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SOCIEDADE E ESTADO

Revista Semestral do Departamento de Sociologia da UnB


Volume I - Campus Universitrio- 70.910. - DF -Junho de 1986
ESTADO, CIDADANIA E
MOVIMENTOS SOCIAIS
Coordenao geral: Maria Lcia Maciel
Coordenao do Volume 1:
Joo Gabriel L. C. Teixeira
Vilma de Mendona Figueiredo
Benicio Viero Schmidt
Programa Nacional de Desburocratizao
E:jEj Edilom Universidade de Bmslia
Impresso no Brasil
Sob responsabilidade do Departamento de Sociologia da
Universidade da Brasllla
Campas Universitrio- Asa Norte
70.910 Brasilia- Distrito Federal
Copyrigbt 1986 by Editora Universidade de Braslia
E permitida a reproduo de artigos com a meno da fonte
Equi]n Tcn;ca:
Capa:
Magno Ernesto Cavalcanti
Reviso e Coordenao Griifica:
EsnieraJdino Henrique da Silva
ISSN: 0102-6992
Ficha Catalogrfica
elaborada pela Biblioteca Central da Universidade de Braslia
Sociedade e Estado: revista semestral do Departamento de
S678e Sociologia da UnB. Vol. 1-jun. 1986- Brasllia. Editora
Universidade de Bras11ia.
semestral.
1. Estado- Poltica. 2. Sociedade. II. Universidade de
Braslia. II. Ttulo.
"SEM LENO, SEM DOCUMENTO":
REFLEXES SOBRE CIDADANIA NO BRASIL *
l'vfariza G. S. Peirano
O antroplogo que decide fazer das sociedades modernas seu objeto
de estudo enfrenta um desafio e corre um perigo. O desafio consiste em fazer
com que a tradio antropolgica, desenvolvida principalmente no estudo
de sociedades tribais, no se perca nem seja abandonada como ultrapassada.
Faz parte deste desafio, portanto, uma viso da perspectiva antropolgica
que ultrapasse os limites estreitos impostos pela definio de um objeto de
estudo concreto. O perigo que o antroplogo corre . ao contrrio, o de
rei ficar os procedimentos atravs dos quais estudou sociedades 'primitivas'
e aplic-los indiscriminadamente s sociedades modernas. Criticados e
rejeitados, os 'estudos de comunidade' ainda esperam por uma alternativa
I
Qualquer fonna que tome, a alternativa dever implicar no reconhe-
cimento do que especifico ao objeto de estudo investigado; do que o torna
sui-generis e do que o toma comparvel e universal. Se houve um momento
no desenvolvimento da antropologia em que era preciso advertir os
etnlogos dos perigos do etnocentrismo, o momento atual parece indicar o
oposto: o antroplogo que 'estranha' a sua prpria sociedade no deve se
deixar levar por uma atitude simplista que considera as chamadas
' sociedades complexas' como sociedades 'simples' , apenas complexifi-
cadas. Perder-se-ia, assim, o carter histrico do fenmeno sociolgico
unico que foi o aparecimento das sociedades nacionais modernas. O que os
antroplogos chamam de ' sociedades complexas ' so, na maioria dos
casos, naes-estados 2.
*Esta ti: uma nova verso, revisada e atualizada, de "Documentos e Identidade Social, artigo
escrito em 1982 e divulgado nos Cadernos de Cincias Sociais, Srie Antropologia n. 30,
Universidade de Braslia. O trabalho resultado de uma pesquisa realizada, na sua primeira
etapa, em conjunto com Elisa Pereira Reis e JooBatistaArajoe Oliveira na cidade de Rio
Paranaiba, Minas Gerais, e no Ministrio da Desburocratizao, Brasilia. Ver Reis, 1981.
Uma pesquisa sobre as cartas endereadas ao Ministrio foi realizada por Ins Zatz na
mesma poca. Ver Zatz, 1983.
L Ver Dumont, 1970: 112-133 para uma crtica ao conceito de "comunidade".
2. Ver Peirano. 1983 para uma reflexo sobre o conceito de "sociedade complexa".
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Estado, Cidadania e Movimentos Sociais
A possvel contribuio da antropologia para o estudo de um tema que
tem sido
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objeto por excelncia da sociologia e cincia poltica talvez seja o
carter comparativo, universalista e relativizador da sua perspectiva.
Assim, por exemplo, o ponto de partida de Wanderley Guilherme dos
Santos, de que "'a igualdade de todos os seres humanos como pessoas
morais s pode significar o direito igual de ser diferente" (W. G. Santos,
1981: 175), no se coloca para o antroplogo como um valor em relao
sociedade que estuda, mas, sim, como ponto de partida da sua antropologia.
Isto significa que, para o antroplogo, so as sociedades que tm o direito
igual de ser diferentes e seu ponto de partida sero sempre as categorias
com que os membros de qualquer sociedade ordenam sua experincia, ou as
teias de significado que elas formam.
desta perspectiva que este trabalho pretende sugerir algumas idias
para um futuro projeto sobre a formao da cidadania no Brasil. Para
cientistas polticos, o tema sugere imediatamente questes de justia,
participao politica, direitos sociais. O antroplogo prope-se, em relao
ao mesmo tema, perguntas aparentemente mais simples: qual a concepo
que diversos grupos tm de cidadania? O que um "cidado"? Atravs de
que smbolos possvel detectar concepes de cidadania?
