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PARMETROS PARA MAXIMIZAR O ALCANCE DAS POLTICAS SOCIAIS

Sistema de Indicadores para Gesto Social


Santo Andr - SP

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Sistema de Indicadores para Gesto Social

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Andr Leirner5

Introduo

Sistema de Indicadores para Gesto Social SIGS faz parte do Programa Santo Andr Mais Igual SAMI. Neste Programa, ncleos de favela e suas comunidades recebem uma ao integrada de assistncia social contemplando trs eixos de atuao: desenvolvimento urbano, com aes de saneamento, urbanizao, proviso habitacional integral ou assistncia tcnica para autoconstruo, e regularizao fundiria; desenvolvimento econmico, com aes de complementao de renda, capacitao profissional, micro-crdito, gerao de trabalho e renda e assistncia social, contemplando aes integradas de sade e educao. Esse Programa, originalmente intitulado Programa Integrado de Incluso Social PIIS, foi iniciado em 1998. Passou por uma reformulao e ampliao, seja em alcance, atingindo mais ncleos de atendimento, seja em escopo, integrando novos projetos e aes. Dessa reformulao surgiu o Programa Santo Andr Mais Igual SAMI. Nesse processo foi realizada uma avaliao dos resultados at ento obtidos. Observou-se que os dados levantados at ento eram coletados de maneira no-sistemtica, o que impossibilitava sua consolidao e o delineamento de uma situao ex-ante (linha de base). Essa condio prejudicava a avaliao das polticas implementadas e sua anlise comparada, contemplando os diversos ncleos atendidos (avaliao comparativa ex-post). Mediante esse quadro decidiu-se implementar, com a Secretaria de Incluso Social, um Observatrio contemplando
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Mestrando em Administrao Pblica e Governo pela FGV - EAESP.

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um Sistema de Indicadores para Gesto Social (SIGS), no intento de contextualizar e fornecer parmetros para a aplicao de polticas sociais a partir da avaliao sistemtica de perfis sociais, econmicos e ambientais das reas de atendimento.

Implantao do Projeto
O Sistema de Indicadores para Gesto Social (SIGS) composto por um Cadastro Multi-Finalitrio que constitui um Banco de Dados de Perfis Sociais. O Cadastro Multi-Finalitrio congrega informaes administrativas das secretarias envolvidas no SAMI, assim como, de levantamentos de campo dos ncleos atendidos. O contedo substantivo dessas informaes resultado de uma seqncia de dinmicas participativas para a formulao de indicadores, envolvendo diversas secretarias envolvidas no Programa. Esse processo originou uma Ficha de Perfil Social FPS, utilizada para o levantamento de informaes junto s comunidades. A FPS foi desenvolvida inicialmente durante a reavaliao intersecretarial do PIIS no final de 2001, sendo que uma aplicao piloto foi realizada com as famlias de um dos ncleos participantes do Sub-Programa de Gerao de Trabalho de Interesse Social GTIS, e apresentada no planejamento inter-secretarial do ento denominado SAMI em julho de 2002. A partir desse planejamento a FPS foi rediscutida e aprimorada, adotando como base discusses junto ao IEE-PUCSP e o Cadastro nico do Governo Federal, objetivando a realizao de um cadastro nico que abrangesse todos os programas do SAMI, evitando que as famlias fossem visitadas repetidamente por vrios tcnicos de diferentes programas num curto espao de tempo. No final de 2002, mais de 40 tcnicos retornaram a campo para cadastrar os quatro ncleos atendidos pelo SAMI e mais trs ncleos selecionados para potencial expanso. A ao foi coordenada pelo ento recm criado Observatrio de Incluso Social, responsvel pela digitao e anlise dos dados coletados, assim como, pela discusso do sistema de indicadores utilizados. O levantamento estendeu-se por um pouco mais de trs meses e contou com a participao de mais de 100 pessoas, entre tcnicos e estagirios da Prefeitura. Foram entrevistadas aproximadamente 2.500 famlias utilizando-se do FPS j consolidado, com 10 pginas de perguntas sobre educao, sade, formas de sobrevivncia e caractersticas do domiclio. O trabalho de levantamento foi acompanhado quase que simultaneamente pela digitao de todas as fichas, o que foi finalizado em abril de 2003.

