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Marcos Cintra

A Verdade sobre o Imposto nico


Eficincia, comodismo, sonegao, obsolescncia, interesses corporativos, cumulatividade Fatos e mitos da reforma tributria no Brasil

Marcos Cintra

A Verdade sobre o Imposto nico


Eficincia, comodismo, sonegao, obsolescncia, interesses corporativos, cumulatividade Fatos e mitos da reforma tributria no Brasil

2003 by Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque Todos os direitos reservados

Produo Editorial: Cleusa de S. Quadros


Reviso: Angela Sillos, Isabel Leite de Camargo e Mariley W. Oliveira

Capa: Flvio Bacco Editorao e Fotolitos: J.A.G.

Dados de Catalogao na Publicao

Autor Marcos Cintra A verdade sobre o Imposto nico 2003 So Paulo LCTE ISBN: 85-85908-01-7

2003 1a edio

Proibida a reproduo total ou parcial. Os infratores sero punidos na forma da lei. Direitos exclusivos cedidos MCCA.

SUMRIO
Apresentao.............................................................................................................VIII Prefcio .....................................................................................................................XVI Objeto e mtodo........................................................................................................XVI O impasse da reforma tributria................................................................................XVI Escolhas de poltica tributria ...................................................................................XIX O mito da exao nica.............................................................................................XXI Imposto nico no exao nica...................................................................... XXIII Prudncia, preconceito e propsito racional ........................................................... XXV Globalizao e harmonizao tributria.................................................................XXVI Investimento estrangeiro...................................................................................... XXVII Substancialidade econmica da base do imposto................................................ XXVIII Contedo da movimentao financeira................................................................... XXX Tributao diferida das aplicaes financeiras.......................................................XXXI Renda consumida................................................................................................ XXXIII Vcios e luxos. Ambiente. Tributao interventiva............................................. XXXIII Tributao patrimonial........................................................................................ XXXIV Regressividade. Progressividade. Proporcionalidade. Neutralidade........................................................................................................ XXXVI A quem aproveita...............................................................................................XXXVII Salto quantitativo e problemas qualitativos ..................................................... XXXVIII Fisco, funo essencial do Estado. A instituio permanente sobrevive a especializaes circunstanciais ............................................................................... XL No existe imposto insonegvel................................................................................ XLI Sistema bancrio, territrio dos agentes do Tesouro................................................XLII Concluso............................................................................................................... XLIII Depoimentos sobre o Imposto nico.......................................................................XLV Agradecimentos .................................................................................................... XLVII 1 O QUADRO TRIBUTRIO BRASILEIRO 2 Introduo ......................................................................................................................1 O Brasil precisa de um novo sistema de impostos .........................................................3 Roberto Campos: a escolha entre a insolncia inovadora e o aperfeioamento do obsoleto...................................................................................................................9 IVA ou turnover tax?................................................................................................17 Custos dos tributos: o surgimento de uma nova ordem de anlise e pesquisa .............21

SONEGAO, AS BASES NO-DECLARATRIAS E A CUMULATIVIDADE

V
3 Introduo ....................................................................................................................26 Cumulatividade e valor agregado: distores e vantagens...........................................29 Sobre a CPMF: as razes do Banco Central e da Receita Federal ...............................39 A cumulatividade e os mercados financeiro e de capitais............................................49 O resgate da funo arrecadatria dos impostos ..........................................................51 As virtudes da CPMF, ou as vantagens da cumulatividade .........................................54 A eqidade dos IMFs ...................................................................................................56 A definio de alquotas em IMFs ...............................................................................60 Argentina: uma experincia de sucesso com o IMF.....................................................65

A REFORMA TRIBUTRIA E O IMPOSTO NICO Introduo ....................................................................................................................69 Imposto nico sobre Transaes (IUT).......................................................................72 Alquotas, arrecadao e sonegao.............................................................................76 A eqidade do Imposto nico .....................................................................................80 Crticas e respostas ao Imposto nico .........................................................................83 Reforma tributria: as desvantagens do conservadorismo ...........................................89 A frustrao da no-reforma e a satanizao das contribuies sociais cumulativas.................................................................................................................97 A evoluo do debate e algumas simulaes guisa de concluso ...........................102 Os projetos em tramitao no Congresso Nacional ...................................................112 Crticas e respostas ao Imposto nico Federal ..........................................................119

ANEXOS Anexo I: A ntegra do manifesto empresarial pela Reforma Tributria ....................................................................................................126 Anexo II: O teorema fundamental do bem-estar e a eficincia tributria.....................................................................................................................128 Anexo III: The brazilian experience with a bank transactions tax ............................136 Anexo IV: Modelos matemticos e base estatstica para as simulaes (co-autoria com Luiz Henrique Sampaio Guimares)................................................143 Introduo .........................................................................................................143 A Os modelos de simulao .............................................................................145 B As premissas das simulaes ........................................................................148 C Movimentao bancria (1990-1996) ...........................................................152 Anexo V: Palestra de Everardo Maciel sobre Reforma Tributria e Federalismo Fiscal............................................................................................................................155 Anexo VI: Detalhamento dos custos de conformidade das empresas de capital aberto, Brasil 2001.....................................................................................172 TABELAS

VI
TABELA 1: Evoluo das cargas tributrias global e per capita .................................. 4 TABELA 2: Carga tributria e renda per capita em pases selecionados ......................5 TABELA 3: Peso dos impostos nos preos ao consumidor...........................................6 TABELA 4: Contribuintes isentos, inativos, omissos e empresas optantes pelo simples; cruzamento entre declarao de Imposto de Renda e movimentao financeira .......................................................................................................................7 TABELA 5: Custos de conformidade das Companhias abertas no Brasil ...................24 TABELA 6: Custos operacionais do sistema tributrio Reino Unido ......................32 TABELA 7: Impacto da tributao cumulativa por etapa da cadeia produtiva............37 TABELA 8: Papel-moeda em poder do pblico, depsitos vista e preferncias do pblico ....................................................................................................................44 TABELA 9: Nmero e valor dos cheques compensados no Brasil..............................47 TABELA 10: Custo para empresas com servios bancrios em relao ao faturamento no Brasil ..............................................................................................64 TABELA 11: Renda anual necessria para gerar arrecadao de CPMF equivalente s taxas de servios bancrios .......................................................64 TABELA 12: Imposto sobre dbitos bancrios na Argentina......................................68 TABELA 13: Custos tributrios de conformidade e administrativos, como porcentagem do PIB ...................................................................................................74 TABELA 14: Volume de transaes e estimativas de arrecadao do Imposto nico ...........................................................................................................................78 TABELA 15 :Volume de transaes e estimativas de arrecadao do Imposto nico base de dados: contabilidade mensal de instituio financeira ......................79 TABELA 16 : Impacto do IUT e do sistema tradicional nos preos relativos setoriais Simulao 1 .............................................................................................106 TABELA 17: Impacto do IUT e do sistema tradicional nos preos relativos setoriais Simulao 2 .............................................................................................107 TABELA 18: Impacto do IUT e do sistema tradicional nos preos relativos setoriais Simulao 3 .............................................................................................109 TABELA 19: Impacto do IUT e do sistema tradicional nos preos relativos setoriais Simulao 4 .............................................................................................110 TABELA 20: Arrecadao federal e substituio pelo IUF.......................................114 TABELA 21: Carga tributria atual carga tributria com IUF (tributos federais) .......................................................................................................118 TABELA A-1: Alquotas tributrias setoriais mdias utilizadas nas simulaes .................................................................................................................172 TABELA A-2: Volume de dbitos e crditos lanados em contas correntes de clientes; dados de contabilidade de instituio bancria (Preos de Dez-2000) ................................................................................................174 TABELA A-3: Quanto custa pagar imposto? Todas as empresas .............................172

VII
TABELA A-4: Quanto custa pagar imposto? Empresas com receita bruta at R$ 100 milhes/ano ...................................................................................................173 TABELA A-5: Quanto custa pagar imposto? Empresas com receita bruta anual entre R$ 100 milhes e R$ 1.000 milho .........................................................174 TABELA A-6: Quanto custa pagar imposto? Empresas com receita bruta anual entre R$ 1.000 milho e R$ 5.000 milhes ......................................................175 TABELA A-7: Quanto custa pagar imposto? Empresas com receita bruta anual superior a R$ 5.000 milhes ............................................................................176 TABELA A-8: Quanto custa pagar imposto? Participao percentual das principais atividades ............................................................................................177 QUADROS QUADRO 1: Empresa nuclear tradicional.............................................................. XXII QUADRO 2: Processos e estratgia na economia globalizada .............................. XXIII QUADRO 3: Custos dos tributos.................................................................................23 GRFICOS GRFICO 1: Imposto gerado por etapa na cadeia produtiva (VA = 100%) ...............................................................................................................45 GRFICO 2: Imposto gerado por etapa na cadeia produtiva (VA = 10%) .................................................................................................................45 GRFICO 3: Carga tributria na cadeia de produo .................................................46 GRFICO A-1: A Curva de Contrato Eficincia em uma economia de trocas.....................................................................................................129 GRFICO A-2: A Curva de Possibilidades de Produo Eficincia em uma economia de produo.................................................................129 GRFICO A-3: Equilbrio Competitivo Eficincia em uma economia de produo e trocas ..................................................................................130 GRFICO A-4 : Eficincia X Distribuio ...............................................................131 GRFICO A-5: Curva de Possibilidades de Utilidade Maximizao do Bem-Estar Social............................................................................132 GRFICO A-6: Poltica Tributria e Sonegao.......................................................133 GRFICO A-7: Poltica Tributria e Bem-Estar Social ............................................134 APNDICE APNDICE: Impact of a 17% value added tax and of a 2,7% transactions tax on the tax burden over cost of production of various industries in the brazilian economy............................................................................................141

VIII

APRESENTAO

A urgente necessidade de uma nova estrutura tributria no Brasil tem sido um dos temas mais polmicos na pauta de discusses sobre as grandes questes nacionais. O carter inadivel dessa reforma se explica por si s, uma vez que diz respeito a um dos principais elementos da economia do pas e compreende um fator decisivo para a atuao dos diferentes agentes econmicos, pblicos e privados. Nos ltimos dez anos, foi notvel a intensificao do debate tributrio. Nesse perodo foram feitas vrias propostas, de onde surgiu uma clara diviso de correntes de pensamento sobre o assunto. De um lado, a corrente ortodoxa, baseada nos conceitos tradicionais de finanas pblicas e nos cnones convencionais do direito tributrio, alguns deles ultrapassados pelos avanos tecnolgicos e sobretudo pela forma eletrnica das principais transferncias de ativos; de outro, a proposta inovadora e antidogmtica dos tributos nodeclaratrios, epitomizada no renascimento do histrico conceito do Imposto nico.1 A primeira corrente, a dos impostos declaratrios, a que diz que imposto bom imposto velho, incorpora, segundo os reformistas mais radicais, a continuidade de paradigmas ultrapassados pela economia contempornea, caracterizada pela globalizao, e pelos impactos avassaladores da era da informao eletrnica. Sua defesa, segundo o saudoso economista, diplomata e homem pblico Roberto Campos, no consegue ocultar ser apenas um melanclico exerccio de se tentar aperfeioar o obsoleto. A segunda corrente baseia-se nos impostos no-declaratrios, arrecadados mediante impulsos eletrnicos emitidos dentro das centrais de processamento de dados do sistema bancrio. Segundo os tradicionalistas, trata-se de proposta ousada, chegando s raias do ilusionismo. Apesar de possuir notvel capacidade arrecadatria e de revelar padro de incidncia quase universal, os postulados dessa corrente e seus defensores atraem a ira dos guardies da ortodoxia, do estamento burocrtico, dos sonegadores contumazes e daqueles que, em prol de um novo paradigma, no abrem mo de seus esforos intelectuais e profissionais de dcadas, ainda que todas as evidncias demonstrem estar superados. O embate entre estes dois paradigmas tributrios, o declaratrio e o no-declaratrio (que poderiam ser resumidos a com- e sem-papelrio) traz tona questes resultantes no apenas das mudanas profundas no ambiente econmico das economias modernas, mas tambm do posicionamento da rea tributria, ou de finanas pblicas, como cincia.
Para algumas breves referncias sobre a histria do conceito do imposto nico vide Seligman, E. R. A. Essais sur lImpt, M. Giard & E. Brire, Paris, 1914; Hugon, P. O imposto: teoria moderna e principais sistemas, Editora Renascena, So Paulo, 1945; e Grosclaude, J. e Herzog R., Le Mythe de lImpt Unique, Revue Franaise de Finances Publiques, no 29, 1990. Mais recentemente surgiram propostas de implantao do imposto nico no movimento poujadista francs nos anos 50, vide Les paysans et la politique dans la France contemporaine, Cahiers de la Fondation Nacionale des Sciences Politiques, 94, Association Franaise de Science Politique, Librarie Armand Colin, e Hoffman S. Le Mouvement Poujade, Cahiers de La Fondation Nacionale de Sciences Politiques, 81, Librarie Armand Colin, na proposta do imposto nico sobre a energia eltrica defendida por Edouard Schller tambm na Frana. Vide ainda Mills, D., The Single Tax, Toronto, Hemlock Press, 1990, e Hall. R. E. e Rabushka A. The Flat Tax, Hoover Institution Press, Stanford, Stanford University, 1995. Estas duas propostas esto vinculadas simplificao do imposto de renda.
1

IX Uma rea de estudo transforma-se em cincia, segundo Thomas Kuhn, quando um paradigma, ou seja, um conjunto de problemas e de padres uniformes de abordagem, tornam-se aceitos consensualmente por uma comunidade de especialistas, com uma teoria bsica, e um conjunto comum de tradies explicativas e interpretativas.2 A autoridade de uma proposio cientfica passa a se fundamentar em sua capacidade de gerar consenso no mbito de uma dada comunidade. Tal consenso, por sua vez, no depende de que as proposies cientficas proporcionem uma viso indiscutvel da contextura ntima do real. Depende, isto sim de que sua elaborao tenha sido orientada por critrios de demarcao autoritariamente prevalecentes no mbito dessa comunidade. por esse motivo, afirma Kuhn, que os paradigmas destacam-se por sua incomensurabilidade. Se cada paradigma estabelece as condies de cientificidade do conhecimento produzido em seu mbito, as provas invocadas em favor dos demais paradigmas tendem a ser desqualificadas a priori.3 Essa viso inovadora dos progressos conceituais no terreno cientfico (que pode ser aplicada, mutatis mutandis, para a vida em sociedade) nos permite por outro lado afastar a argumentao de tipo defensivo dos tradicionalistas, que tendem a rechaar o imposto nico a pretexto de que se fosse bom, j teria sido adotado h muito tempo por economias mais avanadas. O argumento no leva em conta o peso inercial de velhas estruturas tributrias ou, no sentido inverso, a revoluo criada pelas transaes eletrnicas de ativos. O Brasil, por exemplo, comparativamente a pases de economia relativamente mais avanada, significativamente mais moderno do ponto de vista do sistema bancrio, o que permite justamente o salto conceitual e essa revoluo paradigmtica do imposto nico. Na questo tributria, nota-se o gradual esgotamento do paradigma convencional, que entra em crise a partir de sua incapacidade em fornecer explicaes, diagnsticos, justificativas ou solues para fatos novos que surgem no panorama econmico atual. O que se observa, contrario sensu, justamente a eroso dos mecanismos tradicionais de extorso tributria, baseados no conceito de que o contribuinte um fraudador em potencial, at prova em contrrio, da resultando uma soma impressionante de sistemas de controle e vigilncia que no conseguem impedir a evaso e a eliso fiscais. Em realidade, o desenrolar desse debate tender a se tornar cada vez mais previsvel, na medida em que dois fenmenos fundamentais na histria contempornea imporo um desenlace inevitvel nesta polmica em favor da corrente no-declaratria. Referimo-nos, em primeiro lugar, revoluo tecnolgica da era da informao e, em segundo plano, mas no menos importante, ao fenmeno do atual processo de globalizao das relaes econmicas mundiais. A era da informao alterou em profundidade a funo de produo agregada das economias modernas. A expanso dos mtodos de processamento de grandes massas de dados permitiu enorme agilidade no processo de tomada de decises. A sofisticao no processamento de informaes induziu melhorias nos mtodos de coleta e anlise de dados. A oferta e o controle das informaes tornaram-se insumos fundamentais no processo decisrio das empresas modernas, explicitando de forma dramtica a precariedade dos mecanismos declaratrios e semi-artesanais utilizados nos sistemas tributrios convencionais, que haviam surgido no ambiente tecnolgico e organizacional
2 Vide Kuhn, T. The Struture of Scientfic Revolution, Chicago, Chicago University Press, 1970, citado por Faria, J.E., O direito na economia globalizada, So Paulo, Malheiros Editores, 1999, pp. 48-51. 3 Faria, op.cit p.49.

X imediatamente posterior revoluo industrial. Ademais, a expanso da participao dos servios no produto nacional reduziu significativamente a eficcia das regras de controle e dos mecanismos de arrecadao de tributos vigentes anteriormente. A produo tornou-se intangvel e desmaterializada, o que vem tornando mais ineficaz a continuidade dos mecanismos convencionais de apurao e fiscalizao de impostos. De fato, um servio intangvel circulando via Internet um novo programa de administrao contbil, por exemplo, de custo relativamente elevado mas reduzido a simples bits and bytes no processo de fornecimento e de utilizao tornou-se, hoje, inalcanvel para as autoridades tributrias, que so mantidas completamente margem desse tipo de intercmbio. Mesmo a transao financeira da resultante poderia ser feita em paraso fiscal, sem especificao de origem ou destino, o que dificulta bastante uma taxao especfica, sobre produto ou servio, por exemplo. Mas, em algum momento, a transferncia a ttulo de pagamento ou os resultados decorrentes da utilizao do produto ou servio tero forosamente de situar-se em territrio tributrio determinado, que constitui a base de operao normal da empresa em questo (que obviamente no vende nada em paraso fiscal). Nesse momento, o imposto sobre transaes financeiras faz todo o sentido, uma vez que incide sobre a movimentao bancria desse agente. Os modelos tributrios tradicionais assumiam que a produo e a gerao de renda tributvel surgiam em processos produtivos manuais, (e posteriormente mecnicos), concentrados em espaos geogrficos definidos, centrados em estruturas organizacionais autnomas, independentes e submetidas a regras nacionais definidas por um Estado soberano. Essa realidade est moribunda, como parece evidente a qualquer pessoa versada nas realidades da globalizao. A obrigao tributria rapidamente tornou-se exigvel de praticamente todo o universo de pessoas fsicas e jurdicas. A universalizao da exao tributria ampliou o conjunto dos contribuintes, que antes era composto por poucas e grandes unidades de produo e de comercializao tpicas do incio do processo de industrializao, passando a englobar a totalidade das empresas e dos indivduos existentes nas economias modernas. As funes de cobrana, apurao e controle das obrigaes tributrias alcanaram escala totalmente incompatvel com os sistemas declaratrios caracterizados pelo mtodo tradicional da auto-apurao, auto-lanamento, auto-recolhimento e auditoria pblica, caracterstico dos sistemas declaratrios convencionais. Nesse sentido, a revoluo da informtica passou a oferecer um instrumento imprescindvel de coleta e anlise da enorme massa de dados e informaes necessria para o processo de controle, acompanhamento e arrecadao de impostos. Os sistemas bancrio e tributrio do Brasil contemporneo se situam, diga-se de passagem, entre os mais modernos conhecidos no mundo, o que habilitaria o Pas a dar o salto paradigmtico acima mencionado. Contudo, a era da informtica no imprime sua importncia apenas como mtodo auxiliar no controle, na fiscalizao e na anlise das informaes tributrias. Vai muito alm e torna-se fator determinante na concepo de novos modelos de exao de tributos, principalmente na configurao de novas bases impositivas, como a movimentao financeira, os fluxos eletrnicos, os impulsos telefnicos, as ondas eltricas e outras bases intangveis que antes dificilmente eram alcanadas pelos tributos convencionais. O segundo fenmeno modificador das velhas concepes tributrias a globalizao,

XI fato complexo, de mltiplas caractersticas, e que vem implicando profundas alteraes na vida econmica e social da humanidade. Segundo Jos Eduardo Faria, a globalizao vem sendo responsvel pela relativizao de alguns importantes conceitos, princpios e categorias como soberania, legalidade, hierarquia das leis, direitos subjetivos, igualdade formal, cidadania, equilbrio de poderes, segurana e certeza fortemente atingidos por mudanas econmicas, sociais, polticas e culturais em grande parte ocorridas margem das estruturas jurdicas, dos mecanismos judiciais, das engrenagens institucionais, dos procedimentos democrticos e da capacidade de regulao, controle, gesto, direo, planejamento e adjudicao dos Estados nacionais.4 De fato a globalizao enfraqueceu o poder das administraes pblicas nacionais atravs da descentralizao e fragmentao da capacidade decisria dos poderes tradicionais e, de maneira ainda mais evidente, debilitou a capacidade de taxao e regulamentao dos governos.5 Aduz Jos Eduardo Faria que: neste cenrio altamente cambiante, o direito positivo ...passou a enfrentar um dilema cruel: se permanecer preocupado com sua integridade lgica e com sua racionalidade formal, diante de todas essas mudanas profundas e intensas, corre o risco de no acompanhar a dinmica dos fatos, de ser funcionalmente ineficaz, e, por fim, acabar sendo socialmente desprezado, ignorado, e (numa situao-limite) at mesmo considerado descartvel; caso se deixe seduzir pela tentativa de controlar e disciplinar diretamente todos os setores de uma vida social, econmica e poltica cada vez mais tensa, instvel, imprevisvel, heterognea e complexa, ...corre o risco de terminar sendo desfigurado como referncia normativa.6 O divrcio entre as bases conceituais do poder pblico que emergiu do perodo psguerra e os pressupostos reais da globalizao do mundo moderno vem resultando no que Jos Eduardo Faria denominou de ingovernabilidade sistmica do Estado tradicional.7 Da a pergunta: at que ponto esta nova realidade, profundamente marcada pela revoluo
Vide Faria, J.E. O direito na economia globalizada, So Paulo, Malheiros Editores, 1999, p. 7. As observaes sobre a influncia da globalizao no direito, na economia e por extenso na cincia tributria, so baseadas neste instigante e provocativo estudo do fenmeno da globalizao. 5 Faria, op.cit p.7. Afirma o autor que tal fato deu-se: integrando mercados em velocidade avassaladora e propiciando uma intensificao da circulao de bens, servios, tecnologias, capitais, culturas e informaes em escala planetria, graas ao desenvolvimento da tecnologia, expanso das comunicaes e ao aperfeioamento do sistema de transportes. Segundo Faria a globalizao ainda: abriu caminho para configuraes geopolticas novas e originais, com poder de balizar, abalar, mover e influenciar os fluxos produtivos, mercantis, monetrios e migratrios. Levou as estruturas hierarquizadas das atividades empresariais a se transformarem em organizaes sob a forma de redes, construdas com base em parcerias, cooperao e relaes contratuais flexveis. Estimulou a criao de novos instrumentos financeiros e introduziu novos critrios e diferenciais de rentabilidade nos investimentos transnacionais, ao mesmo tempo em que tambm ampliou seus riscos. Gerou uma pluralidade de situaes sociais originais, diferenciadas e particularsticas e exigiu novos padres de responsabilidade, controle e segurana. Mudou o perfil e a escala dos conflitos. Tornou crescentemente ineficazes as normas e os mecanismos processuais tradicionalmente utilizados pelo direito positivo para dirimi-los. Redefiniu o tamanho, o peso e o alcance das prprias funes e papis do Estado. Deixou menos ntidas as linhas demarcatrias entre o interno e o externo...e conduziu a novas formas de ao poltica e novos modelos de legalidade. 6 Faria, op.cit. p.9. 7 Faria, op.cit. p.126. Prossegue o autor afirmando haver: inefetividade de suas leis, de suas engrenagens jurdicas, de seus mecanismos processuais e de suas estruturas judiciais. Por mais que se edite textos legais para coordenar, gerir, induzir, balizar, controlar, disciplinar e planejar o comportamento dos agentes produtivos,... esse instrumental normativo j no mais consegue penetrar de modo direto, imediato pleno e absoluto na essncia do sistema socioeconmico.
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XII da informtica e pela intensa globalizao vem sendo apreendida pelos modelos tributrios tradicionais? So questes colocadas no mbito mais amplo do direito positivo, concebido tanto pelo Estado liberal-burgus como pelo Estado intervencionista keynesiano, mas que se aplicam com ainda mais intensidade no mbito das instituies tributrias convencionais marcadas por profunda corroso de sua eficcia e pelo desgaramento de seus mecanismos de imposio.8 O sistema tributrio tradicional pressupe que o contribuinte, pessoa jurdica (e o mesmo princpio se aplica pessoa fsica), seja uma empresa nuclear produtora de bens tangveis, com uma ou poucas instalaes fsicas concentradas em um nico Estado nacional (ou territrio fiscal), e cercada por empresas fornecedoras e compradoras com as mesmas caractersticas. O quadro abaixo ilustra esta situao.

