Revista Estudos Polticos ISSN 2177-2851 Nmero 2, abril 2011

A lgica da competio poltica municipal em cenrios oligrquicos Cleber de Deus professor de Cincia Poltica da Universidade Federal do Piau e pesquisador do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). ______________________________________________________________________

Resumo O presente artigo tem por propsito mostrar como a competio poltica em mbito municipal foi afetada pelo impacto do novo arranjo federativo brasileiro ps-1988 e pela introduo do sistema multipartidrio. A anlise comparada de mais de 400 municpios detectou importantes alteraes no processo de competio eleitoral e partidria nas disputas municipais: houve modificaes no padro descrito pela literatura que se dedica a estudar o fenmeno do poder local. A tese central, presente na literatura municipalista, declarava que a causa da oligarquizao dos subsistemas partidrios locais era a centralizao de recursos e decises no Executivo Federal. A alterao das regras objetivando descentralizar as competncias e funes provocou um realinhamento das disputas eleitorais e polticas nos contextos tidos como oligrquicos1. Palavras-chave Competio poltica, arranjo federativo, municpio, oligarquia Abstract This article aims to demonstrate how political competition at the municipal level was affected by the federative arrangement put into place after the 1988 Constitution and by the introduction of the multi-party system. The compared analysis of more than 400 municipalities detected important changes in the process of electoral and party competition in municipal disputes. These changes significantly modified patterns described by the literature on local power structures. The central hypothesis in this literature held that the cause of "oligarchization" of local party subsystems was the concentration of resources and decisions at the Federal Executive level. The modification of rules with the intent of decentralizing attributions and function provoked a realignment within electoral and political disputes in contexts considered oligarchic. Keywords Political competition, federalism, municipal politics, oligarchy ______________________________________________________________________ 1. O novo arranjo federativo brasileiro, o regime multipartidrio e a competio poltica local.
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Tal artigo uma condensao de algumas partes e resultados de minha tese de doutorado defendida no Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) em 2007: O Novo Arranjo Federativo Brasileiro, O Regime Multipartidrio e a Competio Poltica Municipal no Cear e no Piau em 1996, 2000 e 2004.