CIDADANIA, NAO, ESTADO
Para o antroplogo, o Estado e a Nao so peculiares principalmen-
te na medida em que so formaes sociais recentes, agindo como atares
privilegiados na arena internacional. Estes atributos lhes conferem um
aspecto de universalidade. Uma observao mais detalhada mostra, no
entanto, a diversidade do fenmeno e ento pode-se observar que, mais que
algo acabado e pronto, trata-se de um processo ou uma tendncia. Esta
perspectiva no nova e recebe reconhecimento atravs de conceitos como
state-:formation e nation-building, por exemplo (Elias, 1972). O reconhe-
cimento da historicidade das naes-estados tambm nos permite constatar
que, lado a lado aos processos de formao e construo deste tipo de
organizao social, surgem as auto-imagens das naes. No primeiro nvel.
predomina o aspecto de interdependncia funcional entre os estratos
sociais e as regies das naes, e ai a historicidade e admitida: no que diz
respeito a auto-imagem. aqui se encontram representaes que tendem a
ver as naes como eternas, imutveis e integradas. Se separamos os dois
nveis. constatamos que pases industralizados contemporneos, conquan-
to se considerem naes acabadas, podem ainda estar nas fases iniciais de
nation-building. 3
Por definio, os membros de uma nao-estado so considerados
cidados, e a cidadania implica em direitos e deveres no reconhecimento da
J. Ver Weber, 1976 para u.m estudo sobre a Frana.
Mariz a G. S. Peirano 51
igualdade humana bsica e sua participao integral na comunidade
(Marshall, 1964: 64). No entanto, se estados e naes esto sempre em
processo de serem constitudos e solidificados o mesmo pode ser dito da
cidadania. Como cada estado usa critrios diferentes de seleo e de
excluso no status de cidado, as variaes tambm podem ser vistas
contextuai e historicamente.
Como um modelo, o conceito de cidadania carrega fortes conotaes
de individualidade e universalismo. Este modelo se coaduna com a
definio de nao enunciada por Marcel Mauss, para quem a nao :
"uma sociedade material e morabnente integrada, com frontei-
ras fixas, e onde h uma relativa unidade moral, mental e
cultural entre seus habitantes, que conscientemente aderem ao
Estado e suas leis" (Mauss, 1953-4: 20).
Recentemente tal definio foi contestada como referindo-se nao-
estado, e no apenas nao (Grillo, 1980: 6). Naturalmente, ao
antroplogo no cabe discutir um conceito que reconhecidamente contro-
vertido mesmo no lxico da cincia poltica (Tilly, 1975: 6). Pode-se, no
entanto, para efeito de anlise, enfatizar-se que o conceito de nao inclui
sempre valores ideolgicos. Como diz Louis Dumont, acima de tudo a
nao " a sociedade que se v como constituda de indivduos" (Dumont,
1970: 93).
Dumont v a sociedade modema como uma formao social que se
diferencia das sociedades tradicionais em geral por uma revoluo
ideolgica que coloca especial nfase no indivduo. Nas sociedades
tradicionais a nfase valorativa principal est na ordem, na' tradio', e na
orientao de cada ser humano na direo dos fins prescritos pela
sociedade. Na sociedade moderna, a referncia principal recai nos atribu-
tos, reinvidicaes e bem-estar de cada ser individual, independentemente
de seu lugar na sociedade (Dumont, 1971 ). No primeiro caso, o ser humano
considerado essencialmente um ser social, derivando sua prpria
humanidade da sociedade da qual ele faz parte (caso de ideologia "holista");
no segundo, cada ser um individuum da espcie, uma essncia existindo
independentemente, e observa-se uma tendncia a reduzir, obscurecer, ou
suprimir o aspecto social da sua natureza. Neste sentido, quando Dumont
diz que a nao a sociedade que se v como constituda de indivduos, o
autor no se refere presena emprica de seres humanos, mas ao valor
ideolgico colocado no individuo. Mesmo assim, adverte Dumont, as
variaes permanecem, e ele nos mostra as diferenas entre os conceitos de
"nao" no pensamento francs e no pensamento germnico (Dumont,
1971 ).
Tais idias sero testadas, de forma tentativa, atravs da observao
do carter simblico que os documentos assumem no Brasil como smbolos
52 Estado, Cidadania e Movimentos Sociais
de identidade cvica. Documentos so fornecidos por rgos pblicos
apenas para aqueles que preenchem determinados requisitos estipulados
por lei. Eles preenchem, portanto, a funo de distingir o cidado do
"marginal". Empiricamente, trataremos de dois tipos de documento: a
carteira profissional, com base na sugesto indicada no estudo de W. G.
Santos (Santos, 1979), e o titulo de eleitor, atravs de observaes de uma
pesquisa realizada em um municpio rural em Minas Gerais 4. A seguir,
mostraremos como o conceito de cidadania pode ser introduzido de outras
maneiras, ou mesmo integrado em termos nacionais, atravs de algumas
reflexes sobre o programa de desburocratizao em vigor desde 1979 no
Brasil. No caso dos documentos, portanto, trata-se de ver como os grupos
sociais concebem a cidadania; no ltimo, de como o
conceito disseminado pelo Estado sob a perspectiva do "no-documento".
