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TERRENOS DE MARINHA E ACRESCIDOS: NOVAS PERSPECTIVAS PARA O DEBATE1

Gabriel Quinto Coimbra2 Alosio Krholing3

RESUMO Este artigo tem por escopo efetuar uma anlise crtica do instituto jurdico dos terrenos de marinha e acrescidos, abordando inicialmente seu conceito, natureza jurdica e origem histrica para, aps, contrast-lo com a autonomia municipal consagrada na Constituio da Repblica de 1988. Alm disso, o trabalho busca perquirir a(s) principal(is) proposio(es) legislativa(s) em tramitao no Congresso Nacional, apontando os fatores importantes que conspiram contra a aprovao dessas matrias. Por derradeiro, pretende sugerir novos caminhos em ordem para se construir uma soluo jurdica justa e eficaz para a questo, em que pese a escassa e antiga bibliografia disponvel sobre o assunto. Palavras-chave: Terrenos de marinha. Acrescidos de marinha. Autonomia municipal. ABSTRACT This paper has the target of making a critical analysis of the Marine Lands legal institute, approaching initially its concepts, legal nature and
1 O presente artigo fruto de uma pesquisa cientfica realizada no perodo de 2004/2005, com recursos provenientes do Fundo de Apoio Cincia e Tecnologia do Municpio de Vitria (Facitec), sob a coordenao do professor Alosio Krohling, na qual o autor figurou como bolsista de iniciao cientfica. 2 Acadmico de Direito do 9 perodo da FDV e estagirio concursado do Ministrio Pblico Federal. 3 Professor do Mestrado da FDV; doutor em Antropologia pelo Instituto Santo Anselmo Itlia.

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historical origin to, make, later, a contrast with the municipal autonomy consecrated by the Federal Constitution of 1988. Moreover, this work seeks to research the main legislative proposals transacting at the Federal Congress, pointing the important factors that conspire against the approval of these subjects. For last, it intends to suggest new ways in order to construct a fair and efficient legal solution for the question, considering the scarce and old bibliography available about the subject. Keywords: Marine Lands. Increased Marine Lands. Municipal Autonomy

CONCEITO E NATUREZA JURDICA

Decreto-lei n 9.760, de 5 de setembro de 1946, ora em vigor, estabelece, em seus arts. 2 e 3, a conceituao legal dos terrenos de marinha e acrescidos, respectivamente:
Art. 2. So terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e trs) metros medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posio da linha do preamar-mdio de 1831: a) os situados no continente, na costa martima e nas margens dos rios e lagoas, at onde se faa sentir a influncia das mars; b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faa sentir a influncia das mars. Pargrafo nico. Para os efeitos dste artigo, a influncia das mars caracterizada pela oscilao peridica de 5 (cinco) centmetros, pelo menos do nvel das guas, que ocorra em qualquer poca do ano. Art. 3. So terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.

Os terrenos de marinha, portanto, no se confundem com os acrescidos. Na lio de Humberto Haydt de Souza Mello, os chamados acrescidos de marinha [...] so terrenos que se formam por acrscimo, natural ou artificialmente, para os lados do mar, para as margens dos rios ou para a orla dos lagos, tornando mais ampla a rea dos terrenos a que se somam. So os aterros, os terrenos de aluvio esses tambm conhecidos como terrenos aluviais (MELLO, 1966. p. 239). Em outras palavras, a rea reputada como de marinha permanece em
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sua dimenso original, desde 1831, independentemente do tamanho dos terrenos acrescidos. Se, por exemplo, o Poder Pblico realizasse um aterro de 300 metros para dentro do mar, ter-se-ia essa medida de terreno acrescido e 33 metros de terrenos de marinha. Dessa feita, conclui-se que o regime jurdico dos terrenos de marinha aplica-se em sua plenitude aos terrenos acrescidos. Outrossim, impe-se atentar para o fato de que os terrenos de marinha no podem ser equiparados s praias, como pode parecer primeira vista. A Lei n 7.661, de 16 de maio de 1988, responsvel pela instituio do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, em seu art. 10, 3, preceitua que [...] entende-se por praia a rea coberta e descoberta periodicamente pelas guas, acrescida da faixa subsequente de material detrlico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, at o limite onde se inicie a vegetao natural, ou, em sua ausncia, onde comece um outro ecossistema. Da, extrai-se a concluso lgica de que as praias tm dimenso varivel, ou seja, o critrio legal demarcador dos terrenos de marinha (33 metros a partir da linha da preamar-mdia de 1831) pode ultrapassar a faixa da praia, bem como esta tambm pode ultrapass-los. Pode haver, inclusive, como de fato h, reas de marinha onde no haja praia. Em resumo, toda e qualquer praia martima est situada em terrenos de marinha, mas a recproca no verdadeira, j que nem todo imvel de marinha se localiza em praia de mar. Note-se ainda que a nomenclatura correta para o instituto terrenos de marinha, expresso que reflete a sua proximidade com as guas salgadas. comum as pessoas referirem-se a essas reas como da Marinha, o que no se revela adequado, uma vez que sua administrao no cabe ao Comando da Marinha, rgo subordinado ao Ministrio da Defesa, mas sim Secretaria do Patrimnio da Unio, rgo integrante da estrutura do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPLOG). Convm relembrar, por oportuno, que a linha da preamar-mdia significa a mdia da mar alta em determinado perodo, ao passo que a linha da preamar-mdia de 1831 a mdia da mar alta apurada em 1831. No tocante natureza jurdica dos terrenos de marinha e acrescidos, pacfica a doutrina quanto ao seu carter de bens pblicos dominicais da Unio. A Carta Magna de 1988, em seu art. 20, VII, cuidou

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de inseri-los no rol dos bens pertencentes Unio, embora a expresso [...] terrenos de marinha e acrescidos nunca tenha sido empregada nos textos constitucionais brasileiros, 4 conforme leciona o professor Jos Cretella jnior (CRETELLA JNIOR, 1993, p. 1.243). Tal omisso, contudo, no retirou dessas reas a natureza jurdica de bem pblico dominical federal, devido construo doutrinria e jurisprudencial sobre a legislao precedente. Atualmente, o art. 11 do Decreto n 24.643, de 10 de julho de 1934, refuta qualquer dvida ao qualific-los como bens dominicais. Vale dizer que podem ser utilizados privativamente pela Unio de modo direto ou indireto, mediante celebrao de contratos com terceiros (enfiteuse, cesso, permisso de uso, etc.). Em princpio, o povo no tem livre acesso a eles, ao contrrio das praias que, por revestirem-se da natureza de bem pblico de uso comum, permitem a qualquer pessoa a sua utilizao livre e irrestrita. O novo Cdigo Civil5(2002) refora essa concepo, ao prever em seu art. 99:
Art. 99. So bens pblicos: I os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas; II os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito pessoal ou real, de cada uma dessas entidades (grifo nosso).

