PUEBLOS INDGENAS DE CHILE ANTECEDENTES HISTRICOS Y SITUACIN

ACTUAL
JOS AYLWIN
INSTITUTO DE ESTUDIOS INDGENAS UNIVERSIDAD DE LA FRONTERA
Serie Documentos N 1.
25 pginas
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I. INTRODUCCIN.
Desde hace miles de aos que el territorio actual de Chile, al igual que el
de la mayor parte de Amrica, ha estado habitado por diversas
agrupaciones humanas que vivan fundamentalmente de la caza y la
recoleccin.
(1)

En una tierra vasta y diversa, dichas agrupaciones evolucionaron y se
relacionaron entre s, desarrollando diferentes culturas y formas de vida,
dependiendo para su subsistencia de los abundantes recursos naturales,
animales y vegetales aqu existentes.
A la llegada de los espaoles, pueblos diferenciados, con lenguas,
religiones, formas de subsistencia y organizacin social propias, y con
una poblacin superior al milln de personas, residan desde el extremo
norte hasta Tierra del Fuego.
(2)

As por ejemplo, algunos pueblos, como los aymara y los atacameos en
el norte vivan de la agricultura (cultivo de papa y qunoa) y la ganadera
de auquenidos (llamas y alpacas). Otros, como los changos en la costa
norte, los rapa nui en Isla de Pascua, los chonos, los kawskar o
alacalufes y los ymana o yaganes en los canales australes, vivan
fundamentalmente de la pesca y la recoleccin de moluscos. Finalmente
los mapuche, que habitaban entre el Choapa por el norte y las islas de
Chilo por el sur, los anikenk o tehuelches de la Patagonia y los slknam
de la isla de Tierra del Fuego, vivan del producto de la caza y la
recoleccin.
(3)

Sus formas de organizacin social tambin diferan unas de otra. As por
ejemplo, los aymara se organizaban en ayllus que eran unidades
territoriales formadas en base al parentezco, los que a su vez podan
agruparse en confederaciones de ayllus o "seoros".
(4)

Los rapa nui, que habran estado divididos en diversos grupos a tribus
hasta el siglo XVI o XVII, tenan un sistema jerarquico de jefes a "ariki" y
"cortes reales" que habra persistido hasta fines del siglo pasado.
(5)

Para los mapuche, en tanto, la familia -compleja y extendida- bajo el
liderazgo del cacique (lonco, ulmen), habra sido, en tiempos de paz, la
organizacin fundamental. Bajo la direccin de este cacique, a quien se
recurra para resolver conflictos, la familia comparta un territorio,
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habitaba en una o ms viviendas (rucas), y procuraba la alimentacin sus
integrantes.
(6)

II. EFECTOS DE LA CONQUISTA ESPAOLA.
La llegada del conquistador espaol introdujo grandes alteraciones en la
vida de estos pueblos. Las ideas que orientaron al conquistador europeo
en su aventura americana, llevaron a estos a imponer a los indgenas sus
leyes y creencias y a apoderarse de sus tierras y riquezas, afectando
gravemente la integridad y subsistencia de estos pueblos.
La conquista de Chile no fue una excepcin en este sentido. El control del
territorio hasta entonces habitado por los indgenas y el sometimiento de
estos ltimos se intent materializar a travs de la fundacin de ciudades
fortificadas a lo largo del pas, de la distribucin de las tierras de los
indgenas a soldados espaoles en pago de servicios y de la reparticin de
los indgenas a estos ltimos a travs del sistema de encomienda.
(7)

Los intentos de control territorial de los espaoles se enfrentaron al
espritu libertario y guerrero de los mapuche, los que en la regin de la
Araucana resistieron durante casi tres siglos la dominacin espaola. La
resistencia de los indgenas, quienes expulsaron al conquistador de sus
territorios, destruyendo sus ciudades y fuertes, llevaron a los espaoles a
negociar con ellos las bases de una convivencia pacifica a travs de una
serie de pactos o parlamentos, el ms conocido de los cuales fue el de
Quiln celebrado en 1641.
En dicho pacto se estableci el ro Bo Bo como frantera entre ambos
pueblos, reconocindose adems la independencia del territorio mapuche.
En el, los mapuche se comprometieron a respetar la frontera establecida,
a dejar a los misioneros predicar en su territorio y devolver a los
prisioneros.
(8)

El contacto de los indgenas con los espaoles, sin embargo, adems de
introducir importantes cambios en la cultura indgena existente hasta
entonces, incidi en una fuerte disminucin de la poblacin indgena. Es
as como adems de las muertes causadas por la guerra, las
enfermedades tradas por los espaoles (tifus, viruela y sfilis entre otras)
habran causado, slo en los primeros cincuenta aos de contacto, la
muerte de dos tercios de la poblacin indgena.
(9)

Por otro lado, la imposicin del sistema de encomiendas a los indgenas
que habitaban el valle central del pas (los picunche) y su radicacin en
los que fueron llamados "pueblos de indios", signific en el trascurso de
dos siglos, su virtual desaparicin producto de su fusin con poblacin
espaola, dando origen a una nueva poblacin de origen mestizo y
criolla.
(10)

III. EL ESTADO CHILENO Y LOS PUEBLOS INDGENAS.
El advenimiento de la Repblica no introdujo cambios sustanciales en la
situacin de los indgenas. A pesar del reconocimiento, en virtud de
Bando Supremo dictado por Bernardo O'Higgins en 1819, de la libertad
de los indgenas y de su igualdad con el resto de la poblacin chilena, los
mapuche siguieron viviendo por largo tiempo en sus territorios al sur del
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Bo Bo, manteniendo su autonoma territorial, sus autoridades y formas
de vida propias.
Aos ms tarde, en 1866, la intencin del Estado chileno de ocupar la
Araucana a fin de incorporarla al desarrollo agrcola del pas, llev a la
dictacin de una legislacin en que declar las tierras indgenas al sur del
Bo Bo como "fiscales", facultando a las autoridades a rematarlas a
particulares para su colonizacin, y creando una Comisin Radicadora de
Indgenas que ubicara a estos en terrenos de su pertenencia.
La ocupacin militar de la Araucana por el ejrcito chileno en 1881, y el
sometimiento definitivo de los mapuche a las autoridades y leyes
nacionales, junto con facilitar el camino para la colonizacin de sus
territorios, vino a poner en marcha el proceso de radicacin de este
pueblo en comunidades a reducciones a travs del otorgamiento de los
denominados "ttulos de merced".
En virtud de estos ttulos -alrededor de tres mil- se radic a los mapuche
en 510 mil hectreas (el 6,39 por ciento de su territorio ancestral),
generalmente las de peor calidad. El resto de las tierras, las ms ricas,
fueron entregadas a colonos nacionales y extranjeros, a ttulo gratuito en
el caso de estos ltimos.
(11)

Paralelamente en el tiempo, el Estado chileno anexaba a su territorio las
altiplanicies andinas en que habitaban los aymara (1883), y tomaba
posesin de la Isla de Pascua en que vivan los rapa nui (1888). En este
mismo perodo adems las autoridades otorgan en concesin a
particulares nacionales y extranjeros grandes extensiones de tierra en la
patagonia chilena y la isla de Tierra del Fuego en que habitaban los
anikenk y los slknam respectivamente, sin reservar para stos tierra
alguna que posibilitara su subsistencia fsica y cultural.
Desde entones y hasta hace pocos aos atrs, la poltica y legislacin
aplicada a los indgenas por el Estado, salvo contadas excepciones, ha
procurado asimilar a estos pueblos a la sociedad chilena, as como
integrar sus tierras y recursos al proceso de desarrollo nacional,
demostrando a travs de ellas muy poco respeto por sus culturas e
identidades propias.
Esta poltica tuvo su mxima expresin bajo el gobierno militar entre
1973 y 1989, perodo en el cual junto con aplicarse una fuerte represin a
las organizaciones indgenas -fundamentalmente mapuche- y a sus
dirigentes, se dict una legislacin que constituy una clara amenaza
para la subsistencia de los indgenas, sus tierras y culturas.
(12)

IV. SITUACIN ACTUAL DE LOS PUEBLOS INDGENAS.
Luego de siglos de presencia europea en el territorio chileno, varios de
estos pueblos, tales como los anikenk y los slknam, en el extremo
austral del pas, sucumbieron frente a la usurpacin de sus territorios
ancestrales, la violencia y los esfuerzos de asimilacin aplicados a ellos
por la autoridad colonial y/o estatal.
(13)

Otros han logrado sobrevivir a estas polticas hasta nuestros das. Entre
estas destacamos los siguientes:
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El pueblo mapuche.
Es el pueblo indgena cuantitativamente ms importante que habita el
pas. Su poblacin mayor de catorce aos fue estimada en el Censo de
Poblacin de 1992 en 928 mil personas, la mitad de las cuales habita
entre el ro Bo Bo y la Isla de Chilo, en la zona sur del pas, en tanto
que la otra mitad lo hace en Santiago y otras ciudades en otras regiones
de Chile.
(14)