OS DOCUMENTOS: A CARTEIRA PROFISSIONAL
A carteira profissional e importante para este estudo atravs das
sugestes de W. G. Santos, por ter se tomado a "certido de nascimento
cvico" no Brasil aps os anos trinta. A implicao de que, de todos os
documentos a que a populao urbana tinha direito, a carteira de trabalho
passou a ser o documento comprobatrio de cidadania.
W anderley Guilherme justifica seu ponto de vista mostrando como,
ao invs de ser definida atravs de direitos civis, poticos e sociais, a
cidadania no Brasil desenvolveu-se pelo reconhecimento e definio por lei
das profisses vigentes, atravs de um sistema de estratificao ocupacio-
nal. A cidadania no Brasil foi "regulada" pelo Estado, imposta pela
incluso na legislao de novas profisses e/oJ;. ocupaes, e pela amplia-
o dos direitos associados a estas profisses. Passaram, assim, ao status
de cidado todos aqueles que tinham sua profisso reconhecida por lei.
conseqentemente sendo considerados pr-cidados todos os trabalhado-
res urbanos no regulamentados e todos os trabalhadores da rea rural. Em
outras palavras, o conceito de "cidadania regulada" partia do Estado: "Se
era certo que o E3tado devia satisfao aos cidados, era este mesmo
Estado quem definia quem era e quem no era cidado, via profisso"
(W. G. Santos, 1979: 77). Assim, no foram os valores inerentes ao
conceito de membro da comunidade, nem tampouco as aspiraes da
populao em comungar um ideal nacional que serviram de base para esta
concepo, mas simplesmente uma categorizao das profisses.
A leitura do estudo de W anderley Guilherme nos sugere uma possvel
"afinidade eletiva" entre a ao do Estado e a assimilao da definio
4. A primeira etapa da pesquisa foi realizada em agosto de l98l em Rio Paranaiba (regio do
Alto Paranaiba), Minas Gerais, junto com Elisa Pereira Reis e Joo Batista Arajo e Oli-
veira. Pretendeu-se realizar um estudo exploratrio da burocracia no meio rural e do pos-
svel impacto do Programa de Desbnrocrati1.ao.
Mariz a G. S. Peirano 53
estatal pela populao urbana em geral. Tal fato e atestado por exemplos
oferecidos pelo prprio autor, como a luta desenvolvida nas ltimas
dcadas pelo reconhecimento legal de vrias profisses (ex.: socilogos,
processadores de dados) e que visavam em ltima instncia, a incluso na
categoria de cidados. Por outro lado, corrobora a sugestao do autor o fato
de que associaes profissionais passaram a expedir carteiras de identida-
de, como o caso das expedidas pelos CREAs. As associaes de classe
assumiram, portanto, funes prprias de Secretarias de Segurana
Pblica. Finalmente, interessante notar que, dado que a carteira
profissional passou a ser smbolo de cidadania, ela no trouxe implcita os
pressupostos geralmente atribudos a tal concepo, i. e.,
da igualdade humana e a participao integral na comunidade. A carteira
profissional, sendo privilgio de uma parcela especifica da populao,
aponta para uma concepo de cidadania que mostra a face da distino e a
marca do status. Os cidados da nao constituem uma minoria privilegia-
da. A nao existe como categoria ideolgica, mas uma nao composta
de indivduos hierarquizados que se diferenciam por sua profisso e pelo
lugar que ocupam no todo da sociedade.
O TTULO DE ELEITOR
O titulo de eleitor nos leva para outros caminhos, e nos foi sugerido na
pesquisa de campo em Rio Paranaba, mencionada anteriormente. Diferen-
temente da situao urbana descrita por W anderley Guilherme, em Rio
Paranaba o titulo de eleitor o documento mais freqentemente requisita-
do no cartrio da cidade. Tudo faz crer que se trata, para a populao rural,
do equivalente da carteira de trabalho, devido tradio do empregador
providenciar o titulo para seus novos empregados, inclusive arcando com as
despesas necessrias. No entanto, se este tipo de documento preenche a
mesma funo da carteira profissional, ele sugere outras dimenses que so
particularmente "rurais"- ou" no-urbanas"-, entre elas a personalizao
das relaes sociais e a importncia do dominio da "politica" como esfera
de atuao e como categoria ideolgica.
Rio Paranaiba no uma comunidade isolada, como geralmente
idealizada pela populao urbana em relao ao "interior" em geral. Ao
contrrio, Rio Paranaiba forma com outros municpios vizinhos - So
Gotardo, Carmo do Paranaba, Patos de Minas, Ibi, por exemplo- uma
espcie de rede na qual se estabelecem relaes comerciais e de servios.
Dependendo do tipo de relao envolvida, ela pode se estender a Belo
Horizonte ou mesmo Braslia, para onde, inclusive, foi significativa a
ntigrao na dcada de 60. Rio Paranaba, apesar de sua reduzida
populao (aproximadamente 3.000 habitantes na sede e 11.000 no resto
do municpio), goza de recursos razoveis comparados ao nvel da maioria
da populao rural brasileira. Encontram-&e l, por exemplo, um posto de
54 Estado, Cidadania e Movimentos Sociais
sade, um hospital (quase inoperante) com dois mdicos, uma escola
pblica, um ginsio, cartrio, escritrio do Sindicato de Trabalhadores
Rurais, escritrio da Emater, agncia do Banco Real, escritrio de
contadoria, uma igreja catlica com padre residente, um templo protestan-
te, um hotel, uma penso. Moram em Rio Paranaiba o juiz, o procurador, e
dois advogados. Nos ltimos anos foram inaugurados uma creche, uma
estao rodoviria, uma nova sede da Prefeitura e instalada uma agncia do
Banco do Brasil 5.