Na mesma linha, o art. 1 do Decreto-lei n 9.760/46, em suas alneas a e b:


Art. 1. Incluem-se dentre os bens imveis da Unio: a) os terrenos de marinha e seus acrescidos; b) os terrenos marginais dos rios navegveis, em territrios federais, se, por qualquer ttulo legtimo, no pertencerem a particular;

4 Somam um total de sete: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967, 1969. 5 O Cdigo Civil de 1916 tambm conduzia ao mesmo raciocnio em seu art. 66.

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Resta evidente, portanto, que, a partir da anlise da doutrina ptria e da legislao em vigor, deduz-se que os terrenos de marinha e seus acrescidos revestem-se da natureza jurdica de bens pblicos dominicais da Unio.

ORIGEM HISTRICA: COMPREENDENDO AS SEMENTES DO INSTITUTO

A instituio dos terrenos de marinha tem assento histrico nos costumes portugueses com o incio da colonizao do Brasil, no sentido de assegurar s populaes e defesa nacional o livre acesso ao mar e s reas litorneas. Com efeito, o Rei de Portugal cuidou de proteger essas regies comumente chamadas na Pennsula Ibrica de Lezrias (beiras de mar, pauis, mangues), que sempre foram consideradas bens destinados para as despesas dos Reis, cuja propriedade particular no se admitia. Destarte, a relao dos terrenos de marinha com a defesa nacional consiste na necessidade de manter-se sempre desimpedida essa faixa geogrfica em ordem a permitir o livre trnsito de tropas militares ao longo da costa martima e das margens dos rios e lagos sujeitas influncia das mars. Nessa linha de raciocnio, tem-se que a distncia de 33 metros, contada a partir da linha de preamar-mdia de 1831, no foi instituda para impedir que balas dos canhes embarcados nos navios atingissem as instalaes de terra, como querem fazer crer grande parte da doutrina e a prpria Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU). 6 Os primeiros canhes com tubos metlicos inventados pelo homem, no incio do sculo XIV, alcanavam uma distncia de trs quilmetros, fato que desqualifica as pretenses de associar a medida de 33 ao alcance de projteis de um canho. Hodiernamente, um projtil lanado de um canho de calibre de 152 milmetros percorre uma distncia mdia de 25km, atingindo o alvo com certa preciso. De qualquer forma, com o avano da tecnologia militar, que permitiu a criao dos

6 rgo do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto (MPLOG), atualmente incumbido de desempenhar as funes de administrao dos bens integrantes do patrimnio imobilirio da Unio, dentre eles, os terrenos de marinha e acrescidos.

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msseis intercontinentais, no mais se pode justificar a manuteno dos terrenos de marinha como indispensveis segurana nacional. Na verdade, o instituto jurdico dos terrenos de marinha e acrescidos, entendidos como a faixa geogrfica da orla martima correspondente a quinze braas craveiras (trinta e trs metros) contadas para o lado de terra, foi institudo a partir de 1818, com o objetivo de impedir a ocupao desordenada dessas reas em decorrncia das atividades exploratrias do sal da gua do mar e da pesca. Conseguintemente, assegurava-se o livre trnsito para qualquer servio determinado pelo Rei, bem como a defesa da orla martima. Registre-se que a margem martima de quinze braas craveiras representava a extenso suficiente para que um contingente militar do efetivo de uma companhia, constituda por nove soldados, pudesse deslocar-se no espao estabelecido. Em recente artigo de sua autoria, o professor Dr. Obde Pereira de Lima (2002, p. 46) bem asseverou:
A medida antiga conhecida como braa craveira equivale a 10 palmos; o palmo craveiro, 12 polegadas; a polegada, 12 linhas; e a linha, 12 pontos. No sistema mtrico decimal o palmo equivale a 22 centmetros; portanto, cada braa corresponde a 2,20; e 15 braas equivalem a 33 metros (2,20 metros x 15 = 33 metros). A est a origem da medida dos 33 metros correspondentes a profundidade dos terrenos de marinha, a partir da linha da preamar.

A preocupao da Coroa em preservar as regies chamadas de marinha, portanto, foi externada por meio da Ordem Rgia de 18 de novembro de 1818, a qual determinou que [...] tudo o que toca a gua do mar e acresce sobre ela da Coroa, na forma da Ordenao do Reino [e que] da linha dgua para dentro sempre so reservadas 15 braas craveiras pela borda do mar para o servio pblico(MADRUGRA, 1928, p. 75-76). Neste ponto, observa-se que a linha de referncia, a partir da qual a distncia de 33 metros deveria ser calculada, denominava-se linha dgua ou borda do mar. Em se tratando de uma referncia varivel, por fora dos fenmenos meteorolgicos, fazia-se necessrio atentar para o seu percurso quando atingia a costa. A partir da, contabilizavam-se quinze braas craveiras.
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Ademais, cumpre destacar que a referida Ordem Rgia, ao estabelecer que tudo aquilo que no futuro viesse a acrescer sobre a gua do mar, de modo natural ou artificial, tambm constituiria propriedade da Coroa, acabou por disciplinar o que hoje se reconhece como terrenos acrescidos de marinha.

UTILIZAO E ADMINISTRAO

A peculiaridade que distingue os terrenos de marinha e acrescidos dos demais bens pblicos pertencentes Unio consiste na proibio de que aqueles, quando situados na faixa de segurana, no so passveis de alienao total (venda, permuta ou doao) sob nenhum pretexto. Se for conveniente ceder seu uso a terceiros, h que se faz-lo mediante contrato de aforamento, a teor da inovao introduzida pelo Constituinte de 1988, no art. 49, 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT): [...] a enfiteuse continuar sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurana, a partir da orla martima. Esse dispositivo nos conduz ao raciocnio de que a terceiros s lcita a transferncia do domnio til (direto real de uso), por meio da constituio da enfiteuse, pela qual a Unio mantm o domnio direto. Todos os demais bens imveis da Unio, inclusive os terrenos de marinha e acrescidos no situados na faixa de segurana da orla, podero ser integralmente alienados, desde que preenchidos os pressupostos de convenincia e oportunidade, ante a ausncia de vedao constitucional expressa. Nesse sentido, dispe o art. 23 da Lei n 9636/98, diploma responsvel pela implementao da alienao dos imveis da Unio no sujeitos ao regime de aforamento:
Art. 23. A alienao de bens imveis da Unio depender de autorizao, mediante ato do Presidente da Repblica, e ser sempre precedida de parecer da SPU quanto sua oportunidade e convenincia. 1 A alienao ocorrer quando no houver interesse pblico, econmico ou social em manter o imvel no domnio da Unio, nem inconvenincia quanto preservao ambiental e defesa nacional, no desaparecimento do vnculo de propriedade.

