Anlisis de la Ley General del Equilibrio

Ecolgico y la Proteccin al Ambiente

*
Por la Dra. Mara del Carmen Carmona Lara
Sumario:
I. Antecedentes. II. Fundamento constitucional. III. La iniciativa de la Ley, sus principios, su
defensa y aprobacin. IV. La estructura y contenido de la Ley. V. La Ley como ordenamiento
distinto. VI. Anexo: Esquema de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente.
En el periodo de gobierno 1982-1988 se realizaron importantes aportaciones al marco
jurdico-ecolgico del pas, debido a las reformas constitucionales y a la aparicin de la Ley
General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA).
Esta Ley es trascendente por ser el primer ejemplo de un tipo distinto de ordenamiento que
puede considerarse un avance en materia de tcnica legislativa. Creemos que se trata del
producto de la evolucin que en materia de legislacin administrativa envi la Ley General de
Asentamientos Humanos y continuaron la Ley de Salud y la Ley de Planeacin, como leyes
"marco".
I . Antecedentes
Si bien los antecedentes de la Ley pueden remontarse al siglo pasado y a las discusiones que
sobre el artculo 27 se dieron en el Cerro del Obispado en el seno de la creacin de la
Constitucin de 1917,
**
en este estudio se pretende hacer referencias a antecedentes ms
contemporneos.
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232
* Artculo publicado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico, en el boletn de Derecho Comparado No. 67, ao XXIII, enero-abril de 1990.
** Para abundar sobre el tema, vid. Carmona Lara, Mara del Carmen, "Antecedentes de la Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente", Memoria del Primer Seminario Nacional sobre la Ley
General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, Mxico, Academia Mexicana de Derecho
Ecolgico SEDUE, en prensa y Ojeda Mestre, Ramn, "Notas sobre legislacin mexicana referente a la
contaminacin". Contaminacin ambiental, Asociacin Nacional de Abogados, 1985.
El primer esfuerzo legislativo en la materia fue la Ley Federal para Prevenir y Controlar la
Contaminacin Ambiental, del 23 de marzo de 1971. Es importante aclarar que el fundamento
constitucional de este ordenamiento apareci en la reforma del 6 de julio del mismo ao en
la adicin a la fraccin XVI del artculo 73 que incluira dentro de las facultades del Consejo de
Salubridad General el dictar las medidas para prevenir y combatir la contaminacin ambiental.
Con base en esta Ley aparecieron los reglamentos de Prevencin y Control de la Contaminacin
Atmosfrica Originada por Humos y Polvos, del 17 de septiembre de 1971; el de Prevencin
y Control de la Contaminacin de las Aguas, de 29 de marzo de 1973; el de Prevencin y
Control de Contaminacin por Ruidos, de 2 de enero de 1976 y el de Prevencin y Control
de Vertimientos en el Mar, de 1979; todos ellos en vigor.
El segundo cuerpo legal en la materia fue la Ley Federal de Proteccin al Ambiente, publicada
el 11 de enero de 1982, y que ya cuenta con reformas del 27 de enero de 1984. Esta Ley se
caracteriz por su inoperancia y falta de reglamentacin; por ser de carcter eminentemente
prohibicionista y por tener un fundamento constitucional muy endeble. Sin embargo, contena
algunos avances al incluir el ordenamiento ecolgico, la formulacin de la poltica ambiental y
la evaluacin del impacto ambiental en las reformas de 1984.
I I . Fundamento
Constitucional
No es hasta el 10 de agosto de 1987 cuando se reforman los artculos 27 y 73-XXXIX-G de la
Constitucin para dar fundamento a la creacin de un marco legal para la materia ecolgica.
El artculo 27 fue reformado para incluir dentro del primer prrafo el criterio de preservacin
y restauracin del equilibrio ecolgico. El artculo 73 fue adicionado con la fraccin XXIX-G
para establecer como facultad del Congreso de la Unin la de expedir leyes que establezcan
la concurrencia de los gobiernos de los estados y de los municipios, en el mbito de sus
respectivas competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y
restauracin del equilibrio ecolgico.
