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Sobre Poltica (ou o que achamos pertinente refletir para analisar polticas)

Tatiana Wargas de Faria Baptista Ruben Araujo de Mattos

Este texto integra o material Caminhos para anlise de polticas de sade, produzido com apoio da Faperj, e disponibilizado no site www.ims.uerj.br/ccaps Para cit-lo, utilizar esta forma: BAPTISTA, T. W. F.; MATTOS, R. A.. Sobre Poltica (ou o que achamos pertinente refletir para analisar polticas). In MATTOS, R. A.; BAPTISTA, T. W. F. Caminhos para anlise das polticas de sade , 2011. p.52-91. Online: Disponvel em www.ims.uerj.br/ccaps.

Apoio

CAPTULO 2 Sobre Poltica (ou o que achamos pertinente refletir para analisar polticas)
Tatiana Wargas de Faria Baptista Ruben Araujo de Mattos
(...) a desgraa dos que no se interessam por poltica serem governados pelos que se interessam. (autor desconhecido apud Weffort, 2006)

Um ditado popular bastante conhecido taxativo em dizer que Poltica no se discute. Neste texto, buscaremos exercitar exatamente o contrrio, queremos discutir e refletir sobre poltica, entender por que e como a poltica passou a ser entendida como um espao de discusso de poucos ou para poucos, e explorar possibilidades de entendimento da poltica de modo a potencializar a participao e compreenso dos diferentes sujeitos neste debate. Assim, pode ser interessante iniciarmos esta reflexo pelo sentido de poltica que usualmente utilizado e que atravessa muitas de nossas prticas. Quando as pessoas se referem poltica, quase invariavelmente, a reduzem s aes promovidas pelas instituies de governo no mbito de um territrio, como as aes do poder executivo, legislativo ou judicirio. Ou seja, referem-se ao aparato poltico-governamental (aparelho estatal) e a seus representantes, assumindo uma concepo de poltica que se define a partir da percepo da atuao de um conjunto restrito de instituies e grupos da sociedade (governantes e interessados), que tem a funo/tarefa de desenhar os rumos de um Estado a cada tempo. Este um sentido possvel de poltica, no o nico, mas o que parece prevalecer. E por qu? Por que se parte de um entendimento de poltica associado apenas s prticas de governos e s instituies estatais? Talvez uma chave de resposta para esta questo seja buscar o sentido de Estado que sustenta esse entendimento de poltica e entender em que momento da histria passou-se a adotar tal concepo e o que isso pode indicar. Ao que parece, toda vez que as pessoas associam poltica a Estado, parte-se da delimitao de uma diferena entre governantes e governados, de uma compreenso de Estado como um ente que atua na intermediao de interesses com vistas ao estabelecimento de uma ordem, de um bem comum. Com esse sentido,
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obrigatoriamente relaciona-se Estado a aparatos organizacionais, ou quilo que reconhecemos como governo. Com isso tambm se restringe a discusso de poltica a este mbito. Esta associao no nova, ao contrrio, pode-se dizer que se delineou na prpria trajetria de constituio do chamado Estado Moderno e encontrou respaldo terico nas primeiras anlises de pensadores sociais em meados do sculo XVIII (BOX 1
De como os pensadores de uma poca forjaram o Estado).

O discurso em torno da configurao de um Estado Moderno desenvolveu-se em contraposio ideia da ordem natural, eterna e religiosa, que pautava a prtica de Senhores soberanos e da Igreja no Estado antigo. Numa perspectiva histrica, esta passagem de um pensamento arcaico/antigo/medieval para um pensamento moderno do Estado foi resultado de diferentes contribuies tericas e sociais, advindas da filosofia, da economia, da poltica, e de tantas outras disciplinas, tendo se configurado num cenrio de grandes transformaes econmicas, polticas, culturais e sociais, por que passou a humanidade e, primeiramente o mundo ocidental desde o longo sculo XVI 1. Este processo de transformao no foi necessariamente contnuo ou linear, mas acabou por levar ao delineamento de uma nova forma de organizao do Estado que se configurou sob o argumento da racionalidade e liberdade do homem para definir as regras que garantiriam a ordem social. Neste contexto, a mudana de status do homem foi tambm acompanhada pela mudana das atribuies dos Senhores, dos Prncipes e da ordem estatal, forjando a criao de uma nova racionalidade de Estado 2, capaz de elaborar mtodos e formas de ordenamento que passariam a poder influir na organizao poltica e social, regrando a prpria maneira de governar a vida em comunidade. Na Europa ocidental este processo se apresentou de forma mais acabada e terminou por se constituir como um modelo para se pensar a organizao estatal, minimizando as diferenas, mesmo aquelas presentes no interior da Europa. Foi neste

A ideia de um longo sculo XVI (1450-1650) est presente em Wallerstein (1974), Braudel (1987) e Arrighi (1994) e refere-se ao momento de formao dos Estados e das economias nacionais, com o incio da expanso mundial vitoriosa dos europeus. Para esta discusso ver Fiori (2007). 2 Foucault (2008) identifica na trajetria de constituio dos Estados a emergncia de um certo tipo de racionalidade governamental que permitiu definir a maneira de governar e possibilitou ao Estado tornarse slido e permanente. A razo de Estado constituiu mecanismos de regulao interno e externos ao Estado que deram base para a economia poltica, entendida como um mtodo de governo capaz de assegurar a prosperidade de uma nao, possibilitando a reflexo sobre a organizao, distribuio e limitao dos poderes de uma sociedade, criando ento formas de ordenamento social. Os objetivos da economia poltica resumiam-se em: garantir o crescimento da populao e dos meios de subsistncia; garantir de forma conveniente, ajustada e proveitosa a concorrncia entre os Estados; e manter o equilbrio entre Estados (Foucault, 2008).
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mbito que se delimitou a ideia de Estados nacionais, constituindo o eixo fundante de uma nova ordem territorial e de relaes entre pases. Os Estados desenvolveram formas de controle sobre os territrios e tambm lideraram processos de expanso pelo mundo. Da expanso, conquista e esplio constituiu-se um sistema-mundo com Estados-Nao e relaes interestatais (BOX 2 Wallerstein e a ideia de sistema-mundo). Um trecho da leitura de Fiori (2007) ilustra bastante bem a passagem e transformao dos Estados: O objetivo da conquista no era mais, necessariamente, a destruio ou ocupao territorial de outro Estado, poderia ser apenas a sua submisso econmica. Mas a conquista e a monopolizao de novas posies de poder poltico e econmico seguiram sendo a mola propulsora do novo sistema. E foi dentro dessas unidades territoriais expansivas que se forjou o regime de produo capitalista, o qual se internacionalizou de mos dadas com os seus Estados -imprios globais (Fiori, 2007: 28) De toda esta mudana nasceu a ideia de que os governos deveriam atuar em territrios e sobre populaes, e em especial sobre os fluxos de produo. A populao passou a ser compreendida como um corpo social localizado em um territrio e ao governo definiu-se atribuio de estabelecer o controle das populaes e dos movimentos que se fazem entre territrios, com as entradas e sadas de pessoas e de produtos. Com isso, inventou-se outra maneira do Estado atuar sobre as pessoas e de se exercer o poder, tudo em nome de uma dada segurana. Governar um Estado passou a significar gerir bem uma populao em seu territrio, e estabelecer mecanismos de controle social com determinado embasamento racional [BOX 3 Estado, populao e
burocracia].

Foi, ento, no cenrio desta nova ordem da razo de Estado e num contexto de conflitos e lutas entre grupos que se firmaram novos pactos e arranjos institucionais. O poder soberano comeou a sofrer restries e surgiram limitaes concretas do poder daquele que governava, estabelecendo regras sobre como se deveria governar e do que seria um bom governo . As primeiras Cartas Constitucionais passaram a expressar as novas regras para delimitao dos territrios e para a atuao dos Estados, levando a repartio do poder de governo em diferentes atribuies (legislar, executar e julgar) e com a definio de distintas formas de participao e constituio dos sistemas polticos (como as Monarquias e as Repblicas). Tratou-se, assim, da configurao de uma racionalidade de Estado com regras constitudas para limitao da atuao tanto dos

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governos como das pessoas, num pacto estabelecido de liberdade e restrio mtuas em favor de uma ordem social e de um modo de reproduo da vida embasado no modo de produo do capital. Assim, definiu-se o modelo de liberalismo poltico, econmico e social do Estado Moderno, tendo como ferramenta de poder a disciplina, capilarizada nos novos Estados, com mecanismos de controle social da populao e do territrio. Nesse sentido, o liberalismo do Estado moderno refere-se gesto da liberdade, remete a esta nova arte governamental que obrigada a produzir liberdade e a organiz-la em nome de acordos que sustentam o arranjo poltico e econmico dos Estados. No se trata, pois, de um liberalismo do seja livre sem limites, ao contrrio, em nome da liberdade definiu-se mecanismos de coero e restrio de poder, com limites para as pessoas comuns e para os governantes, no interior dos Estados e na relao entre eles. Foucault sintetiza bem essa leitura: (...) essa prtica governamental que est se estabelecendo no se contenta em respeitar esta ou aquela liberdade, garantir esta ou aquela liberdade. Mais profundamente, ela consumidora de liberdade. consumidora de liberdade na medida em que s pode funcionar se existe efetivamente certo nmero de liberdades: liberdade de mercado, liberdade do vendedor e do comprador, livre exerccio do direito de propriedade, liberdade de discusso, eventualmente liberdade de expresso, etc. A nova razo governamental necessita portanto de liberdade, a nova arte governamental consome liberdade. (...) necessrio, de um lado, produzir a liberdade, mas esse gesto mesmo implica que, de outro lado, se estabeleam limitaes, controles, coeres, obrigaes apoiadas em ameaas, etc. Temos evidentemente exemplos disso. preciso haver liberdade de comrcio, claro, mas como poder ela efetivamente se exercer se no se controla, se no se limita, se no se organiza toda uma srie de coisas, de medidas, de prevenes, etc. que evitaro os efeitos de hegemonia de um pas sobre os outros, hegemonia essa que teria precisamente por efeito limitar e demarcar a liberdade de comrcio? (Foucault, 2008: 86 e 87). Ou seja, foi em nome de uma dada liberdade que se constituram os limites da ao do Estado e dos homens. O ser livre neste caso s se mantm em relao, s possvel de existir mediante regras e limites estabelecidos para dentro do territrio do Estado e na relao entre Estados. A liberdade cerceada por estas regras, mais ou menos restritivas, a depender da poca e do lugar. Assim, cada pas no decorrer da histria definiu regras que garantiram maior ou menor liberdade aos indivduos, admitindo, inclusive, situaes de cerceamento do direito individual, seja no mbito civil ou poltico. Portanto, mesmo com a limitao da liberdade, afirmou-se neste momento um modelo de Estado pautado na ideia de liberalismo, o que diferenciava -se
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do entendimento de Estado anterior, que se impunha pela fora e ameaa, com invaso e destituio de poder e sem qualquer respeito s liberdades individuais. Com esta compreenso de liberalismo instituiu-se outra forma de entender o papel do governante no Estado e tambm constituiu-se uma nova institucionalidade que alimentou um novo entendimento do homem na relao com o Estado. O homem ganhou paulatinamente o status de cidado (homem da cidade), passando a ser visto3 como portador de uma identidade nacional e, portanto, detentor de direitos. O reconhecimento dos indivduos como detentores de razo e como integrantes deste corpo estatal foi tambm o reconhecimento da liberdade dos sujeitos para atuar no e pelo Estado. Como se o Estado representasse o homem e vice-versa. O homem passou a ser entendido no mais como o escravo ou o servo, mas o trabalhador, a fora do Estado, a identidade de uma nao [BOX 4 Marshall e as trs ondas de expanso de direitos]. E foi tambm desde o incio de todo esse processo que os aparatos estatais assumiram formas muito semelhantes em vrios pases, o que possibilitou Max Weber caracterizar, no incio do sculo XX4, o conceito de burocracia, referindo-se ao aparato tcnico-administrativo do Estado, formado por profissionais especializados,