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Destarte, com o advento da Lei n 9636/98, sufragou-se o entendimento segundo o qual a alienao plena das reas de marinha situadas na faixa de segurana, a partir da orla martima, encontraria vedao constitucional. Dessa forma, o legislador do aludido diploma ordinrio estabeleceu restries queles bens sujeitos enfiteuse (aforamento), incluindo-se nesse rol os imveis de marinha acrescidos, mencionados no art. 49, 3 da Carta Magna. A sistemtica legal atualmente em vigor, portanto, resume-se da seguinte forma:
a) prevalncia de interesse pblico sobre os terrenos de marinha ou acrescidos situados na faixa de segurana: mantm-se o domnio pleno da Unio; b) ausncia de interesse pblico sobre tais reas: aliena-se o domnio til mediante enfiteuse, permanecendo a Unio como titular do domnio direto; c) terrenos de marinha ou acrescidos localizados fora da faixa de segurana: permite-se a alienao plena, tal qual se d com os demais bens dominicais.

3.1 Regime enfitutico: foro e laudmio


importante tecermos breves consideraes acerca do denominado regime enfitutico ou de aforamento, a fim de que o leitor compreenda os delineamentos bsicos desse instituto de Direito Civil, especialmente quando aplicado no mbito do Direito Administrativo. Assim, pode-se conceituar a enfiteuse como direito real sobre coisa alheia, transmissvel por herana, por meio da qual se divide o direito de propriedade em domnio til e domnio direto. O primeiro (domnio til) garante ao seu titular o uso do imvel como se proprietrio fosse; o segundo (domnio direto) confere ao seu detentor o recebimento do foro anual, laudmios e preferncia em uma possvel alienao do domnio til. Cuida-se, pois, de instituto jurdico que garante o mais amplo direito sobre a propriedade alheia, o que demonstra certa contradio na redao do art. 49, 3 do ADCT, uma vez que, se o objetivo era assegurar uma proteo mais efetiva aos bens de marinha e acrescidos situados na faixa de segurana, por certo a obrigatoriedade de constituio da enfiteuse no preenche o
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escopo colimado, por subtrair considervel parcela de propriedade da Unio sobre tais imveis. O Cdigo Civil de 2002 vedou a criao de novas enfiteuses e subenfiteuses, mantendo as existentes at sua extino (art. 2038). dizer: a enfiteuse dos terrenos de marinha e seus acrescidos, disciplinada por lei especial (Decreto-lei n 9.760/46 e Lei n 9636/98), no foi afetada com a supervenincia do novo Estatuto Civil. Alm disso, apresenta algumas peculiaridades prprias ao regime de Direito Pblico, incompatveis com a disciplina privatista do Cdigo Civil (aplicvel aos particulares por envolver direitos patrimoniais disponveis). Em suma, o titular do domnio til (foreiro ou enfituta) apresenta-se em posio jurdica inferior em relao quele que detm a propriedade plena de um imvel, no que toca sua segurana patrimonial, por fora dos vrios elementos j expostos, como o pagamento do foro anual, laudmio, etc. Por outro lado, em algumas circunstncias, o enfiteuta sujeitar-se- aos mesmos nus do titular do domnio pleno, como a possibilidade de desapropriao de seu domnio til, 7 sujeio a impostos, submisso ao poder de polcia da Administrao Pblica, dentre outros. Por isso, costuma-se afirmar que o foreiro (enfiteuta) consiste num verdadeiro pseudoproprietrio.

3.2 Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU): grande imobiliria?


A Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU), antigamente denominada Servio do Patrimnio da Unio, constitui rgo integrante da estrutura do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto (MPLOG), cuja atribuio administrar o patrimnio imobilirio da Unio. Nesse rol, incluem-se os imveis prprios nacionais, as reas de preservao permanente, terras indgenas, florestas nacionais, terras devolutas, reas de fronteira, bens de uso comum e os famigerados terrenos de marinha e seus acrescidos. Em relao a esses ltimos, justamente por fora da defasagem do critrio legal de demarcao, consubstanciado na linha da
7 No h vedao para que o Estado-membro, o Distrito Federal ou os municpios desapropriem o domnio til de um terreno de marinha aforado pela Unio a terceiro, j que a desapropriao incidir sempre sobre este ltimo, mas nunca sobre o Ente Poltico Maior.

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preamar-mdia de 1831, a SPU vem administrando inmeras reas urbanas no Pas, localizadas a centenas de metros das praias, como ocorre em Vitria, 8 Florianpolis, Belm, So Lus, Rio de Janeiro, dentre inmeras outras cidades. Acontece que tal situao no se coaduna com a ideologia inspiradora da reforma administrativa que vem sendo implementada no Estado moderno, cuja tendncia reservar ao ente estatal de direito pblico apenas o cumprimento de suas funes bsicas, tal qual a prestao dos servios de sade, educao, segurana pblica, etc. Trata-se de uma poltica de descentralizao, mediante a qual se pretende diminuir o inchao da mquina estatal federal, reservando-se Unio apenas a tarefa de estimular o desenvolvimento econmico e social no Brasil. Entretanto, o maior problema reside na falta de estrutura da SPU para gerir cerca de quase nove mil quilmetros de terrenos de marinha e acrescidos espraiados pelo litoral brasileiro. O Governo Federal, ao mesmo tempo em que toma para si a administrao dessas reas, no investe no rgo responsvel pelo patrimnio imobilirio da Unio, transformando a SPU numa decadente imobiliria, em que pese o preparo profissional dos brilhantes quadros que compem sua precria estrutura. O resultado claro: falta de controle sobre a coisa pblica. Basta que observemos os inmeros imveis abandonados, servindo de depsito de lixo, estimulando invases e acelerando o processo de favelizao em torno de cidades litorneas. A imprensa tem noticiado casos em que alguns imveis so cadastrados como situados em reas de marinha e outros no, embora ambos estejam localizados, de fato, em terrenos de marinha ou acrescidos. Isso tem aumentado o descrdito e a reprovao social de que j padece o instituto, os quais se refletem sobre a Secretaria de Patrimnio da Unio, que no consegue exercer com competncia o seu mister por absoluta impossibilidade material. Em razo disso, a insegurana jurdica gerada para milhares de famlias que edificaram sobre essas reas intensa. H situaes em que a SPU inicia a cobrana do cidado

8 Alguns exemplos so a rea da INFRAERO, em Camburi; os Galpes do IBC, em Jardim da Penha; terrenos ao longo da Reta da Penha; na rea chamada de Cruz do Papa, na Enseada do Su; na rea ao lado do INSS, na Beira-Mar; alm do estacionamento atrs da Mesbla.

