Configuraciones de poltica educativa neoliberal Jairo Estrada lvarez ______________________________________________________________________________

Configuraciones de poltica educativa neoliberal. Estudio preliminar

Jairo Estrada lvarez

Profesor asociado Departamento de Ciencia Poltica Universidad Nacional de Colombia

Una versin de este documento se encuentra publicada en mi libro: Viejos y nuevos caminos hacia la privatizacin de la educacin pblica. Poltica educativa y neoliberalismo, Unibiblos, Universidad Nacional de Colombia, 2002.

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Ciertamente no hay nada acerca de la educacin que deba llevar a la duda de que el mercado puede proveerla. Como cualquier otro producto o servicio, la educacin es una combinacin de tierra, trabajo y bienes de capital dirigidos a un objetivo particular -instruccin en asuntos acadmicos y temas relacionados demandados por una clase de consumidores, principalmente padres. Sheldon Richman

Durante la administracin Pastrana se emprendi una de las ms profundas transformaciones de la educacin pblica (bsica y media) en la historia reciente del pas: Se dieron los pasos -probablemente ms importantes- para su privatizacin y su organizacin de acuerdo con la lgica del mercado. Desde luego que los puntos de llegada de la poltica neoliberal para el sector educativo no se encuentran an completamente delineados. Justamente en ello radica la dificultad para la comprensin de los alcances de las reformas emprendidas en el Gobierno de Pastrana. El carcter -en apariencia- marcadamente tcnico de tales reformas, centrado en buena medida alrededor del debate sobre la situacin de las finanzas pblicas y la eficiencia del gasto pblico, se ha constituido en un velo que pareciera invisibilizar los propsitos polticos de mediano y largo plazo del proyecto neoliberal frente a la educacin pblica. Al respecto no debe quedar la menor duda: las transformaciones propias de la fase neoliberal de la reestructuracin capitalista, contienen (y demandan) una creciente sujecin de todos los campos de la vida social a las lgicas mercantiles, particularmente de aquellos que, en razn de luchas sociales o de propsitos legitimadores y de construccin de lealtades en torno al Estado, se haban configurado, incluso, con una cierta autonoma y haban contribuido a generar toda suerte de resistencias y opciones de alternativa -polticas y culturales- frente a la forma mercantil. La educacin pblica es uno de ellos.

Dimensiones de anlisis de la poltica educativa

Las transformaciones neoliberales en materia educativa -en su sentido ms abstractodeben ser apreciadas en una doble dimensin: De una lado, se trata de organizar la educacin pblica de acuerdo a las reglas del clculo econmico. La educacin debe ser medida como cualquier otra mercanca: por su valor y por su valor de uso. Por ello, la cuestin del costeo y de la financiacin; de la cobertura y de la calidad; de la eficiencia, ocupan un lugar central en las consideraciones actuales de poltica educativa. De otro lado, se trata de orientar la educacin pblica en funcin de un proyecto de disciplinamiento social, en cuya base se encuentra una cultura y una pedagoga del (y para el) mercado, de exaltacin del rendimiento individual, el productivismo y la competencia. De manera ms concreta, las transformaciones neoliberales en materia educativa deben ser consideradas como un componente esencial del propsito de subordinacin de la educacin pblica a los movimientos de la economa y a las seales del mercado. Dada la naturaleza totalitaria y fundamentalista del proyecto neoliberal, lo que se esperara sera

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un sistema de educacin pblica que estuviera en capacidad de adecuarse flexiblemente de manera continua y permanente- a las demandas del sistema econmico y a sus principios de organizacin. En un enfoque desde la globalizacin capitalista, el sistema de educacin pblica debera responder las demandas del proceso de consolidacin de una nueva divisin internacional del trabajo. Si la globalizacin requiere de manera imperativa, por ejemplo, competitividad por costos laborales, en razn del atraso tecnolgico, lo que el sistema educativo debera arrojar sera mano de obra barata, que atendiera en todo caso unos parmetros globales mnimos. Las transformaciones neoliberales en el sector educativo deben ser examinadas en un contexto de construccin de proyecto de hegemona imperial, que desde nuevas configuraciones oligrquicas del gobierno mundial impone y reproduce -aun en los mbitos nacional-estatales y locales- modelos homogenizadores de poltica educativa a la usanza neoliberal, a travs de organismos de regulacin supranacional como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organizacin Mundial del Comercio, en ocasiones bajo el manto de la financiacin multilateral; en otras, de los programas de ajuste econmico. En el caso de la educacin, son de amplio conocimiento las preocupaciones de estas agencias, que se han constituido en verdaderos manifiestos en favor de la privatizacin y de la organizacin mercantil de la educacin1. Las transformaciones neoliberales en el sector educativo deben ser observadas igualmente como componente del proceso de reforma del Estado y de las nuevas configuraciones de la economa pblica. Con el proyecto neoliberal se ha asistido a un proceso de redefinicin del papel y de las funciones del Estado, el cual se ha acompaado de una reformulacin de las polticas de financiacin estatal, de asignacin y distribucin, y de aplicacin de los recursos pblicos. En la raz de tales transformaciones se encuentra una propsito de direccin autoritaria de la sociedad hacia el mercado y un proyecto de redistribucin regresiva del ingreso, que castiga los fondos sociales de consumo, al tiempo que favorece aquellos de la acumulacin capitalista privada, en particular del acopio y la especulacin financiera. Dadas la estructuras actuales de la tributacin, es evidente que las mayoras de la sociedad sostienen hoy al Estado con tributos indirectos. Tambin lo es que, en contraposicin a tal tendencia a la creciente socializacin del financiamiento, se aprecia una tendencia a la privatizacin de ciertas funciones del Estado, sus funciones frente a la educacin pblica incluidas, y que tal tendencia comprende tambin la disputa por la gestin de los dineros pblicos y por su incorporacin a los circuitos econmicos, en especial aquellos del capital financiero.
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Vase por ejemplo: Worldbank (1995) Priorities and Strategies for Education, Washington, D.C. / Comisin Internacional sobre Educacin, Equidad y Competitividad (1998). Programa de reforma educativa para Amrica Latina PREAL, Santiago.