QUADRO 1 Empresa nuclear tradicional

Neste sistema simples a avaliao da capacidade contributiva da empresa nuclear, bem como a fiscalizao atravs do cruzamento de informaes com as empresas perifricas fornecedoras ou compradoras. A situao torna-se radicalmente diferente com a organizao e as estratgias operacionais das empresas organizadas em redes descentralizadas, espalhadas por vrios Estados-naes, e produtoras de bens tangveis e, crescentemente, de servios, que por sua natureza so intangveis e de grande mobilidade e portabilidade atravs de meios eletrnicos. O quadro abaixo ilustra a complexidade operacional dessas empresas, envolvendo variveis internas e externas, consideraes comerciais, interesses societrios difusos, estratgias tecnolgicas e de market-shares, implicando uma sofisticao de conceitos e de operaes no contempladas nos modelos tributrios convencionais.
Em The future of the state, no ensaio A survey of the world economy, a revista The Economist de 20 de setembro de 1997 afirma que: a new industrial revolution is under way.
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XIII Quadro 2: Processos e estratgias na economia globalizada

Fonte: Faria, op. cit., p. 38.


Advances in computing and telecommunications press relentlessly on, shrinking distance, eroding national boundaries and enlarging the domain of the global economy. Increasingly, these changes render governments mere servants of international markets.

Exemplo deste questionamento moderno do paradigma tributrio convencional pode ser encontrado na crescente incapacidade dos Estados nacionais lidarem com os problemas gerados pelos parasos fiscais, pelos mtodos cada vez mais sofisticados de lavagem de dinheiro, e pelos incontrolveis fluxos de recursos internacionais (preos de transferncia) entre empresas de um mesmo conglomerado global. Sofisticados mecanismos induzem os capitais a abandonarem os pases onde foram gerados e a buscarem taxas de retorno mais elevadas e custos tributrios menos progressivos e mais baixos em qualquer ponto do globo. Ao mesmo tempo, a prtica da sonegao e da fuga para a economia informal, fenmeno em rpida expanso em todo o mundo, reduz ainda mais a capacidade de exao tributria dos governos. Edgar Feige, um dos pioneiros no estudo e mensurao da economia informal, cunhou o fenmeno de tax revolt, afirmando que: the irregular economy appears to have little respect for conventional geopolitical boundaries. Indeed, it is being increasingly noticed in almost all developed societies. Diz o autor: I wish to note that I began this investigation suspecting that the irregular economy was smaller than previous estimates had suggested. I am now convinced that the irregular economy is indeed of staggering proportions and growing rapidly.9
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Feige, E. L., "How big is the irregular economy?" ,Challenge, November-December, 1979, pp.5, 12.

XIV O impacto da fuga para a economia informal na solvncia do sistema previdencirio brasileiro vem sendo apontado com crescente preocupao. Jos Pastore afirma que: a informalidade est arruinando a Previdncia, havendo cerca de 18 milhes de contribuintes potenciais que no contribuem para a Previdncia Social.10 desnecessrio enfatizar a gravidade desta situao. Sabidamente a Previdncia Social altamente deficitria e mostra um preocupante potencial para desorganizar ainda mais dramaticamente as contas pblicas brasileiras. A deteriorao e a perda de eficcia operacional dos tributos convencionais motivou a revista The Economist a publicar matria antevendo a morte do imposto de renda e a crescente incapacidade dos governos nacionais de garantirem a operacionalidade de seus sistemas tributrios tradicionais, fortemente abalada pela crescente sofisticao e diversificao dos mtodos de planejamento tributrio por parte das empresas, e dos mecanismos de tax competition utilizados pelos governos nacionais.11 De fato, a crescente mobilidade dos capitais, aliada s novas facilidades oferecidas pelos centros financeiros off-shore, bem como realidade ainda importante da autonomia fiscal de cada Estado soberano, contribui cada vez mais para erodir as antigas bases territoriais de arrecadao, limitadas s fronteiras nacionais e tendo de competir com esses free-riders do fiscalismo tradicional. O processo de globalizao tende a exacerbar esse tipo de comportamento, que no parece suscetvel de ser coibido pelas ameaas verbais das autoridades tributrias nacionais. O aparecimento de fatos novos e os conseqentes questionamentos deles resultantes, razo para o surgimento de novos paradigmas. Da o conflito atual entre o paradigma convencional dos tributos declaratrios, que ainda mantm o status de cincia madura, e o desafio dos tributos no-declaratrios, notadamente os tributos sobre movimentao financeira, cuja aplicao vem se impondo, por sua eficincia arrecadatria, baixos custos e virtual impossibilidade de sonegao. Assiste-se, no momento, o surgimento de uma nova espcie tributria, em torno da qual formam-se novos consensos conducentes sedimentao de novos paradigmas. Do ponto de vista prtico, o raciocnio poderia ser o seguinte: evitar ao mximo chatear o contribuinte com dezenas de papis de recolhimento tributrio, mas intervir no processo de circulao de ativos e retirar, sem dor e de forma insonegvel, uma pequena parte dessa riqueza para aplicao social, da maneira mais transparente possvel. Fica claro, portanto, a dificuldade encontrada pelos modelos tributrios ortodoxos em
Pastare, J. "A informalidade est arruinando a Previdncia", O Estado de S. Paulo, 8 de maio de 2001. Diz o autor que: "o quadro grave. Para cada dez brasileiros, quatro so includos e seis so excludos de um mnimo de proteo". 11 Em "The mystery of the vanishing taxpayer", no ensaio "A survey of globalization and tax", a revista The Economist de 29 de Janeiro de 2000 afirma que: "globalization, accelerated by the Internet, is exposing serious flaws in the world's tax systems.. .according to the Organization for Economic Cooperation and Development, it might damage tax systems so badly that it could lead to governments being unable to meet the legitimare demands of their citizens for public services". Como, segundo a OCDE, mais de 60% do comrcio internacional envolve transaes entre partes relacionadas entre si de empresas multinacionais, as oportunidades de praticarem os chamados "preos de transferncia" se multiplicam, tomando a prtica da arrecadao dos gover- nos nacionais cada vez menos eficiente e mais custosa.
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XV lidar com esta nova realidade. Suas estruturas conceituais e operacionais so constantemente desafiadas e ameaadas por opes e decises econmicas feitas em outros lugares por pessoas, grupos empresariais e instituies sobre as quais (o Estado) 12 tem escasso poder de controle... O presente ensaio discute o Imposto nico luz desses fatos. Abrange o debate desde o lanamento da proposta original, quando rompeu-se a crena generalizada de que o sistema tributrio tradicional, apesar de seus defeitos e de sua crescente corroso operacional, era insubstituvel, um mal necessrio. Discute o surgimento da vertente inovadora do Imposto nico e dos impostos no-declaratrios, em contraposio ao pensamento fiscal-tributrio conservador. Trata do conflito tripartite entre arrecadao, sonegao e eficincia nessas propostas, e discute aspectos relacionados aos principais projetos de reforma tributria. Achei oportuno iniciar este trabalho avaliando, no captulo I, o atual sistema tributrio nacional, onde procuro apresentar uma evoluo do sistema, como ele hoje, as principais anomalias existentes e as propostas de reforma tributria que vm sendo debatida no pas nos ltimos dez anos. No captulo II, apresento e discuto alguns conceitos e definies a respeito de aspectos relacionados questo tributria. A inteno fazer com que o leitor no-iniciado no tema possa encontrar subsdios para compreender alguns pontos bsicos envolvidos nesta polmica. Nas sees finais daquele captulo introduzo e discuto as caractersticas dos novos impostos sobre movimentao financeira (IMFs), tomando os impostos sobre valor agregado (IVAs) como padro de referncia. O captulo III introduz o Imposto nico e trata do histrico dessa proposta. A anlise deste novo, e ao mesmo tempo tradicional, modelo tributrio traz baila questes relacionadas partilha da receita, s crticas e vantagens do sistema e ao seu potencial de arrecadao. Ao final do captulo discuto a reforma tributria e a evoluo do debate desde incios da dcada de noventa e introduzo para debate a proposta do Imposto nico Federal, projeto de reforma constitucional que se acha em discusso na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. Marcos Cintra Vero de 2002

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Vide Faria, J.E. "O direito na economia globalizada." So Paulo, Malheiros Editores, 1999 p. 37.

XVI

PREFCIO
IMPOSTO NICO FEDERAL UMA FRMULA PLAUSVEL DE REFORMA TRIBUTRIA: ADOO DAS MOVIMENTAES FINANCEIRAS COMO BASE TRIBUTRIA FEDERAL PREDOMINANTE. Objeto e mtodo A tributao das movimentaes financeiras ainda um tema infreqente na literatura especializada. Atualmente o Brasil o detentor da primazia na mais rica, ampla e bemsucedida experimentao no campo dessa peculiar tcnica tributria. Nessa matria no h socorro disponvel em ingls, francs, alemo, japons ou italiano. Por uma vez, somos o nico referencial de nossas prprias reflexes, e a experincia brasileira a referncia bsica para os estudiosos estrangeiros. Os trabalhos tericos pioneiros do prof. Marcos Cintra a respeito do chamado Imposto nico, incidente sobre transaes financeiras, frutificaram numa profcua atuao poltica, fazendo amadurecer concretizaes sucessivas, que ora culminaram na proposio legislativa em epgrafe, para cuja apreciao instalou-se Comisso Especial da Cmara dos Deputados. Paralelamente, escapando ao controle de seu patrono, o imposto sobre transaes materializou-se no IPMF, posteriormente ressuscitado na forma da CPMF, constituindo excelente laboratrio experimental que desmentiu reiteradamente a maioria dos preconceitos contrrios e consolidou uma doutrina administrativa, na Receita Federal, surpreendentemente favorvel aos mritos dessa incidncia. O presente texto contribui com alguns modestos comentrios preliminares, que podem ser teis aos trabalhos da Comisso Especial, mas no substituem a leitura da generosa e sedutora justificao anexa ao texto da PEC n 474/01, nem das publicaes do eminente Deputado Marcos Cintra. A incumbncia legislativa especfica concerne a redefinio de algumas diretrizes constitucionais da poltica tributria. O cerne da questo uma sada plausvel para o impasse da reforma tributria, mediante a adoo da base das movimentaes financeiras no destinadas a investimento como tributo federal predominante. No se trata aqui, ento, de nenhum pacote regulamentar, que teria de envolver a colaborao do Poder Executivo, nem de simulaes numricas ou de avaliao acadmica sobre presumveis efeitos macro e microeconmicos do imposto sobre movimentaes, a cujo propsito at j constam poucas teses universitrias. So consideraes pragmticas, reflexes qualitativas, multifocais, que procuram ativar a discusso da complexa variedade de dimenses do tema, inclusive sob pontos de vista menos usuais, da psicologia social, da sociologia financeira, da anlise administrativa institucional, alm de, por certo, da tcnica legislativa. O impasse da reforma tributria

XVII As transformaes da sociedade e da economia brasileira, desde a ltima festejada reforma tributria de 1965, acumularam distores em nosso sistema tributrio, cujo enfrentamento malogrou em vrias tentativas de reforma, seja na Comisso Sayad, de 1986, sucedida pela Comisso Aryoswaldo, ambas do Poder Executivo, seja na Constituinte Revisional, de 1993/94, do Poder Legislativo. Na seqncia, a poltica tributria oficial, durante a presente octaetride presidencial, premida pelas exigncias da estabilizao econmica e dos ajustes externos, enfatizou a produtividade e a confiabilidade da arrecadao em detrimento da racionalidade do sistema tributrio. Investiu-se preferencialmente nos tributos de arrecadao fcil, que sobrecarregam os mesmos contribuintes de sempre, adiando-se o enfrentamento das distores e iniqidades crescentes do sistema tributrio. As contribuies cumulativas da Unio, por no serem partilhveis com os demais entes federados, apresentaram extraordinrio crescimento no perodo. O imposto de renda adelgaou-se para atender s expectativas dos investidores externos e dos grandes contribuintes, terminando por resumir-se, hoje, numa assombrao quase apenas dos extratos superiores da classe mdia assalariada. Ironicamente foi a possibilidade de cruzar dados da CPMF que veio em socorro da exigncia, antiga, de uma ampliao da base do imposto de renda. Convencionou-se que as demandas por reforma tributria concentravam-se na tributao do consumo. Ali estaria o foco dos desequilbrios a remediar com prioridade. O governo investiu num projeto de imposto unificado sobre o valor agregado, sem convico. O prprio Secretrio da Receita Federal veio confessar, anos depois, que no o considera vivel no horizonte temporal que consegue enxergar. Ganhou nitidez a percepo, antes difusa, de que nossa peculiar estrutura federativa no comporta um IVA, e, tambm, que se o IVA satisfaz a grande indstria e o comrcio de porte, prejudica o setor de servios e a imensa massa dos pequenos empreendedores. A PEC no 175/95, aps sete anos de muito rudo, jaz sepultada. Apenas no deixou de suscitar um modesto subproduto, o projeto do PIS/PASEP no-cumulativo, restrito, experimental e escalonado no tempo, interessando a grandes contribuintes e empresrios da exportao. Entrementes, a carga tributria incrementou-se em perto de dez pontos percentuais. A arrecadao dos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal experimentou aumento real de 42,73% entre 1994 e 2001. Sobretudo, a iniqidade da distribuio do nus fiscal agravou-se, o que deveria fazer da reforma tributria tema prioritrio dos programas dos candidatos presidenciveis eleio de 2002. A possvel reduo da carga tributria global, mas, como condio prvia a essa discusso, a redistribuio mais eqitativa dos encargos por um universo contributivo muito mais amplo e a racionalizao da presso fiscal de sorte a aliviar o trabalho e a produo e favorecer o crescimento econmico, constituem, sem dvida, os desafios de mais crucial relevncia para a gesto pblica do Brasil atual. A preocupao focalizada na reforma da tributao do consumo estaria equivocada,

XVIII segundo anlises acadmicas como a da FIPE/USP para a FIESP, posicionamentos como o do ex-secretrio Prof. Nakano, e posturas programticas de partidos oposicionistas, no sentido de que o mais importante estaria alhures. Isto , para consertar nosso desequilbrio tributrio, seria preciso inverter a predominncia brasileira da tributao do consumo relativamente tributao da renda e da propriedade, para entrar em harmonia com o modelo vigorante na maior parte do mundo desenvolvido, onde o consumo tributado suavemente e a renda responde pelo grosso das receitas pblicas. provvel que os industriais e os exportadores brasileiros estivessem menos preocupados com a tributao do consumo, se ela fosse muito mais suave, se a tributao da renda e da propriedade fossem predominantes, como acontece, por exemplo, nos Estados Unidos, Inglaterra, Japo, pases escandinavos etc. Outros analistas, como equipes do BNDES e IPEA, entendem que um pas em vias de desenvolvimento, com as brutais desigualdades de renda e riqueza que o Brasil ostenta, s pode contar mesmo, sobretudo, com a tributao indireta, devendo procurar faz-la o menos distorsiva possvel. Nesse ltimo leito, mas divergindo das postulaes tericas do IPEA em favor do valor agregado, alinham-se estudos empricos muito interessantes que a Receita Federal vem publicando em seu endereo eletrnico, sugerindo que o efeito das contribuies cumulativas no regressivo, como se imaginava, mas parece uniformemente proporcional em todas as faixas de poder aquisitivo, muito prximo do efeito esperado de um IVA ideal, melhor do que o ICMS ou o IPI com sua seletividade e sua tcnica do valor agregado. Sugere-se que tributos aparentemente toscos, insensveis s diferenas individuais, como as contribuies sobre a receita bruta e sobre as movimentaes financeiras, sendo mais simples, mais mdicos e menos sonegveis, acabem engendrando efeitos econmicos menos distorcidos do que tributos sofisticados de altas alquotas sobre o valor agregado ou sobre a renda lquida, que so muito complicados, heterogneos e mais sonegveis. A esse respeito, os estudos da Receita Federal, sobre a experincia com a CPMF e sobre a ilusria regressividade das contribuies cumulativas, confirmam simulaes tericas e observaes nas quais o prof. Marcos Cintra vem insistindo h tempo. Tantos anos de insucesso, malgrado esforos ingentes, atestam a exausto dos paradigmas tradicionais para nossa reforma tributria. No parece vivel, a mdio prazo, unificar a tributao do consumo pelo valor agregado, dados os conflitos de nossa estrutura federativa e a dependncia, dos Estados federados, em relao ao ICMS. O governo federal tambm no poderia, a essa altura, renunciar ao aporte de receitas dos impostos e contribuies sobre o faturamento ou receita bruta. Permanece o desafio de suavizar a presso tributria mediante sua distribuio mais eqitativa, o desafio de prevenir a evaso e incorporar o mundo da informalidade, sem fazer apelo a uma soluo, irreal, de agigantamento dos aparelhos fiscalizadores. Nesse quadro de impasse, a tributao mais intensiva das movimentaes financeiras surge como um caminho plausvel de reforma tributria, cuja base difere pouco das bases consumo e receita bruta atualmente predominantes no pas, oferecendo vantagens de custo baixo, simplicidade, suavidade, alcance universal e dificuldade de evaso.