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Nesse processo deve-se levar em conta, todavia, que a coleta dos dados foi realizada por tcnicos e estagirios da PSF e no por profissionais especializados, acarretando na coleta irregular de alguns dados, fazendo necessrio o retorno aos domiclios para confirmao de informaes. Seguiu-se a tabulao e a contagem dos principais itens e a constituio de um Banco de Dados de Fichas de Perfil Social que foram disponibilizados para a Equipe Tcnica do Programa. O Sistema atualmente monitora 1.741 famlias compreendendo 6.581 pessoas em 7 ncleos comunitrios, cobrindo aproximadamente 18% da populao favelada, que por sua vez, constitui aproximadamente 5% da populao daquele municpio. So observados dados alimentadores de 86 indicadores e 78 metas relacionados 11 vetores de ao social (raa e gnero, ateno ao jovem e ao idoso, crianas e adolescentes em risco pessoal e social, situao ocupacional, renda monetria, escolarizao, participao social, sade, deficincia fsica, densidade habitacional e meio ambiente e habitabilidade). Um novo ciclo de coleta de informaes encontra-se em planejamento, o que dever permitir o incio da formao de sries histricas de dados.

Nova abordagem para a execuo de Polticas Pblicas


O Sistema de Indicadores para Gesto Social-SIGS apresenta uma inovao significativa em relao aos procedimentos anteriormente aplicados na conduo de polticas pblicas naquele municpio. A consolidao dos dados de pesquisa forneceu ao Observatrio de Incluso Social uma linha de base a partir da qual foi discutida, com as Secretarias envolvidas no SAMI, uma primeira verso do sistema de indicadores. Os indicadores resultantes consolidam a consulta realizada e estabelecem parmetros de periodicidade e contedo na gerao de informaes para o seguimento e a avaliao das polticas setoriais em execuo no SAMI. Desse modo, a implementao do Sistema inicia um processo de cultura organizacional de registro administrativo com vistas avaliao de polticas sociais. Uma vez essa cultura incorporada ao aparelho de Estado, sua continuidade permitir a avaliao dessas polticas para perodos extramandato, permitindo o aperfeioamento continuado dos seus contedos substantivos, mecanismos de gesto, coordenao e responsabilizao compartilhada. Outra inovao significativa o fato de que a coleta dos dados possibilitou a realizao de um perfil detalhado dos ncleos de atendimento

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permitindo a particularizao das aes do poder pblico. Tal incremento na capacidade de diagnstico permite um melhor planejamento nas aes conduzidas. O incremento na aderncia entre demanda e oferta de servios pblicos confere uma melhora no equacionamento de recursos materiais e humanos na proviso de bens e servios promovendo ganhos de eficincia na mquina pblica. Ainda, o acompanhamento sistemtico das aes em andamento dever fornecer insumos a processos de tomada de deciso relacionados gesto e planejamento permitindo a promoo de mudanas, particulares ou no seu conjunto, na sua conduo dos programas oferecidos. Dever permitir, ainda, relacionar os recursos materiais e humanos empregados aos resultados das polticas implantadas, fornecendo uma anteviso dos recursos necessrios para sua execuo, promovendo assim ganhos de eficincia e planejamento em atividades inter-setoriais combinadas. Por tratar-se de uma poltica que envolve a incorporao de uma nova cultura gerencial, o Sistema de Indicadores para Gesto Social-SIGS uma poltica de implementao continuada. Todavia, no que tange realizao de uma primeira avaliao das comunidades atendidas pelo SAMI h uma seqncia finita de etapas de trabalho: identificao das comunidades a serem avaliadas (espao amostral), formulao de critrios de avaliao (indicadores acordados entre as diferentes secretarias participantes no Programa), formulao de linha de base (levantamento inicial), anlise diagnstica, formulao e execuo do experimento (implementao do SAMI nos ncleos escolhidos), levantamento ps-teste (segundo levantamento) e anlise de resultados. Das etapas arroladas, o programa atualmente apresenta uma linha de base consistente, uma cobertura cadastral e de atendimento do Programa de 100% daquelas comunidades e uma nova rodada de coleta de dados em planejamento. Desse modo, em relao meta inicial, de realizao de uma primeira avaliao, estimase que cerca de 80% do trabalho esteja realizado faltando somente nova coleta de dados e a realizao de anlises a partir do estabelecimento das diversas sries histricas. Cabe notar que essa avaliao permitir verificar a evoluo dos indicadores e a eficincia e eficcia das aes setoriais dentro de cada comunidade, assim como, a comparao entre os sete ncleos atendidos. A avaliao desses indicadores em termos absolutos, todavia, permanece indeterminada pela inexistncia de grupos de controle nos procedimentos de avaliao, isto , pela inexistncia da elaborao e medio da evoluo de perfis socioeconmicos em ncleos similares no atendidos pelo SAMI para comparao relativa. Ainda que este seja um fato metodologicamente