selecionados segundo critrios racionais e que se encarregavam de diversas tarefas importantes dentro do sistema, sendo responsveis por vrias reas relacionadas aos interesses coletivos da sociedade. Weber alerta que a burocracia, da maneira como foi definida acima, sempre existiu em todas as formas de Estado, desde o antigo at o moderno. Contudo, foi apenas no contexto do Estado moderno e da ordem legal que a burocracia atingiu seu mais alto grau de racionalidade, expandindo-se como um modelo universal. A compreenso do modelo universal um ponto importante. O Estado moderno delineia-se com a pretenso da universalizao, pois no se tratava mais da afirmao de um Estado isolado e com organizao absolutamente particular. O Estado que se sustenta a partir da modernidade apenas se estabelece como os Estados, no plural, devendo manter uma organizao poltica, econmica e social de sistema-mundo articulado. Foi este o projeto de Estado que se difundiu da Europa para o mundo desde o longo sculo XVI.
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Num outro momento o homem ser humanizado e identificado como portador de desejos. A humanizao do homem ser a criao de outro referencial analtico sofisticado de controle social que se instaurar em especial a partir do sculo XX, com a configurao das cincias humanas. 4 Max Weber elaborou um conceito de burocracia baseado em elementos jurdicos do sculo XIX. O termo era empregado para indicar funes da administrao pblica, formada por profissionais especializados que se encarregavam de diversas tarefas importantes dentro do sistema.
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Mas, h que se considerar que a expanso pelo mundo deste modelo de Estado no se deu de forma homognea ou linear, houve diferenas importantes na forma de organizao e lgica dos Estados no mundo oriental ou mesmo dos Estados que constituram caminhos prprios e descolados do Norte, como no caso do Sul. Ou seja, importante reconhecer que no existe uma nica dinmica de organizao dos Estados, porque diferente do que se quer fazer crer, o Estado no um ente ou corpo imutvel, uma forma essencial e universal, o Estado passvel de mudanas e variaes, especialmente em longos perodos [Box 5 Os Estados de vida curta]. O Estado fruto tanto das relaes polticas, econmicas e sociais de uma populao em seu territrio, como da relao com outros Estados, o que lhes confere especificidades. Mas o que ainda importante reconhecer que em nenhuma mudana de organizao estatal proposta nos ltimos sculos se rompeu com a ideia liberal do Estado. Ainda no se configurou na histria recente um outro modelo que se contraponha s conquistas das revolues. O discurso liberal do Estado, que possibilitou afirmar o direito propriedade, o direito de ir e vir, os direitos participao poltica e proteo social, tem se sustentado e aperfeioado nos ltimos sculos, mantendo o controle de todo o corpo social e divulgando um padro universal para a poltica, a economia e a sociedade, gerando tenses e contradies no mbito de cada sociedade. Estamos no aqurio, diria Foucault. Ou seja, a liberdade uma forma de controle e a luta pela liberdade uma luta de determinadas formas de controle por outras, este o exerccio de poder e no h possibilidade de se escapar disto (at mesmo porque no se trata de escapar, mas de se reconhecer esta construo). Assim, ainda que seja possvel identificar mudanas expressivas na forma de organizao dos Estados em diferentes pases e nos momentos da histria, com estabelecimento de novas regras institucionais, reconhecimento e ampliao de direitos e mesmo com tentativas de estabelecimento de outros modelos de produo, h um modelo de Estado que se sustenta como universal (uma vez que se expandiu por todo o mundo), que governamentaliza, que estabelece mecanismos de controle social das prticas e condutas de cada membro da sociedade, sendo reforado e gerido por cada um. Significa, ento, que se instituiu um aparelho de Estado que passou a ter o poder de definir limites muito claros para intervir na vida social e que se estruturou com arranjos institucionais que assumiram como atribuio executar administrativamente as regras (Poder Executivo), discutir e definir as leis (Poder Legislativo) e julgar as distores que se apresentam neste processo (Poder Judicirio). Este arranjo
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institucional de Estado no sofreu transformaes no tempo e justamente isso que o caracteriza institucionalmente. Alguns exemplos so esclarecedores desta dinmica. O pacto keynesiano do ps-guerra estabeleceu uma definio importante de reduo da ideia liberal do Estado na economia gerando uma interveno estatal com polticas compensatrias na rea social. Tal pacto poderia ser visto como um rompimento do modelo liberal, mas no foi, muito pelo contrrio, o pacto se apresentou justamente para reforar o liberalismo e garantir a estabilidade do processo de expanso e acumulao dos pases. A interveno do Estado na garantia de direitos sociais era uma condio, um limite necessrio para a manuteno da economia. neste sentido que o liberalismo articula o poltico, o social e o econmico, e recorre s regras de autoregulao interna e externa para manter a ordem. O liberalismo do Estado Moderno tambm conviveu nestes sculos com organizaes de Estado que geraram em alguns momentos restries liberdade, como governos autoritrios (ditaduras), estes casos tambm no feriram lgica liberal, se sustentaram nela. Isto porque o que se manteve em jogo foi a capacidade do Estado de se afirmar como se fosse o representante legtimo dos interesses da populao, ainda que lana ndo mo de alguns atributos mais autorit rios, que alis so atributos inerentes ao arranjo estatal para manter a ordem interna, com o argumento de se garantir direitos fundamentais supostamente pactuados pelo conjunto da sociedade. Por ltimo, mesmo as crticas mais contundentes forma de organizao dos meios de produo e ao capitalismo, feitas pelo projeto socialista, no foram capazes de conformar outro modelo de Estado para se contrapor ao Estado liberal. Tambm o socialismo afirmou a separao de Poderes e o uso da autoridade poltica para definio das estratgias de governo, com aparatos para manuteno da ordem caractersticos do Estado. Ou seja, o liberalismo no um argumento apenas atrelado lgica econmica dos Estados, trata-se tambm fundamentalmente de um argumento que vincula o poltico e o social, sem subordinao economia. a trade poltico-econmico-social que d sustentao ao pensamento moderno do que vem a ser o bom Estado . claro que o que define um bom Estado tambm varivel no tempo e espao, o que tambm explica as diferenas entre os pases e as transformaes nas trajetrias dos mesmos. Muito bem, toda esta trajetria mostra a associao do entendimento de Estado com a arte de governar. Tal entendimento fundamenta uma concepo de organizao
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estatal, de poltica e de homem moderno que ainda hoje reconhecemos e alimentamos. Desde a constituio deste argumento em torno de um Estado racional buscou-se fundamentar teoricamente as escolhas e rumos dos Estados. Todas as teorias de conhecimento que partilhamos na atualidade esto sob a insgnia da modernidade. E foi nesta trajetria que se dividiu, por exemplo, o entendimento do Estado em diferentes reas de atuao. Ao cientista poltico designou-se a tarefa de entender e tratar da poltica, ao cientista social o entendimento da sociedade e ao cientista econmico a economia. Mais adiante se atribuiu s cincias humanas o entendimento do homem. As trs reas de conhecimento desarticuladas poltica, sociologia e economia constituram regimes de verdade prprios, campos prprios de conhecimento que passaram a operar com regras especficas. Ao fragmentar o conhecimento reforou-se o discurso de uma racionalidade cientfica, o discurso de que existem pessoas capazes de desvendar a verdade de cada rea de atuao do Estado, ou capazes de produzir um conhecimento ou de compreender melhor do que outros. Nesse contexto, passou a ser de atribuio da Cincia Poltica tratar das questes de interesse da poltica, de orientar o Estado na sua funo de governar para o bem comum e, com isso, constituiu-se um discurso da verdade sobre o Estado com uma reduo deste ao aparato governamental, restringindo o prprio entendimento da arte de governar e de poltica. O problema desta restrio foi a criao de uma invisibilidade da estratgia de poder governamental que opera neste projeto moderno, dificultando a explicitao da capilarizao do governar na vida de cada indivduo, de cada corpo 5. Deixa-se de lado a anlise do Estado naquilo que se produz nas prticas cotidianas da vida social (a arte de governar) para se falar das medidas legais e coercitivas que os governos adotam. Deixa-se de lado a compreenso de que a arte de governar justamente utilizar-se de argumentos racionais para estabelecer o controle e a disciplina de um corpo social. Governos so hbeis em (re)produzir prticas neste modo de entender. E a cincia politica fez a reduo da poltica aos aparatos e desenhou um modelo racional, com relaes de causalidade, justamente assumindo o papel de uma razo de Estado para orientar polticas. Mas, s se pode entender o Estado para alm do governo (no sentido estrito) quando se mantm a relao entre economia, sociedade e poltica. Quando se percebe que o modelo de Estado tornou-se capilar no pensamento e na ao de cada indivduo da sociedade; que o prprio entendimento de sociedade uma construo dos novos
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nesse sentido que para Foucault mais importante que discutir a estatizao tratar da governamentalizao do Estado.
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tempos. Assim, para se apreender as polticas de um Estado no se deveria reduzir a anlise ao que est visvel, mas ao que se faz em nome do Estado e de sua suposta racionalidade, o como se faz e o por que se faz. Assumir este ponto de partida para os estudos de poltica no significa, contudo, fugir do cenrio do que visvel e palpvel nos aparatos estatais, mas sim reconhecer a que eles se conectam, pois de outro modo seremos governados por aqueles que se interessam pela poltica e que atuaro para mant -la invisvel. De forma paradoxal, a potncia de uma anlise de polticas que considere essa dimenso de poder que torna invisvel certos aspectos da poltica exatamente a disputa pela garantia da afirmao do exerccio da liberdade, levado s ltimas consequncias. Afinal, se a liberdade o reconhecimento da necessidade de limites para se estabelecer a vida em sociedade, a anlise de polticas pode ser vista como a mediao da conversa em torno desses limites, no devendo restringir-se aos aparatos governamentais e ao campo da cincia poltica. Isto significa apostar na perspectiva das micro-revolues moleculares que ocorrem na vida cotidiana e a potncia que tm para levar a mudanas num longo tempo, que s a histria poder contar. Sobre o Campo de Anlise das Polticas Vimos que uma das caractersticas da construo do Estado Moderno foi o desenvolvimento de um argumento em torno racionalidade do governar e que o efeito concreto deste movimento foi a constituio de um campo de conhecimento voltado para o estudo do Estado e da poltica, o campo da cincia poltica. A expanso deste campo ocorreu entre os sculos XIX e XX, num contexto de crescente racionalizao do Estado, e se estabeleceu em torno da ideia de que os governos poderiam, por meio do processo poltico, resolver problemas, no apenas os econmicos. No incio do sculo XX alguns analistas j se dedicavam a compreender a atuao dos governos e a analisar como temas e problemas eram incorporados nas polticas de Estado (como Dewey, em 1927). Na dcada de 1930, um importante personagem da poltica de Estado na Europa, JMKeynes, indicou que se os governos queriam ter maior sucesso em lidar com seus problemas era preciso reconhecer melhor as necessidades, subsidiando governos com informaes. Nesta mesma dcada, Lasswell, analista social, introduziu a expresso policy analysis como forma de
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conciliar conhecimento cientfico/acadmico com a produo emprica dos governos e tambm como forma de estabelecer o dilogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo (Parsons, 1995: 23). Em 1951, no ps-Segunda Guerra, o argumento em torno da necessidade de um campo prprio de conhecimento para a anlise das polticas se fortaleceu e Lasswell apresentou o conceito de policy sciences para definir um conjunto de mtodos que tinham como objetivo investigar os processos polticos, sendo os resultados das anlises contribuies para os governos (Lasswell, 1951). Firmava-se, a partir de ento, um campo de anlise com foco na atuao dos governos e com o objetivo de orientar a ao dos mesmos, tendo como principal elemento de anlise as polticas pblicas, definidas como respostas dos governos s demandas, problemas e conflitos que afloram de um grupo social, sendo o produto de negociaes entre os diferentes interesses, mediados pela racionalidade tcnica, com vistas manuteno de uma ordem. [Box 6 Alguns conceitos de polticas pblicas]. Com este conceito de poltica pblica afirmou-se a ideia de que existe uma orientao poltica (do Estado) que de interesse pblico e que atua, portanto, em funo de um interesse maior, da prpria sociedade, e que a expresso daquilo que cada sociedade almeja. Afirmou-se tambm um entendimento de Estado e de poltica associado uma concepo restrita de governo, aquela que valoriza o papel dos aparatos estatais. Neste entendimento, as polticas pblicas passaram a ser reduzidas a um processo poltico racional, gerido pelos representantes do Estado (governantes a cada tempo6), que atendem a determinados critrios e normas de conduta supostamente pactuados socialmente. Por isso, falar de poltica pblica no mbito de discusso deste campo de conhecimento remete ao processo de construo de uma ao governamental para um setor, do que se denominou por algumas correntes Estado em ao, considerando recursos, atores polticos, espaos institucionais (arenas), ideias e negociao, como se fosse possvel por um exerccio analtico e racional prever e determinar mudanas, bastando para isso o uso da boa tcnica analtica, o estudo e a anlise dos caminhos de uma poltica pblica. Tal construo reforou uma diviso de papis a serem exercidos pelo Estado e pela sociedade, como se existissem duas partes diferentes de um conjunto, que, no melhor dos mundos, se relacionam.

