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cidades para que(m)?

POLTICA, URBANISMO E HABITAO

textos acadmicos
Alcances e limitaes dos Instrumentos Urbansticos na construo de cidades democrticas e socialmente justas
December 23, 2003/ Joo Sette Whitaker
Antecedentes histricos da desigualdade urbana bastante esto comum as pensarmos que a dramtica situao em

que

cidades brasileiras uma decorrncia natural do

fato de o pas ter hoje cerca de 80% de sua populao morando nas cidades. como se o caos urbano, as favelas, o transporte precrio, a falta de saneamento, a violncia, fossem caractersticas intrnsecas s cidades grandes, justificando a enorme dificuldade do Poder Pblico em resolver esses problemas e gerir a dinmica de produo urbana. Essa , entretanto, uma viso equivocada. Ao contrrio dos pases industrializados, o grave desequilbrio social assim que como assola as cidades brasileiras outras metrpoles da periferia do capitalismo

mundial so resultantes no da natureza da aglomerao urbana por si s, mas sim da nossa condio de subdesenvolvimento. Em outras mente palavras, e as cidades brasileiras refletem, espacial territorialmente, os graves desajustes histricos e

estruturais da nossa sociedade. Como muitos autores j ressaltaram, o fenmeno de urbanizao desigual observado em grande parte dos pases subdesenvolvidos se deve matriz de industrializao tardia da periferia. De fato, a atratividade exercida pelos plos industriais sobre a massa de mo-de-obra disponvel no campo provocou [1], a partir da dcada de 60, a exploso de grandes plos

urbanos no Terceiro- Mundo.

Entretanto, baseado na aliana dos

esse crescimento industrial --

interesses das burguesias nacionais e do capital internacional - tinha como condio a manuteno do baixo valor da mo-de-obra abundante, o que restringia por princpio a possibilidade de se oferecer habitaes, infraestrutura e equipamentos urbanos es. que garantissem qualidade de vida aos trabalhador A cidade industrial perifrica surge, desde ento,

promovendo estruturalmente a desigualdade social. Ao contrrio do Estado keynesiano que se consolidou na Europa do Ps-Guerra, em que o crescimento do capitalismo fordista implicava um aumento generalizado dos nveis de vida e de consumo dos trabalhadores gerando habitaes e salrios dignos , at para garantir a completude do ciclo produo-consumo , aqui a associao das burguesias nacionais construiu canhestro, com um os interesses do capitalismo e internacional da massa de capitalismo exportao explorador disponvel, processo que Florestan Fernandes e ao desenvolvimento do capitalismo hegemnico

voltado

mo-de-obra em dos relao

outros pensadores chamaram de desenvolvimento desigual pases industrializados

e combinado pois dispunha

novas estruturas econmicas industriais trazidas do centro sobre estruturas internas arcaicas herdadas do Brasil colonial. Pois esse processo de industrializao, que gerou o que Maricato (1996 e 2000) chamou de urbanizao com baixos salrios, estabeleceu-se por sobre uma estrutura social que nunca havia resolvido as contradies oriundas da sociedade colonial. Um sculo antes, no mbito do trabalho, a substituio dos escravos por trabalhadores livres implicou na instaurao de um sistema marcado pela dominao pessoal e a troca de favores, e no na generalizao do trabalho assalariado nos moldes do capitalismo central. Em relao posse a Lei da de terra, Terras com o fim do trfico negreiro em 1850 institui a propriedade das terras devolutas

apenas mediante compra e venda, dando-lhes um valor que no

tinham at ento, e afastando a possibilidade de tornar proprietrios de terra imigrantes e escravos. Essa foi a base arcaica sobre a qual se assentou, cem anos depois, a industrializao brasileira. Um novo modelo de produo, segundo Francisco de Oliveira simultaneamente industrial e urbano, que aprofundava a diviso social do trabalho herdada do modelo agro- exportador anterior. Com o forte crescimento industrial, ao qual no correspondia um desenvolvimento ada a situao urbano para socialmente digno, estava coloc o surgimento de uma dinmica urbana

conflituosa, parametrizada pela luta de classe. Ermnia Maricato (1996) j mostrou como, nesse contexto, enquanto as periferias urbanas expandiam seus limites -- sempre desprovidas dos servios urbanos essenciais -- para receber o enorme contingente populacional de migrantes rurais ao longo dos anos 60 e 70, o mercado formal urbano se restringia a uma parcela das cidades que atendia as classes mais favorecidas, deixando em seu interior grande quantidade de terrenos vazios, na a. especulao por uma futura valorizao imobiliri Paradoxalmente, esse espraiamento perifrico da cidade

industrial brasileira se dava pela ao deliberada do Estado, que estimulava em especial no perodo militar solues habitacionais de baixo custo nas periferias, por serem adequadas ao modelo do capitalismo brasileiro, mantendo baixos os valores de reproduo da fora de trabalho. Como resultado atual desse visto processo historicamente excludente o

quadro

nas grandes metrpoles brasileiras

invariavelmente de absoluta pobreza, corroborando um quadro generalizado pelo continente [2]. Nessas cidades, estima-se que cerca de 50% da populao, em mdia, se encontre na informalidade [3]. Os moradores de favelas so cerca de 20% da populao de So Paulo, assim como de Porto Alegre, Belo Horizonte ou do Rio de Janeiro, chegando a 46% em Recife (Bueno, apud Clichevsky, 2000). Alm disso, o atual de quadro urbano continua mostrando um