XIX

Escolhas de poltica tributria No h tributo perfeito. A escolha de determinado perfil do sistema tributrio, dados os embates de interesses entre grupos e setores numa sociedade complexa, deve perseguir o dano mnimo maioria, j que no pode alcanar a satisfao mxima de todos. O fracasso da reforma tributria no se explica, como acusam alguns, apenas pela ausncia de empenho governamental. A aparente indeciso ou desorientao governamental, que se interpreta erroneamente como ausncia de empenho, reflete os desacordos sem perspectiva de composio vivel naquela linha observados na sociedade. que a estrutura tributria que invejamos aos pases mais desenvolvidos, onde, inversamente ao que ocorre no Brasil, tributa-se intensamente a renda e moderadamente o consumo e a propriedade, repousa sobre o pressuposto sociolgico de democracias slidas, de elevada renda per capita, com vastas classes mdias, educadas e politizadas, capazes de exercer amplo controle social sobre a atuao de administraes fiscais ricamente aparelhadas. Continua vlido, ainda hoje, o diagnstico proferido pelo corifeu de Cambridge, Nicholas Kaldor (Colloque International sur la Fiscalit et le Dvellopement, Paris, 1982), de que as reformas tributrias latino-americanas continuariam a ser arranjos cosmticos condenados ao fracasso enquanto as elites dominantes, dessa parte do mundo, no se dispusessem a adotar uma postura mais patritica, a manter sua fortuna em seus prprios pases e a participar mais substancialmente do esforo contributivo, como se tinha feito, por exemplo, na Europa Ocidental, no ltimo meio sculo. Mas irrealista esperar que as elites dominantes, em sociedades profundamente desiguais, renunciem ao poder de manipular o sistema fiscal em benefcio prprio e se disponham, espontaneamente, ao sacrifcio tributrio. O patriotismo, a que Sir Kaldor aludia, vai se tornando um valor em desuso no presente cenrio de globalizao. A sociedade de massas no comporta mais aquele imposto cujo pagamento era um ato consciente de adeso ritual ao Contrato Social. Prevalece, hoje, a preferncia pelo imposto anestsico. O bom senso recomenda, ento, edificar frmulas indiretas e automticas de tributar proporcionalmente a todos, sem exceo, preferencialmente sem apelo a valores e conscincia tica. A movimentao financeira a base que satisfaz esse desafio. Os impostos diretos, incidentes sobre a renda e a fortuna pessoal, so, teoricamente, tanto mais justos quanto mais sensveis diversidade das situaes individuais. Mas essa vantagem terica se perde diante das dificuldades da execuo. A experincia brasileira da tributao da renda pessoal aponta distores muito acentuadas e praticamente insuperveis. O saudoso e excepcional tributarista prof. Henry Tilbery manifestou-se contra a implantao do imposto sobre grandes fortunas no Brasil explicando que, embora favorvel justa conformao terica desse imposto, apostava numa execuo inqua, que, dando preferncia facilidade, agravaria a presso fiscal sobre os contribuintes de sempre e continuaria deixando de alcanar os evasores de sempre. A base das movimentaes financeiras mais democrtica do que as bases da renda e da riqueza pessoais, porquanto, na prtica, alcana amplitude mais efetiva. A prof. Maria da Conceio Tavares captou bem essa caracterstica e no se omitiu em exprimir esse

XX reconhecimento. O achado terico do prof. Marcos Cintra repercutiu, na primeira metade da dcada de noventa, no projeto do imposto nico que se incorporou campanha presidencial do candidato Flvio Rocha. Ganhou forma, tambm, em algumas propostas da reviso constitucional que centravam o sistema tributrio em um imposto sobre transaes ou movimentaes financeiras, destacando-se as proposies dos deputados Roberto Campos e Lus Roberto Ponte. Posteriormente, enquanto o foro parlamentar da reforma tributria discutia em vo, durante os ltimos sete anos, a invivel implantao de um IVA unificado em nossa repblica federativa, o Deputado Marcos Cintra amadureceu, sucessivamente, diversas frmulas de aproveitamento da tributao das movimentaes financeiras. Primeira, a emenda no 47 PEC n 175/95, propunha a substituio gradativa dos tributos federais, que continuariam a existir por trs anos, compensando-se, enquanto sobrevivessem com o imposto sobre movimentaes cobrado dos mesmos titulares. A frmula incorporaria novos contribuintes ao esforo fiscal, permitindo a reduo das alquotas dos demais impostos ou, afinal, sua supresso. Era um mecanismo prudente que permitiria uma avaliao da eficcia do novo imposto sem nenhum risco. Essa vertente admitiria, inclusive, a possibilidade de adoo do imposto sobre movimentaes como tcnica de arrecadao antecipada a servio do sistema tradicional que poderia terminar sendo mantido. Uma tcnica barata capaz de suprir as lacunas dos tributos tradicionais, tornando-os mais eficientes, ao alcanar o mundo da informalidade, da evaso e da sonegao. Segunda, a PEC no 183/99, previa um sistema mltiplo, com nfase ao imposto sobre movimentaes financeiras, que seria dotado de um adicional homnimo, para financiamento da seguridade social, ao lado de impostos especiais sobre bebidas, cigarros, automveis, telecomunicaes, energia e combustveis, alm de um imposto de renda marginal, sobre altos rendimentos e sobre ganhos no mercado financeiro, abolindo-se a tributao da renda das pessoas jurdicas. Terceira, sugeria a adoo do imposto sobre movimentaes financeiras como imposto social, substituto de todas as contribuies sociais das empresas, destinadas ao financiamento da seguridade social, com o intuito de desonerar os encargos sociais das empresas e, assim, fomentar o emprego. Quarta, a frmula materializada na PEC em foco, que ousa preconizar a substituio imediata de todos os impostos federais arrecadatrios, assim como de quase todas as contribuies sociais federais, pela incidncia, no nica mas predominante sobre a base das movimentaes financeiras. A simplicidade operacional dessa incidncia, sua leveza jurdica e administrativa, seu baixo custo e seu vasto alcance de escape difcil, conferem, a ela, excepcional agilidade e flexibilidade como instrumento fiscal oferecendo, ao formulador de polticas tributrias, um vasto cardpio de utilizaes alternativas, de que as frmulas acima relatadas constituem boa ilustrao. Essas caractersticas que, de um lado, tornam o tributo sobre movimentaes financeiras incomparavelmente vantajoso, em relao a qualquer outro, como instrumento

XXI da funo financeira do imposto, isto , como mecanismo eficaz de arrecadao de receitas, de outro lado, deixam de mos vazias aqueles formuladores com pendores intervencionistas, aqueles que insistem em explorar as funes extrafiscais do imposto. Est claro que, a prevalecer o intervencionismo fiscal, o tributo sobre movimentaes poderia ser adotado como instrumento auxiliar de arrecadao, ao lado de outros tributos tradicionais, eventualmente compensando-se com eles. Seria optar pela continuidade de um sistema tributrio complicado, pesado e catico, dotando-o apenas de um alcance mais amplo, com reduo da evaso. Convm atinar para o que os adeptos do IMF como arrecadao antecipada de outros tributos no tm observado, isto , que a arrecadao adicional que vier a ingressar, de um lado, com o alcance sobre a informalidade, pode escoar pelo outro lado, via compensao, pelo emprego artificioso do planejamento dos demais tributos, cujas lacunas continuariam a emprestar o mesmo carter distorcido que se denuncia no sistema atual. A escolha poltica do IMF como apenas mais um tributo, como vem ocorrendo com a CPMF, decepcionante, porque mantm as distores dos tributos tradicionais e impede o florescimento de um cenrio em que as qualidades do novo tributo suplantassem os defeitos dos tributos tradicionais. O emprego timo do tributo sobre movimentaes, na viso liberal de seu formulador, implicaria optar pelo reforo da funo financeira do tributo em sua pura instrumentalidade arrecadatria, descarregando o sistema fiscal, exceto no mbito do comrcio exterior, de suas confusas responsabilidades extrafiscais, as quais deveriam transferir-se, com maior eficcia e transparncia, para o lado da despesa pblica. Desapareceriam, com os tributos atuais, as renncias fiscais e seu cortejo de privilgios obscuros e regimes de exceo, resgatando-se a funo de fomento do oramento pblico. s nessa vertente que a adoo do tributo sobre movimentaes poderia cumprir a promessa de propiciar aos empreendedores e a toda a populao a descompresso das obrigaes e controles fiscais, o enorme alvio de custos, preocupaes e riscos fiscais, liberando energias para utilizaes mais proveitosas. O mito da exao nica A histria do pensamento econmico oferece pelo menos duas vertentes da teoria do imposto nico. Uma, superada pelo prprio desenvolvimento dos modos de produo, foi a idia fisiocrtica da tributao nica do fator terra. Outra, que jamais chegou a ser discutida seriamente, a do imposto nico sobre o capital, foi formulada, no ps-guerra, pelo brilhante economista liberal francs Maurice Allais, laureado com o Prmio Nobel de Economia de 1987. Mas hoje, o prprio Monsieur Allais, sem renunciar a seu imposto sobre o capital, recomenda expressamente, Unio Europia, um trip fiscal que inclua, ademais, a tributao moderada da renda e do consumo pelo critrio do valor adicionado, abandonando, portanto, o mito do imposto nico. As utopias do encargo fiscal nico encerrariam, talvez, um componente psicolgico regressivo, o desejo de fuga das complexidades da vida social e de retorno a uma simplicidade pastoral, o devaneio de uma vida desprovida de constrangimentos fiscais. A

XXII isso se ope o dogma patriarcal, repressivo, da necessidade de sistemas tributrios complexos capazes de amputar toda a variedade de formas possveis da pujana econmica. Segundo uma perspectiva de psicologia do imposto, a fora magntica da idia do imposto nico no repousa tanto no atrativo intelectual da soluo nica, que seduz um nmero reduzido de especuladores intelectuais sensveis ao fascnio das teorias unificadas, dos sistemas absolutos, das arquiteturas fechadas. Pois, embora essa seduo se enraze naturalmente no esprito humano, certo que a poca ps-moderna consagrou o triunfo do mltiplo, do diverso, do fragmentrio, do aberto e do relativo. A complexidade, diversificao e pulverizao dos sistemas tributrios contemporneos o espelho de idnticas caractersticas das sociedades no mundo atual. Mas sua fora deriva, sobretudo, de uma pulso libertria profundamente arraigada no corao dos homens, de uma disposio anrquica, de uma averso opresso, muito consistentes com o individualismo exacerbado, tpico de nossa poca. Avulta uma percepo de incmodo em relao ao poder de interveno fiscal do Estado na vida privada dos cidados. A complexidade crescente dos sistemas fiscais faz multiplicar as instncias de controle. Faz adensar as redes captadoras de informao. Faz proliferar os rituais de exerccio da cidadania fiscal que passam a consumir mais tempo e mais energia dos cidados contribuintes, tornando-se sufocantes e alimentando, neles, mais do que a averso ao imposto, o rancor contra os aparelhos burocrticos fiscalizadores. O mal-estar fiscal decorre, desde logo, do sentimento de impotncia do indivduo em face do poder coercitivo do Estado. Agrava-se o estresse fiscal medida que as obrigaes fiscais se pulverizam e os regimes fiscais se diversificam, ensejando uma competio crescente, entre os agentes econmicos, por situaes fiscalmente mais vantajosas. O indivduo se v preso a uma armadilha, forado a participar de um jogo de obstculos, entre as permisses e proibies no interior de uma densa floresta fiscal, premido, de um lado, pelos agentes da represso, e de outro lado, pelo imperativo de sobrevivncia em busca de no perder posies em relao aos jogadores concorrentes. Esse empenho de energia, a contragosto, em mesquinhas atividades meio a servio da instrumentalidade fiscal, desperdiada no acmulo de papis, documentos, provas, cuidados, prazos, truques, clculos, planejamentos, socorrendo-se em auxiliares, contadores, advogados, consultores, gera notvel desconforto e coloca o contribuinte, a cada momento, no limiar da inadimplncia, da evaso, da delinqncia, da desobedincia e da revolta fiscal. A idia da exao nica sempre acenou com uma promessa de alvio substancial desse desconforto, creditado simplicidade e homogeneidade da contribuio nica. Mas o lado oposto da moeda est em que todos aqueles que tenham conquistado situaes de privilgio e vantagens obscuras, dentro de sistemas fiscais caticos, aqueles agentes mais aptos ao sucesso na competio fiscal, os scios ocultos do caos fiscal, tendam a resistir aos riscos da transparncia, que est no bojo da exao nica. A simplicidade e transparncia de um imposto universal so armas da cidadania contra aqueles agentes anti-sociais que, sempre caa de privilgios fiscais, parasitam e saqueiam a comunidade em proveito prprio. Sistemas fiscais caticos so viveiros do comportamento parasitrio.

XXIII Se a vida dos homens em comum no possvel sem a adeso a um Contrato Social, cada um de ns desejaria legitimamente que a necessria contribuio ao Bem Comum pudesse ser a mais indolor possvel, que pudesse exigir de ns pouco ou nenhum esforo, que no nos incitasse competio com os concidados, e tambm, que pudesse manternos a salvo de desassossego ante a atuao investigatria e repressiva do Estado. V-se claramente, ento, como a reivindicao de um sistema tributrio leve, simples, automtico, universal, no-declaratrio, mdico, eqitativo, dificilmente fraudvel, assentase sobre slidos fundamentos da psicologia fiscal. Esses so os bons fundamentos da legitimidade do imposto, que asseguram o consentimento, pressuposto subjetivo indispensvel de uma institucionalidade fiscal eficaz. Para completar o rol dos requisitos do bom imposto, costumeiramente referidos pelos doutrinadores tributrios, s faltam duas, a progressividade e a neutralidade alocativa, que convm examinar mais detidamente adiante. Imposto nico no exao nica O nome do imposto nico apenas apelido, um nome de fantasia. O nome jurdico, sugerido pela PEC em foco, de imposto sobre movimentao ou transmisso de valores e de crditos e direitos de natureza financeira. O nome jurdico complicado, para uso de especialistas. Para uso comum, entre imposto do cheque, imposto sobre transaes, imposto sobre dbitos bancrios ou imposto sobre movimentaes financeiras, o ltimo o menos impreciso, mas no deixa de ser um conceito abstrato e incomum, um acrscimo improvvel ao referencial lingstico popular. J o nome de imposto nico federal, a despeito de sua impreciso, facilmente identificvel e tem a vantagem de denotar a peripcia que se materializa neste momento histrico, com a PEC no 474/01, como etapa integrante do movimento pelo imposto nico, deflagrado na dcada passada, idia j difundida no imaginrio popular. O uso do nome imposto nico federal, em lugar de um menos impreciso porm menos decodificvel tributo sobre movimentaes financeiras, tem inegvel efeito comunicativo, apelo mercadolgico e eleitoral, ao qual no haveria por que renunciar. Mas certo que o prof. Marcos Cintra jamais pretendeu, nem em seus escritos mais antigos, menos ainda em suas proposies recentes, que o que chamou, sucessivamente, de imposto nico, imposto nico sobre transaes, imposto nico federal viesse a ser um imposto absolutamente exclusivo, nem um tributo efetivamente nico. No existe a inteno de estabelecer, no sistema tributrio brasileiro, uma poltica de terra arrasada. Longe disso, verifica-se que a PEC n 474/01 reconhece e respeita a excelncia do arcabouo jurdico constitucional tributrio em vigor, a ponto de procurar amoldar a revoluo tributria que preconiza, muito habilmente e com alteraes mnimas, no interior dessa moldura to longamente desenvolvida e to festejada por nossos doutrinadores tributrios. O tributo que est sendo proposto, ao mesmo tempo imposto e contribuio (social) sobre movimentaes financeiras, no imposto nico. Pretende ser o imposto

XXIV arrecadatrio predominante, responsvel pela parte mais substancial das receitas do Estado, sem deixar de conviver com outros impostos regulatrios. Tambm no tributo nico, convivendo com as taxas de servio e taxas de polcia, com as contribuies de melhoria, com as contribuies especiais, subdivididas em contribuies sociais, corporativas e interventivas e com os emprstimos compulsrios, enfim, com todos os demais tributos contemplados em nosso Estatuto Poltico. Fica preservada, na sua inteireza, a seo dos princpios gerais do sistema tributrio nacional, esculpida nos artigos 145 a 149, que inauguram o captulo tributrio da Constituio de 1988, onde se consubstanciam os resultados de dcadas de evoluo da tributarstica brasileira. No exao nica, s quer ser quantitativamente hegemnica, sem prejuzo de conservar-se qualitativamente solidria da diversidade de construes encontradas no ambiente jurdico em vigor, as quais so conquistas irrenunciveis porquanto balizam o exerccio da cidadania tributria em ambiente democrtico. Sem questionar as conquistas de que se orgulha o Direito Tributrio Brasileiro, apenas almeja concentrar em uma nica frmula simples, automtica, transparente, universal, dificilmente escapvel, a misso financeira fundamental do tributo, a essncia financeira do tributo, que a arrecadao de receitas necessrias ao financiamento da atuao genrica do Estado. Isso, sem prejuzo dos tributos, financeiramente pouco significativos, dotados quer de funo regulatria, como os impostos sobre comrcio exterior, quer de feio finalstica especfica e circunscrita, como as taxas e as contribuies corporativas e interventivas. Essa riqueza de instrumentos desejvel e no precisa ser demolida. Essa diversidade de encargos no assoma a massa dos contribuintes no seu dia-a-dia, mas afeta, apenas esporadicamente, aqueles agentes que se envolvam em relaes sinalagmticas em vista de uma contraprestao estatal especfica. So encargos de reduzida expresso financeira, que no fazem sombra ao tributo nico. Por exemplo, perfeitamente razovel que o viajante internacional pague, uma vez em cada cinco anos, uma taxa de valor irrisrio pela emisso e controle de seu passaporte. No tem nenhum cabimento a decepo ingnua de quem se escandaliza com o fato de a proposta do imposto supostamente nico no querer abolir, por exemplo, a taxa de passaporte. O passaporte representa atuao especfica do Estado em favor de contribuintes determinados e pouco numerosos, no fazendo sentido faz-la financiar por todos mediante o imposto, que tributo genrico e se destina ao financiamento de prestaes estatais genricas disponveis para todos. A atuao genrica do Estado federal, financeiramente expressiva, bem como a atuao previdenciria sob regime de repartio, tambm financeiramente expressiva, passam a ser custeadas por um tributo nico incidente sobre a base das movimentaes financeiras. A PEC no 474/01 ostenta a preocupao escrupulosa de introduzir um novo paradigma financeiro tributrio, uma revoluo no financiamento bsico do Estado, uma frmula arrecadatria hegemnica, sem danificar em nada nossa boa arquitetura jurdica tributria em suas dimenses no estritamente atinentes ao financiamento pblico genrico.

XXV Obviamente no seria realista pretender liquidar, em nome do mito do imposto nico, a diversidade e a sofisticao jurdica qualitativa resultante de trabalhos e demorada sedimentao histrica. Correlativamente, no seria sensato ver menosprezada a alterao proposta sob injusta alegao de timidez, por deixar de destruir o elaborado e diferenciado aparato jurdico reinante. que a simplicidade buscada no se confunde com simplismo. A tremenda simplicidade do mecanismo de operao, do tributo arrecadatrio federal predominante, que se prope, conjuga-se com alta sofisticao tecnolgica e jurdica. A simplificao tributria proposta no pressupe truculncia antijurdica. A arrecadao simplificada no implica regresso a um arcabouo jurdico tosco. A proposta deveras no atende, nem deveria satisfazer, a demanda simplria pela extino de todas as figuras tributrias constitucionais diferentes do imposto supostamente nico. admirvel constatar-se como a ambiciosa revoluo tributria proposta se esmera em evitar causar estragos no estatuto constitucional tributrio em vigor e acomoda-se aos paradigmas tributrios constitucionais sem transtornos. As alteraes normativas constitucionais propostas so, comparativamente, muito menores do que aquelas que pululam na PEC no 175/95, dita da reforma tributria, embora restrita, essa ltima, modesta ambio de unificar meramente a tributao do consumo pelo valor adicionado. A PEC em exame ostenta um propsito de financiamento pblico equilibrado, revestese de uma articulao jurdica prudente, impregna-se de uma concepo racional que desafia preconceitos arraigados, alicera-se em evidncias empricas colhidas em seis anos de prtica da CPMF e repercute uma demanda social identificvel. Prudncia, preconceito e propsito racional A regra de ouro da teoria das reformas tributrias consiste em evitar a queima prematura de idias promissoras mediante implementao imprudente. Mas a inrcia, a apatia, a acomodao, a capitulao ante o preconceito, no devem ser o desembarcadouro do receio da desventura. O caminho da boa reforma tributria um delicado fio da navalha, entre o imobilismo defensivo e o mpeto descuidado, entre o rgido formalismo jurdico e a barbeiragem tecnocrtica, entre a desconfiana preconceituosa e a adeso irrefletida, entre o interesse geral idealizado e os interesses concretos articulados. O motor ltimo da reforma a demanda social. Uma vez que essa demanda no monoltica, cabe ao reformador perseguir uma resultante equilibrada de sua composio multifacetada. Prosperou, no incio da dcada passada, uma demanda bem vista pelo setor industrial, pela adoo de um imposto sobre vendas no varejo, incidente na ponta do consumo, renunciando-se tributao do consumo pelo valor agregado. Evidentemente desequilibrada, a proposta aliviaria os encargos fiscais do setor industrial, mas sobrecarregaria os setores comercial e prestador de servios. Inspirada no modelo norte-americano, a demanda omitia as demais caractersticas

XXVI daquele modelo, todas inexistentes no Brasil, a saber, um poderoso, odiado e onipresente aparelho fiscal repressivo, um imposto de renda predominante sobre as pessoas fsicas, a presena de uma classe mdia pletrica, um imposto sobre a propriedade que alcana, l, doze por cento da arrecadao total, e aqui, s trs por cento. Descartada essa soluo, debruou-se em vo, anos a fio, sobre a demanda pelo IVA, tambm desequilibrada, porquanto, alm de conflitar com nossa estrutura federativa, favorece o setor industrial organizado, o grande negcio, o ramo exportador, mas prejudica o setor prestador de servios e a grande massa dos pequenos empreendedores dotados de contabilidade rudimentar. Ademais, um IVA que substitusse os atuais impostos sobre o consumo, mais as contribuies cumulativas, alcanaria alquotas astronmicas, superiores a trinta por cento, induziria forte sonegao e resultaria em inevitveis e indesejveis desequilbrios alocativos. Nesse nterim, a experimentao com a CPMF floresceu muito acima das expectativas, esvaziando os prognsticos alarmistas sobre desintermediao bancria, deformao dos mercados etc. Esto maduras, portanto, as condies para uma reforma mais audaciosa, que v alm dos modelos importados, criticados como obsoletos em seus prprios pases de origem. Convm-nos uma reforma adequada nossa realidade, ao nosso estgio tecnolgico, ao nosso perfil social, nossa experincia administrativa. Viu-se, nesses anos de discusses sobre a reforma tributria, o desfile dos chaves, utilizados de parte a parte, ao sabor da convenincia, idias feitas do tipo imposto bom imposto velho, imposto nico, imposto inquo, imposto bom aquele que se consegue cobrar, e, at mesmo, esta curiosa expresso de passividade e de baixa autoestima, segundo a qual imposto novo, se funcionasse, j existiria em pases mais avanados (leia-se, abaixo, na sesso sistema bancrio, a refutao dessa ltima falcia especificamente no caso do tributo sobre movimentaes). Cabe, nesta altura, questionar alguns preconceitos paralisantes, examinar com olhos limpos algumas situaes exemplificativas e convidar os representantes dos vrios setores da sociedade, indstria, comrcio, servios, agricultura, extrao mineral, bancos, terceiro setor, administrao pblica fiscal e previdenciria, comunidade cientfica, juristas, profissionais da contabilidade, auditoria e tecnologia da informao, a externar suas perspectivas a respeito de um cenrio tributrio cuja base hegemnica passasse a repousar sobre as movimentaes financeiras. Globalizao e harmonizao tributria Uma variante tecnicamente mais persuasiva do que aquela falcia acomodatcia, de que se o imposto sobre movimentaes funcionasse de verdade, j teria sido adotado no estrangeiro, o libelo de sua suposta incompatibilidade com a harmonizao tributria. Alega-se que a globalizao estaria engendrando uma tendncia de harmonizao crescente dos sistemas tributrios, sobretudo no que se refere tributao dos fatores dotados de maior mobilidade, como o capital imaterial e o trabalho altamente qualificado. Os acordos de no-bitributao se multiplicam, permitindo a deduo recproca de impostos

