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Doutrina
ESGOTAMENTO DA VIA ADMINISTRATIVA E REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO NA CONCESSO DOS BENEFCIOS PREVIDENCIRIOS - Luiz Antonio Miranda Amorim Silva
Publicado em FEV de 2009.
Luiz Antonio Miranda Amorim Silva Procurador Federal lotado na Procuradoria Federal Especializada do INSS em So Jos dos Campos,Graduado em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco.

SUMRIO: Introduo ; 1 Do esgotamento da via administrativa ; 2 Do requerimento administrativo ; 3 Da resistncia na contestao; 4 Da suspenso do processo para o requerimento administrativo ; 5 Do princpio da causalidade e dos nus sucumbenciais; Concluso ; Referncias bibliogrficas . INTRODUO Na sistemtica interna da Administrao Pblica, diversas questes podem ser dirimidas, de modo que seja desnecessria a interveno do Judicirio. No entanto, trao caracterstico do ordenamento jurdico nacional a vigncia do princpio Constitucional da inafastabilidade da Jurisdio. A Constituio Federal abraa tal princpio ao apontar, em seu art. 5, inciso XXXV, que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Consagra-se, assim, o prprio princpio do acesso justia. Desse modo, enquanto a Administrao, com base na prpria separao de poderes e no princpio da autotutela, tem a prerrogativa de, como regra, atravs de procedimento prprio, dirimir questes evitando a provocao do Judicirio, o particular tem, em razo da inafastabilidade e do sistema de freios e contrapesos, o direito de levar sua demanda ao Judicirio. Tem-se, ento, um verdadeiro choque de princpios. Deve-se buscar, assim, conciliar tais normas atravs de um juzo de ponderao, com a noo de que a existncia do princpio da separao de poderes no inviabiliza o direito de ao e de que o direito de acesso justia no revoga a tripartio de poderes. No entanto, a soluo para a questo em exame j se encontra na lei, pois a soluo legal se compatibiliza perfeitamente com uma ponderao conciliatria entre os princpios acima citados. O diploma legal pertinente a esta anlise exatamente o CPC, pois este sistematizou o acesso justia de forma a harmonizar esse princpio com os diversos outros de relevncia no ordenamento jurdico nacional. , exatamente, com esse objetivo que prescreve as regras relacionadas competncia, aos pressupostos processuais, s condies da ao e a outros temas que disciplinam a forma de o Judicirio apreciar as diversas demandas que enfrenta. Observe-se, nesse sentido, no obstante o acesso justia sofrer limitaes impostas pela existncia, por exemplo, dos pressupostos processuais e das condies da ao, esses no configuram violao a tal princpio, porque constituem regramentos necessrios a uma prestao jurisdicional efetiva. Dessa forma, pressupostos processuais e condies da ao no so obstculos ao acesso justia, mas corroboram este, pois impedem o desenvolvimento irregular de processos e evitam a interferncia do Judicirio quando no haja leso ou ameaa de leso a direito. preciso, por isso, distinguir o direito de ao das condies da ao. Pois, a
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prerrogativa de levar qualquer questo ao Judicirio, no se confunde com direito a uma sentena de mrito. Para se passar soluo do mrito, entre outros requisitos, necessria a presena das condies da ao, que, segundo a majoritria doutrina, consistem em possibilidade jurdica do pedido, legitimidade das partes e interesse processual. Logo, no presente estudo, procura-se demonstrar, no contexto das demandas judiciais por benefcios enfrentadas pelo INSS, a necessidade, ou no, do esgotamento da via administrativa bem como do mero requerimento administrativo luz da sistemtica do Cdigo de Processo Civil, diploma legislativo de constitucionalidade consagrada. Com esse objetivo, em captulo inicial, analisa-se a questo do interesse processual em face do esgotamento, ou no, da via administrativa. Em captulo posterior, examina-se a relao entre o interesse processual e o requerimento administrativo. Em continuidade, passa-se, em dois captulos, a um estudo de posicionamentos que se destacam em relao ao tema em debate. Alm disso, reserva-se um captulo ao destino dos nus de sucumbncia quando o particular ingressa com demanda judicial sem o prvio requerimento administrativo. 