I I I . La iniciativa de la Ley,
sus Principios,
su Defensa y Aprobacin
Con base en las reformas de agosto de 1987, el Ejecutivo envi a la Cmara de Diputados el
proyecto de Ley del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. Con anterioridad el
secretario de la SEDUE haba externado, el 26 de octubre, con motivo del cambio de mesa
directiva de la Academia Mexicana de Derecho Ecolgico, la existencia de un proyecto de ley
en la materia. Las reacciones en torno a estas declaraciones fueron mltiples; destacan las de
Doct r ina
233
algunos grupos ecologistas que durante varios aos criticaron las deficiencias de la ley anterior
y las incongruencias e inconsistencias de la misma. Fernando Cesarman, del grupo de los cien,
comentaba:
La falta de una legislacin adecuada que apoye todas las acciones ecolgicas ha sido hasta ahora
una grieta. Tenemos que ponerle algn freno a nuestra conducta ecocida, la conciencia
ecolgica y el convencimiento no son suficientes. Es indispensable una legislacin adecuada y
completa que nos obligue como individuos y como sociedad a respetar el medio. Sabemos que
no es suficiente colocar un letrero en un prado que diga "no pise el pasto", es necesario adems
alguna forma de vigilancia para que se cumpla esta orden.
*
Justifica Cesarman la existencia de la legislacin debido a que "si existen leyes para regular las
relaciones del hombre con el hombre, es impostergable una legislacin que regule nuestro
intercambio con el ambiente. Si en realidad nos queremos y queremos a nuestra familia, a
nuestros amigos y a nuestro pas no tenemos ms remedio que cuidar cada geranio".
**
La necesidad de un marco jurdico congruente con la materia era urgente. As, el 4 de noviembre
de 1987, el presidente Miguel de la Madrid envi al Congreso una iniciativa de Ley General
del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. El mandatario declar: "Con esta legislacin
tengo la certeza de que Mxico fortalecer su poltica ecolgica y contar con mejores
instrumentos para preservar sus recursos naturales y elevar la calidad de vida de la poblacin."
***
El comunicado de prensa que con este hecho se difundi, expresaba que el proyecto de ley
dispone, por tanto, que sean descentralizadas a las entidades federativas y a los municipios las
facultades de prevenir y controlar las contaminaciones atmosfricas; de participar en la
prevencin y control de la contaminacin de las aguas, especialmente en lo que se refiere al
agua para uso o consumo humano en los centros de poblacin; de prevenir y controlar la
contaminacin por ruido, energa trmica, vibraciones, olores y luces; de crear zonas de reserva
ecolgica de inters estatal o municipal; de establecer sistemas de evaluacin del efecto
ambiental para los casos que no estn comprendidos en el mbito federal, y de establecer y
aplicar sanciones en la esfera de su competencia.
****
La tendencia de la legislacin ecolgica, a nivel terico, es recomendar que las acciones de
preservacin, restauracin, control y vigilancia, sean resueltas en la localidad y con apoyo de
la comunidad aledaa en reas de reserva y afectadas en el caso de la contaminacin. Este es
el esquema que se utiliz en el proyecto, siguiendo a su vez, una tendencia nacional de
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234
* Cesarman, Fernando, "Impostergable. Derecho ecolgico", Excelsior, Mxico, 2 de noviembre de 1987, Sec.
A., editorial, pp. 7-8.
** Ibidem.
*** "El Ejecutivo enva al Congreso proyecto de ley sobre ecologa", El Heraldo de Mxico, Mxico, 5 de
noviembre de 1987, Sec. A, pp. 1-12.
**** Rodrguez, Leopoldo, "No es sacrificando el desarrollo como va a acabar el problema de la contaminacin",
El Universal, Mxico, 5 de noviembre de 1987, Sec. A, pp. 1-19.
descentralizacin, lo cual gener una combinacin entre facultades concurrentes entre los tres
niveles de gobierno, a travs de la coordinacin para la descentralizacin en materia ecolgica.
El presidente de la Comisin de Ecologa de la Cmara de Diputados, Antonio Brambila, declar
a la prensa, en torno a este proyecto, que "no acabaremos con el problema de la contaminacin
por decreto... El problema no se resuelve nicamente por la va de la imposicin, sino
negociando y acordando con la sociedad... medidas compulsivas no pueden darse en un Estado
de derecho, en ste la clave es la participacin".