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depois de vrios anos em que reside no imvel, desconsiderando por completo escrituras registradas em Cartrio, como ocorreu no Esprito Santo com a execuo de um plano piloto de cadastramento levado a efeito na dcada de 90. Pelo exposto, percebe-se que a SPU, ao administrar tamanha quantidade de reas urbanas, no contribui para o fortalecimento da autonomia municipal e, conseguintemente, fere de morte o ensinamento de Franco Montoro, to propalado no Congresso Constituinte de 1988, segundo o qual [...] ningum vive na Unio ou nos Estados; as pessoas vivem nos municpios.

PODER MUNICIPAL E TERRENOS DE MARINHA: ENTRAVE AO DESENVOLVIMENTO URBANO

Com o advento da Constituio da Repblica de 1988, integrou-se o municpio na Federao, como ente de 3 grau, ut arts. 1 e 18, verbis:
Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: [...] Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio (grifo nosso).

Nesse sentido, a principal inovao introduzida pela Lei Magna de 1988 foi a ampliao da autonomia municipal, em seu aspecto poltico, administrativo e financeiro, consoante se depreende dos arts. 29, 30, 31, 156, 158 e 159 do texto constitucional. A possibilidade de elaborar a sua Lei Orgnica, uma espcie de Constituio Municipal, retrata bem a disposio do legislador constituinte em delinear um novo papel para o municpio na Federao, no mais de mero coadjuvante, mas de protagonista principal ao lado dos Estados e Distrito Federal. Outras novidades tambm surgiram, como a extino da nomeao do chefe do Poder Executivo para qualquer municpio, manuteno da eleio direta para os postulantes Cmara Municipal e vedao da criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas Municipais.

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No tocante repartio de competncias, a Constituio atual confiou municipalidade uma srie de competncias privativas, arroladas no art. 30, dentre as quais se destaca a expresso [...] legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I), 9 inaugurando o novo perfil que se viria a atribuir autonomia municipal. Por esse termo (interesse local), entenda-se a predominncia do interesse da municipalidade sobre o do Estado ou da Unio, e no sua exclusividade. Alm disso, instituiu-se um regime de cooperao entre os entes previsto no art. 23 da Constituio, que elenca as hipteses de competncia comum da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Ocorre que nem sempre foi assim. A disciplina constitucional dos municpios variou ao longo de sua histria no Brasil, de acordo com a convenincia dos regimes, nada obstante todas as Constituies passadas terem positivado a expresso autonomia municipal em seus contedos, que at o Texto Magno de 1946 permaneceu como uma folha de papel. 10 A partir da, a liberdade municipal passa a ser exercida com mais vigor, por fora da no interferncia dos Governos Federal e Estadual, da eleio direta para prefeito, vice-prefeito e vereadores e da dotao oramentria prpria. Mas, afinal, o que se entende por autonomia municipal? Maria Helena Diniz (1998, p. 348) bem salienta que a expresso consiste na [...] capacidade do Municpio de organizao poltico-administrativa e de gesto dos assuntos de seu peculiar interesse, dentro dos limites fixados constitucionalmente, podendo contrapor a sua livre deliberao eventual ingerncia de outras esferas governamentais, ou seja, da federal ou estadual. Destarte, possvel concluir que o legislador constituinte de 1988 compreendeu, de fato, que as pessoas residem no municpio. Portanto, o conhecimento da realidade local que credencia as administraes municipais a assumirem a gesto dos terrenos de marinha e acrescidos. A sistemtica atual prestigia a arrecadao de receitas por parte da Unio em detrimento da autonomia municipal.
9 Tal dispositivo veio em substituio expresso peculiar interesse consagrada em todas as Constituies Republicanas anteriores (1891 em diante). 10 Numa referncia ao ilustre escritor Ferdinand Lassale, que utiliza o termo em sua consagrada obra intitulada A essncia da Constituio.

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O Brasil possui uma organizao poltico-administrativa muito peculiar, calcada na centralizao de decises na esfera da Unio. Com o advento da modernizao do conceito de Estado, conforme j colocado, as decises esto passando por um grande processo de descentralizao, o que tem trazido incontestveis benefcios para o nosso pas. Tal medida tem-se mostrado eficaz para se superar o histrico problema da burocratizao centralizada, caracterstica marcante da administrao pblica brasileira. O Pas tem logrado xito em reas como a sade e educao, por exemplo, nas quais o processo de descentralizao de decises permitiu a criao do SUS e do FUNDEF, respectivamente. A Unio, contudo, valendo-se de razes de ordem econmica e de segurana nacional, insiste em manter largas faixas de terras sob seu domnio, muitas sem destinao social especfica ou mal aproveitadas, dificultando a utilizao das reas de marinha por parte da administrao municipal para a construo de escolas, praas, postos de sade, conjuntos habitacionais, enfim, para melhoria de vida dos muncipes. Por isso, pode-se afirmar, sem receio de estar-se incidindo em excessos, que os terrenos de marinha e seus acrescidos representam um imenso entrave ao desenvolvimento urbano. A pretexto de cumprir-se um Decreto-Lei de 1946, a Unio, por meio da SPU, tem inviabilizado ou atrasado o aproveitamento de reas urbanas essenciais ao dia-a-dia da cidade. Ademais, o processo para sua utilizao, por parte do Poder Pblico Municipal, afigura-se extremamente burocrtico e exaustivo, ensejando, em ltima anlise, a construo irregular de pequenas casas e prdios em desatino legislao vigente, por completa ausncia de fiscalizao. inegvel que as Prefeituras esto mais bem estruturadas para administrar e efetivar a funo social dos imveis de marinha, atribuindo-se-lhes a destinao mais apropriada, em ordem a atender as necessidades prementes da realidade local, mediante um eficaz planejamento urbano. Nessa linha de raciocnio, cabe trazer reflexo interessante trecho da obra Interpretao Constituciona: dois sculos de reflexo, de autoria de Charles Cole (___, p. 39), que retrata com bom humor a tendncia moderna da poltica de descentralizao:

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Conservar o poder mais perto do povo possvel; a menos que eficincia ou alguma outra razo requeira elaborao de decises de forma centralizada, devem elas ser proferidas descentralizadamente. Desta forma, se obtm pequenos tiranos em vez de grandes, e pequenos tiranos so mais facilmente evitveis.

