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OIIT|CA8
En captulos 2, 3 ] 4, sealamos que los resultados polticos
internacionales no pueden explicarse de manera reduccionista.
En el captulo 3 advertimos que, incluso, los enfoques declara
damente sistmicos mezclan ] contunden las causas a nivel sis
tmico y las causas a nivel de la unidad. Reflexonando acerca
de las teoras que siguen el modelo de los sistemas generales,
concluimos que la politica internacional no se adecua suficiente
mente al modelo como para que ste sea til, y que slo es po
sible comprender la poltica internacional por medio de algn
tipo de teora sistmica. Para ser extosa, esa teora debe demos
trar de qu modo puede concebirse la poltica internacional
como un dominio diferente de lo econmico, lo social y otros
can1pos internacionaes. Para distinguir los sistemas polticos
internacionales de otros sistemas internacionales, y para dife
renciar las fuerzas de nivel sistmico de aqullas a nivel de la
unidad, es necesario demostrar de qu modo se generan las es
tructuras plticas y de qu modo afectan -y son afectadas
por- a las unidades sistema. Cmo podemos concebir la pol
tica internacional como un sistema diferenciado? Qu es lo que
interviene entre las unidades interactuantes y los resultados
producidos por CU actos e interacciones? Para responder a estas
preguntas, este captulo exina primero el concepto de es
tructura social y luego define la estructura como un concepto
apropiado para la poltica nacional y la internacional.
I
Un sistema est compuesto por una estrctura y por unidades
interactuantes. L estructura es el componente sistmico que
hace posible pensar en el sistema como un todo. El problema,
no resuelto por los tericos sistmicos considerados en el cap
tulo 3, es hallar una demicin de estructura que no Incluya
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los atributos y las interacciones de las unidades. Las definicio
nes de estructura deben dejar de lado, o abstraer, las caracte
rsticas de las unidades, su conducta y sus interacciones. Por
qu deben omitirse cuestiones obviamente tan importantes? De
ben omitirse para que podamos diferenciar las variables a nivel
de las unidades de las variables a nivel sistmico. El problema
consiste en desarrollar conceptos tericamente tiles para reem
plazar las vagas y variables nociones sistmicas que se emplean
habitualmente -nociones tales como ambiente, situacin, con
texto y entorno. La estructura es un concepto til si da un
significado claro y estable a esos trminos vagos y variables.
Sabemos qu es lo que tenemos que omitir de cualquier de
finicin de estructura para que esa definicin sea tericamente
til. Abstraerse de los atributos de las unidades significa dejar
de lado cuestiones acerca de las clases de lideres polticos, insti
tuciones econmicas y sociales y compromisos ideolgicos que
puedan tener Jos pases. Abstraerse de las relaciones significa
dejar de lado las cuestiones acerca de las interacciones cultura
les, econmicas, polticas y militares de los Estados. Decir qu
es lo que se debe dejar fuera no indica qu es lo que debe in
cluirse. Sin embargo, el punto negativo es importante porque la
instruccin de omitir los atributos es frecuentemente violada, Y
la instruccin de omitir las interacciones casi nunca se observa.
Pero si se omiten los atributos y las interacciones, qu queda?
La pregunta puede responderse considerando el doble significado
del trmino "relacin". Tal como seala S. F. Nadel, el lenguaje
comn oscurece una distincin tericamente importante. "Re
lacin" se utiliza para denotar, tanto la interaccin de las uni
dades como la posicin que cada una de ellas ocupa con res
pcto a las otras (1957, pp. 8-11). Para definir una estructura
es necesario ignorar de qu modo se relacionan las unidades
entre s (cmo interactan) y concentratse en cul es su posi
cin mutua (cmo estn dispuestas o posicionadas). Las interac
ciones, tal como he repetido, se llevan a cabo al nivel de la uni
dad. Las inutuas relaciones entre las unidades, el modo en que
estn dispuestas o posicionadas, no conforman una propiedad
de las unidades. La disposicin de las unidades es nna propie
dad del sistema.
Si dejamos de lado la personalidad de los actores, su con
ducta y sus interacciones, llegamos a un cuadro puramente po-
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sicional de la sociedad. esto se desprenden tres proposicio
nes. Primero, que las estructuras pueden persistir mientras la
personalidad, la conducta y las interacciones sufren grandes
variaciones. La estructura se diferencia agudamente de las accio
nes y las interacciones. Segundo, una definicin estructural se
aplica a dominios de susta11cias muy diferentes en tanto y en
cuanto tengan disposiciones semejantes de laS partes (cf. Nadel,
pp. 104-109). Tercero, como esto ltimo ocurre, las teoras desa
rrolladas para un dominio particular pueden aplicarse, con
algunas modificaciones, tambin a otros dominios.
Una estructura se define por medio de la disposicin de sus
partes. Slo los cambios de disposicin son cambios estructu
rales. Un sistema est compuesto por una estructura y por las
partes interactuantes. Tanto las estructuras como las partes
son conceptos, relacionados con, pero no idnlicos a, los agentes
y las agencias reales. La estructura no es algo que veamos. El
antroplogo Meyers Fortes lo explica muy bien: "Cuando descri
bimos nna estructura", dice, "nos hallamos dentro del dominio
de la sintaxis y la gramtica, no de la palabra dicha. Slo dis
cernimos la estructura en la 'realidad concreta' de los aconteci
mientos sociales en virtud de haber establecido primero a la
estructura haciendo abstraccin de la 'realidad concreta'" (For
tes, 1949, p. 56). Como la estructura es una abstraccin, no
puede ser definida enumerando caractersticas materiales del
sistema. En cambio, debe ser definida por la disposicin de las
partes del sistema y por el principio de esa disposicin.
sta es una manera poco usual de pensar los sistemas po
lticos, aunque las nociones estructurales son suficientemente
familiares para los antroplogos, los economistas e incluso para
los cientficos polticos que no se ocupan de los sistemas polticos
en general sino de algunas de sus partes, tales como partidos po
lticos y burocracias. definr las estructuras, los antroplogos
no se pregunta por los hbitos y los valores de los jefes Y los
indios; los economistas no se pregnntan por- la organizacin y la
eficiencia de empresas particulares ni por los intercambios que
se producen entre ellas; y los cientficos polticos no se pregun
tan por las perscnalidades y los intereses de los individuos que
desempean diversos cargos. DEja de lado las cualidades, los
motivos, y las interacciones de los actores, no porque esas cues
tiones sean de escaso inters o importancia, sino porque deean
121
conocer cmo son afectadas por la estructura tribal las cualida
des, los motivos y las interacciones de las unidades tribales, o
cmo las decisiones de las empresas son determinadas por su
mercado, y cmo la conducta de las personas es modelada por
los cargos que ocupa.
II
El concepto de estructura se basa en el hecho de que unidades
yuxtapuestas de diferentes maneras se comportan de manera
diferente y, al interactuar, producen resultados diferentes. En
V libro de teora poltica internacional debe examinarse la
estructura poltica domstica con el objeto de sealar una dis
tincin entre las expectativas acerca de las conductas y los re
sultados en los reinos externo e intero. M an, la considera
cin de la estructura poltica domstica facilitar ms tarde la
aprehensin de la elusiva estructura poltica internacional.
La estructura define la disposicin, o el ordenamiento, de
las partes de un sistema. Una estructura no es un conjunto de
instituciones politicas sino ms bien su disposicin. Cmo se
define esta disposicin? La constitucin de un Estado describe
algunas partes de la disposicin, pero el desarrollo de las es
tructuras polticas no es idntico a las constituciones formales.
Al definir estructura, la primera pregunta que debemos respon
der es sta: Cul es el principio de disposicin de las partes?
La poltica domstica est ordenada jerrquicamente. Las
unidades -instituciones y agencias- se presentan en relacin
de supra y subordinacin. El principio ordenador de un sistema
nos da la primera informacin bsica acerca del modo en que
la partes de un reino se relacionan mutuamente. En un go
bierno, la jerarqua de los cargos no est completamente articu
lada, ni tampoco desaparecen todas las ambigedades acerca de
las relaciones de supra o subordinacin. No obstante, los actores
polticos son formalmente diferenciados segn sus grados de
autoridad, y se especifican sus diferentes funciones. Cuando
digo "se especifican" no me -efiero a que la le) describa plena
mente los deberes y tareas que deben cumplir las diferentes
agencias, sino tan slo que exste un cierto acuerdo acerca de
las tareas que deben emprender las diversas partes del gobierno
] el grado de poder que cada una de ellas ostenta legtimamen
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te. As, el Congreso debe abastecer las fuerzas militares, y el
presidente debe comandarla. El Congreso hace las leyes, el
ejecutivo las hace cumplir, las agencias las administran. los
jueces las interpretan. Hallamos esa especificacin de roles y esa
diferenciacin de funciones en cualquier Estado, y ms an
cuando ese Estado es ms desarrollado. La especificacin de las
funciones de las partes formalmente diferenciadas nos suminis
tra la segunda informacin estructural. Esta segunda parte de
la definicin agrega cierto contenido a la estructura, pero slo
lo suficiente como para decir con mayor detalle de qu modo se
relacionan las unidades entre s. Los roles y las funciones del
primer ministro y el Parlamento briticos, por ejemplo, di
fieren de los del presidente y del Congreso norteamericanos.
Cuando los cargos se yuxtaponen y las funciones se combinan
de diferentes maneras, se producen conductas y resultados di-
ferentes, como demostrar en breve.
La situacin mutua de las unidades no est completamente
definida por el principio ordenador del sistema ni por la dife
renciacin formal de sus partes. La jerarqua de las unidades
tambin cambia segn los cambios de sus capacidades relativas.
La relacin del primer ministro con respecto al Parlamento y del
presidente con respecto al Cong. reso depende de, y vara segn,
sus capacidades relativas. E el desempefo de sus funciones, las
agencias pueden ganar o perder capacidades. La tercera parte
de la definicin de estructura reconoce que aun cuando las
funciones especificas no se alteren, las unidades pueden alterar
sus relaciones mutuas por medio de los cambios producidos en
sus capacidades relativas.
As, una estructura poltica domstica es definida, primero,
segn e principio que la ordena;. segundo, por la especificacin
de las funciones de las unidades formalmente diferenciadas; y,
tercero, por la distribucin de capacidades entre esas unidades.
La estructura es una nocin elevadamente abstracta, pero la
definicin de estructura no se abstrae de todo. Si lo hiciera, de
jara de lado todo, sin incluir absolutamente nada. La definicin
en tres partes de estructura incluye solamente lo necesario para
demostrar de qu modo estn situadas o dispuestas l unida
des del sistema. Las preocupaciones por la cultura y la tradicin,
el anlisis del carcter y la personalidad de los actores polticos,
la consideracin de los procesos conflictivos y acomodaticios de la
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poltica, la descripcin de la creacin y aplicacin de las pol
ticas; todas estas cuestiones deben dejarse de lado. Su omisin
no implica que carezcan de importancia. Se las omite porque
deseamos calcular los efectos esperables de la estructura sobre
el proceso y del proceso sobre la estructura. Eso slo puede ha
cerse si se definen de manera diferencial estructura y proceso.
Las estructuras polticas dan forma a los procesos polticos,
como puede observarse fcilmente si se comparan sistemas gu
bernamentales diferentes. En Inglaterra y Estados Unidos, los
cargos legislativos y ejecutivos se yuxtaponen y co1nbinan de
maneras diferentes. En InglateITa se fusionan; en Estados Uni
dos estn separados de diversas maneras y situados en mutua
oposicin. Las diferencias de distribucin de poder y autoridad
entre las agencias formales e informales afectan el poder de los
principales ejecutivos y ayudan a dar cuenta de las persistentes
diferencias de sus desempeos. En otra parte he demostrado de
qu modo las diferencias estructurales explican los contrastes
existentes entre los esquemas de las conductas polticas britni
ca y norteamericana. La repeticin de algunos puntos de manera
resumida tornar polticamente concretas algunas afirmaciones
definicionales precedentes. Tomar como ejemplo el liderazgo
poltico y me concentrar ms en Inglaterra que en Estados Uni
dos, de modo de poder incurrir en cierto grado de detalle ( 1967a;
me baso principalmente en los captulos 3 y 11).