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O novo institucionalismo tem despertado grande interesse em diversas reas da Cincia Poltica, como nos debates sobre sistemas eleitorais, estudos legislativos e polticas pblicas, entre outros. A expectativa de que o formato institucional influencie processos sociais e polticos uma suposio aceita pelos pesquisadores envolvidos nesta vertente terica. Nesta lgica, se as instituies importam, plausvel supor que um arranjo institucional especfico produza certas consequncias e tente impedir outras aes consideradas indesejveis ou incompatveis com as regras, as normas e os hbitos daquela sociedade na qual est inserido. Assim, o aparato institucional-legal capaz de induzir ou gerar comportamentos e prticas para atingir finalidades pr-estabelecidas por seus idealizadores e/ou contidas nas normas e procedimentos das instituies. Fundamentado nesta suposio, investigarei em que medida esta hiptese do novo institucionalismo encontra ou no respaldo emprico em uma rea fundamental da reflexo social e poltica brasileira: os governos locais, municipais. Embora o municipalismo seja um elemento fundamental para se compreender a constituio do sistema poltico brasileiro desde os primrdios da formao nacional, atestado pelos inmeros trabalhos existentes nesta rea (CARVALHO: 1937; BRASILEIRO: 1973; LEAL: 1976; QUEIROZ: 1976; SOARES: 2001), a ateno dedicada aos impactos ou consequncias que o arranjo federativo brasileiro e nosso sistema multipartidrio tm para o funcionamento da dinmica eleitoral e partidria no plano local notoriamente escassa nos estudos mais recentes. Isto pode ocorrer, entre outros motivos, devido interpretao que considera os subsistemas partidrios municipais fontes exclusivas de clientelismo e fisiologismo. Nesta perspectiva, seriam oligrquicos. (SOARES: 2001). Ainda que tal interpretao tenha encontrado ressonncia emprica, a possibilidade de ocorrncia de cenrios alternativos ainda necessita de investigao sistemtica e menos pautada em critrios intuitivos ou pr-concebidos. Dessa forma, o objetivo deste artigo analisar os efeitos da mudana institucional dos sistemas partidrio e federativo em relao competio poltica nos municpios brasileiros neste segundo experimento democrtico da vida poltica nacional, ou seja, o perodo ps 1985. No obstante, verificarei isso to-somente nos municpios de dois estados brasileiros: Cear e Piau. O critrio central que orientou a escolha desses dois estados est relacionado ao fato de que estes se encontram situados na regio nordeste, considerada geralmente como a regio do pas menos competitiva e mais atrasada poltica, social e economicamente. Mais suscetvel, portanto, ao clientelismo e fisiologismo de acordo com parte significativa da literatura especializada sobre o tema. Procedendo desta maneira, espero contribuir minimamente para esclarecer alguns tpicos tratados pela literatura municipalista e dar um passo adiante na compreenso de aspectos no contemplados por aquela tradio investigativa. Uma ideia que perpassa quase toda a literatura sobre competio poltica municipal no Brasil pode ser resumida assim: o regime municipalista brasileiro caracteristicamente oligrquico.
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Isto , as disputas travadas entre os partidos polticos em contextos municipais no englobam setores sociais diferentes (atores polticos). A razo para a nfase dos estudiosos da competio poltica municipal assenta-se no fato de que a centralizao e o monoplio das decises polticas, sociais, econmicas e administrativas foram, historicamente, atributos ou prerrogativas da instncia central de poder, ou seja, o Executivo Federal. (CARVALHO: 2003; CARVALHO: 1996; SOARES: 2001; REIS: 1997; LEAL: 1976; QUEIROZ: 1976). Esta seria a explicao para a persistncia do clientelismo, fisiologismo e atraso poltico secular reinante na maioria dos municpios brasileiros. Diante disto, uma disputa poltica marcadamente ideolgica no possuiria condies mnimas de aparecer e nortear a lgica funcional da relao poltico-partidria municipal. Em tal vertente terico metodolgica, a centralizao de recursos polticos, administrativos e fiscais tomada como sinnimo de oligarquizao do poder. Este diagnstico reincidente, apesar dos avanos no tratamento das tcnicas e recursos metodolgicos disponveis (CARVALHO: 1996; REIS: 1997; REIS: 1992). Eles sempre terminam por enfatizar o carter oligrquico da poltica municipal nordestina. Fundamentalmente, a poltica tratada de uma perspectiva meramente cartogrfica e sucessivos equvocos nas anlises e interpretaes so cometidos. O mais corriqueiro ignorar as nuanas de um sistema poltico extremamente heterodoxo como o brasileiro. Aceitando de antemo a tese do atraso poltico de regies e cidades localizadas fora do eixo Rio-So Paulo (onde vigora a poltica ideolgica e dos interesses) a vertente municipalista termina por reificar velhas teses baseadas em fundamentaes empricas escassas. De maneira geral, as especificidades dos estados, municpios e cidades brasileiras quase nunca so incorporadas a um tratamento analtico mais elaborado. So salientados somente aspectos antiprogressistas nos municpios fora do eixo do sudeste. Inclino-me, portanto, a caracterizar este tipo de anlise como insuficiente, uma vez que no so considerados os processos polticos e eleitorais reais destas regies. Um trabalho exemplar dessa viso foi realizado por REIS (1992). Ao estudar o nvel da participao eleitoral nos municpios brasileiros, o autor constatou que cidades menos densamente povoadas e subdesenvolvidas social e economicamente apresentavam patamares mais elevados de comparecimento eleitoral. Como isso ocorria? Na perspectiva dele, seria o clientelismo reinante nas cidades menores o fator explicativo principal para esse comportamento errtico da participao eleitoral. Diante disso, analisarei uma hiptese alternativa interpretao acima: acredito que a nova ordem institucional (implantada desde a Constituio de 1988) conjugada ao sistema poltico multipartidrio descentralizou recursos financeiros, administrativos e poder poltico e, deste modo, rompeu com as condies que mantinham as prticas oligrquicas nas disputas eleitorais. Assim, parto do princpio de que o regime multipartidrio e a descentralizao de competncias e prerrogativas democratizou a competio poltica, ao menos parcialmente, nas cidades piauienses e cearenses nas eleies majoritrias (prefeituras) de 1996, 2000 e 2004.
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Alm disso, incorporo minha anlise da competio poltica local na nova ordem federativa e partidria do ps-1988, a ideia de racionalidade poltica contextual empregada por LIMA JNIOR (1983) quando estudou a experincia democrtica brasileira vigente entre 19451964. Acredito que esta ideia capta as peculiaridades dos subsistemas partidrios locais, ou seja, os municpios cearenses e piauienses. O objetivo compreender como se relacionam contextos socioeconmicos diferentes (heterogeneidade demogrfica, eleitoral, econmica, entre outros) e o arranjo poltico federal (as regras que balizam a disputa partidrio-eleitoral no plano nacional) nas competies polticas de carter local. Neste caso, a suposio central que as mesmas instituies podem operar de forma diferenciada dependendo do ambiente social. Ou seja, a interao definida pelo regime constitucional brasileiro entre federao e sistema representativo constitui mecanismo fundamental para explicao dos padres de competio poltica local consolidados no recente perodo democrtico. 1.2 Reforma institucional em contextos oligrquicos: a mudana poltica possvel? A natureza descentralizadora do federalismo brasileiro e a consolidao do sistema poltico multipartidrio - inovaes institucionais da segunda experincia democrtica so mudanas fundamentais no quadro da competio poltica, principalmente dentro dos estados e municpios. A razo disso, indubitavelmente, reside na capacidade potencial das instituies polticas dispersarem os centros de poder e incorporarem atores polticos e sociais antes marginalizados. A hiptese de que as bases de poder podem ser transformadas via reforma institucional encontra-se presente no arcabouo analtico neoinstitucionalista. Todavia, o novo institucionalismo no um corpo unificado de pensamento. Sob este rtulo encontram-se agregadas maneiras diversas de conceber a origem, o desenvolvimento e o funcionamento das instituies polticas e sociais. O argumento mais geral do neoinstituciolismo afirmando que, resguardadas certas condies, o comportamento dos atores polticos adaptvel s mudanas e disposio das regras e normas predominantes em certo formato poltico, tem recebido grande aceitao em inmeros trabalhos no campo da Cincia Poltica. Nas palavras de Putnam:
O novo institucionalismo sustenta que a poltica estruturada pelas instituies. James March e
Johan Olsen assim resumem essa teoria sobre o papel das instituies: a organizao da vida poltica

importante, e as instituies influenciam o fluxo da histria. As decises tomadas no mbito das instituies polticas modificam a distribuio de interesses, recursos e preceitos polticos, na medida em que criam novos atores e identidades, incutem nos atores a noo de xito e fracasso, formulam regras de conduta apropriada e conferem a certos indivduos, e no a outros, a autoridade e outros tipos de recursos. As instituies influenciam a maneira pela qual indivduos e grupos se tornam atuantes dentro e fora das instituies estabelecidas, o grau de confiana entre cidados e lderes, as aspiraes comuns da comunidade, o idioma, os critrios e os preceitos partilhados pela comunidade, e o significado de conceitos como democracia, justia, liberdade e igualdade (PUTNAM, 2000: P.33).