Nesta concepo, o governante no se restringe a quem eleito, mas tambm a burocracia e todo aparato administrativo do Estado que se distribui no mbito dos trs Poderes.
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Mas seria possvel constituir pesquisas sobre polticas a partir de outro entendimento de Estado e de polticas pblicas? O que isto implicaria? Bourdieu (2000) nos subsidia a pensar estas questes luz do debate sobre a produo de conhecimento e a prtica em pesquisa. Para o autor, um dos instrumentos mais poderosos da ruptura a histria social dos problemas, dos objetos e dos instrumentos de pensamento, quer dizer, do trabalho social de construo de instrumentos de construo da realidade social (como as noes comuns, papel, cultura, velhice, etc., ou os sistemas de classificao) que se realiza no prprio seio do mundo social, no seu conjunto, neste ou naquele campo especializado (p.36). Aceitar este convite aceitar a dvida radical e interrogar sistematicamente o que estamos a pesquisar. No caso das polticas, possvel questionar o que de fato tem se colocado como objeto central de anlise pelo campo cientfico. Afinal, qual o sentido de se pesquisar para subsidiar governos? Trata-se de pesquisar os problemas enunciados pelo Estado no seu sentido estrito ou pesquisar na busca de problemas que no ganham espao nas agendas dos representantes estatais? Buscamos conhecer para afirmar uma nica verdade ou para entender como e por que algumas prticas se reproduzem no mbito de um Estado (no sentido amplo) e definem determinadas polticas e prticas das instituies? Se o objeto de anlise de uma poltica parte do pressuposto universal de que deve-se subsidiar a ao dos governos, a tendncia ser tratar dos problemas que so mediados pelos aparatos estatais da forma como so apresentados por estes, deixando de lado os problemas que no so privilegiados por este mbito, ou simplesmente no localizando as questes que ficam por trs do enunciado de uma poltica e que talvez fizessem toda a diferena no debate poltico se travadas em dilogo. Assim, ganha relevncia algumas perguntas do tipo: como e quem participa da definio dos problemas no mbito dos governos? Os enunciados apresentados em torno de um problema so suficientes? Que problemas ficam de fora dos debates governamentais e quem se dedica a eles? O que cabe ao analista de poltica que tem a pretenso de produzir conhecimento? Afinal, quem pesquisa os problemas que no so reconhecidos como problemas de governo? No deveria ser a cincia quela a tratar do que o governo no prioriza e colocar em discusso o prprio Estado? Com estas questes retornamos ao debate sobre o conceito e modelo de Estado que se apresentou na modernidade; da reduo do Estado ao aparato governamental e da ausncia de discusso em torno da arte de governar produzida por este Estado; da
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pretenso de universalidade deste modelo para a grande maioria dos pases. Este modelo foi constitudo a partir de alguns olhares, olhares da Europa, que no necessariamente consideraram a existncia de outras diferentes histrias e trajetrias de sociedade. A quem serviu ou serve este modelo universal? Certamente a muitos pases e grupos de poder, que durante sculos se firmaram como hegemnicos. possvel reconhecer hoje, pelo menos aps o discurso de uma crise dos Estados nos anos 1970/807, as diferentes institucionalidades e construes de Estado constitudas nos pases; as diferentes formas de se constituir as polticas pblicas; os conflitos e desafios que emergem nos diversos pases, mesmo aqueles que iniciaram este processo. No momento atual, est ntida a transitoriedade do que vivemos como Estado colocando em suspenso as certezas e racionalidades que permeiam o debate poltico. Deste modo, se partilhamos a crtica concepo racionalista e universal de Estado talvez seja interessante buscar compreender as diferentes relaes de poder que se estabelecem entre grupos sociais na construo das polticas em Estados especficos. Neste raciocnio, no suficiente tratar os processos polticos apenas no que aparente ou formalmente estabelecido; preciso romper com uma viso normativa e descritiva das polticas e trazer o que h de vida na sua construo. Isto tudo nos sugere que necessrio ir alm deste modo formal de definio de Estado e de polticas pblicas, buscando nas prticas sociais as formas de construo das polticas pblicas em cada contexto. O Estado pode ser compreendido como mediador dos interesses sociais, mas tambm como a expresso da cultura, dos hbitos, das prticas e dos costumes de uma sociedade. O Estado se modifica e tambm mantm processos a partir dos diferentes movimentos que se estabelecem nos grupos sociais. Neste entendimento de Estado tambm propomos outro entendimento de poltica. A poltica no pode estar restrita ao seu aspecto formal de enunciado oficial, a poltica precisa ser vista como uma prtica de embates e conflitos de interesses, de posies e percepes do mundo, que produz acordos momentneos e dinmicos e que, em ltima instncia, expressa uma forma historicamente construda de viver e reproduzir da sociedade. A poltica como resultado de uma disputa de poderes e saberes, na qual predomina um discurso sobre os demais, que aponta para certas possibilidades

O enunciado de uma crise do Estado nos anos 1970 tambm est associado ao trmino da polaridade poltica da Guerra Fria e com a perspectiva da complexidade dos fenmenos sociais. Assim, alguns analistas comeam a reunir argumentos que possibilitariam desmontar a ideia de Estado e de poltica que se sustentou durante todo esse percurso.
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de pensamentos (ideias, conceitos) e caminhos, e exclui outras. Exclui do discurso oficial, mas no do cotidiano das instituies e das prticas. Talvez, a partir desta discusso, fique um pouco mais fcil compreender os modos de operar das instituies e tambm as prticas sociais cotidianas de cada sociedade e que tanto trazem dificuldades como viabilizam polticas. No caso brasileiro, a trajetria de um Estado que nasceu colnia, que no teve feudo, que abafou seus conflitos (como as revoltas, escaramuas e guerras localizadas), que constituiu um povo diverso e malevel, pode ajudar a entender a dificuldade de se concretizar leis, a identificar os arranjos e laos personalistas, a localizar e compreender o jeitinho na forma como passou a se aplicar na definio de polticas de governo ou nas relaes pessoais e cotidianas. Por tudo isso, no nos parece coerente entender os rumos do Estado brasileiro a partir de uma teoria geral e universal do Estado, de um Estado ideal. Mas este no tem sido exatamente o percurso do pensamento poltico brasileiro ou pelo menos no o que tem predominado. A leitura at aqui feita pelo pensamento poltico e social sobre o Brasil tem servido muito mais manuteno e acomodao do que a mobilizao, pautando-se tambm por esta concepo universalista de Estado. Se identificarmos as ideias e teses dos principais pensadores do Brasil, como Srgio Buarque de Holanda, Raymundo Faoro, Caio Prado Jr, Florestan Fernandes e outros, reconheceremos muito facilmente um pessimismo sobre as condies de viabilidade de um projeto de mudana e uma explicao pautada a partir da referncia aos pases do Norte, em especial da Europa ocidental. E ainda que estes pensadores se coloquem esquerda do pensamento poltico tambm acabam por ser capturados por uma interpretao que define na aposta universal a nica chance de mudana. As opes polticas feitas na trajetria do Estado mostram-se como reflexo deste pensamento colonizador, que anula diferenas. Na prtica, este modelo sustentou ou ainda sustenta o projeto de desenvolvimento do Estado e, de forma concomitante, a manuteno da desigualdade (tanto interna como entre os pases) 8. Mas ser possvel constituir um pensamento poltico crtico no Brasil, que rompa com o modelo universal e que valorize o que a construo cotidiana das polticas, ressaltando as diferenas e conflitos? No queremos com isso constituir uma nova

O pessimismo na anlise destes autores apresentado por Brando (2009) e o efeito de uma leitura sociolgica colonizada para a manuteno de uma desigualdade brutal na nossa sociedade explorado por Souza (2009).
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racionalidade ideal, mas produzir narrativas de um pensamento implicado, que possibilite a percepo de que os processos em curso na nossa sociedade j se do de forma ampla, ainda que pouco visveis, sendo preciso traz-los para discusso. Esta a aposta do texto: contribuir para um pensamento poltico crtico onde a anlise de uma poltica valorize os processos e sujeitos (portadores de saber e poder) envolvidos na construo da ao poltica governamental e no-governamental e que produzem efeitos na sociedade, no se restringindo aos enunciados oficiais ou instituies formais. Nesta perspectiva, a anlise de polticas tambm se interessa pelas formas de interveno adotadas historicamente pelas instituies, pelas relaes entre atores pblicos e privados, pela sociedade civil, pelos pactos, objetivos, metas e perspectivas dos diferentes grupos sociais em disputa, os conceitos e sentidos de poltica. Mas para este percurso de anlise no dispomos de uma teoria geral ou modelos a priori, preciso, ao contrrio, reconhecer os caminhos especficos e dar visibilidade aos processos polticos concretos que do sentido ao enunciado ou prtica de uma poltica, pois na prtica poltica cotidiana das instituies e das relaes sociais que podemos reconhecer elementos do nosso modo de constituir as polticas de Estado. Mas como fazer esta anlise? Bom, esta no exatamente uma pergunta que possa ser respondida. Seria no mnimo incoerente com o argumento deste texto propor um modelo lgico para anlise de polticas pblicas. Todo processo at aqui experimentado de desconstruo de um deve ser das anlises. E para esta desconstruo talvez o primeiro passo seja o reconhecimento da implicao do analista com os objetos de pesquisa que define. A cincia moderna, tambm difundiu uma ideia de cincia neutra e distante dos objetos, o que trouxe implicaes importantes para o desenvolvimento de estudos que coloquem em anlise o prprio conhecimento e os pressupostos que este difunde. E quando o objeto de anlise uma poltica, seja ela institucional ou da prtica cotidiana, o que est em jogo o modo de andar a vida, aquilo que mobiliza os sujeitos e as instituies, o que necessariamente remete implicao do analista no estudo. Seguindo este argumento no parece ser vivel ou mesmo prudente o analista distanciar-se do objeto, ao contrrio, preciso reconhecer no objeto aquilo que o mobiliza e que ele prprio reproduz. O processo de pesquisa tambm neste sentido um processo de autorreflexo, reflexo sobre o objeto, mas principalmente reflexo do processo de construo e reconhecimento deste objeto pelo analista. Novamente til trazer para este dilogo a
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contribuio de Bourdieu, em especial a ideia de objectivao participante, como um exerccio constante a ser feito para reintroduzir na anlise a conscincia dos pressupostos e preconceitos, associados ao ponto de vista local e localizado daquele que constri o espao dos pontos de vista (2000: 52); Bourdieu prope uma prtica de pesquisa que requer a ruptura das aderncias e das adeses mais profundas e mais inconscientes, justamente aquelas que, muitas vezes, constituem o interesse do prprio objeto estudado para aquele que o estuda, tudo aquilo que ele menos pretende conhecer na sua relao com o objeto que ele procura conhecer (2000: 51). Tal indicao parece servir muito bem como uma ferramenta para aqueles que pretendem explorar o nebuloso mbito das polticas, especialmente porque de algum modo quando algum se interessa por uma discusso de poltica j apresenta alguma implicao com o tema e j est de certo modo fazendo ou participando da poltica. Em geral, as pessoas que se interessam por estudos de poltica j apresentam algum entendimento da poltica em questo, j tm alguma relao com a poltica ou j tm algo a dizer sobre ela e esto buscando elementos de sustentao para seu pensar. Ou seja, se j h um interesse por analisar poltica porque j ocorreu a entrada do analista no jogo e, por isso, no h como no se implicar e no se reconhecer nele; mas para se reconhecer tambm preciso romper, sair do espao da obviedade e do sentido normativo da poltica, sair do domnio daqueles que entendem de poltica para assumir a postura de quem no entende, mas que pode falar e refletir sobre ela; assumir que no se quer render-se ao domnio daqueles que pretensamente sabem o que poltica. A aposta, nesse sentido, de que os estudos de poltica (ou quaisquer outros) tenham como eixo norteador as questes de pesquisa, definidas a partir das inquietaes do pesquisador. O objeto, o foco do estudo e as estratgias de investigao refletem a capacidade do analista de se reconhecer e de enunciar as questes que o mobilizam. Assim, talvez seja interessante compartilhar alguns aspectos que temos observado nas pesquisas que realizamos sobre polticas de modo a potencializar o dilogo entre estudos e desafios que se apresentam para uma produo crtica do conhecimento. na reflexo dialogada de diferentes estudos que buscamos caminhos para o