Se ha descripto a los primeros ministros, al menos desde
fines del siglo diecinueve, como cargos que ganan cada vez ms
poder, hasta el punto en que ya no deberamos hablar de go
biernos parlamentarios o de gabinete. Slo el primer ministro
tiene el poder ahora, o as se dice. Entonces, debemos preguntar
nos por qu este primer ministro, cada vez ms poderoso, reac
ciona de manera tan lenta a los acontecimientos, hace una y
oti-a vez las mismas cosas tan poco efectivas, y gobierna, en
general, tan dbilmente. Las respuestas no se .hallan en las di
ferentes personalidades de los primeros ministros, pues las ca
ractersticas que planteo los abarcan a todos y se extienden hasta
la dcada de 1860, es decir, cuando la disciplina partidaria
empez a emerger como rasgo notable del gobierno britnico.
Los poderes formales de los primeros ministros parecen ser am
plios, ], no obstante, sus conductas estn ms estrechamente
limitadas que las de los presidentes norteamericanos. Las limi-
124
1
'
1
t
i
.ciones se hallan en la estructura del gobierno britnico, espe
cialmente en la relacin entre el lder y el partido. Hay dos
puntos de mayor importancia: el modo en que se reclutan los
lderes y el efecto de que tengan que manejar sus partidos
tan cuidadosamente.
En ambos pases, directa o indirectamente, l verdadera
eleccin de un ejecutivo se centra en los lderes de los dos
partidos principales. Cmo se convierten ellos en material de
esa eleccin? Un miembro del Parlamento se convierte en lder
de su partido o en primer ministro tras un prolongado servicio
en el Parlamento, probando su capacidad a travs de los dife
rentes pasos de la escala ministerial, y exibiendo las cualidades
que resultan importantes para la Cmara de los Comunes. Los
miembros de los dos partidos parlamentarios mayoritarios de
terminan quin ascender al cargo ms alto. Seleccionan a la
persona que liderar su partido cuando no est en el poder y
que se convertir en primer ministro con el triunfo
. El miembro
del Parlamento que ser primer ministro debe satisfacer a sus
primeros constituyentes, los miembros de su partido de la C
mara de los Comunes, asegurndoles que ser competente y, se
gn el enfoque del partido, confiable para el cargo. Ellos bus
carn a alguien que haya demostrado, a lo largo de los aos, que
disgustar a pocos de los otros miembros del Parlamento. Como
no hay lmites para la duracin del servicio como primer minis
tro, los otros miembros pueden mostrar reticencia a apoyar a
una persona joven cuya candidatura extosa pueda bloquear el
camino al cargo durante dcadas.
Al igual que la mayora de los pases con instituciones po
lticas establecidas, los britnicos someten a sus gobernantes a
un aprendizaje. El sistema que utilizan es ms probable que el
sistema norteamericano de producir no slo ejecutivos mayores,
sino tambin ms seguros y confiables. Desde l Segunda Acta
de Reforma, en 1867, Inglaterra ha tenido 20 primeros ministros.
Su edad promedio ha sido de 62 aos. Su tiempo de servicio
promedio en el Parlamento, antes de convertirse en primer mi
nistro, ha sido de 2
nte
el propio proc.eso de seleccin son
_
tan importanu s como sutiles,
elusivas y generalmente inadvertidas. Estas cualidades
racte
rizan tambin las limitaciones que derivan de la relaCion del
primer ministro c9n su partido y con el Parlamento, en la q1e
a menudo se cree que la fuerza del primer ministro es mayor.
L situacin en ambos paises puede exresarse de la siguiente
manera: el presidente puede liderar pero tiene problemas para
hacer que su partido lo siga; el primer ministro tiene seguido
res pero con la condicin de no estar muy por delante o a cos
tado de su partido, lo que le causa dificultades para liderar. El
arte imprescindible para un primer ministro consiste en mane
jar el partido de manera de evitar e desafio de la mayora o la
rebelin de una minora, si esa minora es importante, sin tener
que aplicar pnalidades despus de producida esa rebelin. Con
frecuencia la verdadera preocupacin del primer ministro no
consiste en que algunos miembros lo desafen sino que su apoyo
t La excepcin, que no desconfirma la regla, es Ramsiy MacDonald,
<Uien, ausente de la coalicin de la poa de la guerra. y sin que su pat
tldo estuviera previamente en el poder, Jams haba tenido un puesto mi-
nisterial. _
l Todos Jos clculos son de julio de 1978.
126
1
e
verdadero y efectivo disminuya en los aos entre elecciones ge
nerales, como ocurri con Churchill y Macmillan en sus ltimos
gobiernos, y ms obviamente, en los casos de Eden y Heath. Es
errneo considerar que el partido parlamentario es un freno
para el gobierno solamente en el caso de que el partido se divida
y el primer ministro deba enfrentarse a una faccin dscola,
pues un partido jams es monoltico. Un partido bie manejado
parecer ser casi pasivamente obediente, pero las artes de ma
nejo son difciles de dominar. El primer ministro o el Ider parti
dario efectivos se mueven de manera de evitar el disenso, si es
posible, anticipndose a l. Se hacen concesiones, se posponen
temas y a veces se los cancela directamente, Si pensamos en los
dos partidos como ejrcitos disciplinados que marchan obedien
temente bajo las rdenes de sus lderes, no slo estaremos igno
rando una parte importante de la historia sino que tambin
pasaremos por alto el cuidado y el clculo infinito que implica
hacer actuar concertadamente a un grupo, ya sea. ste un ejr
cito, un equipo de ftbol o un partido poltico. Habitualmente,
el primer ministro puede contar con el apoyo de su partido, pero
slo dentro de los limites establecidos colectivamente por los
miembros del partido. El primer ministro slo puede pedir lo
que su partido est dispuesto a dar. No puede decir: "Los sindi
catos deben ser disciplinados". No puede decir: "La industria
debe ser racionalizada". No puede decir: "Las relaciones entre
trabajo y empresa deben ser remodeladas". No puede hacer estas
afirmaciones ni siquiera en el caso de creerlas. Slo puede ejer
cer un liderazgo audaz cuando est seguro de que el partido lo
seguir sin que se produzca un disenso de proporciones. Pero
en el momento en que un primer ministro est seguro de ello,
calquier indicacin que d deja de ser auiaz. Solo se puede
ser un primer ministro audaz a costa de tener un mal manejo
partidario. "Un partido debe ser manejado, y quien mejor lo
maneje ser probablemente su mejor lder. L tarea subordinada
de la legislacin y el gobierno ejecutivo bien puede caer en las
manos inferiores de personas menos astutas".3 Esas eran las
J En algunos aspectos, el transcurso de un siglo comporta pocos cam
bios. psar de los abundantes comentarios cidos de Crossman, Wilson
y otros acerca de Callaghan, Crossman pensaba que ste era "fcilmente
el mejor poltico del Partido Laborista", y aparentemente a causa de esta
distincin Callaghan gan el apoyo de Wilson para sucederlo como primer
ministro (1977, , pp. 627-628).
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reflexiones de Anthony Trollope acerca de la carrera de Sir Ti
mothy Beeswax, un lder partidario de habilidad casi mgica
(1880, III, 169; cf. I, 216). El rol de los lderes del pas y el rol
de lder partidario entran fcilmente en conilicto. En ausencia de
controles y equilibrios como los norteamericanos, el partido
que puede actuar lo hace. Como el partido en el poder acta de
acuerdo con la palabra de su lder, el lder debe ser cauteloso
con respecto a la palabra que decida pronunciar.
El problema del liderazgo sumado al factor de aprendizaje
es til para describir la textura de la poltica britnica. El pri
mer ministro debe preservar la unidad de su partido, pues no
le es posible perpetuar su gobierno construyendo una seri
de
mayoras cuya composicin vara segn los temas. Los prrme
ros linistros deben ser -y tomarse el trabajo de seguir siendo
aceptables para sus partidos parlamentarios. Por medio del sis
tema poltico dentro del cual opera, el primer ministro se ve
impulsado a buscar el apoyo de todo su partido, al precio de
reducir considerablemente su libertad de accin. Se ve obligado
a avanzar cautelosamente, a dejar que las situaciones se desa
rrollen hasta que la imperiosa necesidad de una decisin acabe
con las tendencias belicosas y las discusiones acerca de cul debe
ser esa decisin. Las caractersticas del liderazgo estn incluidas
en el sistema. El primer ministro tpico es un lder nacional
dbil pero un experto en manejar el partido -caractersticas
que habitualmente debe ostentar si quiere ganar el cargo y
conservarlo.
En contraste, consideremos a los presidentes. Como su cargo
no depende de asegurarse el apoyo mayoritario del Congreso,
como pueden ser derrotados polticamente y conservar el cargo,
y como la obstruccin es una parte habitual y aceptada del sis
tema, se los estimula a pedir aquello que, en ese momento, tal
vez no les sea concedido. Se espera que los presidentes eduquen
e informen, que expliquen que lo que la legislacin del Congreso
se niega a aprobar es precisamente lo que necesitan los intereses
del pais; por cierto, incluso, pueden pedir ms de lo que desean,
esperando que lo que obtendrn cubrir, a grandes rasgos, la
estimacin que han hecho del problema. L brecha exstente
entre promesa y desempeo, entre pedido presidecial y aquies
cencia del Congreso es, de este modo, a menudo ilusoria. Los
primeros ministros consiguen todo lo que piden y, sin embargo,
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la legislacin social y econmica inglesa suele demorar mucho
tiempo en maduxar. Los presidentes piden muchas cosas que no
consiguen, y no obstante el ritmo de reformas no es ms lento,
ni la flexibilidad ni la respuesta del gobierno norteamericano
suelen ser menores que las del ingls.
A menudo las apariencias engaan. Se cree que Jos primeros
ministros son lderes fuertes porque pblicamente la oposicin
a ellos es tan poco efectiva. La fusin de poderes, sin embargo,
es para el primer ministro una tentacin de poner su preocupa
cin por la unidad del partido por encima de su preocupacin
por el inters pblico y, al hacer responsable al partido ante los
ojos de los votantes, hace que el gobierno sea poco sensible a las
necesidades de la nacin. "Un hombre pblico es responsable",
como dice un personaje de una de las novelas de Disi-aeli, "y un
hombre responsable es un esclavo" (1880, p. 156). Ser clara
mente responsable es ser evidentemente visible. En Estados Uni
dos, el espectculo del Congreso distrae gran parte de la atencin
que recibe el presidente; en Inglaterra, el pblico concentra su
mirada con gran intensidad sobre el primer ministro. Con jus
ticia o no, se lo alaba o se lo culpa por la buena o mala poltica.
La responsabilidad est concentrada, no es difusa. Entonces, el
lder que es responable debe controlar su poder, pues el peso
del fracaso de una poltica arriesgada cae enteramente sobre l.
Los norteamericanos, habituados al gobiero de presidentes
fuertes, naturalmente slo piensan en trminos de los lmites
impuestos institucionalmente, y pasan por alto las limitaciones
estructurales del gobiero ingls. Por cierto, en ambos pases el
trmino "liderazgo" tiene significados polticos diferentes: en Es
tados Unidos, que un hombre fuerte ocupe la presidencia; en In
glaterra, que la voluntad del primer ministro $ convierta en
la ley del pas. Decir que la voluntad del lder es ley no significa
que el sistema es de liderazgo fuerte en el sentido norteameri
cano; todo depende, en cambio, de 1:. identidad del lder y de las
tuerzas que moldean sus decisiones. El sistema britnico se
preocupa por asegurar que el lder ser moderado y que se com
portar correctamente. Esto no se logra simplemente por obser
vacin de los procesos polticos. Primero, hay que relacionar la
estructura poltica con el proceso, considerar las maneras en
que se yuxtaponen y combinan los cargos e instituciones. El
poder est concentrado en el primer ministro, aunque con gran-
129
des controles -pero informales- de un posible uso impetuoso:
el sistema de aprendizaje por el cual los parlamentarios llegan
al cargo; U sutiles restricciones partidarias que actan sobre el
primer ministro; el hbito, estimulado institucionalmente, de
moverse lentamente con los acontecimientos y de postergar los
cambios de polticas hasta que haya amplia. aceptacin.