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Las transformaciones neoliberales en materia educativa se inscriben en los debates polticos y econmicos sobre los alcances de los procesos de descentralizacin, las dimensiones y las configuraciones de la autonoma local y el mismo lugar de la escuela en la sociedad. Precisamente tras los anuncios de mayor democracia local, se ha abierto paso un concepto de descentralizacin autoritaria, que hace difusa la responsabilidad del Estado (en tanto gobierno central), al tiempo que transfiere a los gobiernos locales, ms responsabilidades con menos recursos y proyecta la nocin de autonoma hasta el escenario escolar, en la forma de autonoma financiera. Las transformaciones neoliberales en el sector educativo dan cuenta, adems, de las configuraciones especficas e inmediatas de la conflictividad social y de clases propias de la sociedad capitalista, y se manifiestan como conflicto de intereses entre el Estado y la organizacin gremial de los maestros. En realidad, aunque est en juego la poltica neoliberal sectorial (para el sector educativo), incluida la pretensin de organizar la relacin laboral sobre presupuestos flexibles, el nivel de conflicto sobrepasa tal dimensin, para situarse en el terreno de la confrontacin del Estado con formas de resistencia social organizada, que pueden cumplir una funcin aglutinadora y encauzarse contra la poltica general, y deben -por tanto- ser derrotadas, no slo para el bien de la poltica estatal sectorial, sino como forma de aleccionamiento y de disciplinamiento de quienes de forma valerosa y heroica confrontan el sistema y sus polticas. De ah que el ejercicio de la poltica neoliberal se acompae de la permanente convocatoria a la medicin de fuerzas. Como se puede apreciar, un acercamiento a la poltica educativa de la administracin Pastrana adems de poseer un campo de estudio bastante amplio, resulta ser una tarea por dems compleja. En este escrito se presentarn algunas reflexiones en torno a aspectos que considero clave para la comprensin de las principales tendencias de la poltica educativa.

Consideraciones econmicas y financieras de la poltica educativa

En la definicin de los principales lineamientos de la poltica educativa del gobierno de Pastrana, las consideraciones culturales y pedaggicas han quedado relegadas en buena medida a un segundo plano, dada la prioridad que se le ha dado a los aspectos econmicos y financieros. El debate que se ha desplegado en torno a los problemas de la calidad de la educacin, en especial en relacin con la cuestin de las competencias bsicas, tambin ha estado preso por las determinaciones econmicas y financieras, y por un concepto de calidad en cuanto atributo a ser medido de acuerdo a lo propio de cualquier forma mercantil. La reduccin de la poltica educativa al predominio de aspectos econmicos y financieros posee varias formas de manifestacin: En primer lugar, en la redefinicin del monto de recursos a ser dispuestos por parte del Estado para financiar el gasto educativo. La consideracin esencial para tal redefinicin consisti en subsumir la poltica de asignacin de recursos a los propsitos de la poltica

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macroeconmica, en particular a las metas concertadas por el gobierno de Pastrana con el Fondo Monetario Internacional en el marco del ajuste fiscal. En ese sentido, la poltica educativa se encaus al quiebre de las rigideces prespuestales impuestas por la Constitucin de 1991. Los resultados esperados saltan a la vista: Congelacin de recursos de presupuesto para transferencias en educacin y reduccin de la participacin de esas transferencias como proporcin de los ingresos corrientes de la Nacin (frente a una previsible mayor dinmica de crecimientos de stos). Y como consecuencia de ello: Deterioro de las condiciones de materializacin del derecho a la educacin para los nios, nias y jvenes, consagrado constitucionalmente; o atencin an ms precaria que la actual, dado el proyectado nuevo ciclo de masificacin, acompaado de la disposicin de menos recursos (totales y unitarios). La pregunta por el monto de los recursos para financiar la educacin, siempre debe ser respondida en consonancia con el examen del presupuesto pblico en general. La afectacin de recursos para la educacin genera en la prctica cambios en la estructura del presupuesto y liberacin de recursos ( o ahorros fiscales) que pueden ser destinados a otros menesteres. Dadas las condiciones del pas, no es de ninguna manera exagerado aseverar que los recortes generados por las polticas de ajuste fiscal, representan una contribucin al pago del servicio de la deuda o a la financiacin de la guerra contrainsurgente. En la base de la definicin del monto de los recursos a transferir a los entes territoriales (para educacin), se encuentra por tanto un proyecto de redistribucin regresiva del ingreso y un salto mortal del derecho a la educacin hacia la prestacin del servicio educativo. En ese salto mortal la definicin de criterios de asignacin conforme a reglas de mercado adquiere la mayor significacin. En segundo lugar, en la reformulacin del rgimen de competencias de la Nacin y los entes territoriales. Tras el velo de la mayor autonoma local (distrital, departamental y municipal), especialmente en la administracin directa de los recursos (financieros y docentes), se ha asistido a la configuracin de un rgimen de competencias que garantiza la regulacin autoritaria del sector educativo por parte del gobierno central, encausa estratgicamente- la actividad educativa hacia su organizacin mercantil y convierte a los gobiernos locales en agentes gestores de la poltica educativa, en su actual diseo neoliberal. El nuevo rgimen de competencias tambin se encuentra subsumido a las polticas de ajuste fiscal e impone, en tendencia, la generacin de recursos propios mediante esfuerzos fiscales del orden territorial, en tanto transfiere ms competencias a los entes territoriales con menos recursos. En la base de la definicin del nuevo rgimen de competencias est el carcter ahora difuso de la responsabilidad estatal frente al derecho a la educacin y la idea de que tal responsabilidad termina con la asignacin y la disposicin de los recursos, lo cual resulta por dems congruente con la nocin de servicio educativo. La redefinicin de la responsabilidad estatal se concreta en la tendencia fuerte hacia la municipalizacin, como uno de los principales rasgos de la poltica educativa durante la administracin Pastrana2.
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La municipalizacin entendida, por su parte, como la antesala de la organizacin del sector educativo de acuerdo con las lgicas del mercado.