exagerado

ritmo

crescimento entros

das

periferias

pobres

em

relao

aos

urbanizados,

que paradoxalmente esto geralmente

esvaziando-se. Enquanto a taxa mdia de crescimento anual das cidades brasileiras de 1,93%, o crescimento na periferia de So Paulo, por exemplo, chega em algumas regies a taxas superiores a 6% ao ano. Em compensao, o centro da cidade apresenta taxas de crescimento negativo, em torno de 1,2%. Entretanto, as polticas pblicas, na maioria das cidades do pas, continuam a favorecer em seus investimentos urbanos apenas as regies mais favorecidas. Flvio Villaa (2000) mostrou como, na maior parte das capitais do pas, verifica-se recorrentemente um eixo de desenvolvimento produzido pelas elites em seus deslocamentos em busca das reas mais privilegiadas para se viver. Em uma clara inverso de prioridades, os governos municipais investem quase que exclusivamente nessas pores privilegiadas da cidade, em detrimento das demandas urgentes da periferia. Em pesquisa recente (Ferreira, 2003), mostramos como, em So Paulo, foram investidos em apenas trs anos, entre 1993 e 1995, cerca de R$ 4 bilhes [4] de dinheiro pblico em apenas 6 grandes obras virias, destinadas geralmente ao trfego de veculos individuais, em um quadrante de cerca de 50 km, justamente aquele em que se concentram os investimentos imobilirios de elite. Nas riar mar ios grandes cidades, sob a frgil justificativa de se c centralidades de que pobreza e tercirias conectadas economia global excluso, sofisticados centros de negc

[5], estabelecem-se ilhas de primeiro-mundo em meio ao exacerbam a segregao social urbana e se apropriam

de grande parte dos investimentos pblicos. Tal cenrio evidencia a necessidade premente de se reverter um quadro de excluso e segregao scio-espacial que apenas reflete espacialmente a inquietante fratura social do pas. Nesse sentido, o papel do Poder Pblico, em especial dos executivos municipais, torna-se fundamental na medida em que consiga romper com sua histrica tendncia a favorecer tores e apenas os os interesses dominantes. Os Planos Dire instrumentos

urbansticos amentas

do

Estatuto

da

Cidade

podem

vir

ser

ferr

importantes

nesse processo, embora no sejam por si s

garantia de mudanas. Antes de discut-los, porm, importante entender a dinmica pela qual se consolidam no pas esses instrumentos, sem o que a compreenso de seu papel ficaria prejudicada. O papel dos movimentos populares na reforma urbana Face ao inquietante quadro exposto at aqui, fcil entender que as desigualdades geradas o pelo processo de industrializao e de urbaniza geraram rapidamente insatisfaes sociais significativas. J

em 1963, o Seminrio Nacional de Habitao eReforma Urbana tentou refletir parmetros para balizar o crescimento das cidades que comeava a se delinear. A ditadura militar desmontou a mobilizao da sociedade civil em torno das grandes reformas a urbana, substituindo-a por um sociais, inclusive

planejamento urbano centralizador e tecnocrtico. No campo da habitao, embora o regime tenha produzido, atravs do SFH/BNH, mais de 4 milhes de moradias, o recorte capitalista dessa produo tambm marcada pelo clientelismo e a troca de favores visava mais resultados quantitativos que rendessem frutos polticos do que qualitativos, e era voltado ao esforo do milagre econmico, favorecendo as grandes empreiteiras. Pelo custo que estas conseguiam praticar, as polticas habitacionais no conseguiram atingir a populao cada mais pobre, abaixo de 5 SM, que ia aumentando vez mais, em decorrncia de um modelo econmico de

intensa concentrao da renda. Isso aprofundou cada vez mais o fosso entre o mercado imobilirio legal e os que no tinham acesso a ele. Nos anos 70, os excludos do milagre brasileiro comeam a mobilizar-se em torno da questo teamentos urbana, reivindicando a regularizao dos lo clandestinos, a construo de equipamentos de

educao e sade, a implantao de infra-estrutura nas

favelas, a

etc. da

Uma

primeira

vitria

ocorre

em

1979,

com

aprovao

Lei

6766, regulando o parcelamento do solo e

criminalizando o loteador irregular. Na Constituinte de 1988, 130.000 eleitores subscrevem a Emenda Constitucional de Iniciativa Popular pela Reforma Urbana, e com isso conseguem inserir na Constituio os artigos 181 e 182, que introduzem o princpio da funo social da propriedade urbana. Porm, a regulamentao desses artigos s viria a ocorrer 11 anos depois, com a aprovao definitiva do captulo da reforma urbana da nossa constituio, em uma tramitao que contou com a presso constante do Frum Nacional de Reforma Urbana, e que culminou com a aprovao do Estatuto da Cidade. O que so instrumentos urbansticos? Para se entender a funo dos instrumentos urbansticos, que iremos tratar neste texto, preciso voltar das para um pouco questo da formao do estado keynesiano Os l esforos que sociais- democracias europias do ps-guerra. a construo de uma sociedade industria

promovesse

certa distribuio das riquezas para o

conjunto dos trabalhadores para garantir um patamar aquisitivo compatvel com a necessidade do prprio sistema em gerar consumo deu ao Estado keynesiano um papel central na mediao entre os interesses do capital e do trabalho, garantindo direitos fundamentais e universais como o acesso educao, sade, l do e a garantia se dos direitos trabalhistas. Esse pape Estado da reproduzia naturalmente no mbito