Neste contexto, em que os habitantes esto familiarizados com
smbolos urbanos, o titulo de eleitor no uma "sobrevivncia" de um
passado clientelista, mas uma realidade atual que convive com a introduo
de medidas modemizantes tais como a criao do Estatuto do Trabalhador
Rural e, mais recentemente, do Funrural. importante salientar este fato,
porque Wanderley Guilherme sugeriu que, com a extenso dos direitos
sociais ao trabalhador rural, no s esta populao se integraria sociedade
legal, mas tambm o Funrural representaria uma inovao de tal ordem nos
valores polticos e sociais que romperia a noo de "cidadania regulada".
Estes novos direitos, segundo o autor, trariam como inovao o fato de se
estenderem a todos os membros da coletividade agrria, independentemen-
te de ocupao (W. G. Santos, 1979). No entanto, o fato de que o titulo de
eleitor serve como smbolo de identidade civica em Rio Paranaiba, se no
contradiz, pelo menos sugere que se deve ver com cautela a relao entre a
extenso de direitos pelo Estado e as concepes de cidadania vivenciadas
pela populao rural. Neste contexto, o titulo de eleitor vincula, em
primeiro lugar, o cidado ao empregador s secundariamente aos outros
eleitores. Ele simboliza no o direito de voto, mas uma filiao politica.
A esse respeito, dois aspectos devem ser salientados para futuras
pesquisas: um diz respeito ao que se concebe localmente como "politica"; o
outro, ligado ao refere-se concepo de '"filho do municpio".
Estes dois aspectos mostram que, apesar do carter de integrao de Rio
Paranaiba no cenrio regional e nacional, as informaes vindas dos
grandes centros e mesmo as medidas concretas de incluso da populao na
categoria de cidado recebem interpretaes locais especficas.
Como exemplo da importncia da "politica", basta mencionar que
ela que explica grande parte dos eventos locais, como a forma de se
conseguir um a causa de uma demisso, a razo ltima de
problemas aparentemente religiosos. Explicaes para este tipo de eventos
so geralmente feitas em termos lacnicos de que " a politica". A
"politica" explica eventos histricos - ela explica por que Benedito
Valadares, por exemplo, foi nomeado interventor em Minas Gerais por ser
casado com uma filha adotiva de Getlio Vargas, mesmo no estando
S. Estes dados foram coletados em uma segunda fase da pesquisa, durante a:s. eleies de
1982.
Mariza G. S. Peirano
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includo na lista dos dez candidatos; a "poltica" explica igualmente a
morte de um padre catlico pela faco protestante ocorrida h cinqenta
anos: a "poltica" explica a nomeao atual de procuradores, inspetores
escolares, professores.
A "poltica" esta, portanto, vinculada dominao das relaes
personalizadas e hierrquicas, em contraste com o modelo individual e
universalista da ideologia "modema". No so as caractersticas indivi-
duais e peculiares de cada pessoa, nem tampouco sua qualificao ou
mrito que determinam sua escolha para um emprego mas, sim, sua posio
social dentro de um grupo e a rede de relaes que mantm com os outros
membros do mesmo grupo. Este mesmo mecanismo pode ser observado no
fato de que, em Rio Paranaba, praticamente inexistem tabelas fixas de preos,
notando-se uma flutuao constante e considervel. O mercado regulado
atravs de avaliaes mtuas de status e posio hierrquica, e ento
chega-se a um consenso. Assim, o preo para obteno de um documento
no cartrio local ou o salrio de uma empregada domstica variaro
conforme as pessoas que solicitam os servios. A situao aceita e no h
reinvidicaes de igualdade de preos, j que pessoas de status diferente
tm obrigaes e deveres que variam com o lugar que ocupam na sociedade.
Tudo isso convive, em Rio Paranaba, com situaes extremamente
modernizantes, como o jovem prefeito que governou at 1983 e que, mesmo
no pertencendo a nenhuma das famlias tradicionais locais, foi extrema-
mente bem sucedido quando procurou imprimir um carter moderno-
tecnocrtico ao seu governo. Este mesmo prefeito, no entanto, assumia um
estilo mais tradicional" nas suas relaes com o governo estadual e
federal, que estamos aqui chamando de "poltico": sabendo que suas
reinvidicaes para o municpio s seriam aceitas atravs de alianas, ele
costumava visitar o governador em Belo Horizonte uma vez por semana, e a
cada trs meses ia a Braslia para manter e/ ou conservar conta tos com altos
escales federais.
Ser "filho do municpio" , por outro lado, motivo de orgulho e
atestado de identidade social. A hiptese que gostaria de levantar aqui de
que o municpio serve como mediador entre o nvel individual e o nvel
nacional corno entidade poltica, e no simplesmente territorial e popula-
cional (corno define o IBGE, por exemplo). Na medida em que a pessoa
participa da esfera municipal, ela tambm participa da vida nacional, via
"politica". Podemos citar o exemplo de pessoas que, mudando-se de Rio
Paranaba para outros centros, fizeram questo de no transferir o seu ttulo
de eleitor, numa clara afirmao de sua identidade como "filho do
municpio" 6.