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La cuestin por el rgimen de competencias y la tendencia a la municipalizacin debe ser contemplada en el contexto ms amplio del rediseo del rgimen neoliberal de la descentralizacin. El fracaso de la configuracin inicial de dicho rgimen, que estuvo concebido como componente de estrategias de racionalizacin y ajuste fiscal y de atomizacin de luchas sociales3, y es explicado en buena medida por los rasgos clientelistas y corruptos del rgimen poltico, ha impuesto una mayor atencin en los efectos de las polticas de descentralizacin sobre la poltica macroeconmica general; en particular, en relacin con la necesaria simultaneidad de la descentralizacin de los ingresos y las responsabilidades del gasto4. El techo constitucional impuesto a las transferencias y la nueva definicin de competencias y de responsabilidades, incluidas las mltiples restricciones legales al crecimiento de los costos por encima de los parmetros establecidos, se encuentran en estrecha relacin con la poltica de ajuste fiscal del orden territorial y los proyectos de reforma tributaria y de nuevo ordenamiento territorial, que han sido presentados al Congreso en legislaturas pasadas y discutidos en diversos foros y escenarios (sin que todava cuenten con una definicin definitiva)5. Tambin en este punto se asiste a un proyecto de redistribucin regresiva del ingreso. La congelacin y an la reduccin de los recursos transferidos a los entes territoriales, al tiempo que produce ahorros al gobierno central y por esa va le permite liberar recursos para otros propsitos ya sealados, obliga a los entes territoriales a generar ms recursos para atender las necesidades de gasto y por esa va impone inevitablemente ms tributos a los ciudadanos. En tercer lugar, en el desarrollo de un concepto de institucin escolar, en el que la cuestin por la gestin de los recursos subsume las consideraciones culturales y pedaggicas de un proyecto educativo. En el enfoque neoliberal, la nocin de descentralizacin ha pretendido ser llevada hasta la institucin escolar. El argumento principal ha consistido en que de esa forma se avanzara en un concepto de mayor autonoma y sobre todo de participacin tanto de la comunidad educativa como de los ciudadanos y sus comunidades organizadas en el diseo de los destinos de la educacin pblica. Tal autonoma y participacin son, en sentido estricto, ms bien caricaturescas. Las directrices esenciales de la poltica educativa -en toda su extensin- son diseadas centralmente. Las definiciones de tipologas escolares, las determinaciones de costos (por ejemplo las asignaciones por
Desde la administracin de Turbay Ayala, con la presentacin del Informe Wiesner - Bird se vena insistiendo en estrategias de descentralizacin con un notorio enfoque neoliberal. Un examen exhaustivo y riguroso de esas estrategias se encuentra en Dario I. Restrepo Botero. El mito de Ssifo o veinte aos de pujanza descentralizadora. En: Misas Arango, Gabriel (editor) (2001). Desarrollo econmico y social en Colombia. Siglo XX. Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogot, Facultad de Ciencias Econmicas, pp. 427-479 Ver: Banco Mundial (2000). En el umbral del siglo XXI. Informe sobre el desarrollo mundial 1999-2000, cap. 5, La descentralizacin de poderes, una nueva dimensin del Estado, Washington, D.C., pp. 107-124
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La concrecin de la relacin ajuste fiscal - poltica educativa se encuentra en los convenios de desempeo, los planes de racionalizacin educativa y el plan de reorganizacin del sector educativo que han sido examinados en mi libro Viejos y nuevos caminos hacia la privatizacin de la educacin pblica, ob. cit.

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estudiantes), el establecimiento de parmetros y de relaciones tcnicas son definidas todas centralmente. El campo autnomo de decisin en torno a un proyecto educativo y las posibilidades reales de la participacin en la construccin de ese proyecto educativo quedan reducidas a las gerencia de los recursos, una vez descontados los costos docentes, como se podra colegir del esquema de Fondos de Servicios Educativos creado por la nueva legislacin. La concepto de autonoma que en verdad se encuentra reforzado por las nuevas tendencias de poltica educativa se refiere a la autonoma financiera. Se trata de una vieja aspiracin que encontr sus primeras concreciones en el concepto de nuevo colegio, incorporado en el fallido intento del Plan de Desarrollo, fue reformulado despus en el proyecto de Nuevo Sistema Escolar en la forma de colegio completo y reaparece ahora todava tmidamente en el diseo- con los Fondos de Servicios Educativos. En su configuracin actual, stos dan cuenta precisamente de la intencin de preparar el escenario para la futura administracin directa de los recursos econmicos y financieros, y de personal docente y administrativo, as como de sensibilizar a las comunidades educativas y a los ciudadanos en el sentido de que el mejoramiento de las condiciones de la institucin escolar requiere la creciente vinculacin de recursos propios y ser, por tanto cofinanciada, lo cual se traducir de manera inevitable en la presin al aumento de las tarifas educativas. La relacin de subordinacin Estado - ente territorial, se reproduce en este nivel como relacin ente territorial - institucin escolar. La responsabilidad por la cobertura y la calidad educativas quedan en manos de sta ltima, pues el ente territorial (departamento o municipio certificado) limita sus responsabilidades respecto de la institucin escolar a la asignacin de recursos en funcin de la demanda. sta por su parte, aparece determinada por la institucin escolar, cuyo destino est fraguado de acuerdo a las variaciones de esta variable de mercado. En la base del sistema educativo, la institucin escolar, se han puesto en marcha variados mecanismos que estimulan la organizacin mercantil de la educacin pblica y propician la tendencia de su privatizacin. Tambin aqu se activan los dispositivos de la redistribucin regresiva del ingreso, propios de las polticas fiscales del ajuste: Lo que no alcance a ser financiado por el Estado, que lo asuman los padres de familia!. En cuarto lugar, en el rediseo de las relaciones laborales del sector educativo, con fundamente en una marcada tendencia a la flexibilizacin. En los ejes de la poltica educativa de la administracin Pastrana se encuentra la idea de que los problemas de financiacin del sector educativo se explicaran en buena medida por el aumento de los costos docentes. Tal aumento habra absorbido los esfuerzos del Estado, expresados en la mayor disposicin de recursos para educacin durante la dcada de los noventa, sin que ello se tradujera en un incremento proporcional de la cobertura y en un mejoramiento de la calidad. Con base en la tesis que subyace a las consideraciones econmicas y financieras de la poltica educativa: los recursos dispuestos por el Estado son suficientes, slo estn mal administrados, se ha emprendido una verdadera transformacin de las relaciones laborales del sector educativo en cuyo centro est la reduccin de los costos docentes y el empobrecimiento de los maestros. El mayor gasto educativo del Estado en la dcada pasada, medido como proporcin del Producto Interno Bruto, apenas recuper el rezago colombiano de los aos ochenta (de 2.2% a 4.5%), para colocarlo en un nivel ms bien