1 - DO ESGOTAMENTO DA VIA ADMINISTRATIVA Falar-se em esgotamento significa destacar o pleito administrativo em todas as instncias da Administrao Pblica. O esgotamento pressupe, pois, o requerimento e o indeferimento por todas as instncias administrativas existentes. Antes desse exaurimento de instncias administrativas, a Administrao Pblica no apresenta sua posio definitiva, podendo a questo ter soluo em sua esfera recursal interna. Todavia, embora no haja posio definitiva da Administrao, possvel, antes do esgotamento, entender-se que a Administrao conhece da situao e, mesmo que provisoriamente, ope-se soluo pleiteada pelo particular. Exigir-se o esgotamento da via administrativa, nesse contexto, apesar de salutar para desafogar o Poder Judicirio, no parece razovel pelo fato de a leso ou o potencial de leso restar, em diversos casos, perfeitamente configurado antes mesmo do desfecho da questo na via administrativa. Destarte, analisando pelo vis tcnico-processual, tem-se que o interesse processual no se mostra ausente apenas pelo fato de no se encontrar esgotada a via administrativa de resoluo da questo, pois, conforme entendimento tranqilo, o interesse processual configura-se na existncia, pelo menos, da necessidade e utilidade da ao. Cabe, nesse ponto, a seguinte lio do processualista Humberto Theodoro Jnior: Localiza-se o interesse processual no apenas na utilidade, mas, especificamente, na necessidade do processo como remdio apto aplicao do direito objetivo no caso concreto, pois a tutela jurisdicional no jamais outorgada sem uma necessidade como adverte Allorio1 1. THEODORO JNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil. 41. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 56. . Para se entender configurada a necessidade, preciso a existncia de uma pretenso resistida, a formao de uma lide no mundo dos fatos. Novamente, atente-se s palavras do Professor Humberto Theodoro Jnior: Vale dizer; o processo jamais ser utilizvel como simples instrumento de indagao ou de consulta acadmica. S o dano ou o perigo de dano jurdico representado pela efetiva existncia de uma lide que autoriza o exerccio do direito de ao 2 2. Loc. cit. .

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Logo, se a leso ou sua ameaa atual, no se afigura razovel se sustentar por inexistente o interesse processual, simplesmente, pelo fato de a questo ainda no ter alcanado soluo pela ltima instncia administrativa. O jurisdicionado, nessa situao, j necessita da via judicial, que lhe potencialmente til. Levando em conta a usual demora da Administrao na soluo das inmeras questes que lhe so apresentadas, parece correto o pensamento de que a exigncia do esgotamento da via administrativa implica, em diversos casos, no prprio afastamento da jurisdio. Dessa forma, um acesso ao Judicirio condicionado ao esgotamento da via administrativa, em regra, acarreta a negao do prprio acesso justia no sentido moderno. Isto , impor tal condio, em inmeras situaes, significa alijar a parte da possibilidade de acesso a um Judicirio efetivo, a uma ordem jurdica justa. Por isso, o Verbete sumular n 213 do extinto Tribunal Federal de Recursos (TFR) e o 09 do Tribunal Regional Federal (TRF) da 3 Regio apontam pela desnecessidade de exaurimento da via administrativa. Atente-se:
Smula n 213 - O exaurimento da via administrativa no condio para a

propositura de ao de natureza acidentria.