Luego de la radicacin de este pueblo en reducciones a fines del siglo
pasado y hasta nuestros das, la legislacin aprobada por el Estado, salvo
excepciones, ha procurado poner trmino a dichas comunidades
permitiendo su divisin y su posterior enajenacin a particulares no
indgenas.
A contar de 1979, y en virtud de la legislacin dictada ese ao por el
gobierno militar (Decretos Leyes 2568 y 2750), este proceso es acelerado,
logrndose en tan solo una dcada la disolucin de la casi totalidad de las
comunidades restantes y entregndose a los indgenas ttulos de dominio
individuales sobre las tierras divididas.
Las organizaciones mapuche criticaron duramente esta legislacin por
cuanto a travs de ella se vino a romper el vnculo histrico que los
mapuche tienen con su tierra (mapuche = gente de la tierra) al
establecerse un sistema de tenencia individual de la misma contrario a
sus tradiciones, al asignrseles hijuelas de tamao insuficiente para
procurar la subsistencia familiar (5,36 hcts. promedio cada una) y al
permitir su enajenacin al cabo de 20 aos de su adjudicacin.
Por otra parte, en virtud de esta legislacin, muchas de las tierras ms
ricas de los mapuche fueron adquiridas mediante arriendo -hasta por
noventa y nueve aos- por particulares no indgenas en los ltimos aos,
aumentando la migracin mapuche a la ciudad.
Dicha legislacin, unida a la inexistencia de polticas de apoyo a los
mapuche por parte del Estado, han incidido en el aumento de la pobreza
en sus comunidades en los ltimos aos. Es as como un estudio
realizado en 1988 demuestra que en dichas comunidades la tasa de
mortalidad infantil era ms del doble que la del total del pas, alcanzando
a 45 muertes por cada mil nios nacidos vivos; la esperanza de vida al
nacer al mismo ao era de 63 aos, la que corresponde a la del resto del
pas en 1970; la tasa de analfabetismo alcanza al 16 por ciento, superado
en ms del doble a la del resto del pas.
(15)

El pueblo aymara
La poblacin aymara chilena actual es estimada en 48 mil personas.
(16)

De sta poblacin, las dos terceras partes habran migrado desde su lugar
de origen, las altiplanicies ubicadas en el sector fronterizo con Bolivia y
Per, hacia las ciudades y pueblos del desierto (Calama y Pozo Almonte) o
los puertos costeros, ms prximos (Arica e Iquique principalmente). El
tercio restante mantiene su carcter rural, campesino comunero o
minifundista. La mitad de este ltimo sector sigue habitando en la regin
altiplnica fronteriza y se ocupa principalmente de la ganadera de
camlidos, en tanto que el resto se distribuye en pequeos valles y
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quebradas precordilleranas ubicados bajo los 3.500 metros, dedicndose
al cultivo agrcola dependiente del riego.
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Cabe sealar que hasta la fecha los aymara han mantenido una economa
basada en la ocupacin y el comercio entre los diferentes "pisos
ecolgicos" existentes en la zona, fundamentalmente, la costa, los valles
intermedios y el altiplano. El activo intercambio existente entre estos
"pisos" ha posibilitado la mantencin de la cultura aymara en los diversos
espacios territoriales que stos habitan.
Con posterioridad a la incorporacin de sus territorios ancestrales a
Chile, los aymara han sido prcticamente ignorados por las autoridades,
las que nunca han legislado en su favor y slo han implementado
respecto a ellos polticas destinadas a lograr su asimilacin a la sociedad
nacional mediante la aplicacin de sus instituciones, principalmente la
escuela y el servicio militar obligatorio.
En efecto, a diferencia del caso de los mapuche, la propiedad de sus
tierras nunca les fue reconocida a los aymara, siendo consideradas por el
Estado como fiscales mientras stas carecieran de otro dueo conforme al
derecho chileno. La falta de reconocimiento y proteccin legal de las
comunidades aymara ha generado en los ltimos aos numerosos
conflictos, tanto en su interior, como entre ellas, debido al aceleramiento
del proceso de inscripcin por parte de particulares (comuneros o no) de
ttulos individuales de propiedad sobre las tierras comunales. Este hecho
constituye una evidente amenaza a la subsistencia del pueblo aymara.
El rgimen militar intensific a contar de mediados de la dcada del
setenta las polticas asimilacionistas en la regin aymara mediante el
establecimiento de "escuelas fronterizas", entidades cuyo objetivo central
era la "chilenizacin" de la poblacin aymara, y mediante la constitucin
de Juntas de Vecinos y de Centros de Madres como mecanismos de
control de la poblacin indgena.
El problema ms grave que hoy afecta a las comunidades aymara del
altiplano es la privatizacin y prdida de sus aguas ancestrales en virtud
del Cdigo de Aguas (DFL N 1.222) dictado por el rgimen militar en
1981.
La aplicacin de este Cdigo en la zona durante la ltima dcada, ha
permitido el desarrollo de un proceso de apropiacin de las aguas
ancestrales de los aymara por parte de compaas mineras, privando a
sus comunidades de este vital elemento para el desarrollo de sus
actividades agrcolas, provocando el desecamiento de los bofedales y
acentuando la migracin de sus habitantes.
El pueblo rapa nui
Con una poblacin de alrededor de 20.000 personas, este pueblo habita
fundamentalmente en la Isla de Pascua o Rapa Nui, ubicada en el Ocano
Pacfico a 3.800 kilmetros al oeste de la costa continental.
(18)

Luego del acuerdo de voluntades suscrito entre los jefes rapa nui y el
capitn Policarpo Toro en representacin del gobierno chileno en 1888 en
virtud del cual la soberana de la isla fue entregada a Chile, la isla fue
administrada por dcadas (1895 a 1953) por la "Compaa Explotadora
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de Isla de Pascua" controlada por extranjeros, empresa que la convirtiera
en una hacienda, relegando a los isleos a vivir en una nfima parte de
sus tierras (Hanga Roa) y sometindolos a un rgimen de semi esclavitud.
En 1933 las tierras de Pascua fueron inscritas en Valparaso por el
Estado chileno a nombre del Fisco argumentando que stas, de acuerdo
al derecho vigente, "carecan de otro dueo".
Slo en 1966 el pueblo rapa nui adquiere derechos ciudadanos al
permitirsele, en virtud de una ley especial (ley N 16411), votar para la
eleccin de autoridades tanto locales como nacionales.
A contar de 1973, las autoridades de la isla (inicialmente el Alcalde
Municipal y a contar de 1975 el Gobernador Provincial) pasan a ser
designadas por el gobierno. La ausencia de mecanismos de participacin
de la comunidad rapa nui incide indirectamente en el fortalecimiento de
la organizacin ancestral de este pueblo, el Consejo de Ancianos de Rapa
Nui, entidad cuya existencia fue desconocida por el gobierno militar.
Este Consejo, que inicialmente agrupara a las 36 familias rapa nui
subsistentes a la fecha, denunci los atropellos cometidos por el gobierno
militar en contra de su pueblo, en particular, el intento del rgimen de
desconocer la propiedad de los isleos sobre sus tierras ancestrales en
virtud de la dictacin en 1979 del Decreto Ley No 2885 (conforme a este
decreto los rapa nui podan solicitar al Presidente de la Repblica el
otorgamiento de ttulos de dominio individuales sobre las tierras que
entonces ocupaban, slo el 7.5 por ciento del total de la isla, legitimando
de este modo el dominio fiscal sobre las tierras restantes), el acuerdo
suscrito en 1985 sin consulta a la comunidad local por el gobierno de
Chile con el gobierno de Estados Unidos a objeto de permitir a este ltimo
la construccin en la isla una pista de aterrizaje de emergencia para
transbordadores espaciales, y la prohibicin del uso de la lengua rapa nui
en actos pblicos decretada por las autoridades de la isla.
El Consejo de Ancianos de Rapa Nui ha venido planteando durante los
ltimos aos como demanda central la restitucin por el Fisco de las
tierras de la isla al pueblo pascuense, su legtimo dueo.
(19)

Otros pueblos y comunidades indgenas subsistantes.
Adems de los antes mencionados, subsisten hasta nuestros das varios
otros pueblos y comunidades indgenas de poblacin ms reducida.
Entre estos cabe sealar al pueblo cunsa o atacameo, compuesto por
una poblacin aproximada de tres mil personas, y que habita en una
serie de pueblos ubicados en las comunas de San Pedro de Atacama y
Calama en la II Regin del pas, y la comunidad coya, con una poblacin
que no alcanza a las cien personas y que habita en la zona
precordillerana de la III Regin, en el norte del pas.
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Ambos grupos viven hasta la fecha del desarrollo de una economa
agrcola, ganadera y textil de pequea escala, similar a la de los aymara y
caracterstica de las culturas andinas.
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A estos se deben agregar las comunidades ymana y kawskar que
habitan en el extremo austral del pas cuya poblacin en conjunto no
alcanza las dos centenas.
Los descendientes de los ymana seran hoy alrededor de setenta
personas, los que viven de la pesca y trabajo de artesana en la localidad
de Ukika, en la Isla de Navarino. Los descendientes de los kawskar, en
tanto, sumaran en total cien personas, doce de los cuales viven en Puerto
Edn, sesenta en Punta Arenas, y los restantes en Puerto Natales y
alrededores, dedicados a actividades similares a las desarrolladas por los
ymana.
(21)