6. Inz Zatz atualmente ( 1986) desenvolve este tpico com referncia a cidade de Planaltina,
antiga sede do municpio goiano do mesmo nome e atualmente cidade-satlite, em tese de
mestrado a ser apresentada ao Departamento de Antropologia da Universidade de Braslia.
56
Estado, Cidadania e Movimentos Sociais
Em suma, Rio Paranaiba desconfirma a concepo de Louis Dumont,
-de que uma nao uma sociedade que se v como composta de
"indivduos". Para os rioparanaibanos, a imagem de uma nao clara,
mas o modelo de cidadania tal como tradicionalmente concebido, ou a
concepo de "individuo", duvidosa. L a idia de nao mediada pela
identidade de "filho do municpio", identidade essa que tem o titulo de
eleitor como seu smbolo politico. A nfase no recai no individuo como
valor ltimo, mas no grupo. Dentro do municpio, os grupos so os partidos
polticos, mesmo aqueles no mais reconhecidos oficialmente: "Aqui
tudo UDN e PSD e vai continuar assim enquanto mundo for mundo". No
nvel estadual, a identidade se faz pelo municpio de origem, e aqui entra a
idia de "filho do municpio". Finalmente, em termos nacionais, a
identidade de "mineiro" (em contraste com "'goiano", "baiano,,
"paulista", etc.). Este esquema familiar aos antroplogos, e relembra os
estudos de Evans-Pritchard sobre as faces politicas dos Nuer. Contudo,
aqui se trata de uma ideologia nacional que, em termos de modelo, deveria
ser "individualista" mas que se insinua, ao contrrio, como "holista". Tal
situao parece indicar uma a-historicidade do modelo de Louis Dumont
O que Rio Paranaiba sugere a possibilidade de termos uma nao
constituda de indivduos que no se vem como iguais, mas que, ideologi-
camente hierarquizado no nvel local, transpem esta hierarquia para o
nvel nacional. Aparentemente, esta hierarquia est intimamente ligada
noo de territrio- especialmente de municpio-. quando no a partidos
polticos. Mas necessrio distinguir aqui, como faz Dumont em relao a
"'indivduo", o territrio como presena emprica e o lugar do territrio
como tal na conscincia que o grupo tem de si 7.
O "NO-DOCUMENTO"
bastante claro que a carteira profissional e o titulo de leitor no
esgotam as possibilidades de simbolizao de identidade nacional no
Brasil. H situaes em que a certido de batismo preenche a mesma
funo, misturando-se a identidade civil e religiosa. Da mesma forma,
existem instncias em que no a nao, mas o Estado (ex. Cear) a
unidade de referncias. Existem, mesmo, populaes rurais que h vinte
anos atrs ainda supunham o Brasil ligado a Portugal como colnia9.
Dado este cenrio variado, a discusso em linhas gerais do impacto
do programa de desburocratizao iniciado pelo governo em 1979 se toma
interessante. A desburocratizao se definiria, frente aos documentos men-
7 V c r Dumont, 1970: I 07 para a noo pohtica de territrio.
8. Tal fato foi constatado em pesquisa de campo realizada em 197 4 entre pescadores no ltoral
do Cear, para quem" alemes" ou sulistas" poderiam vir a desempenhar igual papel (no
caso. de potenciais inimigos).
9. Relato pessoal de Roque de Barros Laraia.
Y!ariza G. S. Peirano 5
clonados anteriormente, como a instncia do "no-documento". O p r e ~
suposto que a palavra do cidado vale por um documento, e a tentativa d
se eliminar ao mximo as dificuldades que enfrentam os usurios dos serv:
os pblicos na obteno dos seus direitos.
Da mesma forma que os documentos simbolizam um modelo d
cidadania, a desburocratizao traz tambm em seu bojo um outro model
em que o cidado estaria dispensado do excesso de documentos. Est
modelo pressupe a idia de que o indivduo/cidado tem acesso direto a'
governo, bastando para isto escrever, pessoalmente e sem intermediriO!
ao ministrio. Mais recentemente, o programa procurou avanar n
desburocratizao: desta vez, atravs do telefone, o projeto "Fala Cida
do", implantado em 1985, elimina v a inclusive a intermediao da carta
Tratar-se-ia, portanto, da implantao de um modelo de nao da form
como foi definido por Mauss, em que a integrao de tal orderr
" ... que por assim dizer no existe intermedirio entre a nao.
o cidado, que toda espcie de grupo desapareceu ... " (Mauss
1953-4: 24).
Teramos, portanto, um modelo de cidadania no seu estado mais pun
-os cidados da nao, iguais perante o Estado, teriam acesso direto no S<
a um ministrio, mas ao proprio ministro (no caso das cartas). Vale aqu
lembrar que o programa de desburocratizao iniciou-se atravs de un
ministrio "extraordinrio", ele prprio se concebendo como desburocra
tizado.