Smula n 09 - Em matria previdenciria, torna-se desnecessrio o prvio

exaurimento da via administrativa como condio de ajuizamento da ao. 2 - DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO Diante do exposto, difcil encontrar posicionamentos atuais a favor da necessidade da prvia contemplao de toda via administrativa para se verificar a resistncia da Administrao e o conseqente interesse processual do particular. Logo, atualmente, a necessidade do esgotamento encontra-se relegada aos casos de exigncia legal, como no caso da justia desportiva, em que se verifica a previso do art. 217, 1, da Constituio Federal dispondo que O Poder Judicirio s admitir aes relativas disciplina e s competies desportivas aps esgotarem-se as instncias da justia desportiva, regulada em lei. Em que pese, como se demonstrou, ser pacfico o entendimento pela desnecessidade do esgotamento da via administrativa, preciso ter conscincia da distino entre esgotamento da via administrativa e o mero requerimento administrativo. Esta questo, enfatize-se, de extrema importncia para o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), tanto que todos os verbetes supracitados tratam de matria acidentria ou previdenciria. A Smula n 89 do Superior Tribunal de Justia (STJ) o nico entendimento sumulado que aponta para prpria prescindibilidade da via administrativa, o que se poderia entender como a prpria desnecessidade do requerimento administrativo prvio, porque afirma: A ao acidentria prescinde da via administrativa. Todavia, tal smula formada por precedentes que, em sua maioria, estabelecem a desnecessidade do esgotamento da via administrativa. Alm disso, a referida smula versa sobre benefcios acidentrios. A questo dos benefcios acidentrios se particulariza pela comunicao do acidente de trabalho ao INSS, assim, a Previdncia Social pode restar ciente da situao que d ensejo a benefcio, mesmo ausente o requerimento administrativo, o que difere do caso dos benefcios previdencirios. No entanto, em regra, sem o requerimento administrativo no se tem configurada a resistncia da Administrao, mais especificamente do INSS. Ausente tal resistncia, a demanda judicial no se demonstra necessria, havendo, ento, carncia de ao por faltar interesse processual, nos termos do art. 295. Assim, se por um lado razovel entender que h resistncia da Administrao, mesmo quando ainda no se observou o deslinde da questo no mbito administrativo, no h razoabilidade na total dispensa do requerimento administrativo, levando questes ao Judicirio antes do surgimento de um conflito de
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interesses. Destaque-se, em relao s demandas por benefcios previdencirios e em relao aos pedidos de amparo social, existir verdadeira avalanche de demandas judiciais instauradas antes que os particulares tenham pleiteado administrativamente o benefcio. Desse modo, o Judicirio, j assoberbado por sua imensa demanda habitual, ainda passa a ter que desempenhar o papel primrio da Administrao, realizando, por exemplo, a verificao inicial dos requisitos legais para a concesso dos benefcios previdencirios e da assistncia social. Por conseguinte, o INSS, que possui todo um aparato de atendimento e uma sistemtica de verificao inicial dos requisitos necessrios concesso do benefcio, acaba sendo punido com o pagamento de nus sucumbenciais e com dispndio por usar seu corpo de procuradores pelo mero fato de a parte autora no ter procurado qualquer das agncias da Previdncia Social antes de ingressar em juzo. Note-se, demandar sem o requerimento administrativo prejudica a prpria defesa da Administrao. Isto porque o procurador da Fazenda Pblica, o qual tem como funo defender a juridicidade do ato administrativo, v-se em situao na qual inexiste qualquer ato da Administrao, justamente pela falta de provocao pelo particular. Cabem, nesse ponto, as palavras do Corregedor-Geral da Unio, Aldemario Arajo Castro, ao destacar que No restam dvidas de que a Advocacia Pblica realiza, na essncia de suas atribuies, uma anlise da conformao de atos especficos aos ditames da ordem jurdica 3 3. CASTRO, Aldemrio Arajo. A advocacia pblica como instrumento do Estado brasileiro no controle da juridicidade dos atos da Administrao Pblica. Revista da AGU, a. VII, n. 15. p 11, mar. 2008. . Acionar judicialmente a Administrao sem o requerimento administrativo assemelhase atitude de portador de cheque que, sem tentar sacar o valor deste em um banco, ingressa com ao de execuo de ttulo extrajudicial. Recorre-se ao Judicirio como se fosse a primeira forma de o particular alcanar qualquer pretenso sua. Esclarea-se que, do mesmo modo que o banco no pode efetuar o pagamento se no sabe da emisso do cheque, o INSS no pode conceder o benefcio se nem foi