L persistencia de los esquemas a lo largo de las dcadas
es notable. Pensemos en los primeros ministros que ha tenido In
glaterra desde principios de siglo. Son Balfour, Campbell-BB r
man, Asquith, Lloyd George, Bonar Law, Baldwin, MacDonald,
Chamberlain, Churchill, Arrlee, Eden, Macmillan, Home, Wilson,
Heath y Callaghan. Dos de ellos no se ajustaron a este esquema
-Lloyd George y Winston Churchill. Ambos haban estado mu
cho tiempo en la Cmara de los Comunes. Ambos haban trepado
la escala. Haban hecho sus aprendizajes, pero ello no los haba
domesticado. En pocas normales, cualquiera de ellos pareca
poco confiable, y tal vez peligroso, para que ciertas facciones
de sus partidos les otorgaran el cargo. Muchos pensaba que era
improbable que lograran equilibrar las convicciones e intereses
de los diversos grupos del partido, que pudieran calcular cules
servicios y apoyo mereca n las posiciones ministeriales superiores
e inferiores, y que mostraran un caballeroso respeto por las opi
niones ajenas que creyeran infundadas. Unos pocos comentarios
acerca de Winston Churchlll ejemplificarn lo que digo. Miem
bro del Parlamento desde 1900 y desigado para ms cargos
ministeriales que cualquier otro poltico de la histOria, Churchill
estaba muy bien calificado para el cargo ms alto. Pero durante
casi toda su vida poltica haba sid un disidente. Conservador
al inicio de su carrera poltica, se convirti en liberal en 1906 y
no volvi a las filas conservadoras hasta mediados de la dcada
de 1920. En la dcada de 1930, estaba en desacuerdo con su par
tido con respecto a grandes asuntos de poltica estatal, primero
en relacin a asuntos de la India y luego europeos. Slo O cri
sis suficientemente grande como para convertir las convicciones
de su partido en asuntos nacionales poda elevarlo al cargo. Los
acontecimientos necesarios para hacerlo llegar a primer minis
tro, en virtud de sus cualidades excepcionales, hacen que la prc
tica normal resulte ms conspicua. Se producen accidentes, pero
hacen falta grandes crisis que los ocasionen. No es fcil que al
guien sea dejado de lado por las lneas de sucesin ms corrientes.
130
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:uctura poltica produce una semejanza de proceso
Y desempeno en tanto esa estructura persista. L semejanza no
s
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uniformidad .
.
La estru
rania de
los Estados con su capacidad de hacer lo que deseen. Decir que los
Estados son soberanos no implica que puedan hacer lo que se
les antoje. Los Estados soberanos pueden estar muy presionados
y verse obligados a actuar de maneras que preferiran evitar,
,
Y
ser incapaces de hacer casi nada de lo que desean. L soberarua
de Jos Estados jams h implicado que estn aislados de los efec
tos ejercidos por las acciones de otros Estados. Ser soberano Y
ser dependiente no son situaiones contradictorias. Los Estados
soberanos rara vez han tenido vidas libres o fciles. Qu es en
tonces la soberara? Decir que un Estado es soberano significa
que decide por s slo cul es la forma de enfrentarse con sus
problemas internos y externos, incluyendo la de bus
ar o no la
ayuda de otros, y al hacerlo limita su libertad estableciendo com
promisos con ellos. Los Estados desarrollan sus pr
?
pias e
rate
gias, disean su propio rumbo y oran sus propias declS1ones
acerca de cmo satisfacer sus necesidades y sus deseos. Decir que
los Etados soberanos est siempre constreidos no es ms
contradictorio que afirmar que los individuos libres co
fr
.
ecuen
cia toman decisiones bajo la presin de los acontec1m1enus.
ca Estado, como todos los dems, es O entidad poltica
soberaa. Y, sin embago, l diferencias existentes entre ellos,
desde costa Rica a la Unin Sovitica, desde Gambia a los Esta
dos Unidos, son inmensas. Los Estados son
.
semejantes, y tam
bin diferentes. Tambin lo son las corporaciones, l manzanas,
las universidades y las personas. Siempre que situam
dos obje
tos en una categora, no estamos diciendo que son iguales en
todos los aspectos sino en algunos. En el mundo M ha
Y
dos
objetos idnticos y sin embargo es til compararlo Y combmar
los. "No se pueaen sumar manzanas y naranjas" es una vieja
exresin que parece ser especialmente popular entre los vende
dores que no desean que uno compare sus produc con otros.
Pero todos sabemos que la treta de sumar objetos diferentes es
4 U debera ser ms juicioso. Traducido e sus propios trmi
nos, decir que los Estados son soberanos <s decir que sn segentos de
una sociedad plural (1%6, p. 12; cf. !956).
la de expresar el resultado en trminos de una categora que los
incluye. Tres manzanas ms cuatro naranjas son siete frutas.
La nica cuestin interesante es si U categora que clasifica a
los objetos segnsus cualidades comunes resulta til. Uno puede
sumar un gran nmero de objetos muy diversos y decir que te
nemos ocho millones de cosas, pero es raro que necesitemos ha
cerlo.
L forma, el tamao, la riqueza y el poder de los Estados
varan. Y, sin embargo, las variaciones de estos y otros aspectos
son variaciones de unidades semejantes. En qu aspecto son
unidades semejantes? Cmo pueden ser situadas en una misma
categora? Los Estados son semejantes con respecto a las tareas
con las que se enfrentan, pero no en sus capacidades de desarro
llar esas tareas. Las diferencias son de capacidad, no de funcin.
Los Estados desempean o procuran desempear tareas que son
comunes a todos ellos; los fines a Jos que aspiran son similares.
Cada Estado tiene sus propias agencias para crear, ejecutar e
interpretar las leyes y las regulaciones, para aumentar los im
puestos y para defenderse. Cada Estado abastece con sus propios
recursos y por sus propios medios la mayora de los alimentos,
vestimentas, viviendas, transporte y entretenimiento que, sus
ciudadanos consumen. Todos los Estados, excepto los m peque
os, realizan mucho ms comercio intero que externo. Es lgico
que quedemos impresionados por la semejanza funcional de los
Estados, y ahora ms que nunca, dado que sus desarrollas siguen
lneas similares. Los Estados ricos y los pobres, los nuevos y los
viejos, casi todos ellos ejercen gran influencia en los asuntos de
regulacin econmica, educacin, salud y vivienda, cultura, arte,
y as casi infinitamente. El aumento de actividad de los Estados
es una tendencia internacional fuerte y notablemente uniforme.
Las funciones de los Estados son similares, y la distinciones exs
tentes entre ellos surgen casi siempre de la variacin de sus
capacidades. La poltica nacional consiste en unidades diferen
ciadas que desempean funciones especficas. La poltica inter
nacional consiste en unidades semejantes que duplican mutua
mente sus actividades.
144
3. La distribucin de las capacidades
Las partes de un sistema jerrquico estn relacionadas entre s
de maneras determinadas tanto por su diferenciacin funcional
como por el grado de sus capacidades. Las uriidades de un siste
ma anrquico son funcionalmente indiferenciadas. A, las uni
dades de ese orden se distinguen particularmente gracias a sus
mayores o menores capacidades de desempefar tareas similares.
Esto enuncia formalmente aquello que los estudiosos de la pol
tica interacional han advertido hace mucho tiempo. Tanto los
tericos como los prcticos han distinguido siempre a las gran
des potencias de una poca, Los estudiosos del gobierno nacional
hacen este tipo de distinciones entre los gobiernos parlamenta
rios y los sistemas presidenciales: los sistemas guberamentales
difieren en su forma. Los estudiosos de la poltica internacional
hacen distinciones entre sistemas polticos internaclonales sola
mente de acuerdo con el nmero de grandes potencias que esos
sistemas posean. La estructura de un sistema cambia con los
cambios de la distribucin de las capacidades entre las unidades
del sistema. Y tos cambios de la estructura cambian las execta
tivas acerca del comportamiento de las unidades y acerca de los
resultados que sus interacciones producirn. En lo domstico,
las partes diferenciadas de un sistema pueden desempear ta
reas similares. Sabemos, a partir de la observacin del gobierno
norteamericano, que los ejecutivos a veces legislan y las legisla
turas pueden ser ejecutivas. Internacionalmente, las unidades
semejates desempean tareas diferentes. El motivo por el que
lo hacen, y la posibilidad de que lo hagan segn sus capacidades,
son cuestiones que trataremos detalladamente en los tres ltimos
captulos. Mientras tanto, debemos considerar dos problemas.
El primer problema es ste: la capacidad nos dice algo acer
ca de las unidades. Definir la estructura en parte en trminos de
la distribucin de capacidades parece violar mi indicain ante
rior acerca de no incluir los atributos de las unidades en las defi
niciones estructurales. Como ya seal, l estructura es un con
cepto abstracto, pero no completamente. El mxmo de abstrac
cin exge un mnimo de contenido, y ese mnimo es lo necesario
para poder decir e11 qu relacin se hallan las unidades. Los
145
Estados estn situados de manera diferente segn su poder. Y
sin embargo podemos preguntarnos por qu tan slo incluimos
capacidad en la tercera parte de la definicin, y no caractersti
cas tales como ideologa, forma de gobierno, grado de pacificidad,
belicosidad o lo que fuere. La respuesta es sta: se hace una es
timacin del poder por medio de la comparacin de las capacida
des de un cierto nmero de unidades. Aunque las capacidades
so atributos de las unidades la distribucin de las mismas
entre s ya no lo es. La distribucin d capacidades no es un
atributo de las unidades, sino ms bien un concepto sistmico
.
Una vez ms, el paralelo con la teora del mercado es exacto.
Tanto las empresas como los Estados son unidades semejantes.
A pesar de todas sus variaciones formales, las firmas comparten
ciertas cualidades: son unidades autodirigidas que, dentro de
lmites gubernamentalmente impuestos, deciden por s mismas
de qu modo enfrentar su entorno y cmo trabajar para lograr
sus fines. Las variaciones de la estructura no se introducen por
medio de las diferencias de carcter y funcin de las unidades,
sino solamente por medio de la distincin que hacemos de ellas
segn sus capacidades.
El segundo problema es ste: aunque las relaciones definidas
en trminos de las interacciones deben ser excluidas de las defi
niciones estructurales, las relaciones definidas en trminos de
agrupacin de los Estados parecen decirnos algo acerca de la
situacin de cada uno de ellos dentro del sistema. Por qu no
especificar las relaciones exstentes entre los Estados a partir de
la consideracin de las alianzas que establecen? Ese hecho no
sera comparable acaso con el hecho de definir en parte las
estructuras polticas en trminos del modo en que los presiden
tes y los primeros ministros se relacionan con otros agentes pol
ticos? No, no sera comparable. Tanto nacional como interacio
nalmente, las definiciones estructurales se ocupan de la relacin
exstente entre agentes y agencias en trminos de la organizacin
de cada dominio, y no en trminos de las adaptaciones o conflic
tos que puedan producirse entre ellos ni de las agrupaciones que
puedan establecer. Ciertas partes de un gobierno pueden reunirse
o separarse, pueden oponerse o cooperar en mayor O menor gra
do. Estas son las relaciones que se forman y S disuelven dentro
de un sistema, y no una alteracin estructural que seala un
cambio y una diferencia entre sistemas. Esto 8 aclara merced
146
a un ejemplo que fluye paralelamente al caso de las alianzas
El he
ho de disting
.
ur los sist
e
mas de los partidos polticos seg
su numero es hab1tual. Un sistema multipartidario cambia si
digamos
!
ocho partidos se transforman en dos, pero no si
'
dos
agrupaciones de esas ocho se constituyen tan solo con el motivo
gana
una eleccin. Con la misma lgica, un sistema poltico
interacional en el que tres o ms grandes potencias se han se
parado en dos alinzas sigue sieno un sistema multipolar -es
tructurae
?
te diferente de un sistema bipolar, que es aqul en
el que
.
n
:
ngun tercer poder es capaz de desafiar a los otros dos.
def1n1
:
la estructura del mercado, no necesitamos ninguna
Informacin acerca de las cualidades particulares de las firmas
ni acerca de sus interacciones. En la definicin _de la estructur
el mer
I 1
7
1ercado sera como decir que el hecho de que un sector eco
c
a los individuos. Y, no obstante, la especializacin
contmua, Y fnnciona como medida del desarrollo de las socied:
de
te para
_
su propia defensa, perdiendo las oportnniddes de
me1orar el bienestar
.
de los pueblos por medio de la cooperacin
con otros Estados. Sm embargo, las modalidades de los Estados
cambian muy poco. En un dominio desorganizado, el incentivo
de c
dos
cambiara la calidad de la vida internacional. Durante siglos
los Estados hancambiado de muchas maneras, pero la calidad de
Ia vida interacional ha seguido casi igual. Los Estados pueden
perseguir fines razonables y valiosos, pero no pueden concebir
maneras de lograrlos. El problema no estriba en su estupidez o
en su mala voluntad, aunque no deseamos afirmar que carezcan
de esas cualidades. L verdadera dificultad no se . comprende
mientras no advirtamos que la inteligencia y la buena voluntad
no bastan para descubrir un programa adecuado y operar se
gn sus lineamientos. A comienzos de este si
l
Winston Chu
chill observ que la competencia anglo-german1ca por el dom1
nio del mar anticipaba un desastre, y que a Inglaterra no le que
daba ninguna otra opcin realista que no fuera embarcarse en
ella. Los Estados que se enfrentan con los problemas globales
sn como consumidores individuales atrapados por la "tirana
de las pequeas decisiones". Los Estados, al igual que los con
sumidores, slo pueden huir de esa trampa cambiaDdo la es
tructura de su campo de actividad. El mensaje es siempre el
mismo: el nico remedio para aliviar un efecto estructural fuer
te es un cambio estructural.