*
El siguiente paso para la aprobacin de esta iniciativa de Ley fue su defensa ante la Cmara de
Diputados por el entonces secretario de Desarrollo Urbano y Ecologa, Manuel Camacho Sols,
quien compareci nueve horas ante los diputados respondiendo preguntas sobre el tema y
escuchando algunas crticas al proyecto.
Los miembros del PRT iniciaron el dilogo despus de escuchar al compareciente, sealando
que, sin lugar a dudas, mantener el equilibrio ecolgico y proteger el ambiente son prioridades
fundamentales de nuestro tiempo. Al crecimiento demogrfico y a las muchas veces irracional
industrializacin, se suman intereses y ambiciones insaciables que no tienen el menor prejuicio
en saquear y destruir nuestros recursos naturales, sin importarles la sobrevivencia de las futuras
generaciones.
**
Respecto a la iniciativa de ley seal:
si bien es importante crear las bases legales que permitan normar y coordinar las relaciones
entre las diferentes esferas de gobierno en lo que a proteccin al ambiente se refiere, esto no
basta si no se crean los instrumentos que permitan la aplicacin de medidas concretas que
mantengan el equilibrio ecolgico.
***
Los representantes del PARM, respecto a la iniciativa, opinaron que la nueva Ley tiende a se
ms preventiva que represiva, pidiendo medidas drsticas en contra de contaminadores,
"trtese de PEMEX, FERTIMEX, ingenios, fbricas, jugueros y hoteles que derivan sus aguas
negras directamente al mar o a los ros".
****
Los del PPS calificaron a la iniciativa como "valiosa" y dijeron que puede constituir una base
jurdica ms, para regular la utilizacin racional de las riquezas naturales, reducir las
consecuencias negativas del progreso cientfico-tcnico en la produccin industrial y
agropecuaria, iniciar el proceso de potenciamiento de nuevas tierras y tambin reorientar la
Doct r ina
235
* Ortiz, Humberto, "No se acabar la contaminacin con simples leyes, asevera A. Brambila", El Sol de
Mxico, Mxico, 6 de enero de 1988, Sec. A. p. 12.
** Palabras de Jos Luis Daz Mell, diputado por el PRI, en "Comparecencia ante el pleno de la H. Cmara de
Diputados", SEDUE, 12 de noviembre de 1987, p. 28.
*** Idem, p. 32.
**** Palabras de Nabor Camacho Nava, diputado por el PARM, idem, p. 63.
industrializacin y la urbanizacin hipertrofiadas. As, de ahora en adelante, las medidas
derivadas o propiciadas por esta iniciativa de Ley o por otras leyes, para explotar, proteger y
utilizar racionalmente los recursos naturales, renovables y no renovables, as como el patrimonio
gentico de nuestro pas, no pueden ya dejar de incluirse en los planes regionales nacionales
de desarrollo socioeconmico del pas, como una de las orientaciones obligadas de la poltica
estatal.
*
Los miembros del PDM criticaron la iniciativa, concretamente el artculo 158 que "prev una
forma muy limitada y poco efectiva de participacin de la sociedad civil",
**
y el artculo 6, en
el que se enlistan las facultades de las entidades federativas y de los municipios y se llega a la
gravedad en el penltimo prrafo de dicho numeral al privar a los ayuntamientos de su facultad
ya tradicional, consagrada en el artculo 115 constitucional de dictar soberanamente sus bandos
de polica y buen gobierno, pues en el futuro lo debern hacer de acuerdo con lo que dispongan
las legislaturas locales.
***
Los representantes del PST coincidieron con las participaciones anteriores. Comentaron:
Se habla en la iniciativa de la responsabilidad comn del Estado y la sociedad; de alguna manera
se est modernizando el lenguaje poltico, y ahora tambin en los textos legales de nuestro pas.
Todos sabemos cules son los orgenes de esta frase o de esta denominacin, Estado y sociedad,
sociedad poltica o sociedad civil.