O novo institucionalismo caracteriza-se, sobretudo, por pressupor que a varivel explicativa estruturadora dos processos polticos o tipo de arranjo institucional ou sistema poltico em vigor num pas, regio ou qualquer outra circunscrio territorial. Concebido dessa forma, tal
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modelo analtico diferencia-se do comportamentalismo e do pluralismo, recortes interpretativos hegemnicos na Cincia Poltica americana nas dcadas de 1960 e 1970. Alm destes vnculos analticos, a anlise institucional nos permite examinar as relaes entre os
atores polticos tanto como objeto quanto sujeito da histria. As instituies que esto no centro das anlises institucionais desde os sistemas partidrios aos interesses econmicos (estrutura) podem configurar e restringir as estratgias polticas de modo importante. Mas elas prprias so tambm resultados intencionais ou no de clculos deliberados, conflitos e escolhas polticas. Ao centrar-se nas caractersticas intermedirias da vida poltica, o novo institucionalismo vincula os homens construtores da histria s circunstncias sob as quais eles so capazes de agir (THELEN & STEINMO: 1992 P. 10). (Traduo minha).

Em geral, apresentam-se trs variaes do novo institucionalismo: a) o novo institucionalismo sociolgico, que metodologicamente critica os postulados da escolha racional e enfatiza os elementos de ritual, rotina e acaso na vida social; b) a subcorrente da escolha racional, em que as instituies so apontadas como soluo para problemas de caos e instabilidade em escolhas majoritrias; c) o neoinstitucionalismo histrico, que enfatiza o papel das ideias, estruturas institucionais e organizacionais na definio das preferncias dos atores (suas estratgias e metas). Os defensores da verso sociolgica do destaque aos papis e prticas institucionais rotineiras ou cotidianas, alm dos deveres e das obrigaes. Neste caso, as instituies so vistas como atores polticos coerentes e coesos. Embora a natureza da coerncia das instituies varie, os tericos desta vertente acreditam ser possvel, em alguns casos, analisar as coletividades como portadoras de uma unidade de ao. Em relao aos tericos alinhados escolha racional, as instituies so compreendidas como jogos extensivos e as regras exercem coao no comportamento dos atores polticos inseridos na polity. Esquematicamente, quatro princpios so estruturantes desta subcorrente neoinsticuionalista: a) o individualismo metodolgico ou seja, a premissa de que todos os fenmenos sociais devem ser explicados em termos das aes dos indivduos que procuram maximizar seus interesses e objetivos em determinadas condies restritivas; b) os atores, seus objetivos e preferncias so identificados explicitamente; c) as instituies e outras preferncias contextuais determinantes para as opes dos atores tambm so claramente identificadas junto a custos e benefcios; d) as hipteses originam-se de uma lgica dedutiva. Ou seja, as teorias so submetidas a testes causais, refutveis e internamente congruentes. No que diz respeito ao institucionalismo histrico, as instituies tambm modelam as estratgias influenciando, deste modo, as consequncias polticas. Trs fundamentos bsicos do-lhe suporte: a) as instituies polticas e econmicas proporcionam o contexto em que os atores polticos definem suas estratgias e perseguem seus objetivos. b) Os atores polticos, de acordo com os defensores desta vertente, no so maximizadores oniscientes e racionais em tempo integral. Dito em outras palavras: no esto a cada momento elaborando estratgias de melhor aproveitamento dos ganhos individuais. As regras existentes, mesmo no maximizando diretamente o interesse individual, so obedecidas e impem limites ao comportamento auto interessado. c) segundo o institucionalismo histrico, as preferncias so mais pressupostas do que explicadas. Os contextos institucionais forjam os objetivos dos atores. Em outras palavras: somente anlises fundamentadas na histria podem apontar propositadamente os objetivos que os atores buscam maximizar e explicam porque se
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perseguem uns e no outros interesses. O carter endgeno da formao das preferncias e escolhas ressaltado. As preferncias, portanto, sofrem influncia no apenas das prprias instituies. Outros fatores, como as ideias polticas geradas pela estrutura social, afetam o processo de formao destas preferncias. Em sentido amplo, as instituies tm sido entendidas como procedimentos formais e informais, normas, rotinas e convenes inseridas na estrutura organizacional da poltica (polity) ou da economia poltica. O sistema poltico, portanto, no poderia deixar de sofrer determinados impactos com a alterao do desenho institucional e o contexto socioeconmico do qual parte integrante. Uma vez que as instituies so resultado de processos sociais e garantem a observncia de regras, normas, valores, crenas e acordos tcitos ou explcitos, elas no podem ser vistas somente como simples instrumentos propiciadores de maximizao e eficincia do mercado. Elas so forjadas pelo ambiente social e ajudam a manter a ordem poltica e a coeso social. Seguindo esta linha argumentativa, o novo institucionalismo histrico, embora incorpore a ideia de que a disputa por recursos escassos e limitados entre segmentos sociais diversos uma questo central das relaes polticas e veja ainda a estrutura poltica constituda por partes interligadas, enfatiza principalmente o aspecto estrutural implcito das instituies, e no argumentos funcionais. Ou seja, os resultados do processo poltico no so compreendidos unicamente em termos de uma inexorvel necessidade sistmica. Como salienta Fernandes, deve-se acrescentar tambm que o institucionalismo histrico tem por objetivo construir teorias de mdio alcance, que se preocupam em explicar o desenvolvimento econmico e poltico de estados, regies, cidades. Neste caso, a sua varivel independente so as instituies intermedirias, tais como a burocracia, o eleitorado, as redes estabelecidas entre empresariado e governo, a relao Estado-sociedade e o processo poltico decisrio e/ou de elaborao de polticas pblicas (FERNANDES: 2002). Esse potencial transformador das reformas institucionais para a construo de regimes polticos mais democrticos atentando-se para interao entre estrutura social e processo decisrio das escolhas polticas foi alvo de uma rigorosa investigao emprica feita por Robert Putnam (2000). Ele analisou a experincia das administraes regionais italianas medida descentralizadora implementada pelo governo deste pas na dcada de 1970 procurando verificar como as mudanas nas instituies induziram transformaes no comportamento dos principais atores polticos. Dentro deste contexto, uma das principais questes de Putnam era procurar entender porque alguns governos democrticos obtinham um funcionamento mais eficaz de suas instituies representativas e outros no. No decorrer de sua anlise, a resposta para essa eficincia institucional encontrava-se nos aspectos associativos e comunitrios, responsveis pela cooperao e pela integrao social. Um conceito funcional, para Putnam, portanto, era o de capital social. Um mecanismo irradiador de virtudes cvicas. Para chegar constatao de que o capital social exerce influncia significativa em determinado meio social, o autor apresenta como evidncia o desempenho diferenciado apresentado pelas regies norte e sul da Itlia, aps a implantao da descentralizao de
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governos regionais. Segundo Putnam, a presena de capital social explicaria a prosperidade econmica, poltica e social da regio norte da Itlia. E a sua ausncia ajudaria a entender o subdesenvolvimento da regio do pas. Ou seja, a eficincia das instituies implantadas depois da descentralizao das competncias administrativas, polticas e fiscais, estaria diretamente ligada questo do capital social. Por esta razo, o autor trata as instituies como varivel independente num primeiro momento, investigando por via emprica, a mudana institucional resultante da identidade, do poder e das estratgias dos atores polticos. Num segundo momento, ele trata as instituies como varivel dependente para verificar em que medida o desempenho delas est sujeito a condicionantes geogrficos, histricos, culturais. Assim, a eficcia institucional estaria diretamente ligada robustez cvica, entendida neste contexto como aquisio da cidadania ativa atravs do canal comunitrio e crescente interesse por questes ligadas vida coletiva, isto , pelo reconhecimento e uma busca perseverante do bem pblico custa de todo interesse puramente individual e particular. Contudo, se a existncia de capital social a principal varivel que indica o sucesso ou o fracasso de determinada mudana institucional, toda tentativa de mudana nesse mbito estaria condenada ao fracasso pela simples ausncia histrica do primeiro componente. Em virtude das diferentes trajetrias histricas de pases, estados, regies e municpios, o caminho para consolidao e institucionalizao de reformas polticas no pode ser pensado como dependendo unicamente de uma situao ideal. Isto significa que as mudanas polticas e institucionais no podem depender somente da existncia histrica de capital social em dada comunidade. Se assim fosse, a maior parte delas estaria fadada ao fracasso. Nesta perspectiva, um fator explicativo torna-se vital para se compreender a interao entre mudana institucional e estrutura socioeconmica do subsistema poltico-municipal brasileiro: o que na literatura institucionalista chama-se rota dependente ou dependncia de trajetria (path dependency). Tal conceito revela que a ocorrncia de certos eventos, numa determinada situao social, pode afetar o desenvolvimento posterior de outros projetos, como aqueles que visam alterar alguma situao institucional favorvel. Isto significa, somente, que a herana poltica pode afetar ou restringir as escolhas subsequentes.
Path dependency no significa simplesmente que a histria conta. Isto to verdade como trivial. Path dependency significa que para um pas, ao iniciar sua trilha, os custos para revert-la so muito altos. Existiro outros pontos de escolha, mas as barreiras de certos arranjos institucionais obstruiro uma reverso fcil da escolha inicial. Dito de outro modo, em momentos crticos no desenvolvimento de um pas (ou outra unidade de anlise), estabelecem-se trajetrias amplas que so difceis de reverter, mais dentro das quais existiro novos pontos de escolha para mudana adiante (FERNANDES: 2002, p. 83).