163
4. Las virtudes de la anarqua
Para lograr sus objetivos y conservar su seguridad, las unidades
en condicin de anarqua -ya sean personas, Estados o corpo
raciones-deben basarse en los medios que ellas mismas puedan
generar y en las disposiciones que puedan tomar por s mismas.
Una situacin de auto-ayuda comporta un riesgo muy alto
-riesgo de quiebra en el campo econmico y de guerra en un
mundo de Estados libres. Es adems una situacin cuyos costos
organizativos son bajos. Dentro de una economa o de un orden
internacional, los riesgos pueden evitarse o dismnuirse por
medio del desplazamiento desde una situacin de accin coordi
nada a otra de supra/sub/ordinacin, es decir, por medio de la
edificacin de agencias con autoridad efectiva y por medio de la
ampliacin de un sistema de reglas. El gobierno surge cuando
las funciones de regulacin y manejo se convierten en tareas
claras y especializadas. Los costos de maritener una jerarqua
son frecuentemente ignorados por aqullos que deploran su
ausencia. L organizaciones tienen al menos dos propsitos:
conseguir que se haga algo y preservarse a s mismas en su ca
rcter de organizaciones. Muchas de sus actividades estn diri
gidas a cumplir el segundo propsito. Ls lderes de las organi
zaciones, y especialmente los lderes polticos, no son los amos
de las cuestiones de las que se ocupan sus organizaciones. No
se han convertido en lderes por ser expertos en algo sino por
sobresalir en las artes organizativas -mantener el control de
los miembros del grupo, estimulando en ellos la produccin de
esfuerzos predecibles y satisfactorios, conservar unido el grupo.
Al tomar decisiones polticas, la primera preocupacin, y la ms
importante, no es la de lograr los propsitos que puedan tener
los miembros de una organizacin sino la de lograr asegurar la
continuidad y buena salud de esa organizacin (cf. Diesing,
1962, pp. 198-204; Downs, 1967, pp. 262-270).
Los costos marchan juntos con las ventajas de los rdenes
jeirquicos. Lo que es ms, en los rdenes jerrquicos los medios
de control se convierten en objeto de luchas. Los temas sustan
ciales se mezclan con los esfuerzos destinados a controlar o in
fluir sobre los controladores. El ordenamiento jerrquico de la
164
poltica se agrega a los ya numerosos objetos de lucha, y el objeto
agregado se halla en un nuevo orden de magnitud.
Si los riesgos de guerra son intolerablemente altos, pueden
reducirse organizando el manejo de los asuntos de las naciones?
Como mnimo, el manejo requiere controlar las fuerzas militares
a disposicin de los Estados. Dentro de las naciones, l orga
nizaciones tienen que trabajar para mantenerse, a veces deben
usar la fuerza contra los elementos y reas disidentes. Como
sistemas jerrquicos, los gobiernos son perturbados nacional o
internacionalmente por la defeccin de partes de importancia.
En una sociedad de Estados con escasa coherencia, Jos intentos
de crear un gobierno mundial fracasaran debido a la "ncapaci
dad de una autoridad central con respecto a la movilizacin
de recursos necesarios para crear y mantener la unidad del sis
tema por medio de la regulacin y el manejo de sus partes. La
perspectiva de un gobierno mundial sera una invitacin a pre
pararse para una guerra civil global. Esto sugiere la reminis
cencia de la Segunda Guerra Mundial formulada por Milovan
Djilas. Segn l, muchos soldados rusos, durante sus discusiones,
llegaron a creer que las luchas humanas se tornaran excesiva
mente crueles si todos los hombres estuvieran sometidos al mis
mo sistema social, "pues el sistema sera insostenible como tal
y diversas sectas se embarcaran en la destruccin de la raza
humaa en nombre de otorgarle Q mayor 'felicidad' " ( 1962,
p. 50). Los Estados no pueden confiar poderes de manejo de una
agencia central si esa agencia es incapaz de proteger a sus Es
tados clientes. Cuanto ms poderosos sean esos clientes y cuanto
ms amenazante parezca ese poder a los otros, tanto ms gran
de habr de ser el poder concedido al centro. Cuanto mayor sea
el poder del centro, tanto ms fuerte ser el incentivo que reci
ban los Estados para embarcarse en guerras ] luchas para ganar
ese control.
Los Estados, como las personas, estn inseguros proporcio
nalmente a su grado de libertad. Si se desea libertad, debe acep
tarse la inseguridad. Las organizaciones que establecen relacio
nes de autoridad o de control pueden aumentar la. seguridad a
medida que hacen disminuir la libertad. Cuanto ms poderosa
sea la agencia, tanto ms fuerte ser el deseo de controlarla.
Por contraste, las unidades de un orden anrquico actan por
si mismas y no en nombre de la preservacin de una organiza-
165
cin ni del mejoramiento de su suerte dentro de ella. L fuerza
se emplea solamente por el propio inters. En ausencia de una
organizacin, las personas o los Estados estrr en libertad de
quedarse tranquilos. Incluso, aunque no lo hagan, estn en me
jores condiciones, en ausencia de la poltica de la organizacin,
de concentrarse en la poltica del problema y de tender a un
acuerdo mnimo co_nel objeto de mantener la unidad. Si el poder
decide, entonces las luchas sagrientas por el derecho pueden
evitarse con mayor facilidad.
En lo nacional, la fuerza de un gobierno se ejerce en nom
bre de derecho y la justicia. Internacionalmente, la fuerza de un
Estado se emplea en nombre de su propia proteccin y ventaja.
Los rebeldes cuestionan el derecho del gobierno a la autoridad;
cuestionan su derecho a goberar. Las guerras etre Estados
no pueden resolver cuestiones de derecho ni de autoridad, sino
que slo pueden determinar l asignacin de ganancias y prdi
das entre los contendientes y definir por un tiempo la cuestin
de quin es el ms ftierte. En lo naciona, las relaciones de auto
ridad estn establecidas. Internacionalmente, slo se producen
relaciones de fuerza. Nacionalmente, la fuerza privada utilizada
en contra de un gobierno amenaza al sistema poltico. L fuerza
usada por un Estado -un cuerpo pblic0- - es, desde la pers
pectiva internacional, el uso privado de la fuerza, pero no hay
en este caso ningn gobierno que derrocar ni ninguna maqui
naria gubernamental que capturar. Lejos de representar una
tendencia hacia la hegemona mundial, el uso privado de l
fuerza no amenaza al sistema de la poltica internacional, sino
tan slo a algunos de sus miembros. L guerra enfrenta a los
Estados en una lucha entre entidades de constitucin similar. El
poder del fuerte puede hacer que el dbil deponga sus preten
siones y reclamos, no porque el dbil reconozca que el fuerte tie
ne derecho, sino porque .no es sensato combatir contra l. Inver
samente; el dbil puede gozar de considerable libertad de accin
si sus capacidades estn tan por debajo de las del fuerte que ste
ltimo no se molesta por sus acciones ni se preocupa demasiado
por los aumentos marginales de sus capacidades.
La poltica nacional es el dominio de la autoridad, de la
administracin y -de la ley. La poltica internacional es el do
minio del poder, de la lucha y de la conciliacin. El dominio in
ternacional es primordialmente poltico. El nacional ha sido
166
descripto como jerrquico, vertical, centralizado, heterogneo,
y dirigido; el dominio intercional, como anrquico, horizontal,
descentralizado, homogneo, no dirigido y mutuamente adapta
ble. Cuanto ms centralizado sea el orden, tanto ms cerca de
la cumbre llega el sitio de la decisin. Internacionalmente, las
decisiones se toman a nivel de la base, ya que casi no existe
ningn otro. En la dicotoma vertical/horizontal, las estructuras
internacionales asumen la posicin inclinada. Se producen ajus
tes internacionales, pero sin presencia de un adaptador formal
o autorizado. Las adaptaciones y acuerdos se llevan a cabo por
medio de adaptaciones mutuas (cf. Barnard, 1948, pp. 148-52;
Polanyi, 1941, pp. 428-56 ). La accin y la reaccin, y la reaccin
a l reaccin, se producen por un proceso no coordinado y es
pontneo. Las partes se exploran por as decirlo, y definen una
situacin de manera simultnea a su desarrollo. Entre unidades
coordinadas, se llega a la adaptacin y a los acuerdos por medio
del intercambio de . "consideraciones", en una situacin en la
que, tal como lo expresara Chester Barnard, "el deber de orde
nar y el deseo de obedecer estn esencialmente ausentes" (pp.
150-51 ). Cuando la rivalidad y la competencia se establecen
rededor del tema de la consideracin, las partes pretenden man
tener o mejorar sus posiciones por medio de maniobras, nego
ciaciones o luchas. La modalidad y la intensidad de la competen
cia est determinada por los deseos y las posibilidades de las
partes, que estn simultneamente separadas y en situacin
de interactuacin.
Sea o no por la fuerza, cada Estado conspira por seguir el
curso que ms favorezca a sus intereses. Si un Estado utiliza la
fuerza o eso es lo que se espera de l, el recurso de otros Estados
es usar l fuerza o estar preparados para usarla, solos o en
alianzas. No se puede hacer ninguna apelacin a una entidad
ms alta revestida re autoridad y equipada para actuar por pro
pia iniciativa. En esas condiciones, la posibilidad de que una u
otra de las partes use la fuerza se yergue siempre como una
amenaza de fondo. En poltica, se dice que la fuerza es ultima
ratio. En poltica internacional, la fuerza no slo es ultima ratio,
sino tambin un recurso primordial y constante. El hecho de
limitar a la fuerza a ser ultima ratio dentro de la poltica im
plica, segn palabras de Ortega y Gasset, "la sumisin previa
de la fuerza a los mtodos de la razn" (citado enJohnson, 1966,
167
p. 13). La posibilidad constallte de que la fuerza sea utilizada
limita las manipulaciones, modera las demandas y sirve como
incentivo para la resolucin de disputas. Quien sabe que una
presin excesiva puede llevar a una guerra, tiene buenas razo
nes para considerar si las posibles ganancias compensan los
riesgos. Internacionalmente, :a amenaza de la fuerza es com
parable con el rol de las huelgas dentro de las negociaciones
laborales. Como dijera Livernash, "las pocas huelgas que se
producen son, e cierto sentido, el costo de la opcin de huelga
que produce los convenios de gran cantidad de negociaciones"
(1963, p. 430). Aunque los trabajadores no hagan casi huelgas,
stas no dejan de ser una posibilidad. L posibilidad de disputas
industriales, que conduzcan a huelgas largas y costosas, estimu
la a los trabajadores y a los empresarios a enfrentar los temas
difciles, a tratar de comprender los mutuos problemas y a tra
bajar duramente para establecer convenios.
.
L posibilidad de
que los conflictos entre naciones puedan conducir a guerras pro
longadas y costosas ejerce efectos similares.
