UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARAN

SANDRA MILENA TOSO CASTRO ACOSTA

TECNOLOGIA INDUSTRIAL BSICA E SEUS MECANISMOS DE GOVERNANA

CURITIBA 2008

SANDRA MILENA TOSO CASTRO ACOSTA

TECNOLOGIA INDUSTRIAL BSICA E SEUS MECANISMOS DE GOVERNANA Dissertao apresentada ao Departamento de Ps-Graduao em Desenvolvimento Econmico, Setor de Cincias Sociais Aplicadas, Universidade Federal do Paran, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre. Orientador: Prof. Pelaez Alvarez Dr. Victor Manoel

CURITIBA 2008

TERMO DE APROVAO

SANDRA MILENA TOSO CASTRO ACOSTA

TECNOLOGIA INDUSTRIAL BSICA E SEUS MECANISMOS DE GOVERNANA

Dissertao aprovada como requisito parcial para obteno do ttulo de Mestre no curso de Ps-Graduao em Desenvolvimento Econmico, Setor de Cincias Sociais Aplicadas da Universidade Federal do Paran, pela seguinte banca examinadora:

Orientador:

_______________________________________________ Prof. Dr. Victor Manoel Pelaez Alvarez Departamento de Cincias Sociais Aplicadas, UFPR.

__________________________________________ Prof. Dr. Paulo Bastos Tigre Instituto de Economia, UFRJ.

__________________________________________ Prof. Dr. Walter Tadahiro Shima Departamento de Cincias Sociais Aplicadas, UFPR.

Curitiba, 16 de dezembro de 2008.

 minha v, dos brigadeiros gigantes e respostas na ponta da lngua.

AGRADECIMENTOS

R e ao Dary, que desde cedo me ensinaram a importncia da educao para se entender o mundo. Que me mostraram, pelo exemplo, que no existem limites para os sonhos, para se querer sempre mais e ser feliz. Agradeo o amor, a cumplicidade, a confiana nas minhas escolhas e a boa-vontade de ouvir minhas lamrias. Ao Manzinho, por ser um exemplo de animao, perspiccia e inteligncia.

Definitivamente, voc mais legal que eu. A CAPES, pelo financiamento essencial para a minha vinda Curitiba. A todos os professores que me auxiliaram na minha formao em Economia. Em nome dos professores da Unicamp, um agradecimento especial ao Julinho, uma grande figura, que sempre me ensinou a escrever claramente, a entender o papel do economista na sociedade e a me ouvir desde quando reclamei de uma nota 6. Aos professores da UFPR, um agradecimento ao Huscar e ao Shima, que me auxiliaram na qualificao dessa dissertao e no decorrer de matrias ou encontros no corredor. No poderia deixar de fazer um agradecimento especial ao Victor: a admirao que eu sempre tive com seus conhecimentos e eloqncia s foi superada pelo espanto que tive com sua pacincia, tanto com meus cronogramas quanto com a desculpa esfarrapada de um queijo que ficou na alfndega. Aos representantes e envolvidos no rduo desafio de desenvolver Tecnologia Industrial Bsica no Brasil, um agradecimento pela ajuda e pela disponibilidade que tiveram em esclarecer minhas dvidas durante algum momento desse trabalho. Aos meus amigos queridos: os de sempre, os da Unicamp, os da Panela, os da Disney, os do Caminho, os do Mestrado, os do Cirque, os Trainees, os do HSBC Seguros, os do Flamenco. No gostaria de citar nomes com o perigo de ser injusta com alguns. Cada um sabe o valor que tiveram para me encorajar (ou distrair!) durante esses anos de Mestrado. Realmente eu tirei a sorte grande. cidade que me acolheu muito bem, que de fria e carrancuda no tem nada. Finalmente, um muito obrigada ao Sindicato dos Bancrios!

A alma divina e a obra imperfeita. Este padro sinala ao vento e aos cus Que, da obra ousada, minha a parte feita: O por fazer s com Deus. Fernando Pessoa, Padro, in Mensagem.

RESUMO O conjunto de atividades de infra-estrutura tcnica, denominado no Brasil como Tecnologia Industrial Bsica (TIB), constitui um importante elemento de planejamento e coordenao de agentes econmicos. Ao fornecer as funes tcnicas bsicas para o desenvolvimento tecnolgico, a TIB est diretamente relacionada forma pela qual os indivduos estabelecem canais de comunicao e interao entre si. Isso se d por meio da criao de cdigos de linguagem tcnica comuns tais como: normas e regulamentos tcnicos; certificaes; metrologia; calibraes; e informaes tecnolgicas. Ao identificar as idiossincrasias entre as organizaes produtivas, no nvel intra e inter-setorial, as atividades da TIB asseguram uma intensificao da coordenao existente no conjunto da economia, aumentando a possibilidade de organizao da produo. Esta dissertao prope uma discusso sobre o surgimento e a consolidao de interaes entre as diferentes atividades e entidades componentes da TIB, desde sua institucionalizao at o presente, buscando entender os mecanismos de governana estabelecidos. Ao realizar um retrospecto histrico da TIB no Brasil, o trabalho resgata a evoluo das formas de coordenao das atividades e dos interesses dos diferentes agentes que participaram da criao e consolidao do Sistema Nacional de Padronizao Tcnica.

Palavras-chave: Tecnologia Industrial Bsica. Padronizao Tcnica. Coordenao. Governana. Sistemas Nacionais de Inovao.

ABSTRACT The set of infrastructural technologies, called in Brazil as Tecnologia Industrial Bsica (TIB), constitutes an important component of planning and co-ordination of economic individuals. In providing the basic technical infrastructure to technological development, TIB is directly related to the manner that economic actors establish communication channels and iteration beneath them. This can be possible by the creation of technical language common codes as: voluntary standards, mandatory standards, certification, metrology, calibration and technical information. In identifying the idiosyncrasies beneath the productive organizations, in intra or intersector level, the TIB activities insurance the intensification of the co-ordination existent in economy, increasing the possibility of production organization. This dissertation proposes a discussion about the emergence and the consolidation of iterations beneath the different activities and entities that compose TIB, from its institutionalization to the present, as a manner of understanding the established governance mechanisms. After a retrospective historic of TIB in Brazil, the research releases the manners of different activities, agents and interests co-ordination in order to create and consolidate of a National System of Technical Standardization.

Key Words: Tecnologia Industrial Bsica. Standardization. Co-ordination. Governance. National Innovation Systems.

SUMRIO

1 INTRODUO .......................................................................................................... 10 2 A ECONOMIA DA PADRONIZAO TCNICA...................................................... 14

2.1 DA DIVISO DO TRABALHO ......................................................................................................................14 2.2 ECONOMIA DOS PADRES ......................................................................................................................18 2.2.1 Benefcios da utilizao de padres...................................................................................................23 2.2.2 Riscos e desvantagens da utilizao de padres ............................................................................26 2.3 A PADRONIZAO NO CONTEXTO DOS SISTEMAS NACIONAIS DE INOVAO .......................29 2.3.1 A governana no processo de definio e assimilao de padres .............................................33

3 A FORMAO DE UM SISTEMA DE PADRES TCNICOS NO BRASIL............ 38

3.1 O INCIO DA PADRONIZAO TCNICA NO BRASIL ..........................................................................38 3.1.1 A criao da primeira instituio metrolgica brasileira: o INT ......................................................40 3.1.2 A tentativa de criao de rgo exclusivamente ligado Metrologia: o INPM ............................42 3.2 SINMETRO E A PERSPECTIVA DE ALTERAO INSTITUCIONAL NA PADRONIZAO TCNICA................................................................................................................................................................47 3.2.1 Primeiros passos do Sinmetro: instituies ainda no papel ...........................................................53 3.2.2 O surgimento efetivo do Inmetro e o incio da TIB ...........................................................................56 3.2.3 A consolidao do Inmetro ..................................................................................................................59 3.2.4 O Sinmetro e a formao das redes ..................................................................................................61

4 MECANISMOS DE GOVERNANA DO SINMETRO: ANLISE DOS COMITS DO CONMETRO ................................................................................................................. 70

4.1 O SINMETRO E O CONMETRO: A COORDENAO DO SISTEMA DE PADRES TCNICOS BRASILEIRO...........70 4.1.1 Comit Brasileiro de Normalizao (CBN) ........................................................................................71 4.1.2 Comit Brasileiro de Regulamentao (CBR) ..................................................................................81 4.1.3 Comit Brasileiro de Avaliao da Conformidade (CBAC) ..............................................................90 4.1.4 Comisso Permanente dos Consumidores (CPCon) ....................................................................100 4.1.5 Comit Brasileiro de Metrologia (CBM) ...........................................................................................104 4.1.6 Comit do Codex Alimentarius do Brasil (CCAB) ..........................................................................104

5 O DESENVOLVIMENTO DA ABNT: REFLEXO DO PERFIL DO EMPRESARIADO NACIONAL ................................................................................................................. 107

5.1 EVOLUO DA ABNT: DIFICULDADES E AVANOS .........................................................................107 5.2 ABNT E A CRIAO DA REPRESENTATIVIDADE DO SETOR PRIVADO NACIONAL .................110 5.2.1 O processo de criao de Normas Nacionais ................................................................................111 5.2.2 A ABNT e a Normalizao Internacional .........................................................................................112 5.2.3 A ABNT e o Setor Agropecurio .......................................................................................................114 5.2.4 A ABNT e as Pequenas Empresas ..................................................................................................116

5 CONSIDERAES FINAIS .................................................................................... 118 REFERNCIAS........................................................................................................... 120

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1 INTRODUO

O termo Tecnologia Industrial Bsica (TIB) foi concebido pela Secretaria de Tecnologia Industrial (STI), do antigo Ministrio da Indstria e do Comrcio (MIC), no incio da dcada de 1980. um conjunto de atividades de padronizao tcnica1, institudo no Brasil, que engloba as funes bsicas do Sistema Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Sinmetro): metrologia, normalizao, qualidade industrial, propriedade intelectual e informao tecnolgica. Envolve, em especial, o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro), os laboratrios de calibraes e de ensaios, os Institutos Estaduais de Pesos e Medidas (IPEM), as Redes Metrolgicas Estaduais, o Instituto Nacional de Propriedade Intelectual, os organismos de certificao acreditados, de inspeo e de treinamento e a Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT). A padronizao tcnica refere-se a uma classe especial de regras,

institucionalizadas por organizaes provenientes do setor pblico, setor privado e sociedade civil. Existem classes diferentes de padres: padres de carter voluntrio e involuntrio. Os padres voluntrios so reconhecidos no Brasil como normas e representam um conjunto de regras e diretrizes comuns para produtos e processos, estabelecido a partir de uma organizao prpria constituda por representantes advindos principalmente do setor privado. As normas surgem como resultado de cooperao mtua e consenso de todos os envolvidos e referem-se, em geral, classificao, especificao, mtodo de ensaio, procedimento, padronizao,

simbologia e terminologia. As normas so utilizadas voluntariamente pelas partes interessadas, que reconhecem a importncia estratgico-organizacional existente na utilizao de um conjunto de padres comuns.

Em outros pases, o conjunto de atividades de padronizao tcnica recebe outras denominaes. Os alemes chamaram esse conjunto de funes de MNPQ (Messen, Normen, Priifen, Qualitat), explicitando o encadeamento das funes relativas a Medidas, Normas, Ensaios e Qualidade. Nos EUA, usa-se o termo Infrastructural Technologies (FLEURY, 2007).

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J os padres involuntrios, representados no Brasil pelos regulamentos, compem um grupo de procedimentos normativos de carter compulsrio, cuja conformidade obrigatria determinada e inspecionada por rgos pblicos. A regulamentao ocorre assim no mbito das autoridades pblicas e atua como um elemento que interfere nas relaes estabelecidas no mercado, visando assegurar os objetivos legtimos do Estado, como a proteo ao meio ambiente, sade do consumidor e do trabalhador. Outra atividade de padronizao tcnica que se inclui na TIB a metrologia, a cincia das medies, que abrange todos os aspectos tericos e prticos para assegurar a preciso e a qualidade exigidas no processo produtivo. A metrologia permite o respaldo tcnico-cientfico para a criao, a calibrao e a rastreabilidade de padres, tanto para as normas tcnicas quanto para os regulamentos tcnicos. A avaliao da conformidade, por sua vez, utilizada para determinar o cumprimento das prescries pertinentes aos regulamentos tcnicos ou normas. Os procedimentos para a avaliao da conformidade compreendem, entre outros, os de amostragem, prova e inspeo; avaliao, verificao e garantia da conformidade; registro, acreditao e aprovao. Ao fornecer a infra-estrutura tcnica bsica para o desenvolvimento tecnolgico, as funes da TIB esto diretamente relacionadas forma pela qual os diferentes atores econmicos estabelecem canais de comunicao e interao entre si, por meio da criao de cdigos de linguagem tcnica comuns. Ao identificar as idiossincrasias entre as organizaes produtivas, no nvel intra e inter setorial, as atividades de padronizao tcnica da TIB asseguram uma intensificao da coordenao existente no conjunto da economia, aumentando a possibilidade de planejamento e organizao da produo. Verifica-se no Brasil uma interao cada vez maior entre as classes voluntria e involuntria nas relaes internas e externas da TIB, bem como entre as demais atividades de padronizao tcnica, o que implica em mudanas institucionais significativas em termos da capacidade de negociao e de governana dos diferentes atores envolvidos na gerao e na difuso de padres tcnicos. Essa maior interao tem ocorrido na medida em que a normalizao transforma-se em uma base de apoio

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gerao e ao cumprimento dos regulamentos tcnicos, definindo o que deve ser cumprido e as formas de atendimento desses requisitos. Objetivamente, trata-se de regulamentar quando h a percepo de que a utilizao de normas voluntrias no suficiente para assegurar a proteo esperada pela sociedade, seja pelo pouco envolvimento das empresas ou pela reduzida representatividade das diversas classes de setores organizados da sociedade no processo de normalizao. Alm disso, o desenvolvimento da metrologia cientfica, legal e industrial, e das atividades de avaliao da conformidade cada vez mais inserido como pea-chave para a firmao de um conjunto de normas e regulamentos tcnicos. Cabe destacar que a TIB congrega, em suas funes tcnicas, agentes provenientes dos setores pblico, privado e da sociedade civil, por meio dos quais o esforo de coordenao revela um carter no apenas tcnico, como tambm poltico, no sentido de articular diferentes interesses e perspectivas de produo, de competitividade e de legitimao social. Dessa forma, a TIB adquire importncia como elemento no s de coordenao e organizao industrial, mas tambm de poltica pblica. Sob foco de uma abordagem sistmica da inovao, a qual dada importncia para a existncia de uma pluralidade de instituies econmicas, sociais e polticas locais para o suporte aos processos inovativos, sero destacadas as estratgias de governana estabelecidas entre os agentes que compem as diversas instncias padronizadoras inseridas na TIB. O objetivo desde trabalho , portanto, analisar em que medida os mecanismos de governana formados entre as atividades da TIB contribuem para propiciar um ambiente de maior coordenao entre os agentes econmicos e impulsionar a formao de um sistema de padres tcnicos no Brasil, um elemento fundamental no que seria um espao mais amplo de criao de um Sistema Nacional de Inovao. Esses atores no necessariamente apresentam objetivos e interesses semelhantes, mas sua organizao e coordenao so requisitos para a formao de um ambiente institucional favorvel gerao e difuso de novas tecnologias. Igualmente, buscar-se- avaliar o papel das instituies governamentais como fomentadores dos processos de padronizao, seja por meio de incentivo s interaes

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entre padres voluntrios e involuntrios, seja como articulador entre as diversas atividades ligadas padronizao. Este estudo prope uma discusso sobre o surgimento e a consolidao de interaes das diferentes atividades e as organizaes componentes da TIB, desde sua institucionalizao at o presente. Como metodologia de estudo, foi realizada uma releitura da histria da TIB no Brasil, como forma de destacar a forma pela qual se deu a coordenao de atividades e de interesses para a gerao de um sistema exclusivo de padronizao, metrologia e atividades relacionadas qualidade industrial. Para compreenso dos mecanismos atuais de governana da TIB, uma importante fonte de pesquisa documental utilizada foi a leitura de atas de reunies dos Comits do Conmetro (Conselho Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial), destacando a representatividade dos participantes e interessados, bem como as agendas de trabalho estabelecidas. A ABNT e a mobilizao do setor privado no campo da TIB foram tambm analisadas por meio da releitura de seu histrico, que foi paralelo ao desenvolvimento da padronizao tcnica no Brasil. Para anlise do desempenho atual da ABNT, foram avaliados suas apresentaes institucionais, sua participao nos Comits do Conmetro e textos de apoio. Esta dissertao est dividida em mais cinco captulos. No 2 Captulo, apresentada a base terica que orientar este estudo, contemplando discusses a respeito dos conceitos de Diviso do Trabalho, Coordenao, Economia da Padronizao, Sistemas Nacionais de Inovao e Governana. No Captulo 3, os diversos acontecimentos relacionados introduo do tema padronizao tcnica no Brasil so apresentados, bem como o surgimento e consolidao do Sinmetro como um sistema coordenado para execuo das atividades da TIB. No Captulo 4, o Sinmetro analisado sob a tica dos mecanismos de interao e governana dos principais organismos ou agentes que compem o Conmetro. No Captulo 5, ser analisada a evoluo da ABNT como entidade de padronizao representativa do setor privado nacional a partir de seu histrico e atuao recente. No Captulo 6 so feitas as Consideraes Finais.

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2 A ECONOMIA DA PADRONIZAO TCNICA

Neste captulo apresentada a base terica que orientar o estudo. No primeiro item, dada nfase relao entre a diviso do trabalho e a sua coordenao como elementos interdependentes do processo de organizao empresarial e industrial. No segundo item so apresentados os principais fundamentos de teoria econmica dos padres, destacando sua importncia para o aumento da coordenao e da comunicabilidade entre os agentes econmicos. E no terceiro item, a discusso da coordenao e do planejamento produtivo abordada sob a tica dos Sistemas Nacionais de Inovao (SNI), locus de interao dos diferentes atores e instituies inseridos no processo inovativo. Sob essa tica ressaltam-se as estratgias de governana adotadas pelos agentes envolvidos nas atividades relativas criao e implementao de padres de produo industrial.

2.1 DA DIVISO DO TRABALHO

Segundo Smith (2003), o aperfeioamento das foras produtivas e a riqueza de um pas fruto da diviso do trabalho, a partir da qual so geradas tarefas cada vez mais especializadas. Para esse autor, as atividades econmicas, por meio da diviso do trabalho, seriam desenvolvidas a partir da propenso da natureza humana em trocar bens, como tambm da ao auto-centrada do indivduo, as quais conduziriam ao suprimento das necessidades de todos. tanto por meio de uma oferta do excedente de produo do trabalho de um determinado indivduo quanto da demanda pelo excedente de produo dos demais, que existe um estmulo para a dedicao na execuo de uma atividade especfica. Segundo a lgica smithiana, caberia mo invisvel do mercado, ou seja, a livre ao de movimentos de oferta e demanda dos agentes, a responsabilidade por ajustar de maneira mais efetiva a alocao da diviso do trabalho.

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A diviso do trabalho gera, por sua vez, o aumento da destreza de cada trabalhador em realizar a sua atividade, o que implica em um aumento da produtividade do mesmo pela reduo do tempo necessrio para a execuo das tarefas especficas. A especializao do trabalho gera tambm uma reduo no tempo gasto em se passar de uma tarefa a outra. Ao simplificar as atividades e os movimentos realizados pelo trabalhador, a especializao facilitou ainda a inveno de um grande nmero de mquinas capazes de substituir o trabalho humano de forma ainda mais produtiva e precisa (Idem, p. 11). Marshall (1996) observa que tanto o aperfeioamento da maquinaria, quanto a crescente subdiviso do trabalho caminharam paralelamente e esto interrelacionados. Desta forma, o aumento da escala, da complexidade da produo e, conseqentemente, dos estabelecimentos manufatureiros expandem as oportunidades para a diviso do trabalho em todos os segmentos produtivos. Ou seja, o aperfeioamento tecnolgico acaba levando a maiores oportunidades de incremento produtivo e a uma diviso do trabalho mais minuciosa, as quais requerem a criao de mecanismos de organizao ou coordenao cada vez mais eficientes. Uma implicao fundamental para o problema de coordenao de tarefas, que passam a ser isoladas e precisam ser organizadas para atender um objetivo comum de produo, que a diviso do trabalho leva especializao e, portanto, diviso do conhecimento. Este um problema levantado por Hayek (1937) ao discutir a importncia do conhecimento para a economia, particularmente o conhecimento necessrio para a tomada de deciso dos agentes. Hayek critica a racionalidade substantiva dos agentes, proposta pela economia neoclssica, na medida em que consiste num axioma necessrio validao de um outro pressuposto terico central para essa abordagem: o equilbrio. Esta condio s pode ser atendida se os conhecimentos subjetivos, inerentes a cada agente, coincidirem com os fatos objetivos relacionados condio de equilbrio. The statement that, if people know everything, they are in equilibrium is true simply because that is how we define equilibrium. (HAYEK, 1937, p. 10) O autor chama aqui a ateno para a necessidade de se incorporar um contedo emprico a esse tipo proposio axiomtica, que no leva em considerao a diversidade de conhecimentos oriunda da experincia especfica dos diferentes agentes. O problema central da economia seria ento o de saber como o

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conhecimento adquirido e comunicado. Isto remete a uma dimenso social na qual os agentes econmicos esto inseridos, e onde a disperso de experincias e conhecimentos precisa ser re-integrada, articulada, organizada no sentido de aumentar ou, ao menos de manter, o desempenho do sistema produtivo.

2.1.2 A Coordenao ou organizao industrial

Seguindo a lgica smithiana, Marshall (1996) no s refora o conceito de diviso do trabalho apontado por Smith, como tambm o amplia do nvel da firma para o nvel da indstria. Neste nvel, as empresas organizam-se dentro de um determinado ramo de atividade ou ainda de uma regio especfica, gerando externalidades positivas por meio da concentrao geogrfica. O autor argumenta que o desenvolvimento social passa inevitavelmente por uma crescente subdiviso de tarefas, no mbito da produo em geral, ao mesmo tempo em que se aumenta a interdependncia entre elas. Marshall2 citado por Loasby (2002, p. 88) ressalta que
(...) both the pattern of specialisation and the relationships between specialists have decisive influences on the performance of an economic system; greater differenciation must be balanced by greater integration, but without destroying the generation variety on which the selection process in the economy can work.

Em The Organization of Industry, Richardson (1972) observa que a viso econmica tradicional assume uma dicotomia existente entre as relaes planejadas de coordenao no interior das firmas e a coordenao espontnea verificada pelo mecanismo de preos. Entretanto, o autor considera essa definio equivocada, no sentido de que a organizao industrial seria permeada por relaes de coordenao, em menor ou maior grau de intensidade, as quais extrapolariam os limites da firma individual. Isto quer dizer, a coordenao interna da firma no totalmente dissociada das relaes que ela estabelece com fornecedores, concorrentes e instituies, ou seja, o mercado no qual a firma est inserida.
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Marshall, A. Principles of Economics, 8 edn. London: Macmillan, 1920, p. 241.

th

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Na tentativa de compreender melhor como ocorrem as relaes de cooperao dentro da indstria, Richardson (1972) verifica que as relaes de coordenao estabelecidas entre os agentes econmicos mostram-se extremamente relevantes como forma de ampliar a estabilidade quanto expectativa de demanda das firmas. Dessa forma, a essncia e a importncia da coordenao residiriam justamente na criao de certas garantias com respeito conduta futura dos agentes, por meio da expectativa de um ambiente mais estvel no mbito das negociaes, possibilitando uma combinao deliberada ex-ante quanto aos planos de investimento e produo por parte dos envolvidos na cooperao. Alm disso, a coordenao propicia uma explorao mais eficiente da vasta diversidade existente entre as firmas, ao permitir que a complementaridade entre suas diferentes capacidades e ativos seja realizada de maneira mais eficaz, evitando possveis desperdcios e incompatibilidades. Teece (1992) ao discutir as possibilidades de apropriao dos frutos do progresso tcnico gerado pelas empresas inovadoras, destaca a importncia da necessidade de gesto de ativos complementares atividade inovativa. Para o autor, tanto as relaes de complementaridade existentes com compradores (produtos e servios correlatos) quanto com ofertantes de insumos (distribuio, assistncia tcnica, entre outros) representam a incorporao histrica de ativos fsicos e de conhecimento tcito que encadeiam um processo de diferenciao e vantagem perante os concorrentes. Apropriar-se do conhecimento gerado, em termos de obteno de lucros extraordinrios, significa no apenas utilizar-se de instrumentos legais de propriedade intelectual, mas de uma capacidade de coordenao de conhecimentos que podem ser integrados, terceirizados ou compartilhados com outras empresas. Quanto maior o dinamismo tecnolgico de um determinado ramo de atividade maior ser a capacidade das empresas de gesto de conhecimentos complementares inovao3. Seguindo essa perspectiva de um aumento do dinamismo tecnolgico Richardson (2003), ao fazer uma releitura de seu artigo de 1972, enfatiza o papel da

Pelaez (2008) discute, por exemplo, a influncia da empresa Monsanto na definio da regulamentao dos Organismos Geneticamente Modificados, junto aos rgos de governo dos EUA, como uma estratgia de gesto de ativos complementares necessrios ao processo de inovao das sementes transgnicas desenvolvidas pela empresa.

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coordenao entre diferentes firmas, agora sob o espectro das relaes entre ofertantes e demandantes de bens intermedirios, ou seja, aqueles produtos utilizados como insumos industriais dentro do processo produtivo. Segundo o autor, a existncia de empresas especializadas permitiria economia uma flexibilidade e eficincia maiores, de forma que as firmas respondessem mais rapidamente s mudanas econmicas, tecnolgicas e flutuaes da demanda, com a possibilidade de obteno de ganhos de escala e de escopo. Nota-se que essa diversificao da cadeia produtiva exige justamente uma intensificao da coordenao e uma capacidade maior de adaptao, combinao e compatibilidade tcnica entre as firmas, alcanados por meio de instrumentos de cooperao e de troca de informaes. Nesse contexto, as atividades de padronizao tcnica adquirem uma importncia fundamental na medida em que facilitam a comunicao e as transaes entre os agentes inseridos em uma ou mais cadeias produtivas.