habitacional e urbano, visando garantir o direito moradia ao conjunto e populao [6] as aes do capital imobilirio, por natur controlando

eza especulativo e privatista [7]. Nesse sentido, fortaleceu-se desde ento na Europa, e posteriormente tambm at na Amrica do intervencionista do controle ima produo do variedade Estado na na prover habitao de interesse s desenvolvimento social buscando urbano, Norte, uma tradio e no uma mn para garantir regulamentao

urbana,

ocial

integrada

malha urbana, para proteger antigos

moradores mais pobres dos processos decorrentes da valorizao imobiliria, que os expulsam e substituem por moradores de maior renda (a chamada gentrificao), para permitir a preservao dos espaos pblicos como espaos de os da ao invasiva da uso democrtico, privada, e protegendopara iniciativa

promover usos habitacionais sociais no mercado imobilirio privado atravs de aes de induo e incentivo. Vale notar que essa tradio no conseguiu impedir, nem naqueles pases, processos marcantes de excluso social e de gentrificao, capitaneados pelas foras do mercado. Mas o que se pretende discutir aqui que, de maneira geral, e apesar dos percalos, h hoje uma certa cultura poltica naqueles pases de respeito ao papel importante do Estado no controle urbano. Para dar ao Estado a capacidade de exercer tal funo, uma variedade de instrumentos jurdicos e financeiros foram criados. Por um lado, deu-se ao Estado um poder regulador significativo sobre o uso e a ocupao do solo, estabelecendo-se restries de uso, parmetros de de adensamento, limites verticalizao, taxas ocupao, punies efetivas para o descumprimento das

leis urbansticas, etc. Por outro lado, criou-se uma estrutura financeira evidentemente apoiada na incomparvel disponibilidade de recursos que aqueles pases dispunham e dispem e uma gama de isenes para incentivar, atravs de linhas de crdito e renncias tributrias especficas, determinadas aes dos agentes privados, como por exemplo a recuperao e manuteno de edifcios antigos nas reas centrais, sua reconverso para locao social privada, ou ainda a fixao da populao mais pobre em seus locais de residncia, graas a auxlios financeiros diretos. Entre os incontveis instrumentos urbansticos, poderamos citar, por exemplo, as Znes dAmnagement Concert (ZAC) francesas, depois recuperadas e distorcidas no Brasil, espcies de intervenes do Estado sobre a propriedade fundiria, a partir das quais o Poder e Pblico define de novos usos e promove a construo urbanizao reas urbanas degradadas segundo novas

diretrizes, vendendo-as em seguida para promover sua requalificao. H tambm naquele pas a experincia antiga, da dcada de 70, da outorga onerosa, l chamada de Plafond Legal de Densit, tambm experimentada nos EUA na mesma poca, e que estabelece a cobrana pelo direito de construir acima dos limites determinados pelo Poder Pblico para determinada rea da cidade. Alm dos instrumentos de urbanizao e de regulao do uso e ocupao, como os dois acima citados, h tambm instrumentos de carter tributrio e financeiro. Continuando com uma os exemplos de de franceses, h por exemplo naquele oferecida pas pelo linha crdito extremamente vantajosa, fomento habitacional,

banco pblico

para proprietrios que

queiram renovar para fins habitacionais edifcios degradados em reas centrais e aceitem alugar parte dos apartamentos, por determinado tempo, por preos tabelados pelo governo e considerados "sociais". Outra ao muito comum a iseno de impostos municipais para incentivar determinadas reformas ou usos que interessem ao Poder Pblico. Mas sem dvida nenhuma, a Lei da solidariedade urbana, aprovada na Frana em 2000, o exemplo mais significativo de at onde o Poder Pblico pode ir no controle da produo do espao urbano: por essa lei, todo municpio francs deve garantir que no mnimo 20% de seu estoque de habitaes tanto pblicas como privadas seja de interesse social, sem o que o municpio se v obrigado a pagar significativa multa ao Ministrio da Habitao. Os chamados instrumentos urbansticos criados do Ps-Guerra na

Europa

visavam portanto garantir ao Estado

ferramentas jurdico-institucionais que lhe permitissem exercer um controle efetivo sobre as dinmicas de produo e uso do espao urbano, buscando promover o mediar o interesse pblico acima do privado, e tentand os conflitos naturalmente decorrentes dessas

dinmicas. Pois bem, nessa mesma lgica que, no Brasil, os defensores da Reforma Urbana se mobilizaram para garantir a aprovao, na

Constituio e posteriormente no Estatuto da Cidade, de instrumentos que permitissem dar s prefeituras um instrumental para exercer algum controle sobre as dinmicas de produo da cidade. Esse o princpio, em suma, dos chamados instrumentos urbansticos apresentados no Estatuto da Cidade. Notese, entretanto, dos a profunda diferena estrutural entre as realidades urbansticos guerra, pases industrializados e a brasileira, j no ps estruturao do Estado do bem-

tratada no incio deste texto. Enquanto l os instrumentos surgem concomitantemente

estar social, como ferramentas necessrias para que o Poder Pblico possa desde o incio, no mbito urbanstico, promover esse modelo poltico-econmico e social e mediar os interesses os do capital face ao bem pblico urbano, no Brasil cidade instrumentos urbansticos surgem como uma organizadas e seu de forma propositalmente alcance. Aqui,