5. Anarqua y jerarqua
He descripto las anarquas y las jerarquas como s todos los
rdenes polticos fueran de uno u otro tipo. Muchos cientficos
polticos -supongo que la mayor- de los que escriben acerca
de las estructuras establecen una variedad mucho ms grande,
y a veces asombrosa. La anarqua se considera como uno de los
extremos del continuum, y el otro extremo est sealado por la
presencia de un gobierno competente y legtimo. La poltica in
ternacional es, entonces, descripta como moteada por las par
ticulas del gobierno y mezclada con elementos de la comunidad
-organizaciones supranacionales universales o regionales, alian
zas, corporaciones multinacionales, redes de comercio, etc. Se
piensa que los sistemas polticos internacionales son ms o me
nos anrquicos.
Los que consideran que el mundo es una anarqua modifi
cada lo hacen aparentemente por dos razones. Primero, se su
pone que anarqua no significa solamente la ausencia de go
bierno sino tambin la presencia del caos ] el desorden. Como la
poltica mundial, sin ser confiablemente pacfica, no llega a ser
168
un caos intolerable, los estudiosos tienden a ver una disminu
cin de la anarqua en cada perodo de paz. Como la poltica
mundial, aunque no est formalmente organizada, no carece
enteramente de instituciones y procedimientos ordenadores, los
estudiosos tienden a percibir una disminucin de la anarqua
cuando se forman alianzas, cuando aumentan las transacciones
que trascienden los lmites nacionales y cuando se multiplican
las agencias internacionales. Esas opiniones confunden estruc
tura con proceso, y ya he llamado la atencin varias veces con
respecto a ese error.
En segundo lugar, las dos categoras de anarqua y jerar
qua no parecen acomodarse con la infinita variedad social que
registran nuestros sentidos. Por qu reducir los tipos de estruc
turas a dos en vez de considerar una variedad mayor? Las anar
quas estn ordenadas por medio de la yuxtaposicin de unidades
similares, pero esas unidades similares no son idnti
as. Desa
rrollan alguna especializacin segn la funcin. Las Jerarqua
estn ordenadas por medio de la divisin social del trabajo entre
las unidades especializadas en tareas diferen_tes, pero la seme
janza entre estas unidades no se desvanece. Persiste una
_
cierta
repeticin de esfuerzos. Todas las sociedades estn organizadas
de manera jerrquica o segmentaria en mayor o menor medida.
Entonces, 'por qu no definir tipos sociales adicionales de acuer
do con la mezcla de principios organizativos que encarnen? Se
podra pensar que algunas sociedades se aproxman a lo pura
mente anrquico y que otras se acercan a lo puramente jerr
quico, y otras un que reflejan mezclas especiales de
.
los dos tipos
de organizacin. En las anarquas, la excta semeJanz
de las
unidades y la determinacn de las relaciones por capacidad ex
clusivamente describiran un dominio de la poltica y del poder
donde ninguna de las interacciones de las unidades etuvie
guiada por una administracin ni condicionada por una autori
dad. En las jerarquas, la absoluta diferenciacin de las partes
y la completa especificacin de sus funciones ptoducira un do
minio de autoridad y de administracin donde ning
de las
interacciones de las partes sera afectada por la poltica Y el
poder. Aunque esos rdenes puros | existen, es ade
uado e
importante establecer la distincin de los dominios en virtud de
sus principios organizadores.
El hecho de aumentar el nmero de categoras hara que
169
la clasificacin estuviera m prxma a la realidad. Pero eso
significara alejarse de una teora con presunto poder explica
tivopara aproxmarse a unsistema menos terico que prometiera
rnayor precisin descriptiva. Si uno desea explicar ms que des
cribir debe resistirse a ese desplazamiento cuando es razonable.
Lo es? Qu se gana insistiendo en que hay dos tipos, cuando la
admisin de tres o cuatro seguira siendo una simplificacin
audaz? Se gana ciaridad y economa de conceptos. Slo debe
introducirse un nuevo concepto para cubrir asuntos no contem-.
plados por los conceptos exstentes. Si algunas sociedades no
son anrquicas ni jerrquic!)s, si sus estructuras estn deter
minadas por un tercer principio ordenador, entonces tendramos
que definir un tercer sistema.2 Todas las sociedades son mixtas.
Tienen elementos que representan a ambos principios ordena
dores. Eso no sigfica que exstan sociedades ordenadas de
acuerdo con un tercer principio. Habitualmente podemos identi
ficar fcilmente el principio ordenador de una sociedad. La apa
ricin de sectores anrquicos dentro de las jerarquias no altera
y no debera oscurecer el principio ordenador del sistema mayor,
pues esos sectores slo son anrquicos dentro de ciertos lmites.
Los atributos y la conducta de las unidades que pueblan esos
sectores dentro del sistema mayor difieren con respecto a los
que tendran fuer de ese. sistema. Las empresas de mercados
oligoplicos vuelven a presentarse como ejemplos perfectos. Ll
chan entre s, pero como no tienen necesidad de prepararse para
cefenderse fsicamente, pueden espcializarse y prticipar ms
que los Estados enla divisindel trabajo econmco. Los Estados
que puebla_un mundo anrquico tambin pueden trabajar en
conjunto, establecer acuerdos que limiten sus armamentos y
cooperar eil. el establecimiento de organizaciones.
Los elementos jerrquicos de las estructuras internacionales
limitay restringen el ejercicio de la soberana, pero slo de
maneras fuertemente condicionadas por la anarqua del sistema
mayor. La anarqua de ese orden afecta fuertemente la prObabi-
descripcin que hace Emile Durkheim de las sociedades soliu
ria Y n1ecnica an suministra la mejor explicacin de los dos principios
ordenadores, y la lgica que utiliza para limitar a dos los tipos de socie
dades sigue siendo indiscutible, a pesar de los esfuerzos que muchos cr
ticos han invertidoel el intento de descalificarla (ver esp. 1893). Me ocu
par detalladamente de este problema e una futura obra.
1
lidad de cooperacin, la profundidad de !os acuerdos de desarme
y la jurisdiccin de las organizaciones internacionales.
Pero qu pasa con los casos fronterizos, con las sociedades
que no son claramente anrquicas ni jerrquicas? No repre
sentan acaso un tercer tipo? Decir que haycasos fronterizos no es
lo mismo que decir que aparece all un tercer tipo de sistema. To.
das las categoras tienen fronteras, y si es que tenemos en este
caso categoras, es lgico que tengamos casos fronterizos. La
c'laridad de conceptos no elimina las dificultades de la clasifica
cin. Desde la dcada de 1920 a la de 1940, fue China un caso
allrquico o jerrquico? Aunque era nominalmente una nacin,
China pareca m. bien una serie de Estados individuales y adya
centes. Como antes los lderes bolcheviques, Mao Tse-tung, en
1930, creyque una chispa revolucionaria desatara "un incendio
en la pradera". Las llamas revolucionarias se difundiran por
toda China, si es que no lo hacan por todo el mundo. Como la
interdependencia de las provincias chinas, al igual que la de las
naciones, no era suficientemente estrecha, las llamas no se ex
tendieron. Las provincias chinas eran tan autnomas que los
efectos de la guerra en una parte del pas casi no eran registrados
en otras partes. Las batallas en las colinas de Huna, lejos de
producir una revolucin nacional, apenas si fueron advertidas en
las provincias vecinas. La interaccin de provincias muy auto
suficientes era leve y espordica. Como no dependan entre si en
lo econmico, ni del centro de la nacin en lo politice, no estaban
sujetas a la estrecha interdependencia caracterstica de los go
bieros organizados e integrados.
Como cuestin prctica, los observadores pueden estar en
desacuerdo acerca de puntos tales como el momento en que Qhi
na entr en la anarqua, o la posibilidad de que los pases de
Europa occidental es transformen en un Estado o que sigan sien
do nueve. El punto tericamente importante es que nuestras
expectativas acerca de estas reas difieren mucho segn cul sea
la respuesta que se crea correcta cuando preguntamos por Ia es
tructura. LaS estructuras definidas de acuerdo con los dos princi
pios ordenadores nos ayudan a explicar importantes asp
tos de
la conducta social y poltica. Esto ser demostrado de diversas
maneras en las pginas siguientes. Esta seccin ha exlicado
por qu hacen falta dos, y slo dos, tipos de estructuras para
incluir todas las clases de sociedades.
171
Cmo puede construirse una teora de la poltica interna
cional? Del mismo modo que cualquier otra teora. Como lo
explicalos captulos 1 y 4, debemos concebir la poltica inter
nacional como un dominio o reino limitado; despus debemos
desarrollar una manera de explicar las regularidades observadas.
La primera parte es lo que hicimos en el captulo 5. El captulo
6, hasta ahora, ha demostrado de qu modo las estructuras pol
ticas dan cuenta de ciertos aspectos recurrentes de la conducta
de los Estadosy de ciertos esquemas duraderos]repetidos. Siem
pre que los agentes y las agencias estn vinculados por la fuerza
y la competencia ms que por la autoridad y la ley, debemos
espear descubrir esas conductas y resultados. Se identifican es
trechamente con el enfoqt1e poltico sugerido por la palabra
Realpolitfk. Los elementos de la Realpolitik, exhaustivamente
consignados, son stos: el estimulo de la accin est motivado
por los intereses del gobernante, ms tarde del Estado; las nece
sidades polticas surgen de la competencia no regulada entre los
Estados; los clculos basados en estas necesidadespueden descu
brir las polticas quemejor servirnal inters del Estado; el xito
es la ltima prueba de una polltica, y el xto se define como la
preservacin y el fortalecimiento del Estado. Desde Maquiavelo,
inters y necesidad -y raison d'tat, expresin que incluye a
ambos-han sido los conceptos claves de la Realpo.itik. Desde
Maquiavelo, pasando por Meinecke y Morgenthai, los elementos
del enfoque y el razonamiento permanecen constantes. Maquia
velo se presenta tan claramente como exponente de la Realpolitik
que con toda facilidad uno llega a pensar que tambin desarroll
la idea, estrechamente relacionada, del equilibrio de poder. Aun
que no lo hizo, su conviccin de que la poltica poda eA'Plicarse
en sus propios trminos sent las bases sobre las que seria cons
truida la teora del equilibrio del poder.
La Realpalitik seala los n1todos por los cuales se conduce
la poltica exterior y suministra un fundamento. Las limitaciones
estructurales explican por qu los mtodos se usanrepetidamente
a pesar de las diferencias entre los Estados y las personas que los
utilizan. La teora del equilibrio del poder se propone explicar
el resultado de esos mtodos. Es decir, eso es lo que deberahacer.
Si exste alguna teora claramente poltica de la poltica intera
cional, sa es la teora del equilibrio del poder. Y, s embargo,
no podemos hallar t1na enunciacin de esa teora que sea gene-
172
ralmente aceptada. Examinando cuidadosamente la copiosa lite
raturaacerca del eqt1ilibrio del poder, Ernst Haasdescubri ocho
significados distintos del trmino, y Martin Wight descubri nue_
ve (1953, 1966). Hans Morgentl1au, en su profundo tratado his
trico y analtico acerca del tema, hace uso de cuatro definicio
nes diferentes (1973). Algunns consideran que el equilibrio de
poder es c-asi una ley de la naturaleza; otros creen que es un
ultraje. Algunos creen que es una guia para los estadistas, otros
lo consideran como un manto que oculta sus polticas imperialis
tas. Algunos creen que el equilibrio de poder es la mejor garanta
de la seguridad de los Estados y la paz del mundo; otros, que h
arruinado a los Estados por causar la mayora de las guerras.3
Creer que uno puede aclarar semejantes confusiones puede
parecer qujotesco. No obstante, lo intentar. Es importante re
cordar varias propsiciones bsicas atrca de la teora. 1) Una
teora contiene al menos. una suposicin o presupuesto terico.
Esos presupuestos no son fcticos. Por lo tanto, no es legtimo
que nos preguntemos si sonveidaderos, solo podemos preguntar
nos si son tiles. 2) Las teoras deben evaluarse en trminos de
aqullo que alegan explicar. La teora del equilibrio del poder
alega explicar los resultados de las acciones de los Estados en
ciertas circunstancias, y esos resultadosno pueden estar contami
nados por las motivaciones de los actores n deben estar conteni
dos en calidade objetivos dentro de suspolticas. 3) L teora, al
ser un lstema explicativo general, no puede dar cuenta de las
particularidaes.