Continuacin

V. LAS DEMANDAS DE LOS PUEBLOS INDGENAS BAJO EL RGIMEN
MILITAR (1973-1990).
El grave atropello a los derechos de los pueblos indgenas verificado en
Chile durante el rgimen militar a consecuencia de las polticas y la
legislacin que les fueron aplicadas en este periodo, lejos de acallar a
estos pueblos, incentiv el desarrollo de un proceso de fortalecimiento de
sus organizaciones representativas y de definicin y profundizacin de
sus demandas como pueblos, que ms tarde, con la recuperacin
democrtica, comenzara a dar sus frutos.
As, frente a la amenaza de divisin de sus tierras por el anterior
gobierno, -que hara realidad con la dictacin de los Decretos Leyes 2568
y 2750 en 1979- el pueblo mapuche rearticul sus organizaciones, dando
origen a nuevas instancias de representacin y de defensa de sus
derechos. A ello responde la constitucin de los Centros Culturales
Mapuche en 1978 y la creacin posterior de las organizaciones Ad Mapu,
Nehuen Mapu, Calfulican, Choin Folilche, Lautaro entre otras.
(22)

La misma situacin lleva a los mapuche huilliche a constituir en 1982 la
Junta de Caciques del Butahuillimapu, entidad que intenta retomar las
formas de organizacin tradicionales del pueblo huilliche basadas en la
institucin del "cacicado".
El pueblo rapa nui, afectado por el desconocimiento de sus derechos
territoriales (dictacin del D. Ley 2885 de 1979 que legitima el dominio
fiscal sobre las tierras de la Isla de Pascua, ampliacin de la pista de
Mataveri en 1985) y en general de sus derechos como pueblo (lengua,
educacin, etc.), reactiva el antiguo Consejo de Ancianos como instancia
de representacin familiar y de defensa de sus derechos.
El pueblo aymara, por su parte, intenta defenderse de la privatizacin de
sus aguas ancestrales a manos de compaas mineras en virtud de la
dictacin en 1981 del Cdigo de Aguas a travs del fortalecimiento de sus
comunidades y organizaciones andinas.
No obstante el avance que signific este proceso de organizacin, la
demanda indgena estuvo en esta etapa fundamentalmente destinada a
hacer frente a los problemas especficos que afectaban a cada pueblo en
particular, sin que sta se orientase a obtener un reconocimiento y una
proteccin de carcter global por parte de la sociedad nacional y del
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Estado de los derechos que a los indgenas les corresponden como
pueblos.
Por otra parte, no existieron en un primer momento instancias de
encuentro o coordinacin entre dichas organizaciones que permitieran a
los pueblos indgenas avanzar en la elaboracin de planteamientos y
demandas comunes a objeto de lograr el reconocimiento de sus derechos
como pueblos y de establecer una nueva relacin con el Estado.
Diversos factores fueron haciendo cambiar esta situacin inicial durante
la dcada de los ochenta. Por una parte, las organizaciones indgenas del
pas se van vinculando de un modo creciente al movimiento indgena
latinoamericano y mundial, y asumen progresivamente, tanto las
reivindicaciones que en este mbito se plantean, como los avances
logrados en el mbito internacional en el reconocimiento de los derechos
de los pueblos indgenas, en especial, de sus derechos culturales y
territoriales y del derecho a mayores grados de autonoma dentro del
marco de los Estados en que habitan.
(23)

Por otro lado, diversas iniciativas desarrolladas a finales de los ochenta
aos van abriendo espacios que posibilitan el encuentro de los distintos
pueblos indgenas del pas, encuentro que hasta entonces no se haba
producido. De dichos espacios van surgiendo propuestas de carcter
global comunes a los distintos pueblos indgenas del pas con el objeto de
enfrentar las situaciones de injusticia que les afectan.
Surgen tambin en ellos instancias de coordinacin de sus organizaciones
que pasan a tener una gran importancia a contar desde entonces.
(24)

De este modo, se va sustituyendo la demanda sectorial especfica de cada
pueblo por una de carcter general que privilegia un tratamiento global
de los problemas de los pueblos indgenas del pas, y que se basa en el
reconocimiento de su existencia e identidad propia as como de su
derecho a participar en la resolucin de sus propios asuntos.
VII. LOS PUEBLOS INDGENAS EN EL PROCESO DE RECUPERACIN
DEMOCRTICA.
Frente a la negativa del rgimen militar a acoger las demandas,
formuladas durante estos aos por las organizaciones indgenas y a la
escasa receptividad que sus planteamientos encontraron en sus
partidarios, stas, en el contexto del proceso electoral de 1989, deciden
llevar sus demandas a los partidos opositores agrupados en la
Concertacin de Partidos por la Democracia, para los efectos que ellas
fuesen incorporadas en sus planes de gobierno.
Entre las demandas formuladas a sta coalicin destacan las formuladas
por el Consejo Nacional de Pueblos Indgenas. En un documento de
septiembre de 1989 dicha entidad plantea la necesidad del
reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas y de la
elaboracin, en el ms breve plazo, de una ley referida a estos pueblos
que, junto con reconocer sus culturas e idiomas, sus derechos
consuetudinarios, sus tierras y territarios tradicionales, regulase su
relacin con el Estado recogiendo los principios de autonoma y
autodesarrollo reconocidos en el Convenio 169 de la OIT.
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La misma organizacin enfatizaba la necesidad de crear una Corporacin
de Desarrollo Indgena cuyos objetivos seran el coordinar la accin del
Estado y sus reparticiones en aquellas reas con presencia indgena,
actuar como comisin revisora de causas indgenas, administrar un fondo
nacional de compra de tierras, promover el traspaso de tierras fiscales a
comunidades indgenas e implementar un programa de fomento a la
educacin y cultura indgena.
Demandas similares fueron formuladas en el mismo periodo por otras
organizaciones indgenas del pas. Entre estas cabe destacar la de las
organizaciones mapuches Ad Mapu, Centros Culturales y Lautaro i Aylla
Rehue, la de la organizacin Nehuen Mapu, y la del Consejo de Ancianos
de Rapa Nui.
El contenido de dichas demandas era, en trminos generales, coincidente
con la anterior, planteandose en ellas como exigencia central el
reconocimiento y garanta de los derecho de los pueblos indgenas en el
ordenamiento constitucional del pas, adems de las demandas
especficas de cada pueblo (tierras, recursos naturales, educacin,
cultura, etc.)
A raz de estas demandas, la Concertacin elabor en octubre de 1989
una propuesta de gobierno para los pueblos indgenas que, en lo esencial,
asuma como vlidos los planteamientos formulados por las
organizaciones indgenas en sus demandas, tanto en lo que se refiere al
diagnstico de la situacin de marginacin y discriminacin que afecta a
los distintos pueblos indgenas del pas, como en lo relativo a las
proposiciones destinadas a enfrentar esta situacin.
Un hito de gran importancia en este proceso fue la realizacin, en octubre
de ese ao en Nueva Imperial, de un Encuentro Nacional Indgena con el
entonces candidato presidencial de la Concertacin, Patricio Aylwin. En
este encuentro se suscribi entre los representantes de las organizaciones
indgenas y el candidato, el Acta de Nueva Imperial mediante la cual los
primeros se comprometan a apoyar los esfuerzos del futuro gobierno en
favor de la democratizacin del pas y a canalizar sus demandas a travs
de los mecanismos contemplados en el programa de la Concertacin, en
tanto este ltimo se comprometa a instar por el reconocimiento
constitucional de los pueblos indgenas, a la creacin por ley de una
Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena con la participacin activa
de estos pueblos, y a la creacin al inicio de su gestin de gobierno de
una Comisin Especial de Pueblos Indgenas con participacin de los
distintos pueblos para estudiar una nueva legislacin sobre la materia.
VIII. LA ACCIN DESARROLLADA POR LA COMISIN ESPECIAL DE
PUEBLOS INDGENAS (1990-1993).
Asumido el gobierno de la Concertacin, ste dict, con fecha 27 de mayo
de 1990, un decreto supremo (N 30) mediante el cual cre la Comisin
Especial de Pueblos Indgenas (CEPI) con el objeto de que esta entidad
asumiera la coordinacin de las polticas del Estado en el mbito indgena
y elaborase un proyecto de legislacin para sus pueblos y comunidades.
Dicho proyecto deba ser posteriormente enviado al Congreso nacional
para su tramitacin.
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De acuerdo a su decreto constitutivo, dicha Comisin Especial qued
formada por un Consejo compuesto por diez representantes de los
distintos pueblos indgenas del pas que fueron elegidos de comn
acuerdo por sus organizaciones y por diez representantes de las distintas
instancias gubernativas con competencia en el mbito indgena y
presidida por un Director y subdirector nombrados por el Presidente de la
Repblica.
(25)