2.2 ECONOMIA DOS PADRES

Segundo Brunsson & Jacobsson (2000a), as organizaes formais4 e os mercados so usualmente citados como as principais formas de coordenao social, responsveis por prescrever procedimentos para a interao humana. Em uma organizao formal, um centro de autoridade, seja ele o governo ou ainda a diretoria de um grupo transnacional, pode emitir regras ou ordens para coordenar a ao das pessoas influenciadas por este ator. J nos mercados, compradores e vendedores coordenam suas atividades por meio da troca de bens, servios e dinheiro, ajustando o lado da oferta e da demanda de uma economia. No entanto, segundo os autores, os conceitos de organizao e mercado no cobririam todas as formas de coordenao. Assim, a padronizao seria considerada uma terceira forma de coordenao que,
Os autores consideram como organizao formal instituies que apresentam hierarquias, cuja adeso normalmente voluntria. Entretanto, uma vez membros, seus participantes so obrigados a seguir certas ordens e diretivas. Incluiriam-se nessa classificao as empresas, as associaes, os governos, entre outras.
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como as demais formas, caracterizam-se por serem formas de controle, meios de se guiar o comportamento dos diversos atores, alterando as escolhas dos mesmos. Na padronizao, ao contrrio do que ocorre em organizaes e no mercado, a coordenao ocorre de maneira mais genrica, ou seja, casos particulares no so abrangidos no escopo de padres. a forma mais indireta de coordenao, controle e escolha, exercida por meio de sistemas extensos e impessoais ao invs de interao direta, realizada por meio de uma distncia de tempo e espao dos indivduos e situaes interessadas (BRUNSSON & JACOBSSON, 2000a). A padronizao engloba um conjunto especial de regras aplicadas a produtos, atividades e processos, institucionalizadas por organizaes provenientes do setor pblico, setor privado e sociedade civil que, ao impor a uniformidade por meio da criao de uma infra-estrutura tcnica bsica, permitem a replicao eficiente e o desenvolvimento tecnolgico (METCALFE & MILES, 1994). A padronizao est diretamente relacionada forma pela qual os agentes econmicos estabelecem canais de comunicao e interao entre si, a partir da criao de cdigos de linguagem tcnica comuns. Por meio de uma base de nomes, de design de produtos e outras funes, a padronizao facilita o contato, a cooperao e o comrcio intra e inter regional, sem o qual o estabelecimento da coordenao seria mais dificultado. A utilizao da padronizao explicvel pela necessidade. Se outros instrumentos de controle e coordenao no esto disponveis, os padres sero demandados. Entretanto, alm da necessidade, preciso que seja possvel criar e seguir padres. Segundo Foray (1994), a interao entre reputao, credibilidade e a habilidade de gerar coalizes de interesses comuns um importante determinante para o processo de estabelecimento de uma norma ou regulamento. Essa interao complexa foi, at recentemente, caracterizada pela dominao das maiores firmas e dos grupos de negcios, que internalizavam os benefcios da coordenao e controlavam o contedo da padronizao. Entretanto, o autor aponta alguns motivos que realariam a importncia da participao de um maior nmero de agentes na definio de padres. Um deles diz respeito compatibilidade dos padres: padres incompatveis so fontes de ineficincia aos seus usurios, j que proporciona dificuldades para ajuste

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entre bens complementares, maior gasto em reparos - que se tornam mais especializados - e maior risco de perder consumidores e competitividade com um padro que no vigora. Outro motivo est ligado ao fato de que usurios so depositrios de conhecimentos especficos e sabem as situaes que requerem a aplicao de um padro. Quando a padronizao antecipada, ou seja, vem antes da difuso de uma tecnologia, o processo acaba tendo as feies da atividade de desenvolvimento dos produtos e pode acabar em um genuno processo de learning-byusing. Finalmente, uma participao maior dos agentes gera condies para uma contribuio mais eficaz dos usurios ao expressar e organizar suas demandas particulares, bem como seus conhecimentos especficos. Esses podem enfim ser compartilhados por meio de mecanismos de cooperao. Ou seja, os agentes devem ter habilidade em formar coalizes para impedir a formao de efeitos no-competitivos, objetivando assim a intensificao da concorrncia, a reduo da apropriabilidade dos padres e a formao de interconexes mais amplas5 (FORAY, 1994). Os mecanismos de mercado deveriam reduzir a necessidade de padres por meio da concorrncia que, por sua vez, foraria as organizaes a adotarem a melhor soluo tcnica e/ou organizacional para um determinado processo ou produto. Entretanto, recorrer ao mercado pode levar a solues pouco efetivas, mltiplas, com possibilidades nulas de coordenao. So nesses momentos que a padronizao tornase essencial. Contudo, nessas situaes sua implementao mostra-se ainda mais dificultada. Quando empresas investem em uma soluo particular, h pouco interesse de abandono. Participando de processos de padronizao, as empresas esperam evitar os padres indesejveis (acreditando que os seus padres sejam sempre os melhores), ou ainda dispensar os padres. Seguindo essa lgica de investimento no qual uma condio de lock-in tende a ocorrer, seria mais fcil chegar-se a um acordo com relao a padres em novas reas, nas quais nem os compradores nem os vendedores tenham realizado investimentos expressivos (BRUNSSON & JACOBSSON, 2000a). Padres podem ou no ser controversos e quanto menor a controvrsia, maior a facilidade de formulao e propagao. Esse normalmente o caso de padres que
O autor considera que a formao de coalizes significaria uma participao maior de atores no processo de padronizao em contraposio a um cenrio no qual apenas algumas firmas imporiam seus mtodos e produtos considerados como padres nos mercados em que atuam.
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no se desviam da prtica corrente ou de prticas esperadas para o futuro, ou ainda que no produzam efeitos indesejveis, por exemplo, em termos de eficincia, impactos sade ou ao ambiente. Ademais, a padronizao torna-se mais fcil quando se tem pouca necessidade dela. Brunsson & Jacobsson (2000a) concluem que os padres mais facilmente criados e aceitos so aqueles de menor importncia para os usurios e suas atividades, com benefcios incertos, e com significncia reduzida para intensificao da coordenao. Como os autores destacam, empresas de diferentes pases tentam adequar-se aos padres de administrao ISO 9001, enquanto as conexes eltricas e tomadas ainda no apresentam compatibilidade em diferentes regies do mundo. Padres com um claro e substancial impacto sobre a oferta e a demanda so mais difceis de serem criados e estabelecidos. Em casos nos quais se esperaria variedade, verifica-se uma crescente monotonia, enquanto que as custosas incompatibilidades tcnicas tendem a persistir frente possvel uniformidade. Porm, essa dificuldade no totalmente intransponvel e os padres constituem um fenmeno de incerteza para a sociedade como um todo. Cabe salientar neste sentido que a padronizao uma rea na qual necessidades e oportunidades muitas vezes no so iguais, sendo que a oferta pode superar a demanda, e vice-versa. A padronizao pode adquirir um carter voluntrio ou involuntrio. O carter voluntrio, cuja representao incide na forma de normas, advm do fato de que seu uso no resultado de uma obrigao legal, mas sim de uma deciso racional em que se percebem vantagens objetivas em seu seguimento (ABREU, 2005). As normas apresentam carter participativo e consensual, sendo decorrentes de um acordo generalizado das partes envolvidas. Dessa forma, o processo de criao e elaborao de normas resulta da cooperao entre os interessados no tema, sejam eles industriais, comercirios, consumidores, rgos governamentais, universidades ou centros de pesquisa. Entretanto, o carter voluntrio de uma norma pode ser distorcido no sentido de ser considerado como obrigatrio pelos consumidores de um bem ou servio. Por exemplo, compradores podem ter preferncia por produtos que sigam determinadas normas. Ou ainda, algumas normas podem ser ponderadas como obviamente superiores, seja pelo costume ou rotina fazendo com que, mesmo aqueles que duvidem

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de seu valor ou eficcia, sejam impelidos a adot-la. Observa-se que precisamente quando os padres reduzem seu carter obrigatrio que eles tornam-se mais efetivos, pois a sua aceitao voluntria implica em menores esforos de coordenao (BRUNSSON & JACOBSSON, 2000b). Os padres de carter involuntrio, representados no Brasil por meio dos regulamentos tcnicos, so documentos compulsrios emitidos por Autoridade Estatal, que enunciam caractersticas aplicveis a tecnologias de produtos, processos ou servios, relacionados principalmente a medidas sanitrias e fito-sanitrias, meio ambiente, defesa do consumidor e prticas de comrcio. Ou seja, so atos normativos e portarias governamentais baixados pelos diversos agentes do governo em suas reas especficas de competncia, os quais estabelecem requisitos tcnicos cujo

cumprimento obrigatrio. A atividade de Regulamentao tcnica tem evoludo e se adaptado s mudanas ocorridas no papel do Estado na economia. Com o processo de modernizao do aparelho do Estado, foram concebidos e implementados novos princpios, modelos de gesto e formas institucionais visando fortalecer os papis bsicos para a atuao estatal. Neste sentido, procurou-se dar ao aparelho estatal uma nova dinmica no seu relacionamento com os rgos supervisores, alm de promover o fortalecimento do Estado Regulador, por meio da instalao de agncias

especializadas, voltadas inicialmente para os servios pblicos concedidos (OLIVEIRA, 2002). o caso de Telecomunicaes, Energia Eltrica, Abastecimento de gua, Sade, entre outros. Nesse contexto, a regulamentao, que antes era definida em mbito de Ministrios, passa a ser definida por agncias cujas caractersticas so essencialmente pblico-privadas (FLEURY, 2007). Fleury (2007) tambm destaca que as fronteiras entre normas e regulamentos, e mesmo a distino entre as esferas pblica e privada, ficam cada vez mais tnues na medida em que tais esferas, o chamado Terceiro Setor e a sociedade passam a atuar em conjunto.

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2.2.1 Benefcios da utilizao de padres

Segundo Brunsson & Jacobsson (2000b), as justificativas que normalmente so empregadas para a existncia da padronizao tendem a ser semelhantes s utilizadas para a regulao dos mercados (concentrao excessiva; conluio; monoplio natural). No entanto, padres podem ser considerados um importante meio de se conseguir regulao sem a necessidade de um centro legal de autoridade, evitando tanto solues de mercado quanto a interveno pblica. Conforme j salientado, os padres exercem uma importante funo de coordenao das aes entre os agentes e so criados com o objetivo de tornar certos produtos compatveis. Se for de conhecimento geral que determinado indivduo age seguindo um padro em particular, ento se torna mais fcil ajustar uma ao de acordo com esse padro. No h necessidade de discusso dos detalhes da ao de cada agente se conhecido que cada um segue determinado tipo de padro. Verificam-se, dessa forma, as vantagens da utilizao de regras reconhecidas por todos os agentes que atuam no mercado, bem como dos potenciais entrantes. Segundo os autores, os padres levam tambm simplificao, reduzindo o nmero de possibilidades a serem consideradas. O ambiente torna-se menos catico, mais ordenado, facilitando a compreenso de como as coisas so feitas e quais os procedimentos adotados. Outro argumento a favor que padres representam uma forma efetiva de transmisso de informao. Se de conhecimento que algum segue determinado tipo de padro familiar, obtm-se ento um montante de informao considervel, evitando a necessidade de se incorrer em procedimentos de busca de informao adicional para esclarecer cada caso individual. Pode no se saber ao certo o contedo do padro, mas sabe-se que desejado. Para auxiliar nesse processo, cabe enfatizar o papel dos organismos certificadores, que asseguram a utilizao de determinado padro por parte de um indivduo, intensificando a credibilidade da informao transmitida por meio da padronizao. Brunsson & Jacobsson (2000b) afirmam que os indivduos tendem normalmente a ter maior confiana nos organismos certificadores do que propriamente nos elementos certificados. Os autores exemplificam ao citar que os usurios de barcos

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se sentem satisfeitos com o conhecimento da conformidade do barco com os padres oficiais de segurana, mesmo no sabendo exatamente o contedo desses padres. Esse fenmeno normalmente ocorre quando o padro no suficientemente explcito como canal de comunicao entre o emissor da informao e o receptor, ou seja, em situaes nas quais esses dois elos no so pertencentes mesma esfera de sociabilidade/ atuao. Utiliza-se, nesses casos, um canal intermedirio facilitador da decodificao da mensagem, constitudo por rgos certificadores, com elevada credibilidade e especializados em verificar se as especificidades tcnicas atendem aos padres vigentes. Brunsson & Jacobsson (2000a) comentam que padres facilitam as transaes de mercado ao tornar mais simplificada a obteno de informaes acerca dos produtos ou dos seus ofertantes de produtos, e assim reduzir custos de transao. Se um mesmo padro aplicvel em diferentes pases, ento mais pases estaro em posio de competir no mercado. Na ausncia de padres, mercados podem no se expandir, sendo um obstculo ao comrcio internacional. A crescente importncia da padronizao em nvel global vem justamente da necessidade de coordenao, dada a ausncia de uma organizao internacional suprema ou de um Estado mundial. Alm disso, criam-se com os padres mais oportunidades para o desenvolvimento de produo em massa. Em Metcalfe & Miles (1994), verifica-se em qual medida a padronizao por meio de normas e regulamentos vista como incentivadora ou limitante da diversidade das transaes e dos agentes envolvidos. Ainda que parea que a padronizao limite a diversidade de tcnicas e procedimentos organizacionais, ao instituir regras de conduta s firmas adotantes, os padres tornam-se a base pela qual a variedade pode ser criada, principalmente dos bens complementares, promovendo o desenvolvimento e a difuso de tecnologias. Ou seja, os padres acabam moldando o processo de seleo dos mercados e tambm influenciam a taxa e a direo pelo qual a variedade tecnolgica criada. Isso porque o progresso depende no da gerao catica de variedade, mas pelo desenvolvimento da tecnologia em canais que j se mostraram produtivos.

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Na anlise de Shapiro & Varian (1999), verifica-se o papel dos padres sob a perspectiva de alterao da natureza da concorrncia. Primeiramente, os padres aumentam a compatibilidade ou inter-operacionalidade dos processos produtivos e dos produtos, gerando mais valor para os usurios por meio do efeito de redes de fornecedores e usurios, criando substanciais benefcios de consumo. O padro permite partilhar de informao com uma rede maior, sem a necessidade de converter os dados de um formato para outro. A maior capacidade de partilhar dados atrai ainda mais os consumidores que usam esse formato, expandindo as externalidades de rede disponveis e facilitando a comunicao entre produtores e fornecedores. Os padres tambm reduzem os riscos enfrentados pelos consumidores com relao tecnologia, facilitando a aceitao de uma inovao. Quanto maior o nmero de defensores de um padro, maior a credibilidade da tecnologia em questo, cuja difuso torna-se ento vivel. Alm disso, em vez de competirem pelo mercado, as empresas competem no mercado: a concorrncia passa da qualidade para o preo, pela simples razo de que muitas caractersticas so comuns a todas as marcas. Dependendo da especificidade do padro, pode haver maior similaridade entre as firmas: quanto mais detalhado um padro, mais difcil ser para o fabricante diferenciar seu produto e ainda obedecer ao padro (SHAPIRO & VARIAN, 1999). Finalmente, os padres mudam o foco de concorrncia dos sistemas para os componentes. Sobre esse ltimo fator, cabe salientar a crescente importncia da padronizao para o desenvolvimento de sistemas modulares presentes em grande parte das redes de comunicao e dos equipamentos complexos de engenharia, tal como nos ramos de informtica e de eletroeletrnicos. Baldwin & Clark (2006) argumenta que os mdulos so projetados e desenvolvidos independente um dos outros (no precisam ser provenientes da mesma firma), mas devem funcionar em conjunto. A importncia da modularidade reside justamente em tornar a complexidade do sistema gerencivel por meio de uma diviso efetiva do trabalho, o que propicia uma evoluo do conhecimento acerca do sistema e permite a troca e o aperfeioamento dos mdulos, sem que se prejudique a funcionalidade do sistema como um todo. Para que isso ocorra, imprescindvel que a compatibilidade entre os mdulos seja assegurada por padres que governem a arquitetura, as interfaces e os testes

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padronizados do sistema. Assim, necessria a adoo responsvel dos padres por parte dos fabricantes de componentes como forma de garantir a plena interao dos elementos no todo.

2.2.2 Riscos e desvantagens da utilizao de padres

Brunsson & Jacobsson (2000b) argumentam que, apesar dos benefcios ligados padronizao, pode-se questionar o quanto os padres so desejveis ou se tais benefcios no poderiam ser atingidos por meios alternativos padronizao. Segundo os autores, a padronizao pode ser vista como uma atividade desnecessria, pouco desejada e tambm uma forma de interveno perigosa, no sentido de que a utilizao do mecanismo de mercado seria suficiente para que os indivduos, dotados de autonomia, liberdade e diversidade, decidam como os produtos e servios devem ser. A padronizao vista como uma maneira de se estabelecer uma uniformidade na conduta dos agentes, em uma pretensa tentativa de estabilizao do ambiente econmico. Neste caso, tornar-se igual visto como algo indesejado, que vai contra a autonomia e distino entre os agentes. Seus crticos alegam que a inovao e o desenvolvimento econmico teriam pouco espao nesse contexto no qual todo mundo faz o mesmo e as empresas ou Estados estariam organizados da mesma forma, impedindo o aprendizado por meio da experincia alheia. De acordo com Brunsson & Jacobsson (2000b), nos mercados os padres tendem a favorecer determinados atores, para a desvantagem dos demais. Um padro especfico normalmente mais adaptvel estrutura (hardware), know-how e tradies de determinadas firmas do que de outras. Assim, a padronizao pode no promover como tambm pode inibir a concorrncia e a inovao. Isso porque uma vez definido um padro, torna-se difcil que novos e/ou melhores meios de produtos ou processos conquistem aprovao do mercado, sendo submetidos a um estado de lock-in no qual ficam comprometidos os ganhos de eficincia oriundos de inovaes incrementais ou processos e produtos alternativos.

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Sobre os padronizadores - aqueles que formulam os padres - questionado se esses detm realmente o conhecimento e a boa f necessrios para a definio de novos padres e se sabem o que melhor para determinado ramo de atividade ou uma empresa em particular. Neste contexto, Brunsson & Jacobsson (2000b) assinalam que a padronizao muito menos enraizada na cincia, a despeito de sua considervel importncia prtica. Esse fato parece ser refletido em como a padronizao tratada pela mdia, pois esta fornece pouca ateno, e a discusso em torno deste tema tratada de uma maneira pouco aprofundada em relao s discusses sobre mercados e organizaes. Por outro lado, alegado usualmente que padres so baseados em evidncias cientficas, incorporando aquilo que considerado o mais eficiente, sendo julgado por meio de uma autoridade versada. Entretanto, o suporte acadmico dado aos padres pode ser tnue. comum encontrar casos nos quais a padronizao levou a solues pobres ou pouco efetivas, particularmente no caso de padronizao de produtos. Os autores destacam o caso dos semforos de trnsito, cujas cores das lmpadas so inadequadas aos indivduos com daltonismo, e o sistema QWERTY dos teclados, pensado originalmente para superar o problema da ineficincia tcnica das mquinas de escrever, mas que se mostra pouco eficaz em termos de rapidez e facilidade do aprendizado por parte dos usurios. A padronizao poderia ser ainda considerada como uma forma fraca de regulao. Brunsson & Jacobsson (2000b) comentam que os padres formariam um conjunto de atividades to essenciais para o desenvolvimento tecnolgico que no deveria estar sob responsabilidade de organizaes privadas cujas intenes mostremse pouco claras e cujas razes democrticas sejam fracas. Crticos dessa vertente reforariam o papel do Estado, ou ainda algum tipo de interveno estatal nessa rea. Tais crticos acreditam que seria melhor um rgo democraticamente eleito determinar tais regras adquirindo o status de regulamento - ao invs de instituies privadas. No caso da padronizao realizada a partir de normas tcnicas, a

responsabilidade da utilizao dos padres acaba recaindo sobre quem as utiliza, justamente pelo fato de serem de carter voluntrio e fruto de uma escolha do usurio. Brunsson & Jacobsson (2000b) explanam que pouco vivel tentar cobrar responsabilidades do emissor de um padro, j que eles so provedores de conselhos

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gerais para indivduos com os quais eles praticamente no tm contato. Quando a padronizao recai sobre procedimentos e funes, mais do que sobre designs especficos de produtos e processos, a responsabilidade de um padronizador torna-se ainda mais reduzida; no existe uma especificao exata do que necessrio ser feito, ou qual o resultado almejado, deixando esse encargo queles que seguem o padro. Assim sendo, os utilizadores de padres s tm a eles mesmos para culpar em casos de descontentamento, tornando a opo de sada a soluo mais fcil, mais do que a opo de voz6. So raros os movimentos de resistncia contra padres pouco eficazes; quando uma certa insatisfao ocorre, os indivduos so impelidos a sugerir novos padres. Ou seja, a insatisfao quanto a padres acaba levando criao de mais padres. Um problema ligado a essa questo seria o no-recebimento de reclamaes quanto aos padres. Neste caso, os padronizadores perdem a oportunidade de melhor-los e, assim, atrair mais usurios, devido falta de informaes. Essa questo tambm est ligada ao fato de que no h leis regularizando a padronizao aqui entendida no sentido de normas - o que permite que qualquer interessado possa definir seus prprios padres. Vale ressaltar que exceo de associaes de classe ou de grupos de empresas, que devem obedecer a um estatuto legal pr-definido, no h legislao que regularize e responsabilize os agentes individuais que aconselham ou adotam normas pouco eficazes (BRUNSSON & JACOBSSON, 2000b).

Pode-se inferir deste captulo que a economia dos padres tecnolgicos vai alm dos estudos empricos de cunho neoclssico voltados incluso desses padres como variveis exgenas de ajuste em modelos de equilbrio, capazes de representar

Hirschman (1970) explana os conceitos de sada e voz. O primeiro diz respeito mudana ou interrupo da utilizao de um determinado bem ou servio em caso de insatisfao com a empresa produtora ou prestadora, utilizando-se do mercado para defender o seu bem-estar ou para melhorar sua situao. O conceito de voz, por sua vez, estaria relacionado a um mecanismo poltico e definido como qualquer tentativa de modificao, em vez de fuga, de um estado ao qual se podem fazer objees, seja atravs de peties individuais ou coletivas administrao diretamente responsvel, apelos a autoridades superiores (com a inteno de pressionar a direo) ou vrios tipos de ao e protesto, inclusive os destinados a mobilizar a opinio pblica. O nmero total de bens e marcas disponveis numa economia avanada facilita a sada em detrimento da voz. Esse fenmeno ajuda a explicar o baixo nvel de reclamaes observadas com relao aos padres, dado a elevada opo de padres disponibilizados aos agentes econmicos atualmente.

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mecanismos de eficincia alocativa - mesmo em processos inusitados de recombinao de recursos como o de inovao tecnolgica. Pelo contrrio, os benefcios ou desvantagens relacionados padronizao tcnica no so absolutos e estendidos da mesma forma a todos os envolvidos no processo de criao e difuso de padres. Isso porque a padronizao, como elemento estratgico no processo de desenvolvimento tecnolgico, constitui parte de um complexo contexto de conflito de interesses entre agentes diversos, cuja resoluo pode ocorrer ex ante existncia de um mercado ou ainda ao longo do processo de concorrncia. Nessas condies, os mecanismos inusitados de path-dependence remetem necessidade do entendimento de uma infinidade de eventos especficos nos quais a importncia atribuda ao processo histrico de conformao e combinao dos eventos pode ser tratada por meio de uma abordagem sistmica que pretende dar conta da complexidade inerente ao fenmeno inovativo. Este o objeto de discusso da seo a seguir.

2.3 A PADRONIZAO NO CONTEXTO DOS SISTEMAS NACIONAIS DE INOVAO

As atividades ligadas inovao so decorrentes da introduo de novos conhecimentos ou de novas combinaes de conhecimentos, que se concretizam por meio de interaes entre indivduos e grupos ao longo de processos de aprendizagem (LUNDVALL, 1995). Dessa forma, o processo inovativo pode ser mais bem compreendido quando abordado o conjunto de atividades que o compe e no somente o estudo individual de suas partes, o qual se mostra insuficiente para o entendimento da implementao de inovaes tecnolgicas. Edquist & Hommen (1999) afirma que uma empresa no inova de maneira isolada. O que se verifica um processo de interao entre organizaes por meio de relaes complexas caracterizadas por reciprocidade e mecanismos de feedback. Segundo Pelaez & Sbicca (2006), cabe enfatizar nesse processo o papel de outros atores ligados esfera do consumo, da regulamentao tecnolgica, do financiamento atividade inovativa, bem como a atuao de agentes envolvidos no processo de gerao e difuso de novos

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conhecimentos (centros de P&D e universidades). As aes da firma mostram-se fortemente condicionadas pelas instituies que podem tanto incentivar e propiciar a estabilidade necessria atividade de inovao, como tambm limitar o

desenvolvimento tecnolgico, sejam elas na forma de leis, polticas pblicas, padres tcnicos ou comportamentos sociais. Nesse contexto, verifica-se a importncia do arcabouo terico dos Sistemas Nacionais de Inovao (SNI), ou seja, uma construo institucional, produo de uma ao planejada e consciente ou de um somatrio de decises no-planejadas e desarticuladas, que impulsiona o progresso tecnolgico em economias capitalistas complexas. (DA MOTTA E ALBUQUERQUE, 1996, p. 57) A partir da construo desse sistema de inovao torna-se vivel a realizao de fluxos de informao necessrios ao processo de inovao tecnolgica, que teriam um funcionamento incompleto caso contassem apenas com mecanismos de mercado (ARROW, 1971, apud DA MOTTA E ALBUQUERQUE, 1996). Para Lundvall (1995), os SNI compem um conjunto constitudo por elementos que interagem, dentro dos limites de um Estado-nao, na produo, difuso e uso de conhecimentos novos e economicamente relevantes. Tais interaes, por sua vez, ocorrem no contexto de instituies estabelecidas, tais como regras, leis, regulaes, normas e hbitos culturais (EDQUIST & JOHNSON, 1997). Inovaes no so determinadas apenas por elementos dos sistemas, mas tambm pelas relaes existentes entre elas. Assim, uma perspectiva mais sistmica do processo de inovao reconhece a potencial complexidade das interdependncias e as possibilidades de interaes entre os diversos elementos do processo inovativo (EDQUIST & HOMMEN, 1999). Sob a tica dos SNI, a inovao e os processos de aprendizado esto no centro da anlise, ou seja, a inovao tecnolgica seria proveniente de produo de novos conhecimentos e/ ou combinao de elementos de conhecimentos j existentes utilizados de maneira inovadora. Alm disso, so consideradas como determinantes inovao todas as variveis possivelmente relevantes para o processo, sejam elas relacionadas a fatores econmicos, como tambm fatores organizacionais, sociais e polticos (EDQUIST & HOMMEN, 1999). A coordenao e a cooperao entre firmas

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diversas e com outras organizaes de ensino, pesquisa e fomento, teriam destaque nesse tipo de abordagem ao realar os aspectos sistmicos da inovao (FREEMAN, 1997). Assim, os incentivos comunicao e cooperao entre os departamentos de uma firma, entre firmas por meio de redes industriais, e entre firmas e instituies criadas no mbito de um SNI, so considerados importantes elementos para o incremento do empreendimento tecnolgico coletivo. Outra caracterstica dessa abordagem advm da confiana de que o processo inovativo ocorre ao longo do tempo, ou seja, so includas perspectivas histricas, levando em considerao a co-evoluo do conhecimento, da inovao, das organizaes e instituies. Dessa forma, o que se verifica so sistemas de inovao que so diferentes entre si, de acordo com as mais diversas especificidades culturais, econmicas e sociais, ao invs da tentativa de criao de um modelo timo para os mesmos. De acordo com Nelson (1993, apud DA MOTTA E ALBUQUERQUE, 1996), a diversidade de arranjos que configura os sistemas de inovao grande, sendo observada a partir do modo em que se do as relaes entre as diferentes esferas pertencentes a esse sistema, bem como o peso que cada instituio apresenta com relao ao todo. Ou seja, as especificidades das firmas inovadoras, a relao dessas firmas com as instituies de pesquisa, o peso dedicado cincia bsica, o papel do governo como articulador das instituies do sistema, bem como os arranjos do sistema financeiro, tudo isso pode levar a diferentes modelos de SNI (LUNDVALL, 1992). Enfim, os SNI so estruturas conceituais ao invs de teorias formais, que buscam compreender processos de inovao, seus determinantes, e algumas de suas conseqncias (EDQUIST & HOMMEN, 1999). Apesar de a definio das fronteiras de um SNI no serem totalmente definidas, devido intensificao de processos de globalizao e regionalizao, que tornam grandes grupos transnacionais cada vez mais desvinculados de seus pases de origem e mais integrados s regies onde se localizam suas filiais, a abordagem dos SNI ainda mostra-se relevante. Lundvall (1995) argumenta que os sistemas nacionais exercem um importante papel em dar suporte e direcionar processos de inovao e aprendizagem. As incertezas envolvidas na inovao e a importncia do aprendizado implicam que seja desenvolvida uma complexa comunicao entre as partes envolvidas,

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principalmente quando o conhecimento transacionado seja de carter tcito e de difcil codificao. Quando as partes envolvidas so originrias do mesmo ambiente nacional, ou seja, compartilhando as mesmas normas e cultura, a inovao e o aprendizado interativo desenvolvem-se mais facilmente. Alm disso, os processos de globalizao e regionalizao acabam direcionando-se a regies com SNI estabelecidos. Edquist & Johnson (1997) destacam enfim trs funes principais dos SNI: prover informaes capazes de reduzir as incertezas ligadas atividade inovativa; gerir conflitos, instigando a cooperao entre indivduos e grupos; e promover incentivos, direcionando recursos s atividades de aprendizagem e inovao. Todas essas funes podem ser consideradas como formas de coordenao que se tornam cada vez mais complexas e diversas na medida em que a diviso do trabalho avana, no mais em termos da fbrica ou da indstria, mas sim em termos da sociedade como um todo. As formas ou mecanismos de coordenao tornam-se assim um aglomerado de prticas de gesto, de organizaes industriais e de polticas pblicas. Esses mecanismos de coordenao, que promovem a interao dos agentes, envolvem por um lado uma dimenso imaterial de relaes sociais e polticas (super-estrutura) e, por outro lado, uma dimenso material (infra-estrutura) capaz de fazer combinar e transformar os bens e servios intermedirios em produtos finais. no contexto da interao dessas duas dimenses que a padronizao torna-se um elemento fundamental de coordenao entre os atores, as instituies e os objetos produzidos. Assim sendo, o estudo dos mecanismos de interao entre os agentes e instituies envolvidas em um SNI, ou seja, o entendimento de sua governana tornase fundamental para a atuao mais direta e incisiva das organizaes pblicas em criar instrumentos mais eficazes para o desenvolvimento tecnolgico e inovativo de uma regio ou ramo de atividade. A padronizao est assim ligada s possibilidades de governana, no sentido de coordenao de um conjunto de atores heterogneos que consomem e produzem bens e servios heterogneos.

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2.3.1 A governana no processo de definio e assimilao de padres

O conceito de governana est ligado s condies para a criao de regras ordenadas de ao coletiva. Em realidade, a governana aponta para a formao de uma estrutura ou uma ordem que no pode ser imposta desde fora, mas como o resultado da interao de uma multiplicidade de atores (STOKER, 1998). Ou seja, a tentativa de se observar como interesses diversos, provenientes das diferentes esferas scio-econmicas, so coordenados em prol de objetivos em comum. Nessa mesma perspectiva, Kooiman (1999, p. 63) utiliza uma definio para o que nomeia governana interativa ou sociopoltica, como sendo:
All those interactive arrangements in which public as well as private actors participate aimed at solving societal problems, or creating societal opportunities, and attending to the institutions within which these governing activities take place.