tentativa de reao face a um modelo de sociedade e de estruturalmente o de que seu desigual, trata-se muda potencial possvel a posteriori um processo histrico-

completamente

reverter

estrutural de segregao espacial, o que significaria, em essncia, dar ao Estado a capacidade de enfrentar os privilgios urbanos adquiridos pelas classes dominantes ao longo de sua hegemnica atuao histrica de 500 anos. No se trata, pois, de tarefa simples. E desde j percebe-se que tais instrumentos s podero ter alguma eficcia se houver, ao mesmo tempo em que so criados, uma vontade poltica muito determinada no sentido de promover a reverso do quadro de desigualdade urbana em que vivemos, enfrentando portanto os poderosos interesses que hegemonizam hoje a produo do espao urbano. Sem essa vontade poltica, que implica em polticas de governo as claramente dispostas a enfrentar os privilgios d classes dominantes, os instrumentos urbansticos podem

servir apenas como uma maquiagem demaggica sem muito poder para mudar o quadro urbano brasileiro. Vale notar que a briga longa, e at agora, tem sido difcil.

O Plano Diretor como um pacto social justamente nesse sentido, o de garantir a execuo de uma vontade poltica coletiva de recuperao democrtica das cidades, que os Planos Diretores, embora fragilizados por dcadas de burocratismo e ineficcia, podem passar a ter um papel importante, ao abrir novas possibilidades, Estatuto da Cidade, de dinmicas participativas graas ao que aumentem

o controle social sobre os processos de produo da cidade. Como se sabe, a Constituio de 1988 obrigou todo municpio com mais de 20.000 habitantes a ter um plano diretor. Embora fosse um instrumento urbanstico antigo, tal fato o reinseriu na agenda poltica urbana, ainda mais quando o Estatuto da Cidade, aprovado em 2001, determinou que as cidades que ainda no tm plano o produzam em 5 anos. Alm aos disso, Planos o Estatuto d uma importncia significativa Diretores, ao determinar que seja neles que se

faa a regulamentao dos instrumentos urbansticos propostos. Esse fato tem conseqncias positivas e negativas. Positivas porque joga para a esfera municipal a mediao do conflito entre o direito privado e o interesse pblico, e isso tre bom pois permite as necessrias diferenciaes en realidade municipais completamente diversas no pas. Alm

disso, garante que a discusso da questo urbana no nvel municipal torne-se mais prxima do cidado, podendo ser mais eficientemente participativa. a Porm, o aspecto negativo que, ao jogar regulamentao dos instrumentos para uma negociao

posterior no mbito dos Planos Diretores, estabelece- se uma nova disputa essencialmente poltica no nvel municipal, e conforme os rumos que ela tome, esses instrumentos podem ser mais ou menos efetivados. Em alguns casos, at, j ocorreu que o prprio texto do Plano Diretor, ao propor os novos instrumentos do Estatuto, etapa relegue sua regulamentao local para mais uma ainda ulterior, estendendo alm do razovel seu prazo

de efetivao.

O plano diretor um conjunto de diretrizes urbansticas destinadas a organizar e induzir formas desejveis do ponto de vista do Poder Pblico, diga-se de ocupao e uso do solo. Define as polticas pblicas urbanas, como os transportes, o zoneamento, a proviso de habitaes de interesse social, etc. Aparentemente, sua obrigatoriedade foi um avano na direo de cidades mais democrticas e justas. Mas, como qualquer instrumento de poltica pblica, o plano diretor pode ter inmeras feies. Por exemplo, como j mostrou Villaa s (1999) como ele vem sendo usado h tempos nas grande cidades um instrumento dos interesses das classes reais das reas perifricas. Nesse sentido,

dominantes, com pouca efetividade na soluo dos problemas h no dvidas que os instrumentos propostos no Estatuto

da Cidade do um novo flego aos Planos Diretores, conforme veremos adiante. A tradio urbanstica brasileira, como visto calcada em um Estado estruturado para ratificar a hegemonia das classes dominantes, sempre tratou os planos diretores por um vis tecnicista que os tornavam hermticos compreenso do cidado comum, mas eficientes em seu objetivo poltico de engessar as cidades nos moldes que interessavam s elites, muito embora grande nmero de urbanistas tenham se esforado, na dcada de 70 e apesar mais grandes do regime Mas vigente, por nada mais para fins eleitorais, par em torn-los nas marcaram histria os

eficientes. capitais,

exemplo

infelizmente serviram

calhamaos a

tcnicos que uma

democrticos, estabelecer (em

rgida regulamentao nos bairros ricos, ou dos transportes pblicos), enchend

ainda para priorizar a construo de mais e mais avenidas o os detrimento de bolsos polticos inescrupulosos e dos especuladores

imobilirios. Em compensao, os Planos Diretores pouco fizeram para a enorme parte da populao excluda da chamada cidade formal. Na prtica, os planos se distanciaram da realidade

urbana perifrica, e no impediram a fragmentao das polticas pblicas urbanas. por isso, alis, que hoje pesquisadas prximas de uma os de da realidade reintegrao Planos e de vm sendo mais novas metodologias de planejamento,

e da gesto locais, mais abertas transversal Ao propostos recentemente pelo Labora e Assentamentos Humanos (LabHab) da das polticas setoriais,