informado da existncia de situao ftica em que caberia a concesso. No parece minimamente racional exigir-se uma oniscincia desta autarquia, como se esta fosse obrigada a conhecer, de ofcio, todos os fatos que ocorrem com todos os seus segurados e a passar, mesmo antes do pedido administrativo, a concesso de benefcio. A propsito, no essa a orientao do ordenamento jurdico nacional, considerando a necessidade legal do requerimento e a prpria existncia de disciplina do procedimento administrativo. Acertado, por conseguinte, nesse diapaso, o posicionamento da Turma Recursal do Juizado Especial Federal de So Paulo, pois, em seu Enunciado n 35, dispe o seguinte: 35 - O ajuizamento da ao de concesso de benefcio da seguridade social reclama prvio requerimento administrativo. Essa Turma Recursal apresenta-se, uma vez mais, com um entendimento equilibrado, ao apontar, em seu Enunciado n 36, que: 36 - O ajuizamento da ao revisional de benefcio da seguridade social que no envolva matria de fato dispensa o prvio requerimento administrativo. O raciocnio para a construo desses enunciados bastante simples e harmoniza-se s questes acima tratadas. Se a matria unicamente de direito, a Administrao, no caso o INSS, no precisa conhecer qualquer fato para que passe a agir, como no caso de uma reviso de aposentadoria para a aplicao de determinado ndice. Se a Administrao no
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efetuou, de ofcio, tal reviso, j h resistncia, pois se tem demonstrando que no entende como devida a aplicao de tal ndice. Nesse sentido, ressalta-se a importante contribuio do Jurista Hermes de Arrais Alencar: Nada obstante tudo o que foi exposto, concordamos com o afastamento da necessidade do prvio requerimento administrativo quando se tratar de questes cujo indeferimento certo no mbito administrativo, tais como: a) postulao de ndices diversos daqueles aplicados pela Previdncia a todos os segurados; b) pretenses vedadas por lei, medida provisria, ordem de servio ou instruo normativa, casos nos quais, ante ao princpio da legalidade estrita a que est sujeita a autarquia federal, a resposta da Administrao estar vinculada a referidos atos, que ensejaro discusso apenas na esfera judicial 4 4. ALENCAR, Hermes Arrais. Benefcios previdencirios. 3. ed. So Paulo: Universitria de Direito, 2007. p. 596. . A Turma Recursal referida ainda ressalva os casos de reviso que necessitem da anlise de fatos, como ocorre, por exemplo, num pleito judicial de reviso de aposentadoria para incluir no tempo de servio perodo laborado como empregado rural. Nesse tipo de caso, pelo fato de o INSS ter que conhecer, por exemplo, o trabalho rural para revisar, faz-se necessrio o requerimento administrativo, do mesmo modo que ocorre para a concesso de benefcio. Ao que parece, ento, a anlise da necessidade e utilidade, para avaliar a presena, ou no, do interesse processual, quando inexiste prvio requerimento administrativo, encontra-se na possibilidade ou viabilidade de a Administrao Pblica conceder, de ofcio, o que se demanda judicialmente. Aparenta-se razovel, pois que, se a Administrao poderia fornecer o que se demanda judicialmente, sem o requerimento administrativo e a informao constante deste, sua omisso j implica resistncia e torna presente o interesse processual do particular. Todavia, se a Administrao no poderia conceder de ofcio, pelo fato de a lei exigir o requerimento ou por no haver conhecimento da situao que d ensanchas demanda judicial, no h configurao de interesse processual. Diante disso, embora se deva reconhecer a fora do argumento prtico de que, afastada a necessidade do requerimento administrativo, o Judicirio seria levado condio de balco da Previdncia, o que realmente obsta tal afastamento e impe, nos casos concretos a necessidade do requerimento, , exatamente, a normatizao processual que traz a necessidade de demonstrao do interesse de agir. Simplificando ainda mais o raciocnio, de se enfatizar ser necessrio a demonstrao de resistncia da Administrao quilo que o particular passou a demandar judicialmente. No configurada tal resistncia, como si ocorrer nos casos em que se deixa de realizar o requerimento administrativo, no h interesse processual e o processo, em decorrncia disso, como afirmado, deve ser extinto sem resoluo de mrito. 3 - DA RESISTNCIA NA CONTESTAO Em algumas decises judiciais, verifica-se a opinio no sentido de avaliar o interesse processual de acordo com o teor da contestao da Administrao, especificamente, a partir do contedo da defesa apresentada pelo procurador do INSS. O raciocnio dos que sustentam essa tese que, embora no haja o requerimento administrativo, se o INSS apresenta contestao impugnando o mrito, o interesse processual est, nesse momento, demonstrado.