desenvolvimento de anlises crticas sobre as polticas em curso no mbito de nosso Estado. Cabe por fim indicar que este caminho nos faz romper com a ideia de que apenas um campo especfico capaz de consolidar conhecimento sobre polticas. Ou seja, assumimos que no precisamos nos restringir ao campo da cincia poltica para tratar de
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polticas, pois nos parece promissor recorrer a outros campos de conhecimento para colocar em discusso as questes que permeiam as polticas. Esse tipo de anlise no nos tornar cientistas polticos, mas apenas analistas de poltica, produtores de conhecimento sobre polticas. Neste texto estamos nos dedicando a tratar de polticas que se configuraram no denominado campo da sade coletiva. De fato, as questes que mobilizaram este estudo nasceram das inquietaes de pesquisa neste mbito. A sade coletiva brasileira com seu projeto de saber pautado pela interdisciplinaridade possibilitou uma mistura de campos de conhecimento talvez singular no mundo. Navegamos pela sociologia, economia, poltica, filosofia, biologia, psicologia e tantos saberes buscando conciliar o que muitas vezes inconcilivel. Mas talvez justamente por isso sejamos capazes neste momento de propor algo to diferente do que seria a proposta de outro campo para se analisar polticas. No se trata de abandonar os referenciais, mas us-los a favor do conhecimento implicado, do conhecimento que tem um compromisso com o outro e a responsabilidade pelo bem comum. Explorando Caminhos para a Anlise de Polticas Antes de iniciar esta seo e explorar os caminhos que temos seguido, importante deixar claro que no esperamos esgotar aqui a discusso sobre os referenciais e metodologias para anlise de polticas, muito menos visamos ofertar um passo a passo a seguir numa anlise. Trata-se apenas de apresentar alguns exemplos de estudos e questes que tm nos mobilizado na anlise de polticas de modo a compartilhar o que julgamos pertinente atentar em estudos desta natureza. No conjunto do material sero apresentadas diferentes perspectivas de anlise e exploradas possibilidades de estudo e uso de tcnicas. Assim, seguindo tambm a orientao do primeiro captulo deste material, devemos evitar os horrores metodolgicos e no constituir uma camisa de fora metodolgica que nos limite na reflexo dos nossos objetos.

O primeiro ponto que nos parece interessante de ser destacado na orientao aos estudos de polticas a percepo de que qualquer poltica est associada a construes histricas e modos de operar prprios de cada realidade, de cada Estado. Toda poltica insere-se numa trajetria geral e tambm especfica e constitui-se numa institucionalidade, que de alguma forma a condiciona e d sentido. Os Estados so
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permeados por instituies que definem prticas e processam caminhos para a ao poltica cotidiana. Isso quer dizer que ao analisar uma poltica preciso considerar primeiramente onde ela se insere na histria geral, bem como reconhecer sua histria especfica. Para analisar, por exemplo, os desafios na construo de uma poltica local de sade mental preciso considerar como esta poltica insere-se neste contexto, mas tambm entender seu significado na orientao poltica nacional e no debate em torno da reforma psiquitrica e do dilogo com outras realidades. Ou seja, mesmo a anlise de uma poltica local especfica como a sade mental remete a diferentes histrias, mais ou menos longas, que levam a desafios peculiares em cada realidade, porque so interpretadas e mediadas por instituies e sujeitos que esto em cada contexto. Significa reconhecer, portanto, que uma histria especfica faz parte tambm de uma histria geral e que os desafios locais na construo de uma poltica so a expresso de dilemas nacionais, bem como de dilemas locais. Mas recorrer histria no significa esgot-la, pois esta uma tarefa praticamente impossvel. No factvel que uma pesquisa aprofunde todos os aspectos relativos trajetria de uma poltica e muito menos do Estado, nem esperado que se faa. Assim, um caminho interessante que talvez possa dar conta do reconhecimento das diferentes histrias em curso e como elas afetam a poltica em anlise seja a procura de indcios, vestgios, de sentidos em curso e disputa na construo dos argumentos de uma poltica. Trata-se de sair dos grandes marcos e acontecimentos de uma poltica, daquilo que se define como a poltica, para atentar para as pequenas histrias, para o inesperado, para aquilo que no se apresenta no documento oficial: os conflitos velados, o olhar e discurso diferenciado entre ganhadores e perdedores, o uso dos conceitos que se apresentam para debate, os acasos e contingncias na construo das estratgias de poltica, o como foi se delineando o argumento em torno da poltica. A busca de indcios vem ao encontro das perguntas de investigao que devem servir como guia para se eleger o que aprofundar na leitura histrica, que caminho tomar. Com este uso da histria assumimos que a identificao de um enunciado de poltica no pode se limitar ao tempo imediato do enunciado, mas aos sentidos, saberes e prticas histricas que do sentido ao enunciado no tempo. Os enunciados de uma poltica podem ser melhor compreendidos se reconhecemos as disputas histricas em torno dos conceitos, pois todo enunciado de poltica tem uma histria, uma trajetria; um enunciado de poltica no aparece do nada.
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Tambm importante atentar que quando falamos de uma apropriao da histria (de seus indcios) no a tratamos como um dado universal da realidade. Entendemos a histria como narrativas construdas por diferentes grupos, porque partimos do entendimento de que no existe uma nica histria, mas diferentes histrias, que expressam o modo de raciocinar e constituir caminhos pelos grupos sociais num tempo e lugar. Ou seja, no se trata de buscar na histria a verdade de um Estado e a linearidade de uma ao para da extrair as respostas para os desafios da poltica, mas, ao contrrio, trata-se de identificar os desafios e prticas concretas que sustentam e reproduzem os modos de andar e viver a vida num determinado contexto e tempo, ressaltando as descontinuidades e rupturas que no so aparentes, os acasos e contingncias que possibilitaram uma determinada escolha de caminho, reconhecendo que no h uma evoluo nos acontecimentos, mas uma poltica viva em construo constante, que eventualmente sofre rupturas importantes e que em outros momentos apenas uma opo incremental de mudana. Por tudo isso, nos parece que mais importante que responder a pergunta o que uma poltica X talvez seja interessante buscarmos reconhecer os caminhos que fizeram a poltica se constituir como tal, como se construiu um argumento em torno da poltica. Um exemplo deste uso da histria num estudo de poltica pode ajudar a esclarecer o modo de anlise aqui pretendido. Numa pesquisa sobre a definio da seo sade no mbito do captulo da seguridade social no Brasil na Carta Constitucional de 1988 buscou-se inicialmente um reconhecimento do contexto de emergncia da proposta de sade/seguridade social. Poderamos chamar este primeiro movimento da pesquisa de anlise de contexto, com a busca de elementos de identificao deste enunciado no momento em que se apresentou. Seguindo as pistas deste contexto chegou-se a momentos prvios do debate, anteriores ao processo de construo do texto legal, levando ao reconhecimento de uma disputa antiga (iniciada pelo menos 10 anos antes) entre diferentes grupos reformistas no interior do prprio debate da sade os reformistas da sade e os reformistas da previdncia. Com este movimento o estudo j iniciava um afastamento do contexto de curto tempo para iniciar o reconhecimento de elementos da histria que remetiam a um tempo um pouco mais distante do momento constituinte. E ao retomar as histrias prvias foi possvel verificar que o uso do termo seguridade social apresentava-se bastante diverso, a depender do grupo/sujeito que o enunciava, no sendo esta uma histria nica. Tal fato tornou-se uma pista interessante para o entendimento da
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negociao poltica que levou definio da seo da sade no contexto da seguridade social, evidenciando conflitos que permeavam a proposta de consolidao do sistema de sade. A explicitao do conflito revelou tambm a manobra de articulao de um grupo poltico conservador (o Centro) no apoio ao projeto da sade vinculado proposta da seguridade e trouxe tona o conflito e a contingncia poltica da coaliso reformista. Assim, embora em discursos da poltica e em anlises setoriais a constituinte tenha sido um marco importante, uma conquista do movimento sanitrio, tambm importante explicitar que o texto constitucional foi tambm uma no-conquista, um acordo circunstanciado, uma adeso mediada pela possibilidade de perda, uma aposta postergada para o momento poltico posterior. O estudo poderia ter apenas enfatizado as conquistas da Constituio de 1988 para a sade (que certamente foram muitas) e a institucionalidade que se constituiu a partir de ento, mas preferiu evidenciar os conflitos em torno poltica proposta e suas implicaes para o futuro da prpria ao (e para a fragilidade da seguridade social no perodo ps-constituinte). Ou seja, ao ressaltar o conflito e apresentar os sentidos de uma poltica para os diferentes grupos buscou-se garantir uma anlise franca e no-oficial do debate poltico, pois a definio da lei no significava necessariamente uma vitria. Assim, buscou-se reunir elementos para uma viso crtica da realidade e dos desafios para seu enfrentamento. Enfim, este estudo no esgotou toda a histria de construo da reforma sanitria ou mesmo abordou todas as condies institucionais e regras que estavam em vigor no momento constituinte, muito menos se dedicou a entender o conceito de seguridade; por outro lado, buscou entender o fio condutor do argumento que sustentou o pacto constituinte em torno da seguridade social e da sade recorrendo a elementos tanto da histria como da institucionalidade para construir o argumento do estudo e entender o como se constituiu tal proposta. Foram as questes de pesquisa que possibilitaram construir uma narrativa desta histria com outros elementos de destaque que no apresentados em outras anlises do mesmo perodo.

O segundo ponto de destaque nos estudos de poltica remete compreenso de que so os sujeitos que fazem a histria. Partimos do reconhecimento de que nenhuma poltica prescinde da participao de sujeitos e que existem diferentes inseres dos mesmos no debate poltico.

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Os sujeitos so detentores de saber e exercem seu poder na mediao com outros sujeitos, que se organizam em grupos, definem organizaes e instituem prticas 9. A terminologia mais corrente nos estudos de poltica para tratar da participao dos sujeitos no debate poltico ator. Preferimos a utilizao da expresso sujeito porque queremos ressaltar as histrias e implicaes de cada indivduo no processo poltico; o que cada um traz de contribuio para debate, ora representando interesses de grupos do qual participa, ora apresentando o seu prprio interesse, carregando conflitos e posies nem sempre claras no processo de negociao de uma ao poltica. J a expresso ator remete atribuio de papis. Um ator aquele que encena conforme um roteiro prestabelecido, no trazendo para cena suas prprias questes, no mximo as utilizando para dar vida a seu personagem. Trazer os sujeitos para anlise, e no restringi-los a atores, pode ento possibilitar uma percepo dos sentidos e atribuies diversas de cada participante no debate poltico. Um parlamentar da bancada da sade no pode ser visto simplesmente como um ator interessado na causa da sade, importante reconhecer suas diferentes inseres e atribuies. Se for um parlamentar eleito com uma base de apoio das instituies filantrpicas ter uma participao que tender a afirmar os interesses deste grupo. Mas ele tambm foi eleito por um partido e precisar atender as determinaes deste quando solicitado, o que muitas vezes contraditrio com a orientao para a sade (a votao da CPMF no ano de 2007 foi um exemplo explcito deste conflito). De outro modo este parlamentar tem sua base de apoio local e buscar responder a ela. Por fim, o parlamentar tambm tem projetos e vises de mundo e far escolhas mediadas por esta perspectiva. Todo esse relato nos permite perceber que no factvel supor a existncia de uma representao a priori de um papel a ser exercido por um sujeito. Os sujeitos podem criar e forjar atuaes no processo poltico, porque h um carter fugidio e mutante que prprio do ser humano em relao e que tambm se apresenta no debate poltico10. Nesse sentido, as prticas e os institudos tambm sofrem transformaes,