AES LEGISLATIVAS EM CURSO E FATORES QUE CONSPIRAM CONTRA A SUA APROVAO

5.1 Projeto de lei n. 4316/2001


Dentre as inmeras solues j propostas, destaca-se o Projeto de Lei n 4316/2001 (PLS n 617/1999), de autoria do ex-senador Paulo Hartung, atual governador do Estado do Esprito Santo, que prope que seja alterado o caput do art. 2 do Decreto-lei n 9.760, de 5 de setembro de 1946, permitindo-se que seja atualizado o conceito dos terrenos de marinha. O texto final da proposio, aps as discusses na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado da Repblica, restou assim redigido:
O Congresso Nacional decreta: Art. 1. O caput do art. 2 do Decreto-Lei n. 9.760, de 5 (cinco) de setembro de 1946, passa a vigorar com a seguinte redao: Art. 2 So terrenos de marinha, em uma extenso de 33 (treze) metros medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posio da linha da preamar-mdia observada no ano de 2000: a) os situados no continente, na costa martima e nas margens dos rios e lagoas, at onde se faa sentir a influncia das mars; b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faa sentir a influncia das mars. Art. 2. As reas pblicas que, por fora do artigo anterior, deixam de constituir terrenos de marinha, ou terrenos acrescidos de marinha, passam a ter a sua propriedade assim distribuda: I continuam sob a titularidade da Unio, aquelas em que edificados prdios pblicos que abriguem rgos ou entidades da administrao federal, bem como as reas que estejam, ou venham a ser, destinadas utilizao pelas Foras Armadas e no caso de prestadores de servios pblicos concedidos ou permitidos pela Unio, desde que protocoladas 128

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atravs de processo administrativo na Secretaria do Patrimnio da Unio at 1 de janeiro de 2000; II pertencem aos Estados onde situadas, aquelas em que edificados prdios pblicos que abriguem rgos ou entidades da respectiva administrao estadual ou estejam destinadas utilizao por prestadores de servios pblicos concedidos ou permitidos pelos Estados. III permanecem sob a titularidade dos respectivos donatrios, aquelas doadas mediante prvia autorizao em lei federal; IV passam propriedade dos municpios onde situadas, aquelas no enquadrveis nas hipteses descritas nos incisos anteriores e as parcelas atualmente cedidas, locadas, arrendadas ou aforadas a particulares pela Unio, ou ocupadas, regular ou irregularmente. Pargrafo nico. A alienao dos imveis recebidos pelos municpios, na forma do inciso IV deste artigo, fica condicionada utilizao dos recursos correspondentes: I no abatimento do estoque de dvidas junto Unio; e II na capitalizao de fundos de previdncia para seus servidores. Art. 3. At que os municpios para os quais forem transferidas as propriedades dos imveis que deixarem de constituir terrenos de marinha, ou seus acrescidos, legislem sobre a destinao dos mesmos, reger a administrao desses bens, no que lhe for aplicvel, o Decreto-lei n. 9.760/46, de 5 de setembro de 1946, e alteraes posteriores. Art. 4. Esta lei entra em vigor na data de sua publicao (HARTUNG, 2001).

No elenco de justificativas para aprovao da proposio, aduz o ex-parlamentar que a descentralizao administrativa representa o cerne da proposio, que pretende transferir aos municpios o comando do processo de alienao dos bens de marinha e acrescidos, cujo produto ser aproveitado em prol dos servidores municipais, com o do repasse aos fundos de previdncia, bem assim no abatimento das dvidas contradas com a Unio. Em que pese o carter inovador que carreia o projeto ora tratado, este no ficou isento de crticas. Isso contribui para o desenvolvimento da democracia numa sociedade plrima como a brasileira. Portanto, em homenagem ao debate, colacionamos aquelas que se nos afiguram mais pertinentes. A primeira delas desferida contra a atualizao da preamarmdia de 1831 para a de 2000, em razo do fenmeno do degelo das calotas polares, o qual tem provocado a invaso do mar em direo ao
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continente. Nesse sentido, em se considerando que a preamar-mdia de 1831 provavelmente resta encoberta pelo mar em muitas regies do Pas, conforme ser demonstrado mais adiante, tem-se que a sua atualizao para a do ano 2000 permitir o surgimento de muitos terrenos de marinha j submersos. Poder-se-ia alegar, ento, que a proposio em comento desconsiderou o direito de propriedade dos titulares de imveis localizados em terrenos alodiais11 (art. 5, XXII da Constituio), que seriam afetados pela nova demarcao. Neste ponto, cabe refletir sobre como a Unio tomaria o domnio dessas reas, considerando a necessidade de respeitar-se o procedimento de desapropriao, disciplinado em sede constitucional, 12 situao no cogitada pelo Projeto de Lei n. 4316/2001. A inobservncia do preceito constitucional abriria a comporta para o ajuizamento de milhares de aes judiciais, individuais e coletivas. De qualquer forma, afigura-se importante debater o seu contedo em conjunto com a sociedade civil e demais instituies, a fim de que sua eventual aprovao no seja motivo de infinitas discusses provocadas pelos famosos inconstitucionalistas de planto, numa referncia expresso chistosa utilizada pelo ministro do Supremo Tribunal Federal Gilmar Ferreira Mendes, em resposta aos crticos da Lei n 9868/98,13 de cuja redao participara.

5.2 Fatores que conspiram contra a aprovao das proposies legislativas em curso
Atualmente, encontram-se em tramitao na Cmara dos Deputados e no Senado Federal um sem-nmero de proposies relacionadas com os terrenos de marinha e acrescidos. Umas sugerem atualizao da linha da preamar-mdia de 1831; outras pretendem o repasse dessas reas ao controle das administraes municipais; outras, ainda, ventilam a reduo, iseno ou extino do pagamento de foros e laudmios; h tambm aquelas que defendem o reconhecimento
11 Confrontantes com os terrenos de marinha. 12 CR/88, art. 5, XXIV: [...] a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio. 13 Dispe sobre o processamento e julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal.