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Esse pensamento bastante sbrio, pois tem o mrito de levar em considerao sistemtica processual para a anlise da necessidade, ou no, do prvio requerimento administrativo. Procura-se a resistncia da autarquia e se encontra esta na sua contestao judicial. preciso aplaudir tal concepo pelo fato, tambm, de considerar a possibilidade de avaliao das condies da ao em qualquer momento at a publicao da sentena. Pois, no parece haver entrave processual ausncia superveniente de condio da ao, como tampouco bice processual ao reconhecimento da presena superveniente de condio da ao. Logo, nos aspetos mencionados, destaca-se a plausibilidade deste entendimento. Todavia, essa no parece a melhor soluo nem do ponto de vista prtico, nem do ponto de vista terico. Do ponto de vista prtico, preciso reconhecer, firmada essa posio, o Judicirio continuaria a ser utilizado como primeira forma de concesso de benefcio previdencirio, pois, em decorrncia do princpio da eventualidade, a contestao da autarquia, em regra, versa sobre o mrito. O INSS, por no ter recebido requerimento administrativo com os documentos que reputa necessrio para a concesso, precisa, para se proteger de seu prprio desconhecimento da situao levada ao Judicirio, apresentar defesa de mrito, ainda que se trate de caso que administrativamente poderia ser, de pronto, resolvido. Tomando-se por base o caso dos benefcios por incapacidade, evidencia-se a inconsistncia da soluo de verificar a resistncia na contestao. Ora, como no houve requerimento administrativo, no houve percia administrativa, assim no se sabe se h, ou no, incapacidade, na situao que se leva apreciao do judicirio. Dessa forma, no sabendo se h incapacidade, ou no, o INSS ter que apresentar sua contestao, tambm, em relao ao mrito, apontando as hipteses de concesso dos benefcios pleiteados, os requisitos legais para sua concesso e a probabilidade de o particular no preencher algum desses requisitos na medida em que se furtou ao requerimento administrativo. Alm disso, preciso apontar que, lamentavelmente, no h um entendimento fechado no sentido de que, sem requerimento, no h interesse processual, tendo em vista que muitos juristas, tristemente, deixam de lado tal discusso de tamanho interesse pblico. Destarte, o procurador do INSS que resumir sua contestao alegao da falta de interesse processual pode deixar, no mrito, a autarquia indefesa, pois teria confiado na sistemtica processual ignorada por alguns. Por conseguinte, natural que a defesa judicial do INSS no se resuma alegao de ausncia de interesse processual. Do ponto de vista processual, alm das consideraes j traadas em relao ao princpio da eventualidade, faz-se mister reconhecer a necessidade do indeferimento da petio inicial caso esta apresente autor sem interrese processual. Explica-se, h carncia de ao, no havendo interesse processual, quanto a isso, o art. 295 se apresenta bem claro, atente-se: Art. 295. A petio inicial ser indeferida: I - quando for inepta; II - quando a parte for manifestamente ilegtima; III - quando o autor carecer de interesse processual; [...] Logo, retardar a anlise do interesse processual para momento posterior ao da citao da autarquia vai de encontro sistemtica processual.