Segundo Samuels (1989), a governana mostra-se um elemento central no contexto onde o poder exercido, ou seja, pertence ao processo no qual importantes decises so tomadas: seja por meio de agncias administrativas, grandes corporaes produtivas, cartis, associaes comerciais, fundos de penso, bancos, ou ainda por meio de alianas entre instituies governamentais e organizaes privadas. Dessa forma, nenhum modelo de governana singularmente melhor. Cada um apresenta vantagens e desvantagens de acordo com aquilo que se prope a auxiliar (ABBOTT & SNIDAL, 2001). O motivo de se utilizar o termo governana reside no fato de que os governos deixam cada vez mais de serem os protagonistas no direcionamento de assuntos que dizem respeito coletividade (KOOIMAN, 1999). Observa-se, neste sentido, o surgimento de novas interaes entre governo e sociedade, que se diferenciam em funo do grau de democratizao ou participao dos atores sociais e da organizao do diversos segmentos da economia. A necessidade de integrao desses atores diversos engendra uma nova concepo para a ao coletiva, no na forma de ao pblica como representante

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nico das demandas desses agentes, mas na formao de um modelo hbrido entre os setores pblico-privado, por meio de uma considervel nfase nas regras e qualidades do sistema. Como resultado, observa-se que as fronteiras entre as aes pblicoprivadas esto se tornando cada vez mais dispersas, pois os interesses de ambas esferas mostram-se cada vez mais compartilhados. Verifica-se assim uma mudana do papel dos governos como facilitadores na resoluo de conflitos e parceiros em iniciativas de cunho privado, reduzindo o exerccio de poder baseado no modelo tradicional de comando e controle (KOOIMAN, 1999). A abordagem dos SNI e o desenvolvimento tecnolgico podem ser pensados por meio do estudo de suas relaes de governana. Isso decorre do fato de que o processo inovativo depende justamente de uma rede de entendimento mtuo, na qual as instituies e os atores envolvidos necessitam debater pontos de vista e compartilhar capacidades de trabalho para superao dos riscos inerentes gerao e difuso do conhecimento. Dessa maneira, o entendimento da governana ligada TIB, ou seja, a maneira como ocorrem as relaes e os possveis consensos entre agentes pblicos, privados e representantes da sociedade civil, no estabelecimento de um arcabouo relativo a padres tecnolgicos, mostra-se relevante para a compreenso acerca da formao e o fortalecimento de SNI (ABBOTT & SNIDAL, 2001). Os modelos de governana observados nas esferas de padronizao so diversos e complexos. Podem ocorrer por meio do controle e poder estatal na imposio de regulamentos tcnicos (padres de carter obrigatrio). Ou ainda, no caso das normas tcnicas, verificam-se o consenso e a transparncia, decorrentes de um acordo generalizado das partes interessadas e envolvidas. Esse consenso no sinnimo de unanimidade, mas reflete a construo de uma posio comum frente a pontos de vista normalmente divergentes, cabendo essa responsabilidade a um organismo de normalizao (ABREU, 2005). Podem-se verificar relaes de governana estabelecidas a partir da prtica de poder de mercado, por meio do qual grupos, geralmente formados por grandes empresas, formam consrcios para definir e implementar normas com participao mais limitada, mas que resultam em acordos mais rpidos ao prescindir de fruns pblicos de

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discusso. Segundo Austin & Milner (2001), a normalizao informal , de modo geral, a estratgia utilizada por empresas lderes como forma de obteno de rendas monopolsticas, caso a tecnologia relacionada norma sugerida realmente prevalea e se torne dominante. H uma ampla gama de estratgias implementadas para que esse processo ocorra, que incluem desde a criao de posies anteriores de liderana em tecnologias correlatas, o baixo custo incorrido por essas empresas no licenciamento de propriedade intelectual ou ainda o oferecimento de livre utilizao de estrutura fsica interna firma como forma de atrair fornecedores de suprimentos a desenvolverem solues especficas e propiciar o crescimento de redes. Essas relaes, formadas principalmente a partir de estratgias oportunistas de grandes empresas em impor padres desejveis a elas mesmas, ameaam os sistemas institucionalizados de normalizao, ao negarem a importncia de uma discusso mais ampla abrangendo o maior nmero possvel de empresas do ramo, consumidores e fornecedores. Uma forma mais participativa de governana envolve um processo de convergncia de interesses no qual se prev a incluso de diferentes atores provenientes dos setores pblico e privado (associaes de classe, representantes de rgos reguladores, e especialistas de Institutos de Pesquisa e Universidades), e da sociedade civil organizada (consumidores e trabalhadores). Observa-se nesse contexto uma mudana estrutural importante nas relaes sociais estabelecidas entre os atores na medida em que os consumidores e trabalhadores passam a ter voz e voto em processos decisrios que afetam o seu consumo e as suas condies de trabalho dirio. Desta forma, o modelo tecnocrtico de governana, por meio do qual as decises de produo so definidas pelos especialistas dos setores pblicos e privado, excluindo o pblico leigo, tende a ser substitudo por um modelo mais democrtico de governana. Nesse novo modelo, a sociedade civil organizada torna-se um elemento participativo no processo decisrio capaz no apenas de consumir conhecimento, por meio de bens e servios, como tambm de ger-lo por meio de sua vontade poltica. Esse novo elemento (Sociedade Civil Organizada) que interage cada vez mais com os demais elementos do SNI tradicionalmente previstos na literatura (empresas, governo, universidades e centros de pesquisa) representa a evoluo do processo de democratizao, sobretudo em pases ditos desenvolvidos (PELAEZ, 2006). Nesses

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pases, o papel legitimador da cincia e da tecnologia comea a ser questionado, na medida em que as instituies polticas tendem a evoluir de um modelo de democracia representativa para uma democracia participativa. Na democracia representativa ocorre uma dupla delegao de poderes, na qual o cidado delega as decises s autoridades pblicas que, por sua vez, baseiam-se no saber determinado pelos especialistas. Estabelece-se a uma polarizao de papis, entre o pblico leigo, desqualificado a priori da compreenso do formalismo acadmico e das prticas produtivas, e os especialistas que se auto-qualificam na sua posio de saber. Nesse modelo, a resistncia dos consumidores e trabalhadores a determinadas tecnologias considerada como uma mera falta de informao do pblico leigo. J na democracia participativa, o consumidor e o trabalhador tornam-se cidados capazes de participar do processo de tomada de deciso que afetam seus padres de consumo e as suas condies de trabalho. E justamente na construo desse processo participativo que o leigo se qualifica e que a pretensa neutralidade da cincia e da tecnologia se revela como o resultado de saberes que podem ser construdos, no pelo consenso de uma minoria, mas a partir da diversidade de interesses (CALLON, 1993). Nesse contexto de conflitos de interesses e de estratgias de excluso ou incluso de atores com reduzido poder de voz e de mercado, o papel da esfera pblica, por meio de seus rgos reguladores, torna-se fundamental no sentido de garantir um SNI mais harmonioso, voltado busca do consenso e ampla participao dos atores. A padronizao tende assim a ser encarada no como uma regra natural determinada ex ante por um processo exgeno de inovao, mas como a resultante de um conjunto de interesses diversos que cooperam e concorrem entre si. Um exemplo de ao pblica voltada reduo dos conflitos de interesse a experincia da Unio Europia na definio de padres comuns aos pases do bloco, no que se convencionou chamar New Approach. Esta nova abordagem, lanada em 1985, corresponde adoo de um conjunto de princpios relacionados regulamentao de produtos e avaliao da conformidade, que limitam a interveno governamental ao essencial e que permitem indstria uma maior amplitude de deciso quanto ao modo de cumprir suas obrigaes. As diretivas do New Approach so destinadas a salvaguardar o interesse pblico e referem-se s reas de sade,

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segurana, meio ambiente e formas de comprovao da conformidade com estes requisitos. Nesse sistema, observa-se a manuteno do carter voluntrio quanto aplicao de normas harmonizadas, h uma limitao da harmonizao legislativa apenas aos requisitos essenciais e os produtos conformes com as normas harmonizadas na UE beneficiam-se de presuno de conformidade com os requisitos essenciais correspondentes. O intuito o de diminuir as barreiras comerciais existentes entre os pases do bloco econmico europeu por meio da reduo e/ou simplificao de regulamentos tcnicos internos a cada pas, articulando de maneira mais adequada uma diviso do trabalho entre as instituies de padronizao pblicas e privadas da UE (MATTLI, 2001). Somente aqueles pases com um sistema de inovao bem articulado tm autonomia suficiente para se desenvolver economicamente em um contexto de constante acirramento da concorrncia internacional. Assim, sob a perspectiva dos SNI, as relaes dos agentes atuantes nas instituies voltadas padronizao e maneira pela qual se organizam podem contribuir significativamente para uma coordenao mais efetiva dos elementos ligados ao sistema, em termos de organizao industrial e interinstitucional (pesquisa, ensino, financiamento, produo fsica, qualidade de vida). Como reflexo dessa coordenao, estimula-se, por um lado, uma organizao e coeso mais efetivas dos diferentes atores (produtores e consumidores) envolvidos no mercado interno. Por outro lado, essa coordenao propicia uma competitividade maior no mercado internacional, ao promover a participao ativa dos agentes na definio dos padres ao nvel dos organismos internacionais (ISO, Codex Alimentarius, Comit Europeu de Normalizao), cabendo s economias com menor capacidade de coordenao um papel meramente reativo de adoo dos padres definidos e impostos pelos pases mais avanados tecnologicamente.

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3 A FORMAO DE UM SISTEMA DE PADRES TCNICOS NO BRASIL

Nesse captulo, sero analisadas as principais mudanas estruturais e institucionais observadas nas atividades relacionadas padronizao tcnica em decorrncia da alterao do modelo de Estado e das transformaes scioeconmicas. Inicialmente caracterizada por iniciativas isoladas e funes meramente fiscalizadoras (restritas metrologia legal), a padronizao evoluiu para uma atividade na qual o Estado a incorpora como uma infra-estrutura de apoio ao desenvolvimento industrial do pas. Nesta anlise, ser enfatizada a maneira pela qual se deu a reestruturao do sistema em termos de coordenao de rgos pblicos e de participao do setor privado. Esse captulo est dividido em dois itens. No item 3.1, o incio da padronizao no Brasil relatado, com suas primeiras iniciativas e falhas para a implantao da metrologia no pas. No item 3.2, so detalhados o surgimento e consolidao de uma rede de atividades de infra-estrutura tecnolgica, com destaque para a criao de um sistema integrado ao desenvolvimento cientfico, tecnolgico e competitividade internacional do setor produtivo.

3.1 O INCIO DA PADRONIZAO TCNICA NO BRASIL

No perodo colonial, o uso de pesos e medidas no Brasil era caracterizado pela diversidade de medidas, pela falta de controle da autoridade central sobre o processo de aferio e pela disseminao diferenciada dos padres para diversos produtos. O prprio contexto de explorao colonial, o distanciamento das grandes metrpoles e, sobretudo, o isolamento e disperso dos municpios no territrio brasileiro foram fatores que contriburam para essa conformao (DIAS, 2007). Entretanto, o novo status poltico e econmico decorrente da Independncia do Brasil imps a necessidade de uma maior ateno no campo das medidas. Depois de algumas investidas frustradas no incio do sculo XVIII para adoo do sistema mtrico francs ou norte-americano, somente em 1862 (Lei n 1.157), durante o II Imprio, o Brasil determinou a supresso

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do uso de medidas herdadas de Portugal e adotou como padro o sistema mtrico francs nas partes concernentes s medidas lineares, de superfcie, capacidade e peso. As medidas at ento utilizadas, a Vara para comprimento e o Marco para massa, tiveram um perodo de carncia de dez anos para que fossem totalmente convertidas nova realidade. Passada a carncia, as mercadorias deveriam expressar quantidades em metros, quilogramas e litros, sob o risco de prises e multas em caso de uso indevido de pesos e medidas. Entretanto, esse perodo mostrou-se extremamente conturbado. Havia desafios inerentes ao processo de transio de um sistema de medidas como, por exemplo, os recursos escassos para a divulgao do novo sistema de medidas7 e o uso secular das medidas relacionadas s atividades agrcolas (DIAS, 2007). Alm disso, a aquisio de padres e de instrumentos de medio encomendados da Frana durante esse perodo por vezes era de padres designados como de 3 classe. Normalmente no contavam com um processo de comparao com os padres originais. Ou ento simplesmente desapareciam ou no encontravam locais prprios para seu armazenamento e utilizao tcnica8 (FELIX, 1995). Apesar de implantar um sistema de padres em plena sintonia com a tendncia mundial, a legislao expedida durante o Imprio de D. Pedro II no era suficiente para propiciar a utilizao do sistema por parte do setor produtivo. No havia um aparato institucional para a guarda e conservao dos padres e para a pesquisa cientfica na rea (DIAS, 1998). Apesar da associao de D. Pedro II a cientistas ligados ao tema9 e

O no-esclarecimento ou a inexistncia de debates a respeito da alterao do sistema de medidas instigou um movimento scio-econmico, a Revolta dos Quebra-Quilos (1871). A insurreio ocorreu em diversas localidades do pas e consistiu em revoltas espontneas daqueles que no aceitavam o estabelecimento do sistema mtrico decimal no Brasil. Havia ataques a estabelecimentos comerciais que utilizavam o novo sistema e destruio dos padres de medidas oficiais. A populao acreditava que estaria sendo lesada j que a vara, at ento padro de comprimento, era de extenso maior que o metro, o litro era menor que a tera, alm do que acreditavam que esse processo seria um meio de encobrir aumentos de preos e de tributao sobre o consumo (DIAS, 1999). 8 Cabe ilustrar que um metro padro de platina foi encontrado na Casa da Moeda do Rio de Janeiro em condies dramticas: havia servido durante anos como tranca para uma das portas do estabelecimento (FELIX, 1995). 9 Em uma das viagens de D. Pedro II a Paris, o imperador travou amizade com o Gal. Arthur Morin, diretor do Conservatrio Nacional de Artes e Ofcios, instituio francesa com direta participao na Conveno do Metro. O General sugeriu que cientistas brasileiros participassem da Conveno, no entanto, desestimulou a participao do Brasil no Bureau Internacional de Pesos e Medidas (BIPM, laboratrio no qual seriam mantidos os padres internacionais de grandezas julgadas relevantes e onde seriam realizadas pesquisas pertinentes), por no se simpatizar com os rumos da Instituio. Mais tarde, esse afastamento se refletiria no distanciamento do pas da fronteira da pesquisa em metrologia, j que o

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da participao do Brasil na Conferncia Diplomtica do Metro10, o estabelecimento do sistema decimal mtrico acabou no levando a desdobramentos significativos nas primeiras dcadas republicanas. A nascente atividade metrolgica foi afetada pelas constantes crises polticas e pela desarticulao da administrao pblica, que levaram a uma conseqente reduo da fiscalizao e retrao do desenvolvimento no campo tcnico-cientfico.

3.1.1 A criao da primeira instituio metrolgica brasileira: o INT

importncia

da

metrologia,

como

instrumento

de

apoio

formal

regulamentao das atividades do setor privado e como referncia s transaes comerciais, s veio a ser resgatada pelo Estado brasileiro a partir da reforma administrativa adotada pelo Governo Vargas. Em 1938 foi assinado o Decreto-Lei n592, que deu ao Brasil sua 1 legislao metrolgica. Criou-se assim um sistema legal de unidades de medida, definido pelas Conferncias Gerais de Pesos e Medidas11 (CGPM), alm da criao de uma Comisso de Metrologia, que possibilitaria o interrelacionamento entre os rgos governamentais e o setor privado. Os principais rgos executivos escolhidos pela poltica metrolgica foram o Observatrio Nacional do Rio de Janeiro e o Instituto Nacional de Tecnologia (INT), que havia sido criado em 1933 como Instituto de Tecnologia e cuja tarefa principal era, at ento, a de determinar as unidades padro de medidas fsicas. Na nova legislao, coube ao INT adquirir e conservar os padres nacionais, elaborar e rever o regulamento do Decreto-lei n592, estabelecer o quadro de medidas e instrumentos de medir, fiscalizar a execuo da regulamentao, aplicar penalidades quando necessrio, organizar um registro de

Bureau se consolidou como instituio cientfica internacional, com elevado prestgio e credibilidade (DIAS, 2007). 10 A CM um tratado diplomtico assinado em 1875 em Paris no qual 17 pases, incluindo o Brasil, decidiram criar uma estrutura para coordenar e uniformizar as medies nos pases participantes visando dar suporte e facilitar o comrcio internacional. 11 Conferncia formada pelos pases signatrios da CM, responsvel pela manuteno, atualizao e disseminao do Sistema Internacional de Unidades (SI), o qual define os procedimentos sobre o uso de medidas e instrumentos de medir.

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fabricantes idneos, analisar pedidos e inspecionar rgos e entidades que pleiteassem o exerccio de atribuies metrolgicas (DIAS, 1998). As atividades do INT englobavam nesse novo contexto quatro temas principais: atividades de fomento tcnico, esforo de nacionalizao de insumos importados, atividades ligadas esfera pblica e a fiscalizao metrolgica. Nessa questo relativa metrologia legal, o Decreto-lei considerava que os mecanismos de credenciamento das entidades metrolgicas estaduais e municipais j existentes assumiriam as atribuies fiscalizatrias do INT. Do ponto de vista de suas atividades tcnico-cientficas, o INT procurava prover insumos tecnolgicos indstria (sua vocao original) e padres de qualidade para as compras governamentais. No entanto, conforme analisa Dias (1998), a pesquisa tecnolgica parecia estar mais voltada s necessidades de auto-suficincia da economia domstica que, em decorrncia do perodo de guerra, residiam em demandas de setores governamentais do que propriamente aquelas da indstria brasileira. Apesar da elaborao de um projeto amplo para o campo da metrologia legal, que propiciaram discusses acerca do tema e incentivaram a formao de pessoal qualificado, o Decreto-lei n592 tinha como principal deficincia o fato de designar amplas tarefas fiscalizatrias e tambm cientficas a um rgo que mal havia sado do papel (DIAS, 1998). O INT apresentava tambm um estilo de gerncia antiquado at mesmo como entidade produtora de tecnologia, marcado por uma gesto praticamente vitalcia, pela fixao de projetos de investigao de natureza quase pessoal e ausncia de comunicao/interao interna (DIAS, 2007). Alm disso, o INT no possua nem recursos e nem capacidade para manter a atividade da sua Diviso de Metrologia (criada em 1946) e para estender a aplicao de regulamentos tcnicos a todo o pas12. O INT acabou assim incorporando um papel gerencial (coordenador das atividades metrolgicas por todo o pas), fiscal (aplicao de multas e arrecadao de recursos por meio de servios), cientfico e regulador sem ao menos ter definido de maneira consistente suas atribuies e ter legitimado o seu papel como coordenador-principal das atividades metrolgicas. O excesso de funes complexas e distintas em uma

A primeira tabela oficial de medidas, incorporando as decises da IX CGPM, viria apenas em 1949, sendo que os padres primrios do INT no estavam calibrados pelo BIPM.

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mesma instituio tornava seu foco de desenvolvimento pouco claro e consistente, sem contar que os rgos estaduais e municipais tampouco dispunham de experincia no tema da metrologia legal, o que dificultava ainda mais o mecanismo de delegao de atividades13.

3.1.2 A tentativa de criao de rgo exclusivamente ligado Metrologia: o INPM

Em decorrncia de uma ampla reforma do Ministrio da Indstria e do Comrcio, ao longo do Governo Juscelino Kubitschek (1956-1961), as atividades de cunho metrolgico deixaram de ser responsabilidade do INT para ser de um novo rgo totalmente subordinado a esse Ministrio, o INPM (Instituto Nacional de Pesos e Medidas), criado em 1961. Durante essa transio, geraram-se fortes resistncias por parte do INT que, ao perder suas atribuies metrolgicas, teve reduo do aporte de recursos e tornou-se dependente apenas do financiamento advindo das atividades de pesquisa tecnolgica14. Alm disso, toda influncia e penetrao que o INT possua na atividade de delegao das tarefas de regulao metrolgica aos demais institutos tecnolgicos do Brasil seriam perdidas gradualmente com essa nova conformao da metrologia nacional (DIAS, 1998). Conforme a Figura 1, o INPM era dividido em duas divises bsicas: a Diviso de Pesos e a Diviso de Medidas. A Diviso de Pesos era responsvel pela mensurao de massas e de termometria. Dentro dessa diviso havia sees responsveis por assuntos jurdicos, educao, treinamento metrolgico, biblioteca e divulgao. Havia tambm no INPM uma Diviso de Medidas relativas rea, comprimento, volume e energia eltrica, que era formada tambm por sees de desenho e oficina. No entanto, segundo Dias (1998) havia incongruncias nesse organograma que impediram um maior desenvolvimento do setor metrolgico do INPM, tais como a bipartio da organizao em pesos e medidas, a distribuio das reas cientficas nessas duas divises (assinaladas em azul claro na Figura 1), a existncia de reas de educao e
13

At os anos 1950, apenas oito organizaes estaduais tinham recebido a delegao da fiscalizao metrolgica (DIAS, 2007). 14 Com a criao do INPM, ficavam extintas a Comisso de Metrologia e a Diviso de Metrologia do INT.

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de assuntos legais/regulatrios apenas em uma das sees e a inexistncia de uma diviso prpria para as atividades de metrologia legal (a principal atividade do Instituto).

INPM
Administrao

Diviso de Pesos

Diviso de Medidas Jurdico Comprimento

Mensurao de Massas Termometria

Coordenao

Medidas Eltricas

Educao e Treinamento

Biblioteca e Divulgao

Volume

Desenho e Oficina

FIGURA 1 ESTRUTURA DO INPM FONTE: A autora (2008) Em depoimento a Dias (1998), Armnio Lobo, presidente do INPM entre os anos 1975 e 1980, comenta como surgiram as divises do INPM. O Ministro da Indstria e do Comrcio solicitou um projeto de criao do INPM ao seu chefe de Gabinete, Sr. Marcial Dias Pequeno. Entretanto, Pequeno havia perdido tal documento e teve que relatar as divises e sees do Instituto de acordo com o que havia estudado e com o que lembrava. Ainda que a idealizao do INPM tenha sido resultado de debates entre os especialistas em metrologia do INT e os membros da Comisso de Metrologia, que buscavam alternativas para o equvoco da Legislao de 193815, verifica-se que o processo de estruturao do INPM acabou sendo caracterizado pela desarticulao e pelo improviso. O INPM foi criado por deciso dos dirigentes do Ministrio da Indstria e do Comrcio, que no necessariamente estavam inseridos no contexto de dificuldades
15

Conforme comentado, a Legislao de 1938 criou o INT como uma organizao metrolgica de carter misto, responsvel por atividades metrolgicas e tambm por pesquisa metrolgica.

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do modelo anterior e das demandas a serem atendidas pela nova estruturao da metrologia no pas. A nova direo do INPM, com apoio de seus tcnicos e com os recursos de suas taxas de servios, deu origem a um processo de construo da metrologia legal no pas. Entre os anos de 1963 e 1970, o oramento do instituto foi multiplicado por dez, sendo que uma grande parcela desse oramento foi destinada expanso e consolidao da metrologia legal, na forma de aquisio de veculos para fiscalizao ou de organizao de convenes nacionais sobre o tema. Alm disso, os Institutos de Pesos e Medidas nos estados comearam a ser estimulados e organizados pelas Convenes Nacionais de Pesos e Medidas, cujo incio se deu em 1962. Essa orientao na alocao dos recursos do INPM tinha como objetivo obter um controle maior das transaes comerciais, repreendendo o considervel nmero de fraudes metrolgicas no pas. O enfoque do INPM at ento refletia a conjuntura de elevado crescimento econmico, ainda sustentado no modelo de substituio de importaes, com elevada proteo produo domstica (Dias, 1998). Ainda no era perceptvel, nesse perodo, a necessidade de assegurar padres de qualidade industrial produo. O enfoque do Instituto acabava sendo predominantemente ligado metrologia legal, no havendo atribuies ligadas ao desenvolvimento industrial e tecnolgico, nem mesmo intenes de integrao com outras atividades ligadas padronizao tcnica, como a qualidade e a normalizao, um domnio negligenciado tanto pelo INT como pelo vigente INPM. Foi apenas a partir do fim da dcada de 1960 que o INPM logrou introduzir uma cultura mais associada qualidade de bens e servios, por meio da fixao de critrios tcnicos para a proteo do consumidor. De acordo com Dias (1998), esse novo campo de atuao assinalava que o mbito tradicional de metrologia legal, baseado na fiscalizao de instrumentos de medio, ia sendo ultrapassado pela evoluo da economia do pas, em termos de diversificao e diferenciao de produtos. Em 1967, na ocasio de uma reforma administrativa implementada no fim do Governo Castello Branco (1964-1967), foi criada a 1 Poltica Nacional de Metrologia (Decreto-Lei n 240, de 28 de fevereiro de 1967), que consistia no planejamento centralizado das atividades metrolgicas pelo Governo Central, associado execuo

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descentralizada

atribuda

aos

governos

estaduais,

empresas

estatais

ou

administrao indireta. De acordo com Reis (1972) esse mecanismo de delegao vinha da impossibilidade de formao imediata de uma rede nacional com cobertura extensa o bastante para cobrir as principais regies do pas. Entretanto, o que se observava que a estrutura descentralizada mostrava-se desvinculada do seu ncleo central, na medida em que os institutos tecnolgicos tinham interesses diversos aos do INPM, e viam as atividades metrolgicas mais como uma fonte de receitas face constante escassez de recursos. Dessa forma, o prximo passo na implementao da poltica de 1967 foi a criao de rgos metrolgicos estaduais, os IPEMs (Instituto de Pesos e Medidas), instituies da administrao estadual, com autonomia gerencial e padres tcnicos de funcionamento, financiadas com recursos federais e estaduais. Apesar de pertencerem esfera estadual, sua atuao administrativa era consideravelmente subordinada ao INPM. Entretanto, esse processo de estadualizao no se mostrou homogneo entre os estados, por conta da insuficincia de fundos pblicos. E as condies institucionais de operao muitas vezes no eram obedecidas, sendo submetidas a graus variados de interferncia poltica sobre a direo administrativa e o pessoal tcnico. Percebia-se tambm uma srie de problemas derivados do controle compartilhado com as autoridades estaduais, que iam desde o desgaste em negociaes at a gesto de pessoal, prejudicada pelo uso eleitoral da liberdade em contratar e demitir. Como forma de contornar as limitaes de recursos para a metrologia, foi criado o FUMET (Fundo de Metrologia) em 1967 com o objetivo de financiar o aparelhamento, o custeio e a manuteno dos servios metrolgicos. Os recursos para esse fundo seriam provenientes do Oramento da Unio, do pagamento de multas relativas s atividades de fiscalizao e pagamento por servios prestados pelo INPM. O plano de aplicao dos recursos seria elaborado pelo diretor-geral do INPM e aprovado pelo Ministro da Indstria e Comrcio (DIAS, 1998). Outra novidade do Decreto-lei de 1967 destacava a preocupao com a participao brasileira nas conferncias promovidas pelos organismos internacionais (BIPM e OIML Organizao Internacional de Metrologia Legal), determinando a harmonizao com as Conferncias Gerais de Pesos e Medidas no que tange aos

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sistemas de unidades e critrios de guarda e manuteno de padres. Havia forte inteno de que, ao estreitar os laos com a comunidade internacional, houvesse elevao do nvel cientfico da metrologia no pas. No entanto, no se observava passos concretos nessa direo. Os recursos do FUMET, ainda que propiciassem certa flexibilidade na gesto de investimentos, estavam voltados principalmente capacitao da rede de fiscalizao metrolgica (DIAS, 1998). Entretanto, no incio dos anos 1970, iniciava-se um maior envolvimento do Estado com os problemas relacionados capacitao tecnolgica da indstria, ao estmulo s exportaes e defesa do consumidor. Esse processo acabou impactando na poltica metrolgica, que se tornava mais voltada s exigncias internacionais para promoo das exportaes. A formulao original de 1938, em que a metrologia estaria associada a um nico rgo tecnolgico (INT) foi finalmente invertida, passando a ser um componente de desenvolvimento tecnolgico, voltado agora para a pesquisa cientfica e para a prestao de assistncia indstria (DIAS, 1998). Anteriormente, a metrologia era considerada uma funo extremamente tcnica, isolada das demais atividades ligadas inovao tecnolgica e dissociada da criao de competitividade entre as empresas e pases. Lentamente, essa percepo foi se alterando, o que aumentou a necessidade de interaes com os setores produtivos, com as organizaes internacionais de padronizao e um maior relacionamento entre as prprias atividades de padronizao tcnica. Nesse contexto, foi elaborado o Relatrio de 1971 pela Comisso de Modernizao do INPM. Essa comisso reconhecia como obstculos ao progresso da normalizao e da metrologia: os custos reais e de transao na adaptao das empresas s normas cada vez mais complexas exigidas pelo processo produtivo; uma grave carncia em recursos humanos; desinformao dos meios empresariais sobre os ganhos oriundos da ampliao e sofisticao do processo de padronizao de produtos e processos. Propunha-se, com esse documento, a estruturao definitiva da metrologia cientfica no pas por meio da criao de um laboratrio de alto nvel, capaz de realizar pesquisa cientfica, bem como manter padres de medida e propiciar infraestrutura para treinamento de pessoal. Alm disso, sugeria a consolidao da metrologia industrial, voltada prestao de assistncia tcnica, servios e pesquisas

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contratadas. No campo da metrologia legal buscava-se, por sua vez, a gradual supresso do mecanismo de delegao da autoridade metrolgica, devendo ser implantadas unidades regionais para a execuo das tarefas (DIAS, 1998).

3.2 SINMETRO E A PERSPECTIVA DE ALTERAO INSTITUCIONAL NA PADRONIZAO TCNICA

Durante os primeiros anos da dcada de 1970, quando a economia brasileira passava por um perodo de intensa euforia propiciada pelo milagre econmico, foi decretado o I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND, 1972/ 1974) e, a partir deste plano, o I Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (I PBDCT, 1973/ 1974), que apresentava objetivos ligados tecnologia aplicada na indstria nacional. Criado com apoio da UNIDO (United Nations Industrial Development Organization), o I PBDCT foi o primeiro documento de poltica explcita de C&T e surgiu como forma de realizar os objetivos de integrao nacional e definir uma poltica de cincia e tecnologia que lhe permitisse acompanhar o progresso cientfico internacional. O Sistema Nacional de Tecnologia proposto pelo I PBDCT tinha como linhas bsicas de atuao: (i) o desenvolvimento de novas tecnologias (principalmente energia nuclear), (ii) desenvolvimento de setores industriais intensivos em tecnologia (ou seja, era importante montar uma estrutura capaz de, gradualmente, passar a produzir tecnologia, e no apenas produzir bens e servios), (iii) o estmulo pesquisa em empresas pblicas e privadas, (iv) a consolidao da estrutura de pesquisa tecnolgica na rea governamental e a (v) integrao entre indstria, pesquisa e universidade16.

16

Dentro dessas cinco vertentes, o assunto padronizao tcnica surge algumas vezes ao longo do Plano Bsico: no objetivo (ii) citada a possibilidade de financiamento a empresas privadas para aquisio de equipamentos e obras civis para centros e laboratrios de pesquisa prprios por meio de recursos do FNDCT (Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico), da FINEP (Financiadora de Estudos e Projetos) e do BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico). No objetivo (iii), destaca-se o fortalecimento institucional dos organismos de pesquisa considerados de alto interesse, dentre eles o INT, INPI, INPM. No objetivo (iv), citado como prioritria a Modernizao e expanso, j em curso, das atividades de Propriedade Industrial, Metrologia, Normalizao, Inspeo e Qualidade Industrial. Observam-se assim os primeiros passos para uma primeira verso do Programa de Tecnologia Industrial Bsica.