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modesto si se contemplan parmetros internacionales. La relacin tcnica alumno-maestro (24 aproximadamente), que ha servido para argumentar la poltica de reduccin de costos, se encuentra dentro de los estndares latinoamericanos (con excepcin de pases ms pobres, en donde es mayor). El propsito de la poltica neoliberal es claro: Con los mismos recursos, se puede aumentar la cobertura y mejorar la calidad, si se modifican al alza los parmetros tcnicos y se reestructura el costo educativo. La reduccin del costo docente, como porcentaje de participacin dentro del costo educativo total, permitira generar ahorros o liberar recursos, que podran ser destinados para aumentar la calidad educativa. Un enfoque de esa caractersticas resulta por dems perverso, pues excluye de las consideraciones de calidad al maestro mismo. Y reproduce, a la usanza fabril capitalista, la idea de estrategas neoliberales de que la estabilidad de la organizacin econmica, se encontrara en la desestabilizacin y en la precariedad de la fuerza laboral. El disciplinamiento social que imponen esas condiciones se constituira en un imperativo de rendimiento y de disposicin para aumentar la productividad del trabajo. En el caso del magisterio producira adems importantes dividendos polticos, pues se quebrara un poder sindical y poltico, que aglutina cientos de miles de servidores pblicos y es uno de los ltimos reductos fundamentales organizados de los trabajadores. Por ello la poltica neoliberal, se ha acompaado de campaas orquestadas de propaganda, cuyo fin consiste en mostrar a la organizacin gremial, como una asociacin de privilegiados. En realidad, el salario docente -comparado con otros servidores pblicos- es precario. Niveles relativamente aceptables se logran despus de ms 20 a 25 aos de ejercicio docente. En este caso, las consideraciones econmicas y financieras predominantes en la poltica educativa imponen igualmente un concepto de redistribucin regresiva del ingreso. Con los dineros que se logren sustraer del fondo salarial (total social) de los maestros, es posible generar ahorros o liberar recursos, que se pueden destinar para financiar otros propsitos de la poltica educativa y hacerla sostenible financieramente. En suma, el concepto neoliberal de poltica educativa, en sus configuraciones actuales, implica que la menor responsabilidad del Estado frente al sector educativo pblico debe compensada con la generacin y extraccin de recursos de los entes territoriales, las instituciones escolares, los padres de familia y los maestros. Los dispositivos de la cofinanciacin han sido activados de diversa forma; los caminos a la privatizacin han sido igualmente estimulados. La explicacin a ese carcter regresivo de la poltica de financiacin se encuentra en gran medida en la situacin de endeudamiento y en la preparacin y adecuacin estratgica del Estado para la guerra. De otra forma es imposible entender, por qu ciudadanos que hoy pagan ms impuestos (nacionales y territoriales), que hace una dcada, son convocados a cofinanciar -con expectativas crecientes- la educacin pblica.

Poltica educativa y privatizacin

Los argumentos centrales del Estado, al sustentar su poltica educativa, consisten en que su aplicacin conducir a un aumento de la cobertura, a un mejoramiento de la calidad y a

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una mayor equidad. Se desvirtan, adems, las tesis que sealan los propsitos de privatizacin y se habla ms bien de un fortalecimiento de la educacin pblica, como intencin estratgica. Es probable que en razn de las polticas educativas aumenten la cobertura y las tasas de retencin de estudiantes en las escuelas y colegios pblicos. El esperado nuevo ciclo de masificacin resultar de la modificacin de los parmetros tcnicos estudiante - maestro; la retencin estudiantil, en razn de las disposiciones que han eliminado prcticamente la repitencia. Es igualmente probable -mucho ms probable- que el deterioro de las condiciones de vida y de trabajo de la poblacin colombiana y la profundizacin de la guerra acten en sentido contrario. Empero, ms all de las situaciones hipotticas que se pudieran construir a futuro sobre la cobertura educativa, las consideraciones sobre la tendencia a la privatizacin de la educacin pblica tienen su sustento en la siguiente: Primero, en el manejo de los recursos. Las configuraciones de poltica neoliberal han fortalecido la vinculacin de los particulares en la definicin de institucin educativa y sobre todo han estimulado que el servicio educativo pueda ser prestado por instituciones denominadas de manera eufemstica no estatales (con algunas restricciones, que se estudiarn en el captulo cuarto). La decisin poltica del Estado es clara: dispuestos los recursos, no interesara quien los manejara, si se hace eficientemente. Si bien en el sector pblico educativo no ha penetrado an la intermediacin financiera, como en caso del sector de la salud, no es descartable a futuro que aumenten las presiones del sector privado por vincular a los circuitos financieros la bolsa de casi 7 billones de pesos, que representan las asignaciones para educacin. Segundo, en los criterios de asignacin de los recursos. La poltica de asignacin de recursos, basada en la demanda, erige la competencia en principio rector de la organizacin del sector educativo. Del comportamiento de la demanda depende el futuro de la institucin escolar. La competencia incorpora la reglas del mercado a la vida escolar. La disputa por los recursos ocurrir entre instituciones pblicas y entre stas y las instituciones privadas y propiciar movimientos en las instituciones educativas, similares a los que cualquier actividad econmica: Crecimiento, concentracin, absorciones, fusiones, bancarrotas. Las supuestas consideraciones de equidad, que estaran en la base de la poltica neoliberal quedan sepultadas, de una lado, por cuanto las condiciones iniciales de acceso a los recursos, al basarse en criterios de demanda efectiva principalmente, reproducen las inequidades existentes al momento de presentarse la disputa por los recursos. Del otro, por cuanto recursos suplementarios a ser percibidos por razones de equidad, son considerados como residuales y no alcanzan a contrarrestar los impactos que dejar la competencia. Tercero, en el estmulo a variadas formas de la contratacin privada. La posibilidad de prestacin del servicio por parte del sector privado, demostrada la insuficiencia del sector pblico, dejar de hacer parte de la excepcin, para constituirse en tendencia en la regla.