Neste particular, a noo de rota dependente esclarecedora na compreenso das disputas partidrias e eleitorais ao ressaltar os fatores histricos, polticos, sociais e econmicos que condicionaram a formao de certos padres competitivos nas diversas regies e estados brasileiros. A natureza path dependency das instituies serve, desta maneira, para explicar a resistncia destas em relao s propostas de reformas de qualquer natureza.
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Contudo, no defendo nenhum carter determinista da herana histrica, seja ela qual for. A mudana institucional no est impossibilitada. Pelo contrrio, pretendo demonstrar que uma reforma institucional pode ajudar a modificar comportamentos e prticas scio-culturais arraigadas. Resta investigar, portanto, se este novo sistema federativo brasileiro pode modificar a herana oligrquica alimentada pelos regimes autoritrios, rumo a uma estrutura poltica mais inclusiva e democrtica. Ser que nesta ordem constitucional democrtica, onde os municpios tm autonomia poltica, administrativa, financeira e capacidade associativa, a competio poltica entre os partidos e candidatos aos postos eletivos do governo local assumiria configurao diferente? Apresentaria, pois, a poltica municipalista alguma lgica alm da tradicional? Ou, em diferentes termos, a descentralizao das funes governamentais teria fora suficiente para provocar a desestruturao da competitividade restrita, marca principal da esfera pblica municipal? Um formato institucional que melhor descentralize as competncias polticas e financeiras entre as vrias instncias governamentais seria mesmo capaz de produzir resultados mais democrticos e relaes polticas menos tradicionais e autoritrias entre os atores polticos e sociais em ambientes caracterizados pela ausncia do universalismo procedimental? Em linguagem mais direta: uma reforma institucional pode alterar comportamento poltico e prticas sociais antidemocrticas? Ou, no caso desta investigao: ela pode alterar o padro de competio poltica local? Na concepo do novo institucionalismo, as reformas das instituies polticas e administrativas no so apenas instrumentos eficazes para moldar as relaes sociais e dirimir dilemas de sociabilidade inevitavelmente trazidos pela conquista do poder. Elas tambm constituem poderosos mecanismos a servio dos gestores pblicos para a transformao de certos ambientes polticos. o que se ver a partir de agora. 2. A nova realidade da competio poltica no Piau e Cear nos pleitos municipais de 1996, 2000 e 2004. O que mudou? Aceitando-se crvel a hiptese aventada nesse artigo de que a mudana institucional pode alterar padres de competio poltica, como sero mensurados o impacto do regime federalista, com sua marcante caracterstica descentralizadora, e a implantao de um sistema multipartidrio no mbito municipal? Quais evidncias empricas apoiariam essa interpretao tendo como base as municipalidades cearenses e piauienses? Utilizarei dois mtodos de anlise para comprovar empiricamente a minha hiptese a respeito dos efeitos das mudanas institucionais na poltica municipal. Neste caso, os mtodos em questo so a geografia poltica, expressa nos mapas eleitorais, e a econometria. O que as evidncias encontradas na geografia poltica e nos testes economtricos, nos 406 municpios cearenses e piauienses, sugerem quanto possibilidade de efetivamente se modificarem os padres de competio poltica via mudana institucional e poltica? Teriam realmente acontecido transformaes importantes para estruturao das disputas polticas municipais nos dois estados?