participao dos agentes sociais dos bairros, e promotoras como trio

Habitacionais FAUUSP. Mas isso no

Urbanos

Habitao

impede, ser

obviamente,

que

hoje

os

planos

dir

etores

possam

um instrumento eficaz para inverter a

injusta lgica das nossas cidades, em especial nas cidades de mdio porte, ainda no to atingidas pela fratura social urbana. Mas, para isso, no devem ser um ementrio de tecnicismos, mas um acordo de toda a sociedade para nortear seu crescimento, reconhecendo e incorporando em sua elaborao todas as disputas assim, e conflitos que de um nela amplo existem. e S processo surgido demorado

participativo, que no fique sujeito apressada agenda poltico-eleitoral dos governantes de turno (em que a "governabilidade" e a busca pela reeleio passam por cima dos fins pblicos que se deseja das polticas pblicas), o Plano Diretor pode se tornar um ponto de partida institucional para que se expressem todas as foras que efetivamente constroem a cidade. Se toda a populao inclusive as classes menos favorecidas apreender o significado transformador do plano, cobrar sua aprovao e fiscalizar sua aplicao, transformando-o em uma oportunidade para conhecer melhor seu territrio e disputar legitimamente seus espaos. Entretanto, a gesto participativa no pode se ater apenas ao aumento das audincias pblicas ou dos fruns de discusso com os diferentes setores da sociedade civil. Hoje a "participao", hora marcada, mesmo em governos de esquerda, se d com em audincias j pautadas, sobre assuntos pr-

estabelecidos. Como bem lembra o urbanista Flvio Villaa, de se perguntar porque o tema da "participao" geralmente s se

aplica a certos assuntos de governo, e no a todos. No Brasil, os fruns participativos ainda se limitam que ao Oramento sempre Participativo, ou a Planos Diretores nem sero efetivados. Porque, por exemplo, no

h mecanismos de participao nas decises de investimentos das empresas de saneamento, ou nas de metr? A participao deveria incorporar de forma estrutural e definitiva a presena decisria da populao em todas as estruturas de gesto da mquina administrativa, da escala local escala mais geral. Nesse sentido, o processo de discusso das Conferncias das Cidades, implementado este ano pelo Ministrio das Cidades, uma excelente iniciativa, ainda mais considerando tratarse de um processo que abarca todo o pas. Tambm so fundamentais, vrias por exemplo, os conselhos participativos de do pas, em decorrncia da exigncia de

habitao e de poltica urbana, implantados em cidades de processos gesto participativos colocada pelo Estatuto da decisria o grau e no apenas figurativa. Porm,

Cidade, desde que seja dada a eles uma funo efetivamente certo que de participao, sobretudo com algum poder

de deciso, deve ir ainda muito mais longe para comear a ser eficaz em seu papel politizante e pedaggico, e como um instrumento de democratizao da gesto pblica. Infelizmente, ainda hoje planos diretores continuam apressada -los, o resultando montagem mais um muitas vezes de uma em gabinetes, visando apenas transform

rpido possvel, em fatos polticos. Nas mais animadora, pois a mobilizao da popu

pequenas e mdias cidades brasileiras, entretanto, a perspectiva lao para processo participativo mais simples, e por

isso planos diretores democrticos podem ter enorme efeito. Mais uma vez, foi fundamental a cultura de mobilizao e o processo de discusso participativa alavancados pelas Conferncias das Cidades organizadas pelo Ministrio das Cidades. A tomada de conscincia coletiva sobre os desafios da questo urbana que as conferncias promoveram ajudar a romper o verdadeiro mercado de planos criado por urbanistas interessados em vender s

prefeituras pacotes tcnicos que nem se preocupam em assimilar as disputas sociais existentes, e cria um cenrio positivo para a discusso participativa do Plano Diretor e dos instrumentos do Estatuto. Mas o que os Planos Diretores tm exatamente a ver com os instrumentos urbansticos de que trataremos aqui? Como vimos, eles so fundamentais pois neles que, segundo o Estatuto da Cidade, esses instrumentos devem ser propostos e regulamentados no nvel municipal. Nesse sentido, fica absolutamente claro que, por princpio, os instrumentos urbansticos propostos no Estatuto da Cidade nem esto desde j garantidos e nem so automaticamente rma como eles Diretores. Os Instrumentos Direito Direito Tributrios de de Superfcie, Urbanizao Compulsr e de Induo do Desenvol eficazes. Tudo depende, na verdade, da fo sero includos e detalhados nos Planos

vimento: ia, IPTU

Preempo,

Progressivo, Outorga Onerosa do Direito de Construir,

Operaes Urbanas Consorciadas. Temos ento que os instrumentos tributrios e de induo do desenvolvimento urbano tentam estabelecer, no cenrio brasileiro, uma perspectiva de uma nova presena do Estado na regulamentao, induo e controle dos processos de produo da cidade. Cabe obviamente ressaltar que sua eficcia ainda incerta, embora as previses sejam otimistas, em especial a mdio e longo prazos. Entretanto, vale sempre repetir que seu sucesso do ponto de vista do bem pblico e da reverso das desigualdades urbanas depender sempre de uma forte e determinada vontade poltica, j que os objetivos a atingir se confrontam com interesses poderosos. importante separar chamou es de considerados citados de no aqui o que ao se daqueles urbano". Aquel

instrumentos

"tributrios"