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De acordo com o documento original do I PBDCT (FILHO, 2002), as atividades de C&T organizar-se-iam sob a forma de um sistema. Dele fariam parte todas as unidades organizacionais de qualquer grau que utilizassem recursos governamentais para realizar atividades de planejamento, superviso, coordenao, execuo ou controle de pesquisas cientificas e tecnolgicas. Para possibilitar a coordenao orgnica e sistemtica das unidades componentes, sistemas setoriais foram constitudos de acordo com as diretrizes gerais de cada pesquisa, sendo analisados pelo Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq) e pelo Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral antes de sua aprovao final. Do total de recursos mobilizados em 1973 e 1974 (algo em torno de US$ 700 milhes em valores da poca durante), uma parcela desse total foi destinada Tecnologia Industrial, compreendendo a Tecnologia de Infra-estrutura e das Indstrias de Transformao. Como responsvel pela aplicao desses fundos e coordenao das organizaes participantes estaria a Secretaria de Tecnologia Industrial (STI), criada em 1972, dentro do mbito do Ministrio da Indstria e Comrcio (MIC). Essa Secretaria cuidaria do planejamento e coordenao do INT, do INPI e do INPM, visando ordenar as atividades de pesquisa tecnolgica sob a autoridade do Estado e acelerar o desenvolvimento da indstria nacional. Seguindo a mesma linha proposta pelo I PBDCT, que valorizava a organicidade do sistema de cincia e tecnologia nacional, a Lei n 5.966, promulgada em dezembro de 1973, foi alm das recomendaes do relatrio de 1971. O projeto de lei aprovado pretendeu agregar metrologia, normalizao e certificao da qualidade em uma s organizao. Dessa forma, criou-se o Sistema Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Sinmetro). O Sinmetro o sistema responsvel pela articulao das diferentes atividades ligadas padronizao tcnica, de acordo com as necessidades competitivas da economia brasileira. Representadas pelo conjunto de funes da Tecnologia Industrial Bsica (TIB), tais atividades devem estar suficientemente coordenadas como forma de gerar sinergia com as demais atividades de fomento tecnolgico e propiciar assim um ambiente favorvel ao desenvolvimento tecnolgico nacional. Isso porque as funes de infra-estrutura tcnica se inserem desde o momento da gerao de tecnologia nos ramos industriais e de servios, com

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participao da metrologia, passando pela normalizao e regulamentao tcnica, e avaliao da conformidade, chegando efetiva utilizao e difuso da tecnologia. Esse caminho tambm pode ser feito diretamente por meio de outras funes da TIB como a Informao Tecnolgica, Tecnologias de Gesto e de Propriedade Intelectual (Figura 2).

FIGURA 2 A TIB E SUAS FUNES DENTRO DO CONTEXTO TECNOLGICO FONTE: FERRAZ (2000).

Alm de coordenar as atividades entre si, o Sinmetro tem como responsabilidade proporcionar a coeso necessria para o funcionamento de um sistema nico de padronizao tcnica que conta com uma heterogeneidade de elementos. Por meio da governana, o Sinmetro deve lidar com a diversidade de interesses advindos dos Ministrios, agncias reguladoras, empresas estatais, setores produtivos,

confederaes setoriais, associaes de consumidores, Academia, organismos de padronizao tcnica estrangeiros e internacionais, entre outros (Figura 3).

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ISO IEC OIML

Setor Pblico
Ministrios Ag. Reguladoras Universidades Inst. Pesquisa

Setor Privado
Redes Tecnolgicas ABNT Empresrios SEBRAE

SINMETRO

Consumidores (IDEC)

TIB

Sociedade Civil

FIGURA 3 SINMETRO DENTRO DAS ESFERAS DE ATUAO DA TIB FONTE: A autora (2008).

A cpula do novo sistema estava baseada em seu rgo normativo, o Conmetro (Conselho Nacional de Metrologia) que tinha como funes, formular, coordenar e supervisionar a poltica nacional de metrologia, normalizao e qualidade industrial, prevendo mecanismos de consulta que harmonizassem os interesses pblicos e privados, assegurando a uniformidade e a racionalizao das unidades de medida. O Conmetro foi criado para estimular a normalizao voluntria, bem como fixar critrios e procedimentos para a certificao da qualidade de materiais e produtos. Cabia ainda ao Conselho, coordenar a participao nacional nas atividades internacionais ligadas ao tema (DIAS,1998). Como forma de integrar todas as reas afins do governo, o CONMETRO reuniu um grande colegiado de ministros ao qual seriam agregados representantes dos diferentes setores e ramos empresariais. O Conselho seria composto pelo secretrio de Tecnologia Industrial do MIC, o Ministro do MIC e representantes dos Ministrios do Planejamento, Marinha do Exrcito, Transportes, Agricultura, Sade, Minas e Energia,

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Interior, Comunicaes e Trabalho, alm dos representantes da Confederao Nacional da Indstria e da Confederao Nacional do Comrcio. Presidido pelo ministro do MIC, o conselho constitua-se do Plenrio de cmaras setoriais (reunies semestrais) e de uma Secretaria Executiva, a cargo da prpria Secretaria de Tecnologia Industrial do MIC (Dias, 1998). Para execuo das polticas definidas pelo Conmetro, foi criado o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro), uma autarquia federal vinculada ao MIC, com personalidade jurdica e patrimnio prprio, com funes bem mais extensas do que o INPM. Dentre suas atribuies executivas estavam a aplicao das polticas nacionais de metrologia e da qualidade; verificao da observncia das normas tcnicas e legais; manuteno e conservao dos padres das unidades de medida; implantao e manuteno da cadeia de rastreabilidade dos padres das unidades de medida no Pas (harmnicas internamente e compatveis no plano internacional); promoo do intercmbio com entidades e organismos estrangeiros e internacionais; planejamento e execuo das atividades de acreditao de laboratrios de calibrao e de ensaios, de provedores de ensaios de proficincia, de organismos de certificao, de inspeo, de treinamento e de outros; e coordenao, no mbito do Sinmetro, da certificao compulsria e voluntria de produtos, de processos, de servios e a certificao voluntria de pessoal (INMETRO, 2008). Segundo Dias (2007), esse desenho institucional representava um experimento em termos internacionais, ou seja, uma novidade entre os demais pases que apresentavam um sistema razoavelmente organizado de padronizao tcnica. Lobo apud Dias (2007, p. 111) comenta que essa novidade incitou o ceticismo dos dirigentes do INPM, os quais tentaram convencer o Secretrio de Tecnologia Industrial a mudar de idia, o que acabou no ocorrendo. O patrimnio do Inmetro foi constitudo mediante incorporao dos bens e direitos do INPM, dos bens adquiridos com recursos provenientes da execuo de servios metrolgicos e do FUMET, e tambm de recursos financeiros deste rgo. O Inmetro teve quadro prprio de pessoal com lotao especfica, mas a transferncia dos servidores em exerccio no INPM com os respectivos cargos ou empregos no foi

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automtica, sendo submetida ao critrio do Poder Executivo (DIAS, 1998). Os recursos para seu funcionamento deveriam ser provenientes de dotaes oramentrias e crditos suplementares que lhe viessem a ser consignados por lei, da cobrana de servios prestados, do resultado das penalidades aplicadas e de convnios celebrados com entidades pblicas ou privadas. O INPM e o FUMET seriam extintos por decreto do Poder Executivo assim que o Inmetro de fato entrasse em atividade. Alm disso, com a criao do Inmetro foi institudo o fim da delegao das atribuies metrolgicas, por meio da criao de 21 superintendncias regionais, sendo sua localizao e jurisdies especificamente determinadas por ato do presidente do Inmetro. Dias (1998) afirma que a legislao metrolgica criada em 1973 transformava completamente o contexto das polticas desenvolvidas para o setor de padronizao tcnica desde o final dos anos 1930. Ela respondia s expectativas dos grupos tcnicos do INPM quanto ao rigor no exerccio da Metrologia Legal e com relao prioridade da construo de laboratrios e formao de recursos humanos, mas pretendia resultados ainda mais amplos. Na rea privada, buscava garantir o apoio e a superviso governamental para o desenvolvimento das normas tcnicas brasileiras por meio de cooperao com a ABNT que, desde seu surgimento em 1940, no se afirmava na fixao das normas brasileiras, sendo caracterizada por contar com recursos insuficientes e com pouca sensibilidade das empresas para a importncia da normalizao. Na rea pblica, buscava a consolidao dos regulamentos tcnicos, normas de uso compulsrio editadas pelo governo nos mais variados campos, nos quais prevalecia a fragmentao da legislao e da ao governamental. Ao Sinmetro era imposto o considervel desafio organizacional de no apenas dinamizar as atividades de normalizao e difundir tcnicas de qualidade, mas tambm de faz-lo de forma integrada. Isso se daria por meio do grau de articulao e esforo de coordenao obtido entre os diversos representantes pblicos e privados que comporiam o Conmetro, e utilizando os recursos do Inmetro. Uma instituio que mal conseguira assentar as bases da fiscalizao metrolgica no pas e cujo projeto de construo de laboratrios dependia de pessoal qualificado que ainda estava em formao. Teria que constituir um todo sistmico que recuperasse um descaso quase secular com a normalizao, promovesse a adoo pelos setores produtivos de

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tcnicas de qualidade de recente implantao nos pases desenvolvidos, ao mesmo tempo em que se construam laboratrios metrolgicos de alto padro. Este sistema, que em termos internacionais era rigorosamente um experimento por conta de seu ineditismo foi criado tambm como parte da estratgia de desenvolvimento tecnolgico do Brasil (Dias, 1998).

3.2.1 Primeiros passos do Sinmetro: instituies ainda no papel

A inaugurao do Edifcio Central do Laboratrio Nacional de Metrologia, em 24 de fevereiro de 1974, coincidiu com uma nova gesto do STI, que colocou em prtica uma interpretao centralizadora da nova legislao de 1973, dando nfase s funes das agncias governamentais, excluindo a participao de parceiros no setor privado para fazer engrenar o Sinmetro. Em entrevista a Dias (2007, p. 12), Bautista Vidal, exsecretrio do STI, declarou que sem a tecnologia prpria, era muito difcil construir indstrias competitivas., o que refletia a misso do STI naquele perodo. Alm de integrar o conjunto de entidades composto pelo INT, INPI e INPM, a STI tinha como desafio iniciar programas concretos de interveno no processo catico de aquisio de tecnologia, marca dos anos de crescimento industrial acelerado e investimento externo, seja por meio da atuao na anlise dos projetos apresentados ao Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI), seja via contatos com as empresas estatais. Outro esforo era o de financiar diretamente a capacitao de laboratrios de pesquisa tecnolgica pblicos e privados (DIAS, 1998). A ambio desse conjunto de iniciativas no seria inviabilizada pela falta de recursos. O otimismo dos projetos governamentais no Governo Geisel (1974-1979) estava plenamente refletido no texto do II PBDCT. A Tecnologia Industrial, que inclua a Tecnologia de Infra-estrutura e das Indstrias de Transformao, ocupava a 2 posio em dispndio (US$ 167 milhes entre 1975 e 1977, quando computados os fundos especiais geridos pela Finep, BNDE, Capes e CNPq) (DIAS, 1998). O objetivo geral continuava sendo realizar a configurao definitiva do perfil industrial do Brasil. Porm a crise do petrleo exigiu que o governo reconhecesse a

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urgncia na abertura de novos campos de exportao de manufaturados, com maior complexidade tecnolgica. Tal quadro exigia a conduo para uma demanda maior de tecnologia por parte do parque industrial brasileiro, sobretudo para o desenvolvimento do setor de bens de capital, aumentando a demanda por padres tcnicos ligados atividade produtiva (DIAS, 1998). No mbito de atuao do Sinmetro, as aes propostas englobavam projetos j formulados desde 1971 pelo prprio INPM. O restante do subsistema de Metrologia Industrial foi instalado por meio da articulao com laboratrios no exterior. J as atividades de normalizao adquiriram novo ritmo com a reestruturao da ABNT. A evoluo da instituio metrolgica federal como executora de vrios destes projetos pode ser analisada em vrios planos, todos eles marcados, porm pela contradio entre a amplitude dos objetivos fixados e o tempo para sua efetivao. O Laboratrio Nacional de Metrologia, localizado no campus de Xerm iniciou-se em 1975, levando quase dez anos para a sua concluso. Em 1982, o laboratrio dispunha basicamente dos prdios, carecendo ainda de equipamentos e, sobretudo, de pessoal especializado (DIAS, 1998). Instalado em 1974, o Conmetro iniciou sua produo regulatria apenas no final de 1975. Alm disso, o Conmetro determinou que o INPM ficaria credenciado como rgo nacional de certificao de qualidade, como rgo executivo do Sinmetro e como responsvel pela classificao e registro das normas brasileiras, at que o Inmetro entrasse em atividade (DIAS, 1998). Na rea governamental, o Conmetro firmou a definio de regulamento tcnico (Resoluo 11/75), estabelecendo o Inmetro como frum para a harmonizao dos interesses do governo na normalizao de reas especficas de sua atuao (Resoluo 12/75). O Conmetro definiu tambm como norma brasileira apenas aquelas registradas pelo Inmetro (Resoluo 13/1975), identificou a ABNT como rgo do Sinmetro (Resoluo 7/75), com a responsabilidade pela elaborao das normas voluntrias, e aprovou o sistema de classificao das normas brasileiras (Resoluo 6/75). Seguidas Resolues do Conmetro, em setembro de 1977, transferiam as atribuies executivas relativas normalizao e qualidade para a prpria STI e prorrogaram os prazos de adaptao das normas j registradas aos novos padres.

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Apenas em dezembro de 1977 foram fixadas as regras para o credenciamento de entidades junto ao Sinmetro e estipuladas as condies para o credenciamento na prpria ABNT. O detalhamento do Sinmetro foi finalizado ao fim de 1978, com a definio dos critrios para a certificao da conformidade s normas brasileiras, do regulamento para a organizao do subsistema de certificao da qualidade de produtos industriais e a criao do Comit Brasileiro de Metrificao (DIAS, 1998). A adaptao do INPM s novas tarefas no estava, contudo sendo simples. Segundo relato de Dias (1998), na ocasio de um seminrio realizado em 1978, Bautista Vidal defendeu o aumento da oferta interna de tecnologia, criticando o fato de as empresas brasileiras comprarem tecnologias que j embutem normas estrangeiras e defendendo o sistema nacional de normas. A partir desse comentrio, foi explicitada a opinio do empresariado nacional sobre o tema. Os presentes no evento declararam a dificuldade de se fazer normas devido ao diminuto nmero de associados na ABNT, dado que no h retorno financeiro nessa participao, mas sim gastos para participao no processo, e comentaram que os tcnicos no tm nenhum incentivo em participar do processo. Alm disso, foram citados casos em que grandes empresas estatais impunham o uso de normas alems e americanas em seus projetos. Os representantes das empresas estatais responderam dizendo que o problema vem da conscientizao dos projetistas e se defendiam afirmando que, na prtica, j eram os principais financiadores do processo de normalizao (caso da Eletrobrs e afiliadas). Nota-se, nesse caso, a falta de um organismo norteador e articulador, capaz de alinhar interesses dos diversos grupos privados envolvidos e interessados no campo da padronizao, e de esclarecer as funes das instituies pertencentes rea metrolgica, principalmente com relao ao INPM e ABNT. Faltava ainda uma mobilizao maior do prprio setor pblico em prol do desenvolvimento da padronizao tcnica, em funo da resistncia das instncias decisrias das empresas estatais em colaborar de forma mais efetiva no esforo de coordenao das compras de tecnologia. Havia tambm as dificuldades especficas da organizao do setor pblico, tornando impossvel, por exemplo, a equiparao funcional dos rgos do MIC com as outras agncias tcnicas do governo. Sem condies de empregar a

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mo-de-obra especializada que pretendia empregar, o MIC jamais teve condies de atrair a comunidade cientfica para seus quadros e programas (DIAS, 1998). Para o INPM, a dcada de 1970 encerrava-se com o Instituto assumindo nova importncia. A construo do LNM prosseguia e foi iniciado o primeiro programa de formao de recursos humanos para a rea de metrologia cientfica (projeto Criptnio). Segundo Dias (1998), a fiscalizao metrolgica poderia ter apresentado desempenho mais efetivo, mas permitiu avanos importantes na auto-sustentao do INPM e obteve resultados importantes como a organizao de IPEMs em estados como RJ, SP e MG. A integrao sistmica das novas reas da TIB com as reas tradicionais continuava, contudo sendo em grande medida apenas um projeto. Era fonte inclusive de tenses com a STI, na medida em que o caminho para o desenvolvimento de um sistema nico de padronizao no ocorreu de maneira natural: por meio da unio gerencial de atividades que objetivavam a qualidade e excelncia dos produtos nacionais, alm do desenvolvimento tecnolgico. Pelo contrrio, a formao se deu de forma compulsria, por meio da criao de instituies que seriam responsveis pela imediata unificao de funes (gesto, regulao, prestao de servios, punio) em diversos campos diferentes (normalizao, metrologia, acreditao) nas mais diferentes regies do pas.

3.2.2 O surgimento efetivo do Inmetro e o incio da TIB

O alto custo do endividamento externo e o impacto da 2 crise do petrleo no permitiam a sustentao de pesados investimentos estatais para o desenvolvimento industrial ou tecnolgico. A nova direo da STI teve que agir em conjuntura bem menos favorvel. Um dos reflexos dessa situao pode ser analisado por meio do III PBDCT. Apesar de seu objetivo continuar a ser semelhante, ou seja, a busca pela crescente capacitao cientfica e maior autonomia tecnolgica, o volume de recursos disponveis era inferior (ainda que o governo tenha se comprometido a garantir reforo das dotaes oramentrias). Os objetivos mostravam-se mais realistas, incluindo o fortalecimento da capacidade de gerao e absoro de tecnologia das empresas

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nacionais, porm com maior nfase na necessidade de capacitao para exportao. As atividades de normalizao, metrologia e qualidade industrial, na viso do III PBDCT, deveriam contribuir diretamente para a reduo dos custos industriais, para o aumento das exportaes e para maior satisfao do consumidor. Os alvos principais dessa gesto da STI foram o processo de credenciamento de entidades nas reas de normalizao e qualidade, a efetiva instalao do Inmetro e a elevao do contedo cientfico das atividades do Laboratrio Nacional de Metrologia (DIAS, 1998). Passados quase oito anos, a definitiva implantao do Inmetro reconhecida na Resoluo n 3 de maro de 1980, que transferiu as atribuies do INPM ao Inmetro, tornando-o a instituio executora central do sistema. A Resoluo n 8/80 criou a Rede Nacional de Calibrao (RNC), formada pelos laboratrios credenciados pelo Inmetro, segundo normas internacionais para a calibrao de padres e instrumentos de medir, no usados em transaes comerciais nem includos no mbito da metrologia legal. Na mesma resoluo, o Inmetro era autorizado a baixar instrues para assegurar a rastreabilidade (relao direta ou indireta com os padres de referncia nacionais) dos instrumentos de medio e padres usados em ensaios realizados pelas instituies do sistema de certificao de qualidade industrial. Na Resoluo n 9/80, novas condies foram fixadas para o reconhecimento formal da ABNT como Frum Nacional de Normalizao: adequao de sua Secretaria Executiva;

reestruturao dos Comits de Normalizao; e formulao do Plano Quadrienal de Normalizao. Dado o contexto de contornar a escassez de recursos para equipar o Laboratrio Nacional de Metrologia, uma oportunidade surgiu com a formulao do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (PADCT), fruto de um acordo de emprstimo negociado entre o governo brasileiro e o Banco Mundial. Originalmente, os recursos deveriam ser direcionados a programas de cincia bsica e a projetos de educao para a cincia, mas a oportunidade de empregar parte deles na sustentao da pesquisa cientfica do LNM no foi perdida. O secretrio de Tecnologia Industrial Jos Israel Vargas conseguiu convencer os consultores do Banco de que sem o desenvolvimento da metrologia cientfica, no haveria condies para consolidar no pas a cincia bsica e, assim, a infra-estrutura de metrologia, normalizao e

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qualidade industrial merecia receber parte desses recursos. Nascia ento o subprograma do PADCT de Tecnologia Industrial Bsica (TIB), em outubro de 1984, data da ltima reviso de seu documento bsico para o Banco Mundial, a partir da unio da Agncia CAPES, CNPq, Finep e STI. Nesse programa foram agregadas no s as atividades de metrologia, normalizao e avaliao de conformidade, como tambm as tecnologias de gesto (nfase na gesto da qualidade), os servios de suporte propriedade intelectual e informao tecnolgica e a capacitao de recursos humanos nessas reas (DIAS, 2007). O nome TIB surgiu a partir de uma formulao de Jos Israel Vargas que, em entrevista a Dias (2007), reivindicava a inveno de um conceito de propaganda, no qual o termo TIB era uma forma de convencimento dos diferentes rgos do governo, e tambm o setor produtivo, de que havia uma tecnologia indiferenciada, de aplicao universal aos processos produtivos materiais e no-materiais. Segundo Hugo Tlio Rodrigues, que fazia parte da equipe de Vargas durante a criao do programa TIB, esse nome era meramente um nome fantasia, indicando que as atividades de metrologia, normalizao, qualidade, marcas e patentes eram o mnimo que as empresas precisariam ter estruturado para poder enfrentar o mercado. Conforme Juarez Tvora Veado, ex-presidente do Inmetro e um dos criadores do Programa TIB, esclarece Veado apud Dias (2007), tecnologia porque trata do conhecimento aplicado; industrial no sentido lato do termo indstria (transformao da natureza pela ao humana); e bsica porque de uso indiferenciado por todos os setores da economia. Segundo Dias (2007), os desdobramentos da relao com o Banco Mundial mostraram-se mais importantes do que o esperado. O Banco no se envolveu com a aprovao dos projetos e exigia que a administrao pblica tambm no o fizesse, ficando ao cargo de consultores e especialistas essa funo. Alm disso, a lista de exigncias era extensa e problemtica, sendo necessrios debates para flexibilizao de algumas medidas.17 O financiamento de C&T no Brasil foi encarado sob nova perspectiva, com a definio de um real plano de investimento de longo prazo em

As restries ao financiamento de organizaes ligadas s Foras Armadas e exigncia por consultores internacionais na avaliao dos projetos foram deixadas de lado (DIAS, 2007).

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reas estratgicas, possibilitando a discusso da poltica metrolgica e da pesquisa cientfica do pas. Alm do que, com a participao do STI, esse esforo continuado tambm seria dirigido para a pesquisa tecnolgica. Havia quatro objetivos principais da TIB no mbito do PADCT: (i) tornar realidade o Laboratrio Nacional de Metrologia, no s com equipamentos mas tambm com a formao de recursos humanos, permitindo o suporte rede de laboratrios regionais credenciados; (ii) criao de centros de informao tecnolgica, como forma de aumentar o acesso a normas e patentes; (iii) difuso das tcnicas de qualidade no Brasil; e (iv) financiamento de uma linha de estudos sobre o impacto econmico dessas tecnologias bsicas (DIAS, 2007). Com o programa TIB, o sistema de atividades de infra-estrutura tcnica atingiu um salto qualitativo no perodo, ao realizar pesados investimentos no LBM, estimular o crescimento do nmero de normas18 e ao possibilitar o aumento do nmero de laboratrios credenciados. De acordo com Clvis Rodrigues, que trabalhou com Jos Israel Vargas e Juarez Tvora Veado na implantao do sistema estadual de C&T em Minas Gerais, em entrevista a Dias (2007), a TIB conseguira conquistar as condies de prosseguir de forma autnoma por conta da existncia de recursos e de vontade poltica. O Programa estava baseado em quem detinha a responsabilidade, o conhecimento e a capacidade gestora, concentrado na demanda dos seus executores. Alm disso, sua estrutura operacional ligada a outras instituies de C&T propiciava a firmao de um compromisso mais coletivo.

3.2.3 A consolidao do Inmetro

A partir do momento em que o Inmetro passou a ser afetado pela diminuio dos recursos governamentais e pelas polticas de controle da inflao da dcada de 1980, os recursos do PADCT permitiram que o LNM fosse equipado com instrumentos e padres condizentes com suas funes e atribuies. Iniciava-se assim um processo
De 24 normas, criadas entre 1970-1975, esse nmero passou a 416 normas entre 1980-1985, de acordo com o sistema de informao ABNT.
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de abertura institucional que teria repercusses importantes sobre a relao do Inmetro com o governo, com as redes de laboratrios, com as instituies cientficas e com a prpria sociedade (DIAS, 1998). O evento mais importante dos primeiros anos do Inmetro foi a srie de inauguraes dos vrios componentes do Laboratrio Nacional de Metrologia, no campus de Xerm Rio de Janeiro. Com essa infra-estrutura, a Diretoria de Metrologia Cientfica e Industrial passou a oferecer uma variada gama de servios de calibrao de instrumentos e criou as condies para a conduo de um real programa de pesquisa metrolgica no Brasil. Um projeto que, iniciado na criao do INPM, completava mais de duas dcadas. A atividade de metrologia legal adquiriu novo impulso com a deciso de restabelecer sob o formato de convnio, a antiga delegao de tarefas metrolgicas. O sinal mais claro foi a expanso da rede Nacional de Metrologia Legal, com a criao de oito novos Institutos de Pesos e Medidas nos estados ao longo da dcada de 1980. A expanso dos servios de metrologia legal e a continuidade das obras do Laboratrio Nacional de Metrologia continuariam a justificar a tendncia de crescimento dos oramentos do Inmetro, indicando o imenso esforo de investimento no rgo. Entretanto observou-se que o grau de auto-sustentao dos gastos declinou ao longo dos anos 1980, devido principalmente forte eroso dos preos cobrados por seus servios (DIAS, 1998). O processo de estruturao do Inmetro seria consolidado em 1991, com uma nova estrutura regimental e um novo regulamento interno. A primeira estrutura, definida pelo decreto de 1977, fora criada sem um horizonte de instalao imediata, sendo formulada em termos vagos. Concretamente, o novo regime definiu um menor nmero de rgos e simplificou a direo superior do Instituto. As superintendncias foram reduzidas a cinco, sendo criada a figura de agncia, em nmero de quinze, a fim de prover a infra-estrutura para a atuao do Inmetro em localidades de menor desenvolvimento da metrologia legal (DIAS, 1998). As atribuies legais fixadas para as diretorias j incorporavam a nova viso para o papel do Inmetro. No caso da diretoria de Metrologia Cientfica e Industrial, j estavam previstas entre suas funes o credenciamento de laboratrios de calibrao para a realizao de servios metrolgicos e a participao na execuo de acordos e

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convnios firmados entre o Brasil e outros pases no mbito da metrologia bsica. A Diretoria de Normalizao, Qualidade e Produtividade deveria, como parte de suas atribuies, participar na elaborao e execuo do Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP). Com estas transformaes, as novas reas de atuao do Sinmetro finalmente tornavam-se realidade em um corpo organizacional antes constitudo fundamentalmente pelo extinto INPM (DIAS, 1998). Tais transformaes organizacionais teriam como contrapartida mudanas na maneira de se administrar o Inmetro: por conta da importncia do cargo, o presidente do Instituto passou a ser indicado por meio de outros canais polticos, no mais por meio do corpo da instituio, como o fora durante a existncia do INPM. Resistncias e dificuldades foram inevitveis neste processo de adaptao e exigiram da direo grande habilidade poltica. Apesar de tudo, no houve grande instabilidade administrativa durante esse perodo (DIAS, 1998). A inaugurao dos laboratrios, a implantao da rede de laboratrios credenciados e a continuidade do PADCT representavam a concretizao de vrios objetivos fixados em 1973. A pesquisa cientfica no campo metrolgico passou a dispor de infra-estrutura adequada e os vrios setores do Sinmetro comeavam a funcionar segundo a perspectiva sistmica planejada. Ao mesmo tempo em que tais avanos iam sendo registrados, um novo desafio se aproximava. O modelo de poltica industrial e tecnolgica calcado nos investimentos estatais e proteo da indstria domstica (amparada pelo protecionismo comercial) que dera origem ao Inmetro, mostrou-se esgotado ao final do Governo Jos Sarney (1985-1989). Caberia ao Inmetro ter que se adaptar a um novo modelo de desenvolvimento.