****
Por su parte, los del PMS, siguiendo la lnea de la discusin, abundaron en el anlisis de la
iniciativa. Sealaron que
desde nuestro punto de vista, en materia ecolgica, el ordenamiento principal debe ser el que
ahora discutimos y las leyes ms especficas deben ajustarse al mismo; de no ser as caemos en
el riesgo de aprobar una ley muy amplia en su temtica pero limitada en su aplicacin, lo que
nos llevara a la disyuntiva de "publquese pero no se cumpla", lo que invalida los aspectos
positivos que ella contiene.
+
En su intervencin, los miembros del PAN sealaron: "desconfiamos mucho de la intencin
descentralizadora de esta Ley, no creemos que este sistema que padecemos est dispuesto a la
reduccin del poder central, todo menos renunciar al poder. El afn centralizador har de esta
Ley otro instrumento de control". Respecto a la participacin social consideraron que en la
iniciativa se omite tambin la creacin de asociaciones o patronatos de destinos independientes
que tengan como objetivo conservar y promover el ambiente de los lugares de su vecindad o
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* Palabras de Gabriela Guerrero Oliveros, diputada por el PPS, idem, pp. 80-81.
** Palabras de Antonio Monsivais Ramrez, diputado por el PDM, idem, p. 90.
*** Idem, p. 92.
**** Palabras de Jorge Amador Amador, diputado por el PST, idem, p. 107.
+ Palabras de Alejandro Encinas Rodrguez, diputado por el PMS, idem, p. 127.
comarcas cercanas. Esto en muchos pases europeos se llama apadrinar un ro, un bosque, y ha
tenido mucho xito y creemos que puede y debe funcionar en Mxico. Tampoco regula ni
jerarquiza el aprovechamiento de recursos no renovables.
*
Los representantes del PRI consideraron que la iniciativa sin duda una de las ms avanzadas en
la materia, es fruto de un proceso democrtico en los medios y democratizador en los fines que
persigue, por ello estimamos que al aprobarse tendr garantizada su plena eficacia. Afirmamos
que es democrtico en los medios, porque incorpora las demandas, propuestas y aspiraciones
de los grupos y sectores de la sociedad, ms representativos, es democratizador en los fines por
su incuestionable propsito descentralizador, toda vez que este campo, transfiere un cmulo
de facultades a los estados y a los municipios, hasta ahora radicados en la Federacin y crea las
condiciones para fortalecer e incrementar dicha transferencia.
**
Despus de la sesin de preguntas y respuestas, el presidente de la Cmara expuso: "Las
intervenciones de los seores diputados de los ocho partidos polticos nacionales, han dejado
constancia del manifiesto inters y de la preocupacin por preservar los recursos naturales, que
son patrimonio colectivo, y por preservar el medio ambiente en el que todos vivimos e impulsar
las demandas sociales."
***
Como puede notarse del debate en torno a la iniciativa, destaca la preocupacin de los
legisladores por la eficacia y cumplimiento de la ley, as como por la necesaria estructura
administrativa que sustentar en los tres niveles de gobierno su aplicacin. Si bien esto se
expres en la comparecencia, en la discusin propiamente dicha esta preocupacin no
trascendi, ya que el texto de uno de los artculos debatidos, el 6, es igual en la iniciativa que
en la publicacin de la ley en el Diario Oficial.
En el artculo 7 se adicion el 2 prrafo, no contenido en la iniciativa, para quedar de la
siguiente manera: "Cuando as lo soliciten los gobiernos de las entidades federativas y de los
municipios, la Secretara (SEDUE) les prestar la asistencia tcnica necesaria".
Varios fueron los cambios que sufri el proyecto; sin embargo, no hubo alteraciones
trascendentes al rgimen de concurrencias y coordinacin que haba sido debatido en la
comparecencia y en las comisiones revisoras.
La Comisin de Ecologa y Medio Ambiente de la LIII Legislatura, rindi el dictamen de la Ley;
en l se seala que en el artculo primero se establece la naturaleza jurdica de la iniciativa, es
decir, la de una ley marco; asimismo se asienta que el ltimo prrafo del artculo mencionado
asegura un sistema jurdico de proteccin ecolgica de carcter integral, que en las
disposiciones de la iniciativa ocupan el espacio central.