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Neste ponto a meta demonstrar que geografia poltica refletiu as mudanas institucionais que o sistema poltico brasileiro sofreu, ou seja, a introduo do sistema multipartidrio e a descentralizao fiscal, poltica e administrativa. As eleies analisadas so majoritrias (municipais) e ocorreram nos anos de 1996, 2000 e 2004, no Cear e no Piau. Os mapas demonstraram que a distribuio geogrfica dos votos espelhou disputas polticas mais equitativas entre os partidos polticos, tornando a competio menos oligrquica e restritiva. Na subrea da geografia poltica dos pleitos majoritrios estaduais e municipais, busca-se a correspondncia entre voto e nveis de desenvolvimento econmico, urbanstico e industrial dentro das mesos e microrregies. Pressupe-se que haja competio diferenciada conforme as caractersticas exibidas por estados e municpios. Neste caso, a distribuio espacial do voto obedeceria aos limites do continuum mais desenvolvido e menos desenvolvido. Os partidos progressistas se agrupariam, respectivamente, no primeiro extremo, enquanto os partidos conservadores se alinhariam no segundo. O estudo da geografia eleitoral (poltica) em sua linha majoritria est ancorada na teoria da modernizao : os nveis de competitividade poltica refletiriam fortemente o grau de urbanizao, industrializao e alfabetizao das unidades de anlise. Logo, de se esperar que haja correlao positiva entre os mercados polticos democrticos, ou seja, competitivos, e altos indicadores de natureza socioeconmica: escolaridade, renda, ndice de desenvolvimento humano (IDH), entre outros. A interpretao dos mapas eleitorais observou a seguinte ordem: no momento inicial, analisei a votao dos partidos segundo o eixo ideolgico, comeando com os partidos de direita, passando depois para os partidos de centro, e terminando com os de esquerda2; num segundo momento, fiz alguns comentrios relativos aos principais partidos de maneira isolada; por fim, elaborarei um diagnstico geral, resumindo as descobertas empricas resultantes da anlise da distribuio espacial do voto nos pleitos eleitorais de 1996, 2000 e 20043. A meta bsica nesse ponto foi verificar se existiu alguma tendncia de distribuio geogrfica do voto (principalmente a vitria de partidos de direita) nas trs eleies realizadas nos municpios do Piau e do Cear. Com esse procedimento, foi possvel confirmar ou no a afirmao generalizada entre os pesquisadores de que os estados mais pobres da federao exibiriam caractersticas conservadoras e oligrquicas em suas disputas polticas. Ou, dito de maneira mais direta: os partidos de direita seriam hegemnicos em relao competio municipal dentro das cidades do interior? O que revelam os mapas? A anlise dos mapas eleitorais por blocos ideolgicos (centro, direita esquerda) e por partidos (PFL, PMDB, PSDB e PT), em base comparativa, exibiu as tendncias ou rumos seguidos pela geografia poltica nas municipalidades em questo. Como se processou a mudana da poltica geogrfica do voto nos casos analisados? Existem diferenas substantivas nos padres dos municpios nos dois Estados? Ou pelo contrrio, tal transformao se processou de maneira assemelhada?

A posio ideolgica foi classificada, na tese, da seguinte maneira: ESQUERDA: PT, PSB, PPS e PDT; CENTRO: PMDB, PSDB, PTB e PL; DIREITA: PFL e PP; NANICOS: todo restante. 3 Nos limites desse artigo no ser possvel apresentar os mapas de votao da geografia poltica dos municpios nos dois estados analisados.