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O CPC determina o indeferimento imediato da petio inicial quando no resta caracterizado o interesse processual, no cabe, pois, ao Magistrado aguardar a contestao da autarquia, mas exigir a demonstrao do requerimento administrativo, com a inicial, sob pena de indeferi-la de plano. Por isso, o entendimento ora em debate representa falsa soluo, pois alm de interpretar o princpio da eventualidade em desfavor da Administrao Pblica, ainda retarda a anlise do interesse processual que deve ser feita, antes mesmo da determinao do cite-se. Aqui, ainda permanece o problema da defesa da Administrao e, no caso, do prprio INSS, quando se retoma a noo de que a funo de seu procurador defender a juridicidade do ato administrativo e de que, sem o requerimento, este inexiste. 4 - DA SUSPENSO DO PROCESSO PARA O REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO Na tentativa de evitar a anlise de mrito de demanda judicial carente de resistncia pela Administrao, ganha fora, no Judicirio, o entendimento pela suspenso do processo para possibilitar parte autora a realizao do requerimento administrativo. O Tribunal Regional Federal da 3 Regio adotou essa prtica no seguinte julgado: Previdencirio. Processual civil. Prvio esgotamento da via administrativa. Desnecessidade. Prova da formulao do pedido administrativamente. Necessidade. I - pblico e notrio que nem mesmo a expressa disposio legal - art. 105 da Lei n 8.213/1991 - tem sido suficiente para impedir que os agentes do INSS recusem a simples protocolizao do pedido administrativo de benefcio, sob fundamento de ausncia de direito ou de insuficincia de documentos. II - A dico da Smula n 9 desta Corte no a que lhe pretende dar o apelante. No h necessidade de prvio esgotamento da via administrativa, ou seja, o interessado no precisa esgotar todos os recursos administrativos. Mas a smula no exclui a atividade administrativa. III - hora de mudar esse hbito de transferir para o Poder Judicirio o que funo tpica do INSS. Se o requerimento administrativo no for recebido no protocolo, ou no for apreciado no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, ou for indeferido, a sim, surgir o interesse de agir. IV - Apelao parcialmente provida para anular a sentena, determinada a suspenso do processo pelo prazo de 60 (sessenta) dias, para que os apelantes possam requerer o benefcio ao INSS e, decorridos 45 (quarenta e cinco) dias do requerimento sem manifestao da autoridade administrativa, ou, indeferido o benefcio, retorne os autos para prosseguimento perante o Juzo Monocrtico 5 5. TRF 3 R., Apelao Cvel n 1047578, 9 T., Rel Juza Marisa Santos. . Essa posio, embora no seja prevista por lei, apresenta-se razovel. Tambm, a esse posicionamento preciso aplaudir porque leva em considerao a necessidade de instaurao de efetiva lide, isto , de uma pretenso resistida, para que se possa passar ao exame de mrito. H, nesse entendimento, uma espcie de intento de conciliao entre o estabelecido por lei e o que vem sendo praticado sob a excusa de que no se exige no direito brasileiro o esgotamento das via administrativa. Busca-se, aparentemente, com o entendimento em anlise, salvar o processo, oportunizando ao particular uma suspenso para que, efetivamente, demonstre a resistncia do INSS. Parece, inclusive, o posicionamento desta Turma do TRF da Terceira Regio se
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encontrar em harmonia com o princpio constitucional da celeridade processual, economia processual e instrumentalidade processual. Isso porque, com a mera suspenso para que se realize o requerimento administrativo, deixa-se de fazer com que a parte, em caso de resistncia do INSS, tenha que ingressar com nova ao judicial, pois basta prosseguir no processo que se suspendeu. Do mesmo modo, caso se defira o benefcio administrativamente, caber, ento, a imediata extino do processo sem resoluo de mrito. Apesar de se demonstrar equilibrado o posicionamento esposado na deciso suprareferida, necessrio apontar a sua afronta sistemtica estabelecida pelo CPC. Explica-se, o Cdigo de