****
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* Palabras de Esperanza Morelos Borja, diputada por el PAN, idem, pp. 149-150.
** Palabras de Antonio Brambila, diputado por el PRI, idem, p. 163.
*** Palabras del diputado Csar Augusto Santiago, idem, p. 302.
**** Cmara de Diputados de la LII Legislatura , Mxico, versin en mimeo, 1988, Doc. L. K. 70/87 (D), p. XV.
A juicio de la Comisin, resulta adecuado que en el articulado de el captulo que se refiere a
la concurrencia entre la Federacin, las entidades federativas y los municipios, se establezca
que sern las legislaturas de los estados las que, con arreglo a las respectivas constituciones
estatales, desarrollarn las materias que corresponden a la esfera estatal y municipal de acuerdo
con los mbitos competenciales que considera el proyecto. Los Ejecutivos estatales, en
consecuencia, proveern en la esfera administrativa a la exacta observancia de las disposiciones
en la materia, de conformidad con lo establecido en la legislacin local.
*
Del anlisis realizado por la Comisin a los artculos 4, 5 y 6 de la iniciativa, se deriva que
el criterio para distinguir los mbitos de competencia federal y local, fue tanto de orden material,
o sea, atendiendo al contenido de la funcin, como de orden formal, esto es, en vista al rgimen
federal a que estn sujetos ciertos bienes y personas. Como principio general queda enunciado
que los asuntos de competencia federal seran los de alcance general en la nacin o de los de
inters de la Federacin. Se estima que dentro de esos conceptos caben las distintas hiptesis
que fundamentan la intervencin de la Federacin en los rdenes material y formal a que se
alude al principio.
El mbito de competencia de estados y municipios segn el dictamen, estuvo inspirado en la
iniciativa por la razn de orden material consistente en que se trate de fenmenos que por su
alcance no se trasciendan al espacio o el inters locales respectivos. Asimismo, se consider la
razn formal consistente en el respeto a las materias de competencia estatal y municipal
previstas en la Constitucin general, como es el caso de las fracciones III y V del artculo 115
constitucional, en que se otorgan facultades a los municipios para el manejo de servicios como
los de agua potable, drenaje y alcantarillado en poblaciones, o la participacin de la creacin
y administracin de reservas ecolgicas.
**
Por estas razones la Comisin considera que el modelo de concurrencia que propone el
proyecto responde a las motivaciones y fundamentos de la reforma al artculo 73 en su fraccin
XXIX-G, y que presenta claridad suficiente para evitar la confusin de competencias que
limitara severamente la aplicacin de esta iniciativa y, por ende, dificultara la proteccin
efectiva del valor jurdico tutelado.
***
El dictamen de la Comisin termina sealando que la nica manera en que podemos triunfar
contra el desmoronamiento ambiental ser racionalizando ms y mejor todo lo que hacemos
como individuos, como familias, como grupos, como sociedad, como gobierno y como pas. Si
existen leyes para regular las relaciones del hombre con el hombre, es ya indispensable una
legislacin que reoriente las relaciones del hombre con el ambiente. Slo as sobreviviremos.
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* Idem, p. XVIII.
** Idem, p. XIX.
*** Idem, p. XX.
Los principios en que se sustenta la Ley, se encuentran en la exposicin de motivos, la cual
merece un anlisis especial.
*
El fundamento de la Ley es una concepcin integral del problema ecolgico y la decisin poltica
de hacerle frente, sumando los esfuerzos del Estado y de la sociedad.
Los fenmenos que provocaron la aparicin de la ley son la rpida modernizacin de la
economa y un crecimiento acelerado de la poblacin. Durante este periodo se consider que
con la urbanizacin y la industrializacin mejorara automticamente la calidad de vida de la
poblacin, sin advertir el impacto que tendran tanto la expansin de las nuevas actividades
econmicas como la concentracin de la poblacin en grandes ciudades.
Segn la exposicin de motivos, actualmente el pas enfrenta, simultneamente, el reto de
proseguir su modernizacin, adoptando los cambios estructurales que garanticen el crecimiento
en el largo plazo y, a la vez, el de prever los impactos que tendr ese crecimiento sobre los
recursos naturales y el ambiente.