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Las concesiones de colegios pblicos a entidades privadas y la contratacin directa para la prestacin del servicio educativo por parte de instituciones privadas -probablemente compitiendo con costos ms favorables, dadas las condiciones laborales, en general, ms precarias del sector privado- favorecen un debilitamiento a largo plazo del sector pblico y estimulan la proyeccin del negocio educativo. Al fin y al cabo, 30% de la educacin bsica en primaria y 45% en bachillerato es privado. Desde la misma institucin pblica, se propician prcticas privatizadoras con los Fondos de Servicios Educativos. El concepto de privatizacin no puede limitarse, por tanto, a identificar sta con la enajenacin de activos. La privatizacin significa tambin crear condiciones para organizar una actividad social, como la educativa, de acuerdo con las lgicas del mercado. La privatizacin consiste igualmente en trasladar la funcin pblica al sector privado. La privatizacin comprende la intencin de debilitar las instituciones pblicas. La privatizacin conlleva prcticas de cofinanciacin.

Poltica educativa y teoras econmicas

El sustento terico de la poltica educativa actual se encuentra, sin lugar a duda, en la teora y en la ideologa del neoliberalismo. La regulacin neoliberal descansa sobre una ideologa del libre mercado y de una presunta no intervencin del Estado. En realidad, la centralidad (autoritaria) del Estado es por dems evidente en el diseo y concrecin de la poltica. Desde el Estado mismo se ha emprendido un verdadera campaa de descrdito de la educacin pblica, de exaltacin de la educacin privada y de valores genuinamente capitalistas y meritocrticos (individualismo, egosmo, competencia, rendimiento, etctera). En la perspectiva neoliberal es admisible la intervencin del Estado en la educacin en razn de los efectos de vecindad6. Tal intervencin se justificara para que los nios reciban un mnimo de instruccin de un tipo determinado. La situacin ideal consistira en que el Estado asignase una suma de dinero por estudiante, en la forma de subsidio; que el padre de familia la recibiese, y escogiese libremente la institucin en la cual l desea que su hijo se eduque. La garanta de una suma fija por estudiante permitira que el padre -si pretende un mejor educacin para su hijo- tomase la decisin de colocar un monto adicional, esto es, de cofinanciar. Y tendra adems, toda suerte de ventajas: Disminucin del tamao del Estado, en cuanto reduccin de la burocracia pblica educativa; separacin de las funciones de financiacin y de administracin de la educacin pblica; estmulo a la competencia entre las instituciones escolares y con ello mejoramiento de la calidad educativa; fijacin de sueldos de los maestros y de otros costos educativos de acuerdo con las fuerzas del mercado; reduccin de las diferencias de clase, por cuanto los padres de
En cuanto relacin costo -beneficio. Lo que se gana con la educacin de un nio beneficia no solamente al nio o a sus padres, sino tambin a los dems miembros de la sociedad. Seala Friedman en todo caso que el beneficio social ser mayor en los niveles ms bajos de enseanza, donde existe unanimidad sobre el contenido de los cursos, y disminuye continuamente a medida que se eleva el nivel de enseanza. Ver: Milton Friedman (1966), Capitalismo y libertad, Ediciones Rialp, Madrid, pp. 115-116.
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familia podran matricular a sus hijos en colegios de clases medias y altas, siempre y cuando estuvieren dispuestos a cofinanciar; garanta de la libertad de enseanza, etctera7. Ese punto de llegada, concebido por Friedman, en el que la educacin pblica es organizada conforme a reglas de mercado y a intereses privados8, representa sin duda el referente principal de la poltica educativa de la administracin Pastrana. Empero, el lmite se un enfoque neoliberal ortodoxo o genuino consiste en su excesivo determinismo econmico. Lo cual dificulta la traduccin de los propsitos tericos de la poltica en la poltica misma, al desconocer el papel de otros factores polticos, sociales y culturales sobre en la explicacin de la situacin de la educacin pblica. Pese a que polticas neoliberales se han esforzado por superar las visiones puras de mercado al incorporar en su diseo nociones de pobreza y equidad y concretarlas en un concepto de focalizacin del gasto pblico, ello no ha sido suficiente para darle la solidez terica, poltica y tcnica- que actualmente demanda la poltica educativa. La construccin de un discurso de legitimacin de la poltica, con base en el discurso del libre mercado se ha agotado y tiende a estrecharse cada vez ms. La misma realidad se ha encargado de controvertirlo de manera recurrente y permanente. En ese sentido, la irrupcin de la teora neoinstitucionalista, sobre todo en la dcada de los noventa9, con la frmula sencilla, primero las instituciones, luego el mercado, aparece como un complemente ideal. En primer lugar, por cuanto representara una superacin de la visin de la sociedad en la exclusiva lgica del mercado, al sealar que es necesario incorporar en anlisis de las instituciones en la economa. Su crtica al neoliberalismo no es fundamental. No se trata de desconocer las fuerzas del mercado, slo debe tenerse en cuenta que stas interactan con una gama muy variada de instituciones. Segundo, por cuanto a la visin neoinstitucional subyace una visin desde la teora general de sistemas. La sociedad (el sistema) est conformada por un conjunto de elementos (instituciones) interrelacionadas e interactuantes. Esa visin de interrelacin-interaccin excluye el antagonismo, puede reconocer el conflicto pero funcionalmente (o como disfuncin transitoria), presume relaciones de poder horizontales, excluye por tanto la dominacin y la explotacin, posibilita desarrollar un discurso de identidad de intereses, de concertacin, de participacin, de no exclusin, democrtico.

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Ibid., pp. 117-126

Desde luego que la propuesta friedmaniana es mucho ms compleja de lo que aqu se presenta. Una explicacin exhaustiva y rigurosa se encuentra en el ya citado texto de Capitalismo y Libertad, en el captulo VI sobre la Funcin del Estado en la educacin. Ibid., pp. 115-142.