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do direito de propriedade consubstanciado em escrituras lavradas a terceiros de boa-f, dentre outras. Ocorre que vrios fatores conspiram contra a aprovao dessas propostas legislativas, emperrando sua tramitao. Em primeiro lugar, h o problema do trmino dos mandatos parlamentares. bem verdade que a articulao pessoal do congressista contribui em muito para o caminhar de sua proposio. Aqueles que postulavam a reeleio e perderam elegeram-se para outro cargo ou desistiram da poltica, normalmente, tm seus vnculos com a Casa de Leis em que exerciam seu ofcio parlamentar diludos e, conseqentemente, perdem o controle e interesse pelos projetos de lei por eles apresentados. Isso tem permitido que interesses outros valham-se de manobras protelatrias para impedir a aprovao dessas matrias em plenrio, mormente quando veiculadoras de benefcios sociedade. Em segundo lugar, o instituto jurdico dos terrenos de marinha e seus acrescidos afetam precipuamente as cidades situadas no litoral brasileiro, por vezes restringindo-se ao conhecimento dos polticos da regio. Em outras palavras, deputados federais e senadores provenientes de Estados com grande influncia poltica e poderio econmico (v.g. So Paulo e Minas Gerais), parlamentares que normalmente se destacam no cenrio nacional, possuem muito pouca noo da gravidade do problema por no o viverem em seus redutos. Tal desconhecimento em nada contribui, mas ao revs, enfraquece o poder de mobilizao legislativa para aprovao de matrias relacionadas com imveis de marinha e congneres. Em terceiro lugar, expresses polticas indeterminadas, como defesa da segurana nacional ou preservao ambiental ou ainda interesse econmico da Unio, pelo tom ameaador que emitem, servem de artifcio ardiloso, diga-se de passagem para aqueles que no possuem argumentos eficazes e convincentes aptos a sustentarem um debate srio sobre a matria. Para tanto, recorrem a expresses do gnero a fim de impedir o progresso na tramitao dessas proposies, normalmente contrrias aos interesses fiscalistas da Unio. Por derradeiro, tem-se a questo das famigeradas medidas provisrias, que constantemente trancam a pauta do Poder Legislativo, interferindo indevidamente na sua autonomia e atrasando seus trabalhos.
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NOVOS CAMINHOS PARA CONSTRUO DE UMA SOLUO JURDICA JUSTA E EFICAZ ACERCA DA QUESTO

6.1 Emenda Constituio n. 46/2005 (Pec)


No dia 5 de maio de 2005, foi promulgada, nos termos do art. 60 da Constituio, a to propalada Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 15 (ANDRINO, 2004), convertida na Emenda Constitucional n. 46/2005, que pretendeu excluir do rol de bens da Unio as ilhas costeiras que tenham sede de municpios. Para tanto, alterou o inciso IV do art. 20 do Texto Magno de 1988, verbis:
Art. 1 O inciso IV do art. 20 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao: Art. 20. ............................................................................................... IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II. Art. 2 Esta Emenda Constitucional entre em vigor na data de sua publicao (grifo nosso).

Nesse passo, importa atentarmos para uma distino importante. O art. 20 da Constituio assegurou Unio a propriedade sobre os terrenos de marinha e acrescidos (VII), bem como sobre as ilhas costeiras14 que no pertencessem aos Estados, particulares ou municpios (IV), na antiga redao deste ltimo dispositivo. Trata-se, portanto, de disciplinas constitucionais distintas (ilhas costeiras, terrenos de marinha e acrescidos), conquanto normalmente haja reas de contato entre elas. Neste contexto, tem-se que ainda no se firmou uma orientao acerca do alcance da norma do art. 20, IV, com a nova redao conferida pela Emenda Constitucional n. 46/2005. No h dvidas de que a alte14 Sobre a disciplina a que as ilhas brasileiras esto submetidas na Carta em vigor, manifesta-se Hely Lopes Meirelles (2003) no sentido de que [...] as ilhas martimas classificam-se em costeiras e ocenicas. Ilhas costeiras so as que resultam de relevo continental ou da plataforma submarina; ilhas ocenicas so as que se encontram afastadas da costa e nada tem a ver com o relevo continental ou com a plataforma submarina.

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rao foi substancial, e a interpretao sistemtica dos incisos IV e VII do art. 20 da Constituio conduzir-nos-ia seguinte concluso: se os terrenos de marinha e acrescidos esto localizados em municpios com sede em ilhas costeiras, no h que se falar em propriedade da Unio, salvo nos casos mencionados no prprio dispositivo, a saber, reas afetadas ao servio pblico federal, unidade ambiental federal. Os prprios senadores da Repblica, ao votarem pela aprovao da PEC n. 15/2004 (EC n. 46/2005), tinham como objetivo excluir do rol de bens da Unio todo o interior das ilhas costeiras que tenham sede de municpio, como o caso de Vitria, Florianpolis e So Lus. Tal entendimento foi consignado nos registros histricos dos trabalhos parlamentares na votao da Emenda Constitucional n 46/2005, os quais podem ser utilizados para comprovar a mens legislatoris. A SPU, no entanto, mesmo ciente da iminncia de aprovao da referida Emenda, optou por emitir os documentos de cobrana (DARF) aos moradores de Vitria pela utilizao desses bens que, antes da nova disciplina constitucional, pertenciam Unio, por fora da antiga redao do art. 20, IV da Lei Fundamental. Ora, em que pesem as inmeras possibilidades de interpretao do preceito constitucional alterado, no se compreende a resistncia do referido rgo em firmar uma orientao administrativa, insistindo na cobrana indevida de valores, em manifesta afronta ao princpio da legalidade, pedra de toque do Estado Democrtico de Direito. Se a Secretaria de Patrimnio da Unio tem o controle efetivo dessas reas, segundo sugerem as recentes informaes repassadas pelo rgo ao questionrio formulado pelo Ministrio Pblico Federal, resta-nos indagar o motivo pelo qual no procedeu, de ofcio, iseno dos supostos beneficirios situados no mbito de incidncia da EC n. 46/2005. Por outro lado, e no menos preocupante, possvel que a implementao do novel dispositivo constitucional no tenha sido levada a efeito em virtude da desorganizao e incapacidade da SPU em administrar essas reas, o que refora a suspeita da existncia de irregularidades no procedimento demarcatrio dos terrenos de marinha, acrescidos de marinha e dos cadastrados como de interior de ilha costeira, segundo ser colocado mais adiante.
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A opo para os lesados, portanto, socorrer-se do Poder Judicirio por meio de aes individuais ou aguardar a possvel atuao do Ministrio Pblico Federal em defesa da ordem jurdica, ante a ausncia de posicionamento da SPU sobre a EC n. 46/2005.