XXVII anlogos exigidos por pases diferentes sobre o mesmo fato jurgeno tributrio. Nesse contexto, como a tributao das movimentaes financeiras no existe na maioria dos outros pases parceiros, exceto cinco pequenos pases latino-americanos (Colmbia, Equador, Peru, Venezuela e Argentina), sua existncia, no Brasil, constituiria um empecilho harmonizao. Sobressai, no bojo desse estranho raciocnio, um impasse lgico, uma petio de princpio, de que seus enunciadores no esto se dando conta, e que convm esclarecer. como se, apanhados no contrap da globalizao, os sistemas tributrios nacionais devessem petrificar-se e renunciar a qualquer inovao. Como se a harmonizao internacional tivesse conquistado o status de critrio prioritrio para a adoo de qualquer medida tributria. A tributao das movimentaes financeiras, saudada por muitos especialistas como tributo do futuro, estaria impedida de ganhar esse futuro, j que sua implantao no estaria disponvel, imediata e simultaneamente, para todos os pases. como se fosse preciso desprezar o enraizamento histrico, cultural, endgeno, dos sistemas tributrios nacionais. Como se paradigmas transcendentais devessem prevalecer sobre a convenincia local de escolher tributos em funo das caractersticas sociais, econmicas e polticas de cada pas. Caberia, ento, a cada nao, despojar-se de seus tributos eventualmente dissonantes, o que suscita uma delicada questo poltica de decidir qual deveria ser o perfil tributrio hegemnico, a referncia da uniformidade que suplantaria a diversidade, doravante interpretada como divergncia indesejvel. Salta vista o exagero fantasioso dessa linha de raciocnio. Est claro que os vetores da globalizao e da harmonizao tributria subsistem, so reconhecidos, mas no impem veto ou antema sobre particularidades tributrias reputadas convenientes por naes soberanas. Investimento estrangeiro A objeo comentada acima adquire dimenso mais sria do que se poderia razoavelmente prever quando, por exemplo, no ms de abril passado, a Cmara Americana de Comrcio de So Paulo, embora admitindo como excitantes as perspectivas simplificadoras da tributao das movimentaes financeiras, decidiu manifestar-se desfavoravelmente adoo do imposto nico federal, porque, em sua viso, documentada em seu endereo eletrnico, isso constituiria um desastre para o investimento estrangeiro. Tal veredicto se alicera na alegao de que a OCDE e a ONU no reconhecem, no tributo sobre transaes, uma base assimilvel s bases dos tributos tradicionais, cuja compensao recproca admissvel no mbito das convenes internacionais de nobitributao. O Brasil, at hoje, no celebrou acordo de bitributao com os Estados Unidos da Amrica. O desinteresse seria deles, e, no, nosso. Disso decorre que os rendimentos, lucros e ganhos, remetidos aos Estados Unidos, sofrem a incidncia do imposto brasileiro sobre a renda. Mas a legislao norte-americana admite a compensao do imposto, pago

XXVIII no Brasil, com o imposto de mesma natureza, normalmente de alquota mais elevada, devido nos Estados Unidos. Alega-se que o investidor norte-americano, habituado a esse tratamento, ficaria transtornado com a hiptese de no poder mais contar com essa parcela a deduzir de sua obrigao perante o Fisco de seu pas e de passar a sofrer a incidncia do tributo sobre movimentaes, cuja deduo no seria admitida pela legislao americana, em virtude de sua natureza distinta. possvel que essa condenao exprima uma concluso precipitada de uma anlise equivocada. Mas um bom exemplo de como a inovao, ao abalar hbitos arraigados, engendra resistncias nem sempre razoveis. Tome-se o exemplo da distribuio de lucros e dividendos, que, desde 1996, no sofre tributao no Brasil, com a justificao de que j teria havido incidncia sobre o lucro da empresa, na forma do IRPJ. Remetidos aos EUA, estariam sujeitos tributao local plena, no havendo nada a deduzir. Se fosse adotado o imposto nico federal, como proposto, a remessa passaria a sofrer a incidncia sobre a movimentao, digamos, alquota de 2% (dois por cento). Mas, primeiro, a remessa seria maior, pois o imposto mais contribuio sobre lucros, de 34%, teria sido abolido! Fica patente o desatino de repelir uma incidncia de apenas dois por cento, logo depois de beneficiar-se de um alvio de trinta e quatro por cento! Onde estaria o desastre? Segundo, o nus do remetente, o contribuinte do tributo sobre movimentaes o titular da movimentao no Brasil, no seu beneficirio no exterior, ou seja, em suma, o investidor estrangeiro ter auferido substancial incremento e no reduo de seu retorno lquido o que faz parecer improcedente a anlise referida. No caso de remessa de outras espcies de rendimentos, como, digamos, remunerao de servios de assistncia tcnica, deve observar-se que o respectivo imposto de renda retido na fonte, no Brasil, alquota de 15%, assaz freqentemente assumido, contratualmente, pelo remetente no Brasil, mediante o correspondente reajuste da base de clculo, de tal sorte que o beneficirio, no exterior, receber a remunerao integral, lquida de imposto, sujeita ao imposto vigente em seu pas. Nesse caso, a abolio do imposto de renda, com a adoo do imposto nico federal, em nada mudaria a remunerao auferida pelo beneficirio no exterior, que permaneceria idntica, mas aliviaria o nus do remetente no Brasil. No se v, a tambm, onde estaria o desastre apontado. Tambm nesses casos a anlise referida parece improcedente. Ainda que assim no fosse, caberia observar, por fim, que a misso intrnseca do sistema tributrio, longe de ser a de propiciar dedues fiscais a investidores externos perante o Fisco de seus pases, , antes, a de arrecadar recursos necessrios operao bsica do Estado. Eventual estmulo ao investimento externo atribuio da poltica monetria, e, no, da poltica tributria. Substancialidade econmica da base do imposto Mais de um jurista proferiu opinio de que seria impossvel tributar a movimentao financeira na medida em que ela no corresponderia a nenhuma matria econmica

XXIX palpvel e, conseqentemente, no poderia constituir base imponvel legtima. O sofisma propagou-se, nos primrdios da implantao do antigo IPMF, mas no prosperou nos tribunais. O argumento impressiona os leigos, mas carece, ele sim, de substncia lgica palpvel. um raciocnio mais mitolgico do que cientfico e ignora os alicerces histricos da teoria do imposto. A histria das prticas tributrias concretas revela que jamais pas algum tributou exclusivamente verdadeiras substancialidades econmicas. A essncia da tcnica tributria sempre foi, e continua sendo, a de gravar indcios de capacidade contributiva, que no se confundem, obrigatoriamente, com puras grandezas econmicas. Os antigos direitos de passagem eram frmulas oportunas, ainda que toscas, de captar uma capacidade contributiva presumida pela passagem de um veculo ou de uma carga. O imposto sobre janelas, ou sobre fachadas, ao qual se credita, como exemplo, a arquitetura da cidade de Amsterd, com suas casas compridas de fachadas estreitas e janelas diminutas, era uma frmula praticvel, ainda que imprecisa, de ferir a riqueza presumida pela ostentao de espaos e janelas sobre a paisagem. Algumas tcnicas impositivas modernas procuram determinar, aps complexos mecanismos de apurao, o que poderia aproximar-se da renda lquida, do lucro lquido, do valor agregado, como grandezas econmicas substanciais, como matrias eminentemente suscetveis de sofrer uma tributao justa. Seriam essas as bases tributveis ideais porque seriam a expresso mais fiel do poder aquisitivo. Acontece que a complexidade da apurao individualizada dessas bases inviabiliza edificar um sistema tributrio exclusivamente sobre elas. Nenhum pas do mundo tributa exclusivamente o lucro lquido, a renda lquida e o valor adicionado. A contabilidade exata dessas grandezas s acessvel a nmero reduzido de grandes contribuintes. Sua apurao sempre imperfeita, dependendo de uma srie de convenes contbeis e simplificaes legislativas que so, tambm, deformaes. Sua verificao completa, por sua vez, sem uso de amostragem, impraticvel para qualquer Fisco do mundo, por mais bem aparelhado que possa ser. Ento, todos os sistemas fiscais do mundo apelam, em grau maior ou menor, para tcnicas de estimao, de presuno, de forfait, a partir de indcios, de tal sorte que a correlao entre o tributo e a verdadeira capacidade contributiva sempre insatisfatria. No Brasil, apenas quinze por cento das empresas apuram o lucro real e apenas trs por cento da populao ajustam a renda lquida tributvel pelo formulrio completo. O lucro presumido, o Simples, o faturamento ou a receita bruta, que so as bases tributrias predominantes, tambm contm pouca substncia econmica, constituem aproximaes da capacidade contributiva to ou mais grosseiras do que a movimentao financeira. Muitas crticas apressadas sobre a tributao das movimentaes financeiras simplesmente ignoram essa realidade. Insta deixar claro que tais crticas no procedem porque esto impregnadas de uma viso mitolgica da tributao da renda lquida e do valor agregado, a qual no existe concretamente, em estado puro, em lugar nenhum.

XXX

Contedo da movimentao financeira Quem afirma que a movimentao financeira no guarda nenhuma correlao com a capacidade contributiva, porquanto no contm substncia econmica, comete uma impropriedade. Pois no percebe, ou esconde, que est raciocinando com suporte no paradigma da renda, ou mais precisamente, da remunerao lquida, ou do acrscimo patrimonial lquido. preciso ressaltar esse equvoco elementar. Ainda que o acrscimo patrimonial possa ser eleito como base tributvel ideal, seria abusivo consider-lo como signo exclusivo da capacidade contributiva. Por outro lado, se a movimentao financeira nem sempre representa renda ou acrscimo patrimonial (mas freqentemente o representa, sim), nem por isso deixa de atestar capacidade contributiva. Um exemplo tpico o do emprstimo. Mostra a contabilidade que o recurso que sai do patrimnio do emprestador, para ingressar no patrimnio do tomador, e afinal retornar ao emprestador, no implica alterao definitiva dos respectivos patrimnios. J a remunerao do emprstimo, que o juro, diminui o patrimnio do tomador que nele incorre e aumenta duravelmente o patrimnio do emprestador que o aufere. Ento, justo que o imposto de renda no incida sobre o valor do emprstimo, e sim, apenas, sobre a receita lquida de juros, auferida pelo emprestador, admitida, para o tomador que os tenha pago, sua deduo como custo ou despesa. Ora, essa rotina lgica, vlida dentro do universo mental do imposto sobre a renda, no pode excluir outras dimenses do fenmeno. evidente que o recurso de emprstimo tem, sim, substncia econmica, manifestao do crdito, que grandeza econmica quantificvel, e denota capacidade contributiva de quem o detm. Este recurso, suporte da alavancagem financeira, pode ser usado, gasto, aplicado, rentabilizado, multiplicado, renovado, rolado, em suma, explorado economicamente. verdade que no constitui renda, portanto seria absurdo tribut-lo com alquotas elevadas, entre quinze e vinte e sete e meio por cento, do imposto sobre a renda. Mas constitui operao financeira, utilizao de capital, indiscutivelmente ato econmico, alis j submetido, no Brasil, ao imposto sobre operaes financeiras, o IOF, de baixas alquotas, mais a CPMF, os quais seriam substitudos pelo tributo proposto sobre movimentaes financeiras. Isso muito claro e no h motivo para tergiversaes, como, alis, os tribunais j acataram. Tome-se, agora, o caso habitual do cidado mdio assalariado, que tem, no salrio mensal depositado em conta bancria, sua nica fonte de renda. Em condies normais, o cidado no ficar brincando de retirar e repor, inmeras vezes, o mesmo recurso, de e para sua prpria sua conta corrente bancria, quando sofreria incidncias repetidas e desnecessrias do imposto. Caso oferea um emprstimo, o recurso sair e voltar, normalmente, uma vez. Normalmente, o recurso sair, apenas uma vez, para consumo, lazer, caridade, equipamento, manuteno ou aprimoramento da fonte produtora, ou para poupana e investimento.

XXXI O recurso sado para investimento financeiro no sofrer incidncia do tributo proposto, conforme comentrio na seo abaixo. O restante, no sistema atual, pelo valor lquido das dedues permitidas e acima do piso de iseno, sofreria incidncia do imposto sobre a renda, com alquotas de quinze a vinte e sete e meio por cento e de CPMF, alm dos tributos embutidos nos preos dos produtos e servios consumidos. No sistema proposto, o recurso sofreria incidncia do tributo sobre movimentaes, sob alquota cerca de dez vezes menor que a do imposto sobre a renda, alm do montante do tributo, presumivelmente menor que o de hoje, embutido nos produtos e servios. Atualmente, metade ou mais dos tributos embutidos nos preos de produtos e servios so embolsados pelos vendedores e no so repassados ao Tesouro. Constituem receita ilegtima apropriada por empresrios delituosos e concorrentes desleais. Como se pretende, em princpio, manter inalterada a carga tributria e como as receitas do Tesouro no chovem do cu, mas amputam a renda disponvel na economia, claro que no h mgica, o tributo que deixa de sair de um lugar passar a emergir de outras fontes. Como a evaso fiscal muito alta no Brasil, de esperar-se, com a incidncia universal sobre movimentaes financeiras, uma salutar redistribuio do encargo e conseqente suavizao da presso fiscal. A reduo do componente tributrio dos preos dos produtos tender a ocorrer na medida em que o empresrio deixar de ser depositrio de tributos e tambm na medida em que aquela parcela dos empresrios, que hoje escapa ao Fisco, for incorporada ao universo dos contribuintes, sujeitando-se incidncia inescapvel sobre as movimentaes financeiras. A situao de um profissional liberal, cuja remunerao seja representada por numerosos cheques de pequeno valor, parte dos quais ser empregada no pagamento de fornecedores, difere em pouco ou nada do caso do assalariado. Em ambos os casos o contribuinte se sentir injustamente tributado na parte movimentada de seus rendimentos brutos que represente custo, que constitua obrigao perante terceiros. Tende a ser prejudicado, pela incidncia sobre movimentaes, o contribuinte cuja estrutura de negcio envolva grande volume de movimentaes no representativas de ganhos. Isto , os empreendimentos, individuais ou coletivos, que manipulem recursos de terceiros, que envolvam custos elevados e margens diminutas, seriam prejudicados, ou at inviabilizados, por esse tipo de incidncia. Poderia ser justo, mas no seria simples, prevenir esse efeito, pois, no fundo, implicaria manter uma sistemtica de apurao do valor agregado e do lucro lquido. Por outro lado, o efeito no seria necessariamente malfico, enquanto desestimulasse toda uma gama de negcios especulativos, desprovidos de verdadeira utilidade econmica, envolvendo deteno de ativos com ganhos no jogo da intermediao. Observe-se que a adoo da base das movimentaes financeiras perfeitamente compatvel com a construo de mecanismos de ajuste capazes de tornar a incidncia peridica do imposto mais justa e mais adequada variedade das situaes individuais. Apenas, convm deixar claro que o ajuste e a individualizao do imposto pressupem a sobrevivncia de obrigaes declaratrias e da interface com o Fisco, ou seja, excluem a vantagem primordial da simplicidade e do baixo custo.

XXXII Talvez seja prefervel sofrer uma incidncia grosseira e no estar sujeito a obrigaes e verificaes fiscais, do que sofrer incidncia em sintonia fina, mas permanecer na dependncia de um relacionamento, permanente e custoso, com o Fisco. A aposta dos autores da PEC implica a preferncia pela simplicidade, pelo baixo custo de operao, pela abolio do regime declaratrio, pela eliminao da subjetividade fiscal. Tributao diferida das aplicaes financeiras. Pretende-se que o tributo no interfira na formao do custo do dinheiro, nem represente uma cunha na remunerao dos ativos financeiros. O tributo proposto incorpora um postulado de neutralidade financeira. Nas elaboraes precedentes de seu modelo tributrio, o prof. Cintra imaginara um sistema de contas-espelho, aderentes s contas correntes bancrias, por onde transitariam, sem incidncia de imposto, os recursos representativos de aplicaes nos mercados financeiros ou de capitais, sofrendo tributao apenas quando retornassem s respectivas contas correntes. Os negcios celebrados nos mercados financeiros e de capitais estariam protegidos como que numa redoma fora do alcance de qualquer incidncia tributria. No retorno movimentao corrente, as remuneraes lquidas obtidas sofreriam a incidncia de uma alquota especial do imposto, o que redundaria, na prtica, em um imposto de renda sobre rendimentos e ganhos de capital. Seria a nica forma sobrevivente do imposto sobre a renda. Na verso da PEC em foco, desaparece cabalmente o imposto de renda, aproveita-se a idia da redoma protegida, que se traduz no princpio do diferimento do imposto, necessidade do sistema de contas paralelas, e preserva-se o requisito da universalidade do imposto, ou seja, no se tributa o recurso que sai para aplicaes financeiras, mas tributa-se o recurso que sai para consumo, seja qual for sua origem. Se o recurso que sai para consumo proveio de aplicao financeira, ser tributado pelo montante sado para consumo, e no mais, sobre o rendimento lquido do investimento. As aventuras ou desventuras com papis financeiros esvaziam-se de qualquer dimenso tributria. Tributa-se unicamente a movimentao financeira no destinada a investimento financeiro, desaparece qualquer resqucio de tributao da renda e a tributao uniforme, geral e proporcional, independentemente da fonte do recurso. O modelo proposto no incompatvel com uma tributao diferenciada de rendimentos financeiros e ganhos de capital, mas isso implicaria uma sistemtica de controle e apurao de ganhos lquidos, que militaria contra a simplicidade do modelo. Temos, ento, uma base tributria que no discrimina seu contedo, que so os recursos movimentados, em funo da natureza jurdica ou econmica de sua provenincia, mas discrimina as formas de aplicao dos recursos, protegendo a poupana e o investimento financeiro. A base tributria proposta resume-se, portanto, rigorosamente, nas movimentaes financeiras no destinadas a investimento em ttulos ou valores mobilirios.

XXXIII

Renda Consumida Vistas as consideraes precedentes, fica cristalinamente patente que, no caso das pessoas fsicas, o tributo nico sobre movimentaes financeiras funciona como um encargo suave sobre a renda bruta, preservando o investimento financeiro, ou seja, funciona, grosso modo, como tributo sobre a renda bruta no investida, portanto, sobre a renda consumida. O tributo sobre movimentaes financeiras poderia ser concebido como uma frmula praticvel de aproximao daquele chamado imposto Kaldor a que um candidato presidencial se refere sem explicar como sonha implement-lo na prtica. O imposto sobre a despesa, ou sobre a renda consumida, expenditure tax, desenvolvido em 1955 por Nicholas Kaldor, posteriormente retomado por James Meade, economista britnico Prmio Nobel de 1977, tem excitado a imaginao dos reformadores tributrios, esbarrando sempre, contudo, em srios obstculos de implementao. A escolha da base das movimentaes financeiras que ocorram fora dos mercados financeiros e de capitais, que o ncleo da proposta em exame, significa opo por uma variante simplificada da tributao da despesa. O sistema tributrio da decorrente, uma vez provada sua funcionalidade, estaria potencialmente apto a converter-se, evolutivamente, num sistema de tributao progressiva da renda pessoal consumida, que o grande sonho dos modernos reformadores tributrios. Bastaria, no futuro, havendo uma demanda social organizada e madura nessa direo, fazer-se alguma concesso a complexidades suplementares, em troca de um refinamento da caracterstica de eqidade do tributo. Vcios e luxos. Ambiente. Tributao interventiva O estudo dos sistemas tributrios comparados aponta, entre outras solues bastante comuns, tendncia de sobretaxar itens de consumo classificveis como luxo, vcio, consumo legalmente restrito como pornografia e armamentos, artefatos poluidores, combustveis no-renovveis, jias e objetos de arte, bens durveis. Circulao de cigarros, bebidas, perfumes, drogas, armas, frmacos controlados, itens de consumo conspcuo. Automveis, barcos de recreio, eletrnicos sofisticados. Uma vez adotado o imposto nico federal, a correlativa extino, proposta, do IPI, somada, num futuro especulativo, do ICMS, acarretaria substancial barateamento dos preos dos bens referidos, o que poderia, circunstancialmente, considerar-se indesejvel. So situaes exemplificativas em que o formulador de polticas pblicas poderia lastimar a inaptido do tributo sobre movimentaes financeiras a servir como instrumento interventivo. Cumpre, aqui, voltar a sublinhar as ricas potencialidades do instrumental jurdico tributrio, com sede no art. 149 da Constituio Federal, que os proponentes cuidaram de preservar. A CIDE, contribuio de interveno no domnio econmico, ali parametrizada com grande flexibilidade, podendo inclusive prover-se de fatos geradores idnticos aos de outros

XXXIV tributos, existentes ou extintos, a soluo perfeita para suprir essas lacunas. um tributo pouco explorado e recentemente redescoberto. J temos agora, em pleno funcionamento, o precedente da CIDE dos combustveis. Conviria instituir uma anloga CIDE dos cigarros. bvio que a desonerao tributria dos cigarros seria desastrosa para as polticas pblicas na rea da Sade, alm de promover significativa amputao das receitas pblicas. As estatsticas atuais mostram uma correlao deficitria entre o aporte tributrio dos cigarros e a despesa pblica imputvel ao tratamento de doenas causadas pelo consumo de cigarros. A CIDE poderia ser facilmente calibrada para cobrir esse dficit. Ela tem a vantagem de ser tributo finalstico, vinculado a afetaes determinadas, o que lhe confere eficcia interventiva muito mais precisa do que a dos impostos sobre a produo e o consumo. A CIDE seria o instrumento adequado para substituir, com superioridade, a falta que se poderia lastimar do IPI seletivo, cuja abolio est sendo proposta. A principal vantagem que a CIDE no tem vocao arrecadatria e pode modular-se, com sintonia fina, para atingir finalidades interventivas bem delimitadas. A figura da CIDE o instrumento mais adequado, em nosso arcabouo constitucional tributrio, para incorporar, tambm, os ditos impostos ambientais, que a OCDE promove e que comeam a brotar pelo mundo. Uma nova CIDE, crucialmente relevante para o equilbrio sistmico do modelo proposto, seria a CET, contribuio de equalizao tributria, que o Deputado Marcos Cintra apresentou na forma de projeto de lei complementar, com o intuito de acrescentar, aos preos dos produtos e servios importados, um nus eqivalente ao efeito cumulativo do imposto nico federal sobre a produo nacional a ser estimado mediante utilizao da matriz intersetorial apurada e publicada pelo IBGE. O mecanismo de desonerao das exportaes, mediante rebate do tributo acumulado ao longo da cadeia produtiva, aplicvel na sada para o exterior, e a CET, aplicvel na importao, constitui requisito bsico de viabilidade do tributo sobre movimentaes. Mas isso matria regulamentar, cujas diretrizes genricas podem veicular-se em lei complementar. A extino do IOF, imposto sobre operaes financeiras, no seria indispensvel para o modelo, pois o IOF imposto inerentemente regulatrio, e o tributo nico sobre movimentaes pretende substituir tributos arrecadatrios. A proposta satisfaz um intuito simplificador, inclusive levando em conta que o fato gerador do IOF tem ampla rea de interseo com o tributo sobre movimentaes. Caso no seja preservado e sua extino possa inquietar a autoridade monetria, eventualmente desejosa de algum instrumento tributrio de interveno nos mercados financeiros, poderia ser perfeitamente pertinente lanar mo, tambm nesse setor, da instituio de CIDE. Tributao patrimonial A extino do ITR, imposto territorial rural, tambm no seria indispensvel para o modelo, uma vez que o ITR teria vocao predominantemente regulatria, com arrecadao irrisria.