La funcin general que el decreto asignaba a esta Comisin era la de
asesorar al Presidente de la Repblica en la determinacin de las polticas
de gobierno respecto de los pueblos indgenas y, en particular, en lo
concerniente a su desarrollo econmico, social y cultural y al
fortalecimiento de su participacin en la comunidad nacional.
Adems de esta funcin general, el decreto estableca una serie de otras
funciones especficas de la Comisin, entre las que se encontraban la de
proponer proyectos y planes de desarrollo econmico, social y cultural de
los pueblos indgenas, proponer proyectos de difusin de las costumbres,
valores y formas de vida de estos pueblos, proyectos destinados a lograr
la participacin de los mismos en todos los mbitos del quehacer nacional
y la discriminacin de las prcticas discriminatorias que les afecten, etc.
Entre las tareas desarrolladas por esta entidad durante su existencia
hasta septiembre de 1993 cabe destacar, junto a un conjunto de
iniciativas destinadas a apoyar el desarrollo de las comunidades
indgenas y de sus integrantes, la elaboracin, con la participacin de las
organizaciones indgenas, de un proyecto de legislacin para el
reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas del pas por el
Estado.
Proyecto de ley indgena.
El proyecto de ley, que fuera inicialmente elaborado por el Consejo de la
CEPI, debatido posteriormente en las comunidades indgenas a travs del
pas, y luego finalmente discutido en un Congreso Nacional de Pueblos
Indgenas desarrollado en la ciudad de Temuco en Enero de 1991, fue
presentado al Congreso Nacional a comienzos de octubre de ese ao en
forma conjunta con un proyecto de reforma constitucional que
consagraba el reconocimiento de los derechos de los pueblos y
comunidades indgenas en la carta fundamental.
(26)

En lneas generales, este proyecto propona el reconocimiento legal, por
primera vez en la historia del pas, de los pueblos indgenas que integran
la Nacin chilena y estableca la obligacin del Estado de velar por su
proteccin y de promover su desarrollo.
Adems, reconoca a las personas, comunidades y asociaciones
indgenas, estableciendo en favor de ellas derechos especiales; las tierras
indgenas, estableciendo su proteccin juridica, as como mecanismos
destinados a posibilitar su ampliacin (Fondo de Tierras) y desarrollo
(Fondo de Etnodesarrrolo y reas de Desarrollo Indgena); las culturas e
idiomas indgenas y estableca un sistema de educacin intercultural
bilinge; estableca la existencia y validez del derecho consuetudinario
indgena, y creaba un sistema de justicia especial (jueces de paz
indgenas) para el conocimiento de asuntos menores al interior de la
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comunidad; y creaba una Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena
(CONADI) como entidad encargada de la poltica del Estado para con
estos pueblos, contemplando en ella la participacin de representantes
indgenas electos por sus propias comunidades.
Proyecto de reforma constitucional y otras iniciativas de reforma
legal en favor de los pueblos indgenas.
Junto a este proyecto de ley, el gobierno envi al Congreso Nacional un
proyecto de reforma constitucional que reconoca la existencia de los
pueblos indgenas y el deber del Estado de protegerlos y ampararlos,
entregando a la legislacin el establecimiento de beneficios en favor de
sus comunidades.
(27)

Este proyecto de reforma constitucional, adems de responder a una
aspiracin sentida de las organizaciones indgenas, tiene una gran
importancia, tanto simblica como jurdica, para los pueblos indgenas
del pas. Su aprobacin implicaba el reconocimiento, por primera vez en
la historia, de Chile como un pas pluritnico, compuesto por una
diversidad de pueblos, rompiendo con el mito creado por la historiografa
clsica del pas en torno a la homogenidad racial del "pueblo" chileno.
Es importante destacar tambin en el mbito jurdico el envo por el
gobierno al parlamento del Convenio N 169 de la OIT sobre Pueblos
Indgenas y Tribales a objeto de lograr su ratificacin. Dicho envo se
materializ en enero de 1991 y permanece hasta la fecha sin ser
aprobado.
Adems de esta iniciativa, el ejecutivo present en octubre de 1992 al
parlamento para su ratificacin el Convenio para la creacin del Fondo
para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe.
Este Convenio, que fuera aprobado por los cancilleres iberoamericanos,
incluyendo a Chile, en Madrid a mediados de 1992, viene a constituir "un
mecanismo destinado a apoyar procesos de autodesarrollo de pueblos,
comunidades y organizaciones indgenas de Amrica Latina y el Caribe."
Contradicciones de la poltica gubernamental.
A pesar de los avances en el trato dado a los pueblos indgenas en este
periodo, es posible percibir de parte algunas instancias de gobierno
ciertas actitudes contradictorias con la poltica desarrollada por la
Comisin Especial de Pueblos Indgenas. Entre ellas, cabe destacar las
siguientes:
- La poltica seguida por la Direccin de Asuntos Indgenas de INDAP
(Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario), entidad dependiente del
Ministerio de Agricultura, que continu con los trmites de divisin de
numerosas comunidades a pesar del anuncio hecho por las autoridades
en sentido contrario.
- La represin de la que fueron objeto organizaciones indgenas del pas y
sus integrantes por parte de fuerzas policiales con motivo de
manifestaciones desarrolladas en diversas ciudades del pas (Arica,
Santiago y Temuco) en diversas oportunidades, en especial, con motivo
del da 12 de octubre.
11
CEME - Centro de Estudios Miguel Enrquez - Archivo Chile
- La amenaza que afect, y sigue afectando a una serie de comunidades
mapuche pehuenche, con una poblacin total de 5 mil personas, a raz de
la construccin de una serie de represas hidroelctricas en la cuenca
superior del ro Bo Bo. De materializarse este proyecto hidroelctrico,
cuya primera fase, la central Pangue, ya est siendo construida por una
empresa privada (ENDESA), alrededor de 700 indgenas debern ser
trasladados de las tierras en que actualmente habitan.
- La negativa de parte del gobierno a acceder a la demanda de los rapa
nui destinada a obtener del Estado chileno la devolucin de las tierras de
Isla de Pascua hasta ahora administradas por este.
(28)