A desburocratizao se faz num espao politico e ideolgico ben
definido. Ao contrrio das medidas econmicas centralizadoras, a desbu
rocratizao prope uma descentralizao administrativa. A propost:
descentralizadora traz, no entanto, implicaes ideolgicas centralizado
ras, de integrao nacional. Aparentemente este esforo parece serobjetiv<
no s deste ministrio (ou programa), mas tambm de outros rgo
governamentais que se propem a construir um passado nacional. Este:
rgos, como o SPHAN, a Fundao Pr-Memria, etc., visando modifi
cara mdio e longo prazo "a conscincia do Brasil" 10, representariam en
seu sentido mais puro uma experincia de nation-building sob o comand<
do Estado. Se tal hiptese correta, o Ministrio da Desburocratiza<
atingiria seus objetivos na medida que produzisse respostas de participa<
popular e, ao mesmo tempo e/ou secundariamente, a efetiva concretiza<
de medidas desburocratizantes. Tal sugesto parece se confirmar err
medidas que nitidamente procuravam mobilizao popular. Em dezembr<
de 1981, por exemplo, 1 milho e 200 mil funcionrios pblicos federai'
10. Uma entrevista de Aloisio Magalhes revista Isto (13.1.82) corrobora esta
interpretao.
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Estado, Cidadania e Movimentos Sociais
receberam formulrios do ministrio junto a seus contracheques para
serem preenchidos com sugestes visando simplificar a burocracia no pais.
Em 1985, entre os nove principais projetas do programa o item "desburo-
cratizao" propriamente dito figurava em quinto lugar, sendo antecipado
pelo" Projeto Cidado", pela Politica Nacional de Defesa do Consumidor,
pelo projeto de apoio microempresa, e pelo plano de descentralizao e
municipalizao ( cf. Programa Nacional de Desburocratizao, Plano
Nacional de Desenvolvimento, Presidncia da Repblica, 1985).
Outras observaes so ainda pertinentes a este propsito. Desburo-
ccratizar, no seu sentido estrito, significa eliminar a burocracia. Pressupe,
portanto, uma situao altamente burocratizada a ponto de ineficincia,
que necessita desburocratizao. Se tal fenmeno claramente visvel nos
grandes centros urbanos brasileiros, sua aplicabilidade questionvel no
meio rural. Assim, em Rio Paranaba, os habitantes no acreditavam na sua
utilidade, j que la "todo mundo conhece todo mundo". A soluo local era,
inclusive, vista como mais favorvel e mesmo superior governamental na
tentativa de se eliminar injustias sociais. Como todos se conhecem,
'"muitas vezes pobre no paga". A maioria de Rio Paranaba se v como j
desburocratizada; contudo uma viso como pr-burocratizada talvez fosse
mais realista. A exceo composta pelos funcionrios do Judicirio e
despachantes, que viam na desburocratizao a soluo para se romper o
esquema de satelitizao em que Rio Paranaba estava envolvido, no qual
a cidade fica em situao de dependncia de So Gotardo, Carmo do
Paranaiba, Patos de Minas, e mesmo Belo Horizonte ou Braslia. A quebra
deste sistema acarretaria um maior fortalecimento do municpio. Note-se,
no entanto, que as mudanas so desejadas no mbito das relaes externas
do municpio, preservando as relaes sociais existentes dentro do munic-
pio. Em 1981 duas pessoas tinham escrito para o ento ministro Hlio
Beltro, ambos pertencentes ao sistema judicirio: um advogado e um
escrivo.
O exemplo de Rio Paranaiba mostra o quanto possvel andarem
juntos a descrena no programa de desburocratizao, de um lado, e de
outro, a assimilao do seu apelo ideolgico. Ele mostra, igualmente, o
paradoxo de ver chegar a desburocratizao a lugares pr-burocratizados.
O apelo ideolgico permanece - a Prefeitura de Rio Paranaba exibia um
cartaz do programa logo na sala de entrada. Por outro lado, durante algum
tempo pases como Colmbia, Argentina, Venezuela, Portugal e Espanha
procuraram o governo brasileiro para iniciar convnios para consultas e
trocas de experincias. H cinqenta anos atrs Lvi-Strauss, o antroplo-
go francs, mostrou que So Paulo podia estarrecer um intelectual europeu
pela sua modernidade, e ele fala da surpresa de encontrar, em um pais que
fundava suas primeiras universidades, estudantes que estavam sempre a par
das ltimas teorias europias que, neste contexto, tinham o fascnio da til-
Mariza G. S. Peirano 59
tima moda (Lvi-Strauss, 1977). Resta saber se a desburocratizao no se
desenvolve no mesmo espao ideolgico.
Independentemente deste aspecto, no entanto, fica a questo se, junto
a um novo modelo de cidadania, a desburocratizao no traz junto,
tambm, o famoso "paradoxo de Tocqueville" (Bendix, 1964: 60). Este
paradoxo se refere ao fato de que o individualismo e o poder central podem
crescer lado a lado, na medida em que cada individuo tem direito de fazer
suas reinvidicaes assistncia governamental de forma independente.
Em outras palavras, fica a pergunta se a igualdade de participao que a
desburocratizao promete no acarreta a perda de identidade social do
individuo. Tratar-se-ia, ento, de um arremedo de participao, porque
enquanto do ponto de vista do governo ele est proporcionando canais de
comunicao para todos os seus cidados, para os cidados a representa-
o coletiva fica bloqueada. A inexistncia de intermedirios entre a nao
e o cidado tambm chamou a ateno de Marcel Mauss, para quem.
" ... o poder do individuo sobre a sociedade e o da sociedade
sobre o indivduo, exercendo-se sem freios e sem engrenagens,
pode resultar em algo anormal..." (Mauss, 1953-4: 24).
Na medida em que a burocracia faz as vezes de grupo intermedirio
entre o Estado e o cidado, a questo que se coloca, ento, a de se pensar
no problema "burocracia" a partir de novos modelos de organizao dos
se tores intermedirios- no necessariamente "de cima para baixo". mas
tambm na direo inversa.