XXXV Tambm a a proposta satisfaz um intuito simplificador, considerando que a inpcia histrica dessa complicada modalidade tributria, no Brasil, justificaria descart-la de vez, assim cultivando, inclusive, coerncia com a feio no-declaratria do modelo pretendido. Na verdade, o ITR tem sido leiloado pela Unio, nas ltimas tentativas de reformas tributrias, quer em favor dos Estados, quer dos Municpios, dadas s dificuldades de implement-lo contra os interesses de um segmento de proprietrios rurais, politicamente influente. Mas fica estranho, no contexto dos sistemas tributrios comparados, que o Brasil se devote a tributar a propriedade urbana e se omita em tributar a propriedade territorial rural, inclusive para reprimir a especulao com terras estocadas como reserva de valor. A eliminao final de qualquer modalidade de tributao da terra, no Brasil, poderia revelar-se nefasta para a imagem internacional de um pas apontado como campeo de desigualdades de renda e riqueza, de baixa explorao do potencial agrcola e com um quadro agudo de conflagrao no campo. O ITR poderia ser preservado, no precisando ser, necessariamente, declaratrio. Mas, se for considerada conveniente sua supresso, nada impede sua substituio por CIDE, com arrecadao vinculada administrao da reforma agrria. Um ponto fraco, reconhecido pelos estudiosos que se detiveram sobre os modelos de tributao da renda consumida, que os detentores de propriedade se vem numa situao favorecida, relativamente aos desprovidos de propriedade, inclusive podendo valer-se de permutas para contornar a incidncia do imposto. O tributo proposto representa certeiro desestmulo aquisio e transmisso de patrimnio no financeiro. H um apenamento da imobilizao e tambm de seu inverso, da mobilizao de ativos no financeiros. Pode-se acusar o modelo de favorecer, at certo ponto, uma coagulao patrimonial. O modelo favorece o direcionamento da renda poupada a investimentos em ttulos e valores mobilirios. Como o modelo se circunscreve, inicialmente, ao mbito federal, permanecem as modalidades estaduais e municipais de tributao da propriedade territorial urbana e da transmisso patrimonial entre vivos e por causa de morte. Vale observar que, segundo os especialistas, a globalizao tende a promover uma retomada da tributao do patrimnio no-mobilirio, exatamente pela sua inaptido mobilidade transfronteiras. A tributao da fortuna pessoal costuma ser apontada, pela doutrina, precisamente, como um antdoto contra a coagulao patrimonial mencionada. tambm com esse intuito que Maurice Allais recomendava a tributao do capital. que o imposto sobre fortunas apresenta esta peculiaridade de gravar a fruio do patrimnio, estimulando sua mobilizao e sua rentabilizao, punindo a coagulao, ou seja, o oposto do que faz o tributo proposto. Um poderia equilibrar o outro. Assim, o imposto sobre grandes fortunas, que est sendo suprimido sem haver nunca sequer entrado em vigor, talvez pudesse ser preservado, a despeito de sua declaratoriedade, pouco apreciada pelos autores do modelo proposto, considerando que ele atingiria um nmero reduzido de pessoas detentoras de patrimnios muito superiores mdia, talvez pouco mais de cem mil, funcionando como um contrapeso, social e progressivo, sem

XXXVI ambio de grande produtividade arrecadatria, ao modelo proposto. Regressividade, progressividade, proporcionalidade, neutralidade O decantado efeito redistributivo do sistema tributrio tem-se revelado relativamente decepcionante na maioria dos pases. Pareceria mais sensato admitir que, havendo vontade poltica redistributiva, seriam as alocaes oramentrias, no o sistema tributrio, o instrumento mais eficaz. O tributo proposto enfrenta, como crtica mais repetitiva, a de que seria regressivo. Mas no isso que cabe discutir, e, sim, se essa regressividade no seria talvez bem menor e muito menos nefasta, do que a regressividade dos tributos que se prope substituir. As simulaes publicadas pelo prof. Marcos Cintra sustentam essa tese, e os estudos recentemente divulgados pela Receita Federal a corroboram. Mais que isso, verificou-se empiricamente que, ao contrrio do que se imaginava, as contribuies cumulativas incidentes sobre o faturamento, o PIS/PASEP, exibem presena, no consumo, quase uniforme e proporcionalmente distribuda em todas as faixas de poder aquisitivo, enquanto o IPI, imposto sobre o valor adicionado, seletivo, rico em isenes e alquotas diferenciadas, apresenta, no entanto, uma progressividade quase imperceptvel, assim como o ICMS. O estudo Progressividade no consumo, divulgado pela Secretaria da Receita Federal, aps desdobrar a constatao de que as contribuies cumulativas se comportam quase como um IVA ideal, do ponto de vista de seu impacto sobre os consumidores, observa que as irregularidades do ICMS e do IPI, tanto em seu perfil legislativo quanto em sua aplicao em campo, afastam-nos do figurino do IVA ideal e conclui sugerindo maior cautela aos adeptos da reforma do IVA. Refora-se a tese de que tributos cumulativos moderados, simples, uniformes e facilmente verificveis, apresentam impacto menos distorcido do que impostos sobre o valor adicionado de alquotas elevadas, cheios de excees, sempre sujeitos a forte evaso. O imposto de renda brasileiro, por sua vez, falsamente progressivo, porque sua base muito restrita e muito irregular, e, tambm, porque a progressividade da tabela de incidncia bastante mitigada e no se estende ao produto do capital. Predomina a informalidade e a evaso. Rentistas, empresrios e profissionais autnomos so nitidamente favorecidos em relao aos trabalhadores assalariados. O imposto teoricamente mais justo acaba sendo, no Brasil, extremamente inquo. Constitui, como j comentado, incmoda assombrao apenas para um segmento restrito da classe mdia assalariada. A escolha de uma base abrangente, regular, uniforme, difcil de ocultar, por si s j reduz a regressividade do sistema. A substituio do imposto de renda pelo tributo proposto implicaria, de imediato, a expanso do universo contributivo, dos cerca de 6 milhes de contribuintes pagantes do IRPF, para os cerca de 38 milhes de contribuintes da CPMF. Essa incorporao, populao contributiva, de um vasto segmento de informais e evasores no alcanados pela administrao dos impostos tradicionais, implica disseminao e concomitante suavizao do esforo contributivo, portanto, um perfil mais

XXXVII justo da presso fiscal. O restante da populao de 170 milhes, que permanece margem das operaes bancrias, no sofrer o impacto direto do tributo proposto sobre seus rendimentos brutos, o que, inegavelmente, j suficiente para que se reconhea um certo grau de progressividade no sistema. A sistemtica do tributo proposto no incompatvel com medidas passveis de dotar o sistema de uma ndole progressiva mais acentuada. Os prprios autores da proposta apontam a facilidade de aplicar alquotas progressivas em funo do volume de movimentaes de um mesmo titular por perodo de tempo, bem como a possibilidade de empregadores assumirem o nus do tributo sobre os salrios pagos at determinado montante. Resta, por fim, a objeo concernente aos impactos alocativos do tributo sobre movimentaes nas cadeias econmicas. No h como evitar tal impacto sem sacrificar a simplicidade, que a caracterstica fundamental do tributo proposto. O impacto parece ser desprezvel, hoje, sob alquota de 0,38%, mas ficar bem mais perceptvel com alquota dez vezes maior. Os estudos do prof. Marcos Cintra vo no sentido de mostrar que as distores resultantes seriam menores do que aquelas decorrentes da adoo de impostos sobre o valor agregado com alquota cumulada (ICMS + IPI + Pis/Cofins) muito elevada, da ordem de 34% ou mais. A alegao verossmil, pois cada um percebe, intuitivamente, a impossibilidade prtica de impedir ampla sonegao de um imposto sobre o consumo, pelo valor adicionado, dessa magnitude. Espera-se que futuros estudos empricos possam iluminar melhor esse ngulo do problema. A quem aproveita As vtimas habituais de nosso imposto de renda pouco abrangente so os beneficirios mais evidentes do sistema proposto. Os mdios e altos assalariados do setor formal experimentariam significativo aumento da renda disponvel. Correlativamente, incorpora-se ao esforo contributivo todo um vasto segmento de agentes econmicos antes no alcanados pelo imposto de renda, quer isentos ou imunes, quer informais, evasores e sonegadores. O estudo da Receita Federal, com dados de 1998, aponta 16,9 milhes de isentos do IR, e 11,7 milhes de omissos, a integrar a populao sujeita ao tributo sobre movimentaes. Diminuiria a amputao tributria dos rendimentos de aplicaes financeiras e de ganhos de capital. Os lucros e dividendos passariam a ser tributados na distribuio, mas deixariam de sofrer a incidncia do IRPJ, resultando um ganho lquido tambm significativo para quem suportava o IRPJ e perda para os que se evadissem do IRPJ e praticassem formas disfaradas de distribuio. Perderiam alguma coisa os beneficirios das renncias tributrias, regimes especiais, dedues localizadas, no mbito do imposto de renda. Desapareceria, por exemplo, a vantagem tributria do capital de terceiros em relao ao capital prprio, dissolveria-se o atrativo tributrio da preferncia pelo endividamento.

XXXVIII Cairia muito significativamente o custo do fator trabalho, com o desaparecimento das contribuies patronais e da reteno do imposto de renda na fonte. Este efeito promete ser muito favorvel empregabilidade, assim como operao dos negcios, especialmente os mais intensivos em utilizao de mo-de-obra. Descomplicaria-se o planejamento tributrio dos negcios e tombariam os custos administrativos afetados aos departamentos de tributos, prprios ou terceirizados. Alm dessas linhas gerais, o esmiuamento dos ganhos e perdas o captulo mais motivante das discusses sobre a reforma tributria, devendo merecer investigaes e desdobramentos a cargo de todos os setores envolvidos. Salto quantitativo e problemas qualitativos Doravante, a subida de patamar da incidncia sobre movimentaes financeiras e no ela prpria, que pode suscitar inquietaes. Sendo muito expressivo o salto quantitativo, da ordem de dez vezes, provvel que as dimenses qualitativas, desse modelo tributrio, possam sofrer sensveis afeces. Com efeito, a j consagrada experincia da CPMF fez rurem por terra os receios e averses expressos nos argumentos tradicionalmente enunciados contra a tributao das movimentaes financeiras. O estudo sobre os impactos da CPMF, de Andra Lemgruber e outros, divulgado desde 2001 no endereo eletrnico da Secretaria da Receita Federal, deitou uma p de cal sobre aqueles argumentos, de incredulidade e antipatia, que mancharam muito papel durante a ltima dcada. A experincia fez constatar, e o paper do FMI no 01/67, ali referido, o reconheceu, que a incidncia, pelo menos sob alquotas moderadas, como se deu no Brasil, foi bemsucedida, no engendrou desintermediao bancria, no aumentou a preferncia por papel moeda, no reduziu a utilizao de cheques ou cartes de banco, no inflacionou preos, no encareceu o custo do dinheiro, no prejudicou o investimento, no causou reestruturaes dramticas nos ciclos de produo, no aumentou a regressividade da carga tributria e influiu pouco na competitividade do produto brasileiro. Mas preciso observar que a subida de patamar proposta, da incidncia sobre movimentaes, no significa uma CPMF maior, um acrscimo aos encargos em vigor, mas, sim, outra coisa inteiramente diversa, um tributo sobre movimentaes financeiras no lugar de quase todos os demais impostos e contribuies federais em vigor, uma substituio benfica de encargos, com perfil distributivo pretendidamente mais disseminado, portanto, presumivelmente mais equilibrado e mais suave. O que se quer antever a reao do pblico, no a um aumento da atual carga tributria, e, sim, a uma reestruturao da atual carga tributria, enfim dotada de um perfil distributivo mais amigvel. A decuplicao da alquota da CPMF seria, evidentemente, insuportvel, enquanto mero acrscimo aos encargos atuais. Acarretaria, ceteris paribus, a duplicao da carga tributria federal, o que est inteiramente fora de cogitao. A substituio proposta abrange cerca de 60% da arrecadao bruta global brasileira e

XXXIX cerca de 85% da arrecadao federal. O tributo sobre movimentaes, tal como proposto, deveria carrear aos cofres pblicos, em valores correntes, perto de 240 bilhes de reais, sabendo-se que a arrecadao bruta federal se aproxima de 280 bilhes, dentro de uma arrecadao bruta global de pouco mais de 400 bilhes de reais. um alvo ambicioso, cuja implementao poderia exigir uma alquota de incidncia, sobre cada movimentao financeira, de aproximadamente 4% (sendo dois no crdito e dois no dbito). Esse clculo resulta de uma extrapolao, relativamente grosseira, a partir do padro atual das movimentaes e da produtividade atual da CPMF, que, sob alquota de 0,38%, tem rendimento previsto de aproximadamente 20 bilhes de reais anuais, valor que ser pouco afetado pela iseno aos negcios em Bolsas, instituda pela Emenda Constitucional no 37, ora promulgada. provvel que o perfil das movimentaes sofra alguma alterao, diante de alquota dez vezes superior. Mas tambm possvel que a produtividade do tributo aumente, diante de um dispositivo dissuasivo mais severo. A eliminao das fraudes j detectadas pelo Banco Central e Receita Federal esto permitindo estimar um potencial de dez a vinte por cento superior previso atual de arrecadao. Esse clculo bsico deveria ainda ajustar-se previso, proposta, de extino de quaisquer isenes ou imunidades, exceto as imunidades recprocas entre os entes polticos integrantes da Federao, cujo aporte de recursos cobriria, provavelmente, a menor arrecadao decorrente da nova sistemtica de tributao dos mercados financeiros. Vistos esses parmetros genricos, fica patente que a busca de estimaes mais precisas seria, no momento, exerccio vo. S a implementao concreta permitir, conclusivamente, o teste emprico do modelo. Aqui se concentra, no momento, o flanco mais vulnervel a questionamentos, enquanto subordinado ao raciocnio hipottico. Os mais cpticos continuaro a apostar na suposio da impossibilidade de onerar movimentaes sob alquotas superiores ao limiar de 0,5% at no mximo 1%, e vislumbraro toda a sociedade se mobilizando para criar novos artifcios capazes de evitar a ocorrncia da movimentao tributvel. Os mais otimistas diro que tais cifras so supersticiosas e que tudo se passar da mesma maneira tranqila como acontece atualmente sob a alquota em vigor, de 0,38%, pois os subterfgios possveis j estariam esgotados e superados. Uma postura realista h de reconhecer como natural o esforo pela evitao do imposto, previsivelmente crescente na mesma medida em que sobe a alquota e aumenta o prmio pela evaso. Alternativas de evaso desinteressantes sob alquota de 0,38% podem tornar-se muito atraentes num novo cenrio de alquota dez vezes superior. Cabe ponderar, ento, sobre a viabilidade de implementar medidas eficazes de dissuaso, bem como procurar prever as artimanhas e respectivas conseqncias, do desvio do adimplemento contributivo. Mas as medidas de que se cogita, no texto da proposio, como a proibio do endosso de cheques, o oferecimento de prmio ao apresentante de cheque ao portador, com

XL apenamento do respectivo emitente, o desestmulo ao emprego de moeda sonante e outras so da ordem de uma normatividade infraconstitucional e regulamentar, nas reas comercial, bancria, penal e administrativa, que desbordam dos limites de uma proposta de emenda constitucional. O esmiuamento dessas medidas no cabe nesta oportunidade, nem deve desviar o foco dessa discusso, que concerne, no um pacote fiscal completo, mas, sim, uma escolha poltica entre modelos de extrao tributria propostos democraticamente no mbito do Poder Legislativo. Sem embargo, ao lado das dimenses econmica e poltica da proposta, indispensvel demorar-se tambm nos requisitos da anlise institucional. Fisco, funo essencial de Estado. A instituio permanente sobrevive a especializaes circunstanciais Guarda, ainda, inteira validade, o bordo de que imposto , antes de tudo, execuo. O analista tributrio esclarecido deveria priorizar, sempre, as condies de implementao de determinado imposto, relativamente s eventuais qualidades de seu perfil terico. Por exemplo, a prtica brasileira do imposto de renda dissocia-se fortemente do paradigma terico desse tributo, assim como de seus princpios acolhidos em nossa Carta Poltica, em virtude da fragilidade do aparato administrativo encarregado de sua execuo. O pressuposto necessrio e indispensvel de uma reforma tributria realista a existncia, atual ou potencial, de um aparelho institucional habilitado a pr em prtica o figurino legislativo adotado. fundamental deter-se, ento, numa anlise institucional prvia. No h Estado soberano sem aparelho fiscal slido. O Fisco componente bsico da estrutura nuclear do Estado. requisito indispensvel de governabilidade. As polticas tributrias variam, as experincias fiscais se sucedem, mas um aparelho fiscal persistente deve ser o filtro que recolhe o produto dessa alquimia histrica. Seria imprudente buscar a fragilizao do Fisco. A sabedoria dos doutrinadores nunca se cansou de sublinhar que o bom imposto depende, antes de mais nada, de sua administrao. O Fisco deve ser preservado e cultivado como instituio permanente. As especializaes ocasionais, que so funo da poltica tributria do momento, no devem excluir, jamais, uma estrutura burocrtica bsica, slida, diversificada, dotada de continuidade, responsvel pela acumulao de conhecimento, histria, tcnicas e valores, capaz de observar criticamente, pesquisar, acompanhar o que se passa no mundo, avaliar, adaptar, prever, pensar o longo prazo. Se uma experincia fiscal circunstancial promove determinada especializao, isso no autoriza a desmontar os demais componentes da instituio fiscal. Seria evidentemente irrealista imaginar que a implantao de um tributo hegemnico, por mais que sua operao fosse administrativamente simples, pudesse acarretar a liquidao do Fisco. Seria imprudente alimentar essa iluso proveniente de um liberalismo romntico descomprometido com as responsabilidades da gesto pblica.

XLI Seria pouco realista supor que um imposto sobre transaes, ou qualquer outro, pudesse trazer consigo o fim da histria administrativa fiscal e o apocalipse da burocracia. A anlise tcnica do tributo proposto deve cuidar de desfazer as amlgamas artificiais entre essa interessante experincia de gesto tributria e eventuais inclinaes, de alguns de seus simpatizantes, por ideologias do Estado mnimo e quejandos. A tcnica tributria da imposio das movimentaes financeiras no implica, a priori, nenhum vnculo necessrio com posturas ideolgicas ultraliberais, antiburocrticas, antiestatistas ou anarquistas, nem incompatibilidade alguma com a cosmoviso socialdemocrata ou com a realidade do chamado modo de produo tecnoburocrtico. O Fisco funo pblica essencial que sobrepaira s aventuras das polticas fiscais circunstanciais, da mesma maneira que a burocracia diplomtica em relao s opes ocasionais de poltica exterior. No existe imposto insonegvel Veio a pblico, recentemente, que a Receita Federal tem em curso uma srie de autuaes de grandes bancos, pela prtica de procedimentos premeditados tendentes evaso da CPMF, num montante atualmente prximo de 5 bilhes, previstos para chegarem a cerca de 8 bilhes de reais. Os bancos alegam que exercitavam uma forma de evaso legal. Faziam-no em benefcio de grandes clientes, provavelmente em troca de algum benefcio recproco. Valiam-se da permisso legal de um endosso por cheque para transferir gigantescos volumes de cheques, de grandes clientes, para distribuidoras de ttulos e valores do grupo, as quais, por sua vez, pagavam fornecedores daqueles clientes, sem incidncia da CPMF, evitando assim movimentar as contas dos clientes, sujeitas incidncia do imposto. uma tpica manobra sem sentido econmico, um desvirtuamento ntido das distribuidoras de valores, cujo objeto no inclui a prestao de servios de pagamentos a fornecedores de clientes dos bancos a elas associados, com o nico fito de contornar a obrigao tributria. O artifcio, ao mesmo tempo que reduz a arrecadao do tributo, distorce seu perfil e acentua sua regressividade, pois favorece os grandes clientes em detrimento dos demais. A manobra era relativamente elementar e previsvel, assim como o passeio de cheques e outras frmulas, fraudulentas ou no, de desviar o imposto. Os bancos vem deslizar entre seus dedos um formidvel fluxo de recursos, sendo grande a tentao de procurar extrair vantagens disso, seno mesmo de apropriar-se discretamente de alguma sobra em proveito prprio. S a presena insistente de uma fiscalizao bem aparelhada, intensa e, mesmo, feroz, pode prevenir ou reprimir a propenso natural ao escape do imposto. No h, nunca houve e jamais haver imposto insonegvel. ilusrio apregoar que qualquer sistema tributrio imaginvel pudesse dispensar os rigores da fiscalizao. A verdade que um sistema tributrio simplificado poder exigir um aparato fiscalizador mais leve, especializado e direcionado. O sistema do tributo hegemnico sobre movimentaes aliviar, por certo, os cidados em geral, de qualquer preocupao com o fisco, o qual concentrar todos os seus esforos na fiscalizao dos bancos. Isso poderia