3.2.4 O Sinmetro e a formao das redes

Durante o Governo Fernando Collor (1990-1992), assim como o restante do setor pblico, o Inmetro sofreu uma considervel conteno de gastos e um congelamento de suas tarifas. O governo, em sua reforma administrativa, extinguiria at mesmo o prprio Ministrio da Indstria e do Comrcio, deixando deriva o

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Inmetro. Sob o risco de ser extinto, por falta de entendimento quanto ao seu papel, acabou sendo fixado no organograma do Ministrio da Justia, por exercer atividades de fiscalizao. Segundo Jos Israel Vargas, em depoimento a Dias (2007), tal originalidade pode ser facilmente explicada pela necessidade de atender o lobby dos advogados da rea de propriedade intelectual. De fato, durante esses dois anos foram criadas as condies para uma completa reverso do perfil de atuao do instituto e uma conseqente necessidade de adaptao frente nova conjuntura econmica e poltica (DIAS, 1998). Os primeiros elementos para tal transformao foram a abertura comercial e o choque da competio externa, com o incio da entrada de bens importados no pas concorrendo diretamente com a produo domstica. Neste ambiente, a exigncia da qualidade deixava finalmente de ser um ideal distante de programas governamentais para se tornar um imperativo de sobrevivncia para todo o setor produtivo. A estes fatores veio somar-se o aprofundamento da redemocratizao do pas, mudando as relaes entre o Estado e a sociedade. Um dos maiores smbolos dessa transformao foi a promulgao do Cdigo de Defesa do Consumidor, em 1990. Por fim, dava-se incio ao programa de desestatizao e desregulamentao, extinguindo subsdios e fechando rgos de planejamento e empresas estatais (DIAS, 1998). Como elemento central das polticas de apoio ao setor privado, o Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento lanou o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP). O programa representou parte da nova estratgia de desenvolvimento industrial, que sugeria a adoo de novos mtodos de gerenciamento e de gesto tecnolgica por parte das empresas. Englobando vrios sub-programas e projetos, o PBQP almejava inovar a ao governamental neste campo por meio da articulao entre os ministrios envolvidos (Justia e Economia) e a Secretaria de Cincia e Tecnologia (SCT), alm da criao de um rgo de alto nvel, o Comit Nacional da Qualidade e Produtividade, vinculado Secretaria Geral da Presidncia da Repblica. No entanto, o PBQP no dispunha de oramento e era baseado na mobilizao de agentes da sociedade (DIAS, 1998). O Inmetro ficou responsvel por dois sub-programas do PBQP: i)

conscientizao e motivao para a qualidade e produtividade, promovidas por meio de

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campanhas de divulgao, congressos seminrios, prmios, estudos e pesquisas; ii) adequao dos servios tecnolgicos para a qualidade e produtividade. Esse ltimo inclua os projetos j formulados no incio dos anos 1980: a consolidao dos laboratrios metrolgicos, a capacitao das redes brasileiras de calibrao, de laboratrios de ensaios e de metrologia legal, a implantao de sistemas de qualidade nas instituies do Sinmetro, a integrao com as entidades de defesa do consumidor e o estmulo criao de entidades certificadoras, normalizao e difuso da informao tecnolgica (DIAS, 1998). O ponto fundamental era que o PBQP colocava novamente o Inmetro no ncleo da poltica oficial de estmulo ao setor industrial, ainda que em condies mais adversas s verificadas nos anos 1970. A demanda do setor produtivo pelos servios do Instituto finalmente tornou-se uma realidade, uma vez que a adoo das tcnicas de gesto da qualidade no s se tornaram fontes de ganhos de produtividade em mercados competitivos internamente, mas a certificao da qualidade tornou-se o passaporte de acesso aos mercados internacionais. Como no h qualidade sem a norma tcnica ou a exatido na medida, a equao proposta no Sinmetro comeou a funcionar no caminho inverso, ou seja, a demanda por atividades padronizadoras ocorreu aps o estabelecimento da oferta de servios metrolgicos, por conta de motivaes externas, provenientes da exigncia de outros pases (DIAS, 1998). A primeira resposta a este desafio talvez tenha ocorrido justamente nos campos da normalizao e da certificao da qualidade. O prprio Inmetro reconhecia que a normalizao continuava sob a sina de um antigo diagnstico: o baixo nvel de envolvimento das empresas privadas e rgos governamentais com o estabelecimento das normas brasileiras refletiam-se no baixo nvel de recursos financeiros e humanos disponibilizados e na elaborao de reduzido nmero de normas, tornando a defasagem frente normalizao internacional cada vez mais ampla. Isto contribua para a consolidao de barreiras tcnicas comerciais aos mercados externos. O sistema de normalizao era excessivamente centralizado, j que por determinao legal o registro e a anlise das normas deveriam passar pelo Inmetro, fora a falta de estrutura administrativa da ABNT, que ainda no tinha condies de assumir as tarefas a ela determinadas. Na rea governamental, no havia como evitar o desenvolvimento

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limitado dos regulamentos tcnicos, uma vez que os demais ministrios recusavam-se a perder autoridade para o Inmetro. A soluo encontrada foi descentralizar todo o processo, diminuir o envolvimento direto do Inmetro e aumentar a independncia dos atores envolvidos, tanto no setor privado e no governo (DIAS, 1998). A Resoluo n 1 do Conmetro (08 de janeiro de 1992) revogou as resolues que determinavam o registro pelo Inmetro das normas voluntrias, passando a consider-las como normas brasileiras quando elaboradas pela ABNT ou por organismo credenciado. O elemento de controle ficaria por conta do Cdigo de Defesa do Consumidor. Foram revogadas as definies de normas brasileiras e tambm sua classificao. Aprovada em 24 de agosto de 1992, a Resoluo n 6 do Conmetro criou o Comit Nacional de Normalizao (CNN, que posteriormente se tornaria o Comit Brasileiro de Normalizao - CBN), um instrumento assessor, com a misso de envolver diferentes segmentos da sociedade na definio de prioridades para a normalizao e aplicar com eficincia os recursos disponveis. Como intermedirios entre a ABNT e suas comisses de estudo, criaram-se os Organismos de Normalizao Setorial (ONS), buscando dar maior agilidade elaborao das normas. Com isso, a demanda real por normas seria mais facilmente detectada, melhorando a auto-organizao no trabalho da ABNT e possibilitando o recebimento de mais recursos (DIAS, 1998). Na rea de certificao da qualidade, foram institudos mecanismos semelhantes de assessoramento do Conmetro. Por meio da Resoluo n 8 do Conmetro (1992) foi criado o Comit Brasileiro de Certificao (CBC) visando aprovao de procedimentos, critrios e regulamentos para o credenciamento de organismos de certificao. Com essas aes, o Inmetro passava a auditar e credenciar os organismos de certificao pblicos e privados. A certificao compulsria ficou restrita sade, segurana e meio ambiente, devendo ser realizada por organismo credenciado, sob a coordenao do Conmetro. Na rea da certificao voluntria, a deciso passou a ser empresarial e os certificados de conformidade deixaram de ser concedidos pelo Inmetro, passando responsabilidade dos organismos credenciados por aquele rgo (DIAS, 1998).

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As Resolues n 9 e 10 do Conmetro extinguiram as restries ao credenciamento de entidades estrangeiras, a obrigatoriedade de registro prvio e o estabelecimento de prazos de validade nos contratos. Mudaram tambm a denominao das redes, que assumiram a nomenclatura atual: Rede Brasileira de Calibrao (RBC) e a Rede Brasileira de Laboratrios de Ensaios (RBLE). Foi dado incio a uma nova fase na existncia das redes, encerrando o perodo de implantao. No ano seguinte, com a publicao no Brasil dos primeiros critrios internacionais de credenciamento (ISO Guide 25), o Inmetro imprimiu nova lgica sua diviso de credenciamento, passando a exigir rastreabilidade a padres nacionais e a implantao do sistema de qualidade no laboratrio (DIAS, 1998). Entretanto, faltava ainda a integrao de todas essas diferentes reas de atuao, como o prprio Sinmetro sugeria, fazendo com que o Inmetro assumisse o papel de instncia coordenadora. Alm das Resolues do Conmetro, que criaram o Comit Brasileiro de Certificao (CBC), o Comit Nacional de Credenciamento (Conacre)19 e o Comit Brasileiro de Metrologia (CBM), foi delegada ao Inmetro a funo de secretaria Executiva desses Comits Tcnicos de assessoramento do Conmetro, os quais se constituem como principal instrumento de participao dos agentes da sociedade brasileira nas questes da metrologia, normalizao, credenciamento e qualidade. O sentido mais importante da deciso foi explicitar o papel do Inmetro como rgo executivo do Sinmetro e limitar a concorrncia que o prprio Inmetro fazia junto s redes de laboratrio na proviso de servios, abrindo espao para uma especializao de funes (DIAS, 1998). Nos anos seguintes, com o estmulo do Inmetro, a estratgia de

descentralizao desdobrou-se na criao de sub-sistemas regionais de metrologia, organizaes criadas em articulao com as secretarias estaduais de C&T e Federaes de Indstrias, com forte capilaridade em suas regies. O objetivo foi de desenvolver regionalmente a cultura metrolgica, articular e complementar as atividades de fomento, elevando a qualificao tcnica da infra-estrutura metrolgica existente. Os sub-sistemas tm incentivado a criao de novos laboratrios em reas

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Em 2001, o Comit Brasileiro de Certificao (CBC) e o Comit Nacional de Credenciamento (Conacre) seriam substitudos pelo Comit Brasileiro de Avaliao da Conformidade.

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crticas da metrologia onde existiam demandas reprimidas, sensibilizando os laboratrios existentes no que toca relevncia econmica do credenciamento e auxiliando-os na implantao do sistema da qualidade. Sem competir ou se confundir com o organismo credenciador, que continua a ser o Inmetro (DIAS, 1998). A partir do Governo Fernando Henrique Cardoso, o Inmetro voltou a ser destaque de poltica econmica. Nesse processo, o Inmetro afastou-se de suas antigas funes operacionais e passou a assumir o apoio s decises e gesto do sistema, a articulao das instituies integrantes e o credenciamento e a superviso dos organismos de certificao. O Inmetro desenvolveu assim um importante processo de modernizao institucional, visando ao efetivo cumprimento de sua misso e incorporao dos melhores modelos organizacionais e prticas gerenciais, inclusive os preconizados pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. De forma complementar, a poltica neoliberal de transformao do Estado Interventor para um Estado Regulador, levou instalao de agncias especializadas, voltadas inicialmente aos servios pblicos concedidos. O Inmetro foi ento demandado, por meio das agncias reguladoras, a ampliar e agilizar os processos de regulamentao, de avaliao da conformidade, de credenciamento e metrologia, bem como intensificar as solicitaes de apoio tcnico e parceiras nas agncias reguladoras (OLIVEIRA, 2002). Em 1998, o Inmetro passou por uma intensa reorganizao, transformando-se em Agncia Executiva, o que garantiu um expressivo grau de autonomia financeira e administrativa dentro de um quadro de fixao e cumprimento de metas de desempenho e instrumentos de controle por meio de um contrato de gesto assinado com o Ministrio da Indstria e do Comrcio. O contrato foi definido seguindo dois planos bsicos: o estabelecimento dos critrios para a aferio dos resultados da ao do Inmetro (criao de indicadores e efetividade, eficcia e eficincia); e a determinao da relao entre meios e fins (recursos oferecidos pelo Governo e os resultados definidos pelo contrato) (OLIVEIRA, 2002).

Em comparao estrutura metrolgica anterior, amparada no INPM (Figura 1), observam-se avanos no Sinmetro e Conmetro em termos de abrangncia das

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atividades contempladas, bem como na insero dos diferentes agentes envolvidos. O INPM contava com uma estrutura essencialmente fundada na esfera pblica, baseada em apenas dois campos da TIB (Pesos e Medidas) que apresentavam sees diferentes entre si. Com a responsabilidade de estabelecer o relacionamento do INPM com os rgos metrolgicos nacionais e estrangeiros, alm de preparar as normas para o desenvolvimento e implantao da metrologia no Brasil, havia apenas uma subseo no interior da Diviso de Pesos (subseo de Coordenao). Ao contrrio da entidade anterior, a estratgia de padronizao tcnica atual brasileira amparada por um colegiado de organizaes pblicas e privadas interessadas no assunto, coordenado no mbito do Conmetro. De acordo com cada Comit, os assuntos prioritrios so abordados, propondo a discusso e o debate dos diferentes atores inseridos na TIB. Na realidade, no modelo anterior, no se observava a existncia de um sistema de elementos que interagiam em rede, o que pode ser constatado pelo enfoque no campo da metrologia legal e o mecanismo de delegao de atividades fiscalizatrias, que posteriormente deu espao criao dos IPEMs. A estrutura do sistema atual pode ser observada por meio da Figura 4. O Conmetro a instituio que coordena e define os planos estratgicos no campo da padronizao tcnica no Brasil. Isso ocorre por meio dos Comits Tcnicos do Conmetro. Nesses comits, o Inmetro exerce a funo de Secretaria Executiva, responsvel por implementar e executar as aes definidas nesses Comits. Como entidades executoras da TIB, esto outras instituies de infra-estrutura tcnica, que acabam tendo estreita relao com a estrutura do Inmetro: Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), Institutos Estaduais de Pesos e Medidas (IPEM), Organismos de Certificao Acreditados (Sistemas da Qualidade, Sistemas de Gesto Ambiental, Produtos e Pessoal), Organismos de Inspeo Acreditados, Organismos de Treinamento Acreditados, Rede Brasileira de Calibrao (RBC), Rede Brasileira de Laboratrios de Ensaio (RBLE) e as Redes Metrolgicas Estaduais. Tais instituies podem fazer parte dos Comits do Conmetro, so avaliados pelo Inmetro, dependem da calibrao de redes metrolgicas, so influenciados pela criao de normas tcnicas, ou seja, acabam interagindo em redes metrolgicas.

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SINMETRO
CONMETRO

INMETRO CPCon Secretaria Executiva Comits CBN

CBR

CBM

CBAC

CCAB

Instituies Executivas ABNT IPEMs

OIA/ OTA/ OCA RBC/RBLE
Redes Met. Estaduais

FIGURA 4 ESTRUTURA DO SINMETRO FONTE: A autora (2008) Apesar dos considerveis avanos obtidos em relao estrutura anterior, o surgimento de um sistema nico de padronizao tcnica no Brasil decorreu basicamente do estmulo, apoio e financiamento advindos da esfera pblica. Desde a criao do INT, passando pela formao e desenvolvimento do INPM, at chegar na conformao atual do Sinmetro, as atividades da TIB foram institudas de acordo com os planos de desenvolvimento de cada perodo econmico brasileiro, com o intuito de instigarem os setores produtivos nacionais a se desenvolverem no mesmo direcionamento. Nem mesmo as atividades de normalizao tcnica, essencialmente ligadas mobilizao de agentes privados, estiveram desvinculadas dessa lgica de amparo. Pode-se perceber, ao longo da histria da TIB no Brasil, que a mobilizao do Estado brasileiro, no desenvolvimento da infra-estrutura tcnica necessria a esse tipo de atividade, careceu de uma prtica de planejamento e de alocao mais eficaz de recursos. Isso porque havia muitas vezes a criao de rgos pblicos e de atribuies

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de tarefas, sem a disponibilizaro de estrutura fsica e recursos humanos e nem mesmo a existncia de uma demanda real para essas atividades. O sistema acabou surgindo de forma fragmentada, fazendo com que os diferentes rgos que o compem no tivessem uma interao efetiva, resultando em redes de deciso paralelas, o que por fim no se constituam em um sistema. No prximo captulo, pretende-se compreender justamente o funcionamento dos Comits do Conmetro os quais seriam os responsveis por estabelecer os canais de comunicao entre os diferentes atores e rgos administrativos componentes do Sinmetro.

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4 MECANISMOS DE GOVERNANA DO SINMETRO: ANLISE DOS COMITS DO CONMETRO

Neste captulo, como forma de captar os mecanismos de governana formados nas instituies que compem a atual conformao do Sinmetro, sero analisadas as atas das reunies dos cinco Comits que surgiram no mbito do Conmetro. Por meio dessas atas pretende-se identificar: como as agendas de trabalho e tomada de deciso so criadas; qual o papel exercido pelos diferentes atores envolvidos; e como os mesmos interagem e se coordenam. Assim, para cada Comit, foram observadas basicamente a representatividade e a participao das entidades-membro, bem como a agenda de discusses desenvolvidas.

4.1

O Sinmetro e o Conmetro: a coordenao do Sistema de Padres Tcnicos

Brasileiro

O Conmetro o rgo normativo do Sinmetro e presidido pelo Ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). O Conmetro tem como funo coordenar as atividades da TIB por meio de seus comits tcnicos assessores, que so abertos sociedade, pela participao de entidades representativas das reas acadmica, indstria, comrcio e outras atividades interessadas na questo da metrologia, da normalizao e da qualidade no Brasil. Atualmente, o Conmetro conta com cinco comits tcnicos: o Comit Brasileiro de Metrologia (CBM), o Comit Brasileiro de Normalizao (CBN), o Comit Brasileiro de Avaliao da Conformidade (CBAC), o Comit Brasileiro de Regulamentao (CBR) e o Comit do Codex Alimentarius do Brasil (CCAB). Alm disso, o Conmetro conta com uma Comisso Permanente dos Consumidores (CPCon).

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4.1.1 Comit Brasileiro de Normalizao (CBN)

A normalizao no Brasil organizada no mbito do Sistema Brasileiro de Normalizao (SBN), um sistema interno ao Sinmetro, destinado ao desenvolvimento e coordenao das atividades de normalizao, inclusive no que se refere a sua relao com a atividade de regulamentao tcnica. So integrantes do SBN, a Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), os organismos de normalizao setorial (ONS), as entidades governamentais com autoridade de regulamentao tcnica (por exemplo, a Agncia Nacional de guas ANA, a Agncia Nacional do Petrleo ANP e a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ) e o Comit Brasileiro de Normalizao (CBN). O CBN surgiu em 1992 como Comit Nacional de Normalizao (CMN) e tem como principal objetivo o envolvimento dos diversos segmentos da sociedade no processo de normalizao, com destaque para os setores produtivos, agentes regulamentadores e entidades representativas dos consumidores e de outros interesses pblicos e privados. O CBN busca assessorar e subsidiar o Conmetro nos assuntos relativos normalizao, analisar e aprovar o planejamento do SBN, e revisar e acompanhar o Termo de Compromisso firmado durante a promulgao de Foro Nacional de Normalizao ABNT pelo Conmetro. tambm responsvel pela articulao institucional, entre CBN e os demais Comits do Conmetro, e tambm entre os setores privado e governamental, assessorando na relao entre a normalizao e a atividade de regulamentao tcnica. Cabe ainda ao CBN a elaborao, discusso e submisso aprovao do Conmetro do Plano Brasileiro de Normalizao (PBN), um documento plurianual, que harmoniza as demandas do Governo e da sociedade e contm as diretrizes, prioridades e os temas a serem considerados no mbito do SBN. Alm de criar esse documento, o CBN articula, acompanha a sua aplicao e verifica, por meio da avaliao dos resultados, sua efetividade, tomando as necessrias aes para a sua reviso (COMIT BRASILEIRO DE NORMALIZAO, 2008b).

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So membros natos do CBN: ABNT (Foro Nacional de Normalizao), os presidentes dos demais Comits do Conmetro, o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC), o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e o Inmetro (Secretaria-Executiva do CBN). As entidades-membro (representantes das partes interessadas) compem a Plenria, cujas reunies so realizadas quatro vezes por ano e, extraordinariamente, quando solicitada Secretaria Executiva. As decises da Plenria so tomadas buscando-se o consenso entre as entidades-membro; caso no seja obtido o consenso, a matria colocada em votao necessitando aprovao de pelo menos de 2/3 dos votos dos presentes. O desempate realizado pelo Presidente (COMIT BRASILEIRO DE NORMALIZAO, 2008b). O Presidente e o Vice-Presidente do CBN so eleitos em Plenria pelos seus pares por consenso ou, na falta deste, por meio de votaes em separado, por maioria simples. Tais representantes so eleitos para um mandato de dois anos, no podendo ser reeleitos mais de uma vez, sucessivamente, para os mesmos cargos. Em 2002, foi sugerido, durante a 2 Reunio Ordinria do CBN, que o Presidente do CBN fosse da iniciativa privada, uma vez que a atividade de normalizao voluntria, diferente da regulamentao tcnica, que compulsria. Desde ento, foram trs os presidentes do CBN: Sr. Manuel Lousada (MDIC STI), Sr. Fernando Mattos (Movimento Brasil Competitivo20) e o Sr. Mrio William Esper (Associao Brasileira de Cimento Portland ABCP). Por meio da anlise das atas de reunies do CBN, disponveis desde 2002 no site do Inmetro, possvel estabelecer algumas constataes acerca do

desenvolvimento da normalizao no Brasil ao longo dos ltimos anos. Na Tabela 1, pode-se verificar a participao das Entidades-membro do CBN nas reunies semestrais do Comit.

O Movimento Brasil Competitivo (MBC) foi criado em 2001 e reconhecido como uma Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), voltada ao estmulo e ao fomento do desenvolvimento da sociedade brasileira. Esta instituio congrega as funes do Instituto Brasileiro da Qualidade e Produtividade (IBQP) e do Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP). O Movimento tem como objetivo principal viabilizar projetos que visam o aumento da competitividade das organizaes e da qualidade de vida da populao (MOVIMENTO BRASIL COMPETITIVO, 2008).

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TABELA 1 PARTICIPAO DAS ENTIDADES-MEMBRO NAS REUNIES DO CBN

Relao Inicial de Entidades-membro do CBN Participao em Reunies 79% 79% 79% 68% 47% 47% 47% 47% 37% 37% 32% 21% 16% 16% 16% 11% 11% 11% 11% 11% 11% 5% 5% 5% 5% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (ABINEE) Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) Confederao Nacional do Comrcio (CNC) Confederao Nacional da Indstria (CNI) Comit Brasileiro de Avaliao da Conformidade (CBAC) Comit Brasileiro de Metrologia (CBM) Associao Brasileira da Indstria de Mquinas e Equipamentos (ABIMAQ) Associao Brasileira de Cimento Portland (ABCP) Movimento Brasil Competitivo (MBC) Ministrio da Defesa Agncia Nacional do Petrleo (ANP) Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) Unio Brasileira para a Qualidade (UBQ) Ministrio de Relaes Exteriores (MRE) Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) Eletrobras Confederao Nacional da Agricultura (CNA) Comit Codex Alimentarius do Brasil (CCAB) Agncia Nacional de guas (ANA) Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Ministrio da Justia (MJ) Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC) Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Scio-econmicas (DIEESE) Associao de Comrcio Exterior do Brasil (AEB)

FONTE: A autora (2008)

Das 19 reunies ordinrias realizadas em seis anos de existncia do CBN, excluindo a ABNT e o Inmetro (secretaria-executiva do CBN), apenas 4 entidadesmembro compareceram a mais da metade das reunies do CBN: Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (ABINEE) e o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), que estiveram em 79% das reunies, e o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), que participou de 68% dos encontros.

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Os Ministrios, assinalados em azul na tabela, tiveram participao pouco significativa nesses ltimos seis anos de reunies do CBN. Quando so considerados apenas os Ministrios ligados rea produtiva e de servios, a participao ainda se mantm reduzida: o Ministrio do Desenvolvimento, da Indstria e do Comrcio (MDIC) compareceu s nove primeiras reunies (47% do total) e h trs anos no se observam registros de participao de algum representante desse Ministrio. J o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) no esteve presente em nenhuma reunio. Verifica-se, neste caso, a pouca importncia atribuda pela esfera pblica s normas tcnicas como instrumento de desenvolvimento e organizao da produo. Alm disso, no se observa uma ateno maior s normas como base para influenciar a criao de regulamentos tcnicos, justamente em reas nas quais o setor privado no tenha interesse de participao. Da mesma forma, o setor privado (destacado em vermelho na tabela, junto com as associaes civis) demonstra pouco interesse na normalizao tcnica. Somente trs associaes setoriais compareceram em reunies do CBN: ABINEE (participao igual a 79%), Associao Brasileira da Indstria de Mquinas e Equipamentos (ABIMAQ, com presena em 37% das reunies) e Associao Brasileira de Cimento Portland (ABCP, que esteve em 32% dos encontros21). Durante a 19 reunio do CBN em Curitiba, havia apenas duas entidades-membro de associaes produtivas provenientes de setores privados (ABIMAQ e ABCP, cujo representante o atual presidente do CBN), que pouco se manifestaram durante as discusses. Segundo a ABNT (CBN, 2003), esses so os ramos que mais elaboram normas e as utilizam em seus processos produtivos. Os Comits Brasileiros desses setores (ABNT/CB-02 Construo Civil, ABNT/CB-03 Eletricidade e ABNT/CB-04 Mquinas e Equipamentos Mecnicos) so justamente os com o maior nmero de normas criadas no mbito dos Comits Brasileiros, concentrando cerca de 43% de todos os textos normativos produzidos. So ramos industriais normalmente caracterizados pela presena de empresas de grande porte, com elevada participao no comrcio internacional ou que

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Cabe salientar que desde a 4 RO do CBN (COMIT BRASILEIRO DE NORMALIZAO, 2003a), o representante da ABCP, Sr. Mrio Esper esteve na Vice-Presidncia ou Presidncia do CBN. Logo, participou das reunies do Comit exercendo tais funes, de forma que a porcentagem de participao pode estar subestimada justamente por constar nas atas sua representao do CBN e no a do ABCP.

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so sujeitos a uma forte fiscalizao de agncias reguladoras, o que as foram a ter uma participao ativa nas discusses voltadas criao e implementao de normas e regulamentos em suas reas de atuao. Essa situao poderia ser caracterizada como tpica de consrcios de normalizao, no quais um grupo, constitudo por empresas fornecedoras e grandes clientes, acaba definindo normas de acordo com seus interesses. Ainda que as normas brasileiras relativas a esses ramos de atividade sejam definidas por meio de um sistema institucionalizado de normalizao, o consenso necessrio para a aprovao de uma norma ABNT acaba sendo marcado pela falta de diversidade dos membros participantes, o que induz a um processo com pouca discusso e definio de resultados j esperados. Os representantes dos demais Comits do Conmetro tambm no tiveram assiduidade nas reunies: o Comit Brasileiro de Avaliao da Conformidade (CBAC) compareceu a 47% das reunies, enquanto o Comit Brasileiro de Metrologia (CBM) participou de 37% das reunies. Quando houve participao, grupos de trabalho chegaram a ser criados entre Comits22 como forma de integrao e complementao temtica. Alm da necessidade de uma articulao efetiva entre os diferentes comits percebe-se no CBN a falta de instrumentos capazes de identificar a demanda por normalizao oriunda dos demais Comits. Mas isso s poderia ocorrer se houvesse uma interao entre os mesmos, ou seja, seria por meio da participao efetiva dos representantes dos Comits que se poderia desenvolver mecanismos de governana eficazes. As Confederaes Nacionais do Comrcio (CNC) e da Indstria (CNI) participaram em 47% das reunies do CBN, enquanto a Confederao Nacional da Agricultura (CNA) participou de apenas uma reunio. Percebem-se aqui ao menos quatro possibilidades para explicar a ausncia das entidades pblicas e privadas do setor agropecurio (e das demais instituies ausentes) neste frum de discusso: (i) falta de interesse ou conscientizao sobre a importncia da normalizao; (ii) falta de organizao das entidades de classe do setor e dos rgos pblicos; (iii) falta de

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Um exemplo foi o grupo de trabalho formado entre o CBN e o CBAC sobre o uso de normas estrangeiras em programas de avaliao da conformidade e a discusso sobre a utilizao de normas no-oficiais em compras governamentais.

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capacidade de articulao do prprio CBN; (iv) ou uma combinao das possibilidades anteriores.

A Agenda de discusses do CBN

O tema de maior recorrncia nas reunies do CBN a definio dos objetivos do prprio CBN e a reviso de seus participantes. Das 19 reunies, 12 delas tiveram em algum momento uma discusso sobre as estratgias do CBN ou do PBN, e sobre os possveis interessados em participar do CBN. Pode-se perceber, por meio das atas, que o pouco tempo disponvel (distribudo em quatro reunies anuais) para os encontros com as entidades interessadas na normalizao e discusso das demandas prioritrias acaba sendo utilizado para justificar a prpria existncia do CBN e para tentar compreender o ambiente econmico e poltico por meio do qual se estabelece a demanda pelas normas tcnicas no Brasil. Outro tema recorrente nas reunies foi a relao entre normas tcnicas e regulamentao tcnica. Com o intuito de identificar as demandas governamentais por normas a serem utilizadas como regulamentos tcnicos, o CBN incentivou um ciclo de apresentaes por parte das agncias reguladoras, como forma de destacar suas principais deficincias em termos de regulamentao tcnica, tornando o CBN um rgo de ligao entre a esfera pblica e a esfera privada no contexto da normalizao. A Agncia Nacional do Petrleo (ANP) sugeriu que fossem desenvolvidas normas em segurana ambiental (COMIT BRASILEIRO DE NORMALIZAO, 2004). Em Comit Brasileiro de Normalizao (2006a), a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), por sua vez, apontou que a mais importante norma do setor eltrico (NBR 5410, que diz respeito a instalaes de baixa voltagem, cuja referncia a norma internacional IEC 60364) mostra-se pouco vivel devido aos elevados custos das instalaes para as populaes carentes. J a Agncia Nacional de guas (ANA) destacou a inexistncia de padronizao nos medidores de vazo de gua no pas, impedindo uma melhor fiscalizao (COMIT BRASILEIRO DE NORMALIZAO, 2007).

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A partir dessas demandas especficas, o CBN sugeriu o encaminhamento dos problemas s instituies mais competentes para soluo: no primeiro caso, foi comentado que algumas normas estrangeiras so incorporadas por entidades regulamentadoras nacionais e sugeriu que a ANP fizesse uma anlise dos regulamentos que necessitam de reviso (COMIT BRASILEIRO DE

NORMALIZAO, 2004). No caso da ANEEL, foi comentado que esse assunto seria discutido no Comit Brasileiro de Eletricidade (ABNT/CB-03) e que, concomitantemente, o Inmetro verificaria a possibilidade de tornar essa norma um regulamento. Entretanto, nada ficou decidido seja na ABNT ou no Inmetro, sendo sugerido que esse assunto fosse encaminhado ao Ministrio das Cidades (COMIT BRASILEIRO DE

NORMALIZAO, 2006b). No caso dos medidores de vazo de gua, o Inmetro acreditou ser conveniente um programa de avaliao da conformidade com seu consentimento (COMIT BRASILEIRO DE NORMALIZAO, 2007). A leitura das atas correspondentes a essas reunies sugere que no houve desfecho satisfatrio para essas demandas governamentais, ou pelo menos de que ainda no se encerraram as discusses a respeito das mesmas, apesar de passados praticamente dois anos desde a data de apresentao das agncias. De qualquer forma, ambas as hipteses sugerem o lento processo de debate a respeito de normas tcnicas no CBN, que no se restringe, portanto, criao de normas na ABNT.

Plano Brasileiro de Normalizao (PBN)

O atual PBN foi elaborado em setembro de 2004 e contou com quatro temas principais de carter estratgico: o papel estratgico da normalizao para a economia brasileira; normas brasileiras identificao de necessidades e prioridades; normas brasileiras, regulamentos tcnicos e normas internacionais; e sustentabilidade do Sistema Brasileiro de Normalizao. Esses temas desdobravam-se em conjuntos de diretrizes s quais, por sua vez, foram associadas propostas de ao para implementao do PBN.