"induo

desenvolvimento

subttulo acima esto apenas na segunda para arrecadao, o

categoria (inclusive o IPTU progressivo), embora todos eles possam at eventualmente servir

que

as vezes at acaba seu sentido, como veremos adiante. Os instru de induo do desenvolvimento urbano visam, em

desvirtuando mentos

essncia, refrear o processo especulativo e regular o preo da terra, ao forar o exerccio da funo social da propriedade urbana punindo o "mau proprietrio", buscam permitir um maior controle do Estado sobre usos e ocupaes do solo urbano, em especial em reas que demandem uma maior democratizao. Imveis situados na chamada cidade formal geralmente se beneficiam de infra-estrutura urbana (esgoto, gua, luz, asfalto, etc.) custeada pelo poder pblico e, portanto, por toda a sociedade. Mant-los vazios representa um alto custo social. Exercer a funo social da propriedade no nada alm de darlhes uso. Nos centros das nossas metrpoles, por exemplo, mantm os, sem o um ter descompasso mercado irreal (edifcios ficam desocupados por an quem queira compr-los ou alug-los), e a entre os proprietrios, que

sobrevalorizado

demanda generalizada por habitao pelas faixas de renda mais pobres tanto moradoras dos centros, geralmente em cortios, quanto das periferias que no tm como acessar essa oferta, gera uma situao inaceitvel. Nesses casos, os instrumentos tributrios e de induo do desenvolvimento urbano podem ter um papel importante, ao dar ao Poder Pblico ferramentas que lhe possibilitem regular e controlar os terrenos vazios, os negcios imobilirios de compra-e-venda, e assim por diante. Como j existe farto material terico apresentando exaustivas discusses tcnicas a respeito de cada um desses instrumentos [8], iremos fazer a seguir uma reflexo sobre eles a partir da tica discutida neste artigo at aqui. Instrumentos tributrios e de financiamento Vale mencionar que trata-se aqui de instrumentos que no esto geralmente previstos no Estatuto da Cidade, mas que os Planos Diretores certamente devem considerar, fazendo uso de inventividade e inovao.

O IPTU, por exemplo, importante instrumento de arrecadao, e que deve ser um tributo progressivo (neste caso, que no o da progressividade no tempo, significa que os mais ricos pagam mais e os mais pobres pagam menos ou nada), ainda pouco cobrado nas cidades brasileiras, at mesmo porque ainda preocupante a falta de sistemas cadastrais municipais integrados, que dem s prefeituras uma melhor capacidade de controle, de gesto e de arrecadao. Mas inmeros outros benefcios fiscais e financeiros podem ser pensados e aplicados para fomentar determinadas diretrizes urbanas. Isenes tributrias podem ser usadas para incentivar reformas e/ou novos usos, e linhas de financiamento podem ser pensadas, por , exemplo para reabilitao de imveis em rea central para auxlio-moradia populao ameaada de expulso por

causa da valorizao fundiria/imobiliria, e assim por diante, para incentivar o aluguel de baixo custo no mercado privado, e assim por diante. Um instrumento interessante, que recentemente tornou-se lei em So Paulo, est na compra pela prefeitura de imveis devedores de IPTU com desconto do valor da dvida no preo pago, para uso habitacional de interesse social. Mas, evidentemente, trata-se de um conjunto de iniciativas que ainda depende, at pelas drsticas pios, da limitaes estruturao financeiras por que passam os munic de polticas habitacionais e de

financiamento moradia integradas, que envolvam todas as esferas de governo. importante frisar o novo papel que a Caixa Econmica federal poderia exercer nesse sentido, e a importncia da criao do Ministrio das Cidades, que deve poder reger esse processo. IPTU Progressivo, Edificao ou Utilizao Desapropriao com pagamento em ttulos Compulsria e da dvida pblica.

Este conjunto de instrumentos visa atingir diretamente as propriedades urbanas que no cumprem partir do momento em que so a sua funo social. A considerados sub- utilizados

ou vazios pelo Poder Pblico, pode ser exigida a edificao ou a

utilizao compulsrias, ressivo do que se no atendida gerar um aumento prog IPTU regulamentado e com limites claramente na possibilidade de desapropriao do im

estabelecidos at resultar, aps 5 anos de progressividade, vel com pagamento com ttulos da dvida pblica. Trata-se

claramente de uma sano aplicvel ao proprietrio que no respeite a funo social de seu imvel, o chamado "mau proprietrio". Embora o, dos ica e seja cujo um dos instrumentos de mais fcil compreens

efeito

seja potencialmente promissor, difcil acima citados) um carter de polt

dar ao IPTU progressivo (entendido como o conjunto trs instrumentos de urbana reverso da especulao imobiliria, como

tampouco de instrumento efetivo de arrecadao. Ele deve sim ser entendido como uma ao punitiva do Estado, que pode eventualmente conseguir conter tais processos que especulativos. Isso porque os procedimentos esses instrumentos estabelecem so

longos, podem durar at sete anos, e so pontuais, tendo de ser autuados e resolvidos caso a caso, dependendo de uma gesto pblica eficaz, at mesmo para realizar o trabalhoso levantamento dos casos passveis de aplicao. Alm disso, um outro ponto desses instrumento bastante polmico: ao determinar que seja regulamentado no Plano Diretor, que deve identificar as reas sujeitas ao IPTU progressivo, o Estatuto da Cidade deixa em aberto o que se entende por imveis sub- utilizados. At que ponto, por exemplo, um amplo estacionamento na rea central, cujo terreno certamente servir um dia para alguma valorizada incorporao imobiliria, est ou no cumprindo sua funo social? At que ponto ele uma rea sub-utilizada? E um edifcio de dez andares em que apenas o trreo esteja sendo utilizado? Evidentemente, a definio desses critrios depende das disputas polticas que ocorrero nas Cmaras Municipais, ir e dependendo dos seus resultados, pode diminu significativamente o impacto do IPTU Progressivo como

instrumento de controle do exerccio da funo social da sociedade dos imveis urbanos. Outorga e Onerosa, transferncia do direito de construir