Vase: Banco Mundial (1997), El Estado en un mundo en transformacin, Informe sobre el desarrollo mundial, Washington, D.C., pp.292.

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La visin neoinstitucionalista de las instituciones no debe ser reducida en la forma de organizaciones o de aparato institucional. Las instituciones son definidas como reglas de juego en una sociedad, ms exactamente como las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Las instituciones pueden ser formales (constitucin, leyes, cdigos, etc.) o informales (tradicin, cultura, etc.). Al ser definidas as las instituciones, el neoinstitucionalismo propendera por hacer avanzar la sociedad hacia una sociedad del contrato. es decir, el problema de las sociedades capitalistas no resulta de su naturaleza de dominacin y de explotacin, sino de la existencia de reglas de juego inadecuadas (instituciones inadecuadas), o de carencia de reglas juego (instituciones). De ah que la poltica neoinstitucionalista se concentre en la necesidad de fortalecer las instituciones (crendolas, eliminndolas, reformndolas). Por ello se habla de desplegar y fortalecer la capacidad institucional del Estado, de la necesidad de instituciones fuertes, de la eficiencia y la eficacia de las instituciones, etc. Entindase que en el neoinstitucionalismo, como ya se dijo, instituciones no son reducidas al aparato estatal. No es casual entonces, que en le pasado reciente, la poltica del estado capitalista se haya orientado a disear reglas de juego, especialmente en el campo econmico y sobre todo en los nuevos negocios que ha trado la reestructuracin capitalista. Para el caso que nos ocupa, son de importancia las concepciones neoinstitucionalistas sobre los costos de transaccin y el problema de la informacin incompleta, pues stas permiten una mejor comprensin de las tendencias de la poltica educativa. Por costos de transaccin se comprenden los costos asociados con las transferencia, captura y proteccin de los derechos de propiedad. Se trata de los costos del entorno institucional, legal, poltico y social, para que haya mejor eficiencia en el ejercicio del derecho a la propiedad. De otra parte, si se considera que la informacin se ha constituido en un costo, resulta claro que su distorsin, su insuficiencia, o incluso su manipulacin (o en contraposicin su optimizacin), son factores incidentes sobre los derechos de propiedad y su materializacin. Para los neoinstitucionalistas los costos de transaccin e informacin se convierten en asunto clave para generar la confianza en el sistema y en la poltica educativa. El monto de estos costos podra ser expresin de mayores o menores niveles de desarrollo. En esa perspectiva, el Estado es definido como un instrumento de racionalidad (o de irracionalidad) para deducir (o aumentar) los costos de transaccin y de informacin. La funcin del Estado puede ser comprendida en cuanto provisin de reglas impersonales y de instituciones para hacer cumplir la ley. La nocin de buscadores de rentas proviene de las acciones de intervencin del Estado. En la medida en que el Estado crea restricciones al libre mercado -aseveran los neoinstitucionalistas- se constituyen rentas que buscan ser capturadas por diferentes grupos de inters. Los gremios econmicos andaran tras beneficios, los sindicatos estatales pretenderan apropiarse de parte del gasto pblico, etctera; pero adems, esa avidez de renta, puede tomar la forma de corrupcin, soborno, contrabando, clientelismo, etc. Si el Estado crea instituciones adecuadas, fuertes, eficientes, que no distorsionen el

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mercado, la bsqueda de rentas dejara de ser rentable. Lo contrario sera convertir el cabildeo en negocio. El anlisis sobre la avidez de renta lleva a los neoinstitucionalistas a afirmar que los problemas del gasto pblico no son de magnitud, sino de eficiencia y de uso racional. De all resulta la tesis, por ejemplo, que el gasto pblico en educacin es ms que suficiente. Slo que no se usa de manera eficiente, porque no se distribuye racionalmente o por que hay unos captores de renta que lo impiden. De este planteamiento se derivan entonces las polticas que habrn de justificar una reforma institucional del Estado y un rediseo de la poltica educativa para un uso ms eficiente de los recursos de gasto. Se trata de que la accin del Estado produzca ms confianza en las capacidades regulatorias del mercado. Si la gente desconfa del mercado, se dedicar a buscar rentas del Estado en las ms variadas modalidades. En Colombia la mayora de los neoliberales de principios de los noventa posee ahora el ropaje neoinstitucional. Su abierta defensa de los principios reguladores del capitalismo a travs del libre mercado puede ahora matizarse con propuestas de poltica que dan cuenta de la institucionalidad histrico-concreta. El discurso puramente econmico aparece ahora revestido de consideraciones sociolgicas, polticas y culturales. En algunos casos se incorporado incluso el anlisis de clase!. Sin proponrselo, el neoinstitucionalismo ha estimulado un nuevo tipo de cinismo en poltica. El neoinstitucionalismo resulta til para el desarrollo de un discurso de la democracia y de la participacin, de la armona y de la superacin de los antagonismos. Las clases, los llamados actores sociales y polticos, la sociedad civil, el Estado, con instituciones interactuantes (participativas) en la bsqueda de propsitos comunes: La paz, el bienestar, la tolerancia. La dominacin ya no existe en la forma de dominacin del Estado capitalista pues ste sera un actor ms, situado en un nivel de horizontalidad frente al poder. ste ahora es difuso y sus formas de constitucin son comparables con el poder del Estado. Tal visin se encuentra sintetizada, por ejemplo, en la consigna la educacin compromiso de todos. El neoinstitucionalismo resulta til para proseguir la reestructuracin econmica y la reforma del Estado a favor del capital financiero (forma fundamental de la dominacin capitalista en la actualidad), precisamente por que su discurso sobre el entorno institucional ineficiente posibilita organizar los negocios capitalistas (telecomunicaciones, pensiones, salud, biodiversidad, petrleo, mercados de capitales, finanzas -banca, seguros, fiducia, titularizacin) con argumentos que superan el reduccionismo econmico de los neoliberales. El neoinstitucionalismo resulta til para desarrollar polticas de ajuste y de eficiencia del gasto pblico, que superan el criterio reduccionista neoliberal costo-beneficio. Primero, porque permite proseguir la reforma del aparato estatal, al sealar que las instituciones agentes (entidades pblicas) son ineficientes y elevan los costos de transaccin, desestimulando la economa en su conjunto. No importa el tipo de institucin (pblica o