Processo Civil, desde longa data, apresenta como conseqncia da ausncia do interesse processual, a extino do processo nos termos do art. 267. Desse modo, enquanto a disciplina legal aponta para uma soluo, essa posio segue em sentido diverso. Note-se que, se h a suspenso do processo, esta se d, nesse tipo de caso, porque o Tribunal reconheceu ausente o interesse processual, no entanto, apesar disso, optou por no extingui-lo como determina a lei. Esclarece-se se o Tribunal suspende para que a parte realize o requerimento administrativo. Isso ocorre apenas por verificar que a parte no realizou tal requerimento e, pelas razes j apontadas, se a parte no fez o requerimento, apresenta-se em situao na qual flagrante a ausncia de interesse processual, devendo-se aplicar a lei processual que ordena a extino do processo sem resoluo mrito. Ora, apenas quando o Tribunal controla a constitucionalidade de um dispositivo legal que pode deixar de aplic-lo quando seu texto apresenta adequao com o fato examinado. Assim, seria possvel se pensar que o Tribunal Regional da Terceira Regio entendeu inconstitucional, no caso de demanda por benefcio previdencirio, a previso do CPC que determina a extino do processo quando neste no se concretiza o interesse de agir da parte autora. Poderia o Tribunal ter assim decidido, confrontando, por exemplo, a extino do processo prevista no art. 267, com o princpio constitucional da celeridade. No entanto, no parece minimamente razovel tal controle. A soluo estabelecida pelo CPC evita que diversos processos carentes de ao se desenvolvam, corroborando o princpio da celeridade na medida em que alivia o Poder Judicirio de enfrentar demandas em que inexista lide. Note-se, no porque um entendimento parece se aproximar mais do ideal de celeridade que o outro se mostra inconstitucional, por ferir a celeridade. H, no quadro em exame, duas hipteses constitucionais, com a nica diferena de a lei ter estabelecido qual, dentre as hipteses permitidas pela Constituio, deve ser observada. Ainda cabe ressaltar que Turma de Tribunal no pode exercer o controle de constitucionalidade, pois vigora, no direito ptrio, a reserva de plenrio em relao a esta questo, admitindo-se que o regimento interno confira poderes ao rgo especial para atuar no exerccio de tal controle. Destarte, uma posio como esta, que traz um controle de constitucionalidade, mesmo que disfaradamente, apenas poderia ser estabelecida por plenrio ou rgo especial de Tribunal, ou, ao menos, aps um desses rgos decidir quanto constitucionalidade da norma em debate. Como se disse, a posio pela suspenso do processo para viabilizar o pedido administrativo razovel, no entanto, h, no mnimo, um desvio legal na adoo deste entendimento. Note-se, ainda, que esta no aparenta ser a melhor soluo porque no chega a resolver o problema prtico da existncia de diversos particulares que levam sua questo em primeiro lugar ao Judicirio. Sabe-se que, consolidado um entendimento de que a maior sano para o particular
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que deixar de realizar o requerimento administrativo antes de ingressar com demanda judicial ser a suspenso do processo, a prtica de demandar sem interesse continuar sendo reiterada. Importa, nesse ponto, o alerta do j citado Hermes Arrais de Alencar, quando este pondera: O deslocamento de todos os segurados para as portas do Judicirio, ao invs de primeiro ir at ao rgo competente para a soluo de seu problema, no pode ser endossado como o melhor proceder, pois a pretenso no foi resistida pela parte ex adversa 6 6. Ibid., p. 595. . Assim, parece que este apenas, deveria ser utilizado em casos nos quais a parte autora alegue a negativa do INSS em receber o prprio protocolo. Observe-se que, no caso da alegao da recusa do recebimento do requerimento administrativo pelo INSS, este fato, caso provado, parece ser suficiente para ensejar a resistncia da Administrao e tornar presente o interesse processual da parte autora. A soluo da suspenso, portanto, poderia ser adequada para os casos em que haveria apenas fortes indcios de que a alegao de recusa do recebimento do requerimento administrativo seria verdadeira. Isso porque, nesse tipo de situao, suspender-se-ia o processo exatamente por no se saber se o autor possui ou no interesse processual, no se deixaria, ento, de se aplicar dispositivo legal expresso constante do CPC. O nico bice, nesse tipo de situao, seria a j comentada falta de previso legal para tal suspenso, devendo, portanto, a alternativa da suspenso ser vista com reservas. 