Arendt acentua que a poltica surge no no homem, mas sim entre os homens, que a liberdade e a espontaneidade dos diferentes homens so pressupostos necessrios para o surgimento de um espao entre homens, onde s ento se torna possvel a poltica, a verdadeira poltica (Arendt, 2009). 10 Esta uma caracterstica usualmente associada ao poltico profissional. O poltico como aquele que tem habilidades especficas que o fazem atuar conforme as circunstncias, sendo inclusive distinguir qual de fato sua orientao ideolgica e os valores que defende. Tal caracterstica acaba por compor uma imagem negativa dos polticos em geral. No dito popular: farinha do mesmo saco. Nogueira (2001) aborda esta imagem do poltico e suas consequncias para a poltica.
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pois h uma constante disputa que se capilariza nas relaes entre os sujeitos e que impe a cada tempo mudanas no rumo dos Estados. Assim, nos estudos de poltica se restringimos a anlise s representaes formais e aos atributos esperados por cada grupo perdemos a oportunidade de visualizar a teia de relaes e interferncias que se apresentam no processo poltico e que se processam nas relaes entre os sujeitos, ou seja, deixamos de colocar em anlise como os representantes legais da poltica estabelecem as mediaes com grupos externos ao poder institucional e tambm como apresentam seus prprios interesses. O reconhecimento da interferncia de participantes externos no processo decisrio no uma novidade. Um conhecido analista de poltica, Kingdon (1984), props a concepo de participantes invisveis para indicar a atuao de diferentes grupos no processo decisrio. Mas a ideia desta forma de participao como algo invisvel talvez no seja suficiente para colocar em anlise as redes de interao entre os sujeitos e a implicao daqueles que se encarregam de discutir as polticas, porque mais do que invisibilidade, estes participantes que no se apresentam no processo decisrio das polticas so de fato os que mobilizam a poltica. As demandas e questes da poltica no surgem da percepo tcnica ou do olhar sobre a realidade de alguns poucos que participam diretamente do processo poltico, surge da interao e presso destes chamados participantes invisveis. Nesse sentido, trat-los como invisveis apenas dificulta o reconhecimento de como participam, do como interferem na deciso poltica. Portanto, para que um estudo possa avanar na anlise da participao dos sujeitos e das redes que estes integram importante definir questes de pesquisa e metodologias de estudo que favoream a percepo dos sujeitos envolvidos. No ser a partir de uma definio prvia de quem participa do debate que se possibilitar enxergar estes sujeitos. As questes de pesquisa potencializam o reconhecimento de outros sujeitos ativos e participantes, que no necessariamente so os representantes oficiais do processo poltico. A invisibilidade ou visibilidade dos sujeitos participantes depende do ponto de vista do analista. De novo, no se trata de partir de um dado universal de que existem sujeitos que fazem poltica, mas de identificar que sujeitos estiveram presentes em cada situao: quem entrou no debate e como entrou; as condies que permitiram o encontro de caminhos e opes antagnicas/divergentes; como cada um exerceu o papel de mediador das propostas de polticas; que redes de influncia se estabeleceram; a fuso
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de interesses que mobilizou os sujeitos. No o bvio, mas o que se esconde que muitas vezes importa para a compreenso sobre os sentidos de poltica que se afirmam nas prticas cotidianas de um Estado. Trata-se de colocar em anlise como se estabelece a mediao destes diferentes olhares no debate poltico. Retornemos ao exemplo da Constituinte e ao momento de articulao do Centro. O Centro era um grupo de parlamentares da ala mais conservadora da poltica que se articulou na segunda metade do processo constituinte para barrar algumas decises que estavam em curso na definio do texto constitucional. Este grupo se articulou num momento de virada do governo Sarney, de perda do grupo mais esquerda, e de rearticulao poltica dos grupos interessados em manter-se no poder. A composio do Centro era bastante variada reunindo num grande bloco parlamentares de diferentes grupos, cada um com argumentos especficos para explicar sua associao. A conformao deste grupo e a associao destes diferentes parlamentares s se explicam em razo de um contexto poltico concreto, que se desfez no momento seguinte, rearranjando-se meses depois no contexto de eleio presidencial. Esta articulao de grupos e sujeitos em torno de questes de poltica o movimento constante do processo poltico. Alguns grupos surgem apenas para dar conta de questes conjunturais, outros se constituem numa trajetria, mas ainda esses sofrem transformaes e no podem ser sempre reconhecidos como os mesmos. Vejamos novamente o exemplo do parlamentar que compe a bancada da sade. O fato de existir uma bancada da sade poderia expressar que existe um conjunto de parlamentares que defende os interesses da sade e que isto configuraria um grupo de representao da sade. Contudo, os componentes desta bancada so muito diversos, eles so tanto representantes dos interesses da sade como tambm dos interesses de religiosos, de partidos, de grupos minoritrios, de mulheres, de corporaes profissionais, do empresariado e outros. Portanto, a depender da questo em discusso a bancada da sade poder ser mais ou menos coesa. Trs situaes ilustram bem essa situao: Situao 1: discusso em torno descriminalizao do aborto. Nesta situao, apesar dos argumentos apresentados pelo setor sade sobre os efeitos gerados pela prtica do aborto ilegal, a bancada da sade no se apresentou coesa, ao contrrio, a bancada religiosa se articulou para impedir a aprovao do projeto e o debate em torno da questo sade ficou menor. Situao 2 e 3: debate para a regulamentao da emenda constitucional 29 e votao para prorrogao da CPMF. Estas duas situaes mostram a contradio interna
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da bancada em questes que envolvem uma mesma rea, o financiamento. Na regulamentao da emenda explicitou-se a coeso da bancada mantendo-se favorvel aprovao do projeto. Os interesses de cada membro da bancada na aprovao da emenda no eram os mesmos, mas constituiu-se um consenso em torno aprovao. Na votao da CPMF houve um recuo da bancada frente orientao partidria, rompendo a coeso em torno do argumento da sade. Neste caso, foi mais forte a representao dos interesses partidrios do que dos interesses da sade. Portanto, no ser pela anlise per se da participao em um grupo (no caso a bancada da sade) que se poder concluir a representao de interesse de um sujeito. preciso atentar caso a caso o que se constituiu em torno de um debate poltico. Nesse sentido, complicado realizar um estudo que tenha como pressuposto a atuao de um grupo como se este fosse uma totalidade. Os grupos renem diferenas e para estud-los preciso atentar para os embates internos e divergncias de interesse no interior do prprio grupo, que inclusive definem mudanas de rumo e posio no debate poltico no decorrer de um perodo. Outro exemplo interessante remete ao debate em torno da lei do planejamento familiar (projeto que se apresentou no ano de 1991 no Congresso Nacional e que s foi aprovado no ano de 1996). Todo processo revelou uma mudana importante de posio do movimento feminista no que diz respeito prtica da esterilizao cirrgica. Num primeiro momento, o movimento tinha como posio a crtica esterilizao em massa das mulheres e a bandeira de luta para a conformao de prticas de planejamento familiar no interior do sistema. Como estratgia para enfrentar a situao da esterilizao de mulheres e alavancar uma lei que assegurasse o direito da mulher ao planejamento familiar pressionou-se pela realizao de uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI). A CPI serviria de argumento para sustentar o projeto de lei que inicialmente deveria se pautar na implantao de uma poltica de orientao e prtica contraceptiva. A discusso da CPI levou construo de novos argumentos e o prprio movimento feminista passou a ser demandante da laqueadura como uma opo contraceptiva. A regulamentao da esterilizao tornou-se tambm um passo importante na luta contra a prtica involuntria deste ato. A redao final da lei incorporou a esterilizao cirrgica na lei de planejamento familiar. O que este caso mostra uma mudana importante de um grupo social no debate poltico. Uma mudana que se processou em alguns anos e que estabeleceu num processo de conversa e explicitao dos conflitos em torno da prtica de esterilizao.
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Durante algum tempo a discusso no interior do grupo foi tensa e mediada por outros grupos, tanto de tcnicos da sade, como de outros movimentos sociais. Este caso tambm rico para anlise de poltica por outras mediaes que mobilizou. Aps a aprovao do projeto pelo Congresso o mesmo foi vetado pelo ento Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso. O veto suscitou uma rpida articulao do movimento feminista e da sade com o acesso imediato Primeira-dama, Ruth Cardoso, solicitando sua influncia junto ao Presidente. A manobra poltica de articulao foi to rpida e eficaz que depois de alguns dias o Presidente solicitou ao plenrio que efetuassem a derrubada do veto. Cabe indicar que a derrubada do veto algo raro na Casa e exige a articulao de no mnimo 2/3 dos parlamentares, mas neste caso foi autorizada pelo Presidente e assim se efetivou imediatamente, sem conflitos aparentes. Este um timo exemplo de como ocorre mediao na poltica entre sujeitos que ocupam diferentes espaos e posies no debate poltico. A Primeira-dama exerceu a a posio de mediadora dos interesses do movimento de mulheres, no qual militava e filiava-se intelectualmente. O fato de ser esposa do Presidente favoreceu a mediao direta com a pessoa de maior poder de interveno neste caso, criando uma oportunidade mpar de mudana. Ressalte-se que este no um exemplo atpico ou uma exceo regra, so variadas as histrias que se apresentam com caractersticas prximas a esta, mas no necessariamente com um resultado to efetivo como este. Em algum momento poderamos indicar que tal fenmeno talvez denuncie um dado modo de funcionamento de nossa sociedade, apontando para o personalismo na prtica poltica ou clientelismo. Certamente este um aspecto importante a considerar, mas antes mesmo que busquemos um modelo explicativo para dizer o que somos ou o que explica esta situao, que tal olharmos com mais profundidade para estes exemplos para refletir sobre eles e sobre o que eles dizem do(s) nosso(s) modo(s) de mediar polticas?

Chegamos ao terceiro ponto, os espaos de relao e negociao utilizados pelos sujeitos no processo de construo dos discursos da ao poltica. Na anlise poltica convencional as arenas formais de negociao o parlamento, a burocracia executiva, as arenas institudas com a participao da sociedade civil organizada, os organismos internacionais e outros espaos includos no espectro de uma institucionalidade de governo/Estado seriam os principais mbitos de investigao. Em alguma medida tambm se destacariam os ringues informais de negociao, como
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algumas redes de movimentos sociais que exercem interao mais direta com as instituies formais. Mas o que possvel extrair da anlise destes espaos? At onde eles nos munem de elementos para a anlise da poltica tal como ela ? Sabemos como as instituies so eficazes em construir regras, em estabelecer espaos de discusso. Quanto mais institudo for um campo, maior ser a produo de documentos e informaes 11. Na sade, por exemplo, multiplicaram-se os espaos de negociao e consenso e de controle social com o processo de descentralizao, mas estes no se tornaram efetivamente os principais espaos de negociao das polticas, ainda que sejam reconhecidos e tenham importncia no debate poltico. Alguns estudos j se dedicaram a analisar tais mbitos, como os conselhos de sade, a comisso tripartite, as comisses bipartites e outros. Nestes estudos muitas vezes h dificuldade de se analisar a negociao que implicou numa orientao poltica e encontra-se o bvio, o resultado superficial de um debate, indcios de negociao que no se configuram claramente como polticas. Alguns estudos j ousam dizer que no necessariamente tm sido nestas arenas que se processam as negociaes-chave das polticas ou que existem grupos no pertencentes aos governos que pautam as decises polticas, atuando em rede e com prticas de influncia. Tais observaes nos fazem concluir que h espaos no visveis onde tambm se processam polticas. Mas que espaos so estes? possvel localiz-los? Muito provavelmente no, eles no so feitos para serem identificados, muito menos para serem institucionalizados, eles funcionam leves (invisveis e em rede) atravessando as instituies e s possvel reconhec-los a partir da fala dos sujeitos que participam destas negociaes ou que as percebem como observadores interessados/privilegiados. Um exemplo que pode dar pistas interessantes sobre esta situao a forma como so mediados os interesses do setor privado no mbito do SUS. O prestador privado no tem assento nos principais fruns de negociao da sade, mas seu poder de influncia se exerce de diferentes formas, em vrios mbitos da poltica, seja na definio de diretrizes legais, com o apoio de parlamentares que se apresentam filiados aos interesses da sade, seja na definio de aes executivas, atuando diretamente nos escritrios de governo, influindo nos padres de ateno e gesto da clnica, na incorporao de tecnologias e na formao de profissionais, etc.
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Entre aspas porque informao diferente de dado. As instituies tm produzido muitos dados e pouca informao, dificultando bastante qualquer controle e possibilidade de acompanhamento pelas prprias instituies que alimentam os bancos, trazendo consequncias importantes para a gesto e controle das polticas e do sistema propriamente dito.
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A invisibilidade deste grupo, assim como de tantos outros que atuam na sade, dificulta o empreendimento da pesquisa, mas no a torna impossvel. Ao realizarmos estudos que tragam para o mbito da anlise das arenas os estranhamentos, negociaes e disputas que se processam para alm da prpria arena, pode-se mobilizar os sujeitos participantes a refletir sobre tal situao e trazer tona elementos fundamentais para o entendimento do nosso modo de funcionamento na construo das solues polticas. Diferente disto, produz-se pesquisas para reificar e legitimar espaos que j no so mais o que se espera deles, produzimos dados e no qualificamos informao.