XLII explicar, talvez, a reticncia dos bancos em relao a esse tributo. Visto isso, afigura-se impertinente conceber a luta pelo tributo sobre movimentaes como uma espcie de vingana contra uma suposta opresso de um Fisco voraz. Tal sentimento s seria pertinente da parte do restrito segmento do pblico sujeito a sobrecargas fiscais localizadas, mas no seria partilhado pela maior parcela do pblico, aquela que invisvel para o Fisco. A burocracia fiscal, primeiro, no geneticamente contrria tributao das movimentaes, e segundo, no descartvel, nem mesmo num cenrio ideal de tributo nico sobre movimentaes. Sistema bancrio, territrio dos agentes do Tesouro A maioria dos pases desenvolvidos apega-se a sistemas tradicionais de arrecadao das receitas pblicas e, seja por respeito tradio, preferncia cultural, resistncia corporativa dos agentes da tesouraria pblica ou postura estratgica, enxergam com reticncia a experincia brasileira da arrecadao bancria. bastante improvvel que, a mdio prazo, as populaes desses pases admitissem a entrega da funo pblica da arrecadao de impostos a bancos privados. Preferem suportar os custos de uma pesada burocracia arrecadadora, talvez antiquada mas confivel, juramentada e imbuda do esprito de misso pblica, do que entregar essa tradicional funo pblica ao que muitos enxergam como a sanha de organizaes de mercenrios negociantes de dinheiro. A ttulo ilustrativo, vale informar que, num pas pequeno como a Frana, a Direction de la Comptabilit Publique, estrutura responsvel pela Tesouraria Pblica, isto , pela arrecadao e controle das receitas pblicas, possui efetivo de aproximadamente 50 mil agentes, ao lado dos cerca de 80 mil agentes encarregados dos impostos internos (Direction des Impts) e cerca de 50 mil agentes aduaneiros (Direction de la Douane). Esses algarismos ilustram, comparativamente, a extrema leveza da burocracia fiscal federal brasileira, que, hoje, no poderia prescindir dos bancos. A alegao, falaciosa, de que se o imposto sobre movimentaes fosse bom, j teria sido adotado nos pases desenvolvidos, peca exatamente por ignorar este pormenor, a saber, que o tributo sobre transaes s economicamente vivel, s competitivo como tcnica de arrecadao, num pas dotado de tecnologia da informao, aplicada operao bancria, avanada e distribuda e que consinta em delegar a arrecadao das receitas pblicas ao sistema bancrio. este requisito, presente no Brasil, que impede os pases desenvolvidos de adotar essa modalidade tributria que desperta, neles, crescente curiosidade. Se esto certos eles, ou estamos ns, depende de fatores histricos, sociais, administrativos, institucionais, polticos, que seria longo explorar aqui. Mas relevante perceber como a mera anlise econmica insuficiente para decidir sobre uma reforma tributria, e como a anlise institucional importante e decisiva. Qualquer observador sensato concordaria que o Estado, o interesse pblico nele corporificado, e, particularmente, o Tesouro Pblico, no pode estar sujeito a ser posto de joelhos perante o imprevisvel capricho dos operadores bancrios ou o interesse

XLIII particularssimo dos bares da finana. Essa reserva, de princpio, no exclui, todavia, o reconhecimento da funcionalidade da longa experincia brasileira da arrecadao bancria. No consta que, durante mais de trs dcadas, tenham ocorrido graves percalos. possvel acreditar que o Banco Central e a Receita Federal possam controlar satisfatoriamente o sistema bancrio. Mas no deixa de suscitar inquietao o que poderia acontecer numa conjuntura eventual de governo fraco e instituies frouxas. A assimilao, pelo sistema bancrio, de funes de tesouro pblico, d aos bancos enorme poder de barganha, mas, ao mesmo tempo, sujeita-os aos desconfortos da investigao e do controle governamental. por isso que os dirigentes bancrios mantm, at hoje, posio reticente e ambgua a respeito do exerccio desse papel. Concluso Desde a democratizao, desencadeada em meados da dcada de oitenta, o Congresso Nacional custa a vencer a timidez no exerccio de sua prerrogativa de avaliar e de influenciar a formulao da poltica tributria brasileira. Verifica-se que, ainda hoje, cerca de noventa e cinco por cento da legislao tributria editada deriva de iniciativa do Poder Executivo. O agigantamento dos Executivos e o declnio dos Legislativos constitui fenmeno comum constatado no mundo contemporneo. Claro que no se cogita, portanto, de competir, nas complexidades da execuo tributria, com a mquina formidvel de que dotado o Poder Executivo. No seria razovel esperar, do Poder Legislativo, a produo de pacotes fiscais completos. Mas a definio das diretrizes mais genricas da poltica tributria concerne diretamente o Poder Legislativo, em ressonncia com as demandas da sociedade. A proposta dita do imposto nico federal, em exame, tem o mrito de constituir uma elaborao inteira e genuinamente consumada no mbito do Poder Legislativo. Claro que, no obstante a excepcional qualidade cientfica de seu principal proponente, no poderia pretender configurar um pacote fiscal exaustivo. Mas delineia a feio genrica de um sistema tributrio completo, que se oferece, como alternativa vivel, ao impasse verificado com o projeto de reforma fiscal da PEC no 175/95. No relevante, para a apreciao do modelo proposto, que ele estivesse apetrechado de uma pormenorizao regulamentar exaustiva e de previses numricas prximas da exatido, o que, evidentemente, no poderia prescindir da colaborao do Poder Executivo. A proposta do IVA, por sua vez, embora oriunda do Poder Executivo, tambm no pde dar garantias slidas sobre seus resultados. Sempre que se aprovaram diretrizes de poltica tributria, estava subentendido que os tributos adotados ensejariam forte evaso, cujo combate incumbiria s administraes fiscais. A escolha de polticas pblicas no poderia depender do oferecimento prvio de garantias plenas de sua cabal execuo, bastando indcios razoveis de viabilidade. A reforma tributria de 1965, que ainda a principal referncia brasileira, foi adotada antes mesmo da constituio de organismos institucionais capazes de implement-la, o que

XLIV foi ocorrendo, lentamente, nos anos seguintes, de sorte que ela no teve eficcia imediata e automtica. Cuidou-se, primeiro, da definio de diretrizes, e, depois, de suas condies de implementao. O cenrio institucional de hoje outro, muito mais sofisticado, capaz de adequar-se celeremente aprovao do novo modelo proposto, sem soluo de continuidade, mesmo porque a atual situao econmica no suportaria hiatos no suprimento dos oramentos pblicos. Trata-se afinal, em sntese, de apreciar uma opo inovadora de poltica tributria, baseada predominantemente nas movimentaes financeiras no representativas de poupana, oferecida como soluo vivel ao impasse da reforma tributria. Cabe aferir se ela est satisfatoriamente voltada demanda da sociedade por uma distribuio mais disseminada e mais equnime do esforo fiscal, mediante uma fiscalidade mais simples, suave, universal, barata, eficaz e dificilmente evitvel.

Paulo Euclides Rangel

XLV

Depoimentos sobre o Imposto nico


Minha posio sobre o assunto sempre foi clara. Considero que o Imposto nico o mais moderno e econmico instrumento de arrecadao Roberto Campos A estrutura clssica de impostos, qual nos aferramos, uma curiosa relquia artesanal na era eletrnica Roberto Campos Imposto justo o que se consegue cobrar Mrio Henrique Simonsen No tenho o menor respeito pela sabedoria convencional que entroniza, como indispensvel, os impostos clssicos, tais como o sobre a renda e o imposto sobre valor agregado na circulao de mercadorias. So ambos insuportavelmente obsoletos Roberto Campos Se o Imposto nico de Marcos Cintra carrear para as burras estatais...o mesmo nvel de rendas que o tresloucado elenco atual, o que se deve fazer ...aprov-lo Ives Gandra da Silva Martins O imposto bom no o imposto velho nem o imposto clssico. Imposto bom o impostos insonegvel e de cobrana automatizada. Qualquer imposto sonegvel, socialmente injusto. E se a cobrana depende de documentos declaratrios, torna-se um desperdcio. A automaticidade e a insonegabilidade so precisamente as caractersticas do chamado Imposto nico Roberto Campos O Imposto nico permite a compatibilizao dos objetivos de maximizao da base tributria, profunda e indita simplificao, e virtual erradicao da corrupo fiscal promovendo uma arrecadao mais transparente, eficaz e equnime Folha de S.Paulo, (Editorial) Infelizmente, a metodologia simplificadora do imposto nico foi desmoralizada pelo fato de ter o governo por duas vezes no caso do IPMF (1993) e da CPMF (1996) - aproveitado a metodologia automtica do imposto sem lhe absorver a ideologia simplificadora.Trata-se de um instrumento sofisticado que se tornou grosseiro pelo mau uso, como se um florete de esgrima fosse utilizado para cortar cana Roberto Campos

XLVI Abolir o Imposto de Renda, seja sobre a pessoa fsica, seja sobre a pessoa jurdica, ...h de ser o primeiro passo Roberto Mangabeira Unger As transaes financeiras constituem uma das poucas bases potenciais de arrecadao futura na qual possvel ancorar o aumento da receita pblica sem penalizar os setores produtivos e os segmentos sociais... Maria da Conceio Tavares A circulao financeira uma base de futuro, j que, alm de sua contnua expanso, permite controles eletrnicos e, dever permitir, portanto, uma menor sonegao do que os atuais impostos Maria da Conceio Tavares ...a Comunidade Econmica Europia est se voltando para duas ordens de tributos, ou seja, os indiretos e os sociais, reduzindo paulatinamente os tributos diretos, entre eles o Imposto de Renda Ives Gandra da Silva Martins O Imposto nico no , ao contrrio do que diz a sabedoria tradicional dos fiscalistas, ingnua ou inexequvel. apenas uma idia insolentemente nova, cujo tempo chegou Roberto Campos

XLVII

AGRADECIMENTOS
Generosidade dos amigos, dedicao dos colaboradores, confiana dos correligionrios e amor dos familiares...so esses os principais ingredientes deste ensaio. Ao trmino de mais esta etapa de trabalho, olho para traz e vejo como foi, e est sendo, longa a caminhada em direo ao ideal do Imposto nico. Desde os longnquos dias que culminaram em 10 de janeiro de 1990 com a publicao de "Por uma revoluo tributria" na Folha de S.Paulo, pude viver e participar da construo de um novo paradigma e sentir as dificuldades e agruras de ter tido coragem para propor idias novas. Senti as estocadas da incompreenso e da violncia dos interesses contraria- dos; vivi o prazer da cumplicidade intelectual de colaboradores e defensores dessa nova proposta; observei o movimento pendular do interesse da opinio pblica; aprendi com os crticos honestos e me decepcionei com os crticos insinceros e intolerantes. Mas acima de tudo, me emocionei e me emociono ainda ao sentir o olhar angustiado dos que enxergam no Imposto nico uma esperana quase missionria na valorizao do contribuinte, no resgate do dinamismo econmico brasileiro e na desobstruo dos canais de crescimento e autorealizao para os pequenos e mdios produtores em nosso pas. Aps todos esse anos de embates, sinto que o caminho j est pavimentado para que outros possam avanar alm de onde j consegui chegar. Este ensaio a sntese de um conjunto de conceitos, de circunstncias e da contribuio de pessoas que cruzaram meus caminhos. O comeo de tudo foi na ebulio da redao de A Folha de S.Paulo. Octvio Frias de Oliveira foi fonte ininterrupta de inspirao criativa, estimulada pela irreverncia intelectual de Carlos Caldeira Filho e reforada pela respeitosa e estimulante discordncia de Carlos Longo. Ainda nessa fase herica de desbravamento intelectual, a coragem apostolar de Flvio Rocha, Newton Paiva, Dario Clementino e do saudoso Nuri Andraus Gassani foi determinante na difuso do Imposto nico por todo o Brasil. Durante a fase de consolidao conceitual, a amizade, o estmulo e o respal- do intelectual de Roberto Campos foram decisivos no fortalecimento de minha convico de que estava no caminho correto. Dele guardo enorme saudades, e a falta que faz como ponto de apoio e de referncia guarda exata correlao com a abundncia de referncias e citaes que fao de sua obra neste ensaio. A ajuda dos eficientes companheiros de pesquisas Lus Carlos da Silva, Luiz Zottmann, Luiz Henrique Sampaio Guimares foram apoios sem os quais no teria sido possvel compatibilizar a continuidade dos estudos tcnicos e a luta poltica pela implantao do Imposto nico na Cmara dos Deputados. A conclamao para no esmorecer e para retomar armas com fora redobrada foi ouvida nos discursos de Lindberg Cury no Senado Federal em 2001. O brado de luta despertou novamente o mpeto guerreiro de Dario Clementino (Sinduscon-Sindicato da Indstria da Construo Civil/D.F. e Fibra-Federao das Indstrias do Distrito Federal) e

XLVIII Nuri Andraus Gassani (Sindicato dos Produtores Rurais do Distrito Federal e ACDFAssociao Comercial do Distrito Fe- deral), reforados com os apoios inestimveis de Evandro Kalume Pires (Fibra), Femando Brittes (ACDF), Franklin Oliveira (FecomrcioFederao do Comrcio do Distrito Federal), Galileu Marrara (Fibra), do deputado distrital Jos Edmar de Castro Cordeiro e Gilberto Koop (Cmara Legislativa do Distrito Federal), Luiz Carlos Botelho Ferreira (Sinduscon/Fibra), Maria Lourdes M. Coelho (ACIGAssociao Comercial e Industrial do Guar), Mario de Almeida (Fibra), Prof. Ricardo Caldas (Universidade de Braslia) e tambm dos amigos Alexander Saliba, Carlos Farias Pontes, e Mrcio Antero de Carvalho. classe empresarial de Braslia a histria certamente ir creditar grande parte dos avanos da proposta do Imposto nico no pas. No mbito poltico, a marcha do Imposto nico deve muito aos parlamentares que fundaram o Movimento pela Implantao do Imposto nico Federal. Foram eles: os senadores Bello Parga e Lindberg Cury e os deputados federais Adolfo Marinho, Agnaldo Muniz, Agnelo Queiroz, Almeida de Jesus, Antnio Jorge, tila Lins, Augusto Nardes, Carlos Alberto Rosado, Celcita Pinheiro, Chico Sardelli, Corauci Sobrinho, Coriolano Sales, Dilceu Sperafico, Divaldo Suruagy, Eni Voltolini, Enivaldo Ribeiro, Euler Esteves Ribeiro, Fetter Junior, Gerson Gabrielli, Hugo Biehl, Joo Caldas da Silva, Jorge Alberto, Josu Bengston, Jurandil Juarez, Kincas Mattos, Luciano Bivar, Luis Carlos Heinze, Luiz Bittencourt, Luiz Ribeiro, Manoel Salviano, Marcelo Castro, Maria Elvira, Moacir Micheletto, Nelson Marquezelli, Osvaldo Reis, Paulo de Almeida, Paulo Octvio, Pedro Corra, Remi Trinta, Ricarte de Freitas, Roberto Argenta, Roberto Pessoa, Ronaldo Caiado, Ronaldo Vasconcellos, Saulo Pedrosa, Srgio Barros, Srgio Reis, Silas Brasileiro, Vicente Caropreso, Waldemir Moka, Werner Wanderer e Zila Bezerra. Particular meno deve ser feita ao presidente da Cmara dos Deputados, Acio Neves, que assumiu e honrou seu compromisso de apoiar a rpida tramitao do projeto do Imposto nico Federal na Cmara dos Deputados, criando e instalando com presteza a Comisso Especial do Imposto nico, derradeira etapa antes da votao da proposta em plenrio. Cumpre agradecer ainda a Domingos A. Abilas, Joo Borges, Jos Silva, Luigi Nese, Luis Alberto Mendona Meato, Mauricio Stainoff, Renaldo Pizzimenti, Rubens Damato, Salomo Gawendo, Sergio Victor Tamer e centenas de outros amigos e apoiadores annimos, igualmente leais e sinceros, cuja dedicao me fazem caminhar cada vez mais convicto de que o Brasil precisa ter a coragem para mudar e instituir o Imposto nico. Agradeo, tambm, ao editor Milton Assumpo, pela ateno e dedicao com que sempre tratou os meus textos. Aos auxiliares Beatrice Palazzin de Almeida, Nelci Maraschin, Denise Queiroz Fonseca de Freitas e James Maxwell Brito Coelho, agradeo por terem aturado com dedicao e cordialidade os momentos de tenso e os atritos que acompanham a mistura sempre conflituosa entre atividade poltica e criao intelectual. Por fim, quero dedicar este trabalho Vera e s nossas quatro meninas, Maria Francisca, Maria Luiza, Maria Vitria e Maria Otvia. Vocs, Verinha, Chica, Lu, Viki e Otvia criaram para mim o lar mais feliz do mundo. Obrigado

Captulo 1 O quadro tributrio brasileiro


Introduo Uma pessoa que pela primeira vez se interessasse em conhecer a literatura sobre reforma tributria, chegaria a uma curiosa concluso. A de que toda a polmica sobre o assunto, que j vem desde meados dos anos 90, situa-se quase que exclusivamente em torno da extino dos tributos em cascata.1 De fato, em agosto de 2001 as principais entidades representativas do empresariado brasileiro divulgaram um manifesto contra o governo, cobrando a reforma tributria que no aconteceu2. A anlise do documento, contudo, demonstra que a verdadeira meta dos empresrios no foi nem a discusso da questo tributria como um todo, com todos os seus descalabros e disfunes, nem a busca de solues abrangentes e definitivas sobre o problema. O que transpareceu foi, antes de tudo, uma diatribe contra a cumulatividade. Na defesa de seus interesses, esses grupos, equivocadamente, lograram convencer os formadores de opinio que a prioridade na reforma tributria deve ser a extino da cascata tributria. Sintomtico deste equvoco uma recente pesquisa efetuada pela Confederao Nacional da Indstria mostrando que 88% dos empresrios pesquisados apontaram a excessiva carga de impostos, que poder chegar cerca de 35% do PIB em 2001, como a
Diz-se que cumulativo o tributo que incide em duas ou mais etapas da circulao de mercadorias sobre um mesmo fato gerador, sem que na etapa posterior possa ser abatido do montante pago na etapa anterior. Exemplos tpicos destes tributos so a COFINS, a contribuio para o PIS e a CPMF. O tributo nocumulativo quando o montante do tributo pago numa etapa da circulao da mercadoria pode ser abatido do montante devido na etapa seguinte para o mesmo fato gerador. Os exemplos brasileiros so o IPI e o ICMS . Everardo Maciel, caracteriza a cumulatividade como sistemas tributrios cuja incidncia no tm repercusso nem para a frente nem para trs...O sistema de valor agregado...leva em considerao as informaes para trs e para frente, tem um sistema de crditos e dbitos. Qual o melhor deles? Ambos tm virtudes e defeitos. No sistema cumulativo as alquotas so menores. No valor agregado as alquotas so maiores. Os sistemas cumulativos as alquotas so menores.Os sistemas cumulativos so muito mais simples. Os sistemas de valor agregado so mais complexos, prestam-se mais evaso fiscal, eliso...Os sistemas de valor agregado do melhor quantificao contbil que os sistemas cumulativos.O equvoco ser partidrio de uma coisa ou de outra. Cada situao tem uma soluo adequada. A generalizao um enorme quivoco. Portanto, a cumulatividade do sistema no constitui nenhum erro. Maciel, E. Reforma Tributria e Federalismo no Brasil, palestra proferida em 7 de agosto de 2001 na Federao das Indstrias de Braslia. A transcrio da palestra acha-se disponvel em www.marcoscintra.org. 2 Vide Anexo 1
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-2mais indesejvel caracterstica do atual sistema tributrio. Nesse sentido, surpreendente que os empresrios tenham apontado suas baterias nas crticas cumulatividade, em vez de defenderem a queda da carga tributria e a reduo das alquotas. A leitura do manifesto revela que nada foi reivindicado quanto sonegao, corrupo, aos altos custos de aquiescncia (tambm conhecidos como custo de conformidade) relacionados s obrigaes acessrias tributrias impostas aos contribuintes, burocracia ou iniqidade do atual sistema de arrecadao de impostos no Brasil3. Falouse quase que exclusivamente sobre a cumulatividade, ainda que o que verdadeiramente sufoca a competitividade brasileira no seja a forma de cobrana de impostos (cumulativa ou sobre valor agregado), mas sim a intensidade da carga tributria brasileira, que se aproxima de 35% do PIB. Surpreende, portanto, que, ao invs de reivindicarem uma carga tributria mais leve e mais condizente com a de seus principais competidores nos mercados interno e externo, os empresrios concentrem sua ira na cumulatividade, que nada mais do que mtodo de cobrana. Discutem a forma e no a essncia do problema que os aflige, qual seja, o peso dos impostos que so obrigados a suportar.4 O Secretrio da Receita Federal, Everardo Maciel, vaticina que indubitavelmente, a velocidade e a profundidade das mudanas que o mundo est enfrentando vo afetar (ou mesmo esgotar) o atual modelo conhecido de sistema tributrio. Quais tributos, no entanto, continuaro a existir, ou quais novos sero criados, ainda so perguntas sem respostas.5 Neste texto ser discutida a cumulatividade no sistema tributrio brasileiro. Ser demonstrado que o repdio a priori dos tributos cumulativos fruto de preconceitos e de conceitos tericos mal digeridos. Ser mostrado ainda que, a superao desta viso equivocada sobre o tema abrir as portas para a construo de um modelo tributrio mais eficiente, mais justo, e mais apropriado s caractersticas estruturais da sociedade e da economia brasileiras, que o Imposto nico6.

Segundo pesquisas do Sebrae/SP a burocracia atinge pesadamente o micro empresrio que dispensa 40% de seu tempo s para atender s exigncias da burocracia fiscal. Segundo as estimativas apresentadas, a pequena empresa no Brasil gasta cerca de 3% do PIB (US$15 bilhes) com a burocracia. 4 A discusso da reforma tributria ambgua no Brasil. Quando se fala em simplificao mediante a unificao da legislao do ICMS, por exemplo, as pessoas se apresentam de forma contrria porque de fato, isso que se quer, que simplifica, que moderniza, que representa o avano, na verdade, no se quer.Ou seja, estamos discutindo uma agenda falsa, uma agenda oculta....Todas as discusses no so verdadeiramente as que esto sendo discutidas. So outras coisas que esto sendo discutidas, com aparncia diferente. Maciel, E. Reforma Tributria e Federalismo no Brasil, palestra proferida em 7 de agosto de 2001 na Federao das Indstrias de Braslia. A transcrio da palestra acha-se disponvel em www.marcoscintra.org. 5 Secretaria da Receita Federal, Tributao da Renda no Brasil Ps-Real, Ministrio da Fazenda, Braslia, 2001 6 Sobre a proposta do Imposto nico, e sobre a polmica sobre o assunto, com argumentos a favor e contra a proposta, vide Albuquerque, Marcos Cintra C. de (organizador), Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994. Para a colocao da proposta vide, em especial os artigos de Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque, Por uma revoluo tributriapp.85-89, e O Imposto nico sobre Transaes, pp.203-245.