Operaes Urbanas Consorciadas

O princpio do solo criado, bastante simples de entendimento, talvez seja um dos mais antigos instrumentos urbansticos de induo do desenvolvimento, j testado em vrias cidades brasileiras. Como j dito, ele se origina em ex perincias internacionais, notadamente na Frana e nos EUA. No

Brasil, a primeira experincia certamente remonta dcada de 70 em So Paulo, quando o ento prefeito Olavo Setbal props, em 1976, lei nesse sentido, e esse instrumento vem desde ento sendo constantemente discutido por urbanistas e demais militantes da Reforma Urbana [9]. A idia dar ao Poder Pblico a possibilidade de recuperar a mais-valia obtida pelo proprietrio graas valorizao gerada por investimentos pblicos urbanos. Ao prover infra-estrutura urbana, a ao do Poder Pblico geralmente provoca imediata valorizao fundiria e imobiliria da rea, gerando lucros significativos aos proprietrios. O solo-criado, que torna o direito de construir independente da propriedade urbana, permite que o Estado onere construes que ultrapassem limites que ele mesmo estabelece. Assim, a outorga onerosa possibilita regular distores de valorizao geradas por essas intervenes, ou ainda compensar as perdas do proprietrio relativas a processos de tombamento. Nesses casos, o proprietrio de imvel tombado, que perde o direito de construir naquele terreno, pode transferir esse direito para outras propriedades na cidade, usando-se do instrumento da Transferncia do Direito de Construir, prevista no artigo 35 do Estatuto da Cidade. A outorga onerosa aprovada no Estatuto da Cidade (art. 28 a 31) responde a vrias possibilidades as [10]. A j testadas de em diferentes cidades brasileir venda potencial construtivo pode por exemplo

permitir uma maior verticalizao as vezes, mas nem sempre, revertida em maior adensamento em corredores urbanos ou outras

reas cujo desenvolvimento urbano possa ser induzido. Por outro lado, o mesmo instrumento pode eventualmente iais refrear a verticalizao em bairros residenc horizontalizados, ao estabelecer uma taxao para a

construo acima de um coeficiente construtivo bsico (geralmente 1). Trata-se tambm de um eventual mecanismo de arrecadao, que pode ser aplicado em bairros com potencial de verticalizao, que ser portanto devidamente onerada. Mas essa possibilidade de arrecadao no pode transformar-se no objetivo do instrumento, pois seno ele acabar subordinando as necessrias decises urbansticas desenfreada corrida por arrecadao. Nesse caso, a poltica urbana acaba tornando-se refm de uma lgica tributria, o que resulta em pssimos resultados para a cidade. Essa a distoro que ocorre com as Operaes Urbanas

Consorciadas,

tambm previstas no Estatuto da Cidade. Estas

so, em suma, uma variante da outorga onerosa, em que se especifica uma rea dentro da qual os recursos arrecadados com a venda de potencial construtivo devero ser obrigatoriamente aplicados para a recuperao viria e urbana. O argumento central desse instrumento o de que dessa forma possibilita-se parcerias entre o Poder Pblico e o setor privado, atravs das quais o capital privado, interessado na compra do solo-criado, acaba financiando a recuperao da cidade, naquele trecho especfico. Segundo seus defensores, esse instrumento permitiria que renovaes urbanas saiam "de graa" para o poder executivo municipal. Entretanto, a Operao Urbana certamente um dos instrumentos mais polmicos do estatuto, pois pode ser utilizado apenas para responder aos interesses dos setores imobilirios da cidade. Isso ocorreu, por exemplo, nos casos de Operaes Urbanas j ocorridos na cidade de So Paulo, em especial na conhecida Operao Urbana Faria Lima. Como pela lei os recursos arrecadados nas Operaes Urbanas com a venda de solocriado devem ser exclusivamente viria aplicados na melhoria da infra-estrutura da prpria rea da operao, tm-se

essa impresso de que as avenidas saem "de graa" para a cidade,

financiadas pela iniciativa privada. Entretanto, se a operao urbana se prope a "vender" solo-criado para arrecadar fundos para a melhoria viria, estima-se que ela s possa ocorrer em reas onde o mercado tenha interesse em comprar, sem o que a operao se, -se no tornajargo do mercado, um "mico". Entretanto, assiste

uma corrida para definir reas de Operaes Urbanas, s custas do capital privado. Porm, o que ocorre de

sob o forte argumento de que assim a cidade toda estar sendo renovada fato que as decises de polticas de planejamento urbano acabam subordinando-se aos er interesses Pblico tem do de mercado e, para evitar micos, o Pod fazer investimentos prvios para sinalizar