Destaca en la exposicin la relacin existente entre los problemas y fenmenos econmicos y
el deterioro ecolgico, reiteradamente se asocia el crecimiento poblacional, la modernizacin
de la economa y el patrn de desarrollo con los impactos adversos de stos en el ambiente.
Se seala, as, que la solucin a los problemas ambientales no est, desde luego, en sacrificar
el desarrollo, menos an en una situacin como la que enfrenta el pas, con tantas necesidades
pendientes de satisfaccin, como en los rubros de alimentacin, empleo y vivienda. La solucin
est en lograr el equilibrio ecolgico, prevenir los impactos adversos en las actividades
econmicas y aprovechar, en forma racional, los recursos naturales de que disponemos.
Hemos llegado -segn la exposicin de motivos- a una situacin en la que con frecuencia la
mejor solucin ecolgica es tambin la mejor solucin econmica; es decir, que resulta ms
conveniente intercambiar y tratar aguas residuales que continuar transportando el agua de una
cuenca a la otra; que es una mejor solucin perfeccionar los procesos de combustin que pagar
los costos adicionales que implica un mayor consumo de combustible en las industrias. Aunque,
desde luego, llevar a cabo un nmero importante de acciones de proteccin ecolgica puede
representar un costo adicional para la sociedad, por lo que stas requieren ser evaluadas dentro
del conjunto de las prioridades de nuestro desarrollo.
El sentido poltico del proyecto de ley, segn su exposicin, es pasar de una visin sectorial de
las acciones de gobierno, hacia frmulas de coordinacin ms eficaces; de una alta
centralizacin en las decisiones, a la concurrencia de los tres niveles de gobierno en la solucin
y prevencin de los problemas ecolgicos; de una accin estatal fundamentalmente limitativa
a la corresponsabilidad del gobierno y sociedad, a la concentracin de compromisos en torno
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239
* Para el anlisis se utiliza la versin mimeogrfica de la exposicin de motivos que acompa la iniciativa de
ley ante la Cmara de Diputados.
a acciones, para canalizar adecuadamente demandas y contribuir a la solucin efectiva de los
problemas.
Se prest en la iniciativa de Ley, conforme lo seala la exposicin de motivos, especial atencin
para que la coordinacin asegure coherencia pero no incurra en la paralizacin de la accin
pblica; para que la descentralizacin no signifique dispersin o impida la realizacin de
polticas generales y para que la normatividad indispensable no se convierta en tramitaciones
excesivas o en requisitos de difcil observancia para la sociedad, que inhiban el desarrollo del
pas.
Como puede notarse, la solucin que se da a la problemtica ecolgica conforme a la exposicin
de motivos de la iniciativa, es el establecer un cuerpo jurdico que permita la conciliacin del
esquema de desarrollo del pas, con una poltica ecolgica que permita una forma distinta de
administracin, gestin y aprovechamiento de los recursos naturales del pas y la prevencin y
control de la contaminacin ambiental; todo ello con sustento en los principios de la
descentralizacin, coordinacin y concertacin administrativas.
La aprobacin de la Ley en la Cmara de Diputados fue por unanimidad de votos; este hecho
refleja que todos los partidos polticos -unque representan diversas corrientes- coincidieron con
los planteamientos del proyecto; lo mismo ocurri en la Cmara revisora, As, el 28 de enero
de 1988 la Ley se public en el Diario Oficial de la Federacin, entrando en vigor, segn el
artculo transitorio, el 1 de marzo.
I V. La Estructura y
Contenido de la Ley
La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente se encuentra estructurada
por seis ttulos que contienen 25 captulos y 9 secciones, en 194 artculos y 4 artculos
transitorios.
*
Se puede decir que la Ley se estructura alrededor de cuatro conceptos bsicos: poltica
ecolgica, manejo de recursos naturales, proteccin al ambiente y participacin social, que se
fundamentan en el sistema de concurrencias, el sistema nacional de reas naturales protegidas
y las medidas de control, de seguridad y el rgimen de sanciones.