Uma ltima observao se refere ao timing do programa de desburo-
cratizao. Wanderley Guilherme mostrou que foi nos periodos autoritrios
que mais se propuseram modelos de cidadania no Brasil (W. G. Santos,
1979). Se esta tendncia se confirma, temos aqui um processo contradit-
rio de uma disseminao vinda "de cima"- em que pesem os indicias de
abertura da poca da sua implantao -de um modelo democrtico. Este
modelo no brota de aspiraes populares especficas, pois iniciativa
particular do governo. A rigor, as reinvidicaes populares ficaram por
longo tempo margem (como reinvidicaes salariais e outras) e propunha-
se, como substitutivo, a desburocratizao. Alm disso, preciso salientar
que se trata de um modelo eminentemente urbano, e parte do pressuposto
de que a burocracia um procedimento tcnico 11. J no meio rural, onde as
relaes sociais so, reconhecidamente, relaes "polticas", o programa
produz uma possvel integrao ideolgica, mas desprovida de eficcia
concreta.
11. As ambigidades existentes entre os propsitos .. tcnicos" de desburocratizao e o apelo
"poltico" de descentralizao a nvel do Estado merecem maior esforo de pesquisa.
60
Estado. Cidadania e Movimentos Sociais
Passados cinco anos desde a sua implantao, a mudana de governo
em 1985 no parece ter mudado substancialmente as diretrizes gerais do
projeto. Nota-se, inclusive, a perpetuao dos paradoxos quando vemos o
Programa de Desburocratizao propondo um projeto de "Documenta-
o para a Cidadania", em que pequenos postos municipais provisrios
ofereceriam ttulo de eleitor, certido de nascimento, certido de casamen-
to, certido de bito, carteira de identidade ou carteira de trabalho e
certificado militar para a populao rlesprovida de tais documentos.
Observa-se ai a tentativa de se habilitar a populao na direo de uma
sociedade civil, na crena de que somente uma sociedade civil pode alterar
a correlao de foras localizadas nos escales intermedirios - mais
burocratizados- do governo. Em que pese o paradoxo de "documentar
para desburocratizar", h um toque de realismo na medida. Esquece-se, no
entanto, o significado cultural de tais documentos em contextos diversos e,
especialmente, do papel politico dos documentos. Esquece-se, mais ainda,
que a cidadania no Brasil passa pelo domnio do "poltico" e no se limita a
aspectos especificamente c i vis e sociaisl2. A questo e, ento, saber-se se a
construo de uma sociedade c i vil tem na desburocratizao o seu caminho
mais eficaz.
OBSERVAES FINAIS
Chegamos, portanto, concluso que o ideal de se viver "sem leno,
sem documento 13 fundamentalmente urbano. No meio rural, "cidado"
e um termo de conotao negativa, que se usa para designar uma pessoa
desconhecida, estranha comunidade- uma pessoa "sem nome". O termo
"cidado" carrega toda a conotao de impessoalidade que marca o
individuo como um estranho. Fica claro, portanto, que "cidadania" e
"cidado'' so conceitos cujo significado varia para cientistas sociais e para
membros de uma comunidade especfica, podendo ser, umstatus
valorizado para uns e indesejvel para outros.
Cientistas sociais sofrem de uma perene dificuldade ao definir ci-
na medida em mesmo reconhecendo o fenmeno como re-
sultado de um processo histrico, existe uma inevitvel tendncia a se falar
sobre uma tipologia dos direitos do cidado. Classicamente, esta tipologia
originou-se dos trabalhos de T. H. Marshall que, embora afirmando que sua
anlise ditada "mais pela histria que pela lgica" (Marshall, 1967: 63),
divide o conceito em trs partes:
12. A recente ( l986) mobilizao popular de apoio s medidaseconmicas do governo no seu
plano antiintlacionrio parecem contirmar os pressupostos acima.
l3. A proposta antcidado de Caetno Veloso se completa coni o verso seguinte: "Nada no
bolso ou nas mos".
:vtariza G. S. Peirano
61
"-os direitos CIVIS, compostos dos direitos necessanos
liberdade individual - liberdade de ir e vir, liberdade de
imprensa, pensamento e f, o direito propriedade e de
concluir contratos vlidos e o direito justia;
- os direitos polticos, como o direito de participar no exerci-
cio do poder politico como um membro de um organismo
investido de autoridade poltica ou como um eleitor dos
membros de tal organismo;
-os direitos sociais, que se referem a tudo o que vai desde o
direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana ao
direito de participar, por completo, na herana social e levar
a vida de um ser civilizado de acordo com os padres que
prevalecem na sociedade" (Marshall, 1967: 64).
Marshall mostra que os trs elementos da cidadania se formaram na
Inglaterra no decorrer de trs sculos: os direitos civis podem ser atribudos
ao sculo XVIII, os politicas ao XIX e os sociais ao XX, mesmo
aceitando-se uma superposio no seu desenvolvimento. Assim, junto a
uma descrio histrica, nota-se uma implicita tendncia a conceber os
direitos como '
1
um modelo de cidadania!'. A mesma perspectiva parece
surgir nos estudos de R. Bendix, quando este autor centra seu tema na
extenso dos direitos de cidadania s classes baixas. A viso histrica e
freqentemente contaminada por termos como "os elementos da cidada-
nia" (Bendix, 1964: 89 ss) e nas "experincias de transio" ( 1964:
78, 82, 115).