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A primeira constatao mais evidente que a geografia poltica municipal sofreu um deslocamento do eixo direitista ao centrista no conjunto dos dois Estados. As influncias do sistema partidrio nacional impactaram na configurao das disputas locais reorientando sua natureza no Piau e Cear (macro-tendncia do perodo analisado). O fracasso da direita evidenciado pela total perda de influncia pefelista, principal representante desta clivagem ideolgica num caso (Cear) e sua ainda relativa influncia no Piau.4 O outrora hegemnico PFL, agremiao oriunda da ARENA e do PDS, principal partido de direita, em etapas anteriores nas municipalidades de ambos os Estados, entra numa trajetria declinante na nova ordem constitucional e multipartidria: alcana 87 prefeituras em 1996; 73 na eleio de 2000 e 64 no ltimo pleito. Tais evidncias so bastante esclarecedoras dos rumos e caminhos seguidos pela nova ordem poltica. No contexto cearense, as rupturas com modelos oligrquicos no plano estadual provocaram resultados imediatos na poltica partidria local. A consolidao do PSDB percebida pelo processo de interiorizao da sua mquina partidria paralelamente a sua conquista do poder Executivo em 1986. O PSDB hoje o partido dominante na poltica cearense. O ritmo de municipalizao da mquina partidria tucana cearense bastante expressivo nestes trs pleitos eleitorais: elege 103 (56%) dos prefeitos (1996); 133 (76%) prefeitos (2000) e 104 (56%) em 2004. Mantm constante, porm, o desempenho eleitoral e poltico adquirido com os governos das mudanas. Num quadro desta natureza, sua hegemonia inconteste, pois possui a capacidade de isoladamente decidir uma disputa ao governo estadual sem recorrer a coligaes eleitorais. Portanto, ao centralizar e concentrar o poder a partir dos governos das mudanas, o tucanato imprime uma dinmica diferenciada na vida poltica e eleitoral cearense com implicaes polticas que se direcionam a reagrupar o quadro partidrio em mbito municipal democratizando-a ao eliminar praticamente a influncia da direita nos destinos pblicos do estado do Cear. Em minha interpretao, o tucanato cearense ao penetrar em municipalidades menos desenvolvidas social e politicamente consolida seu domnio e, deste modo, consegue implementar sua agenda poltica que trouxe resultados expressivos do ponto de vista econmico e social do estado. Assim, tal concentrao de poder poderia ser vista como sinnimo de estabilizao da competio e no simplesmente oligarquizao, ou pura e simplesmente, reduo do nmero de competidores. No que tange ao Piau, a principal diferenciao diz respeito apenas ao ritmo mais lento para transio polipartidria. A direita, representada pelo PFL, sofreu gradativamente perda do seu domnio no contexto piauiense. O enfraquecimento pefelista refletido no seu baixo xito eleitoral nas campanhas majoritrias municipais. Atualmente, possui algo em torno de 27% das prefeituras piauienses, nmero no desprezvel em termos da competio poltica, pois, em composio com outros partidos, pode influenciar
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O declnio do PFL (DEM) ficou cada vez mais evidente a partir das eleies de 2008 nos municpios dos dois estados.

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o processo eleitoral e partidrio significativamente para disputa majoritria estadual. O subsistema partidrio piauiense ainda concede certo suporte ao esquema pefelista. Todavia, tal partido j no possui condies de interromper sua trajetria descendente no subsistema poltico piauiense. Contudo, a tendncia centrista estabelecida no plano nacional ecoou nos subsistemas partidrios municipais piauienses e novos atores (partidos polticos) foram incorporados ao processo decisrio: PSDB e PT mais especificamente. O resultado da eleio de 2006 no estado do Piau confirma esta tendncia. O PFL exerceu to somente um papel de ator coadjuvante. A bancada pefelista na assembleia estadual diminuiu e o partido conseguiu eleger somente dois deputados federais. A fragmentao, portanto, amplia-se e dissemina-se nas localidades menos densamente povoadas. Logo, h um aumento da competio poltica municipalista neste estado. Um fato adicional pode ser arrolado nesta questo: em 2004, o PT elege o governador do estado e oito (8) prefeitos. Por se tratar duma elite dirigente oriunda do sindicalismocorporativista representa um ponto de inflexo na estrutura competitiva anterior. H, em verdade, no caso piauiense, uma transformao mais radical de mudanas no plano da poltica estadual. O referido processo, como no poderia deixar de ser, reorienta as disputas partidrias municipais introduzindo um elemento de incerteza eleitoral, isto , amplia as possibilidades de novos atores polticos disputarem e conquistarem postos antes basicamente dominados pelos esquemas pefelista e peemedebistas. Tal descoberta emprica, portanto, engloba as transformaes das instituies e do sistema partidrio nacional. Aps a anlise da geografia eleitoral, foi constatada a hiptese sugerida, ou seja, a de que a mudana institucional ocorrida no sistema poltico e arranjo federativo brasileiro ps-1988, alterou a competio eleitoral em contextos locais (municpios cearenses e piauienses). Portanto, para conferir esta minha proposio, fiz ainda uma anlise emprica utilizando um modelo economtrico envolvendo variveis de natureza poltica, social e econmica. O modelo economtrico testado foi elaborado observando-se a discusso a respeito dos mecanismos implantados dentro das subunidades federadas visando descentralizao das funes sociais, polticas, administrativas e econmicas. Aps o novo pacto federativo de 1988, onde foram substitudos os arranjos polticos e econmicos que impediam a construo de relaes scio-polticas mais justas e igualitrias, de se supor que este novo formato institucional apresente caractersticas mais democrticas em nvel local. Assim, investiguei como o comportamento dos atores polticos municipais (cidades do Piau e Cear nas eleies majoritrias de 1996, 2000 e 2004) foi alterado depois desta mudana institucional. 5 E o que

A hiptese mais geral suposta, na literatura voltada ao estudo do regime municipalista brasileiro, que a concentrao das funes no plano federal (econmicas, sociais e polticas) foi a principal causa da produo de padres polticos oligrquicos presentes na quase totalidade dos municpios brasileiros. Entretanto, salvo raras excees, a produo cientfica sobre o municipalismo notadamente de natureza ensastica. Em tal perspectiva, a concentrao dos mais variados tipos de recursos no governo central se afigura como sinnimo de relaes polticas verticais e inibidoras do surgimento de comportamentos assentados numa viso mais progressista das relaes e competio poltica.