6.2 Inobservncia da preamar-mdia de 1831 para demarcao dos terrenos de marinha: improbidade administrativa por violao ao princpio da legalidade
O Decreto-lei n 9.760/46, ao definir os terrenos de marinha e acrescidos como bens integrantes do patrimnio imobilirio da Unio, estabelece que a linha da preamar-mdia de 1831 constitui o critrio legal a ser observado para a correta demarcao desses imveis, nos seguintes termos:
Art. 2 So terrenos de marinha, em uma profundidade de trinta e trs metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, da posio da linha da preamar mdia de 1831: a) os situados no continente, na costa martima e nas margens dos rios e lagoas, at onde se faa sentir a influncia das mars; b) os que contornam as ilhas situadas em zonas onde se faa sentir a influncia das mars. Pargrafo nico. Para esse efeito, a influncia das mars caracterizada pela oscilao peridica de 5 cm, pelo menos, do nvel das guas, que ocorra em qualquer poca do ano. Art. 3 So terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha. Art 4 So terrenos marginais os que banhados pelas correntes navegveis, fora do alcance das mars, vo at a distncia de 15 (quinze) metros medidos horizontalmente para a parte da terra, contados desde a linha mdia das enchentes ordinrias (grifo nosso).

Nesse contexto, o procedimento de demarcao dos terrenos de marinha e seus acrescidos tambm regulamentado no referido Diploma legal, cujo art. 9 et segs. preceituam:
Art. 9 - da competncia do Servio do Patrimnio da Unio (SPU) a determinao da posio das linhas da preamar mdia do ano de 1831 e da mdia das enchentes ordinrias. 134

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Art. 10 - A determinao ser feita vista de documentos e plantas de autenticidade irrecusvel, relativos quele ano, ou quando no obtidos, poca que do mesmo se aproxime. Art. 11 - Para a realizao do trabalho, o SPU convidar os interessados certos e incertos, pessoalmente ou por edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofeream a estudo, se assim lhes convier, plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcado. Art. 12 - O edital ser afixado na repartio arrecadadora da Fazenda Nacional na localidade, e publicado por trs vezes, com intervalos no superiores a 10 (dez) dias, no Dirio Oficial, se se tratar de terrenos situados no Distrito Federal, ou na folha que nos Estados ou Territrios lhes publicar o expediente. Art. 13 - De posse desses e outros documentos, que se esforar por obter e aps a realizao dos trabalhos topogrficos que se fizerem necessrios, o chefe do rgo local do SPU determinar a posio da linha em despacho de que, por edital com prazo de 10 (dez) dias, dar cincia aos interessados para oferecimento de quaisquer impugnaes. Pargrafo nico. Tomando conhecimento das impugnaes porventura apresentadas, a autoridade a que se refere este artigo reexaminar o assunto, e se confirmar a sua deciso, recorrer ex-ofcio para o diretor do SPU sem prejuzo do recurso da parte interessada. Art. 14 - Da deciso proferida pelo diretor do SPU ser dado conhecimento aos interessados que, no prazo improrrogvel de 20 (vinte) dias, contados de sua cincia, podero interpor recurso para o CTU (grifo nosso).

Para efetivar o estabelecido na legislao, sobreveio a Instruo Normativa n. 02, de 12 de maro de 2001, editada pela SPU para disciplinar a demarcao dos terrenos de marinha e acrescidos. Tal ato decorre das atribuies conferidas ao rgo pelo j citado art. 9 do Decreto-lei n. 9.760/46.Entretanto, tal orientao normativa encontrase acometida de ilegalidades, pois, a pretexto da ausncia de elementos tcnicos para localizar-se com metodologia cientfica adequada linha da preamar-mdia do ano de 1831, a Unio tem-se utilizado de critrios no mencionados em lei, como a mdia das mximas preamares ou a linha da vegetao inicial da zona supralitornea, esta ltima tambm conhecida como linha de jundu. Explica-se. Em recente Tese de Doutorado do engenheiro cartgrafo Obde Pereira Lima, intitulada Localizao geodsica da linha da preamar-mdia de 1831, com vistas demarcao dos terrenos de marinha e seus acrescidos,

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desenvolvida pelo autor na Universidade Federal de Santa Catarina, restou comprovado que, atualmente, no mais se vislumbra a impossibilidade da obteno de dados sobre a linha da preamar-mdia de 1831, sendo possvel situ-la no tempo e no espao geogrfico, por fora do intenso avano cientfico e tecnolgico. A relevncia da metodologia cientfica empregada no aludido trabalho, para a correta demarcao do dos terrenos de marinha e seus acrescidos, imprescindvel para evitar o cadastramento ilegal de propriedades privadas e, via de conseqncia, cobranas abusivas de foros, laudmios e taxas de ocupao pela utilizao desses imveis. Ressalte-se que a linha da preamar mdia de 1831 j est submersa em muitas regies do Brasil, em razo do fenmeno do degelo das calotas polares, que tem sido responsvel pelo avano das mars em direo aos continentes, conforme comprovou a mencionada Tese de Doutorado. Nessa linha de raciocnio, a Instruo Normativa n 02/2001 tem adotado procedimentos que no se coadunam com a legislao disciplinadora da matria (Decreto-lei n. 9.760/46), verbis:
A SECRETARIA DO PATRIMNIO DA UNIO, no uso de suas atribuies, e tendo em vista o disposto no art. 19 do Decreto n. 3.725, de 10 de janeiro de 2001, resolve: Art. 1 A demarcao dos terrenos de marinha, dos terrenos marginais das terras interiores obedecer o disposto nesta Instruo Normativa. Art. 2 Os terrenos de marinha so identificados a partir da Linha de Preamar Mdia de 1831 - LPM (Lei de 15 de novembro de 1831), nos termos do Decreto-lei n 9.760, de 5 de setembro de 1946, determinada pela interseo do plano horizontal que contm os pontos definidos pela cota bsica, representativa do nvel mdio das preamares do ano de 1831, computada a medida correspondente dinmica das ondas, com o terreno, considerando-se, caso tenha ocorrido qualquer alterao, a sua configurao primitiva. 1 A Linha de Preamar Mdia de 1831 - LPM ser determinada pela SPU a partir de plantas e documentos de autenticidade irrecusvel relativos ao ano de 1831, ou, quando no obtidos, poca que do mesmo mais se aproxime, e de observaes de mars. 2 Na determinao da cota bsica relativa preamar mdia de 1831, devero ser consideradas a mdia aritmtica das mximas mars mensais (mars de sizgia) daquele ano, ou do que mais dele se aproximar, utilizando-se os dados da estao maregrfica mais prxima constante das tbuas de mars, publicadas pela Diretoria de Hidrografia e Navegao do Comando da Marinha (DHN) (grifos nossos). 136