El ttulo primero es el relativo al sistema de concurrencias y a la poltica ecolgica. Respecto al
primer rubro se sealan las atribuciones que en materia de preservacin y restauracin del
equilibrio ecolgico y proteccin del ambiente sern ejercidas de manera concurrente por la
Federacin, las entidades federativas y los municipios.
Las bases en materia de concurrencia son:
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* Vase el esquema de la ley en el anexo.
Asuntos de competencia federal los de alcance general en la nacin o de inters
de la Federacin.
Competen a los estados y municipios los asuntos no comprendidos en el rubro
anterior, conforme a las facultades que las leyes le otorgan, para ejercerlos en
forma exclusiva o participar en su ejercicio con la Federacin en sus respectivas
circunscripciones.
As, son de competencia federal, conforme a los artculos 4 y 5 de la Ley: la poltica ecolgica
general; las acciones en la materia en bienes y zonas de su jurisdiccin; el mbito internacional
de la materia; cuando se afectan dos o ms entidades federativas; la prevencin y control de
emergencias y contingentes ambientales; las actividades altamente riesgosas; la proteccin de
flora y fauna silvestres; la prevencin y control de la contaminacin de la atmsfera y de las
aguas en bienes y zonas de su jurisdiccin; el ordenamiento ecolgico general; la regulacin
de las actividades relacionadas con materiales o residuos peligrosos; el manejo de recursos del
subsuelo; el aprovechamiento racional de los recursos naturales, entre otros.
A los estados y municipios les compete conforme al artculo 6 la poltica ecolgica local; la
preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente en bienes y
zonas de su jurisdiccin; la regulacin de actividades no consideradas como riesgosas; el manejo
de parques urbanos y zonas de conservacin ecolgica; la prevencin y control de la
contaminacin atmosfrica, de las aguas y por ruido, vibraciones, energa trmica y lumnica,
olores en bienes y zonas de su jurisdiccin; el ordenamiento ecolgico local; la regulacin con
fines ecolgicos del aprovechamiento de minerales o sustancias no reservadas a la Federacin;
en los centros de poblacin, la preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y la
proteccin ambiental en relacin con los efectos derivados por la prestacin de servicios de
alcantarillado, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, trnsito y transporte;
el manejo y disposicin de residuos slidos que no sean peligrosos, entre otros.
Para el Distrito Federal se establece un rgimen especial por el tipo de jurisdiccin que en l
se ejerce. El artculo 9 seala las atribuciones que en esta zona tendr la SEDUE y el DDF.
Destaca en este artculo las funciones que tiene el Departamento en materia de contaminacin
atmosfrica.
La poltica ecolgica aparece por primera vez en esta Ley y en el sistema jurdico mexicano.
No era una tendencia de la legislacin administrativa de nuestro pas incorporar la poltica de
una materia o sector determinado, lo novedoso de este caso es que se sienta precedente en el
sentido de que el Estado asume su responsabilidad no slo a travs de sus funciones, sino al
dar a conocer y cumplir con los instrumentos con que aplicar esta "poltica".
Los instrumentos de la poltica ecolgica son: planeacin ecolgica; ordenamiento ecolgico;
criterios ecolgicos en la promocin del desarrollo; regulacin ecolgica de los asentamientos
humanos; evaluacin del impacto ambiental; normas tcnicas ecolgicas; medidas de
proteccin en reas naturales; investigacin y educacin ecolgicas e informacin y vigilancia.
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El ttulo segundo crea el Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas que se integra por
diferentes categoras: reservas de la biosfera, reservas especiales de la biosfera, parques
nacionales, monumentos naturales, parques marinos nacionales, reas de proteccin de
recursos naturales, reas de proteccin de flora y fauna, parques urbanos y zonas sujetas a
conservacin ecolgica.
El ttulo tercero es el que establece el aprovechamiento racional de los elementos naturales.
Tiene captulos especficos sobre agua y suelo, la exploracin y explotacin de recursos no
renovables.
El ttulo cuarto est dedicado a la proteccin del ambiente. Est dividido en seis grandes rubros:
atmsfera, agua, suelo, actividades riesgosas, materiales y residuos peligrosos, y energa nuclear.