Por fim, o quarto ponto de destaque nos estudos de poltica remete aos processos de insero e sustentao de contedos e enunciados que se afirmam no texto de uma proposta poltica. Os contedos carregam o que h de saber em disputa e podem dar pistas importantes sobre as apostas em curso. A partir de um contedo possvel identificar conceitos utilizados, diferentes vises da estratgia poltica adotada, incongruncias com o contexto que se insere e com a trajetria de uma rea ou discusso. O contedo de uma poltica apresenta-se nos documentos institucionais, nos discursos oficiais, nas falas de sujeitos participantes do debate poltico, na mdia e em outros veculos. Reconhecer e tratar um contedo buscar as linhas de sentido de uma ao poltica na viso dos diferentes grupos e sujeitos em disputa. importante diferenciar esta forma de anlise daquela que busca o sentido oculto da poltica, a intencionalidade dos atores e as incoerncias da prpria ao poltica dos sujeitos. H uma ideia divulgada pela cincia moderna, reproduzida pela cincia poltica, de que a poltica oficial a expresso de um pacto, de um contrato entre partes. No negamos o pacto, mas ele no tudo. Uma poltica quando institucionalizada j est sendo modificada, burlada. Uma lei existe como referncia, mas no uma essncia e no consegue abarcar o conjunto de possibilidades que se apresenta na vida, apenas uma tentativa de ordenar a realidade, uma escolha, no exatamente o que tinha que ser. Com isso, analisar o contedo de uma poltica tambm possibilitar colocar em suspenso a prpria poltica questionando-se como e por que esta se define, no importando exatamente o que ela , mas como ela se apresenta no debate entre os grupos, como se afirma como prtica. Tomemos o Sistema nico de Sade como referncia. Podemos explicar claramente o que o SUS a partir do conjunto de leis e
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normativas que o definem, mas isto no suficiente para entender como o SUS tem se apresentado na prtica, isto por que h um conflito entre o que se enuncia e o que se faz. O SUS um sistema diverso e a interpretao da lei tambm tem sido diversa. Os caminhos na construo deste sistema tm indicado que h uma diversidade de interesses que perpassam o projeto poltico, inclusive impedindo-o de avanar. Nesse sentido, talvez seja importante reconhecer como tem se sustentado esta poltica e que argumentos so utilizados para mant-la na prtica. Reconhecer tal aspecto um primeiro movimento para se analisar contedos e enunciados de poltica, possibilitando a utilizao de diferentes recursos para o aprofundamento desta anlise. Cabe ainda neste mbito destacar que ao abordar contedos de uma poltica necessariamente voltamos ao debate do contexto, da curta e longa histria, dos sujeitos participantes e os espaos de negociao, e nos deparamos com a necessidade de se extrapolar a anlise de polticas dos olhares setoriais. Ainda que o foco de um estudo seja uma poltica de sade especfica necessrio compreend-la no contexto da sade (olhar setorial), no contexto do Estado brasileiro, no contexto do concerto das naes. No significa o estudo dos diversos mbitos, mas o reconhecimento de como enunciados remetem a histrias em relao. H um risco em se ler o mundo pelo setorial e vice-versa o que precisa ser tratado. Um recurso interessante para esta anlise a construo de uma linha do tempo da poltica, uma linha que agregue a partir do olhar de uma poltica especfica o conjunto de acontecimentos que atravessam a elaborao dos seus argumentos e extrapolam o prprio mbito de anlise. Esta linha pode se iniciar com um enunciado de poltica, por exemplo, a Poltica Nacional de Promoo da Sade definida em 2006. A partir deste enunciado possvel elaborar algumas questes. Por que constituir uma poltica nacional em 2006 se o argumento da promoo est presente nos textos de poltica desde os primrdios do SUS? Qual a concepo de promoo que se quer divulgar a partir deste perodo? Como tal enunciado se articula ao projeto poltico de construo do SUS? Como tal poltica insere-se no contexto de outras polticas em curso? Para responder a estas questes ser necessrio reconhecer os movimentos recentes e antigos que mobilizam o enunciado da promoo. A ideia de promoo da sade muito antiga no campo da sade pblica (pelo menos desde o sculo XIX o termo utilizado) e historicamente o conceito ganhou outros sentidos. Na atualidade h
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uma disputa em torno do sentido a ser investido, o que tambm envolve posies de governos e agncias internacionais. Na histria recente do SUS, a promoo ganhou um status de poltica de Estado, mas o que isso quer dizer e como se aplica na prtica precisa ser investigado. A linha do tempo pode contribuir nesta anlise porque associa os elementos da histria aos contedos e sentidos da poltica em curso.

Feita esta discusso podemos reapresentar as questes que de alguma forma atravessam este texto: como fazer a anlise de uma poltica? pertinente que a faamos? A que ela se destina? Como ela se justifica? E que perguntas deveramos fazer para compreender as polticas pblicas de um dado contexto? Assumimos nesta discusso que todo conhecimento resultado de uma luta poltica. No pretendemos estudar a poltica pela vertente cientfica que afirma um saber universal sobre o Estado, por isso no temos a pretenso de adotar modelos a priori que expliquem e moldem a realidade numa pretenso racionalizadora e totalizante. No incorporamos nesta proposta estudos de poltica que voltam-se de forma especfica para a tomada de deciso afirmando um saber tecnocrtico. Queremos, ao contrrio, estimular o pensamento crtico e no normativo, que busca no conhecimento comum e nas prticas polticas respostas para as inquietaes sobre as opes polticas em curso. O objetivo no generalizar ou tornar universal, mas entender o especfico e valorizar o diverso. Para isso necessrio ressignificar conceitos e foi com este intuito que buscamos entender como o conceito de Estado foi forjado na histria 12 e trazer para o centro do debate as opes e recortes metodolgicos, que no necessariamente seguiro o caminho previsto pelos estudos modelares. Queremos tambm afirmar o que o Brasil e seu modo de fazer poltica, em todos seus espaos. Fazer uma anlise digna do Brasil, com o reinvestimento da poltica dentro da poltica pblica. Nesse sentido, importante fomentar um mosaico de estudos e tornar o trabalho de anlise de polticas compatvel com a complexidade do que o Brasil. Afinal, como diria Antnio Carlos Jobim o Brasil no para principiantes! 13 Queremos tambm afirmar o que foi o percurso da sade coletiva que de forma antropofgica se apropriou de diferentes discursos e saberes e a partir de suas
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Alguns conceitos, vocabulrios, carregam consigo um peso gravitacional, como diria Deleuze e Guattari (1997), trazem uma srie de outros conceitos, o que exige que faamos uma distino clara sobre como utilizamos os conceitos, explicitando os sentidos em disputa. Este um exerccio constante a ser empreendido quando se trata de anlise de polticas, onde forte o peso dos argumentos. 13 Vale a leitura do livro organizado por Gomes, Barbosa e Drummond (2001) sobre esta questo.
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contribuies constituiu-se como campo heterogneo, contraditrio e rico em prticas de pesquisa. Por tudo isso, entendemos que preciso trazer os sujeitos para dentro dessa discusso porque pode potencializar a mudana mais efetiva da nossa prpria trajetria para frente. O estudo de poltica remete implicao de sujeitos, a sujeitos em relao, que constituem redes de comunicao que atuam na proposio de polticas. Esta uma aposta com vrios riscos: de adeso contraditria de diferentes sujeitos; de mediao de conflitos entre vises de mundo; de dificuldades para operar metodologias de estudo que se pautem por um saber implicado e voltado para o objeto em anlise. H sempre um risco neste tipo de aposta e o principal deles claramente ele tornar-se mais um projeto que almeja a institucionalidade universal ou uma nica verdade.

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Referncias Bibliogrficas: Arendt, H. O que poltica. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 2009. Bourdieu, P. O poder simblico. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 2000. Brando, GM. Circuitos fechados e viagens redondas: Caio, Faoro e Florestan. Curso Reinventando os Clssicos Brasileiros. 33 Encontro Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao em Pesquisa em Cincias Sociais ANPOCS, Caxambu, 2009. Fiori, JL. O poder global. So Paulo, Boitempo Editorial, 2007. Foucault, M. Nascimento da Biopoltica. So Paulo, Martins Fontes, 2008. Foucault, M. O Nascimento da Medicina Social. In: Foucault, M. Microfsica do Poder. Rio de Janeiro, Graal, 1979. Foucault, M. Aula de 1 de fevereiro de 1978. In: Foucault, M. Segurana, territrio, populao. So Paulo, Martins Fontes, 2008. Ginzburg, C. O queijo e os vermes. So Paulo, Companhia das Letras, 1987. Gomes, LG; Barbosa, L; Drummond, JA (orgs). O Brasil no para principiantes: Carnavais, malandros e heris 20 anos depois. Rio de Janeiro: FGV, 2001, 267 p. Kingdon, J. Agendas, alternatives and public choices. Boston: Little Brown, 1984. Nogueira, MA. Em defesa da poltica. So Paulo, Editora Senac, 2001. Parsons, D. W. Public policy: an introduction to the theory and practice of policy analysis. Cheltenham, UK; Northampton, MA, USA, 1995. Souza, J. A ral brasileira. Quem e como vive. Belo Horizonte, UFMG, 2009. Souza, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n.16, 2006: 20-45. Viana, A. L. dA. Enfoques metodolgicos em polticas pblicas: novos referenciais para estudos sobre polticas. In: Canesqui, A. M. Cincias Sociais e Sade. So Paulo: Hucitec, 1997. Weffort, F. Os clssicos da poltica. So Paulo, tica, 2006.