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O Brasil precisa de um novo sistema de impostos A sociedade brasileira mostra sinais de profunda insatisfao com o seu sistema tributrio. Sua atual estrutura de impostos uma das mais complexas do mundo, tendo chegado a um estgio avanado de deteriorao, irracionalidade, ineficincia, e iniqidade.7 A legislao tributria brasileira contava, em meados de 2001, com 55.767 artigos, 33.374 pargrafos, 23.497 incisos e 9.956 alneas. Essa miscelnea tributria est contida em 18.589 pginas de textos, decretos, cdigos e portarias.8 Estes dados, no entanto, se desatualizam diariamente. A cada ano, so editadas cerca de 300 novas normas sobre o assunto, algo em torno de 1,23 alteraes por cada dia til. Apenas no tocante a dois impostos federais (IR e IPI), um estadual (ICMS), e Contribuies Sociais (Pis e Cofins), entre maio de 1995 e dezembro de 1998 foram editados: quanto ao IR: 24 leis, 76 medidas provisrias, 14 decretos, 46 portarias, e 149 atos declaratrios; quanto ao IPI: 8 leis, 41 medidas provisrias, 20 decretos, 67 portarias, e 87 atos declaratrios; quanto ao ICMS: 24 leis, 165 portarias, 314 resolues, e convnios; quanto ao Pis: 1 Emenda Constitucional, 7 leis, 122 medidas provisrias, 1 decreto, 3 resolues, 8 atos declaratrios, 3 portarias, 1 instruo normativa, e 1 parecer normativo; quanro Cofins: 2 leis complementares, 3 leis, 30 medidas provisrias, 1 decreto, 1 portaria, 1 instruo normativa, e 1 ato declaratrio.9 A complexidade dos sistemas tributrios declaratrios no privilgio brasileiro. Tambm nos EUA a questo vem suscitando acalorados debates sobre alteraes no seu principal tributo, o Imposto sobre a Renda. A legislao tributria federal naquele pas possui 45.662 pginas, 74% a mais do que em 1984; o nmero de formulrios aumentou 23% entre 1990 e 2000, e o faturamento das oito maiores empresas de consultoria tributria aumentou 112% entre 1996 e 2001. A chamada indstria dos impostos emprega hoje
Ao invs da famosa mxima imposto bom imposto velho, Everardo Maciel prefere a que diz imposto bom imposto simples. Maciel, E. Reforma Tributria e Federalismo no Brasil, palestra proferida em 7 de agosto de 2001 na Federao das Indstrias de Braslia. A transcrio da palestra acha-se disponvel em www.marcoscintra.org. 8 A CPI da Sonegao Fiscal apontou que no Brasil h excessivo nmero de tributos, cuja imposio se faz atravs de uma legislao extremamente complexa, inconstitucional, incoerente, inadequada, de interpretao e aplicabilidade duvidosas; sujeita a constantes alteraes...a ponto de termos baixado 1062 atos normativos fiscais em 1990- mdia de 4,6 por dia til. E so exigidos 33 livros de escriturao, 24 declaraes tributrias, alm de 25 obrigaes bsicas trabalhistas e previdencirias. Vide, CPI da sonegao fiscal. Concluses do Congresso Nacional, Revista dos Tribunais, Cadernos de Direito Tributrio e Finanas Pblicas, ano 3, n 9, out-dez 1994, Editora Revista dos Tribunais Editora LTDA, So Paulo. 9 Rezende, Condorcet, Relaes fisco x contribuinte, mimeo.
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-4mais de um milho de pessoas, volume superior ao de toda a indstria automotiva. Apenas os custos de aquiscncia (preenchimento de guias e declaraes) arcados pelos contribuintes norteamericanos chegam a US$ 183 bilhes por ano.10
TABELA 1 BRASIL -1993/2001

Evoluo da carga tributria global e per capita Ano Carga Carga tributria tributria % do PIB per capita (R$) 1993 25,8 719,19 1994 29,8 893,68 1995 29,4 1.205,54 1996 29,1 1.354,02 1997 29,6 1.523,51 1998 29,6 1.681,54 1999 31,6 1.813,68 2000 32,6 2.023,73 2001* 35,0 2.264,70
(*) estimativa

No Brasil, a abundncia tributria tem contribudo decisivamente para os recordes de aumento de arrecadao verificados ano aps ano. A tabela 1 mostra o que vem ocorrendo com relao ao peso dos impostos sobre o PIB e a carga tributria per capita no pas. H teses defendendo que a carga de impostos em relao ao PIB no Brasil pode, e deve, ser mais alta, uma vez que vrios pases registram propores mais elevadas que a nossa. No entanto, esta afirmao no faz sentido se feita isoladamente, j que a avaliao da carga tributria de um pas s pode ser feita em funo do nvel de renda per capita e do padro de desenvolvimento do pas. A tabela 2, exemplificativa da situao internacional, deixa claro que o governo brasileiro impe uma carga tributria absolutamente incompatvel com o nvel de renda per capita da populao. Todos os pases com carga tributria prxima, ou superior, a 30% do PIB, possuem renda per capita prxima, ou acima, de U$ 20.000/ano. As excees so Portugal, (que tem renda de US$ 10.670, trs vezes superior brasileira), e o Brasil. Vale notar que pases com renda per capita inferior a US$10.000/ano aplicam carga tributria sempre abaixo de 25% do PIB. O Brasil claramente um caso extravagante de supertributao.

Vide Edwards, C., Simplifying Federal Taxes: the advantages of consumption-based taxation, in Policy Analysis n 416, October 17, 2001 Cato Institute, Washington, 2001.

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TABELA 2 Carga tributria e renda per capita em pases selecionados (2000)

Pases

Carga tributria

(% do PIB) Itlia Alemanha Canad Portugal Sua Brasil Austrlia EUA Japo Coria do Sul Mxico 45,0 37,7 37,1 34,4 33,9 33,2 31,0 28,8 28,8 23,0 16,9

Renda percapita Ano (US$) 20.090 26.570 19.170 10.670 39.980 3.401 20.640 29.240 32.350 8.600 3.840

Como resultado da excessiva tributao, o consumidor brasileiro onerado por elevada carga de impostos indiretos, embutidos nos preos dos produtos que adquire. Segundo a ABIA, Associao Brasileira da Indstria de Alimentos, a tributao atinge 34,7% do preo final dos alimentos, enquanto a mdia internacional de 7%. A tabela 3 abaixo exemplifica a abusiva carga de tributos nos bens de consumo no Brasil. A conseqncia desta excessiva tributao o baixo poder aquisitivo dos salrios, bem como a perda de competitividade dos produtos brasileiros nos mercados externos. Importante observar que a maior parte dos tributos incidentes sobre a produo domstica no desonerada no momento da exportao, fazendo com que os bens e servios exportados contenham elevada carga de impostos embutidos em seu preo. Como defesa frente a esta abusiva carga de impostos, o contribuinte v na sonegao de impostos um artifcio para sobreviver. A sonegao virou regra, a ponto de ser chamada de religio nacional por Andr Franco Montoro Filho11, e hoje a mais perversa caracterstica do sistema tributrio no Brasil.

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Montoro Filho, Andr F., Sonegao-religio nacional, in Albuquerque, Marcos Cintra C. de, Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994 .

-6TABELA 3 Peso dos impostos nos preos ao consumidor Brasil Parcela tributria atual no preo ao consumidor Produto Quilo de carne 47 % Dzia de ovos 29 % Po 43 % Refrigerante 37 % Ch 50 % Automvel 46 % Par de tnis 47 % Par de sapatos 47 % Televiso 49 % Gasolina 53 % leo de soja 25 % Pneus 37 % Cala masculina 25 % Geladeira 49 %
Fonte:Trevisan e Associados, Sindicom, e ACSP.

Em 1999 o Secretrio da Receita Federal, Everardo Maciel, deps na CPI do Sistema Financeiro e fez uma afirmao que causou grande celeuma junto opinio pblica. O pas foi informado oficialmente que a sonegao, a evaso e a eliso de impostos em larga escala so prticas comuns. Segundo seu depoimento, R$ 825 bilhes, quase o valor de um PIB anual, passava por entre os dedos do fisco sem que, diretamente, um tosto ficasse em suas malhas, exceto pela arrecadao da CPMF; das 530 maiores empresas no Brasil, metade no pagava imposto de renda; e 42% dos 66 maiores bancos tambm haviam conseguido a mesma faanha. A sonegao, portanto, hoje o tumor a ser extirpado do sistema tributrio nacional. A predominncia dessa anomalia causa injustias tributrias profundas na economia nacional. Segundo as concluses da CPI da Sonegao Fiscal, a sonegao est incrustada na populao, no contribuinte, por um problema de educao e de moral12. A Receita Federal vem cruzando informaes sobre a movimentao financeira de declarantes do Imposto de Renda. Os dados mostram que bilhes de reais circulam livremente na economia brasileira sem serem alcanados pelo Imposto de Renda.

Vide Revista dos Tribunais, Cadernos de Direito Tributrio e Finanas Pblicas, ano 3, n 9, out-dez 1994, Editora Revista dos Tribunais LTDA, So Paulo.

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-7TABELA 4 Contribuintes isentos, inativos ou omissos e empresas optantes pelo Simples Cruzamento entre declarao de Imposto de Renda e movimentao financeira

Movimentao financeira anual (R$ mil)

Nmero de pessoas fsicas e jurdicas analisadas pelo Fisco

Sonegao estimada
Nmero de pessoas fsicas e jurdicas suspeitas de sonegao 424.435 51.065 33.991 2.372 254 512.117 Movimentao financeira anual em R$ milhes Rendimentos anuais no declarados em R$ milhes 30,689 13,867 50,431 80,125 164,132 339,244

At 100 29.402.542 + de 100 at 500 559.161 + de 500 at 1.000 51.065 + de 1.000 at 10.000 33.991 + de 10.000 at 100.000 2.372 + de 100.000 254 Total 30.049.385
Fonte: Dados brutos da Receita Federal (2000)

77,736 34,669 100,862 88,138 164,132 465,540

* Movimentao financeira acima de R$ 1 milho para empresas cadastradas no Simples e acima de R$ 100 mil para as demais pessoas fsicas e jurdicas. ** Tomando-se a movimentao financeira mdia mdia de cada classe e dividindo pela relao movimentao financeira /rendimentos abaixo: At 10 mil = 10; de 10 mil at 100 mil = 5; de 100 mil at 500 mil = 3; de 500 mil at 1 milho = 2,5; de 1 milho at 10 milhes = 2; de 10 milhes at 100 milhes = 1,5; e + de 100 milhes = 1.

Em agosto de 2001 a Receita Federal divulgou a concluso de 341 processos contra contribuintes que sonegaram impostos em 1998. Esses contribuintes foram autuados em R$ 81,5 milhes. Entre eles, 210 so pessoas fsicas, que sonegaram R$ 6,5 milhes, e outros 131 so pessoas jurdicas cujas autuaes somam R$ 75 milhes. Essas aes da Receita Federal foram resultantes do cruzamento entre a movimentao bancria dos contribuintes (por meio da CPMF) e as declaraes de renda de 1998. No ano de 1999, os cruzamentos revelaram contribuintes que se declararam isentos, omissos, inativos e empresas cadastradas no Simples, mas que movimentaram valor equivalente a cerca de metade do PIB brasileiro, como pode ser visto na tabela 4. Vale notar que 559.161 pessoas movimentaram R$116,9 bilhes, uma mdia mensal de R$ 17,4 mil, ao mesmo tempo em que se declararam no-contribuintes do Imposto de Renda. Os dados revelaram ainda que apenas 254 pessoas fsicas e jurdicas transacionaram, o assombroso montante de R$ 164,1 bilhes sem serem alcanados pelo Imposto de Renda. Em mdia esses indivduos movimentaram R$ 54 milhes por ms, declarando-se isentos, inativos, declarantes do Simples ou sendo simplesmente omissos. Nem CPF esses milionrios possuem. Do trabalho se concluiu que 512.117 pessoas fsicas e jurdicas efetuaram, durante 1999, movimentao financeira incompatvel com a legislao do imposto de renda no

-8montante total de R$ 465 bilhes, ou R$ 38,7 bilhes por ms. Tal movimentao financeira deixa implcita a existncia de rendimentos no declarados estimados em R$ 339,2 bilhes, ou R$ 28,2 bilhes por ms, ou seja, cerca de 25% do PIB passaram ao largo do Imposto de Renda brasileiro. 0 padro de incidncia tributria atual sobre a produo to catico, imprevisvel, devastador, a ponto de poder quebrar uma empresa eficiente, que paga seus impostos, e de fazer sobreviver uma concorrente ineficiente, que sonega e saqueia seus competidores no mercado. Segundo estudos de Maria Helena Zokun, 40% do da renda do pas no so oferecidos tributao por sonegao ou pela fuga para a economia informal. Esse resultado implica o fato de que os 35% da atual carga tributria recaem apenas sobre 60% do potencial tributvel. Isso significa que os 60% dos contribuintes que pagam impostos arcam com um nus tributrio equivalente a 55% da sua renda, que os 40% que se evadem nada oferecem sociedade na forma de pagamento de tributos.13 Ademais, a sonegao gera uma inevitvel conseqncia, a corrupo. A evaso e a sonegao so aceitas com naturalidade, quando no admiradas como evidncia de coragem e ousadia empresariais.A conivncia entre sonegadores e fiscais corruptos vem causando forte deteriorao dos padres ticos e morais da sociedade brasileira. Mas na carga tributria sobre salrios onde o Brasil atinge um triste recorde. A forte sonegao de impostos e a necessidade de crescente arrecadao pblica fizeram do assalariado o sujeito passivo tributrio mais fortemente onerado. Impossibilitado de apelar para a sonegao e a evaso, o assalariado com carteira assinada passou a sofrer forte tributao na fonte. Alm dos encargos tributrios incidentes sobre os salrios, o governo ainda sobrecarregou o empregador com imposies fiscais e previdencirias extremamente elevadas. Os rendimentos do trabalho no Brasil, que representam apenas 26,8% da Renda Nacional, so responsveis, direta e indiretamente, por cerca de 53,5% da arrecadao de impostos no pas. Isto d uma clara indicao de como, para compensar a perda de arrecadao gerada pela sonegao das empresas e dos autnomos, o governo transfere a carga tributria para os segmentos que tm mais dificuldade em sonegar, como o trabalho assalariado. Em um estudo realizado em 2000 comparando as alquotas efetivas do imposto de renda pessoa fsica no Brasil e nos Estados Unidos, utilizando dados do Internal Revenue Service e da Receita Federal, mostrou que enquanto nos Estados Unidos a alquota passa de 15% para 19% a partir de uma renda tributvel anual de R$ 119,2 mil, no Brasil essa alquota era atingida j a partir de R$ 15,2 mil por ano. Alm de estimular a economia informal, este fato contribui de modo significativo com as elevadas taxas de desemprego vigentes na economia brasileira. O alto custo de contratao e manuteno de funcionrios uma das principais causas do crescimento da
13 Est implcito neste argumento que os contribuintes podem ser separados em dois grupos: os que pagam impostos, e os que nada pagam. Vide Zokum, M. H. Uma medida do tamanho da economia informal no Brasil, Revista de Economia Aplicada, jan-mar 1999, vol.3 n 1, FEA-USP/FIPE.

-9economia informal. Metade dos trabalhadores brasileiros no tem carteira assinada, fenmeno este que barateia os custos para as empresas e desonera os salrios recebidos pelos empregados, que em muitos casos no declaram esses rendimentos. O que estes fatos demonstram a urgente necessidade de uma reforma tributria no Brasil. Trata-se do maior dbito deixado pela classe poltica junto sociedade brasileira na ltima dcada do sculo XX. Apesar das vrias tentativas, a reforma no aconteceu. O debate foi acirrado, em certos momentos chegou a empolgar a opinio pblica, mas infelizmente no vingou. No tarefa fcil acomodar os interesses especficos dos inmeros grupos sociais envolvidos em uma reforma tributria, como os trabalhadores, os empresrios e o governo, com cada uma dessas categorias subdivididas por setores e reas geogrficas com objetivos muitas vezes conflitantes. Cada grupo visualiza a oportunidade de ampliar seus espaos econmicos, configurando um conflito de interesses impossvel de ser superado por uma reforma tributria convencional. O Imposto nico, como veremos adiante, ao permitir ganhos a todas as partes envolvidas - setor pblico, assalariados e empresrios - cria condies para o incio de um dilogo que j tarda no pas. Para o setor pblico, o Imposto nico permite reduo de custos, desburocratizao, modernizao administrativa, recuperao de receitas. Facilita, enfim, o necessrio ajuste fiscal. Para os trabalhadores abre-se espao para a recomposio salarial mediante a incorporao aos salrios, ainda que parcial, das contribuies previdencirias e das retenes na fonte. E para o empresariado, permite reduo de custos, aumento de mercados e recomposio de margens. O industrial Antonio Ermrio de Moraes declarou em uma entrevista que colocara toda sua estrutura jurdica e tributria para analisar o imposto sobre movimentao financeira, e que a concluso fora de que se tratava de um tributo insonegvel.14 Com o Imposto nico apenas os sonegadores e a economia informal sairo perdendo, o que ser um ato de Justia, ainda que tardia.

Roberto Campos: a escolha entre a insolncia inovadora, e o aperfeioamento do obsoleto Ele foi um ardoroso defensor da modernidade, da insolncia inovadora, e do Imposto nico. Tal postura pode surpreender os que diziam que Bob Fields era um conservador. Estavam errados. Ele foi sempre original, um iconoclasta, um criador de paradigmas. Entre 1964 e 1967, implementou o que se pode chamar de ltima reforma tributria no Brasil. As mudanas implementadas por Roberto Campos abriram caminho para o que
14 Fato citado por Albuquerque, Marcos Cintra Cavalcanti de, em Os vcios e as virtudes do IPMF, in Albuquerque, Marcos Cintra C. de ,(organizador) Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994

- 10 se convencionou chamar de milagre brasileiro, verificado durante a dcada de 70, perodo de altas taxas de crescimento da economia. A partir dos anos 80, o poltico Roberto Campos passou a criticar a administrao pblica brasileira. Afirmava que a mquina estatal ficara deformada, desviando-se de seus objetivos originais. Apontou inmeros ns a serem desatados para o pas poder continuar na construo de uma economia moderna e prspera. Certa ocasio disse: Continuamos longe demais da riqueza atingvel e perto demais da pobreza corrigvel. Uma de suas principais crticas nos ltimos 10 anos foi aos impostos. Percebeu que os tributos sobre valor agregado, os IVAs, tidos como justos e eficientes, perfeitos enfim, escondiam uma outra realidade, bem menos atraente que idia original, e cujas deformaes eram ampliadas em pases com organizao federativa: a exacerbao burocrtica, a galopante corrupo, a exasperadora complexidade, os proibitivos custos de arrecadao, a irresistvel evaso, a convidativa sonegao. Enfim, um monstro do gnero declaratrio, da espcie burocrtico-propinatria, adorado apenas pelos burocratas de planto. Em Reforma ou revoluo15, Roberto Campos afirmou que a tica fiscal brasileira fora destruda. Dizia ele que pagar impostos no Brasil comprar chateao, e que apenas as empresas organizadas do setor privado e os assalariados com carteira assinada que pagavam tributos diretos. Os outros 2/3, que sonegavam, eram classificados por ele como delinqentes. Entre as simplificaes reformistas e as inovaes revolucionrias no mbito fiscal, Roberto Campos preferiu ficar com as ltimas. Passou a defender a idia do Imposto nico, proposta apresentada cerca de dois anos antes em um artigo publicado na Folha de S.Paulo, intitulado Por uma revoluo tributria. Roberto Campos escreveu que, em matria fiscal o pas tem chance de uma experincia pioneira com o Imposto nico. Isso pela coincidncia de circunstncias inexistentes alhures: a) tanto a tica como a estrutura fiscal entraram em colapso; b) a economia est desmonetizada o papel-moeda em poder do pblico de 1% do PIB; c) o sistema bancrio surpreendentemente eletronificado para um pas do Terceiro Mundo. Campo completou afirmando: A meu ver, as caractersticas de uma revoluo fiscal seriam: 1) um fato gerador suficientemente amplo e simples para elidir a fronteira entre contribuintes e delinqentes; 2)alquotas suficientemente baixas para tornar ridcula a engenharia da sonegao; 3) coleta automatizada para tornar dispensveis as trs burocracias do Fisco; e 4) repasse instantneo aos beneficirios, evitando-se as complicaes da indexao dos tributos. Todas essas condies so satisfeitas pela proposta do professor Marcos Cintra e por nenhuma das propostas reformistas. Desde ento Roberto Campos se tornou um guerrilheiro do Imposto nico. Enfatizava a necessidade de se implantar essa sistemtica tal como fora idealizada, ou seja,
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Campos, R.O.,Reforma ou revoluo, O Estado de So Paulo, 3/11/1991.

- 11 como um imposto para substituir tributos de natureza arrecadatria. No entanto, a nsia fiscalista do governo utilizou a proposta de modo oportunista, e criou o IPMF, depois transformado em CPMF. Mas foi um imposto a mais, desvirtuando assim a idia original. A experincia da CPMF proporcionou aos crticos do Imposto nico uma oportunidade valiosa para satanizarem aquele tributo. Criou-se o mito de que por ser cumulativo, ou em cascata, ele seria necessariamente de baixa qualidade, e por isso deveria ser combatido. A sonegao, esta sim a principal anomalia do sistema tributrio brasileiro, foi relegada a um segundo plano nos debates sobre a reforma tributria. A sonegao criou uma vantagem comparativa perversa. Permite a sobrevivncia de empresas ineficientes na produo, desde que ousadas na sonegao; e deixa morrer as que so competitivas na produo, mas tmidas na sonegao. Com sarcasmo, Roberto Campos distinguia dois tipos de cascata, uma maligna e outra benigna. A primeira compreende tributos como o PIS e a Cofins, de recolhimento inevitvel. A segunda diz respeito aos impostos que reduzem as obrigaes fiscais, tais como o Simples (o chamado Imposto nico da micro e pequena empresa) e o imposto de renda sobre o lucro presumido16. As crticas so sempre dirigidas ao primeiro grupo. Assim, quando a carga tributria pode ser reduzida, a cascata considerada benigna at pelos ferrenhos crticos da cumulatividade. Contudo, quando a cascata implica carga tributria alta, torna-se diablica. Exemplo claro e inegvel se d com respeito s crticas CPMF, em razo deste tributo ter se mostrado insonegvel. As discusses em torno da reforma tributria em 1999 deram origem a um documento da Comisso de Reforma Tributria que Roberto Campos classificou de aperfeioamento do absoleto em um artigo intitulado Como sair do manicmio fiscal17. Roberto Campos defendia a reformatao do Estado, e nesse processo deu lugar de destaque ao Imposto nico. Em sua brilhante jornada a servio do pas, sua mente privilegiada foi sempre capaz de ver muito alm. Mostrou de forma clara e inequvoca que a reforma tributria uma demanda fundamental para nos aproximarmos da riqueza atingvel e para combatermos a pobreza corrigvel. Roberto Campos produziu, entre seus memorveis artigos para imprensa, trabalhos que merecem ser reproduzidos extensamente.