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Em 2008, o CBN realizou uma reviso institucional de suas atribuies, com o intuito de atualizar o PBN, aps quatro anos de vigncia do plano anterior. Para tanto, foi contratada uma consultoria responsvel pela proposta de formulao de um PBN mais coerente e especfico s necessidades da normalizao no Brasil. Assim, foram definidas diretrizes baseadas em trs grupos temticos (Funcional, Regimental e Legal), as quais foram discutidas com as entidades-membro da CBN, em reunio realizada no dia 18/06/2008, em Curitiba. Nessa data, estavam presentes representantes do Inmetro, ABNT, do Governo (Ministrio da Defesa, ANATEL, MCT) e do setor privado (ABINEE, SEBRAE, CNC, Rede Metrolgica do Paran e ABCP, e o prprio Presidente do CBN, Sr. Mrio sper) (COMIT BRASILEIRO DE NORMALIZAO, 2008a). Nessa reunio, foi relembrado que o CBN no tem papel de instituio executora nem de julgadora de conflitos entre os participantes, mas sim de rgo assessor. O Conmetro j exerceria a funo de realizar julgamentos em caso de impasse, j que apresenta maior peso poltico ao ser composto por nove ministrios, pelos demais comits do Conmetro e por outras instituies pblicas significantes23. Alm disso, foi tambm ressaltada a interpretao de que no cabe ao CBN realizar acompanhamento das atividades da ABNT, mas sim ao Inmetro (rgo operativo do Sinmetro), que deveria acompanhar e definir metas e indicadores. O representante da ABNT afirmou a necessidade da instituio de reportar as suas atividades a alguma instncia reguladora, no sentido de ter um acompanhamento de seu planejamento ou um termo de compromisso com o Governo brasileiro. Percebe-se, neste caso, a ausncia de comunicao e de coordenao entre o Inmetro e a ABNT. Os membros ratificaram a interpretao de que o CBN deve ser um centro de orientao e coordenao sobre as discusses do tema relativo a normas tcnicas junto aos rgos pblicos, sendo uma espcie de referncia para a demanda governamental por normas (COMIT BRASILEIRO DE NORMALIZAO, 2008a). Na parte Regimental, foi comentada a necessidade de uma maior dinamizao do funcionamento do CBN, com aumento da transparncia, da divulgao entre

Foi ressaltada a existncia da Resoluo Conmetro 04/2003 onde est definida a estrutura da Comisso de Conciliao de Divergncias, no mbito do Sinmetro, de carter consultivo, para julgar, em 3 instncia, apelaes relacionadas normalizao.

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possveis membros e da articulao com demais comits e com a ABNT. Para isso, foi discutida a necessidade de um aperfeioamento da composio das entidades-membro do CBN, buscando uma participao mais equilibrada entre diferentes atores. Foi relatado que atualmente o quorum das reunies baixo. A ABNT destacou a diferena daquela reunio com a reunio do Comit Brasileiro de Avaliao da Conformidade (CBAC), que havia sido realizada no mesmo dia e local com um quorum bastante significativo de representantes de associaes produtivas e rgos pblicos. Ou seja, as atividades da TIB no so de desconhecimento e no esto totalmente distantes da grande maioria dos setores produtivos e de servios. Entretanto, falta ainda a identificao da importncia da normalizao para incremento da competitividade e para retorno financeiro a fim de despertar o interesse dos diferentes atores da sociedade pela elaborao e uso das normas tcnicas. Segundo declarao do representante do SEBRAE, durante apresentao no evento Exponorma ABNT (2007), o setor empresarial, principalmente as empresas pequenas e mdias, ainda considera a normalizao tcnica uma prtica difcil e custosa de ser adotada, por demandar tempo e conhecimento especializado. Alm disso, ainda faz parte do senso comum empresarial acreditar que as normas inibem a inovao tecnolgica, sendo aplicveis apenas a produtos e no a processos produtivos. Enfim, esses empresrios tendem a considerar que as normas no so fundamentais para o gerenciamento de suas atividades (BARBOZA, 2007). Ainda sobre a composio do CBN, o Sr. Eugenio Guilherme Tolstoy De Simone, diretor de normalizao da ABNT, comentou sobre a reduzida participao das associaes de consumidores nas discusses ligadas a normas tcnicas. Embora os consumidores estejam diretamente ligados atividade de normalizao, como a de garantir a qualidade de bens e servios e assegurar uma linguagem nica entre produtor e consumidor, na maioria das vezes, tais associaes no se pronunciam no momento da aprovao de uma norma. Essa ausncia seria explicada pelo Sr. Alfredo Lobo, representante do Inmetro, pelo fato de os representantes dos consumidores no disporem dos mesmos recursos financeiros e humanos das empresas privadas que participam dos processos de normalizao, o que os deixam em franca desvantagem nos debates que se estabelecem: de um lado, os especialistas, contratados pelas

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empresas; e de outro lado, o pblico leigo representado pelas associaes de consumidores. Desta forma, a estratgia adotada pelas associaes de consumidores acaba sendo a de no participar do processo de aprovao de muitas normas tcnicas, como forma de evitar a legitimao das decises adotadas pelos Comits da ABNT (COMIT BRASILEIRO DE NORMALIZAO, 2008a). Ao mesmo tempo, identifica-se uma resistncia por parte de membros da CBN da participao de representantes dos consumidores, como indicado por um representante do Inmetro ao afirmar que a incluso do segmento Pessoas (formado por associaes de classe, confederaes, centrais sindicais, sindicatos nacionais, Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Educao) na composio do CBN, poderia acabar prejudicando o mesmo, haja vista a grande divergncia de interesses que se teria (COMIT BRASILEIRO DE NORMALIZAO, 2006a). Aps essa reunio, foi decidido que o PBN seria elaborado em conjunto com a sociedade brasileira, envolvendo todos os interessados sobre o futuro da normalizao no pas, incluindo Governo, empresas privadas, associaes de consumidores, academia. Para isso, haveria oficinas de discusso entre as partes interessadas em diferentes capitais para criao de um brainstorming de possveis estratgias e iniciativas. A 1 reunio foi realizada na cidade de Curitiba, no dia 12 de Agosto. A composio dos presentes foi um retrato de um dos principais problemas da normalizao brasileira. Estavam presentes representantes do Inmetro, da ABNT, do SEBRAE, da Rede Metrolgica do Paran e do Instituto Brasileiro de Produtividade e Qualidade (IBPQ). No foi registrada a presena de nenhum representante do setor produtivo, apesar de diversas associaes da classe empresarial terem confirmado presena. Dessa forma, a reunio conduziu-se de maneira esperada, justamente no direcionamento proposto pela Consultoria contratada, abordando temas aparentemente j discutidos e definidos por aqueles presentes, apresentando estratgias e iniciativas similares s j existentes no antigo PBN (ainda que com uma nova roupagem e estruturao)24.

A autora participou, como observadora, da reunio do 19 encontro do CBN e da 1 Oficina de Discusso sobre o Novo PBN, ambas em Curitiba.

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4.1.2 Comit Brasileiro de Regulamentao (CBR)

O Comit Brasileiro de Regulamentao (CBR) foi criado como comit assessor do Conmetro em 2005, com as atribuies de aprimorar as prticas de regulamentao nacionais e definir os elementos bsicos que devem nortear o contedo dos regulamentos tcnicos no mbito do Sinmetro. Para isso, cabe ao CBR assessorar e subsidiar o Conmetro na proposio e reviso de polticas, estratgias e diretrizes relativas regulamentao, promover aes que contribuam para a compreenso dos conceitos de referncia norma nos regulamentos tcnicos e auxiliar na harmonizao e na soluo das recorrncias sobre o tema regulamentao e sua interface com a normalizao. Alm disso, o CBR deve articular-se com os demais Comits do Conmetro, bem como com os demais rgos de governo, no que diz respeito regulamentao, objetivando, sempre que possvel, a integrao das aes e a utilizao de uma mesma base tcnica (BRASIL, 2005). Segundo o depoimento do Sr. Alfredo Lobo, diretor de Qualidade do Inmetro, o objetivo do Conmetro ao aprovar a criao do CBR era equacionar duas questes primordiais que vinham dificultando e causando alguns entraves aos rgos pblicos: a harmonizao da interface entre Normas e Regulamentos Tcnicos; e a cobrana de normas e a referncia s mesmas em regulamentos tcnicos. Foram ainda ponderadas as questes relativas dificuldade enfrentada no mbito da regulamentao no comrcio internacional, e necessidade de uma atuao integrada entre as entidades regulamentadoras. Dadas essas dificuldades, o Conmetro estabeleceu um grupo de trabalho, sendo o Inmetro incumbido de organizar as discusses pertinentes. Foram realizadas algumas reunies com as entidades regulamentadoras e demais setores envolvidos no sentido de formular propostas e definir direcionamentos. Assim, foi definido pelo Conmetro que seria criado o CBR, que tem sua base legal na Resoluo n 02, de 09 de junho de 2005 (COMIT BRASILEIRO DE REGULAMENTAO, 2005a). So membros permanentes do CBR o Inmetro (que exerce a funo de Secretaria Executiva do CBR), a ABNT e os Presidentes do CBAC, do CBN e do CBM.

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A presidncia do CBR, desde janeiro de 2006, exercida pelo Secretrio de Tecnologia Industrial do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Alm dessas instituies, o CBR composto por membros formalmente indicados pelas autoridades regulamentadoras, de carter federal25. A cada dois anos, o CBR deve reavaliar a sua composio, podendo alter-la, sempre que necessrio. A Plenria formada pelos membros do CBR rene-se ordinariamente trs vezes por ano e, extraordinariamente, quando existe a solicitao Secretaria Executiva por qualquer entidade-membro e aprovao pelo Presidente. As decises da Plenria so tomadas com base no consenso entre os representantes das entidades-membro presentes reunio (COMIT BRASILEIRO DE REGULAMENTAO, 2008b). At Outubro de 2008, foram realizadas sete reunies ordinrias (RO) do CBR (seis esto disponveis no site do Inmetro) e duas reunies extraordinrias (RE). Foram realizados tambm dois Workshops, nos quais foram discutidos assuntos pertinentes ao CBR. Com as atas desses dez encontros, pode-se avaliar a participao de cada uma das entidades-membro do CBR. A Tabela 2 indica o grau de participao dos membros nas reunies do CBR.

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Durante a 1 RO do CBR, um representante do Inmetro indagou sobre a possibilidade de convidar entidades privadas tais como a CNI, CNA e CNC para fazerem parte do CBR. Entretanto, houve manifestaes contrrias de alguns membros, que acreditam que o Comit deve ficar restrito aos rgos governamentais. Essa situao permitiria uma maior liberdade no tratamento dos temas (COMIT BRASILEIRO DE REGULAMENTAO, 2005a).

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TABELA 2 PARTICIPAO DAS ENTIDADES-MEMBRO NAS REUNIES DO CBR

Relao Inicial de Entidades-membro do CBR Participao em Reunies 90% 90% 90% 80% 80% 80% 70% 60% 60% 60% 60% 60% 60% 60% 40% 40% 40% 40% 20% 20% 20% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 0% 0%

Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) Centro de Pesquisas de Energia Eltrica (CEPEL) Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT) Ministrio do Meio-Ambiente (MMA) Agncia Nacional de guas (ANA) Ministrio da Defesa Casa Civil Secretaria de Direito Econmico (SDE/MJ) Ministrio das Cidades Agncia Nacional do Petrleo (ANP) Fundo Nacional de Desenvolvimento Educacional (FNDE/MEC) Ministrio das Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) CNEN (Comisso Nacional de Energia Nuclear) Ministrio de Minas e Energia (MME) Agncia Espacial Brasileira (AEB) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (IBAMA) Diviso de Acesso a Mercados (DACESS/MRE) Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) Secretaria de Poltica Nacional de Transportes (SPNT/Ministrio dos Transportes) Comit Brasileiro de Normalizao (CBN) Comit Brasileiro de Avaliao da Conformidade (CBAC) Ministrio da Cultura Ministrio das Comunicaes Ministrio da Sade

FONTE: A autora (2008)

As reunies do CBR apresentam caractersticas diferentes com relao s reunies do CBN por alguns motivos. Com exceo da ABNT26, o CBR conta com a participao de apenas rgos pblicos reguladores, sejam eles Ministrios, agncias reguladoras, comisses ou institutos, pela prpria especificidade da regulamentao tcnica. Alm disso, durante as 19 RO do CBN, a participao mdia foi de 8 entidades

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Quando indagado pelo representante do MCT a respeito da participao da ABNT no Comit, durante a 2 reunio ordinria do CBR, o representante da ABNT explicou que toda a discusso que culminou na criao do CBR foi precisamente da necessidade de uma interface entre as normas e regulamentos tcnicos. A ABNT foi convocada por ser precisamente o Frum Nacional de Normalizao reconhecido pelo Conmetro (COMIT BRASILEIRO DE REGULAMENTAO, 2005b).

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(excluindo o Inmetro e a ABNT) em cada reunio, com participao mxima de 11 participantes (16 RO) e mnima de trs participantes (7 RO). J no CBR, a composio das reunies mais diversa, com participao mdia de 15 instituies, sendo que na reunio mais numerosa houve a presena de 19 membros diferentes (4 RO) e, na reunio com menor quorum, estiveram presentes 10 entidades. incontestvel a importncia da pluralidade de rgos reguladores nas reunies do CBR, como forma de garantir que suas necessidades em regulamentao sejam discutidas e abordadas no comit. Entretanto, mais uma vez, de causar estranheza a limitada participao das entidades-membro do CBN, dada a abrangncia dessa atividade de infra-estrutura tcnica nos mais diversos ramos econmicos e o maior tempo de existncia desse Comit dentro do mbito do Conmetro. Com exceo do MDIC/ STI, que exerce a Presidncia do CBR, e o Inmetro, que atua como Secretaria Executiva, os rgos pblicos com maior participao nos encontros do CBR so o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) e a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ), com participao de 90% nas reunies. A ABNT participou de 70% das reunies. Outras agncias reguladoras (destacadas em verde na tabela) com participao elevada nas reunies foram a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) e a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), ambas com presena em 80% dos encontros. Apenas duas agncias tiveram participao inferior a 50% no perodo: a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e a Agncia Espacial Brasileira (AEB), com participaes de 40% e 20%, respectivamente. Dentre os Ministrios que participam do CBR, assinalados em azul na tabela, os com maior presena nas reunies so, alm do MCT, o Ministrio do Meio-Ambiente (MMA), Ministrio da Defesa, a Casa Civil, Ministrio da Justia/ Secretaria de Direito Econmico (SDE) e o Ministrio das Cidades, todos com participao em 60% dos encontros. Apesar da participao da Anvisa, um fato curioso a ausncia do Ministrio da Sade em todas as reunies, no sentido em que o tema sade do consumidor e do trabalhador considerado justamente um dos objetivos legtimos de interveno do Estado que o regulamento tcnico busca assegurar (ABREU, 2005).

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A Agenda de discusses do CBR

Uma das primeiras discusses do CBR tratou da definio da Presidncia do Comit. Ao contrrio dos demais Comits Assessores do Conmetro (CBM, CBN e CBAC), que previam eleies para a Presidncia e Vice-Presidncia, o CBR no tem necessidade de compor um processo de eleies para seleo de seus dirigentes, pois no conta com ampla participao da iniciativa privada. Assim, o Inmetro, que havia elaborado a minuta de Regimento Interno (RI) do CBR, props que a Casa Civil exercesse a presidncia do CBR, em carter permanente. A escolha foi bem recebida pelos presentes, pois a Casa Civil uma instncia que possui interface com todos os rgos e entidades relacionadas ao assunto em pauta. Entretanto, o representante da Casa Civil informou que a proposta foi discutida internamente, tendo sido concludo que outro rgo deveria desempenhar esta funo. Os membros do Comit solicitaram que fosse rediscutida essa questo junto Casa Civil sendo que, se necessrio, seria realizada a articulao do ento Ministro do MDIC Luiz Fernando Furlan com a Ministra da Casa Civil Dilma Roussef (COMIT BRASILEIRO DE REGULAMENTAO, 2005b). Entretanto, a deciso foi mantida e o MDIC, por meio da STI, foi escolhido por consenso. O motivo dessa escolha foi, igualmente, o de no estar envolvido diretamente na atividade de regulamentao, tendo, portanto, uma postura mais imparcial (COMIT BRASILEIRO DE REGULAMENTAO, 2006). Outro assunto amplamente discutido nas reunies do CBR foi a aprovao de um Guia de Boas Prticas Regulatrias. A elaborao desse Guia havia sido uma das tarefas imediatas includas na Resoluo de criao do Comit e tinha como objetivo harmonizar e estabelecer uma atuao integrada da prtica da regulamentao entre os diversos rgos regulamentadores, definindo os aspectos conceituais relacionados ao tema. Alm disso, buscava esclarecer para as autoridades reguladoras quais os requisitos que podem ser objeto de documento normativo de carter compulsrio e a distino entre esses e os que poderiam ser objeto de um documento normativo de carter voluntrio. Esse foi o principal assunto abordado nos nove primeiros encontros do CBR (COMIT BRASILEIRO DE REGULAMENTAO, 2005a-2008a).

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Durante a 1 reunio do CBR (Agosto de 2005) foi resolvido que a idia de se constituir um Grupo de Trabalho para a elaborao do Guia podia no ser eficaz, e que a melhor soluo seria a contratao de um consultor. Foi ento contratada uma consultoria27 para criar a estrutura do Guia, consolidar as sugestes, comentrios e particularidades de cada rgo no tema regulamentao, fazer um esboo do material e apresent-lo, posteriormente, aos membros para avaliao. Durante esse perodo, foi enfatizada a necessidade de participao de todos os interessados. Isso se daria por meio de envio de informaes sobre os acordos internacionais que norteiam a ao regulamentadora de cada entidade-membro e o envio de orientaes pr-existentes sobre Boas Prticas de Regulamentao que j tivessem sido adotadas internamente pelo rgo. Era enfim solicitado aos membros que analisassem o Guia sob a tica da utilidade do mesmo para seus processos de regulamentao, sendo fundamental que o documento passasse por uma validao interna nas instituies (COMIT BRASILEIRO DE REGULAMENTAO, 2006c). O andamento das discusses sobre o Guia acabou excedendo o perodo planejado para apresentao junto ao Conmetro, que seria em Dezembro de 2006. O atraso ocorreu mesmo com o lembrete de um dos representantes do MDIC, que considerou a importncia de se avanar no trabalho por se tratar de um perodo de fim de governo, sendo importante apresentar ao Conmetro o bom trabalho feito at o momento. Por meio dessa declarao, expressa durante a 1 RE do CBR, pode-se indagar se, naquele momento, o incentivo para a concluso do trabalho era de fato o desenvolvimento da regulamentao e seus benefcios para a coletividade ou o alcance de certa projeo poltica no mbito do Conmetro. No final de novembro daquele ano, os rgos reguladores alegaram pouco tempo para uma anlise mais atenta do material. Foi decidido que haveria a entrega de uma verso preliminar do Guia para apreciao do Conmetro (1 RE do CBR, Novembro de 2006) e discusses posteriores para a entrega do material oficial. O Guia de Boas Prticas de Regulamentao foi aprovado por meio da Resoluo n 05, de 18/12/2007.

Essa mesma consultoria seria posteriormente chamada para elaborar a atualizao do PBN, conforme relatado no item anterior.

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A finalizao do Guia de Boas Prticas, no entanto, s ocorreu duas reunies aps aquela, cerca de cinco meses depois. O que dificultou o consenso para a aprovao do Guia foi especialmente o assunto referente necessidade de uma maior especificao das atividades regulatrias de servios, pois, para muitos presentes, o Guia estava muito focado sob a tica de produtos. Como resposta s declaraes de reprovao ao Guia, o representante do Inmetro alertou que foi dada a oportunidade para que todos enviassem Secretaria Executiva comentrios sobre o tema, sobretudo aqueles diretamente influenciados por essa questo. Porm, de todos os comentrios recebidos nenhum tratava diretamente do contedo que, segundo a ANTAQ, ANTT e ANA, faltava ao Guia. O representante do Inmetro complementou, dizendo que essa situao poderia ser originria de trs fatores: (i) no est faltando contedo ao item servios; (ii) realmente h uma falta de especificao, mas no houve condies de apresentar contribuies e ainda, (iii) h falta de especificao e no foi dada prioridade para o tema (COMIT BRASILEIRO DE REGULAMENTAO, 2007a). Nesse episdio, observa-se uma postura pouco colaborativa das instituies reguladoras no sentido de apresentar propostas para a evoluo do tema, j que em vrios trechos das atas do CBR advertia-se para a necessidade de contribuio com idias para a elaborao do Guia. De certa forma, o papel dos gestores do projeto como elementos de coordenao do grupo era desempenhado, faltando uma disposio maior dos prprios envolvidos para atingir-se um consenso. Como forma de garantir que o Guia fosse de fato aplicado no cotidiano das instituies regulamentadoras, foi criado um Plano de Implantao Assistida do Guia de Boas Prticas de Regulamentao, por meio da Resoluo Conmetro n 03/2008. O Plano compreende um conjunto de aes de sensibilizao, divulgao e capacitao sobre o Guia, dirigidas direo, gerncia e ao nvel operacional dos rgos reguladores. Nesse plano foram contempladas algumas aes, com seus respectivos objetivos, responsveis e prazos. Dentre as aes esto a publicao do Guia em portugus, ingls e espanhol; elaborao de folder; visita do Presidente do CBR s Agncias/rgos regulamentadores; elaborao de um kit palestra sobre o Guia (o kit contem o Guia de Boas Prticas de Regulamentao, um Conjunto de slides e Folder sobre o Guia para ser utilizado com a equipe das Agncias e rgos reguladores);

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organizao de Workshops sobre o Guia e sobre Avaliao de Impactos Sociais, Ambientais e Econmicos dos Regulamentos (com especialistas europeus) e cursos de Capacitao para Uso do Guia (BRASIL, 2008). Com essas aes, o CBR sinaliza que sua agenda ainda se mostra repleta de comprometimentos ligados ao objetivo de promover a regulamentao. As iniciativas propostas so facilmente mensurveis, realistas e pragmticas, tendo como foco diferentes atores inseridos no processo: desde o pessoal alocado no interior das agncias e rgos reguladores, at a comunidade internacional participante de fruns relacionados ao tema. Cabe aguardar mais alguns meses para conferir se a mobilizao dos diferentes envolvidos ir de fato concretizar-se, atingindo os objetivos do guia de facilitar a criao de regulamentos no mbito dos diferentes campos de regulamentao. Em 2008, logo aps a aprovao do Guia de Boas Prticas, o CBR passou a discusses relativas a sua 2 tarefa imediata, definida pelo Conmetro. Era necessrio criar um Grupo de Trabalho sobre o Acesso a Documentos Normativos de Carter Voluntrio, com o objetivo de equacionar a venda de normas, consultando todos os atores envolvidos no tema e respeitando a soberania das agncias reguladoras. As discusses acerca dos participantes do novo Grupo de Trabalho ocorreram na 6 RO do CBR, em maro de 2008. Em maio, foi decretada a Resoluo Conmetro n 04/2008, que oficializa a criao do Grupo de Trabalho e a necessidade de apresentao de proposta em at 180 dias, para aprovao do Conmetro. Durante a discusso desses assuntos, verificava-se paralelamente um

desconhecimento, por parte de alguns representantes das entidades-membro, da terminologia e funcionalidade concernentes no s regulamentao tcnica e ao CBR, mas a todo o sistema de padres tcnicos. Por exemplo, em uma reunio foi apontada a dvida com relao diferena existente entre o Programa de Avaliao da Conformidade e o Sistema Brasileiro de Avaliao da Conformidade. Outro equvoco observado foi igualar fiscalizao avaliao da conformidade (COMIT BRASILEIRO DE REGULAMENTAO, 2007a). Em certo momento, foi questionado se no guia seria abordado a regulao ou a regulamentao. Na 6 RO do CBR, um dos presentes

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desconhecia a funo do CBR (COMIT BRASILEIRO DE REGULAMENTAO, 2008a). Como forma de contornar esse problema, foi realizado um seminrio para homogeneizar os conhecimentos sobre a misso do CBR (oportunidade em que tambm foi discutido o Termo de Referncia para elaborao do Guia) e foi criado um Glossrio de terminologia (disponvel no site do Inmetro). Sobre esse Glossrio, foi pedido que todos o lessem e comentassem. Mais uma vez, foi constatado o reduzido comprometimento e/ou priorizao das instituies nas atividades do CBR, j que somente a ABNT, MCT, ANP e Inmetro opinaram, enviando seus termos e definies (COMIT BRASILEIRO DE REGULAMENTAO, 2006b). Em uma anlise mais ampla, o CBR atingiu importantes feitos ao longo dos seus trs anos de existncia. Concluiu o Guia de Boas Prticas de Regulamentao, houve a elaborao de uma agenda de divulgao do tema a ser realizada nos prximos meses e iniciou-se um importante passo no campo da aquisio de normas, considerado um dos problemas que motivaram a criao do prprio Comit. Alm disso, observa-se uma forte participao de diferentes rgos regulamentadores, o que sugere uma interao maior entre as reas, propiciando um forte aprendizado com as particularidades de cada instituio, alm da pluralidade conquistada com a discusso mais ampla. Percebe-se contudo que praticamente no existe a exposio de problemas crticos e de interesse da sociedade brasileira, relacionados com as prticas regulamentadoras, por parte das agncias e rgos regulamentadores. Os rgos pblicos, salvo algumas excees, parecem no se envolver de forma efetiva, seja no aprofundamento do tema e de suas terminologias, seja na sugesto de novos temas e abordagens. As discusses estiveram focadas basicamente na atividade de regulamentao em si. Quando essa discusso se estender para o campo da integrao entre normas e regulamentos tcnicos, a complexidade certamente se amplia, requerendo um outro tipo de postura dos interessados, levando em conta a utilizao dessas funes tcnicas como um importante e efetivo instrumento de poltica pblica.

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4.1.3 Comit Brasileiro de Avaliao da Conformidade (CBAC)

No Brasil, a atividade de Avaliao da Conformidade desenvolvida e coordenada no mbito do Sistema Brasileiro de Avaliao da Conformidade (SBAC), um sub-sistema do Sinmetro, criado pelo Conmetro. O SBAC constitudo por representantes das partes interessadas nos diferentes mecanismos da avaliao da conformidade, que se organizam por meio do Comit Brasileiro de Avaliao da Conformidade (CBAC). O CBAC foi criado como comit assessor do Conmetro em 2001, em substituio ao Comit Brasileiro de Certificao (CBC) e ao Comit Nacional de Credenciamento (Conacre). O Comit tem como principal objetivo articular e empreender aes relacionadas ao planejamento e formulao das estratgias para o Programa Brasileiro de Avaliao da Conformidade (PBAC), um documento plurianual, de carter estratgico, que contm as principais diretrizes para o desenvolvimento e consolidao do SBAC, aprovado pelo Conmetro. O CBAC deve tambm acompanhar e avaliar a execuo e os resultados dessa poltica. Isso se d, principalmente, pela proposio e reviso das polticas de acreditao de organismos e laboratrios; pelo

acompanhamento da participao nacional em fruns internacionais e regionais de avaliao da conformidade, por meio da avaliao peridica do SBAC e pela criao de Comisses Permanentes, Sub-Comits e Grupos de Trabalho para empreender as atividades que lhe so atribudas. Alm disso, cabe ao Comit a articulao com os demais Comits do Conmetro e com os rgos de governo, buscando a contnua integrao de suas atividades e a utilizao de uma mesma base tcnica (COMIT BRASILEIRO DE AVALIAO DA CONFORMIDADE, 2008b). Os Presidentes dos demais comits assessores do Conmetro so membros permanentes do CBAC. J o Inmetro membro nato e exerce a funo de Secretaria Executiva do CBAC. Cabe ainda a essa instituio a funo de organismo de acreditao do SBAC, em harmonia com as prticas internacionais vigentes e em conformidade com os princpios e polticas definidas pelo Conmetro; e a articulao, no mbito do Governo, com os diferentes agentes de sistemas de avaliao da

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conformidade existentes, buscando a sua compatibilizao (COMIT BRASILEIRO DE AVALIAO DA CONFORMIDADE, 2008b). Segundo o Regimento Interno do CBAC, aprovado pelo Conmetro em Julho de 2002, o CBAC estruturado por meio de uma Plenria, da Presidncia, VicePresidncia, de uma Secretaria Executiva, Comisses Permanentes e Grupos de Trabalho. O Presidente e o Vice-Presidente do CBAC so eleitos em Reunio Plenria pelos seus pares, por meio de votaes em separado, por consenso ou, na falta deste, por meio de votao dos presentes (COMIT BRASILEIRO DE AVALIAO DA CONFORMIDADE, 2008b). A Plenria o rgo mximo deliberativo e soberano do CBAC. Compete Plenria deliberar sobre os assuntos pertinentes ao CBAC, aprovar, acompanhar e avaliar os programas de trabalho das Comisses Permanentes e Grupos de Trabalho; e elaborar, acompanhar, avaliar e propor revises peridicas do PBAC. A Plenria renese, ordinariamente, quatro vezes por ano e, extraordinariamente, quando solicitada pelo Presidente ou por qualquer Entidade-membro Secretaria Executiva e aprovada pelo Presidente. As decises da Plenria so tomadas buscando-se o consenso entre as Entidades-membro. Caso no seja obtido o consenso, a matria ser colocada em votao necessitando, para aprovao, de 2/3 dos votos dos presentes. O Presidente do CBAC e o representante da Secretaria Executiva no tm direito a voto, exceo feita em caso de empate, quando competir ao Presidente o voto de desempate (COMIT BRASILEIRO DE AVALIAO DA CONFORMIDADE, 2008b). A Plenria do CBAC composta, alm dos representantes dos membros permanentes, por representantes das entidades-membro das partes interessadas: Ministrios; Agncias Reguladoras; Confederaes Nacionais, da Agricultura, do Comrcio e da Indstria; entidades representativas dos consumidores; entidades representativas de classe de fabricantes; entidades representativas dos trabalhadores; empresas de administrao pblica indireta; organizaes acreditadas pelo Inmetro28, entidade reconhecida como Frum Nacional de Normalizao (ABNT), entidade voltada ao apoio e ao desenvolvimento das micro e pequenas empresas; entidade voltada ao
Essas organizaes acreditadas pelo Inmetro poderiam participar do CBAC de acordo com seu tipo de acreditao (1 de cada): de Sistemas, de Produto, de Pessoal, de Treinamento, de Inspeo, de Laboratrio de Ensaio, de Laboratrio de Calibrao, de Boas Prticas Laboratoriais.
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desenvolvimento e pesquisa e a Rede Brasileira de Metrologia e Qualidade - Inmetro. (COMIT BRASILEIRO DE AVALIAO DA CONFORMIDADE, 2008b). O CBAC pode estabelecer, com mbito e escopo definidos pela reunio plenria, Comisso permanente, de composio fixa, para zelar pela credibilidade do Sistema Brasileiro de Avaliao da Conformidade; e uma comisso para acompanhar, avaliar e revisar o PBAC. Aos Grupos de Trabalho de atuao multidisciplinar, compostos por Entidades-membro deste Comit e por outras entidades convidadas, compete a elaborao de trabalhos especficos determinados pelas Reunies Plenrias do CBAC, registrados nas respectivas Atas de Reunio. Desde 2002, foram realizadas 23 reunies ordinrias (RO) do CBAC e nove reunies extraordinrias (RE). Nessas 23 RO, 86 instituies diferentes participaram em alguma das reunies, sendo que foram verificadas as participaes de nove ministrios, 21 associaes empresariais, seis agncias reguladoras, trs comits assessores do Conmetro, alm de sindicatos, laboratrios, institutos de pesquisa, empresas estatais e outros rgos pblicos. Em mdia, foram 21 participantes diferentes em cada uma das RO, com participao mxima de 38 entidades na 9 RO (Abril de 2004) e mnima de 10 instituies na 2 RO (Junho de 2002). Com as atas desses 23 encontros, pode-se analisar, o perfil e a participao das entidades-membro no CBAC. A Tabela 3 apresenta o grau de assiduidade dos membros nas reunies.