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Box 1 De como os pensadores de uma poca forjaram o Estado. A ideia de configurao de um Estado que atua em prol da ordem e intermediao de interesses comuns foi tema de estudo dos chamados autores clssicos da poltica, como Maquiavel, Locke, Rousseau, Montesquieu, Hobbes, e outros. Hoje o reconhecemos como clssicos, mas sua poca eram pensadores do seu tempo, que buscavam cada um a seu modo responder s suas inquietaes frente realidade poltica e social em que se inseriam: a Europa da conquista e da expanso. Tempo de expanso dos territrios, de contato com diferentes povos, de intensa troca comercial e cultural, de aparecimento de diferentes problemas, de necessidade de novas solues, de busca da racionalizao frente falncia dos mtodos de disciplina e controle social pela moral ou pela fora. Assim, cada pensador construiu um caminho de reflexo para explicar as mudanas em curso poca e pautar uma concepo sobre os indivduos, a propriedade, a religio, a moral, etc., reunindo elementos para a consolidao de uma outra lgica de sentido para a vida social. Este novo modo de pensar a vida estabeleceu uma relao entre Estado, um certo modo de governar e o homem. Talvez por este motivo estes pensadores passaram a ser reconhecidos sculos depois como clssicos, porque trouxeram contribuies importantes para a configurao de uma teoria sobre o Estado e a poltica. E as ideias divulgadas por estes autores foi o que deu sustentao formao de campos de pensamento sobre a poltica, a sociologia, a antropologia e a economia. (Weffort, 2006). Estes autores difundiram outra leitura de governo em oposio leitura que vigorava e sustentava o modelo dito feudal. Para eles tratava-se de pr fim ideia de ordem natural e eterna para se entender a ordem como algo a ser construdo pelos homens. Em seus textos reconhecem o necessrio estabelecimento da ordem e a busca pela instaurao de um Estado estvel. Ou seja, romperam com a crena na predestinao e colocavam no homem livre a escrita da histria a prtica poltica uma prtica do homem livre de freios extraterrenos, do homem sujeito da histria, resume Weffort (2006). Mas para estes autores, este homem era parcialmente livre porque estabelecia para si mesmo uma srie de condutas a serem cumpridas em nome da ordem. Vejamos a contribuio de cada pensador a este debate: Maquiavel foi o pensador que provocou uma ruptura com o saber repetido pelos sculos ao pr fim ideia de ordem natural e eterna. Trouxe como contribuio o entendimento da poltica como um resultado de feixes de foras, proveniente das aes concretas dos homens em sociedade. O poder, para este pensador, nasce da prpria natureza humana e se exerce no pela fora bruta, mas pela utilizao virtuosa da fora. O governante no , pois, simplesmente o mais forte, mas sobretudo o que demonstra possuir virt, sendo assim capaz de manter o domnio adquirido (...) Um governante virtuoso procurar criar instituies que facilitem o domnio (Sadek, 2006: 22 -23). Hobbes trouxe como contribuio a ideia de que o homem abriu mo parcialmente de sua liberdade, a liberdade de guerrear, para manter a paz e para proteger a prpria vida, estabelecendo para o soberano o limite de garantia da vida. Hobbes era um contratualista e afirmou que a origem do Estado e/ou da sociedade estava num contrato firmado entre os homens que estabeleceram as regras de convvio social e de subordinao poltica. A ideia de contrato produziu dois resultados importantes no pensamento moderno sobre o poder e as relaes sociais. Primeiro, o homem passou a ser entendido como o artfice de sua condio, de seu destino, e no Deus ou a natureza.
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Segundo, o homem pde conhecer tanto a condio miservel em que se encontrava quanto os meios de alcanar a paz e a prosperidade. (Ribeiro, 2006: 77). Locke tambm partiu da ideia de contrato social, mas seu pensamento divergiu do proposto por Hobbes. Para Locke, o contrato social um pacto de consentimento em que os homens concordam livremente em formar a sociedade civil para preservar e consolidar ainda mais os direitos que possuam originalmente no estado da natureza (Mello, 2006: 86). Assim, o pacto social passou a ser entendido tambm como o livre consentimento dos indivduos para o estabelecimento da sociedade, onde o consenso expresso pelos governados era a nica fonte do poder poltico legtimo. J Montesquieu rompeu com a tradicional submisso da poltica teologia e incorporou a poltica num campo terico, buscando entender a natureza e o princpio de governo quem exercia e como exercia o poder. Assim, interessou-se pelas leis e instituies criadas pelos homens para reger as relaes entre eles, mostrando-se preocupado com a estabilidade dos governos. Enfim, cada um destes pensadores trouxe de alguma forma a preocupao com a manuteno e o estabelecimento de uma ordem social e constituram argumentos em torno da importncia de um governo e de uma ao acordada entre governantes e indivduos. Criaram uma narrativa de governo, de Estado, de sociedade e de poltica e tornaram-se pensadores de seu tempo, justificando as prticas em curso. Referncias Bibliogrficas: Mello, LIA. John Locke e o individualismo liberal. In: Weffort, F. (org) Os clssicos da poltica. So Paulo, tica, vol.1, 2006. Ribeiro, RJ. Hobbes: o medo e a esperana. In: Weffort, F. (org) Os clssicos da poltica. So Paulo, tica, vol.1, 2006. Sadek, MT. Nicolau Maquiavel: o cidado sem fortuna, o intelectual de virt. In: Weffort, F. (org) Os clssicos da poltica. So Paulo, tica, vol.1, 2006. Weffort, F. (org) Os clssicos da poltica. So Paulo, tica, vol.1, 2006.

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Box 2 - Wallerstein e a ideia de sistema-mundo A ndia existe? Este o ttulo de um curto e instigante texto de Wallerstein. A pergunta ttulo pode soar estranha, como o autor mesmo salienta: No mundo contemporneo h uma entidade poltica de nome ndia; logo, a ndia obviamente existe. (Wallerstein, 2006, p. 153). Mas com a pergunta o autor esta interessado em indagar sobre a criao da ndia, esta entidade que hoje inequivocamente existe. Ou seja, argui e nos convida a pensar sobre quando e quem criou a ndia. Wallerstein toma a ndia como exemplo para trs proposies, que ele julga poderiam ser aplicadas ao Paquisto, Inglaterra, Brasil ou China. A primeira proposio pode ser resumida da seguinte forma: A ndia uma inveno do sistema mundo. exatamente em torno desta proposio que gira este nosso box. Mas o autor naquele texto afirma tambm duas outras coisas: que a histria pr-moderna da ndia uma inveno da ndia moderna, e que ningum sabe se daqui a duzentos anos a ndia ainda vai existir. Estas duas outras propostas no sero discutidas aqui, mas sero tratadas em outro Box neste material. O que Wallerstein quer dizer com a sua proposio de que a ndia (assim como o Paquisto, a Inglaterra, o Brasil ou a China) foi inventada pelo sistema-mundo? Para o autor O funcionamento da economia-mundo capitalista tem como premissa a existncia de uma superestrutura poltica de Estados soberanos ligados num, e legitimados por um, sistema interestatal. Como nem sempre existiu, essa foi uma estrutura que teve que ser construda. O processo de sua construo tem sido contnuo sob inmeros aspectos. A estrutura foi criada de incio num nico segmento do globo, primordialmente a Europa mais ou menos no perodo que vai de 1497 a 1648. Passou ento por expanses espordicas, incorporando uma zona geogrfica sempre mais ampla. Esse processo, que poderamos chamar de incorporao de novas zonas economia -mundo capitalista, envolveu a reformulao de fronteiras e estruturas polticas nas zonas incorporadas e a criao, em seu mbito, de Estados soberanos, membros do sistema interestatal ou ao menos aquilo que poderamos chamar de candidatos a estados soberanos as colnias (Wallerstein, 2006, p. 154). Veja que Wallerstein situa a criao do Estado soberano da ndia, como de qualquer outro Estado, como um fenmeno que se passa no interior de outro mais amplo, a construo e a expanso de um sistema-mundo. Ele no aceita a ideia de considerar os Estados como uma unidade de anlise para as cincias sociais e polticas. Ou seja, para ele, no se pode compreender a construo de um Estado como a ndia ou o Brasil, remetendo-se exclusivamente aspectos da vida social que supostamente transcorre no interior deste Estado, ou da sociedade nacional que vive em seu territrio, ou da economia nacional (a produo no mbito deste territrio). Os Estados e sua construo devem ser pensados no interior de uma entidade maior, o sistema-mundo, que seria, para este autor, a unidade bsica de anlise, ou seja, o ente no qual a vida social ocorre. Assim, antes de pensar quais seriam as especificidades da ndia, Wallerstein prope pensar a especificidade desse nosso sistema-mundo, que nasceu em parte da Europa, e que se expandiu para abarcar hoje todo o territrio no planeta. Estados, nesta perspectiva, no nasceram sozinhos, mas como parte integrante de um sistema profundamente hierarquizado de Estados e candidatos a Estados. As ideias de Wallerstein nos convidam a um olhar mais abrangente, mais atento a dimenses territoriais e temporais mais largas. Se o mundo hoje est cheio de Estados soberanos, estes se dispem hierarquicamente em um amplo e sofisticado sistema de
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relaes interestatais, que talvez sirva de base para a dinmica da economia-capitalista. Ao falar que os estados dispem-se hierarquicamente, o que se quer ressaltar que neste sistema-mundo, as relaes econmicas, polticas e culturais entre Estados/naes/pases profundamente desigual. Para Wallerstein, h pases centrais, que de certa forma delimitam a ordem econmica, militar e poltica do sistema, e pases perifricos, que de certa forma orbitam em torno daqueles Estados centrais. O desenvolvimento dos Estados perifricos se fez a partir da dinmica de expanso do sistema-mundo. Em outros termos, a ndia (como o Brasil ou a China) s existe enquanto parte deste sistema-mundo. Por sua vez, o atual sistema-mundo apenas um dos chamados sistemas histricos, que para o autor, seriam os sistemas histricos nos quais a vida social transcorre. Os sistemas histricos tem uma fronteira, nas quais o sistema e as pessoas so regularmente reproduzidos por meio de algum tipo de diviso contnua do trabalho . (Wallerstein, 1999, p.459). Olhando a histria em uma longa durao, Wallerstein reconhecer vrios sistemashistricos. Ele desenvolveu uma tipologia, ou modos, como uma hiptese, para melhor apreender estes diferentes sistemas histricos e suas lgicas de funcionamento. Diz o autor: Sustento que, empiricamente, houve trs desses modos. Os minissistemas, assim chamados porque so espacialmente pequenos e, com toda a probabilidade, relativamente breves no tempo (uma durao de cerca de seis geraes), so altamente homogneos em termos de estruturas culturais e de governo. A lgica bsica a da reciprocidade nas trocas. Os imprios mundiais so vastas estruturas polticas (pelo menos no pice do processo de expanso e contrao que parece ser o destino de todos eles) e abarcam uma ampla variedade de padres culturais. A lgica bsica do sistema a extrao de tributo daqueles que de outra forma so produtores diretos localmente auto-administrados (sobretudo rurais), que passado para o centro e redistribudo entre uma fina mais crucial rede de funcionrios. As economias -mundo so vastas e desiguais cadeias de estruturas de produo, dissecadas por mltiplas estruturas polticas. A lgica bsica que o excedente acumulado distribudo desigualmente em favor daqueles que so capazes de realizar vrios monoplios temporrios nas redes de mercado. uma lgica capitalista (Wallerstein, 1999, p.459-460). Portanto, para o autor, o atual sistema-mundo um sistema histrico do tipo economiamundo que nasceu na Europa a cerca de cinco sculos atrs, e que poder desaparecer, como outros sistemas histricos o fizeram (por exemplo, o Imprio Romano, que era do tipo imprio mundial). Para ns, o convite de Wallerstein o de atentar para as interrelaes entre Estados, pases, naes e economias nacionais, no perdendo de vista que a soberania sempre delimitada no mbito do sistema-mundo. Referncias bibliogrficas: Wallerstein, Immanuel. Impensar a Cincia Social: Os limites dos paradigmas do sculo XIX. Aparecida: Ideias & Letras, 2006. Wallerstein, Immanuel. Anlises dos sistemas mundiais. In Giddens, A.; Turner, J. (org). Teoria social hoje. So Paulo: Editora Unesp, 1999, p.447-470.
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Box 3 - Estado, populao e burocracia Parece no haver dvidas de que o que chamamos Estado moderno foi inventado na Europa. O que conhecemos como Estado moderno refere-se a uma forma de governo sobre um determinado territrio, sobre a populao que nele vive e sobre a produo desta populao. Mas envolve tambm a existncia de uma burocracia, ou seja, de um conjunto de funcionrios pblicos que trabalham nas instituies governamentais, e que aplicam um conjunto de conhecimentos e tcnicas voltados para o governo da populao e sua produo. A preocupao com a populao no nasceu exatamente ao mesmo tempo que o desenvolvimento de um corpo de funcionrios pblicos. Foucault, em uma de suas conferncias que fez em 1974 no Instituto de Medicina Social, dizia Desde o final do sculo XVI e comeo do sculo XVII todas as naes do mundo europeu se preocuparam com o estado de sade de sua populao em um clima poltico, econmico e cientfico caracterstico do perodo dominado pelo mercantilismo. O mercantilismo, no sendo simplesmente uma teoria econmica, mas, tambm, uma prtica poltica que consiste em controlar os fluxos monetrios entre as naes, os fluxos de mercadorias correlatos e a atividade produtora da populao. A poltica mercantilista consiste essencialmente em majorar a produo da populao, a quantidade da populao ativa, a produo de cada indivduo ativo, e, a partir da, estabelecer fluxos comerciais que possibilitem a entrada no Estado da maior quantidade possvel de moeda, graas a que se poder pagar os exrcitos e tudo o que assegure a fora real de um Estado com relao aos outros (Foucault, 1982, p.82) Foucault pode falar de naes do mundo europeu pois estavam em curso processos de transformao nos quais vrios feudos se unificavam sob o governo de um soberano. Esse processo, chamado de unificao, foi produzindo Estados nacionais sob o governo de um soberano. Contudo, a possibilidade do soberano exercer soberanamente seu poder, tanto sobre os senhores feudais (mantendo o territrio unificado), como sobre o territrio frente a ameaas externas das naes vizinhas, dependia em grande parte de sua capacidade de manter um exrcito. E isto exigia uma preocupao com o controle da populao e de sua produo. Rosen (um mdico e historiador da medicina) em um de seus textos fala que no pensamento poltico e econmico do final do sculo XVII e da maior parte do sculo XVIII marcante a admirao pelas virtudes de uma populao crescente e o intenso desejo de aumentar o nmero de habitantes de um pas (Rosen, 1980, p.144). Ele d muitos exemplos deste modo de pensar. Em resumo, as crescentes preocupaes com a populao e sua sade eram justificadas por razes polticas, econmicas e militares. Mas eram antes de qualquer coisa, razes de um Estado nascente, posto que voltadas em primeiro lugar para a riqueza da nao. Mas se por toda a parte da Europa ocidental constitua-se uma preocupao de controlar a populao e sua produo, o corpo de funcionrios pblicos parece ter se desenvolvido inicialmente na regio da Alemanha, e um pouco mais tarde, no contexto do que se chamou cameralismo (nome dado a variao alem do mercantilismo). Diz Rosen: O termo cameralismo tem duas conotaes. Por um lado, designa as ideias que apareceram para explicar, justificar e guiar as tendncias e prticas centralizadoras da administrao e da poltica econmica da monarquia absolutista dos Estados alemes no final do sculo XVII e no sculo XVIII. Por outro lado, refere-se s tentativas feitas no mesmo perodo de elaborao, atravs da emergente cincia poltica e social
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contempornea, uma viso sistemtica do funcionamento dos vrios servios administrativos como base para o treinamento dos funcionrios pblicos. (Rosen, 1980, p.147) Ou seja, foi sendo inventado e era ao mesmo tempo um conhecimento sobre o que significava governar um territrio e uma populao, e um corpo de funcionrios pblicos dedicados a aplicar este conhecimento no governo. Eis um embrio da atual configurao do Estado: governa-se a populao e a sua produo de um territrio; para governar, um conhecimento sobre os aspectos econmicos (da produo gerada neste territrio) e sobre os aspectos demogrficos e sociais da populao que nele vive. claro que isso implicou o desenvolvimento de um conjunto de funcionrios e tcnicos, ou seja, o embrio de uma burocracia nas instituies responsveis pelo governo desta populao. Referncias bibliogrficas: Foucault, M. Microfsica do poder. Rio de Janeiro: Ed. Graal, 1982. [Primeira edio de 1979. Organizao e traduo de Roberto Machado]. Rosen, G. Da polcia mdica medicina social. Rio de Janeiro: Editora graal, 1980.