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privada), lo que interesa es que la funcin y las reglas se cumplan. Segundo, porque favorecen un discurso de debilitamiento de las formas de organizacin sindical de los trabajadores estatales. Los sindicatos son reducidos a temibles captores de rentas, que slo buscan consolidar privilegios. Fecode es un ejemplo de lo que no debe ser. Tercer, porque se estimula la poltica de todos ponen. Como el Estado es un agente ms, la responsabilidad tiende a desaparecer o al menos a diluirse. Pone el Estado, pone el sector privado, pone la comunidad interesada. El statu quo permanece inclume, pero hubo democracia y participacin. Esto es, un buen ejercicio de legitimacin. Las teoras neoinstitucionalistas se han convertido en un complemento necesario de la poltica neoliberal. En un contexto en el que la creencia en los omnmodos poderes del mercado es cuestionada de manera permanente, dadas las crecientes manifestaciones de la crisis capitalista en sus nuevas configuraciones, la formulaciones neoinstitucionalistas resultan por dems convenientes para la prolongacin de las estrategias estatales, pues al tiempo que relativizan los discursos de mercado, revindican su fuerza reguladora, probablemente deteriorada por carencia de ptimas reglas de juego. En sentido estricto, al caracterizar la poltica educativa de la administracin Pastrana tendra que hablarse ms bien de una sntesis neoliberal-neoinstitucional. En los captulos posteriores del trabajo se podrn suministrar elementos adicionales de anlisis, para reforzar esta tesis.

Poltica educativa, poderes pblicos y rgimen poltico

La poltica educativa del cuatrienio Pastrana debe ser comprendida desde un enfoque de poltica estatal. Son varias las razones que me llevan a esa afirmacin: En primer lugar, la poltica educativa de esta administracin es un punto de llegada de transformaciones que han venido gestando a lo largo de la dcada de los noventa, durante los cuatrienios anteriores. Es cierto que el gobierno de Pastrana representa una profundizacin en el concepto neoliberal de la poltica en general, y de la poltica educativa en particular. No obstante, los antecedentes ms cercanos de la poltica educativa actual se encuentran en el Plan de Apertura Educativa dela administracin Gaviria, con el que se pretenda acondicionar el sistema educativo a las transformaciones neoliberales emprendidas en el marco de la llamada apertura econmica. La embriaguez de participacin y de nueva democracia, que trajo consigo el proceso constituyente y la expedicin de la Constitucin de 1991, invisibiliz algunas tendencias de que ya se preparaban, en especial en relacin con un enfoque neoliberal de la descentralizacin y la organizacin de la actividad educativa de acuerdo a criterios gerenciales privados. La expedicin de la Ley General de Educacin desat ilusiones sobre las posibilidades de un proyecto cultural y pedaggico y de nueva educacin para el pas. En ella quedara consagrado uno de los grmenes de las polticas neoliberales de hoy: El Proyecto Educativo Institucional, PEI. En contraposicin a las visiones democrticas y emancipatorias del PEI como un componente esencial para avanzar en un concepto de autonoma escolar en cuanto proceso de construccin pedaggico-poltica y cultural, los estrategas neoliberales instrumentalizaron la nocin de PEI para consolidar la tesis de la gerencia educativa y preparar el terreno para los proyectos posteriores -de la administracin Pastrana- del Nuevo Colegio y del Nuevo Sistema Escolar, de marcados

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contenidos neoliberales. En materia de financiacin, los contenidos de la ley 60 de 1993 -en buena medida influidos por el poder sindical de los maestros- garantizaron la financiacin de una importante porcin de la oferta educativa pblica con los recursos del situado fiscal. La ley, no logr detener la presiones municipalizadoras que ya se haban expresado en el proceso constituyente y se haban traducido normativamente en la figura de las participaciones municipales crecientes en los ingresos corrientes de la Nacin, y sobre todo incorpor criterios de asignacin de recursos con base en la demanda (poblacin atendida y por atender). El esquema de financiacin de la educacin, emanado de la Constitucin de 1991 y de la ley 60 de 1993, se basaba en una conjugacin de criterios de oferta con criterios de demanda, con claro dominio de lo primeros. El camino hacia la privatizacin resultara a la postre mucho ms lento que en el del sector de la salud. En ste, con la expedicin de la ley 100 de 1993, se abri paso a la intermediacin financiera, se estimul la expansin del sector privado en la prestacin del servicio y se sentaron las bases para la dramtica crisis hospitalaria que atraviesa el pas desde hace algunos aos. Las polticas del Salto Social, incluido el Salto educativo fueron comprendidas equivocadamente como el fin del neoliberalismo. Se abri paso la ilusin del neoestructuralismo, que pronto se enterrara con la llamada crisis poltica que se desat a raz de la financiacin de la campaa del Presidente Samper con dineros del narcotrfico. La debilidad poltica manifiesta de esa administracin le permiti a los maestros lograr incrementos salariales -durante tres aos consecutivos- significativamente superiores a los aumentos de los dems servidores pblicos. Tales incrementos fueron en todo caso transados a cambio de las demandas por salario profesional, que los maestros haban diseados desde tiempo atrs y que respondan a un concepto ms integral, que superaba la visin puramente econmica del salario. Durante esta administracin se cre -por va legal- una fuente de financiacin adicional de la educacin pblica, encaminada principalmente a cubrir el dficit que arrastraba el esquema constitucional y de ley 60 de 1993: El Fondo Educativo de Compensacin, el cual se convirti en la prctica en una transferencia complementaria para educacin. Al tiempo que se dispusieron mayores recursos y se increment significativamente el gasto educativo, se inici ya durante esta administracin -de manera paradjica aparentemente- la discusin sobre la racionalizacin del gasto pblico en educacin y se autoriz la contratacin de los crditos multilaterales, que posteriormente culminaran con el diseo del programa del Nuevo Sistema Escolar con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo durante la administracin Pastrana. En la administracin Samper se conocieron los primeros documentos de Planeacin Nacional sobre la financiacin del gasto social con recursos de transferencias y se sealaron la inconveniencias del rgimen vigente; se publicaron estudios de Fedesarrollo en la Revista Coyuntura Social y se dio a conocer el Informe Final de la Comisin de Racionalizacin del Gasto Pblico y de las Finanzas Pblicas (1997), en el que ya se anunciaban las transformaciones neoliberales que luego se emprenderan durante la administracin Pastrana. La trayectoria neoliberal de la poltica educativa, desde luego no ha sido ascendente en todo momento, como las polticas neoliberales en general, como es lo propio de cualquier escenificacin de la poltica.