ao mercado que a rea valer o investimento. Esses investimentos nunca so computados nos custos das operaes, evidentemente, e se a operao no "colar", os prejuzos aos cofres pblicos sero enormes. J comentamos acima como a regio da Faria Lima, em So Paulo, recebeu milionrios recursos pblicos virios em reas que "coincidentemente" estavam na regio da Operao Urbana, mas que no foram computadas em seu custo. Alm disso, as desapropriaes para abertura de novas avenidas gera processos judiciais e precatrios, que tambm no entram no clculo "oficial", escamoteando o real prejuzo pblico gerado pela operao. Ainda no caso de So Paulo, estima-se que esses precatrios superem R$ 1 bilho na Av. Faria Lima, e a Av. guas Espraiadas, rea de uma nova Operao Urbana, j custou outro bilho para ser feita (com a canalizao do crrego), antes mesmo do incio da operao. Alguns urbanistas defendem a criao de ttulos financeiros, os CEPACS, negociveis na bolsa, correspondendo ao estoque de rea construda "a mais" a ser disponibilizada na operao. Assim, lana-se no mercado papis representando os metros quadrados a construir, que podem ser comprados por qualquer um. Dessa forma, o Poder Pblico arrecada obra de urbanizao, de uma s vez o valor tendo necessrio no que adiantar esses fundos.

Porm, alm do riso desse recurso (pois o CEPAC pode no Ter sucesso na bolsa e tornar-se outro "mico"), ele subordina de vez

a poltica urbana aos interesses e lgica do mercado, j que, por incrvel que parea. Uma pessoa que nem sequer tenha terreno na rea da operao pode adquirir o ttulo para negoci-lo no mercado financeiro. Uma das formas de evitar essas distores estaria na possibilidade de ampliar as reas territoriais destinadas s operaes urbanas para alm do setor de interesse do mercado, incluindo reas com habitaes precrias. Assim, seria possvel criar ZEIS [11] dentro da rea da Operao Urbana, e canalizar os recursos advindos da venda de solo-criado para elas. Direito de Superfcie e Consrcio Imobilirio

O direito de superfcie permite a transferncia do direito de uso do solo do proprietrio para terceiros, por prazos determinados. Um dos mais antigos instrumentos jurdicos urbanos, te para embora agilizar pouco falado, esse instrumento importan algumas situaes de necessria

regularizao fundiria e/ou urbanizao, e para incentivar o exerccio da funo da propriedade urbana. Isso porque o proprietrio que transferir o direito de superfcie no estar abrindo mo de eventual valorizao futura de seu bem. E em casos o de terrenos ocupados, esse instrumento pode inc entivar proprietrio futura. de uso O ao a autorizar o uso do terreno, ainda proprietrio pode tambm transferir

mais se sua urbanizao e regularizao gerar uma valorizao o direito Poder Pblico inclusive em

negociaes que envolvam a aplicao do IPTU progressivo liberando-o para realizar obras de urbanizao e regularizao, cujo direito de uso ser depois repassado aos moradores. Nesse caso, tambm se aplicaria o instrumento do Consrcio Poder Imobilirio (art. 46 do Estatuto), pelo qual o Pblico urbaniza determinada rea privada sujeita ao

IPTU Progressivo, adquirindo aps a obra parte do terreno, deixando ao proprietrio outra parte cujo valor urbanizado seja equivalente ao valor de toda a rea antes da urbanizao. Por fim, o Direito de Superfcie pode ser til para terrenos

pblicos, podendo-se transferir o direito de uso populao que o ocupa, facilitando os procedimentos de regularizao. Direito de Preempo O Direito de Preempo talvez seja um dos instrumentos h mais tempo utilizados nos pases europeus. Trata-se da prioridade dada ao Poder Pblico para efetuar a compra em negociaes imobilirias em determinadas reas definidas por ele. Ele permite ao Poder Pblico fazer estoque de terras de

stinadas

produo

de habitaes de interesse social, e

regular a valorizao fundiria de determinada rea. Mais uma vez, as reas sujeitas a esse instrumentos devem ser indicadas no Plano Diretor, o que remete seu sucesso s negociaes polticas na Cmara Municipal. um instrumento importante especialmente em reas centrais, j que o estado pode acompanhar as dinmicas imobilirias dessas reas. Alm disso, ao segurar ocorre, por a exemplo, em a venda de imveis em preos o Poder Pblico consegue definidos e eventualmente congelados por determinado tempo (como Belm), regular valorizao fundiria e imobiliria.

Entretanto, o grande limitador desse instrumento sem dvida a crnica falta de recursos pblicos, exacerbada pelas opes macro-econmicas e pela Lei de responsabilidade Fiscal, o que restringe seriamente a possibilidade do Poder Executivo Municipal efetivar os negcios a ele oferecidos pelo Direito de Preempo. * * *

Temos ento que os instrumentos tributrios e de induo ao desenvolvimento urbano, especialmente aqueles propostos no Estatuto da Cidade, podem sim promover o incio de uma novo papel para os municpios no controle dos processos de produo urbana, dando-lhe o necessrio sentido democrtico e de justia social. Entretanto, as reflexes aqui apresentadas mostram como esse ser sem dvida um caminho ainda longo, que depende de um processo paulatino de consolidao de uma cultura poltica que veja o Estado como o legtimo controlador da funo social das

propriedades urbanas e indutor do crescimento das cidades segundo o interesse pblico. Nesse processo, o papel dos grupos organizados da sociedade civil sempre ser central e imprescindvel para que a histria do Estatuto da Cidade continue em seu difcil, mas at agora efetivo, caminho para garantir a reverso da extrema desigualdade e excluso brasileiras. scio-espaciais apresentadas pelas cidades