Marshall reconhece que no h nenhum princpio universal que
determine quais os direitos e obrigaes da cidadania, "mas as sociedades
nas quais a cidadania um instituio em desenvolvimento criam uma
imagem de uma cidadania ideal" (Marshall, 1967: 76; meu grifo). O
principal problema desta abordagem reside no pressuposto implicito de que
algumas naes ultrapassaram o ponto critico em que ocorrem transforma-
es no conceito de cidadania. Mesmo que se aceite, por exemplo, que a
Inglaterra " a exceo, mais que o modelo" (Bendix, 1964: 86), como
se o estado nacional se encontrasse em sua forma definitiva e o conceito de
cidadania plena e definitivamente estabelecido. Em primeiro lugar, esta
perspectiva etnocntrica e a-histrica. Em segundo lugar, ela no
distingue os direitos que um Estado oferece aos cidados da prpria
concepo que os cidados tm da cidadania. A vinculao entre os dois
nveis no automtica, nem necessariamente os dois niveis homlogos.
Finalmente, e talvez mais importante, ela no leva em considerao que em
diferentes contextos os direitos civis, politicas e sociais de que fala
Marshall podem ter valores ideolgicos dtferenciados- como parece ser o
caso brasileiro em relao aos direitos "polticos".
62
Estado, Cidadania e Movimentos Sociais
Criticando a viso esttica com que estados nacionais tm sido
estudados, como se fossem "sistema" ou "tipos ideais", Anton Blok
mostrou como inapropriada a idia de que qualquer desenvolvimento
politico seja o resultado do esforo de um governo particular sobre as foras
da tradio, da corrupo e do particularismo. Neste sentido, Blok mostra
que a rnfia siciliana, por exemplo, no o resduo de um passado sem lei,
mas o resultado da forma especifica pela qual o processo de state-formation
se desenvolveu na Itlia (Blok, 1975).
Nossa sugesto que o prprio desenvolvimento de uma sociedade
apreendido ideologicamente. Nos pases ricos e industrializados predomi-
na urna ideologia que os v corno estados prontos e acabados. No Brasil a
ideologia de urna nao acabada no existe. H mais de um sculo que um
aspecto dominante de nossa ideologia de que estamos construindo urna
nao. Nation-building no , portanto, apenas um processo, mas uma
ideologia. Formar um estado nacional foi projeto de imperadores, intelec-
tuais, revolucionrios, governos militares e governos eleitos 14. A cons-
cincia de construo da nao convive, ao mesmo tempo, com a
idealizao do que seja urna nao-estado, concebida corno uma reificao
dos processos histricos europeus.
A proposta contida nestas notas preliminares de que conceitos corno
"'cidadania'', "Estado", '"nao", variam histrica e contextualmente. De
um lado, ternos processos de formao do Estado, de construo da nao,
de ampliao dos direitos de cidadania. nesta esfera que as politicas
estatais devem ser analisadas e os aspectos administrativos-burocrticos
avaliados. De outro, vinculados mas no necessariamente homlogos,
esto as categorias de cidado, Estado, Nao, tambm sofrendo proces-
sos de construo ideolgica. O corolrio de que a ampliao dos direitos
de cidadania, por exemplo, desejvel sob o ponto de vista de justia social,
no formar, automaticamente, indivduos que se concebero corno
cidado segundo o modelo clssico. Da mesma forma, seria indesejvel e
mesmo condenvel formar ou forar esta mesma ideologia de cidadania
sem que os direitos correspondentes fossem oferecidos. Isto nos leva a
postular que a cidadania como classicamente definida , do ponto de vista
do cidado, apenas uma das formas de identidade nacional.
Os exemplos que vimos, precrios que tenham sido, indicam que o
wnceito de cidadania lato sensu varia no Brasil em situaes urbanas e
rurais, em termos regionais, em termos de conceitos impostos ou H regula-
dos' pelo Estado, ou de conceitos "espontneos". Estamos frente,
portanto, no a um conceito de cidadania, mas a um processo de construo
de identidade nacional em que a cidadania urna de suas formas, em que
14. Ver Cndido, 1964 para o pnpel dos intelectuais na <:unstruo da n a ~ ver Peirano,
\985 para reflexes sobre a relao entre o desenvolvimento da antropologia e a ideologia
de llation-hui!ding no Brasil.
Mariz a G. S. Peirano
vrios "modelos" coexistem, e no qual o Estado e a sociedade civil est
empenhados. Resta saber at que ponto suas vises divergem ou coinciden
Em termos de politicas concretas, necessrio estar atento para que
espao aberto para a disseminao dos direitos de cidadania no venha1
atrelados, necessariamente, concepo modema "individualista". Deven
por outro lado, acautelar-se os mesmos administradores para o logro q"
significa fazer com que a populao se sinta participante quando seu podt
de ser efetivamente ouvida mnima ou inexistente. Aqui confrontamo-nc
novamente com o valor ideolgico privilegiado dos direitos politicos. E1
termos tericos, o caso brasileiro representa um entre aqueles que mostrru
variaes possveis da questo de integrao nacional- social e territorial
apontando para possveis combinaes entre os valores modernos, "indiv
dualistas", e os valores tradicionais, "holistas". Talvez uma nao poss
existir na conscincia dos homens. sem que necessariamente estes se vejaJ
como "indivduos".
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