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nos dizem os resultados dos modelos economtricos sobre a competio poltica nos mais de 400 municpios analisados? Corroboram ou no a hiptese sugerida? O modelo economtrico composto para se interpretar os resultados dos processos de competio poltica nas trs eleies de 1996, 2000 e 2004, ficou assim formalizado:

(N)= + . Onde:

+ 1X1 TXURB + 2X2 IDHM + 3X3 PRECPRO + 4X4 INDESCOL

Y: (N) Nmero de partidos efetivos: varivel dependente6; TXURB: Taxa de urbanizao; IDHM: ndice de desenvolvimento humano municipal; PRECPRO: Percentual de receitas prprias dos municpios; INDESCOL: ndice de escolaridade;

:Componente de erro, tomado como estatisticamente independente e com distribuio

normal7; Baseado nas informaes coletadas, cheguei ao seguinte diagnstico geral: a competio poltica municipal ganhou um novo alento na recente experincia democrtica brasileira. Partindo do pressuposto que a combinao entre o sistema multipartidrio e a descentralizao de prerrogativas ou competncias administrativas, fiscais, financeiras e polticas provocaria um reordenamento do quadro partidrio nos municpios cearenses e

TXURB: taxa de urbanizao (proporo da populao vivendo na rea urbana); IDHM: O IDHM uma adaptao do IDH criado na dcada de 1990 para o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) para apreender o bem-estar de uma populao no apenas pela dimenso econmica, mas, tambm, por dimenses sociais da condio de vida. Para maiores informaes tcnicas sobre o IDH e o IDHM ver IPEA/Fundao Joo Pinheiro/PNUD (2000). Vale ressaltar que o IDHM se associa fortemente com outros indicadores sociais O IDHM de cada municpio o resultado da mdia aritmtica simples dos trs ndices elaborados. Assim, atravs do IDH possvel apreender no apenas os aspectos relativos s caractersticas econmicas dos habitantes dos municpios (renda), mas, principalmente, os aspectos relacionados a sua condio social (longevidade e educao). Este indicador foi extrado de: RIBEIRO, Leandro Molhano. (2005), Partidos e Polticas Sociais nos Municpios Brasileiros (1996-2003). Tese de Doutorado. IUPERJ. Rio de Janeiro; PRECPRO: O indicador percentual de recursos prprios visa captar o percentual de recursos dos municpios nos anos eleitorais em estudo (1996, 2000, 2004). Extrado tambm de: RIBEIRO, Leandro Molhano. (2005), Partidos e Polticas Sociais nos Municpios Brasileiros (1996-2003). Tese de Doutorado. IUPERJ. Rio de Janeiro; INDESCOL: ndice de escolaridade: O ndice de escolaridade mensura a alfabetizao da populao acima de cinco anos de idade. Tal indicador foi extrado de POCHMANN, Marcio. (2003), Atlas da Excluso Social no Brasil. So Paulo. Editora Cortez.

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piauienses, pude constatar, atravs da histria poltica, da distribuio geogrfica do voto, do nmero de partidos efetivos (N) e de variveis socioenmicas, que tal hiptese foi corroborada, embora parcialmente, pelas evidncias encontradas8. Levando-se em considerao a histria poltico-partidria dos dois estados e do pas em geral, os mapas eleitorais tanto do ponto de vista macro (blocos ideolgicos) como micro (anlise do desempenho eleitoral dos principais partidos polticos) detectaram a tendncia de encaminhamento das disputas eleitorais ao centro poltico. A guinada nesta direo constatada, sobretudo, pela rota decadente da direita (representada pelo PFL) e pela ascenso do PSDB e de outros partidos de centro e de esquerda ao cenrio da competio poltica municipal. A trajetria da distribuio geogrfica do voto captou eficazmente esta mudana nos ditos contextos oligrquicos. A hegemonia de alguns partidos no plano nacional se disseminou nos subsistemas partidrios estaduais e municipais (caso do PSDB e da tendncia centrista surgida com o atual multipartidarismo), rompendo a estrutura partidria conservadora anterior. Nesta linha de argumento, a geografia eleitoral o suporte emprico que comprova a tese da desoligarquizao dos antes denominados contextos ou subsistemas partidrios municipais oligrquicos, por espelhar um mercado poltico de padro competitivo ou democrtico ou ainda, conforme denominao presente nos estudos de distribuio espacial do voto, assemelhar-se a um padro do sudeste (aberto, fragmentado e competitivo). Assim, o principal ponto merecedor de nfase no que tange geografia espacial do voto nos municpios cearenses e piauienses a verificao do fracasso direitista como eixo orientador das opes poltico partidrias naqueles subsistemas polticos municipais. A macrotendncia registrada exibe explicitamente a contnua derrocada do outrora todo poderoso PFL nas eleies de 1996, 2000 e 2004. O pluripartidarismo j uma realidade presente nos municpios cearenses e piauienses. As disputas aos cargos majoritrios em tais cidades mostraram-se menos polarizadas por partidos polticos historicamente controladores do processo decisrio, isto , houve uma redefinio ou realinhamento da competio poltica em outra direo ou rota menos restritiva e mais aberta a novos participantes ou atores sociais. A outra evidncia apresentada para sustentar a confirmao da mudana no quadro da competio municipal o resultado apresentado pela varivel dependente o nmero de partidos efetivos (N). Tanto na anlise macro (agrupamento dos dois estados) quanto micro (estados analisados separadamente) este indicador situou-se nas faixas de mdia ou alta competitividade. Fundamentado na classificao definida com o objetivo de mensurar o nvel da competitividade dos subsistemas partidrios municipais, nota-se claramente um aumento no nmero de competidores: em nenhum dos trs pleitos ou eleies estudados tal ndice se
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Na tese adotei o Numero de Partidos Efetivos (N) como indicador aproximado de competio poltica. Desta forma, o primeiro cenrio foi caracterizado como de competio baixa ou restrita. Neste caso, o Numero de Partidos Efetivos (N) limitado at 2 partidos significa Baixa Competitividade. No segundo cenrio, o (N) situado entre 3 e 4 partidos significa Mdia Competitividade. Por fim, nas eleies com (N) igual ou superior a 5 partidos, o cenrio de Alta Competitividade.