Parte anterior Continuacin

3 parte

IX. LA ACTITUD ASUMIDA POR EL PARLAMENTO.
Desgraciadamente, los proyectos de reforma legal y constitucional
relativos a los pueblos indgenas sometidos al conocimiento del Congreso
Nacional, no encontraron en ste el apoyo requerido para su rpida
aprobacin.
En efecto, debido a las fuertes crticas de que estas iniciativas fueron
objeto por parte de los partidos de oposicin derechista que lo
controlaban (a consecuencia de su forma de integracin dispuesta por la
Constitucin de 1980), el parlamento demor casi tres aos en aprobar el
proyecto de ley indgena, no sin antes introducir en l importantes
modificaciones.
Entre los principales reparos que los partidos de derecha hicieron a estos
proyectos en el parlamento se encuentran aquellos que decan relacin
con el uso en ellos del trmino "pueblos indgenas", el que consideraban
una amenaza en contra del carcter unitario del Estado y un potencial
peligro de futuros procesos de separatismo en su interior; con el peligro
que para el derecho de propiedad podran significar las normas de
proteccin de las tierras indgenas; y con la contradiccin con el derecho
constitucional a la igualdad que significara el establecimiento de
beneficios especiales en favor de los indgenas.
Los proyectos para el reconocimiento de los pueblos indgenas en la
Constitucin Poltica, y para la aprobacin del Convenio 169 de la OIT y
del Convenio para la creacin del Fondo Indgena, debido a la oposicin
de los mismos sectores polticos, se mantienen la fecha sin ser
despachados por dicho Congreso.
La nica iniciativa aprobada en el periodo, debido a la presin de las
organizaciones indgenas y del gobierno, fue el proyecto de ley indgena.
Los principales contenidos de la ley que fuera sancionada por el Senado y
promulgada como ley de la Repblica en septiembre de 1993, y que lleva
el nmero 19.253 (Diario Oficial 5.10.93) pueden ser resumidos en los
siguientes puntos:
1.
12
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El reconocimiento de los indgenas, entendiendo por tales a "los
descendientes de las agrupaciones humanas que existen en el territorio
nacional desde tiempos precolombinos, que conservan manifestaciones
tnicas y culturales propias, siendo para ellos la tierra el fundamento
principal de su existencia y cultura", as como del deber del Estado y la
sociedad en general de respetar, proteger y promover su desarrollo, y el de
sus culturas, familias y comunidades.
2.
El reconocimiento de las principales etnias de Chile (mapuche, aymara,
rapa nui o pascuense, comunidad atacamea, quechua y colla del norte
del pas, las comunidades kawashkar o alacalufe y ymana o yagn de los
canales australes). El Estado valora su existencia por ser parte escencial
de las races de la Nacin chilena.
3.
El reconocimiento de las comunidades indgenas, entendiendo por tales
"toda agrupacin de personas pertenecientes a una misma etnia indgena
y que se encuentre en una o ms de las siguientes situaciones: a)
Provengan de un mismo tronco familiar; b) Reconozcan una jefatura
tradicional; c) Posean o hayan posedo tierras indgenas en comn, y d)
Provengan de un mismo poblado antiguo", as como el establecimiento de
un sistema expedito para el otorgamiento a estas de personalidad
jurdica.
4.
El reconocimiento de las tierras indgenas, entendiendo por tales aquellas
que "las personas o comunidades indgenas actualmente ocupan en
propiedad o posesin" provenientes de ttulos reconocidos por el Estado
desde 1823 hasta la fecha y a futuro, as como aquellas que estos
"histricamente han ocupado y poseen" siempre que sus derechos sean
inscritos en el Registro de Tierras Indgenas que crea esta ley.
5.
El establecimiento de un conjunto de normas y mecanismos tendientes a
proteger las tierras indgenas (no pueden ser enajenadas, embargadas,
gravadas o adquiridas por prescripcin, salvo entre comunidades o
personas de la misma tnia), y el establecimiento de mecanismos
tendientes a buscar solucin a los problemas tierras que les afectan u a
otorgar stas a los indgenas o comunidades que carecen de ellas (Fondo
de Tierras y Aguas Indgenas).
6.
El establecimiento de un conjunto de mecanismos con el objeto de
posibilitar el desarrollo econmico, social y cultural de las comunidades
indgenas (las reas de Desarrollo Indgena a ser creadas en espacios
territoriales en que han vivido ancestralmente los indgenas, de alta
densidad de poblacin indgena y homogeneidad ecolgica, en las que se
focalizar la accin del Estado, y el Fondo de Desarrollo para la
implementacin de programas de superacin del minifundio,
recuperacin de la calidad de las tierras, etc.).
13
CEME - Centro de Estudios Miguel Enrquez - Archivo Chile
7.
El reconocimiento, respeto y proteccin de las culturas e idiomas
indgenas, el establecimiento de un delito destinado a evitar la
discriminacin de los indgenas por su origen o cultura, la creacin de un
sistema de educacin intercultural bilinge con el objeto de preparar a los
educandos indgenas para desenvolverse en forma adecuada tanto en su
sociedad de origen como en la sociedad global, as como de un programa
de becas para los estudiantes indgenas.
8.
El establecimiento de las asociaciones indgenas, entendiendo por tal la
agrupacin voluntaria de por lo menos veinticinco indgenas que se
constituyen en funcin de algn inters comn. Entre las actividades que
estas pueden desarrollar, segn la ley, se encuentran las educacionales y
culturales, las profesionales comunes a sus miembros y las econmicas
que beneficien a sus integrantes tales como agricultores, ganaderos,
artesanos y pescadores.
9.
El establecimiento de una Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena
(CONADI) como entidad encargada de promover, coordinar y ejecutar la
accin del Estado en favor del desarrollo integral econmico, social y
cultural de las personas y comunidades indgenas, cuyo rgano superior,
el Consejo Nacional, estar integrado por ocho representantes indgenas
designados por el Presidente de la Repblica a propuesta de las
comunidades y asociaciones indgenas, de un total de diecisiete personas
que lo conforman.
10.
El reconocimiento de la costumbre hecha valer en juicio entre indgenas,
siempre que no sea incompatible con la Constitucin Poltica de la
Repblica, as como el establecimiento de un procedimiento judicial
especial para el trmite de los juicios sobre tierras en que se encuentre
involucrado un indgena.
11.
El establecimiento de un conjunto de disposiciones particulares relativas
a los mapuche huilliche, a los aymara, atacameos y dems comunidades
del norte del pas, a la etnia rapa nui o pascuense, a los indgenas de los
canales australes y a los indgenas urbanos o migrantes.
Limitaciones de esta ley.
Entre las principales limitaciones de este texto legal en relacin al texto
del proyecto sometido a la consideracin del Congreso y en relacin con
las tendencias hoy prevalecientes en el derecho internacional sobre la
materia cabe destacar las siguientes:
- La exclusin en el del trmino "pueblos" reivindicado por los indgenas
para autodenominarse y reconocido hoy en el mbito internacional
(Convenio N 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribiales) como
14
CEME - Centro de Estudios Miguel Enrquez - Archivo Chile
forma de denominacin de las entidades indgenas hoy existentes en el
mundo.
- Las limitaciones introducidas al captulo referido a las reas de
Desarrollo Indgena, a travs del cual se recoga la idea de la creacin de
territorios o espacios indgenas con mayores grados de autogestin del
desarrollo demandada por las organizaciones y reconocida en el derecho
internacional. De acuerdo al texto actual, estas constituyen solo reas de
focalizacin de la accin del Estado en favor de estos pueblos.
- La eliminacin del captulo referido a los jueces de paz indgenas, a
travs del cual se pretenda dar reconocimiento a las formas de resolucin
de conflictos menores an subsistentes en las comunidades de modo de
dar cabida al derecho propio o consuetudinario indgena.
X. EL ROL DEL MOVIMIENTO INDGENA.
De gran importancia resulta el anlisis del rol desempeado en esta etapa
por el movimiento indgena.
En trminos generales se puede afirmar que dicho movimiento demostr
gran capacidad de negociacin de sus derechos con la sociedad global y el
Estado durante el periodo que aqu se comenta.
En efecto, con una actitud de realismo poltico, el grueso del movimiento
indgena, a pesar de la difcil situacin que enfrentaban sus pueblos al
final del rgimen militar, opt por la estrategia de la negociacin de sus
demandas con el Estado, haciendo con ello posible el establecimiento de
un nuevo marco jurdico poltico a travs de cual se pudiese avanzar
gradualmente en la materializacin de los cambios anhelados por sus
pueblos.
La suscripcin del Compromiso de Nueva Imperial antes aludido, en que
los dirigentes mapuche, aymara y rapa nui se comprometieron a trabajar
junto al futuro gobierno en la consolidacin de la democracia y en el
reconocimiento de sus derechos, la integracin de sus dirigentes en el
Consejo de la CEPI, su participacin activa en la discusin del
anteproyecto de ley indgena, el apoyo que estos dieron a dicho proyecto
en el parlamento, el apoyo que mantuvieron al gobierno durante el
periodo -a pesar de las contradicciones antes sealadas- pueden
entenderse como manifestacin de la voluntad de las organizaciones de
dar cumplimiento al compromiso adquirido en 1989.
(29)

Sin duda esta estrategia fue clave para lograr la aprobacin de la ley
indgena por un parlamento conservador cuyos prejuicios lo hacan
rechazar la idea de legislar en la materia, as como para lograr, en el
contexto de los quinientos aos que se conmemoraron en 1992, una
mayor conciencia en la sociedad global sobre la realidad multitnica del
pas y la necesidad de establecer un tratamiento ms justo para los
pueblos indgenas que aqu habitan.
Diferente fue la actitud asumida por una parte del movimiento mapuche,
el que organizado en la organizacin "Consejo de todas las Tierras",
realiz una fuerte oposicin a la poltica indgena del gobierno de la
Concertacin y al proyecto de ley elaborado por la CEPI basada en su
aspiracin de lograr una "autonoma poltica territorial" para el pueblo
15
CEME - Centro de Estudios Miguel Enrquez - Archivo Chile
mapuche. Dicha aspiracin, que a juicio de sus dirigentes no estaba
recogida en el proyecto de ley indgena, llev a esta organizacin a
desarrollar una serie de "recuperaciones de tierras" por vas de hecho, y a
criticar duramente las polticas del gobierno y la actitud asumida por los
dirigentes indgenas involucrados en la CEPI.
A pesar de la legitimidad que hoy adquiere la reivindicacin de la
"autonoma" de los pueblos indgenas en el mbito internacional y de la
importancia de su planteamiento en Chile, la estrategia de este
movimiento demostr un desconocimiento de la realidad poltica y
cultural del pas. Una sociedad que histricamente ha negado su pasado
y presente indgena, difcilmente acepta la autonoma de los pueblos
indgenas, sin primero admitir su existencia y establecer canales para su
participacin.
(30)

Un problema que dificult la accin del movimiento indgena durante el
periodo, y que an sigue vigente, fue el de la representatividad de sus
organizaciones frente al universo indgena, tanto rural como urbano. Si
bien la organizacin indgena crece bastante durante el ltimo tiempo,
existen antecedentes que hacen pensar que su representatividad sigue
siendo an baja en proporcin a la poblacin constatada en el ltimo
censo, situacin que debe ser enfrentada si este quiere lograr una mejor
aceptacin a sus demandas por parte de la sociedad global.
XI. CONSTITUCIN DE LA CORPORACIN NACIONAL DE
DESARROLLO INDGENA (CONADI).
Varios meses tom la constitucin de la estructura de la CONADI de
conformidad a la ley 19.253 antes aludida.
(31)