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La nocin de poltica estatal que se le imprime a la poltica educativa, resulta de la identidad ms que parcial de intereses entre los poderes pblicos al momento de concretar los propsitos de la poltica. La dcada de los noventa, en todas las administraciones presidenciales, se ha caracterizado por una relacin entre el poder ejecutivo y el poder legislativo, en que ste ltimo ha estado subordinado con la excepcin de sectores minoritarios de parlamentarios- a los dictmenes del primero. Esa relacin se ha construido sobre prcticas corruptas, que en todo caso han sido cubiertas con el velo de la legalidad. En particular ha sido muy claro el vnculo entre los apoyos parlamentarios y la disposicin de recursos de presupuesto10. El desarrollo de la poltica neoliberal no ha estado exento de cuestionables prcticas de reproduccin del rgimen poltico y de construccin de un sistema lealtades hacia el poder ejecutivo, basado en las consejas y las prebendas. Tales prcticas, llevadas al escenario territorial, se reprodujeron en las plantas de personal docente y administrativo departamental y municipal, financiadas con recursos propios, y en un desbordado crecimiento del gasto territorial, que aceler la llamada crisis fiscal del Estado. La poltica neoliberal se encontr con una situacin contradictoria: Al tiempo que demandaba criterios de eficiencia del gasto pblico, su posibilidad de legitimacin descansaba sobre un rgimen poltico regional y local que demandaba el aumento del empleo pblico para atender favores electorales y reproduccin de lealtades hacia los caciques electorales. De ah resultaran toda suerte de formas de contratacin, que adems de menoscabar derechos de los maestros no vinculados por concurso y a carrera docente, se constituan en un forma de propiciar prcticas privatizadoras. El esquema hizo crisis. Se inici el ajuste territorial. Se reform el rgimen constitucional y legal de las transferencias y ahora, nuevamente, bajo otras modalidades, se cierne el peligro, con la ley 715 de 2001 de la extensin y generalizacin de prcticas que antes podan catalogarse de excepcionales. Tratos diferenciados a municipios, instituciones escolares y maestros, segn preferencias polticas. No es un secreto que la nueva normatividad en materia de transferencias fue acordada con base en transacciones con la mayora de alcaldes y gobernadores de todo el pas. El poder judicial, en una lectura de poltica estatal, ha tenido un papel ms bien diferenciado. Ms all de las consideraciones estrictamente jurdicas, es evidente que la configuracin concreta de la cortes, en especial de la Corte Constitucional, ha sido un factor de incidencia sobre la orientacin de la poltica educativa. En especial debe mencionarse la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley del Plan de Desarrollo de la administracin Pastrana. Empero al respecto, no deben quedar las dudas propias de la ilusin constitucional. Recientes fallos de la Corte Constitucional actual en materia salarial11 muestran que, por la va de la argumentacin jurdica, puede asistirse a un
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Primero, los recursos que se manejaron desde Presidencia en la administracin Gaviria; segundo, los recursos de la Red de Solidaridad Social durante la administracin Samper; tercero, los recursos del llamado Fondo Interministerial y ms recientemente los llamados cupos indicativos para la financiacin de proyectos.

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Me refiero a la controvertida sentencia, con la cual adems de revisarse cosa juzgada- se entr en la lgica del ajuste econmico. Ver: . Ver: sentencia de la Corte Constitucional no.C-1064 de 2001.

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reforzamiento de la poltica macroeconmica neoliberal del ajuste fiscal, la cual como ya se ha dicho sirve de techo a la poltica educativa de la administracin Pastrana. En suma, se est actualmente frente a una suerte de unanimidad sin desconocer matices, diferencias, intereses y conflictos transitorios- de los poderes del Estado frente al desarrollo de la poltica neoliberal. En el caso de la poltica educativa de la administracin Pastrana debe destacarse la puesta en marcha de dispositivos comunicativos y propagandsticos sin precedentes slo comparables con la propaganda militar-, en especial, para sacar adelante el Acto Legislativo 01 de 2001. En ese evento se present una verdadera movilizacin de clase de casi todo el Estado ampliado: Los partidos polticos tradicionales, los gremios econmicos, los expresidentes de la Repblica, la intelectualidad del establecimiento, los medios de comunicacin hablados y escritos, la televisin, todos se movilizaron a una en favor de la aprobacin del Acto Legislativo. Para la implantacin de la poltica educativa, el Estado ha vinculado desde prcticas de concertacin hasta medidas definitivamente autoritarias, como el castigo del no pago de salario por da no trabajado, en el caso de los paros del magisterio, y la represin violenta de algunas protestas regionales y locales. Hasta grupos paramilitares terciaron a favor del Estado al impedir el libre ejercicio de la protesta y el paro magisterial en zonas bajo su control. En el desarrollo de la poltica neoliberal para el sector educativo -como en otras polticas a lo largo de la ltima dcada- ha sido fundamental el papel desempeado por el derecho; en especial, en el sentido de prefiguracin normativa de relaciones sociales a ser escenificadas a futuro en el campo de la educacin. Tambin en el sentido de otorgarle a la poltica el don de la legalidad y, en consecuencia, hacerla aparecer con posterioridad como un mandato precisamente de la ley. La concepcin de orden neoliberal comprende no slo el disciplinamiento social por la va del mercado; involucra igualmente una idea de orden en cuanto reglas de juego y normatividad positiva. De eso tratan, justamente, entre otros, las funciones del Estado en una sociedad neoliberal.