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igualou ao limite estabelecido como no competitivo ou oligrquico: (N) igual at dois (2) partidos polticos. Dessa forma, as evidncias contidas nos mapas eleitorais e no nmero de partidos efetivos (N) mostram esse processo de transformao da competio poltica municipal no Cear e no Piau. A volatilidade eleitoral obedeceu trajetria de derrocada da direita diminuio do percentual de votos obtidos e reduo do nmero de prefeitos eleitos pelo PFL direcionando-se ao centro poltico. Logo, pode-se afirmar que realmente as bases das disputas polticas municipais tornaram-se menos onerosas a outros postulantes aos cargos majoritrios (prefeituras). Assim, percebe-se que a tendncia (macro), uma maior competitividade no plano nacional, atingiu o municipalismo brasileiro. A competio poltica foi afetada pela mudana das regras que processam as disputas eleitorais e dispersam os recursos de poder nos entes federados. Ou, em outras palavras, a poltica municipal pode tambm ser explicada como resultado do sistema poltico-partidrio existente no nvel federal (nacional). Nesta lgica, realmente, a transformao das regras institucionais teve capacidade para engendrar mecanismos propiciadores a um maior embate (disputa) entre os atores polticos (partidos) em ambientes historicamente apontados como impermeveis desconcentrao do poder poltico (Cear e Piau). Como exposto, o quadro partidrio-eleitoral (municipal) encaminhou-se na direo da alternncia no processo decisrio das escolhas pblicas. Portanto, a hiptese neoinstitucionalista de que as instituies importam e podem produzir certas consequncias ou gerar determinados comportamentos ou prticas visando alterar padres polticos preexistentes parece-me confirmada pelas evidncias dos mapas eleitorais (distribuio espacial do voto) e pelo nmero de partidos efetivos (N). No que tange aos testes economtricos e sobre o que eles revelam em relao s medidas de descentralizao e competio poltica, detectou-se como regra a baixa capacidade preditiva dos mesmos para explicar o fenmeno das disputas polticas nas eleies de 1996, 2000 e 2004 nos municpios dos dois estados. No obstante, embora as variveis independentes inseridas nos modelos economtricos no sejam eficientes para explicar a competio poltica municipal, esse resultado pode ser lido ou interpretado de forma diferente. Em tal tica, a competio poltica local na nova ordem constitucional e partidria do ps-1988 expressaria a ideia da racionalidade poltica contextual. Isto , as peculiaridades dos subsistemas partidrios municipais cearenses e piauienses. Alm disso, precisamente neste ponto que possvel constatar categoricamente a interao definida pelo regime constitucional brasileiro entre federao e sistema representativo. Ou seja, contextos socioeconmicos diferentes (a heterogeneidade demogrfica, eleitoral, econmica, etc., dos municpios) interagindo com um arranjo poltico federal (as mesmas regras que processam a disputa partidrio-eleitoral). Assim, a racionalidade poltica contextual pode ser analisada em uma perspectiva complementar, e no em contraposio racionalidade macro. Sem a devida ateno a este
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tpico improvvel conhecer apropriadamente a sistemtica de funcionamento do complexo sistema poltico nacional. O federalismo poltico brasileiro apresenta sua nuance mais forte nesta interao entre a reforma institucional-legal e as caractersticas sociopolticas das subunidades federadas (estados e municpios). Bibliografia BRASILEIRO, Ana Maria. O Municpio como Sistema Poltico. Rio de Janeiro. Editora. Fundao Getlio Vargas, 1973. CARVALHO, Nelson Rojas. E no Incio Eram As Bases: Geografia Poltica e Comportamento Legislativo no Brasil. Rio de Janeiro. Editora Revan, 2003. CARVALHO, Nelson Rojas de. Concentrao e Disperso do Voto: Um Estudo da Geografia Eleitoral e dos Padres de Competio no Brasil. Dissertao de Mestrado defendida no Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro, 1996. CARVALHO, Orlando de. Problemas Fundamentaes do Municpio. So Paulo. Companhia Editora Nacional, 1937. DIDEUS, Cleber. Concentrao e Disperso Eleitoral em Eleies Parlamentares: Um Estudo das Estratgias Eleitorais nos Pleitos de 1994 e 1998. Dissertao de Mestrado defendida no Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro em 1999. FERNANDES, Antnio Srgio Arajo. Path Dependency e os Estudos Histricos Comparados. IN: BIB, So Paulo, n 53, 1 semestre de 2002, pp. 79-102. LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto. So Paulo: Editora Alfa-mega, 1976. LIMA JNIOR, Olavo Brasil de. Partidos Polticos Brasileiros: A Experincia Federal e Estadual: 1945-1964. Rio de Janeiro: Editora Graal, 1983. POCMANN, Marcio. Atlas da Excluso Social no Brasil. So Paulo: Editora Cortez, 2003. PUTNAM, Robert. Comunidade e Democracia. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2000. QUEIROZ, Maria Isaura Pereira. O Mandonismo Local na Vida Poltica Brasileira e Outros Ensaios. So Paulo: Editora Alfa-mega, 1976. REIS, Antnio Carlos Alckmin dos. A Participao Eleitoral no Brasil (1988-1989). Dissertao de Mestrado defendida no Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro em 1992. REIS, Antnio Carlos Alckmin dos. (1997), Voto e Segmentao Socioespacial no Estado do Rio de Janeiro. 1980-1995. Tese de doutorado defendida no Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro em 1997.

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