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digno de nota, no compromete o trabalho realizado nem suas significativas inovaes. Tais medidas podem, ainda, ser tomadas por meio da realizao de pesquisas nos demais ncleos de favela daquele municpio.

Replicabildade
Ainda que o Sistema de Indicadores para Gesto Social SIGS tenha sido desenvolvido num contexto especfico, esse tipo de poltica pode ser reproduzido em diversas escalas e setores de governo. No que tange ao trabalho realizado, o contedo de seus cadastros, suas anlises e a prpria Ficha de Perfil Social possuem grande valor para a realizao de pesquisas na rea da administrao pblica e representam uma valorosa experincia para a conduo de futuras iniciativas similares. Tanto as Fichas de Perfil Social podem ser utilizadas como base para futuros cadastros na rea de assistncia social, como fatores tcnicos relacionados estruturao de cadastros e divulgao de informaes podem ser normatizados para futuras replicaes. Ainda, o Sistema fornece uma base emprica para a avaliao de polticas sociais multi-setoriais integradas, permitindo uma anlise substantiva de resultados e o delineamento de prticas cooperativas de efetividade comprovada que podem ser replicadas em outros contextos. No que tange sua implementao e execuo, atualmente o Sistema de Indicadores para Gesto Social SIGS envolve direta e indiretamente cerca de 60 pessoas de diferentes secretarias. Dessas pessoas, trs funcionrios da Secretaria de Incluso Social conduzem diariamente a gesto do Sistema e seu Banco de Dados, aproximadamente 15 pessoas em diferentes Secretarias exercem funes diretivo-consultivas relacionadas ao seu desenho estratgico, planejamento e implementao, e as demais se encontram envolvidas voluntariamente durante as etapas de coleta de dados. A inexistncia de recursos destinados ao Sistema (encontram-se dispersos nos oramentos das Secretarias envolvidas no SAMI) dificulta o seu planejamento, desenvolvimento e expanso, tornando difcil a coordenao do processo de coleta e sistematizao de dados por parte da Secretaria de Incluso Social SIS, que passa a depender de sua capacidade de influencia poltica no governo para tal. Observa-se aqui uma zona cinza em relao deliberao estratgica dos elementos do Programa e a instrumentalizao de seu processo de planejamento: o SAMI possui coordenao plenria entre as Secretarias envolvidas, o que vem acarretando uma execuo de mesma natureza

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em processos de coleta e sistematizao de dados para o Sistema de Indicadores para Gesto Social SIGS. Todavia o sistema coordenado pelo Observatrio de Indicadores de Incluso/Excluso Social sob responsabilidade da Secretaria de Incluso Social SIS, implicando, organizacionalmente, uma forte influncia daquela Secretaria sobre a agenda de conduo do Programa, apesar do planejamento e execuo serem realizados com base nas decises plenrias. Tal fato compromete a capacidade de sustentao dessa ao no Programa, pois, se por um lado, a adoo do Sistema possibilita um potencial incremento na capacidade de planejamento e execuo, por outro, a inexistncia de recursos dedicados minam essa mesma capacidade na medida em que agentes mais ricos exercem maior influencia nos processos de planejamento e execuo. Desse modo, o Sistema, que deveria ser um elemento estratgico prioritrio de planejamento e execuo torna-se um elemento referencial secundrio, perdendo boa parte de seu potencial estratgico em favor de prticas recorrentes de planejamento oramentrio e alocao de poder poltico. Se tal medida, por um lado, enfraquece o processo de planejamento do Programa, por outro, vem atenuar a potencial concentrao de poder na Secretaria de Incluso Social SIS dentro do Programa Santo Andr Mais Igual SAMI. Nesse processo observa-se, portanto, a necessidade de diferenciao das atribuies executivas, de planejamento e de proviso de insumos a essas etapas. Tal indiferenciao tem comprometido a sustentao do Sistema de Indicadores e deve perdurar enquanto essa ao no adquirir autonomia oramentria e operacional, caractersticas necessrias para a conduo de avaliaes de polticas pblicas e esferas de governo.