La mayora de las confusiones de la teora del equilibrio del
poder, y de las criticas que se le han hecho, derivan del mal
entendimiento de estos tres puntos. Una teoria del equilibrio del
poder adecuadamente enunciada comienza por establecer presu
puestos acerca de los Estados: son actores unitarios que, como
mnimo, procuransuauto-preservacin, y, como mximo, tienden
al dominio universal.. Los Estados, o aquellos que actan en su
lugar. tratan usar, de maneras ms o menos sensatas, los I
dios disponibles con el objeto de lograr los fines que se han pro
puesto. Esos medios pertenecen a dos categoras: esflerzos in-
Junto con la explicacin de 1a tera del equilibrio de poder en las
p.nas siguientes, el lector puedeconsultar un estudio histrico de 1a U
1)!ICa del equilibrio del poder en la prctica. La mejor obra breve es la
de Wigt (1973).
173
ternos (movimientos destinados a incrementar la capacidad
econmica o la fuerza militar, o a desarrollar estrategias inteli
gentes), y esfuerzos externos (movimientos destinados
.
_
aumen
tar la propia alianza, o a debilitar la alianza antagon1ca). El
jt1ego externo de alineamientos y realineamientos demanda tres
o ms jugadores, y se dice usualmente que el equilibrio de poder
necesita al menos ese nmero. L afirmacin es falsa, pues en un
sistema de dos poderes el equilibrio se mantiene, pero la manera
de compensar un incipiente desequilibrio externo es la inten
i
ficacin de los esfuerzos internos. A los presupuestos de la teor1a
agregamos, entonces, la condicin necesaria para su funciona
miento: que dos o ms Estados coexistan dentro d ltn sistema
de auto-ayuda, sin ningn agente superior que pueda venir en
auxlio de los Estados que se debiliten ni pueda negar a ninguno
de ellos la utilizacin de los instrun1entos que creen sern tiles
a sus propsitos. La teora, entonces, se. construye a partir de las
supuestas motivaciones de los Estados y las acciones que les co
rresponden. O-scribe las !imitaciones que surgen del sistern.a que
esa acciones producen, e indica los resultados esperables: es
decir, la formacin de equilibrios de poder. La teora del equili
brio del poder es una microteora precisamente en el sentido que
le dan los economistas. El sistema, al igual que un mercado en
economa, se forma por las acciones e interacciones de sus unida
des, y la teora se basa en presupuestos acerca de su conducta.
Un sistema de autoayuda es aqul en que los que no se
ayudan a s mismos, o los que lo hacen conmenor efectividad que
los otros, no prosperan, se exponen U peligros, sufre11. El temor a
esas consecuencias indeseadas estimula a los Estados a compor
tarse de manera que tienden a la creaci11 de eqttilibrios de o
der. Advirtase que la teora no requiere presupuestos de .acio
naidad o de constancia por parte de los actores. L teora dice
simplemente que si algunos tienen ms o menos buena sue
te, los
otros debern imitarlos o desaprecer. Obviamente, e Sistema
no tuncionar si todos los Estados pierden el inters de preser
varse. Sin embargo, seguir funcionando si slo algunos Estados
se desinteresan y otros no; es decir, si algunos prefieren perder
su identidad polticapor medio, digamos, de la fusin. Tampoco
es necesario suponer que todos los Estados competidores lu
chan incesantemente por incrementar su poder. La posibili
dad de que algunos Estados puedan usar la fuerza para debili-
174
tar o destruir a otros les dificulta la posibilidad de quebrar el
sistema competitivo.
E significado y la importancia de la teora quedan claros
si se exminan las concepciones errneas que prevalecen con
respecto a ella. Recordemos nuestra primera proposicin acerca
de la teora. Uno de los malentendidos ms comunes acerca de
la teora del equilibrio del poder S centra en este p1mto. L
teora es criticaa porque sus presupuestos son errneos. El si
gente enunciado es representativo d gran cantidad de otros
similares:
Si las naciones fueran en realidad unidades inalterables sin
ataduras permanentes entre s, y si todas estuvieran pri
mordialmente motivadas por el impulso de maxmizar su
poder, salvo en el caso de un nico equilibrador cuyo pro
psito fuera impedir que cualquier nacin lograra el poder
preponderante, el equilibrio de poder podra ser un resul
tado. Pero hemos visto que estas suposiciones no son co
rrectas, y, como las supsiciones de la teora son errneas,
las conclusiones tambin lo son. (Organski, 1968, p. 292).
El error incidental del autor es haber comp.uesto una ora
cin en la que algunas partes son suposiciones de la teoria
laxa.mente enunciadas, y otras no. Su error bsico estriba en la
mala comprensin de lo que es un presupuesto. Por discusiones
previas, sabemos que las suposiciones y los presupuestos no on
verdaderos J falsos, y que son esenciales para la construccin
de una teora. Podemos admitir tranquilamente que los Est
.
ados
en realidad no son actores unitarios ni premeditados. Los Esta
dos persiguen muchos fines, que a :nenudo son form11 ados va
gaente y con incoherencia. Fluctuan con las cambiantes co
lTientes de la poltica domstica, son presa de las vag
edades
de un variable elenco de ideres polticos, } sufren la influen
cia de los resttltados de las luchas burocrticas. Pero todo esto
se h sabido siempre, y nada nos dice acerca de los mritos de
la teora del equilibrio del poder.
Otra confusin <. relacionada con nuestra segunpro
posicin acerca de la teora. L tera del equilibrio del pod
r
alega explicar un resultado (la forma-in recurren de
.
eqm
librios de poder) que puede no estar de acuerdo con las xnten-
1'75
clones de cualquiera de las unidades cuyas acciones se combinan
para producir ese resultado. L creacin y el mantenimiento de
un equilibrio puede ser el propsito de uno o ms Estados, pero
tambin puede no serlo. Segn la teora, los equilibrios de poder
tienden a formarse en el caso de que algunos o todos los Esta
dos pretendan, ocasionalmente, establecerlo y conservarlo, y tam
bin en el caso de que algunos o todos los Estados aspiren al
dominio universal.4 Sin embargo,
-
muchas, y tal vez la mayora
de las afirmaciones de la teora del equilibrio de poder, atribu
yen la conservacin del equilibrio a los Estados individuales.
oavid Hume, en su clsico ensayo O/ HB Balance of Power,
propone "el mxmo de preservacin del equilibrio de poder"
como regla constante de la poltica prudente (1742, pp. 142-44).
Puede que sea as, pero se ha demostrao que hay que dar un paso
desafortunadamente eorto para pasar de la conviccin de que
un estadista sabio debe tener gran respeto por la preservacin
del equilibrio del poder a la conviccin de que los Estados deben
respetar esa mxma si es que desean conservar el equilibrio
del poder. Esto es evidente en la primera de las cuatro defini
ciones que Morgenthau hace del trmino: "Una poltica ten
diente a cierto_ estado de cosas". El razonamiento, entonces, se
torna fcilmete tautolgico. Si se desea mantener u equilibrio
de poder, las polticas de los Estados deben propender a man
tenerlo. Si en verdad se mantiene un equilibrio de poder, de
bemos concluir que el propsito era acertado. Si no se produce
O equilibrio de poder, podemos decir que el presupuesto de la
teora es errneo. Finalmente, y esto completa la tendencia a
ratificar el concepto, si el propsito de los Estados es el de soste
ner un equilibrio, el propsito de ese equilibrio es el de "man
tener la estabilidad del sistema sin destruir la multiplicidad de
los elementos que lo componen". La materializa-in y la ratifi
cacin. se han producido, obviamente, cuando leemos, por ejem
plo, que el equilibrio funciona "extosamente" y que las nacio
nes tienen muchas dificultades para aplicarlo (1973, pp. 167-74,
202-207).
La materializacin consiste con frecuencia en un uso ms
Obserando los Estados durante un largo perodo y en distintos
espacios, Dowry concluye que en ningn caso se produjeron cambios C
alianzas debidos "a consideraciones de un equilibrio de poder gene1ai"
(1969, p. 95).
i
sueito del lenguaje o en el empleo de la metfora para hacer
que la propia prosa resulte ms agradable. En este caso, sin
embargo, la teora ha sido drsticamente distorsionada, y no
slo por la introduccin de la idea de que si habr de consti
tuirse O equilibrio, alguien debe desearlo y trabajar para con
seguirlo. La mayor distorsin de la teora surge cuando se
derivan reglas de los resultados de las acciones de los Estados
y luego, ilgicamente, son aplicadas como prescripcin a los
autores. Un efecto posible se convierte en una causa necesaria
bajo la forma de una regla estipulada. As, se dice que "el equi
librio de poder" puede "imponer sus restricciones a las aspira
ciones de poder de las naciones", slo en el caso de que primero
stas "se restrinjan a s mismas aceptando el sistema del equili
brio de poder como encuadre comn de sus intenciones". Slo
cuando los Estados reconocen "las mismas reglas de juego" y
juegan "por las mismas apuestas limitadas", el equilibrio puede
cumplir con "sus funciones de lograr estabilidad internacional
e independencia nacional" (Morgenthau, 1973, pp. 219-220).
Los errores estrechamente relacionados que entran en nues
tra segunda proposicin acerca de la teora son, como hemos
visto, aspectos gemelos con respecto al campo de la poltica
internacional; es decir, suponer una correspondencia necesaria
entre motivo y resultado e inferir reglas vlidas para los acto
res a partir de los resultados de sus acciones. Lo que no ha sa
lido bien puede explicarse si recordamos la analoga econmica
(captulo 5, parte III, 1). En una economa puramente compe
titiva, todos 'los que luchan por lograr ganancias hacen que
baje el porcentaje de beneficios. Si per1nitimos que la competen
cia
-
contine durante cierto tiempo en condiciones estticas,
las ganancias de todos llegaran a cero. Inferir de ese resultado
que todos, o algunos, procuran minimizar las ganancias, y que
los competidores deben adoptar ese propsito como regla para
que el sistema funcione, es absttdo. Y, sin embargo, en poltica
interacional frecuentemente encontramos que las reglas infe
ridas de los resultados de las interacciones de los Estados son
prescriptas a los actores y, segn se dice, son condiciones ne
cesarias para el mantenimiento del sistema. Esos errores, co
metidos con frecuencia, son tambin sealados con frecuencia,
aunque aparentemente sin ningn resultado. S. F. Nadel h
eJ:presado el asunto con simpleza: "un ordenamiento que se
\
abstrae de la conducta no puede ser una regla de conducta"
(Nadel, 1957, p. 148; cf. Durkheim, 1893, pp. 366, 418; Shubik,
1959, pp. 11, 32).
El razonamiento analtico aplicado cuando se necesita un
enfoque sistmico lleva al establecimiento de toda clase de con
diciones como prerrequisitos de la formacin de los equilibrios
de poder y como precondiciones generales de la estabilidad y la
paz mundiales. Algunos requieren que los grandes poderes sean
ms de dos; otros, que haya un poder principal dispuesto a
desempear el papel de equilibrador. Algunos requieren que la
tecnologa militar no cambie radical ni rpidamente; otros,
que los Estados cumplan leyes arbitrariamente especificadas.
Pero los equilibrios de poder se forman en ausencia de condicio
nes "necesarias", y desde 1945 el mundo ha sido estable, y el
mundo de los pderes principales notablemente pacfico, aunque
las condiciones internacionales no se adecuaran a las estipula
clones de los tericos. La poltica del equilibrio del poder pre
valece siempre que se cumplan dos, ] solo dos, requerimientos:
que el orden sea anrquico, y que est poblado por unidades que
deseen sobrevivir.
Para aqullos que creen que para producir un resultado
alguien o todos deben trabajar para conseguirlo, la explicacin
debe recaer en ltima instancia en las caractersticas de los
Estados. Si eso es verdadero, las teoras de nivel nacional, o
inferior, deben bastar para explicar la poltica interacional Si,
por ejemplo, el equilibrio se mantiene por medio de la sujecin
a reglas de los Estados, necesitamos una explicacin acerca de
cmo se logra y se mantiene el acuerdo con respecto a las re
glas. No necesitamos una teora acerca del equilibrio del poder,
pues el equilibrio resultara de cierta clase de conducta que
podra ser explicada, tal vez, gracias a una teora de la psicolo
ga nacional o de la poltica burocrtica. No se podra construir
una teora del equilibrio del poder porque no tendra nada que
e. "licar. Si los buenos o malos motivos de los Estados desem
bocan en el mantenimiento o el quebrantamiento de los equili
brios, entonces la idea del equilibrio del poder se convierte
simplemente en un 1narco de referencia que sirve para organizar
el relato de lo ocurrido, ] por cierto se es el uso que se le da
habitualmente. Una construccin que empieza por ser una teora
acaba como conjunto de categoras. 18categoras luego se mul-
tiplican rpidamente para cubrir los acontecimientos que la teora
embrionaria no haba contemplado. La bsqueda del poder expli
cativo se convierte en una bsqueda de precisin descriptiva.