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TABELA 3 PARTICIPAO DAS ENTIDADES-MEMBRO NAS REUNIES DO CBAC

Relao Inicial de Entidades-membro do CBAC Participao em Reunies
100% 96% 87% 83% 78% 70% 70% 65% 65% 61% 57% 57% 57% 52% 48% 48% 43% 43% 43% 39% 35% 35% 35% 35% 30% 30% 26% 26% 26% 26% 26% 26% 22% 22% 22% 22% 17% 17% 17% 17% 17% 13%

Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (ABINEE) Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT) Associao Nacional de Fabricantes de Veculos Automotores (ANFAVEA) Associao Nacional de Fabricantes de Produtos Eletroeletrnicos (ELETROS) Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Eletrobrs Centro para Inovao e Competitividade (CIC) Associao Brasileira da Indstria Txtil e de Confeco (ABIT) Instituto de Fomento e Coordenao Industrial (IFI/CTA) Confederao Nacional do Comrcio (CNC) Assoc. Bras. dos Prod. de Cestas de Alimentos Bsicos aos Trab. (ABRACESTA) Condeferao Nacional da Indstria (CNI) Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) Associao Brasileira da Indstria de Iluminao (ABILUX) Sind. da Ind. de Cond. Eltricos, Trefilao e Laminao de Met. No-Ferrosos (SINDICEL) Instituto de Radioproteo e Dosimetria (IRD-CNEN) Associao Brasileira de Controle da Qualidade (ABCQ) Associao Brasileira da Indstria de Mquinas e Equipamentos (ABIMAQ) Petrobrs Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT) Unio Certificadora (UCIEE) Associao dos Fabricantes de Produtos Mdicos e Odontolgicos (ABIMO) Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) Comit Codex Alimentarius do Brasil (CCAB) Associao Brasileira das Indstrias da Alimentao (ABIA) Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) Comit Brasileiro de Metrologia (CBM) Associao Brasileira de Defesa do Consumidor (PRO TESTE) Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP) Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor (DPDC/MJ) Ministrio do Turismo (MTUR) Assoc. Bras. dos Imp. de Equip., Prod. e Sup. Mdico-Hospitalares (ABIMED) Instituto de Resseguros do Brasil (IRB) Underwriters Laboratories Inc. (UL do Brasil) Organizao Nacional da Indstria do Petrleo (ONIP) Fundao Carlos Alberto Vanzolini (FCAV) Det Norske Veritas (DNV) Associao Brasileira de Avaliao e Certificao da Conformidade (ABACC) Ministrio da Defesa Comit Brasileiro de Normalizao (CBN)

FONTE: A autora (2008).

Cerca de 14 instituies participaram em mais da metade das reunies do CBAC. Dentre as entidades que compem o Comit, a Associao Brasileira da

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Indstria Eltrica e Eletrnica (ABINEE), a Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), a Associao Nacional de Fabricantes de Veculos Automotores (ANFAVEA) e Associao Nacional de Fabricantes de Produtos Eletroeletrnicos (ELETROS) foram as instituies com maior participao em ROs, com presena em 100%, 96%, 87% e 83% das reunies, respectivamente. As quatro associaes so ligadas iniciativa privada, sendo que trs delas representam os interesses de setores produtivos formados principalmente por empresas grandes, com elevado peso na pauta industrial nacional. Com relao s associaes de classe, empresas privadas e sindicatos, assinaladas em vermelho na tabela, essas tm a maior participao no total das RO, sendo 62% das entidades presentes nos encontros do CBAC. Os Ministrios (destacados em azul na tabela) que tiveram participao mais significativa nas discusses do CBAC foram o Ministrio do Meio Ambiente (70% de presena) e Ministrio da Cincia e Tecnologia (52%). Os demais ministrios participaram em menos da metade das reunies, como o Ministrio do Trabalho e Emprego (26%), o Ministrio da Justia por meio de seu Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor (26%) e o Ministrio do Turismo (com presena de 22%). Os Ministrios representaram 10% das entidades participantes do CBAC. Assinaladas em verde, as Agncias Reguladoras, que representaram 7% dos participantes nas ROs do CBAC, no tiveram participao relevante nas reunies do Comit. A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) esteve em 35% dos encontros e a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) compareceu a 30% das reunies. Por meio da anlise dos integrantes das reunies do CBAC, verifica-se que o perfil dos participantes difere dos demais comits, principalmente por conta da expressiva participao de entidades privadas. Ao contrrio do CBN, que contava com apenas trs entidades interessadas em suas reunies, no CBAC existe um reconhecimento por parte das associaes produtivas do benefcio advindo das discusses acerca da avaliao da conformidade. O setor pblico, por meio de Ministrios e Agncias Reguladoras, est presente, mas no chega ao grau de envolvimento observado tanto no CBN quanto no CBR.

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A Agenda de discusses do CBAC

Ao longo de seis anos de atuao, o CBAC propiciou a discusso sobre avaliao da conformidade no mbito do Conmetro. Foram, em mdia, oito assuntos diferentes abordados em cada reunio, tratando de temas como ensaios de produtos, modalidades de avaliao da conformidade, relao com os demais Comits do Conmetro, definies estratgicas do CBAC, articulao com os setores pblico e privado, apresentaes de entidades, posicionamento do Inmetro como rgo acreditador, entre outros. O dinamismo da agenda de trabalho das reunies, bem como a intensa formao de grupos de trabalho para anlises especficas dentro desse tema, pode ser reflexo justamente da maior participao ou maior interesse de suas entidades-membro. As reunies do CBAC demonstraram ter um carter mais aplicado em relao aos demais comits do Conmetro, no sentido de estar mais voltado s necessidades prticas do setor produtivo. Isso pode ser constatado no prprio PBAC, cujas diretrizes no se restringem definio de reas e aes estratgicas mais abrangentes. O PBAC tambm identifica produtos considerados estratgicos, cujo desenvolvimento na rea de certificao e acreditao deve ocorrer no espao de quatro anos. Alm disso, nas reunies foram registradas discusses sobre diversos produtos, como a certificao de produtos hospitalares (uniformes e artigos de cama, mesa e banho), de brinquedos29, debates sobre ensaios realizados em colches, cadeiras plsticas, bicicletas, certificados para a cachaa, entre outros produtos e processos. O relacionamento do CBAC com os demais comits do Conmetro foi tambm um dos assuntos discutidos, sob o enfoque da necessidade de interao e coordenao das interfaces dos trabalhos a serem desenvolvidos pelos comits. Por exemplo, com a reativao do CBN em 2002, foi questionada a atribuio desse comit, visto que o
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O Presidente da Associao Brasileira de Fabricantes de Brinquedos (ABRINQ) foi pessoalmente 15 RO do CBAC (Novembro de 2005) para solicitar, junto Plenria, a participao da instituio como entidade-membro. Mais uma vez, verifica-se um forte interesse das associaes produtivas em participar dos encontros de certificao e acreditao, ao contrrio do que ocorre no CBN, cujas entidades-membro constantemente estudam a possibilidade de que novos convidados possam se envolver nas atividades do Comit (COMIT BRASILEIRO DE AVALIAO DA CONFORMIDADE, 2005).

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CBAC tambm possui atividades relacionadas atividade de normalizao (COMIT BRASILEIRO DE AVALIAO DA CONFORMIDADE, 2002). Foi esclarecido que ao CBAC caberia a identificao do conjunto de normas e regulamentos a serem elaborados para atender as suas necessidades, e ao CBN, as diretrizes gerais da normalizao nos setores e estratgias de normalizao em geral. Esse foi um episdio que indica que muitos dos participantes no tm familiaridade com a ampla diversidade de funes da TIB e suas atribuies. Isto demandou da Presidncia do CBAC e sua Secretaria Executiva a criao de espaos nas reunies para a apresentao institucional de outros Comits (Apresentao do CBN durante a 6 RO do CBAC, Junho de 2003), para relatos do que foi acordado nas reunies do Conmetro, para pedidos de contribuio para o Guia de Boas Prticas de Regulamentao do CBR, entre outros. Um dos assuntos que gerou debate e exigiu a interao entre Comits foi a deciso sobre o uso de normas estrangeiras no Sinmetro, relatada ao Conmetro. O CBAC e o CBN, de comum acordo, elaboraram uma proposta de poltica de uso de norma estrangeira em programas de avaliao da conformidade no mbito do SBAC, que foi encaminhada para apreciao no Conmetro. Foi acordado que, nos programas de avaliao da conformidade do campo compulsrio, h necessidade de que as normas tenham procedncia internacional, regional e nacional, e no campo voluntrio, prevalece a vontade do cliente. Contudo, a marca do Inmetro somente ser aposta aos produtos que tenham programas de AC desenvolvidos e regulamentos de avaliao da conformidade elaborados (COMIT BRASILEIRO DE AVALIAO DA

CONFORMIDADE, 2006b). Durante as reunies do CBAC, apesar de ser observado um maior controle do andamento das atividades planejadas, e em implantao, com relao aos demais Comits, verifica-se ainda ocorrncias de desorientao e descompasso entre os membros do Sinmetro. Foi relatado durante a 1 RO do CBAC que havia sido encerrado o prazo da coordenao da Anvisa frente da Comisso Tcnica de Assessoramento (CT) de Sade e Segurana do Consumidor, sem que, h dois anos, tivesse sido definido um novo substituto. Alm disso, diversos documentos tcnicos e certificaes, a maioria compulsria, estavam sendo feitos sem passar pela Comisso. Nesse caso,

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os elementos do SBAC no estavam interagindo em rede, faltando, portanto, uma postura mais coordenadora das atividades desse CT com os demais elementos do sistema por parte da Presidncia e da Secretaria Executiva do CBAC30. Um outro problema diz respeito s denncias de que rgos pblicos federais estariam exigindo certificaes realizadas por organismos internacionais, ao invs de organismos acreditados no SBAC. A Associao Brasileira de Avaliao e Certificao da Conformidade (ABACC) denunciou junto ao MDIC, as exigncias que empresas estatais faziam em licitaes para o fornecimento de certificados com acreditao estrangeira. Inclusive, em outra reunio, foi denunciado que algumas agncias membros do Comit tm desenvolvido programas de AC fora do SBAC. O assunto foi levado ao CBAC, sendo proposta a criao de um grupo de trabalho para analisar o assunto. Apesar do empenho de um considervel nmero de entidades privadas e, sobretudo, de instituies pblicas para o sucesso de um sistema integrado de atividades de infra-estrutura tcnica, ainda verificado que a cooperao no observada no interior da prpria esfera governamental (COMIT BRASILEIRO DE AVALIAO DA CONFORMIDADE, 2006a). Tal situao assinala a incoerncia do Sinmetro, que no garante a total participao dos atores envolvidos nas atividades da TIB em sua estrutura.

Programa Brasileiro de Avaliao da Conformidade (PBAC)

Uma das discusses de maior recorrncia nas reunies do CBAC tem sido a formulao do Programa Brasileiro de Avaliao da Conformidade (PBAC). Esse programa subdividido em trs partes principais: a 1 parte com grandes temas que resultaram em Projetos Estratgicos (PEs); a 2 parte contemplando Outras Questes

Posteriormente, as CTs de Assessoramento ao Inmetro passaram a ter Regimento Interno prprio e a ser criadas por Portaria do Presidente do Inmetro. O CBAC, quando elaborou seu Novo Regimento Interno e o Termo de Referncia do SBAC, considerou como pertinente a transferncia para o Inmetro das atividades operacionais do Comit, j que sua misso nica a de assessorar o Conmetro nas questes estratgicas da Avaliao da Conformidade (COMIT BRASILEIRO DE AVALIAO DA CONFORMIDADE, 2003a).

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Estratgicas do PBAC31, e a 3 parte que contm o Plano de Ao Quadrienal, considerada a parte ttica e operacional do PBAC. Esse Plano, elaborado a cada quatro anos e revisado anualmente, iniciado com uma consulta sociedade por meio de um questionrio. Assim, so mapeados junto sociedade os produtos, servios e processos que demandariam do Inmetro, o desenvolvimento de programas de avaliao da conformidade. Em seguida, com uso de critrios para identificao e priorizao, so convocadas as entidades que responderam ao citado questionrio para duas reunies focadas, propiciando ao CBAC uma lista de indicaes. O Comit, em reunio extraordinria, seleciona para aprovao do Conmetro, uma lista final de itens. Aps aprovao, ao Inmetro cabe elaborar estudos de viabilidade tcnica para definio dos produtos, servios e processos que tero seus programas de avaliao da conformidade priorizados e desenvolvidos. Atualmente, o CBAC elaborou seu 3 PBAC. O primeiro ocorreu entre 2000 e 2003, com 54 programas institudos. O 2 PBAC contou com 110 programas, e se estendeu de 2003 a 2007. O PBAC 2008-2011 tem em sua lista 118 produtos, sendo que 65 so produtos passivos do plano anterior (CERTIFICAO EM DEBATE, 2007) Cada programa institudo no mbito do PBAC avaliado segundo um conjunto de indicadores de desempenho contidos no ndice de Cumprimento das Aes do Plano Quadrienal. Existem indicadores que so de responsabilidade do Inmetro e outros que dependem de outros rgos do CBAC. O objetivo dos indicadores dar transparncia e obter uma anlise crtica da gesto do SBAC, mantendo atualizado o sistema como um todo, alm de acompanhar o plano quadrienal. O ndice disponibilizado permanentemente no site do Inmetro e apresentado a cada duas reunies do CBAC, como forma da Plenria avali-lo periodicamente. O desenvolvimento de cada item que compe o Plano de Trabalho realizado por Grupos de Trabalho (GTs) formados pelos membros do CBAC, considerando que as reunies do CBAC so muito espaadas. Os mesmos deveriam se reunir mensalmente para implementao das aes. Para a atualizao anual do plano,
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Essas questes estratgicas do CBAC contemplam um conjunto de 5 temas: Avaliao do Ciclo de Vida; certificao integrada de Sistemas de Gesto; Requisitos essenciais; Mudanas Climticas e Compatibilidade Eletromagntica, cujas tendncias mundiais o CBAC necessita acompanhar, devido s preocupaes com possveis impactos na atividade de avaliao da conformidade.

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realizada a aplicao de critrios de priorizao para as famlias de produtos de acordo com os seguintes critrios: i) sade, segurana e meio ambiente; ii) mercado interno; iii) balana comercial. Posteriormente, as aes de reviso propostas pelos GTs so submetidas s sugestes e crticas das entidades-membro. Entretanto, conforme os relatos da 7 RO (Setembro de 2003), foi necessria a postergao da data final de envio das sugestes por conta da absteno das entidades-membro. Nessa mesma reunio, foi igualmente questionada a necessidade de maior interao dos agentes reguladores no SBAC. Em resposta, o representante do Inmetro informou que, dentre os rgos de governo e agncias reguladoras, apenas a ANVISA e o Ministrio do Meio Ambiente responderam ao questionrio para formulao do PBAC daquele perodo. Apesar de ser um Comit mais ativo e dinmico, o CBAC apresenta, ainda que em menor proporo, falta de envolvimento dos seus membros em questes mais amplas da atividade de certificao e acreditao (COMIT BRASILEIRO DE AVALIAO DA CONFORMIDADE, 2003b). O Regimento Interno do CBAC, aprovado pelo Conmetro, previu a constituio de duas Comisses Permanentes para o Comit. Uma seria responsvel por zelar pela credibilidade do SBAC (Comisso Permanente de Credibilidade, CPC) e outra para acompanhar, avaliar e revisar o PBAC (Comisso Permanente de Avaliao, Acompanhamento e Reviso do PBAC, CPAAR32). Entretanto, as funes dessas Comisses eventualmente no eram compreendidas pelas demais entidades-membro do CBAC. Em uma das reunies (8 RO do CBAC, Novembro de 2003), foi relatado por um dos representantes do Inmetro o workshop que foi realizado sobre credibilidade da certificao no SBAC. Entende-se que o representante do CPC no havia sido comunicado, o que o levou a comentar que qualquer iniciativa quanto a esse assunto fosse remetido antes Comisso Permanente de Credibilidade, da qual era coordenador. Apesar da existncia da Comisso, essa ainda no havia sido totalmente

Ao CPAAR caberia a anlise crtica dos indicadores do PBAC, avaliando os indicadores com base em dois critrios: facilidade de apurao e aplicabilidade dos resultados. Os custos da apurao dos indicadores devem ser observados, sem perder de vista os benefcios que os mesmos podem gerar. A Comisso deve tambm identificar os rgos responsveis pela apurao dos indicadores, apresentando essas informaes nas reunies do CBAC.

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institucionalizada pelas demais entidades, que ainda no reconheciam o papel e as linhas de atuao da CPC.33 Entretanto, as funes do CPC e do CPAAR tambm no eram plenamente entendidas pelos seus prprios coordenadores. Durante a 18 RO do CBAC (COMIT BRASILEIRO DE AVALIAO DA CONFORMIDADE, 2006c), o coordenador do CPC fez um relato de questes pendentes, para as quais solicitava a manifestao do Inmetro, tais como diferena na interpretao de regulamentos e problemas com o programa de cestas de alimentos. Em resposta solicitao, o representante do Inmetro ponderou que caberia uma avaliao dos trabalhos e objetivo das comisses permanentes do CBAC. Isso porque, em sua opinio, estas Comisses deveriam cobrar das partes envolvidas o cumprimento das diretrizes e polticas estabelecidas pelo CBAC e no tratar de problemas pontuais. Nessa mesma reunio, o coordenador da CPAAR comentou que sentia dificuldades em se comunicar com os gestores dos Planos Estratgicos do PBAC, o que prejudicava o acompanhamento de cada projeto. Segundo o representante do Inmetro, ao invs da Comisso se preocupar com o andamento especfico de cada projeto estratgico do PBAC, o CPAAR deveria checar se os projetos esto sendo implementados conforme o planejado, de acordo com as diretrizes aprovadas. Diante de dificuldades para as Comisses cumprirem

efetivamente seus papis, foi proposta a criao de um grupo de trabalho para reavaliar o papel dessas Comisses.

4.1.4 Comisso Permanente dos Consumidores (CPCon)

A Comisso Permanente dos Consumidores (CPCon) foi criada em maio de 2004, na tentativa de oferecer, dentro do mbito do Conmetro, propostas relativas intensificao do envolvimento dos consumidores nas diversas instncias tcnicas de normalizao e regulamentos de produtos e servios, e de promover a difuso, entre as entidades representativas dos consumidores, da cultura da normalizao e

33

So cinco as Linhas de Ao que norteariam o trabalho da CPC: Divulgao do SBAC; Uso da Marca; Reclamaes; Melhoria do Sistema de Certificao e tica.

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regulamentao (COMISSO PERMANENTE DOS CONSUMIDORES, 2008). A CPCon composta pelo Inmetro, pelo Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor (DPDC), pelo Frum Nacional das Entidades Civis de Defesa do Consumidor, pela ABNT e pelo Frum Nacional dos Procons. A pauta de trabalho do CPCon principalmente o consumo sustentvel, a qualidade e segurana dos alimentos, qualidade e segurana de produtos infantis e medies em servios pblicos. Por meio do CPCon, praticar-se-ia um exerccio de cidadania, no sentido de se estabelecer um processo democrtico de autodeterminao das prioridades, interesses e necessidades dos consumidores (MENDES, 2007). De acordo com o que foi discutido na 4 reunio ordinria da CPCon, a atuao da Comisso no deveria ser reativa, ou seja, no deveria considerar apenas as informaes que chegam por meio de reclamaes e denncias. A CPCon atuaria principalmente na preveno, com foco em problemas que ainda no foram reclamados e, portanto, seria fundamental trabalhar em parceria com especialistas que conhecessem as tendncias e as mudanas do mercado consumidor. Entretanto, segundo as entidades-membro do CBN em uma de suas reunies (COMIT BRASILEIRO DE NORMALIZAO, 2008a), a CPCon no se firmou como uma comisso ativa e influenciadora de decises do Conmetro. No site do Inmetro, na seo sobre o CPCon, no h atualizao de informaes desde 2006, tanto nas atas das reunies realizadas quanto no cronograma de novas reunies. Das seis reunies do CPCon que apresentam atas disponveis no site do Inmetro, a ABNT, o Inmetro e o DPDC estiveram presentes em todos os encontros. O Frum Nacional das Entidades Civis de Defesa do Consumidor ausentou-se somente em uma das reunies, enquanto que o Frum Nacional dos Procons participou apenas de um encontro. A princpio, as entidades de representao dos consumidores seriam consideradas as maiores interessadas nas discusses do CPCon por avaliarem as reunies do grupo como um espao de atuao e aprendizagem sobre o tema de padronizao tcnica. Alm disso, o CPCon seria um instrumento direto de exposio das demandas do pblico consumidor junto ao Conmetro, refletindo em uma interao maior e projeo no s perante o Sinmetro, como tambm perante a sociedade. Entretanto, a ausncia do Frum Nacional dos Procons nas reunies do CPCon pode

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decorrer de vrios motivos: i) ausncia de pessoal que reconhea a importncia de participao de discusses sobre padres tcnicos; ii) falta de recursos financeiros e/ou pessoal qualificado para participao e contribuio nas reunies; iii) falta de informao e divulgao sobre os benefcios da participao; iv) ou um misto das demais alternativas.

A Agenda de discusses do CPCon

As principais discusses das reunies, segundo as atas contidas no site do Inmetro, ressaltavam a importncia da Comisso em planejar e implementar programas de treinamento para os representantes das entidades de defesa do consumidor sobre conceitos de normalizao, regulamentao tcnica e avaliao da conformidade. Foi no entanto salientada a existncia de diferenas fundamentais entre as entidades que compem o Frum Nacional dos Procons e o Frum Nacional das Entidades Civis de Defesa do Consumidor, principalmente em termos do nvel de conhecimento sobre os temas. Eram essas diferenas que deveriam servir como referncia para a elaborao de propostas individuais de treinamento. No entanto, a cada reunio havia novas sugestes de como realizar esses treinamentos, sem que houvesse soluo para o impasse (COMISSO PERMANENTE DOS CONSUMIDORES, 2008b). Um assunto tambm abordado nas reunies do CPCon foi a criao, por parte das instituies de defesa do consumidor, de um banco de dados e um sistema de abrangncia nacional de monitoramento que disponibilizasse informaes e estatsticas consistentes sobre acidentes de consumo. Essa proposta coincidia justamente com a necessidade do Inmetro e das autoridades regulamentadoras de terem subsdios para priorizar aes de melhoria em determinadas reas e produtos. Segundo um representante do Inmetro, durante a 1 reunio do CPCon em 2006, essa atividade era permeada por grande subjetividade no Inmetro devido inexistncia de dados. A proposta seria encaminhada reunio do Conmetro, e a expectativa era a de que fossem propostos encaminhamentos e se obtivesse o comprometimento dos demais membros, o que facilitaria o desenvolvimento do projeto. Esse projeto, de elevada

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utilidade tanto para o Inmetro, que se aproximaria das demandas por servios de padronizao e fiscalizao da sociedade, quanto para as associaes de consumidores, cujas reivindicaes seriam atendidas, foi uma das que mais se destacaram em termos de aplicabilidade e contribuio ao Conmetro. Entretanto, no pde ser verificado nas atas o andamento dessa iniciativa, justamente pelo fim da divulgao das atas no site. Uma das dificuldades encontradas pelo CPCon diz respeito ao pouco comprometimento dos membros com o cumprimento dos prazos para as aes negociadas em plenria. Algumas aes eram acordadas para as reunies seguintes e muitas vezes no eram cumpridas no prazo correspondente. De acordo com os membros do CBN, durante sua 19 reunio ordinria, outra dificuldade do CPCon residia na falta de capacitao das entidades-representantes nas discusses, na medida em que essas acabavam se desarmando frente argumentao de grandes empresas, capazes de financiar o apoio de especialistas voltados ao convencimento no processo de normalizao (COMIT BRASILEIRO DE NORMALIZAO, 2008a). Outra questo que surgiu nas reunies do CPCon diz respeito criao de um espelho do Copolco34 no Brasil, ou seja, um comit, denominado Copolco/ Brasil, institucionalizado dentro da associao, que trouxesse ao pas as discusses promovidas em nvel internacional e que atue de forma complementar s atividades hoje atribudas CPCon, sem que houvesse sobreposio de esforos. Segundo representantes da ABNT, a existncia de uma entidade no excluiria a existncia da outra. E o trabalho de ambas seria caracterizado pela complementaridade: enquanto o Copolco/Brasil estaria associado ao dia-a-dia da normalizao (seria a voz do consumidor dentro da ABNT), a CPCon atuaria em nvel mais estratgico, analisando possveis ramos de atuao antes mesmo da deteco dos problemas. Apesar de ser uma idia de expanso da contribuio das associaes de consumidores para as atividades da TIB, a criao de uma outra instituio para defesa dos interesses desse
34

Conselho de Poltica do Consumidor, criado pela ISO e IEC em 1977, cujo principal objetivo era promover a representao dos interesses do consumidor nos comits tcnicos do organismo que desenvolvem normas especficas para consumidores e assegurar que seus trabalhos se desenvolvam de acordo com as suas necessidades. Os problemas mais discutidos esto relacionados a servios (tarifao) e bens de segunda mo. A ABNT comeou a participar do COPOLCO como Membro Observador (O) e acabou evoluindo para Membro Participante (P).

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grupo parecia precipitada, na medida em que os objetivos do CPCon ainda no estavam definidos e firmados. A formao de outro grupo poderia realmente gerar duplicao de esforos, enfraquecimento institucional e descrdito s aes dos dois grupos (COMISSO PERMANENTE DOS CONSUMIDORES, 2008b).

4.1.5 Comit Brasileiro de Metrologia (CBM)

Criado em 1995, o Comit Brasileiro de Metrologia (CBM) um colegiado assessor do Conmetro que tem por objetivo empreender aes relacionadas ao planejamento, formulao e avaliao das diretrizes bsicas relacionadas poltica brasileira de Metrologia. O CBM formado por instituies governamentais e outros representantes da sociedade civil. Nesse Comit, o Inmetro tambm assume a funo de Secretaria Executiva, assim como nos demais Comits Assessores do Conmetro. Quanto Presidncia, quem assume esse posto no CBM o Diretor de Metrologia Cientfica e Industrial. Ao contrrio dos demais Comits do Conmetro, o CBM no possui suas atas disponibilizadas ao pblico no site do Inmetro. necessria a utilizao de uma senha (fornecida aos seus membros) para que seja possvel o acesso s informaes do Comit. Dessa forma, fica impossibilitada a anlise dos participantes e da dinmica de discusses obtida por meio das reunies do Comit, tal qual realizada nos sub-itens anteriores.

4.1.6 Comit do Codex Alimentarius do Brasil (CCAB)

O Codex Alimentarius um programa conjunto da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO) e da Organizao Mundial da Sade (OMS). um frum internacional de normalizao sobre alimentos, criado em 1962. Suas normas tm como finalidade proteger a sade da populao, assegurando

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prticas eqitativas no comrcio regional e internacional de alimentos. Alm disso, busca criar mecanismos internacionais dirigidos remoo de barreiras tarifrias, fomentando e coordenando todos os trabalhos que se realizam em normalizao (COMIT CODEX ALIMENTARIUS, 2008). Como o CBM, o CCAB no possui suas atas disponibilizadas no site do Inmetro. Dessa forma, fica impossibilitada a anlise dos participantes e da dinmica de discusses obtida por meio das reunies do Comit, tal qual realizada nos sub-itens anteriores.