Consideraes Finais
O Sistema de Indicadores para Gesto Social-SIGS procura contextualizar e fornecer parmetros para a aplicao de polticas sociais a partir da avaliao sistemtica dos perfis sociais, econmicos e ambientais das reas de atendimento do Programa Santo Andr Mais Igual-SAMI. Sua implementao inaugura na administrao pblica de Santo Andr um processo de cultura organizacional de registro administrativo com vistas avaliao de polticas pblicas e fornece parmetros para a gerao de informaes a serem produzidos e fornecidos pela diversas secretarias envolvidas na execuo do Programa Santo Andr Mais Igual, fomentando processos de coordenao e planejamento inter-secretarial.

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Outra inovao significativa o fato de que sua implantao possibilitou a realizao de um perfil detalhado dos ncleos de atendimento permitindo a particularizao das aes do poder pblico em razo das demandas e perfis apresentados por cada ncleo. Tal fato permite uma significativa melhora na capacidade de planejamento e equacionamento de recursos materiais e humanos na proviso de bens e servios, promovendo ganhos de eficincia na mquina pblica. Cabe notar ainda que sua implementao completa permitir verificar a evoluo dos indicadores de eficincia e eficcia das aes setoriais dentro de cada comunidade e na comparao entre os sete ncleos atendidos garantindo a continuidade do processo de planejamento. Todavia, cabe ressaltar que em termos absolutos, as medidas de avaliao de efetividade e eficcia permanecem ainda indeterminadas pela inexistncia de grupos de controle nos procedimentos de avaliao. Ainda que o Sistema de Indicadores para Gesto Social-SIGS tenha sido desenvolvido num contexto especfico, esse tipo de poltica pode ser reproduzido em diversas escalas e setores de governo. No que tange ao trabalho realizado, o contedo de seus cadastros, suas anlises e a prpria Ficha de Perfil Social possuem grande valor para a realizao de pesquisas na rea da administrao pblica e representam uma valorosa experincia para a conduo de futuras iniciativas similares. Ainda, o Sistema fornece uma base emprica para a avaliao de polticas sociais multisetoriais integradas, permitindo uma anlise substantiva de resultados e o delineamento de polticas pblicas integradas de efetividade comprovada que podem ser replicadas em outros contextos. Atualmente, os recursos para a execuo dessa iniciativa encontramse dispersos nas provises oramentrias das secretarias envolvidas dificultando seu planejamento, desenvolvimento e expanso, dependendose de articulao poltica entre as secretarias para a sua conduo. Tal fato compromete a capacidade de sustentao dessa ao no Programa, pois, se por um lado, a adoo do Sistema possibilita um potencial incremento na capacidade de planejamento e execuo, por outro, a inexistncia de recursos dedicados minam essa mesma capacidade na medida em que agentes mais ricos tm exercido maior influncia nos processos de planejamento e execuo. Observa-se aqui, portanto, uma zona cinza em relao deliberao estratgica dos elementos do Programa e a instrumentalizao de seu processo de Planejamento: O SAMI possui coordenao plenria entre as Secretarias envolvidas, o que vem acarretando uma execuo de mesma natureza do processo de coleta e sistematizao de dados para o Sistema

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de Indicadores para Gesto Social-SIGS. Nesse processo observa-se a indiferenciao das atribuies executivas, de planejamento e de proviso de insumos a essas etapas, o que tem comprometido a sustentao do Sistema de Indicadores. Tal condio deve perdurar enquanto essa ao no adquirir autonomia oramentria e operacional, caractersticas necessrias para a conduo isenta de avaliaes de polticas pblicas.

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