Finalmente, y relacionndose con nuestra tercera propo
sicin acerca de la teora en general, la teora del equilibrio del
poder es criticada con frecuencia por no explicar las polticas
particulares de los Estados. Es cierto qu li teora no nos dice
por qu el Estado hizo cierto movimiento el martes pasado. Es
perar eso sera como esperar que la teoria de la gravitacin
universal exlicara el camino sinuoso que recorre una hoja que
cae. Una teora con cierto nivel de generalidad no puede res
ponder preguntas acerca de cuestiones que se hallan a otro
nivel de generalida. ste es uno de los errores de la critica.
Otro es confundir una teorfa de poltica interacional con una
teora de poltica exterior. L confusin de las pretensiones
explicativas declaradas por una teora del equilibrio de poder
correctamente enunciada se basa en la imprecisin de la dis
tincin establecida entre la poltica nacional y la intercional,
o en la negacin de esa distincin. Para aqullos que la niegan,
para los que idean explicaciones enteramente exresadas en tr
minos de las unidades interactuantes, las explicaciones de la
poltica internacional son explicaciones de la poltica exterior,
y las exlicaciones de la politlca exterior son explicaciones de la
poltica intercional. Otros mezclan sus pretensiones explica
tivas y comprenden el probletna de la comprensin de la poltica
internacional con el problema de la comprensin de la poltica ex
terior. Morgenthau, por ejemplo, cree que los problemas de pre
decir la poltica exterior y de desarrollar teoras acerca de
ella es lo que torna dificil, por no decir imposible, la construc
cIDn de una teora de poltica internacional (1970b, pp. 253-58} .
Pero l dificultades de explicar la poltica exterior slo actan
en contra de ia posibilidad de construir tt11a teora poltica in
ternacional si se reduce ea ltima a la primera. Graham Alli
,son demuestra una confusin similar. Sus tres "modelos" pre
tenden ofrecer e11foques alternativos del estudio de la poltica
internacional. Sin embargo, slo el modelo I es un enfoque del
estudio de la poltica internacional, ya que los modelos II ] III
son enfoques del estudio de la poltica exteror. Ofrecer el enfo
que burocrtico-poltico como altertivo del enfoque de lo
Estados como actores es como decir (ue una teora de empresa
179
es una alterativa de la teora de mercado, un error que ningn
economista competente cometera (1971, cf. Allison y Halperin,
1972) . Si Morgenthau y Allison fueran economistas y sus pen
samientos siguiera la misma lnea, tendran que argumentar
que las incertidumbres de la poltica corporativa actan en con
tra del desarrollo de la teora de mercado. Han confundido y
mezclado dos asuntos diferentes.5
Todas las teoras cubren ciertos asuntos y dejan otros de
lado. La teora del equilibrio del poder es una teora acerca
de los resultados producidos por las acciones no coordinadas de
los Estados. La teora enuncia presupuestos acerca de los inte
reses y los motivos de los Estados, en vez de exlicarlos. Lo que
explica son las restricciones que aquejan a todos los Estados. L
percepcin clara de esas restricciones suministra muchas claves
de las reacciones que se pueden esprar por parte de los Esta
dos, pero la teora no puede explicar esas reacciones por s mis
mas. Estas no solo dependen de las restricciones internacionales,
sino tambin de las caractersticas de los Estados. Cmo reac
cionar un Estado en particular? Para responder esta pregunta
no slo necesitamos una teora de mercado, por as decirlo, sino
tambin una teora acerca de las ftrmas que lo componen. Con
tra qu tendr que reaccionar un Estado? La teora del equili
brio del poder puede darnos respuestas generales y tUes a esa
pregunta. La teora explica por qu es esperable tma cierta seme
janza de conductas de ciertos Estados cuya situacin es seme
jante. La conducta esperable es parecida, no idntica. Para
explicar las diferencias esperables entre las respuestas naciona
les, una teora tendra que demostrar de qu modo las estruc
turas internas de los Estados afectan a sus polticas y acciones.
Una teora de pltica exterior no podra predecir detalladamente
los contenidos de una poltica, sino que producira diferentes
expectativas acerca de los estilos y las tendencias de las polti
cas de los diferentes pases. Como el nivel nacional y el inter
nacional estn relacionados, ambos tipos de teoras, si son bue
nas, nos suministran informacin, aunque no la misma, acerca
5 La confusin est muy difundida y se extiende en ambas direccio
nes. As, Herbert Simons cree que la meta de los economistas tericos
clsicos. es inalcanzable porque supone, errneamente, que intentan
"predecir la conducta del hombre racional sin hacer una investigacin em
prica de sus caracteristicas psicolgicas" (1957, j. 99).
180
de la conducta y de los resultados en ambos niveles (cf., la se
gunda parte de los captulos 4 y 5).
II
En el captulo anterior constru una teora sistmica de poltica
internacional. En este captulo, he enunciado la teora del equi
librio del poder como desarrollo ulterior de esa teora. En los
prxmos tres captulos, refinar la teora mostrando de qu
modo varan las eXpectativas a partir de los cambios dentro de
la estructura del sistema internacional. En este punto me de
tengo para preguntarme hasta qu punto es buena la teora
desarrollada hasta el momento.
Antes de someter una teora a comprobaciones, nos pregun
tamos si es intermente coherente y si nos dice algo de inters
que no conoceramos en su ausencia. Que la teora satisfaga
esos requerimientos no significa que pueda sobrevivir a las prue
bas. Mucha gente prefiere pruebas que, de no ser aprobadas,
tornan falsa una teora. Algunos, siguiendo a Karl Popper (1934,
captulo 1 ), insistenen que las teoras solo pueden comprobarse
si se intenta torarlas falsas. Las confirmaciones no cuentan
porque, entre otras razones, los caos confirmatorios pueden pre
sentarse como prueba mientras conscientemente o no-- se
evitan aquellos otros que podran ponerla en duda. -Esta difi
cultad -sugiero--- puede disminuirse eligiendo casos difciles
-por ejemplo, situaciones en las que las partes tienen fuertes
razones para comportarse de manera contraria a lo que predice
la teora. Las confirmaciones tambin son rechazadas porque
nume1osas comprobaciones que parecen confirmar la teora son
negaas por una sola instancia de falsedad.
La concepcin de teora presentada en el captulo 1, sin
embargo, inaugura la posibilidad de idear pruebas que confir
men. Si una teora describe un dominio, y desarrolla su organi
zacin y las conexones existentes entre sus partes, entonces po
demos comparar los rasgos del dominio observado con el cuadro
que la teora ha presentado ( cf. Harris, 1970). Podemos pregun
tarnos cules son las conductas y los resultados esperables que
se hallan repetidamente cuando se cumplen las condiciones con
templadas por la teora.
L que es ms, las teoras estructurales ganan plausibilidad
181
si se observan semejanzas de conductas entre reinos cuyas sus
tancias son semejantes pero quyas estructuras son derentes. Se
logra esta ventaja especial: la teora poltica internacional gana
credibilidad a partir de la confirmacin de ciertas teoras en el
campo de la economa, la sociologa, la antropologa y otros
campos no polticos.
La comprobacin de teoras, por supuesto, siempre significa
inferir expectativas o hiptesis de ellas, para luego comprobar
esas expectativas. La comprobacin de teoras es una tarea di
fcil ] sutil, dada la interdependencia existente entre hechos y
teora, la elusiva relacin existente entre realidad y teora, que
funciona como un instrumento para la aprehensin. De alguna
manera se hallan involucradas las cuestiones de verdad y false
dad, pero tambin la cuestin de Ia t1tilidad y la inutilidad. Fi
nalmente, nos qUedamos con la teora que revela ms, incluso,
aunque sospechemos de su validez. En otra parte me exlayar
ms acerca de la aceptacin y la negacin de las teoras. Aqu
solo dir lo suficiente para exaltar la relevancia de unas pocas
instancias de claras comprobaciones tericas. As podremos pen
sar fcilmente en otros ejemplos, Muchos de ellos se suministran
en la primera parte de este captulo y en todas las secciones de los
tres prxinios, aunqueno siempre los he designao como compro
baciones ni los he enunciado por medio de fo1mas comprobables.
Es fcil idear comprobaciones cuando tenemos una teora
para comprobar, pero suele ser muy difcil llevarlas a cabo. Dada
la dificultad que implica la comprobacin de cualquier teora,
y la dificultad agregada de comprobar teoras en campos no
experimentaes, como la poltica internacional, deberamos ex
plotar todas las maneras de comprobacin que he mencionado
-el intento de falsificar, la invencin de comprobaciones con
firmatorias, la comparacin de rasgos del mundo real y del mun
do terico, la comparacin de las conductas de reinos de estruc
turas semejates y dismiles. Cualquie1 buena teora da lugar
a muchas expectativas. Es por eso muy importante la multipli
cacin de hiptesis y la variacin de comprobaciones, porque los
resultados de la comprobacin de las teoras son necesariamente
problemticos. Que una sola hiptesis parezca ser verdadera tal
vez no resulte demasiado impresionante. Una teora se tora
plausible cuando muchas de las hiptesis que se infieren de ella
son sometidas con xto a comprobacin.
182
Ahora que ya sabemos algo ms acerca de las comprobacio
nes, podemos pregi1ntarnos si las expectativas inferidas de nues
tra teora podran sobrevivir a las comprobaciones. Cules se
ran algunas de esas expectativas? Dos de ellas, estrechamente
relacionadas, emergen de la discusin anterior. Segn la teora,
los equilibrios de poder se producen recurrentemente, y los Es
tados tienden a emular las polticas exitosade los Otros. Estas
expectativas pueden someterse a comprobacin? En principio, la
respuesta es "s". Dentro de una escena determinada y durante
cierto nmero de aos, deberamos ver que el poder militar de
los Estados ms dbiles y ms pequeos o de agrupaciones de Es
tados crece ms rpidamente, o se reduce ms lentamente, que
e de los Estados ms fuertes o ms grandes. Y deberiamos obser
var la presencia de la imitacin entre los Estados rivales. En la
prctica, la comprobacin de esas expectativas por medio de la
observacin histrica resulta difcil.
Hay dos problemas esencialfS. Primero, aunque la teora del
equilibrio del poder ofrece algurias predicciones, esas predicciones
son indeterminadas. Como slo se predice O situacin de equi
librio inconstante y laxaente definida, es difcil decir que cual
quier determinada distribucin de poder torna falsa la teora.
Lo que es ms, la teora no nos lleva a esperar que la emu
lacin entre los Estados llegar al punto en que los competidores
se toren idnticos. Qu es lo que ser imitado, con qu rapidez
y precisin? Como la teora no da respuestas precisas, la falsifi
cacin es O vez ms difcil. Segundo, aunque los Estado pue
den estar dispuestos a reaccionar contra las limtaciones inter
nacionales y con los incentivos de acuerdo con las expectatvas
de la teora, las polticas y las acciones de los Estados estn tam
bin determinadas por sus condiciones interas. Es muy fcil
exlicar la imposibilidad de formacin de equilibrios y la impo
sibilidad de algunos.Estados de satisfacer e imitar las prcticas
extosas de otros Estados por medio del sealamiento de los
efectos producidos por fuerzas que se hallan fuera del alcance
de la teora.