Terrenos de marinha e acrescidos: novas perspectivas para o debate

Cumpre observar que quaisquer outros critrios adotados constituem to-somente aproximaes referncia da linha da preamar-mdia de 1831, de preciso e exatido questionveis. Destarte, documentos e plantas de autenticidade irrecusvel (art. 2, 1 da IN n. 02/2001) s devero servir para caracterizar as possveis alteraes espaciais ocorridas ao longo do tempo na paisagem, sem prejuzo da determinao da linha da preamar-mdia de 1831 pela anlise matemtica das observaes das alturas das mars. Da mesma forma, o uso da mdia aritmtica das mximas mars mensais (mdia de todas as preamares ocorridas no perodo de um ano), bem como a utilizao da chamada linha de jundu consistem em procedimentos ilegais. Em outras palavras, a sistemtica atual de demarcao viola o princpio da legalidade, consagrado no caput do art. 37 da Constituio da Repblica de 1988, pedra de toque do Estado de Direito. Caso persista a violao, ser passvel de sano por ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica (art. 11 c/c 12, III da Lei n 8.429/92):
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies, e notadamente: I [...]; Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes: I - ........................................................................................................................ II - ...................................................................................................................... III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.

Desse modo, cientifiquei o Ministrio Pblico Federal e protocolei na SPU uma petio de minha autoria apontando as irregularidades e solicitando a suspenso imediata de qualquer cobrana pela utilizao
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dos terrenos de marinha e acrescidos at que todos os processos demarcatrios sejam revistos com base na metodologia cientfica desenvolvida pelo Dr. Obde, em ordem a localizar-se com exatido a linha da preamar-mdia de 1831, sob pena de sano por ato de improbidade administrativa. Registre-se que no h de se alegar conduta culposa (negligncia, impercia ou imprudncia) das autoridades responsveis pela prtica da demarcao ilegal dos imveis de marinha, uma vez que o dolo necessrio configurao do ato de improbidade administrativa restar caracterizado com o protoloco da petio e transcurso de prazo razovel sem que se efetivem as providncias cabveis. Alm disso, elaborei, em conjunto com o procurador da Repblica Dr. Carlos Mazzoco, um Projeto de Decreto Legislativo com base no art. 49, V da Lei Maior, 15 propondo ao Congresso Nacional a suspenso da eficcia da Instruo Normativa n 02/2001, por ter exorbitado do poder regulamentar conferido ao Poder Executivo, quando da adoo de critrios ilegais para demarcao dos terrenos de marinha e acrescidos. A eventual aprovao da proposio suspender de imediato a cobrana pela utilizao desses bens at que as irregularidades praticadas pela SPU sejam sanadas, cabendo destacar que a medida valer para todo o Pas.

ENCERRAMENTO

Como encerramento, gostaria de consignar que o objetivo desta exposio foi alcanado, se o leitor compreendeu a importncia das anlises e informaes expostas em seu decorrer, assim como o impacto social do tema e sentiu-se provocado a contribuir de alguma forma para o envolvente debate acerca dos terrenos de marinha e acrescidos. Trata-se um assunto que requer maior aprofundamento doutrinrio, ante a escassa e antiga bibliografia disponvel. Essa tarefa caber, pois, aos juristas dos Estados interessados, mormente os situados no litoral brasileiro.

15 CR/88, art. 49, V: da competncia exclusiva do Congresso Nacional: V sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativa.

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Outrossim, tem-se que a mobilizao da sociedade civil organizada, em conjunto com as lideranas polticas regionais, imprescindvel para a construo de uma alternativa vivel que contemple todos os interesses em disputa, prestigiando-se, por bvio, aqueles de maior repercusso social. Para tanto, faz-se mister a realizao de seminrios e audincias pblicas envolvendo todos estes protagonistas sociais, inclusive em mbito nacional, em parceria com outros Estados. A construo da cidadania efetiva-se por meio da organizao da sociedade que, no Brasil, ainda incipiente. A ausncia de coordenao social alimenta os abusos por parte do Poder Pblico, em detrimento de valores sociais relevantes. No tocante aos imveis de marinha e acrescidos, a viso fiscalista da Unio tem sobrepairado de forma despudorosa e intransigente, rememorando uma certa passagem histrica do Imperador Romano Vespasiano com seu filho Tito, na qual este sugere ao pai a extino do tributo incidente sobre os mictrios pblicos. Vespasiano f-lo cheirar uma moeda e indagou-lhe: Fede? De pronto, Tito respondeu: Non Olet (No fede). Tal concepo significa que ao Estado no importa a origem injusta ou repugnante da cobrana de quaisquer valores. No interessa como se arrecada, mas quanto se arrecada. Desta sorte, entendo que medidas extrajudiciais bem articuladas podem contribuir para realar a juridicidade de valores constitucionais que esto sendo desconsiderados pela SPU, tal qual a segurana jurdica, o direito moradia, igualdade entre brasileiros, dentre muitos outros passveis de identificao no contexto dos terrenos de marinha. A cobrana pela utilizao dessas reas, embora no apresente natureza jurdica de tributo, tem gerado tantas ou mais aflies aos cidados do que comumente o fazem as demais espcies tributrias, j que, para estas, o legislador constituinte elencou um rol de princpios e direitos fundamentais em favor do contribuinte. S para exemplificar, tem-se que um tributo no pode ser cobrado no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, por fora do chamado princpio da anterioridade (CR/88, art. 150, III, b); ao passo que os valores exigidos dos residentes em terrenos de marinha e acrescidos (foro, laudmio e taxa de ocupao) no encontram limitaes dessa ordem, podendo ser reajustados e cobrados no mesmo exerccio financeiro, como ocorreu recentemente em maio de 2005. Em
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suma: os foreiros e ocupantes esto mais vulnerveis ao poder arrecadatrio do Estado, porquanto despidos de garantias constitucionais prprias do direito tributrio, construdas ao longo da afirmao da histria dos direitos humanos. Nesse diapaso, a coordenao de esforos da sociedade civil tornar-se- um instrumento apto a suprir essa carncia, permitindo que sejam eficazmente combatidos os efeitos deletrios de um instituto vencido pelo tempo, eivado de irregularidades e sem compromisso com a ideologia inspiradora do constitucionalismo brasileiro ps-1988.

REFERNCIAS

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