5 - DO PRINCPIO DA CAUSALIDADE E DOS NUS SUCUMBENCIAIS Enfatize-se, ainda, que, caso o Judicirio opte, de forma equivocada, por resolver o mrito dessas demandas carecedoras de conflito de interesse, no poder condenar a Administrao, em honorrios advocatcios e custas judiciais, porque, nesse mbito, deve respeitar o princpio da causalidade. Como, nesses casos, resta patente que a Administrao no deu causa ao processo judicial, to grave quanto enfrentar o mrito dessas demandas sem interesse processual condenar a Administrao, que no teve oportunidade de evitar o processo em seus nus de sucumbncia. Portanto, da mesma forma que se apresenta antidemocrtica e absurda a exigncia do esgotamento da via administrativa, a dispensa geral do requerimento administrativo representa verdadeiro atentado ao Processo Civil, sendo ainda mais grave as situaes em que tal afronta se acumula com a inobservncia do princpio da causalidade na aplicao dos nus sucumbenciais. CONCLUSO Esgotamento no se confunde com requerimento administrativo e direito de ao no se confunde com condio da ao. Diante da reflexo quanto ao tema, entende-se, pois, pela necessidade do prvio requerimento administrativo para que se tenha presente o interesse processual em demanda judicial por benefcio previdencirio. A ilegal desconsiderao de tal requerimento gera hiptese de flagrante erro de procedimento e traz preocupante conseqncia prtica, porque implica na atuao do Poder Judicirio como uma super agncia da Previdncia Social, transformando em lide questes que poderiam ter solues sem maiores complexidades no mbito interno da Administrao Pblica. A luta da sociedade e do Judicirio precisa ser pela correta atuao da Administrao e no por afastar a Administrao, no caso o INSS, de suas funes tpicas, como ocorre na interveno do Judicirio nas demandas por benefcio previdencirio em
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que se ignora a necessidade de se requerer administrativamente. Deixar o Judicirio substituir o papel primordial das Agncias do INSS representa um derrota de toda a sociedade e no apenas da Previdncia Social. O Judicirio deve ser resguardado para atuar nas hipteses em que se verifique presente o conflito de interesses, pois se serve pacificao social e no criao de conflitos em questes pacficas. O requerimento, por tudo isso, necessrio e se deste se prescinde, como se apontou, no se verificar o interesse processual e, com a mesma razo, no poder haver condenao da Administrao em honorrios advocatcios. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ALENCAR, Hermes Arrais. Benefcios Universitria de Direito, 2007. previdencirios. 3. ed. So Paulo:

CASTRO, Aldemrio Arajo. A advocacia pblica como instrumento do Estado brasileiro no controle da juridicidade dos atos da Administrao Pblica. Revista da AGU, a. VII, n. 15, mar. 2008. DINAMARCO, Cndido Rangel. A instrumentalidade do processo. 13. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Srgio Cruz. conhecimento. 7. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. Processo de

THEODORO JNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil. 41. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004.
Observao IOB 1) As opinies publicadas neste artigo so de exclusiva e integral responsabilidade do(s) autor(es), no refletindo, necessariamente, a opinio da IOB.

Referncia eletrnica desta doutrina: Autor: Luiz Antonio Miranda Amorim Silva Ttulo: ESGOTAMENTO DA VIA ADMINISTRATIVA E REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO NA CONCESSO DOS BENEFCIOS PREVIDENCIRIOS. Disponvel em: http://www.iobonlinejuridico.com.br. Acesso em: 25.10.2009

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