El ttulo quinto contiene la participacin social, lo cual es una novedad en la legislacin. Destaca
el que esta participacin se lleve a cabo a travs de la formulacin de la poltica ecolgica, la
aplicacin de sus instrumentos y en acciones de informacin y vigilancia, y en general en las
acciones ecolgicas. Se prev la posibilidad de convenios de concertacin y el impulso al
fortalecimiento de la conciencia ecolgica.
El ttulo sexto es el referente a las medidas de control y de seguridad y sanciones. Los primeros
son la inspeccin y vigilancia, acciones que se llevarn a cabo con la coordinacin de
dependencias gubernamentales. En este ttulo se encuentran tambin previstas las medidas de
seguridad, las sanciones administrativas y los delitos de orden federal; con penas que van de
tres meses a seis aos de prisin y multas de hasta 20,000 das de salario mnimo.
V. La Ley como
Ordenamiento Distinto
La nueva Ley del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente es un ordenamiento distinto
al resto de disposiciones administrativas que conforman nuestro sistema jurdico.
Aparece como una "ley marco" que prosigue la tendencia que inici la Ley General de
Asentamientos Humanos y continu la Ley General de Salud. Su caracterstica de general
permite la operatividad del sistema de concurrencias, que para la materia ecolgica es un
avance significativo, ya que se sabe que los problemas ambientales pueden solucionarse con
mayor facilidad en el sitio en que se generan y con la participacin de la comunidad que sufre
los efectos del deterioro.
As, la Ley presta especial atencin a la competencia que en la materia corresponde a los estados
y municipios, destaca la participacin de stos en la prevencin y control de la contaminacin
atmosfrica, del agua y la que se produce por ruido, energa trmica, lumnica, vibraciones y
olores; as como el manejo de residuos no peligrosos y la administracin de parques urbanos
y zonas de reserva ecolgica.
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Un elemento distintivo de la Ley, es la induccin que hace a travs de sus ordenamientos de
ciertas actividades econmicas -para que en su ejecucin no provoquen deterioro,- a travs
del ordenamiento ecolgico y la evolucin de impacto ambiental.
Asimismo, con la creacin de la poltica ecolgica y sus instrumentos, sienta las fases para que
en materia ecolgica se genere un proceso de descentralizacin de funciones y de nuevos
esquemas para el manejo regional de los recursos naturales, a travs de mecanismos de
coordinacin y concertacin.
*
El captulo referente a participacin social es una nueva forma de que la sociedad -trmino que
utiliza reiteradamente esta Ley- y el Estado se responsabilicen en forma conjunta de las acciones
de restauracin y conservacin del equilibrio ecolgico.
**
Como reflexiones finales podemos decir que la Ley es el inicio de una tendencia dentro del
derecho administrativo mexicano; es un ordenamiento que debe aplicarse con el auxilio,
conocimiento y articulacin de otros ordenamientos que alimentan sus principios, tales como
la Ley de Planeacin, la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley de Salud, la Ley Federal
de Aguas, la Ley Forestal, la Ley de Desarrollo Rural Integral, Ley de Caza, Ley de Pesca y la
reglamentacin respecto a recursos naturales.
La Ley, a su vez, es el fundamento de lo que podemos llamar la legislacin ambiental mexicana,
que se integrar por: esta Ley, las treinta y un leyes estatales de ecologa, los reglamentos de
estas leyes, las normas tcnicas, y los reglamentos y bandos municipales.
Sin embargo, toda esta estructura no ser eficaz sin la difusin y divulgacin de sus principios
y sin la accin estatal y participacin social para crear una conciencia ecolgica que sea la que
sustente la exigencia de su cumplimiento. La aplicacin de la legislacin ecolgica significa un
reto en todos los sentidos y pone en dura prueba la eficacia del sistema jurdico mexicano, ya
que de ello depende nuestra supervivencia.
Doct r ina
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* Para abundar en el tema, vid. Carrillo Huerta, Mario, "La descentralizacin de la poltica ecolgica",
Memoria del Primer Seminario Nacional..., cit., nota 1.
** Para abundar en el tema, vid. Ojeda Mestre, Ramn, "La participacin social en la nueva Ley ecolgica",
Memoria del Primer Seminario Nacional..., cit., nota I.