El nombramiento de las tres autoridades superiores de sta entidad por
la nueva administracin recay sobre representantes indgenas que
contaban con apoyo y legitimidad del movimiento indgena.
(32)
A ello cabe
agregar la decisin hecha por el gobierno de respetar los nombres
propuestos, de acuerdo al procedimiento legal, por las organizaciones
indgenas para integrar su Consejo Nacional, as como de privilegiar la
participacin de profesionales indgenas en la conformacin del equipo
tcnico y profesional de esta entidad.
Todo ello demuestra el inters de las actuales autoridades de mantener
una poltica de participacin indgena en esta entidad pblica.
A pesar de la demora verificada tanto en la puesta en marcha de esta
nueva institucionalidad, como en la aprobacin de los reglamentos de la
ley y en la conformacin de sus equipos profesionales, durante el segundo
semestre del presente ao, sta entidad ha logrado poner en marcha sus
diferentes instancias (Direccin Nacional, Sub Direccin Regional y
Oficinas Provinciales) y activar sus programas fundamentales de trabajo.
Entre las principales lneas de accin desarrolladas por la CONADI hasta
la fecha cabe destacar las siguientes:
- La tramitacin ante la Contralora General de la Repblica de los
reglamentos de la ley, a objeto de poder contar con ellos para la
implementacin de los programas y fondos consagrados en ella,
(33)
as
como la reposicin de algunas de las iniciativas de reforma legal que
16
CEME - Centro de Estudios Miguel Enrquez - Archivo Chile
siguen sin ser aprobadas por el Congreso Nacional hasta la fecha (la
reforma constitucional, el Convenio N 169 de la OIT y del Convenio del
Fondo Iberoamericano de Pueblos Indgenas) en el plano jurdico.
- En materia de tierras indgenas se han adquirido por CONADI un total
de doce predios de cargo del Fondo de Tierras y Aguas por un monto total
de $ 1.320.000.000.- y se espera la adquisicin de cuatro predios ms de
aqu a fin de ao.
(34)

A ello se agrega la prxima puesta en marcha del mecanismo para la
operacin del subsidio para la compra de tierras indgenas, la puesta en
marcha del proceso de inscripcin de Tierras Indgenas, y el traspaso de
una cantidad de 29 mil hectreas fiscales a CONADI en virtud de
convenio celebrado con el Ministerio de Bines Nacionales, a objeto de que
estas sean transferidas a las comunidades indgenas.
- En materia de desarrollo, cabe destacar la determinacin por el Consejo
Nacional de CONADI cinco zonas indgenas como potenciales reas de
Desarrollo (Isla de Pascua, Galletu - Icalma, Alto Bo Bo, Yetarte (Puerto
Edn) y Mejillones (Isla Navarino) de conformidad a la nueva ley.
(35)

A ello se debe agregar la ejecucin de una serie de programas tales como
el de Infraestructura predial y comunitaria y dotacin de servicios bsicos
en comunidades indgenas (sedes sociales, arreglo de caminos,
aprovisionamiento de agua, etc.), el de Infraestructura y servicios
productivos para comunidades y asociaciones, el Programa de suelos
degradados para comunidades indgenas, los programas de Centros de
Desarrollo Indgena en Caete, Nueva Imperial y Osorno, y el Programa
de Apoyo a iniciativas econmicas Regin Metropolitana.
(36)

La mayor parte de estos proyectos, que operan va concurso, consideran
la participacin directa de los propios beneficiarios, tanto para la
definicin de los proyectos como para su ejecucin.
La accin de la CONADI, sin embargo, no ha estado exenta de problemas
y dificultades que deben ser mencionados aqu.
Algunos problemas han tenido que ver con la falta de recursos de esta
entidad para el desarrollo de las tareas que le asigna la ley. Es el caso,
por ejemplo, de la educacin intercultural bilinge, mbito en que a pesar
de haber quedado reconocido en la ley, CONADI no tiene presupuesto
asignado para su implementacin.
Otros problemas han tenido que ver con la falta de experiencia de su
nuevo equipo directivo y profesional, muchos de cuyos integrantes hasta
ahora, nunca haban formado parte del aparato del Estado. Tambin ha
influido negativamente la ubicacin de la Direccin Nacional de CONADI
en Temuco, lejos del poder poltico real del pas, circunstancia que
muchas veces ha dificultado la gestin de los recursos y apoyos
necesarios para lograr el xito de las iniciativas en que ha emprendido.
Las rivalidades polticas existentes entre sus directivos, que han
trascendido a la opinin pblica, se han convertido tambin en un factor
de entorpecimiento en el avance de las polticas desarrolladas por esta
entidad.
17
CEME - Centro de Estudios Miguel Enrquez - Archivo Chile
Tanto o ms preocupante que lo anterior resulta la desmovilizacin que
se ha generado al interior del movimiento indgena durante el ltimo ao,
hecho que muchos atribuyen a la inercia producida por la integracin del
movimiento indgena en el aparato del Estado a travs de su participacin
en CONADI.
(37)

La integracin de representantes indgenas en CONADI, no debera
transformarse en un mecanismo para la cooptacin del movimiento
indgena por el Estado, sino por el contrario, en una posibilidad de este
para incidir en su interior en el diseo e implementacin de las polticas
pblicas para los pueblos indgenas, sin por ello perder su independencia
como movimiento social autnomo.
De no verificarse cambios importantes en este sentido a futuro, el
movimiento indgena podra caer en un inmovilismo que sera muy
perjudicial para el logro de las transformaciones por las que luch por
largo tiempo, y que hoy, con el nuevo marco jurdico vigente, encuentran
caminos para su implementacin.
COMENTARIO FINAL.
A pesar del importante cambio verificado en los ltimos aos en la
poltica del Estado hacia los pueblos indgenas del pas, la vigencia hasta
hace muy poco tiempo atrs de la legislacin dictada durante el gobierno
militar en relacin con estos pueblos, determina que los avances reales
producidos en la situacin de pobreza y marginacin de quienes los
integran, sean hasta la fecha, muy precarios.
La entrada en vigencia de la nueva ley indgena, a pesar de las
modificaciones que le fueron introducidas al proyecto original en el
parlamento, la constitucin de la CONADI, abre las puertas para la
implementacin de una nueva poltica indgena en el pas que permita su
desarrollo integral con respeto a sus identidades y culturas propias.
Ello, sin embargo, implica importantes desafos no slo para el Estado,
sino para el movimiento indgena y la sociedad chilena en su conjunto.
Las leyes abren caminos de participacin, posibilidades de accin, pero
no garantizan por s solas el trmino de la situacin de marginacin y de
discriminacin de la que histricamente han sido vctimas estos pueblos.
Es por ello que si las polticas y programas contemplados en esta ley no
van aparejados de un cambio cultural, de una actitud de mayor respeto y
solidaridad de la sociedad chilena en su conjunto hacia estos pueblos y
quienes los integran, probablemente sus disposiciones terminarn en
letra muerta.
Del mismo modo, el movimiento indgena no puede confiarse en que la
existencia de un marco legal va a asegurar la materializacin de los
derechos por los que tanto tiempo han luchado. Su participacin activa
en la CONADI y en todas las instancias del Estado en que se resuelvan
los asuntos que les ataen, resultan fundamentales para garantizar la
realizacin de las aspiraciones de sus pueblos.
18
CEME - Centro de Estudios Miguel Enrquez - Archivo Chile
Es por ello que la nueva ley constituye, en sntesis, un marco ms
adecuado para seguir luchando por los anhelos de justicia e igualdad de
los pueblos indgenas al interior de la sociedad chilena.
CENSO DE POBLACIN Y VIVIENDA 1992
Poblacin de 14 aos y ms, que declar pertenecer a algn grupo tnico.
Ambos sexos.
Grupo de edad y regin de
residencia habitual actual.
MAPUCHE

AYMARA

RAPA NUI

GRUPO DE EDAD















Total Pas

928.060

48.477

21.848

Regin I

9.387

15.439

289

Regin II

11.872

4.187

413

Regin III

6.584

1.289

272

Regin IV

17.779

2.093

847

Regin V

58.668

2.968

3.335

Regin VI

34.278

1.316

1.095

Regin VII

31.829

1.725

705

Regin VIII

125.090

3.815

1.774

Regin IX

144.794

1.199

378

Regin X

68.793

1.602

761

Regin XI

3.158

131

75

Regin XII

4.612

203

186

Regin Metropolitana

407.421

12.165

11.054

Pas Extranjero

461

69

20

No Declarado

3.334

276

644

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Chile 1993.
Notas

19
CEME - Centro de Estudios Miguel Enrquez - Archivo Chile
5 de Abril del 2000
Pueblos indgenas-Estado Una crisis profunda

por Jos Aylwin

Pocos se atreveran hoy a negar la existencia de una grave y profunda crisis en
la relacin entre los pueblos indgenas -en particular el pueblo mapuche- y el
Estado chileno. El presente texto explica las deudas del gobierno y
empresarios hacia los pueblos originarios y propone tareas concretas para
reconocerles el derecho a la preservacin de su identidad y autonoma, tal
como ocurre en otras partes del mundo.