De acordo com a anlise dos Comits do Conmetro, realizada nas sees anteriores, possvel sintetizar as informaes em uma tabela-resumo, com alguns indicadores relativos participao dos membros e principais pontos da agenda discutida nas reunies (Tabela 4). Por meio desses resultados, possvel argumentar que o CBN foi considerado o Comit com o menor nmero de participantes presentes em reunies e com a menor participao mdia. Alm disso, a participao de representantes do setor privado nesse Comit se mostrou pouco expressiva, principalmente em comparao ao observado no CBAC. No Comit de Avaliao da Conformidade, por sua vez, checou-se uma elevada participao de diferentes membros, das mais diversas provenincias. J o CBR, apesar de ser o Comit com o menor tempo de existncia, apresenta pontos relevantes em sua agenda de atuao, com cronogramas e planos de ao bem estruturados. No CBAC, o PBAC elaborado para um perodo de quatro anos e trimestralmente acompanhado, com anlise do grau de atendimento dos objetivos propostos. No caso do CBN, a agenda restringe-se a reestruturao do PBN e reviso de seu quadro de membros. Ainda que se perceba um avano considervel no nvel de organizao e incorporao de novos atores ao exerccio de discusso a respeito do tema padronizao tcnica, o Sinmetro e o Conmetro ainda convivem com aspectos de uma democracia representativa, caracterizada pela participao de alguns indivduos-chave, responsveis pela deteno de um conhecimento especializado. Alm disso, a transparncia de tais espaos de discusso pode ser questionada, como no caso do CBM e CCAB, que no tem suas atas disponibilizadas para acesso do pblico em geral.

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TABELA 4 COMITS DO CONMETRO: PARTICIPAO E AGENDA

CBN
Ano de criao Reunies ordinrias realizadas Entidades presentes em alguma das reunies Entidades: participao mdia 1992 19 25 8

CBR
2005 7 29 15 19 e 10 14 (48,2% do total) 7 (24,1% do total)

CBAC
2001 23 86 21 38 e 10 14 (16,2% do total) 52 (60,4% do total) 6 (7% do total)

CBM 1995 -

CCAB 1980 233 -

11 e 3 Entidades: participao mxima e mnima 4 (16% do total) Entidades com participao superior a 50% 9 (36% do total) Entidades provenientes do Setor Privado/ Soc. Civil 8 (32% do total) Agncias regulatrias participantes Agenda (principais aes) - Definio de objetivos do CBN - Reviso de seus participantes - Regulamentos x Normas - Criao do PBN

- Presidncia do CBR - Ensaios de produtos - Guia de Boas Prticas Regulatrias -Relao com os demais Comits -Plano de Implantao Assistida - Normas estrangeiras em do Guia programas de AC - Grupo de Trabalho sobre o Acesso a Documentos Normativos de carter voluntrio - Glossrio de Terminologia - Comisses Permanentes do CBAC - Acreditao fora do SBAC - Definio do PBAC

FONTE: A autora (2008).

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5 O DESENVOLVIMENTO DA ABNT: REFLEXO DO PERFIL DO EMPRESARIADO NACIONAL

No Brasil, a atividade de Normalizao de responsabilidade da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), criada para fornecer a base tcnica necessria ao desenvolvimento tecnolgico brasileiro. uma entidade privada, sem fins lucrativos, cujas normas so reconhecidas formalmente como as normas brasileiras. Neste captulo, buscar-se- compreender os avanos da ABNT em termos de convencimento e integrao do setor privado nacional nas atividades relacionadas normalizao e padronizao tcnica. No primeiro item, ser apresentado um breve histrico da instituio, assinalando as principais dificuldades e a forte dependncia do setor pblico. No item seguinte, sero analisados alguns temas concernentes fase atual da ABNT, com destaque para o processo de criao de normas, relacionamento com organismos de normalizao internacionais, mobilizao de outros setores e relacionamento com o segmento de mdias e pequenas empresas.

5.1 EVOLUO DA ABNT: DIFICULDADES E AVANOS

O nascimento da normalizao no Brasil coincide com o perodo histrico da 1 legislao metrolgica brasileira. No fim da dcada de 1930, durante as reunies dos Laboratrios de Ensaios de Materiais, ganhou fora a idia de se criar uma Entidade Nacional de Normalizao. Em 1940, a ABNT foi criada durante um desses encontros, sendo que seus estatutos foram aprovados apenas por sete pessoas. A motivao veio, no entanto, a partir de uma demanda da indstria de cimento. A Associao Brasileira de Cimento Portland (ABCP) comeou a detectar discrepncias entre os materiais das diversas empresas do ramo, as quais causavam preocupaes quanto capacidade do mercado nacional em absorver o aumento da produo. As normas permitiriam justamente a eliminao da concorrncia das empresas pequenas. Assim,

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a primeira norma criada no Brasil referia-se justamente a um processo de produo de concreto armado e a segunda norma especificava um mtodo de ensaio para esse processo (ABNT, 2006). Na criao da ABNT houve uma participao importante do Instituto Nacional de Tecnologia (INT RJ) e do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT SP). Durante esse perodo, o IPT e o INT elaboravam especificaes para compras dos rgos governamentais do Estado de So Paulo e da prefeitura e Estado da Guanabara, respectivamente, e muitos desses documentos, assim como mtodos de ensaios regionais serviram de base para as normas da ABNT. Poucos anos mais tarde, a participao dos laboratrios foi sendo substituda pela presena de grandes grupos industriais advindos do crescimento industrial do ps-guerra, que dispensavam o trabalho dos laboratrios (ABNT, 2006). Na fase inicial da ABNT, ao longo dos anos 1940 e 1950, buscava-se escolher pessoas para a gesto da Associao que tivessem forte projeo tcnica e poltica, como forma de trazer apoio das reas governamentais e empresariais. Cabe destacar que a normalizao brasileira teve forte amparo estatal em sua fase de desenvolvimento, principalmente nos momentos histricos caracterizados pela centralizao do planejamento econmico. Essa situao mostra-se diversa da maioria dos pases que apresentam um sistema de normalizao consolidado. Normalmente, essa atividade uma iniciativa da sociedade civil, cabendo ao Estado a funo de regulamentar a aplicao das normas j criadas, quando for o caso. No Brasil, a normalizao tornou-se reflexo do modelo de industrializao e desenvolvimento econmico centralizado pelo Estado, desde as primeiras dcadas do sculo XX. Segundo Ferraz apud ABNT (2006, p. 138):
em 1940, ainda no estava plenamente configurada a estratgia de transformao do Brasil de uma economia agrria em uma economia industrial. O modelo de substituio de importaes que o Brasil optou a seguir no era especialmente favorvel produo de normas, posto que calcado na importao de tecnologias consolidadas e disponveis para a transferncia. Assim, em oposio ao princpio auspicioso, a atividade de normalizao tornouse subsidiria da dinmica industrial e no sua causa, pela incorporao do estado-da-arte do conhecimento tecnolgico na atividade produtiva, como ocorre nos pases centrais e tecnologicamente mais dinmicos. Tal fenmeno explica, pelo menos em parte, a relativamente modesta atividade de normalizao que sempre tivemos, mas que tambm foi importante para favorecer a constituio

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do parque fornecedor nacional, quando a poltica nacional de compras passou a privilegiar a indstria local.

Em 1962, a ABNT foi reconhecida por lei como rgo de utilidade pblica. Institua-se, assim, um regime obrigatrio de preparo e observncia das normas tcnicas nos contratos de compras do servio pblico. Contudo, a partir da 2 metade dos anos 1970, durante o Regime Militar, a ABNT sofreu um perodo de forte crise, com a tentativa de estatizao de suas atividades de normalizao. A ABNT s no se tornou um rgo subordinado do Inmetro por conta da ao da presidncia da ABNT no perodo. S que as anuidades de participao da ABNT nos organismos internacionais de normalizao, que eram pagas pelo governo, deixaram de ser liquidadas como forma de presso para a ABNT tornar-se estatal. Esses dbitos, que se estenderam at a dcada de 1990, somaram-se aos problemas econmicos (inflao e bloqueio das poupanas em 1990, durante o Governo Collor) e instabilidade poltica do perodo, intensificando as dificuldades financeiras da instituio (ABNT, 2006). Em 1994, a ABNT adotou um Plano Estratgico, com objetivo de profissionalizar a diretoria. Entretanto, uma nova crise financeira em 2002 colocou a instituio em situao pr-falimentar. Foi necessrio estabelecer um programa de conteno de despesas, contar com o auxlio dos associados e do governo. Alm disso, a ABNT precisava lidar com a falta de interesse e estmulo das empresas privadas em participar das suas atividades, de carter essencialmente voluntrio, crescimento da utilizao de normas privadas e a importao de normas estrangeiras. Sobre a situao da ABNT na dcada de 1990 e 2000, Ferraz apud ABNT (2006, p. 138) comenta:
foi colocado um novo desafio atividade de normalizao, que era a construo da norma internacional. Assim, a ABNT deveria ser capaz de reunir as condies que permitissem ao pas, por meio de empresas, organismos tcnicos e demais entidades interessadas, participar dos novos desafios em condies de influenciar as decises tcnicas quando e onde estivessem sendo discutidas. Para atuar nesse novo contexto exige-se competncia tcnica na fronteira do conhecimento tecnolgico, preparo para trabalhar em grupos compostos por representantes de diversos pases, normalmente oriundos de empresas inovadoras e de grande porte, grande capacidade de articulao e, no menos importante, suporte financeiro para a pesada agenda de reunies nos respectivos grupos de trabalho. Entretanto, esses desafios complexos encontraram a ABNT em situao difcil, afastada do intercmbio cultural e do saber, mergulhada em dificuldades estruturais, conjunturais e de governana, hoje em grande parte superadas. Dentre os fatores limitantes de uma atuao

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mais pr-ativa por parte da ABNT e talvez o mais relevante situava-se no baixo nvel de inovao das empresas, devido entre outras causas, prpria origem do processo de industrializao brasileiro.

Com a chegada das normas ISO 9000 no Brasil e a crescente importncia da adequao dessas normas para conquista e/ou permanncia nos mercados, foi renovado um interesse mais amplo sobre a questo da qualidade. Assim, no contexto do PBQP, o processo de normalizao precisou se modernizar: foi criado o Comit Nacional de Normalizao (CNN, que depois se tornaria o Comit Brasileiro de Normalizao); houve o credenciamento da ABNT como Foro Nacional de Normalizao em 1992; houve a descentralizao do processo de normalizao via o credenciamento de Organismos de Normalizao Setorial (ONS) pela ABNT35. Verificou-se assim um maior envolvimento e reconhecimento, dos atores pblicos e privados, sobre a importncia do desenvolvimento do consenso interno para a criao de normas nacionais, bem como da participao em foros internacionais de normalizao (DIAS, 2007).

5.2

ABNT E A CRIAO DA REPRESENTATIVIDADE DO SETOR PRIVADO

NACIONAL

Nessa seo sero apresentadas algumas reas de atuao da ABNT em diversos campos da normalizao como forma de se compreender o papel da entidade como instituio representativa dos diferentes interesses do empresariado nacional. Para isso, sero analisados: a criao de normas nacionais (meio de comits de representantes dos setores e instituies interessadas); a representao do Brasil em fruns e organizaes internacionais de normalizao; a participao da ABNT em um segmento com pouca participao nas atividades de normalizao (Setor Agropecurio) e a atuao da ABNT junto s pequenas e mdias empresas.

Atualmente so 4 ONS: de Tecnologia Grfica, de Petrleo, Embalagem e Acondicionamento Plsticos e de Ensaios No-destrutivos.

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5.2.1 O processo de criao de Normas Nacionais

De acordo com entrevista realizada com o diretor-executivo da ABNT, Ricardo Fragoso (2007), a instituio j conta com a participao de cerca de 25% das maiores empresas do pas em seu quadro de associados. Desse total, 15% so associados mantenedores, ou seja, aqueles que mais investem recursos humanos em normalizao. As normas so constitudas a partir de Comits Tcnicos, ou seja, rgos de planejamento, coordenao e controle das atividades exercidas por um grupo de Comisses de Estudo (ABNT/CE), organizadas por temas de Normalizao. Esses Comits representam, dentro da ABNT, a maior autoridade do ponto de vista tcnico e contam com a participao de representantes das partes interessadas, detentoras de metas e objetivos definidos. Isto se reflete em maior rapidez frente a novas tecnologias e processos j que respondem diretamente s necessidades do mercado. O custeio e atividades das secretarias tcnicas so assumidos pelo setor produtivo, seu mais direto beneficirio. Os trabalhos da ABNT so desenvolvidos por 58 Comits Brasileiros (ABNT/CB) e 4 Organismos de Normalizao Setorial (ONS organizaes acreditadas pela ABNT para desenvolver a Normalizao em ramos de atividade especficos). Quem idealiza as normas so os prprios fornecedores do produto a ser regularizado. Para sua criao preciso o envio de uma solicitao formal ABNT, descrevendo a necessidade da existncia dos requisitos, por meio da qual os Comits analisam e as incluem no seu Programa de Normalizao Setorial (PNS). Ademais, necessrio listar as empresas, entidades e indivduos que provavelmente tero interesse na sua elaborao e aplicao, para que seja possvel a formao de Comisses de Estudo. Nessas comisses, so chamados para participar das reunies representantes voluntrios de produtores, consumidores, Governo, rgos de defesa do consumidor, entidades de classe, entidades tcnicas e cientficas, ou seja, possveis membros de vrios segmentos da sociedade que possam ser influenciados direta ou indiretamente pelos futuros requisitos. H ento a anlise e o debate das propostas de projetos de normas. Aps a obteno do consenso, o projeto submetido votao

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nacional durante 60 dias. Qualquer pessoa ou entidade pode enviar comentrios e sugestes ao projeto de norma ou recomendar que no seja aprovado, com a devida justificativa tcnica. Todos os comentrios tm necessariamente que ser considerados, cabendo Comisso de Estudo acatar ou no as sugestes ou manifestaes de rejeio, com a respectiva justificativa tcnica (NORMAS NACIONAIS, 2008). Aps a avaliao dos votos, o texto poder passar condio de norma brasileira e poder ser adquirida nos diversos postos de venda da ABNT nos estados da Federao. O prazo mximo de criao de uma norma na ABNT de 18 meses, dependendo da urgncia da necessidade, complexidade do assunto, disponibilidade dos componentes da comisso de estudo responsvel pela elaborao e apurao da consulta pblica do projeto. Na ISO, esse prazo de normalmente 4 anos e no mnimo de 3 anos. Cabe destacar que, apesar de desejvel, este processo costuma ser lento, o que em muitos ramos pode ter efeito comprometedor devido s rpidas mudanas tecnolgicas impostas pelo processo de inovao (NORMAS NACIONAIS, 2008). As normas brasileiras podem ser canceladas, devido sua substituio por outras normas novas, obsolescncia tecnolgica ou outras razes que justifiquem o cancelamento. Este cancelamento tambm submetido consulta pblica, cujo anncio tambm efetuado na pgina on-line da ABNT.

5.2.2 A ABNT e a Normalizao Internacional

Fornecer um produto que no siga a norma aplicvel no mercado alvo implica em esforos adicionais para introduzi-lo nesse mercado, os quais incluem a necessidade de demonstrar de forma convincente que o produto atende s demandas do cliente e de assegurar que questes como intercambialidade de componentes e insumos no representaro um impedimento ou dificuldade adicional. Essa situao torna-se ainda mais complexa no contexto dos mercados internacionais, que vm cada vez mais utilizando a aplicao de normas e regulamentos tcnicos como requisitos bsicos para o comrcio de bens. Dada essa situao, o Acordo de Barreiras Tcnicas ao Comrcio

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da OMC (TBT) estabelece uma srie de princpios com o objetivo de eliminar entraves desnecessrios ao comrcio, em particular as barreiras tcnicas. Um dos pontos essenciais do acordo o entendimento de que as normas internacionais constituem referncia para o comrcio internacional. O acordo considera que as normas tcnicas internacionais sejam usadas como referncia para os regulamentos tcnicos e que tambm sejam adotadas como normas nacionais. Por esta razo assiste-se a uma forte tendncia de os organismos nacionais de normalizao adotarem as normas internacionais integralmente como normas nacionais. Pode-se mencionar que atualmente, nos pases europeus, menos de 5% das normas adotadas anualmente so especificamente nacionais. Os outros 95% correspondem adoo como normas nacionais de normas europias e de normas internacionais (NORMAS INTERNACIONAIS, 2008). O desenvolvimento de normas nacionais, em concordncia com o crescente nmero de normas internacionais, passou a ter importncia estratgica para os pases, por ser o meio de harmonizao dos requisitos tcnicos nas mais diversas regies (ABREU, 2005). Ao contrrio de ser um entrave adicional ao intercmbio de bens e produtos, constituindo-se como verdadeiras barreiras tcnicas s exportaes dos pases, o fortalecimento das normas internacionais passa a exercer um efeito facilitador do comrcio para os pases ou empresas adotantes. Alm de assegurar o consenso em nvel nacional entre os interessados em normas tcnicas, a ABNT designa especialistas para participar no processo de normalizao nas seguintes entidades internacionais de Normalizao tcnica: International Organization for Standardization (ISO), International Electrotechnical Commission (IEC); e nas entidades de normalizao regional COPANT (Comisso Panamericana de Normas Tcnicas) e a AMN (Asociacin Mercosur de Normalizacin). Nessas associaes, a ABNT realiza a harmonizao, evita duplicao/superposio de esforos em Normalizao e colabora com organizaes similares estrangeiras na troca de normas e informaes tcnicas. Com relao participao brasileira na ISO, segundo declarao de Eugnio de Simone, Diretor de Normalizao da ABNT, durante a 19 reunio do CBN, o objetivo principal da ABNT no processo de normalizao internacional fazer com que haja participao de brasileiros em comits de estudos da

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ISO e que esses acabem contribuindo para o desenvolvimento de normas internacionais, trazendo-as posteriormente ao pas, ao contrrio de tornar o pas um mero tradutor de normas ISO. Assim sendo, cada vez mais importante participar do processo de normalizao internacional, de modo a influenciar de forma pr-ativa os seus resultados. No basta apenas conhecer as normas internacionais publicadas, mas tambm acompanhar os programas de trabalho dos diversos rgos tcnicos, de modo a se poder interferir no processo. Na ISO, a ABNT alcanou algumas posies de destaque, tais como a Secretaria no ISO/TC 34 (Food Products); a Presidncia na ISO/Biofuels; Presidncia e Secretaria do ISO/TMB/WG SR (Working Grouf of Social Responsability); Vice-presidncia do ISO/TC-207 (Environmental Management) e no ISO/TC 176 (Quality Management & Quality Assurance) foi membro do Chairman Strategic Advisory Group; exerceu a Presidncia do ISO/TC 176/SC 1 (Subcommittee of Terminology), e a Coordenao e Secretaria do grupo de trabalho de Interpretao (DE SIMONE, 2007). Atualmente, a ABNT indicou representantes brasileiros para participarem dos seguintes comits da ISO: Biocombustveis, Gerenciamento de Energia (considerado como uma futura barreira tcnica ao comrcio) e Sustentabilidade em Biocombustveis (COMIT BRASILEIRO DE NORMALIZAO, 2008a).

5.2.3 A ABNT e o Setor Agropecurio

A participao do Setor Agropecurio no tema padronizao tcnica relativamente novo. Em um contexto de aumento das barreiras tcnicas, determinado pelo maior protecionismo aos setores primrios dos pases desenvolvidos e crescimento da inquietao com relao procedncia de bens alimentares, cresceram as exigncias de adequao a normas e regulamentos, explicitadas por meio de certificaes (ABREU, 2007). Assim sendo, observa-se o surgimento de alguns modelos de padres e certificaes ao longo dos ltimos anos. Como normas internacionais institucionais, podem ser destacados o Sistema ISO (composto por 153 pases), o FSC (Forest

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Stewardship Council) CERFLOR (Programa Brasileiro de Certificao Florestal) e o EUREPGAP (Euro Retailer Group Good Agricultural Practice). Como normas adotadas por multistakeholders, verificam-se os Round Tables para a soja, a palma e os biocombustveis. Como regulamentos internacionais nesse setor, podem ser citados os da Organizao Mundial da Sade Animal (OIE), os do Codex Alimentarius e os da Conveno Internacional de Proteo Vegetal (CIPV). Finalmente, como regulamentos nacionais, est o PIF (Produo Integrada de Frutas, servios de avaliao da conformidade voluntria disponibilizado pelo Inmetro), o SISBOV (Servio Brasileiro de Rastreabilidade da Cadeia Produtiva de Bovinos e Bubalinos do MAPA), o Pro-orgnico (Programa de Desenvolvimento da Agricultura Orgnica) e o de Bio-combustveis (PBCB Programa Brasileiro de Certificao de Bio-combustveis) (PINAZZA, 2008). Alm desses programas e sistemas, o Brasil conta com trs Comits na ABNT que esto relacionados ao setor Agropecurio: ABNT/CB-12 (Comit Brasileiro de Agricultura e Pecuria), ABNT/CB-52 (Comit Brasileiro do Caf), ABNT/CB-56 (Comit Brasileiro da Carne e do Leite). Podem ser considerados tambm os comits ligados a reas correlatas como o ABNT/CB-11 (Comit Brasileiro do Couro), ABNT/CB-29 (Comit Brasileiro de Celulose e Papel), ABNT/CB-30 (Comit Brasileiro de Tecnologia Alimentar) e ABNT/CB-31 (Comit Brasileiro de Madeiras). Verifica-se no entanto que ainda existe um profundo desconhecimento setorial sobre o tema qualidade e, conseqentemente, sobre a normalizao tcnica. O interesse de segmentos do setor agropecurio surge normalmente em decorrncia de aes reativas ou como forma de atendimento s demandas por certificao, sobretudo, internacionais. Essa constatao pode ser verificada pela fraca participao do MAPA e da CNA nas reunies do CBN, tal como analisado anteriormente, ou ainda por meio da anlise do nmero de normas tcnicas que foram criadas para os principais bens agrcolas produzidos no pas. Segundo a ABNT (OLIVEIRA, 2008), na Frana, h 17 normas para a soja, na Espanha 8, no Uruguai 3 e no Brasil nenhuma. Na Rssia, h 34 normas para a produo de trigo, 13 na Argentina e nenhuma no Brasil. Enquanto na Colmbia h 32 normas criadas para o caf (considerando o fato de que o pas conta com um sistema de normalizao menos desenvolvido em comparao ao brasileiro), no Brasil, esse

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nmero no passa de 2. Nesse caso, a comparao entre os dois pases em termos de normas pode servir de explicao para o fato de que, apesar de o Brasil ser o maior produtor mundial de caf, a aceitabilidade e a imagem do produto brasileiro no exterior no se compara ao status de qualidade conquistado pelo caf colombiano, sobretudo no mercado americano (CASSANO, 2008).

5.2.4 A ABNT e as Pequenas Empresas

Por muitas dcadas, o relacionamento da ABNT com os empreendedores, e com as pequenas e mdias empresas (MPEs) foi pouco explorado. Segundo o SEBRAE, durante o Exponorma 2007, isto atribudo a um conjunto de motivos: reflexo do forte carter informal de empreendimentos de menor porte; menor peso dessas empresas na transformao de valor no setor produtivo nacional36; menor interesse dessas empresas com relao aos temas ligados qualidade (muitas vezes relacionado a um amadorismo e uma rea de atuao estritamente local); e um possvel enfoque estratgico da ABNT de abordagem das maiores empresas, objetivando maior apoio institucional e financeiro (BARBOZA, 2007). Se um desafio desenvolver a cultura da normalizao entre as empresas brasileiras, essa dificuldade intensifica-se na realidade produtiva de MPEs no Brasil na qual, como j mencionado, a escassez de recursos humanos e financeiros reflete-se no desinteresse dos empresrios em atuar nesse tipo de atividade. Na Comisso Europia de Normalizao os principais problemas relacionados participao das MPEs na normalizao decorrem da falta de conhecimento sobre o Mercado nico Europeu, dificuldade de acesso informao relevante, dificuldade de entender e implantar as

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Apesar de contar com o mesmo nmero de ocupados que as empresas grandes (cerca de 3,4 milhes de pessoas), as pequenas e mdias empresas (de 5 a 249 pessoas) respondiam por 21,1% do valor transformado dentro da estrutura de transformao industrial, segundo os dados da PIA-Empresa 2006 (IBGE, 2008). Dessa forma, a produtividade do trabalho (relao entre o valor de transformao industrial e o pessoal ocupado) foi igual a R$ 130 mil nas grandes empresas, enquanto que nas MPEs esse resultado no passou de R$ 35 mil.

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diretivas e as normas europias e, por fim, dificuldade para participar no processo de elaborao de normas37. A UE est dando seus primeiros passos para reverter essa situao. Segundo Jon Echanove, Diretor Corporativo do CENELEC (European Committee for

Electrotechnical Standardization) durante uma palestra no Exponorma 2007, as MPEs vm aumentando a sua participao no processo de criao de normas e por motivos inesperados. Uma pesquisa realizada com membros do CENELEC na Holanda assinala que os principais motivos que levam as empresas menores a participarem da normalizao so: a informao/ atualizao de mtodos e processos (92%), criao de influncia (80%), conhecimento via normas (52%), networking (48%), qualidade (44%), conhecimento de assuntos tcnicos (36%), imagem/ reputao (32%) e contribuio pblica (28%). Ao contrrio do que se esperaria, elementos subjetivos tais como influncia, imagem e reputao tm peso similar a fatores como conhecimento, informao e atualizao (ECHANOVE, 2007). No Brasil, como forma de facilitar a integrao entre o grupo de MPEs e a normalizao, foi assinada, em outubro de 2006, uma parceria entre o Sebrae e a ABNT com o objetivo de intensificar o uso de normas, facilitar o acesso, oferecer novos mecanismos de boas prticas e incorporar demandas dos pequenos negcios nas atividades dos CBs. Aps um breve cadastro no site da parceria, as MPEs (empresas cadastradas no SEBRAE ou que tenham menos de 100 funcionrios) tm acesso s normas tcnicas brasileiras por 1/3 do seu preo de mercado. As metas da parceria so realizar cerca de 50 reunies de Comisses de estudo da ABNT fora do eixo RJ/ SP, enviar 100 representantes de MPEs como participantes de reunies de CE; indicar 4 representantes de MPES para participarem em reunies internacionais, fazer com que 60.000 novas normas sejam vendidas a preos diferenciados, associar 300 novos membros ABNT, publicar 5 trabalhos (casos de sucesso, exemplos de planos de ao, etc), criar de 10 famlias de normas especficas aos interesses das MPEs, entre outras aes.
Apesar das semelhanas em termos de dificuldades relacionadas normalizao, as MPEs na Europa dispem de uma realidade consideravelmente mais favorvel em termos de representatividade na economia local. Segundo o CENELEC, as pequenas empresas na UE-25 representavam, em 2003, 99,8% do total das empresas, cerca de 2/3 do pessoal ocupado e 57,3% do valor agregado (EXPONORMA, 2007c).
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5 CONSIDERAES FINAIS

Muitos foram os avanos das atividades da TIB ao longo dos 20 anos, sobretudo aps o processo de abertura comercial e liberalizao econmica: aumento das redes metrolgicas por todo pas; uma produo crescente de normas tcnicas; participaes de grupos brasileiros em discusses da ISO; desenvolvimento de metrologia cientfica em ramos tecnolgicos de ponta por parte do Inmetro (biocombustveis e nanotecnologia), entre outros. No entanto, apesar do esforo governamental em instalar um conjunto de atividades de infra-estrutura tecnolgica em um pas no qual o desenvolvimento tecnolgico ainda incipiente, o Sinmetro ainda conta com uma representatividade baixa dos principais agentes interessados no desenvolvimento de uma coordenao produtiva mais eficaz, capaz de aumentar a competitividade do parque produtivo nacional e, ao mesmo tempo, de fazer valer os direitos dos consumidores. Verifica-se pouca identificao do setor produtivo nacional e dos consumidores, como agentes capacitados a participar do processo de da criao e adoo de padres tcnicos. Aliado a isto, a grande quantidade de representantes de ministrios e agncias reguladoras envolvidas em diferentes Comits do Conmetro tambm dificulta as atividades de coordenao de uma diversidade de atores governamentais que tambm apresentam seus prprios conflitos de interesses polticos e lgicas de atuao executora diferenciadas. Neste caso, o Sinmetro perde muitas vezes seu propsito de sistema coordenador de atividades complementares, adquirindo um carter mais burocrtico de agregao de funes similares por meio de reunies cujas discusses tendem a tornar-se incuas, face desarticulao e pouca representatividade dos participantes. Como pde ser constatado, a agenda de discusses dessas atividades (analisada por meio das atas dos Comits do Conmetro) mostra-se muitas vezes vazia, na qual busca-se preench-la por meio da reviso de seus planos estratgicos que carecem de efetividade, representatividade e transparncia. Tal fragilidade institucional acaba por deixar espao para uma ao paralela de deciso por meio de consrcios formados por grandes grupos empresariais que possuem um interesse imediato na

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padronizao e dispem de recursos financeiros necessrios para fazer valer seus interesses. Isto limita as possibilidades de uma governana baseada na coordenao de uma diversidade maior de interesses, como tambm as possibilidades de se exercer uma coordenao voltada troca de informaes e experincias capazes de contribuir para uma agenda de trabalho voltada ao incentivo da aprendizagem e da inovao tecnolgica. Neste sentido, o Sinmetro ainda deixa muito a desejar como um elemento fundamental no que seria um espao mais amplo de criao de um Sistema Nacional de Inovao. Por outro lado, pde-se constatar, ao menos no CBAC, um processo crescente de participao e interao de atores do setor pblico e privado na criao de uma agenda mais dinmica e efetiva de trabalho. Isto poderia resultar em um efeito positivo de aprendizagem de prticas de governana capazes de ampliar as possibilidades de coordenao do setor produtivo e dos rgos governamentais envolvidos em outras esferas de discusso e deciso do Sinmetro. Da mesma forma, pode-se identificar uma tomada de conscincia significativa por parte do setor empresarial nacional em participar de espaos de deciso vinculados criao de padres internacionais, os quais tm implicao direta na competitividade do pas em nvel internacional na medida em que esses padres podem tornar-se barreiras tcnicas ao comrcio. Pode-se enfim constatar que ainda existe no Brasil um grande caminho a percorrer no sentido de se construir um sistema de criao e implementao de padres tcnicos, dinmico, transparente e participativo. Tal deficincia est ligada no apenas capacidade tcnico-cientfica limitada do pas, mas principalmente fragilidade das suas instituies nas quais prevalece um modelo de democracia representativa onde a participao efetiva nos processos decisrios permanece restrita a uma tecnocracia vinculada a grandes empresas.

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