En ausencia d refinamientos tericos que establecen las
expectativas con ceteza y minuciosamente, qu poemos ha
cer? Como acabo de sugerir, y tal como establece la sexta regla
de comprobacin de teoras consignada en el captulo 1, debe
mos hacer que las pruebas sean cada vez ms difciles. Si se
1$3
observan resultados que la teora contempla aunque haya fuer
Z qt1e se oponen a ellos, esa teora empezar a inspirarnos con
fiarma. Para confirmarla, no debemos volver los ojos al siglo
dieciocho, mo1nento cspide del equilibrio de poder, cuando ha
ba un nmero conveniente de grandes poderes interactuando,
supuestamente capaces de adaptarse a la cambiante distribu
cin del poder, por medio del intercambio de aliados reali
zado con cierta gracia, posible por la ausencia de abismos
ideolgicos, En cambio, deberamos buscar confirmacin por
medio de la observacin de los casos difciles. Por ejemplo,
deberamos buscar instancias de alianzas entre Estados se
gn las expectativa que produce la teora, aun cuando ten
gan fuertes razones para no cooperar entre s. La alianza en
tre Francia y Rusia, formalizada en 1894, es O de esas
instancias (ver captulo 8, prte !). Por ejemplo, deberamos
buscar instacias de Estados que hagan esfuerzos internos
para fortalecerse, por desagradables y dificultosos que esos es
fuerzos puedan resultar. Los Estados Unidos y l Unin Sovitica
durante los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial
cumplen con esas instancias: Estados Unidos por rearmarse a
pesar de haber demostrado un intenso deseo de no hacerlo, tras
haber desmantelado la ms poderosa maquinaria militar que el
mundo hubiera visto antes; la Unin Sovitica por mantener al
rededor de tres millones de hombres bajo bandera mientras lu
chaba por adquirir una nueva y costosa tecnologa militar a
pesar de la terrible destruccin que haba padecido durante
la guerra.
Estos ejemplos tienden a confirmar U teora. Encontramos
Estados que forman equilibrios de poder lo deseen o no. Pero
tambin demuestran las dificultades que implica la comproba
cin. Alemania y Austria-Hungra formaron la Alianza Dual en
1879. Como no se pueden extraer de la teora inferencias detalla
das, 11O podemos decir en qu momento era esperable que otros
Estados contrarrestaran este movimiento. Francia y Rusia es
peraronhasta 1894. Acaso esto demuestra que la teora es falsa,
insinuando que los Estados pueden entrar o no en situacin de
equilibrio? No debemos concluir apresuradamente que es as,
ni tapoco atribuir la respuesta demorada a la "friccin". En
cabio, debemos examinar 8 diplomacia y la poltica de los
quince aos de intervalo para ver si la teora sirve para explicar
1L
y predecir las acciones y las reacciones de los Estados, y para
ver si esa demora est en verdadero desacuerdo con la teora.
Es necesario un juicio cuidadoso. Para ello, los relatos de los
historiadores son ms tiles que el resumen histrico que soy
capaz de suministrar.
La teora no lleva a esperar que los Estados se comporten
de maeras que resulten en la formacin de equilibrios. Inferir
esa exectativa de la teora no resulta impresionante si el equi
librio es un esquema universal de la conducta poltica, como a
menudo se alega. No lo es. Si los actores politicos se equilibran
entre s o no, si siguen la corriente o no, es algo que depende
de la estructura de! sistema. Los partidos polticos, cuando eli
gen sus candidatos presidenciales, ilustran dramticamente am
bos puntos. Cuando se acerca el momento de la nominacin y
nadie se ha establecido como favorito del partido, rivalizan una
cantidad de lderes potenciales. Algunos forman coaliciones para
obstaculizar el progreso de los otros. Las maniobras y los equi
librios de los potenciales lderes cuando el partido carece de uno,
son semejates a la conducta externa de los Estados. Pero sta es
la estructura solamente durante un periodo sin lder. Tan pronto
como alguien se revela como ganador, casi todos siguen la co
rriente en vez de seguir construyendo coaliciones destinadas a
impedir que alguien gane el premio del poder. Seguir la corrien
te, y no el equilibrio, B convierte en la conducta caracterstica.
El seguir la corriente y el equilibrio son dos conductas
contrastantes. Internamente, los candidatos que pierden unen
sus suertes a la del ganador. Todos quieren que alguien gane;
los miembros de un partido quieren que su lder gane, incluso
aunque no estn de acuerdo acerca de quin debe ser ese lder.
En O competencia por l posicin de lder, el seguir l corrien
te es una actitud sensata cuando, incluso, los perdedores pueden
beneficiarse y cuando el hecho de perder no implica que arries
guen su seguridd. Externamente, los Estados trabajanms duro
para incrementar su propia fuerza, o se combinan con otros,
cuando se estn quedando atrs. En una competencia por el li
derazgo, el equilibrio es una conducta sensata cuando la victo
ria de una coalicin deja a los miembros ms dbiles de U coali-
6 Stephen Van Ever sugiri que "seguir la corriente" poda usarse
como opuesto de "equilibrio".
1D
c1on vencedora a merced de los miembros ms fuertes. Nadie
desea que otro gane; ninguno de los grandes-poderes desea que
uno de ellos se establezca como lder.
Si se forman dos coaliciones y una de ellas se debilita, tal
vez a causa del desorden poltico de uno de los miembros, espe
ramos que la preparacin militar de la otra coalicin disminuya,
o que se atene su grado de unidad. El ejemplo clsico de este
ltimo efecto es la desintegracin de una coalicin que ha ga
nado una guerra justo despus del momento de la victoria. No
esperemos que los fuertes se alen con los fuertes con el objeto
de aumentar su grado de poder sobre los otros, sino ms bien
que intenten equilibrar y busquen aliados que puedan ayudarlos.
En la anarqua, la seguridad es el fin ms alto. Slo si se ase
gura la supervivencia, los Estados pueden perseguir otros fines
tales como la tranqUilidad, los beneficios y el poder. Como el po
der es un medio y no un fin, los Estados prefieren unirse a la
coalicin ms dbil en el caso en que haya dos. No pueden per
mitir que el poder, un medio posiblemente til, se convierta en
el fin que deben lograr. El sistema los estimula a lograr seguri
dad. El poder puede servir o no para ello. Dadas dos coaliciones,
por ejemplo, el mayor xito de una de ellas para atraer miem
bros puede tentar a la otra a emprender una guerra preventiva,
esperando lograr la victoria por sorpresa antes de que se acen
ten las disparidades. Si los Estados desearan maxmizar el po
der, se uniran al bando mS fuerte, y no veraos la formacin
de equilibrios sino la aparicin de una hegemona. Esto no ocu
rre porque el sistema induce al equilibrio, y no a la conducta de
seguir la corriente. La primordial preocupacin de los Estados
no es la de maxmizar el poder sino la de mantener su posicin
dentro del sistema.
Los Estados secundarios, si estn libres para elegir, se api
an en el lado ms dbil, pues el ms fuerte es quien los amena
za. En el lado ms dbil estn ms segUros y son ms apreciados,
siempre que, por supuesto, la coalicin a la que se unen logre
tener suficiente fuerza disuasoria como para lograr que el adver
sario no la ataque. As, Tuccdes registra que durante las Gue
rras del Peloponeso las ciudades-Estados menores de Grecia con
sideraban a Atenas, la ms fuerte, como el tirano, y a Esparta, la
ms dbil, como su liberadora (circa 400 A. C., Libro V, cap. 17).
Segn Werner Jaeger, Tucdides crea que esto era "perfecta-
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mente natural dadas las circunstancias", pero crea que "las par
tes del tirano y el liberador no se correspondan con ninguna cua
lidad moral permanente Je esos Estados sino que eran simples
mscaras que algn da se intercambiaran ante el asombro de
los observadores, en el momento en que se alterara el equilibrio
de poder" (1939, I, 397). Esta afirmacin demuestra un sentido
preciso de hasta qu punto la situacin de los-
Estados afecta sus
conductas y colores e, incluso, sus caractersticas. Tabin apoya
la afirmacin de que los Estads equilibran el poder antes que
maxmizarlo. Los Estados rara vez pueden permitirse que la
maxmizacin del poder se convierta en su objetivo. L poltica
internacional es un asunto demasiado serio como para pennitirlo.
La teora describe a la politica internacional como un reino
competitivo. Los Estados desarrollan las caractersticas tpicas
de los competidores? Esta pregunta plantea otra comprobacin
de la teoria. El destino de cada Estado depende de sus respuestas
a las acciones de los otros Estados. L posibilidad de que el con
flicto se desarrolle por medio de la fuerza lleva a competir en las
artes y los instrumentos de la fuerza. L competencia produce
Otendencia a la igualdad entre los competidores. As, las asom
brosas victorias de Bismarck sobre Autra en 1866 y sobre Fran
cia en 1870 rpidamente condujeron a lo principales poderes
continentales (y a Japn) a imitar el sistema jerrquico militar
prusiano, y la imposibilidad de ingleses y norteamericanos de
seguir este esquema slo indicaba que estaba fuera de la escena
inmediata de la competencia. Los Estados rivales imitan la in o
vaciones militares ideadas por el pas de mayor capacidad e in
genio. Y as las armas de los principales competidores, y tam
bin sus estrategias, empiezan a asemejarse grandemente en todo
el mundo. As, a principios de siglo, el almirante Alfred von Kir
pitz logr que se reuniera una flota de combate con el argumen
to de que Alemaia solo podra desafiar el poder marino britnico
con una doctrina naval y armas similares (Art. 1973, p. 16).
Los efectos de la competencia no estn confinados sola
mente dentro del reino militar. L socializacin del sistema tam
bin se produce. Es cierto? Una vez ms, como siempre, podemos
hallar ejemplos confirmatorios si los buscamos con anco, y tra
tamos de hallar casos en los que es improbable que la teora
gane credibilidad. Debemos buscar instancias de Estados
.
que,
aunque puedan satisfacer las prcticas internacionales hab1tua-
187
les, prefieran no hacerlo por razones internas. La conducta de
la Unin Sovitica en sus primeros aos es uno de estos casos.
Durante sus primeros aos de poder, los bolcheviques predicaron
la revolucin internacional y rechazaron las convenciones de la
diplomacia. Decan, en efecto, "no nos socializaremos segn ese
sistema". La actitud fue bien exresada por Trotsky, quien,
cuando le preguntaron qu hara como ministro de relaciones
exteriores, dijo: "enviar algunas proclamas revolucionarias a
los pueblos y despus cerrar mi despacho" (citado por Von
Laue 1963, p. 235). En una escena competitiva, no obstante, una
parte puede necesitar el auxilio de otras. La negativa a jugar el
juego poltico puede ser causa de la propia destruccin. La di
plomacia de la Unin Sovitica muy pronto empez a sentir las
presiones de la competencia. As, Lenin, al enviar al ministro
Chicherln a la Conferencia 'de Gnova en 1922, lo despidi con
esta advertencia: "Evite las grandes palabras" (citado por Moore
1950, p. 204). Chicherin, quien personificaba al cauteloso diplo
mtico tradicional ms que al revolucionario uniformado, deba
refrenarse de la retrica inflamada ennombre de la consecucin
de pactos tiles, que finalmente concret con ese otro poder paria
y enemigo ideolgico que era Alemania.
La estrecha yuxtaposicin de Estados estimula su semejanza
por medio de las desventajas que se producen a partir de la inca
pacidad de cumplir con las prcticas de mayor xto. Esta "seme
janza", efecto del sistema, a menudo se atribuye a la aceptacin
de las llamadas reglas de conducta estatal. Ocasionalmente acce
den al poder gobernantes milenaristas. En el poder, la mayora
cambia rpidamente sus procedimientos. Pueden negarse a ha
cerlo, y sobrevivir, slo en el caso de que gobiernen pases poco
afectados por la competencia entre los Estados. L socializacin
de los Estados no conformistas progresa a una velocidad esta
blecida por su grado de involucracin en el sistema. Y sta es
otra afirmacin comprobable.
Le teora produce muchas expectativas acerca de laconducta
y los resultados. A partir de ella, podemos predecir que los Esta
dos se abocarn a una conducta de equilibrio, sea o no el equili
brio de poder el fin de sus acciones. A partir de la teoria podemos
predecir en el sistema la existencia de una fuerte tendencia U
equilibrio. La expectativa no es que el equilibrio, una vez canse
guido, se mantenga, sin
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restaurado de una u otra manera. Los equilibrios de poder se
constituyen de manera recurrente. Como la teora describe lapo
ltica interacional como un sistema competitivo, podemos pre
decir ms especficfente que los Estados exhibirncaractersti
cas comunes a todos los competidores: se imitarn entre s y se
socializarde acuerdo con el sistema. E este captulohe sugeri
do eras de torar ms concretas y especificas estas proposi
ciones, de modo de poder comprobarlas. En los captulos restan
tes, aparecern otra proposiciones comprobables a medida que
la teora se elabore .y decate.