La propia Conadi, instrumento creado por la ley para la definicin y conduccin de
una poltica indgena nacional, est tambin en crisis. Su capacidad para dar
respuesta a las reivindicaciones hoy formuladas por las organizaciones indgenas es
limitada.
A pesar del reconocimiento que la ley hace de algunos derechos a los indgenas, stos
han sido gravemente lesionados. Ello a raz de la expansin de inversiones productivas
o de infraestructura, tanto pblicas como privadas, en los territorios ancestrales de los
pueblos originarios.
El concepto de Estado-nacin es hoy crecientemente cuestionado a nivel internacional
por no corresponder a una realidad sino a una ficcin impuesta por los pueblos
hegemnicos al interior de los actuales Estados. Prcticamente no existen hoy en el
mundo Estados que no estn compuestos por una diversidad de pueblos, culturas y
lenguas.
En octubre de 1993 se promulg la ley N 19.253 sobre proteccin, fomento y
desarrollo de los indgenas, ms conocida como Ley Indgena. Dicha ley fue el
producto de la presin ejercida por el movimiento indgena durante gran parte
de la dcada de los 80 y comienzos de la dcada de los 90. Entre las
reivindicaciones ms importantes que plantearon entonces las organizaciones
mapuche, aymara y rapanu (en una poca en que se amenaz la subsistencia
misma de sus pueblos y comunidades), figuraban el reconocimiento de la
diversidad tnica y cultural hasta ese momento negada en el pas; la
participacin en la conduccin de la poltica indgena del Estado; la
proteccin legal de sus tierras (y de las aguas en el caso de los aymara); el
otorgamiento de tierras fiscales o de tierras adquiridas por el Estado a
particulares a objeto de revertir el proceso histrico de jibarizacin de sus
tierras; y el apoyo al desarrollo econmico y cultural de sus pueblos y
comunidades. El proyecto de ley enviado por el Ejecutivo al Congreso Nacional
en 1991 se bas, en lo central, en estas reivindicaciones. La ley aprobada por
el Parlamento en 1993, a pesar de las limitaciones que le fueran introducidas
durante su discusin, en gran medida por la oposicin conservadora, recogi
una buena parte de dichas demandas. A seis aos de la entrada en vigencia de
la ley, es de justicia reconocer algunos logros obtenidos por la Corporacin
Nacional de Desarrollo Indgena (Conadi), con el apoyo inicial de una buena
parte del movimiento indgena en su materializacin prctica. El apoyo a la
constitucin de un nmero importante de comunidades y asociaciones
indgenas, el traspaso a comunidades o individuos indgenas de alrededor de
100 mil hectreas de tierras, as como la regularizacin y otorgamiento a
stas de importantes derechos de agua, el apoyo a la ejecucin de iniciativas
de desarrollo econmico y cultural indgena, o el impulso de la educacin
intercultural bilinge en sectores indgenas, son avances que deben ser
valorados. A pesar de estas acciones, pocos se atreveran hoy a negar la
20
CEME - Centro de Estudios Miguel Enrquez - Archivo Chile
existencia de una grave y profunda crisis en la relacin entre los pueblos
indgenas -en particular el pueblo mapuche- y el Estado chileno. Los cambios
reiterados en la direccin de Conadi, as como en la integracin de su consejo
nacional con la evidente intencin de imponer la voluntad del gobierno en
materia de proyectos de inversin en territorios indgenas, las duras crticas
formuladas por dirigentes indgenas frente a dichos proyectos y a las polticas
de gobierno en general, las movilizaciones y protestas de organizaciones
indgenas, las acciones policiales represivas en contra de quienes participan
en estas protestas y movilizaciones, son algunos de los hechos que evidencian
esta crisis. La propia Conadi, instrumento creado por la ley para la definicin
y conduccin de una poltica indgena nacional, est tambin en crisis. Su
capacidad para dar respuesta a las reivindicaciones hoy formuladas por las
organizaciones indgenas es limitada. Su capacidad para intervenir y mediar
en los conflictos existentes entre las comunidades indgenas y las empresas
que intervienen en sus territorios es tambin restringida. La autoridad de los
representantes gubernamentales de esta entidad es cuestionada por los
indgenas. La representatividad de los integrantes indgenas en su consejo
nacional tambin. FACTORES QUE EXPLICAN LA CRISIS Cmo se explica esta
crisis? Cmo se entiende que una entidad como Conadi, de naturaleza mixta,
con representacin gubernamental e indgena, cuya creacin fue demandada
por el movimiento indgena hace tan slo una dcada atrs, est hoy tan
cuestionada? Cmo se explica la demanda por reformas jurdicas y polticas a
tan slo seis aos de la aprobacin de la ley? Entre los factores que pueden
contribuir a dar explicacin a estas interrogantes, los siguientes deben ser
destacados: 1-Limitaciones de la Ley Indgena Es un hecho conocido que los
proyectos relativos a derechos indgenas enviados al Congreso Nacional por el
Ejecutivo a comienzos de los 90 no encontraron all la acogida que las
organizaciones indgenas esperaban. El proyecto de Ley Indgena fue aprobado
all con importantes restricciones. En materia de derechos participatorios, la ley
aprobada slo reconoci a los indgenas el derecho a asociarse funcional y
territorialmente, a una participacin minoritaria en el consejo nacional de
Conadi, y el derecho de las comunidades y asociaciones a ser escuchados por
los rganos del Estado cuando stos tomasen decisiones que pudiesen
afectarles. En materia de derecho a la tierra, el nfasis de la misma ley estuvo
puesto en la proteccin jurdica de las tierras reconocidas como indgenas, as
como en su ampliacin por la va del fondo de tierras y aguas de Conadi. Los
proyectos destinados a la reforma de la Constitucin y a la ratificacin del
Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (de 1989),
relativo a los derechos de estos pueblos, no encontraron acogida en el
Parlamento. Ello sin duda debilit el reconocimiento de los derechos que los
pueblos indgenas reclamaban. Ms an: a pesar del reconocimiento que la ley
hace de algunos derechos a los indgenas, estos derechos han sido gravemente
lesionados, en particular durante los ltimos aos de vigencia de la ley. Ello a
raz de la expansin de inversiones productivas o de infraestructura, tanto
pblicas como privadas, en los territorios ancestrales de los pueblos indgenas
en el contexto del proceso de globalizacin de la economa nacional. La
opinin de las comunidades indgenas no ha sido escuchada, ni menos
respetada, por los rganos del Estado cuando ellas han manifestado su rechazo
a la ejecucin de proyectos de inversin controlados por terceros en sus
territorios. El caso del proyecto hidroelctrico Ralco, propuesto por Endesa en
territorio pehuenche, es un claro ejemplo de ello. Por otra parte, la ejecucin
de dichos proyectos en territorios indgenas ha hecho inefectiva la proteccin
jurdica que la ley otorga a las tierras de los pueblos originarios. La tierra, en
el contexto actual del pas, carece cada vez ms de valor en s. Lo que
21
CEME - Centro de Estudios Miguel Enrquez - Archivo Chile
realmente vale son los recursos que hay en ella. El agua, los recursos mineros,
los recursos pesqueros y forestales son, en la mayora de los casos, explotados
por terceros que no tienen derechos de propiedad sobre la tierra, pero s
derechos de uso, explotacin de estos recursos adquiridos en virtud de
concesiones pblicas o de contratos privados. La magnitud de las inversiones
de distinta naturaleza (forestales, hidroelctricas, carreteras, etctera), hoy
realizadas por terceros no-indgenas en territorios indgenas, ha convertido a
sus comunidades en verdaderas islas, tanto en un sentido fsico, como
cultural, impedidas de controlar su propio desarrollo. El caso de las
inversiones forestales hoy existentes en el territorio mapuche, es
probablemente el ms ilustrativo. Con un milln y medio de hectreas entre la
regin del Bo Bo y la regin de Los Lagos -territorio ancestral mapuche-, las
empresas forestales, con sus plantaciones de bosques exticos, han rodeado a
las comunidades indgenas destruyendo el bosque nativo antes existente,
deteriorando la calidad de sus suelos, afectando seriamente las fuentes de
agua y, consecuentemente, amenazando su sobrevivencia material y cultural.
2-Evolucin de la demanda indgena Entre 1993 y la fecha se ha profundizado
en el mundo el debate sobre los derechos que corresponden a los pueblos
diferenciados. El concepto de Estado-nacin es hoy crecientemente
cuestionado a nivel internacional por no corresponder a una realidad sino a
una ficcin impuesta por los pueblos hegemnicos al interior de los actuales
Estados. Prcticamente no existen hoy en el mundo Estados que no estn
compuestos por una diversidad de pueblos, culturas y lenguas. Los pueblos
diferenciados reclaman los derechos que les corresponden como tales; entre
ellos, el derecho a determinar su propio futuro, al control de sus propios
asuntos, a un espacio territorial en donde desarrollarse material y
culturalmente, demanda que no necesariamente implica la ruptura con los
Estados en que habitan. Chile no es una excepcin a esta regla. Los foros
internacionales han avanzado hacia el reconocimiento de estos derechos,
particularmente en el caso de los pueblos indgenas. El Convenio N 169 de la