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Box 4 Marshall e as trs ondas de expanso de direitos Thomas Humprey Marshall proferiu no ano de 1949 uma palestra intitulada Citizenship and Social Class ("Cidadania e Classe Social") que serviu de referncia para o debate sobre cidadania durante dcadas. Nesta palestra Marshall periodizou os fatos histricos que consolidaram direitos nos Estados modernos europeus atribuindo a sculos diferentes o surgimento de cada tipo de direito. Os direitos civis, conforme o autor foram os primeiros a serem conquistados; surgiram no sculo XVIII e visavam garantir os direitos relativos vida, segurana e s liberdades individuais, sobretudo o direito propriedade, aos contratos e justia. Nesta linha de raciocnio, a segunda onda de direitos da era moderna constituiu-se no sculo XIX com a delimitao dos direitos polticos, garantindo aos cidados de um determinado Estado a participao livre na atividade poltica, seja como membros de organismos do poder poltico, seja como simples eleitores de representantes nesses organismos. Os direitos sociais corresponderiam terceira onda de expanso dos direitos tendo se configurado no sculo XX. Os direitos sociais respondem s necessidades humanas bsicas, assegurando o direito a um bem-estar econmico mnimo, relacionam-se principalmente com o direito a salrio, sade, educao, habitao e alimentao. Ao introduzir o conceito de direitos sociais Marshall sustentou que a condio de uma cidadania plena estava diretamente ligada classe social. Apesar da importncia de sua contribuio para o entendimento do desenvolvimento da cidadania no projeto moderno de Estado a leitura do autor desconsiderou as diferentes formaes histricas que marcaram os pases, com ondas de expanso e retrao na conquista dos direitos. No caso brasileiro no se pode propriamente dizer que ocorreu uma evoluo dos direitos tal como se consolidou em alguns pases da Europa, tendo contradies importantes na forma como se garantiu em cada momento a conquista de um direito. Para uma leitura da construo da cidadania no Brasil e suas contradies ver Wanderley Guilherme dos Santos (1979) e Jos Murilo de Carvalho (. Referncia Bibliogrfica Carvalho, JM. Cidadania no Brasil. O longo caminho. Rio de Janeiro, Civilizao brasileira, 2002. Marshall, TH. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro. Zahar Editores, 1967. Santos, WG. Cidadania e Jusia. A poltica social na ordem brasileira. Campos, 1979.

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Box 5 - Os Estados de vida curta O historiador Eric Hobsbawn proferiu em 1993 uma conferncia na Universidade da Europa Central, em Budapeste. Seu auditrio era composto por alunos em sua maioria oriundos de ex-pases comunistas da Europa central e oriental. E sua fala voltava-se de modo bastante claro para este auditrio particular. Destaco desta conferncia um pequeno trecho que, embora trate de uma situao muito distinta da que vivemos no Brasil, pode ser bastante til para esclarecer alguns aspectos sobre a instituio do Estado nacional. Falando da Europa central e oriental, dizia o historiador: Se vocs so de l, e suponho que quase todos o sejam, so cidados de pases cuja situao duplamente incerta. No estou afirmando que a incerteza seja monoplio da Europa central e oriental. provvel que hoje ela seja mais universal do que nunca. No entanto, seu horizonte est particularmente nublado. Durante toda a minha vida, cada pas da rea da Europa a que vocs pertencem foi assolado pela guerra, foi conquistado, ocupado, libertado, reocupado. Cada Estado desta rea possui uma forma diferente da que possua quando nasci. Apenas seis dos 23 Estados que agora preenchem o mapa entre Trieste e os Urais existiam no momento em que nasci, ou teriam existido se no tivessem sido ocupados por algum exrcito [...]. Vrios deles passaram a existir depois da Primeira Guerra Mundial, e ainda outros depois de 1989. Entre esses, alguns nunca tiveram em sua histria a condio de Estado independente na acepo moderna [...] Alguns nasceram e morreram no perodo da minha existncia [...]. perfeitamente comum para um morador mais velho de uma cidade da Europa central ter tido, sucessivamente, documentos de identidade de trs Estados. Uma pessoa com a minha idade, de Lemberg ou Chernovtsy, viveu sob quatro Estados, sem contar as ocupaes dos perodos de guerra[...]. A que pas pertence um europeu central e oriental? Quem ele ou ela? a pergunta, para um grande nmero deles, era e ainda uma pergunta real. Em alguns pases uma questo de vida e de morte, afetando quase tudo e por vezes determinando seu estatuto legal e expectativas de vida. (Hobsbawm, 1997, p.13-14) Quando Hobsbawm neste trecho fala que um morador de determinada cidade viveu sob quatro Estados, ele se refere a uma dimenso muito importante dos Estados nacionais: a delimitao clara de um territrio, que define a populao que est sob o governo neste Estado. Uma das funes de Estado, que destacada no trecho, de emitir os documentos de identidade. Por exemplo, ns, que nascemos no territrio brasileiro (ou seja, no territrio do Estado nacional brasileiro) somos brasileiros (queiramos ou no). Nossa vida ser marcada por documentos emitidos com a chancela deste Estado brasileiro, da certido de nascimento certido de bito, passando pelos documentos de identidade, pelo ttulo de eleitor, pelo certificado de alistamento militar (para os homens), pelo Cadastro de pessoa fsica, e pelos passaportes, que asseguram a possibilidade do reconhecimento de nosso estatuto legal quando estamos em outros territrios que no os do Brasil. Para ns, que nascemos no Brasil no final do sculo passado, certo que somos brasileiros, e temos nosso estatuto legal firmado pelo Estado brasileiro, o que afeta profundamente nossas vidas cotidianas e nossas expectativas. Esse Estado brasileiro tem uma histria, que remonta chegada dos Portugueses, aos processos de colonizao por eles realizados (que implicou a subordinao das populaes nativas ao domnio portugus), primeira delimitao territorial esboada pelo Tratado de Tordesilhas, a sua expanso produzida sorrateiramente por colonizadores/colonizados. Em certo momento, de colnia passamos a sede do Estado portugus (com a vinda de D. Joo VI). Depois viramos Brasil com a proclamao da
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independncia. J fomos governados no arranjo de uma monarquia, e passamos ao arranjo de uma repblica federativa. Nenhum brasileiro assistiu a este conjunto de transformaes. A histria da formao e da consolidao do Estado nacional brasileiro se deu ao longo de sculos, ao longo de vrias geraes. O que pode nos parecer estranho no relato de Hobsbawm que ele fala de Estados nacionais cujas transformaes (at mesmo o nascimento e morte de um determinado Estado nacional, como a Iugoslvia e o da Tchecoslovquia) vem ocorrendo em uma temporalidade de uma gerao. O que gera as incertezas e dvidas que afetam profundamente o estatuto legal e as expectativas da vida dos cidados daqueles Estados. Queremos destacar trs coisas. A primeira que cada Estado nacional tem a sua histria, cheias de acontecimentos e contingncias que vo forjando de certa maneira aquela associao entre territrio, populao governada, e instituies de governo. Acontecimentos e contingncias que podem marcar (e que marcam) os arranjos institucionais concretos de cada Estado nacional. A segunda, que o Estado nacional, e seus arranjos institucionais, afetam profundamente a vida dos que vivem em seu territrio. A terceira que, embora cada Estado nacional tenha sua prpria histria e seu prprio arranjo institucional, h aspectos em comum a quase todos eles. O papel de controle sobre as populaes em seus territrios, e sobre os fluxos dessas populaes para fora ou para dentro desses territrios. O que no quer dizer que todos os estados nacionais consigam efetivamente controlar todas as populaes que vivem em seu territrio. A capacidade concreta de exercer este poder depender ela prpria das trajetrias de formao dos arranjos institucionais desses Estados nacionais concretos. Referncia Bibliogrfica: Hobsbawm, Eric. Dentro e fora da histria. In Hobsbawm, Eric. Sobre histria. So Paulo: Companhia das Letras, 1998, p.13 -21.

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Box 6 - Algumas definies de polticas pblicas So muitas as definies de polticas pblicas divulgadas pelo campo de anlise de polticas no sculo XX. Todas as definies de certo modo refletem um entendimento de poltica que a restringe ao aparato governamental. - Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores pblicos sugerindo que tal limitao poderia ser reduzida pelo conhecimento racional. (Parsons, 1995) - Easton (1965) definiu a poltica pblica como um sistema que envolve formulao, resultados e ambiente. - Thomas Dye definiu, em 1976, poltica pblica como aquilo que o governo escolhe fazer ou no fazer, por que faz e que diferena tal ao traz. - Willians Jenkins, produziu em 1978 uma definio mais complexa e menos isolada deciso governamental, mas ainda assim traduzindo-a como uma conjuno de decises tomadas por atores polticos ou grupo de atores em relao a metas e recursos para se atingir uma determinada situao (Jenkins, 1978). - James Anderson introduziu em 1984 novos problemas, ao dizer que a poltica pblica o curso de uma ao proposta por um ator ou grupo de atores para soluo de um problema ou uma questo de interesse (dos atores), indicando que no somente problemas pblicos ou sociais se tornam objeto de decises governamentais. - Lemieux, na dcada de 1990, refere-se s polticas pblicas como tentativas de regular situaes que se apresentam como problemas pblicos, e que afloram no interior de uma coletividade ou entre coletividades (Viana, 1996). - E em nossa discusso nacional, Souza (2006) resumiu poltica pblica como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). A formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que os governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real (p.26). Referncias Bibliogrficas: Parsons, D. W. Public policy: an introduction to the theory and practice of policy analysis. Cheltenham, UK; Northampton, MA, USA, 1995. Souza, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n.16, 2006: 20-45. Viana, ALdA. Enfoques metodolgicos em polticas pblicas: novos referenciais para estudos sobre polticas. In: Canesqui, A. M. Cincias Sociais e Sade. So Paulo: Hucitec, 1997.

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