OIT al que antes nos referamos marc un hito al cambiar la orientacin
integracionista de instrumentos previamente existente en esta materia,
reconociendo a estos pueblos, adems del derecho a participar en la definicin
de polticas y programas susceptibles de afectarles, el derecho a asumir el
control de su propio desarrollo al interior de los Estados en que habitan. El
mismo Convenio reconoci a los indgenas derechos de propiedad o posesin
sobre los territorios que ocupan o utilizan de alguna manera. La Organizacin
de las Naciones Unidas (ONU) y la Organizacin de Estados Americanos (OEA)
han avanzado en la redaccin de declaraciones de derechos en las que se
reconoce a los pueblos indgenas el derecho a la autonoma y autogobierno en
asuntos internos y locales. Ambas entidades reconocen, en sus borradores de
declaracin, adems de los derechos que estos pueblos tienen a sus tierras,
sus derechos sobre los territorios ancestrales a los que su existencia y
desarrollo estn ligados. Dichos derechos incluyen el control, uso,
preservacin y participacin en los beneficios que generen los recursos
naturales -flora, fauna, suelo y subsuelo- que se encuentren en ellos. Esta
tendencia ha tenido un fuerte impacto en los ordenamientos jurdicos y
polticas internas en diversos Estados. Pases como Canad, Dinamarca,
Noruega, Nicaragua, Panam, Colombia, entre otros, reconocen hoy derechos
de autonoma y territorialidad de los pueblos indgenas. Los pueblos indgenas
de Chile no han estado ajenos a estos procesos. Sus representantes han
participado activamente en los foros internacionales donde se debaten estos
derechos. Ellos han conocido adems las experiencias de autonoma y control
territorial hoy existentes en distintas latitudes. Este conocimiento ha influido
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fuertemente en el discurso de sus organizaciones, explicando, al menos en
parte, la demanda que el movimiento mapuche plantea por autonoma, por
asumir el control de sus propios asuntos en los espacios territoriales en que
viven o reclaman. Ello explica tambin el cuestionamiento que hoy existe a la
participacin indgena en Conadi, entidad que en ltima instancia responde al
gobierno y no a los intereses de los pueblos indgenas, como ha quedado
demostrado ltimamente. PROPUESTAS DEL ESTADO Y LA SOCIEDAD CHILENA
ANTE ESTA CRISIS Llama la atencin la incapacidad de algunos sectores del
pas para entender estas causas ms profundas de la crisis que aqu se analiza,
as como para admitir su responsabilidad en ella y proponer alternativas para
su solucin real. Los sectores empresariales insisten en su derecho a
continuar con sus inversiones en los territorios indgenas a pesar del clamor
de las comunidades afectadas por ellas. Fundamentan sus planteamientos en
el derecho de propiedad, y en el respaldo que las autoridades de gobierno dan
a sus proyectos. Insisten, a pesar de todas las evidencias, que sus inversiones
van en beneficio del desarrollo de las comunidades indgenas. El gobierno
promovi hace un tiempo la suscripcin de un pacto de respeto ciudadano a
fin de poner trmino a los actos de violencia en reas indgenas. Sin embargo,
mantiene inalterado su apoyo a proyectos de inversin que vulneran los
derechos participatorios y territoriales que los indgenas reclaman. Ms an:
contina reprimiendo toda accin de dichas comunidades contraria a dichos
proyectos, enviando para ello a sus agentes policiales y aplicando el mayor
rigor de la ley a quienes participan en ellas. Por otro lado, y en una evidente
estrategia para ganar la confianza perdida de las comunidades, ha decidido
reponer el proyecto de reforma constitucional del ao 1991, as como
proponer al Congreso la ratificacin del Convenio N 169 de la OIT. Aunque,
como antes sealramos, este ltimo instrumento internacional contiene
disposiciones que podran ser de utilidad para la proteccin de los derechos
indgenas, la reforma constitucional tiene un carcter puramente simblico,
que en poco o nada alterara los mltiples problemas que hoy afectan a sus
comunidades. Una iniciativa destacable es aquella promovida por el diputado
Francisco Huenchumilla a objeto de dar reconocimiento constitucional y legal
a los derechos participatorios de los indgenas. De acuerdo a este proyecto,
entre las instancias en que debera garantizarse la participacin indgena se
encuentran el Congreso Nacional y los consejos regionales y comunales. La
misma iniciativa propone la creacin de un Parlamento Indgena, el que
vendra a asumir algunas de las funciones del actual consejo nacional de
Conadi. Los representantes indgenas en todas estas instancias seran elegidos
por los ciudadanos indgenas inscritos en un registro electoral indgena para
estos efectos. NECESIDAD DE ACUERDOS EN LA RELACIN PUEBLOS
INDGENAS-ESTADO La introduccin de reformas jurdicas constituira un
gesto de importancia para la superacin de la crisis antes descrita y para la
construccin de una nueva relacin entre los pueblos indgenas y el Estado
chileno. Sin embargo, todos sabemos que con la actual composicin del
Parlamento es muy poco probable, por no decir imposible, el reconocimiento
por ste de los derechos indgenas hoy negados. Por otra parte, las reformas
jurdicas propuestas no asegurarn, sin la introduccin de cambios polticos,
econmicos y culturales, una proteccin de estos derechos. Es por ello que el
dilogo y la construccin de acuerdos emergen como alternativas
fundamentales para enfrentar esta crisis. De particular importancia parece el
dilogo y la construccin de acuerdos que digan relacin con las siguientes
materias: 1-Superacin de los conflictos entre proyectos de inversin y
comunidades indgenas Los conflictos provocados por los proyectos de
inversin en territorios indgenas se agudizan. Salvo contados casos, no han
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existido espacios para el acercamiento de posiciones, as como para la
negociacin de los intereses en disputa. Se hace necesario estudiar la creacin
de instancias extralegales (comisiones, mesas de trabajo, etctera) del ms
alto nivel, con la participacin de las organizaciones indgenas territoriales, de
las empresas presentes en dichos territorios, adems del gobierno, que
permitan el dilogo y acuerdos concretos entre ellas. Deben ser abordados en
dichas instancias temas como los derechos histricos de los indgenas sobre
las tierras y territorios hoy en conflicto; los derechos de los indgenas sobre
los recursos naturales que se encuentran en ellos; la compensacin por los
impactos ambientales y culturales que los proyectos de inversin generan en
comunidades indgenas; la sustentabilidad futura de dichos proyectos; y la
participacin de las comunidades indgenas en los beneficios materiales que
ellos generan. Las experiencias existentes en esta materia en otras latitudes
(Canad, Nueva Zelandia, entre otros pases) son ricas. Sin perjuicio de las
particularidades de cada contexto, no podemos desaprovechar dichas
experiencias. Ellas podran dar luces para la superacin de los mltiples
conflictos que afectan hoy a comunidades indgenas en el pas y que
permanecen por largo tiempo sin solucin. Podran, adems, sin necesidad de
reformas legislativas, abrir las puertas al reconocimiento, al menos en los
casos especficos de que se trate, de derechos econmicos y territoriales hoy
negados a los pueblos indgenas de Chile. 2-Definicin de las bases de una futura
relacin entre pueblos indgenas, sociedad y Estado Es hora de que en Chile se
analicen seriamente las implicancias que tiene la presencia de los pueblos
indgenas. No basta con que se haga un reconocimiento nominal del carcter
pluritnico o multicultural de la poblacin en la Constitucin o la ley. Es
necesario que comencemos a definir las bases de una relacin ms justa y
solidaria entre los pueblos indgenas, la sociedad y el Estado. Debemos pensar
en cmo pueden coexistir pueblos diferenciados al interior del pas y qu
derechos polticos y derechos territoriales les corresponden. Es necesario que
definamos qu transformaciones econmicas, sociales y culturales se deben
introducir para crear espacios reales de dignidad para los pueblos indgenas.
No podemos seguir negando una realidad que se hace evidente ya al comienzo
del tercer milenio de la era cristiana. Nuevamente, son estimulantes las
experiencias de otros pases que han reconocido su diversidad cultural y
reconocido a los pueblos indgenas el control de sus propios asuntos y de los
espacios territoriales indispensables para su desarrollo material y cultural.
Muchos en Chile parecen creer que la globalizacin de la que tanto se habla
hoy tiene slo dimensiones mercantiles, negndose a admitir sus dimensiones
ticas y culturales. Si creemos en la globalizacin, seamos consecuentes. Si
aceptamos las dimensiones ticas y culturales que nos plantea el mundo de
hoy, abrmonos entonces a nuevas formas de relacin con los pueblos
diferenciados. Si no lo hacemos, no nos lamentemos mas tarde de los
conflictos que, con toda certeza, la negacin de la diversidad seguir
generando a futuro en el pas.
______ Jos Aylwin es abogado, investigador y directordel Instituto de
Estudios Indgenas de la Universidad de La Frontera de Temuco.

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