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Mesmo essas cascatas hoje consideradas benignas enfrentaram forte oposio da burocracia pblica. Por exemplo, e, 7/11/1996 a Folha de S.Paulo noticiava que o Coordenador de Administrao Tributria da Secretaria da Fazenda de So Paulo, Clovis Panzarini mostrava indignao com o recm aprovado programa de simplificao tributria para micro e pequenas empresas, o Simples, e dizia que o mesmo desorganizaria a economia paulista, pois no seria possvel dois sistemas tributrios diferentes conviverem em uma mesma economia. Curiosamente, apesar de sua cumulatividade o Simples foi fartamente elogiado, como por exemplo, em editorial no O Estado de S. Paulo, de 9/12/1996, que o caracterizou como puro bom senso. 17 Campos, R. O., Como sair do manicmio fiscal, Folha de So Paulo, 12/9/99,

- 12 Em O Funeral da nota fiscal18, e em Como sair do manicmio fiscal19, o autor descreve com sua usual maestria a dicotomia presente no atual debate tributrio, refletida nos inflamados duelos entre os que defendem os modelos tributrios convencionais e aqueles que buscam novas bases sobre as quais montarem um novo sistema tributrio. No primeiro artigo, Roberto Campos diz: Duas preocupaes afligem os analistas do risco Brasil`, no mdio e longo prazo. A primeira o nosso "manicmio fiscal" (arrecadao dispendiosa e multiforme sonegao), criando um sinistro dilema: ou elevam-se as alquotas, anemizando os pagantes, ou sacrificam-se investimentos essenciais. A desordem fiscal agudamente sentida no Executivo, medianamente no Legislativo, debilmente nos governos estaduais e municipais, enquanto o Judicirio continua frtil na concesso de liminares para proteger "abusos adquiridos". A segunda a insolvncia do sistema previdencirio de "repartio", estruturalmente deficitrio. ...Em matria fiscal, estamos conseguindo um supervit primrio graas sobretudo a receitas de emergncia, que complicam ainda mais a estrutura tributria. Qualquer reforma eficaz ter de levar em conta trs realidades: 1) a contratao de mo-de-obra excessivamente tributada, com resultante informalizao ou desemprego. O "take home pay" (salrio lquido) do trabalhador ainda comprimido por imposto e contribuies sindicais; 2) os impostos "declaratrios" - IR, ICMS, IPI, ISS etc. - envolvem trs burocracias: a burocracia da obedincia, a do Fisco e, freqentemente, a do contencioso; 3) a cultura brasileira de rebelio fiscal, em virtude da magra contrapartida de servios do governo, da complexidade do sistema e da corrupo de fiscais. Isso torna pouco produtivos os impostos que dependem de "declarao" dos contribuintes. Os impostos tm de ser automticos, cobrados eletronicamente na fonte. H projetos no Congresso, como os dos deputados Marcos Cintra e Luiz Roberto Ponte, nos quais o imposto sobre transaes financeiras substituiria todos os encargos da rea social, enquanto o imposto seletivo sobre insumos essenciais - eletricidade, combustveis, veculos e telecomunicaes (alm de cigarros e bebidas) - substituiria os demais impostos declaratrios. A cobrana seria eletrnica, reduzindo-se dramaticamente os custos de arrecadao e a ginstica da evaso. A proposta governamental de trocar os atuais impostos de consumo por um IVA federal representa meritria simplificao, mas apenas um aperfeioamento do obsoleto, pois os impostos continuariam declaratrios e burocratizados. A estrutura clssica de impostos, qual nos aferramos, uma curiosa relquia artesanal na era eletrnica. H objees esprias. O alegado efeito "cascata" da CPMF uma forma benigna de "progressividade", porque afeta mais que proporcionalmente os ricos, que fazem mais transaes e compram produtos de mais longa cadeia produtiva. A outra objeo se refere autonomia tributria dos Estados e municpios. Ela se preserva mais pela autonomia nos gastos e automatismo na coleta de receitas que pela faculdade de criar impostos sonegveis que exigem dispendiosa burocracia fiscal. Fixadas as quotas de
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Campos, R. O.,O funeral da nota fiscal, Veja , 23/7/1999 Campos, R.O., Como sair do manicmio fiscal, Folha de So Paulo, 12/9/99,

- 13 participao de Estados e municpios, esses se entenderiam diretamente com os centros coletores, sem intermediao burocrtica. Os partidrios da tributao eletrnica tm agora um poderoso aliado na busca de uma nova tecnologia fiscal: o comrcio eletrnico pela internet, que cresce razo de 70% ao ano, nos Estados Unidos, incentivado por uma moratria fiscal. Esse explosivo crescimento, esvaziando os "sales taxes", forar no mnimo: 1) uma unificao da nomenclatura e alquotas estaduais e locais; e 2) um mecanismo de centralizao da coleta. A Associao dos Governadores dos Estados Unidos emitiu em fevereiro ltimo um manifesto favorvel criao de um "imposto de vendas do sculo XXI aplicvel NET". Tudo indica que a internet ser o funeral das notas fiscais, da mesma forma que o fax foi o sepulcro do telex e o avio, o assassino dos dirigveis. No segundo artigo, Roberto Campos afirma: H algum tempo, pensava eu ser urgentssima a desconstruo do nosso manicmio fiscal para corrigir dois males principais: a sonegao fiscal, que divide o pas entre pagantes e caronas, e o alto custo da contratao de mo-de-obra, causando informalizao ou desemprego. Hoje h uma terceira razo, pois a globalizao e a digitalizao representam uma "mudana de paradigma". Enfraquece-se enormemente a produtividade dos impostos clssicos sobre produo, circulao e servios, relquias artesanais na sociedade eletrnica. H inmeras propostas de reformas, filiadas todas a uma das duas matrizes: a dos "papirfilos", que se limitam simplificao do sistema declaratrio e documental, e a dos "eletrnicos", que desejam abolir os impostos declaratrios clssicos, que pressupem declaraes do contribuinte sobre sua renda, vendas e servios, gerando uma trplice burocracia: a do contribuinte, a do fisco e a do contencioso jurdico. De um lado aumentam custos e, de outro, facilitam a sonegao. O principal documento ora na Cmara a proposta preliminar do deputado Mussa Demes, relator da Comisso Especial sobre Reforma Tributria. um esforo de "aperfeioamento do obsoleto", pois substitui o ICMS, o IPI e o ISS por um novo ICMS, sob legislao federal e partilhado com os Estados, havendo duplicidade de fiscalizao e arrecadao. Se o novo ICMS incorporasse adicionais para substituir as contribuies sociais - PIS, Cofins e CSSL - a atual alquota de 17% teria de ser aumentada, estimulando ainda mais a sonegao. A outra vertente da reforma tributria, a dos "eletrnicos", j tinha tido um projeto do deputado Luiz Roberto Ponte aprovado em comisso especial. Nunca foi levado a plenrio, at porque o governo preferia micro-ajustes tpicos a uma radical modernizao do sistema. Felizmente, o deputado Marcos Cintra apresentou agora na Cmara uma "proposta alternativa" que suaviza a idia original do "imposto nico" sobre transaes financeiras, numa tentativa de conciliao das duas matrizes de pensamento fiscal. Haveria poucos impostos, quase todos no-declaratrios. Preservar-se-iam os atuais tributos sobre a propriedade (IPVA, IPTU, ITR) e tambm os impostos regulatrios sobre o comrcio exterior e operaes financeiras (IOF). Por insistncia dos municpios das capitais, que dele extraem cerca de 25% de sua receita, o ISS continuaria em vigor,

- 14 abandonando-se a proposta Demes de um novo imposto sobre vendas no varejo de custosa coleta e fcil sonegao. Um grande avano seria substituir-se a panplia de contribuies sociais -Cofins, PIS-Pasep, CSSL e a contribuio patronal sobre a folha- por um imposto global sobre transaes financeiras, um IMF, escoimado dos defeitos da CPMF. O IR, no fundo uma safadeza socialista, porque pune precisamente os mais diligentes e criativos, seria compactado. Ficariam isentas as pessoas fsicas at 20 salrios mnimos, abolindo-se tambm o IR sobre as pessoas jurdicas. uma tenaz iluso pensar que as empresas so pagadoras finais de impostos. Estes recaem sempre sobre pessoas fsicas, sejam os acionistas, pela perda de rendimentos, sejam os trabalhadores, pela conteno dos salrios, sejam os consumidores, pela alta de preos. No projeto Cintra, o lucro somente seria alcanado quando de sua distribuio s pessoas fsicas, para estimular reinverses. A empregabilidade no setor formal seria encorajada pela abolio da contribuio dos empregadores para o INSS. Se quisermos uma reforma fiscal profunda e duradoura temos que levar em considerao os efeitos da globalizao e digitalizao. Hoje, uma empresa transnacional pode escolher realizar seus lucros, ou comprar seus componentes no pas de fiscalidade mais benigna e menos burocratizada. E como tratar na regulamentao trabalhista um "teletrabalhador" que trabalha para empresas situadas em outro pas?
O imposto mais justo no o que mais redistribui renda (porque a justia social se faz melhor do lado da despesa) e sim o que mais insonegvel e barato na arrecadao.

O IMF, substituindo a CPMF, seria o mais adequado a uma economia digitalizada. Tem sido denegrido no Brasil pelo "efeito cascata". Mas uma cascata benigna, porque sua coleta desburocratizada e insonegvel, em contraste com as cascatas malignas do Cofins e PIS-Pasep. O IMF parecer mais simptico se interpretado como um "imposto progressivo", por incidir mais sobre os ricos, que efetuam transaes maiores, e compram produtos sofisticados de longa escala de produo. Das objees cascata financeira, s duas so relevantes. A primeira o efeito negativo sobre as velozes transaes de Bolsa. Isso levou o deputado Marcos Cintra a propor que a tributao s se aplique aos rendimentos efetivamente realizados e no s aplicaes no mercado de capitais. A outra tem a ver com o impacto sobre exportaes. A soluo para isso o "reintegro", admitido pela OMC, isto , a devoluo da carga fiscal mdia sobre o produto exportado, calculada segundo matrizes insumo-produto, hoje j disponveis no IBGE. Isso prefervel atual disputa sobre "compensaes aos Estados exportadores" pela receita hipottica sacrificada com a desonerao do ICMS. A substituio do ICMS por um imposto seletivo cobrado eletronicamente na fonte, sobre eletricidade, combustveis, telecomunicaes e veculos (acrescido dos impostos sobre bebidas e fumo) teria vrias vantagens: insonegabilidade, desburocratizao, automaticidade na entrega dos recursos, arrecadao eletrnica e compatibilidade com a era digital.

- 15 Surpreende-me que a "proposta alternativa" do deputado Cintra, mais modernizante e simplificadora que as propostas governamentais absorvidas no relatrio Demes, tenha sido to pouco discutida no Congresso e na imprensa. Seria melanclico se na era eletrnica continussemos sujeitos papirofilia dos impostos clssicos, conclui Roberto Campos. Roberto Campos ilustra com preciso o ambiente tributrio brasileiro na dcada de 90 no artigo O manicmio fiscal20. Diz ele: Um dos mitos que dificultavam a reforma fiscal que a preservao de mecanismos separados de coleta nos trs nveis de governo requisito essencial da autonomia federativa. Algumas federaes, como a alem, tm coleta centralizada. A verdadeira independncia de Estados e municpios est na liberdade de gastar segundo suas prprias prioridades. O mtodo de arrecadao deve ser o mais simples e barato possvel e a entrega de recursos automtica Dos impostos declaratrios convencionais sobre renda, consumo e servio -, o imposto progressivo sobre a renda, considerado o mais eqitativo pelas esquerdas neoconservadoras, precisamente o mais desaconselhvel nos pases em desenvolvimento. H trs princpios possveis de equidade: a) o principio do benefcio, tributado-se as pessoas segundo as vantagens que recebem dos programas, governamentais; b) o princpio liberal, segundo o qual as pessoas devem ser tributadas na proporo do seu consumo, isto , do uso que fazem do produto da sociedade; c) o principio socialista, segundo o qual as pessoas devem ser tributadas progressivamente, conforme sua capacidade de pagamento, que reflete a contribuio que trazem sociedade pelo seu esforo produtivo. O princpio socialista antidesenvolvimentista. O resultado um desincentivo a poupana e investimento, precisamente o contrario do recomendvel num pas em desenvolvimento. No caso-limite, defendido pelas esquerdas burras, alm do imposto sobre a renda corrente, tributar-se-ia de novo a renda acumulada (imposto sobre as grandes fortunas), com o resultado de que as grandes fortunas se formariam alhures e no em nosso tropico de Capricrnio. A insuficincia de poupana interna est levando mesmo pases industrializados e ricos como os Estados Unidos a cogitar da substituio do imposto progressivo para uma flat tax, ou seja, uma alquota nica aplicvel tanto a empresas como a indivduos, incidiria apenas sobre a renda consumida e no sobre a renda produzida (Haveria, naturalmente, um tom generoso de iseno para as classes mais pobres). Prossegue Roberto Campos em A vingana do Jatene21,: Minha posio no assunto sempre foi clara. Considero que, em tese, o Imposto sobre Transaes Financeiras o mais moderno e econmico instrumento de arrecadao. S se tornou utilizvel em larga escala com o advento da informtica bancria. essencialmente uma criatura da era eletrnica. Ao invs de se tributar os subconjuntos - renda, servios e circulao de mercadorias -, tributa-se a sntese deles, isto , a transao financeira, que nas economias modernas a smula de todas as tropas. Opus-me ao IPMF de 1993, porque era apenas
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Campos, R. O., O manicmio fiscal, Folha de S. Paulo, 6/08/1995. Campos, R. O., A vingana do Jatene,Folha de S. Paulo, 18/05/1997.

- 16 um imposto a mais, sem nada simplificar. Adotava a metodologia do imposto nico, eliminando a burocracia fiscal, mas violava-lhe a filosofia a simplificao do sistema. Aceitei, constrangido, em 1996, a CPMF, rendendo-me argumentao de Jatene de que era iminente o colapso da rede de sade pblica, no havendo alternativas fiscais disponveis. O corte de gastos e a reformulao do corrupto sistema de sade s surtiriam efeitos no mdio e longo prazo. No tenho o menor respeito pela sabedoria convencional que entroniza como indispensveis os impostos clssicos tais que o imposto sobre a renda e o imposto sobre o valor adicionado na circulao de mercadorias. So ambos insuportavelmente obsoletos. Ensejam a criao de classes parasitrias como a dos fiscais e tributaristas, que no tiram seu lucro da atividade produtiva e sim da explorao da complexidade. Todos os impostos declaratrios (sobre a renda, consumo ou servios) envolvem uma dupla burocracia: a do contribuinte e a do controlador. Quanto mais complicado o imposto, mais lucram as classes parasitrias. No Brasil, atingimos o mximo de desperdcios com cinco mquinas arrecadatria, a municipal, a estadual, a federal, a trabalhista e a previdenciria. O imposto bom no o imposto velho nem o imposto clssico. O imposto bom o insonegvel e de cobrana automatizada. Qualquer imposto sonegvel socialmente injusto. E se a cobrana depende de documentos declaratrios torna-se um desperdcio. A automaticidade e insonegabilidade so precisamente as caractersticas do chamado Imposto nico sobre Transaes Financeiras, que no encontrou apoio nem do governo nem do Congresso. Infelizmente, a metodologia simplificadora do imposto sobre transaes financeiras foi desmoralizada pelo fato de ter o governo por duas vezes no caso do IPMF (1993) e da CPMF (1996) aproveitado a metodologia automatica do imposto sem lhe absorver a ideologia simplificadora. Trata-se de um instrumento sofisticado que se tornou grosseiro pelo mau uso, como se um florete de esgrima fosse utilizado para cortar cana... conclui Roberto Campos.22 O mais curioso neste debate, cujo sabor to bem transmitido por Roberto Campos em seus artigos na imprensa, que os representantes das classes produtivas no enxergam sua prpria realidade ao se manifestarem contra os impostos em cascata. Mais de 90% das empresas brasileiras so tributadas de forma cumulativa, atravs de mtodos de exao amplamente aceitos e abertamente elogiados pelo empresariado, e mantidos, no por exigncia ou imposio do fisco, mas por opo dos mesmos que, contraditoriamente, pregam a eliminao sumria dos tributos em cascata, e sua substituio por impostos sobre valor agregado (IVA).
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Sobre o uso da proposta do Imposto nico pelo governo em 1993 com o IPMF e depois em 1996 com a CPMF, vide Albuquerque, Marcos Cintra C. de, O Imposto nico e seu irmo bastardo, o IPMF, O estupro do Imposto nico, e Os Vcios e as virtudes do IPMF in Albuquerque, Marcos Cintra C. de, Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994; vide ainda, no mesmo volume, Rocha, F.A cascata da cascata. Sobre a CPMF vide de Albuquerque, Marcos Cintra C. de O patinho feio tributrio, Folha de S.Paulo, 22/01/2001, CPMF, um bom imposto em m hora, Folha de S.Paulo, 25/09/1997, e CPMF e mercados financeiro e de capitais, Gazeta Mercantil 19/12/1996.

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IVA ou turnover tax? Roberto Campos se referiu intrigante distino feita pelos meios empresariais brasileiros entre dois tipos de cascatas. Uma, tida como maligna, inclui os odiados CPMF, Pis, e Cofins. Contra eles so disparadas todas as crticas, justas ou injustas. Por outro lado, existem tributos que so unanimemente aplaudidos pelos empresrios, e tidos como elogiveis contribuies que o Brasil oferece cincia tributria. So eles o Simples e o imposto de renda das empresas tributadas pela modalidade do lucro presumido. Cumpre observar que nestes dois casos a opo exclusivamente das empresas, e que ao fazerem esta escolha esto reduzindo suas obrigaes tributrias. Merecem, portanto, rasgados elogios das lideranas empresariais, ainda que do ponto de vista estritamente tcnico, o Simples e o lucro presumido sejam impostos em cascata tanto quanto a CPMF e o Cofins. Vale notar que 93% das empresas brasileiras optaram pela tributao do imposto de renda pelo lucro presumido ou pelo Simples23. As empresas que adotam esses procedimentos simplificados de arrecadao nem sempre esto buscando reduzir suas respectivas cargas tributrias. Basta verificar que os critrios de aplicao do lucro presumido pressupem margens tributveis de 8% em geral, mas podem chegar a at 32% do faturamento. No caso do Simples, as margens de lucro tributvel implcitas vo a at 5% do faturamento para a microempresa, e at 7% para as empresas de pequeno porte. So margens elevadas, relativamente s margens de lucro oferecidas tributao pelas empresas tributadas pelo lucro real. Mesmo os tributos no-cumulativos apresentam vrias formas de incidncia cumulativa. Diz-se que um tributo ficaria mais perto da no-cumulatividade pura se fosse admitido, por sua legislao, o chamado crdito financeiro. Nesse caso, o montante do tributo incidente sobre todas as mercadorias adquiridas (inclusive para o ativo permanente e para uso e consumo) pode ser aproveitado no pagamento do mesmo tributo devido pelo adquirente. O ICMS admite o aproveitamento do crdito relativo s aquisies destinadas ao ativo permanente, mas os crditos referentes aos bens de uso e consumo no so permitidos. Alm disso, h casos em que a incipiente estrutura administrativa do contribuinte impede o aproveitamento do crdito, tornando o imposto cumulativo. o que ocorre, por exemplo, com os pequenos agricultores, adquirentes que so de equipamentos, sementes, fertilizantes e inseticidas tributados pelo ICMS. Como so incapazes de apresentar registros
Vide, Secretaria da Receita Federal, Tributao da Renda no Brasil Ps-Real, Ministrio da Fazenda, Braslia, 2001. Em 1999 das 2.826 733 empresas contribuintes do IRPJ, 1.988.733 optaram pelo Simples, 629.226 optaram pelo lucro presumido, e apenas 208.729 empresas eram tributadas pelo lucro real. Contudo, esta ltima categoria foi responsvel por 83,5% da arrecadao. O mais surpreendente que apenas 228 empresas so responsveis por 50% da arrecadao do IRPJ no Brasil.
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- 18 de suas operaes de compra e venda, deixam de aproveitar o crdito relativo s entradas. Alguns Estados do permisso aos agricultores para o aproveitamento de crditos presumidos, mas, claro, muitas vezes em valor inferior aos reais. No outro extremo esto os tributos que adotam a no-cumulatividade parcial, pois admitem apenas o chamado crdito fsico. Nesse caso, o aproveitamento se restringe ao montante do tributo incidente nas aquisies de bens que se destinam a integrar bens produzidos e comercializados ou s comercializados pelo adquirente. So, portanto, bens que entram para sair. o caso do IPI, que impede, por exemplo, o industrial adquirente de aproveitar crdito do imposto sobre mquinas e equipamentos sujeitos ao imposto. O prprio ICMS, tido como um imposto moderno por ser sobre valor agregado carrega forte cumulatividade em sua operao. Quando a cadeia de dbitos e crditos se rompe ele se torna cumulativo, ainda que quanto a isto no haja reclamaes. Por exemplo, o setor agrcola em geral no encontra meios de se creditar do ICMS embutido no preo de seus insumos. Os prestadores de servios so igualmente tributados pelo ICMS de forma totalmente cumulativa, j que, por no serem contribuintes do ICMS, no se creditam do tributo recolhido nas etapas anteriores da produo. O ISS cumulativo, da mesma forma que o ser o Imposto de Vendas a Varejo (IVV) cobrado nas despesas de alimentao e hospedagem, que os representantes da classe empresarial defendem no projeto de reforma tributria apresentado pela Cmara dos Deputados em 2000. Mais surpreendente ainda que at mesmo a legislao do ICMS vem sendo alterada para passar a ser arrecadado de forma cumulativa, como por exemplo, as recentes decises que autorizam o setor de alimentao e restaurantes em So Paulo a recolherem o tributo como proporo do faturamento bruto. Mais uma vez, o fato ocorre por exclusiva opo, e com os agradecimentos, das empresas que se rebelaram contra a burocracia e a inviabilidade dos complexos mecanismos no-cumulativos de cobrana do ICMS. V-se, portanto, a ambigidade que envolve o debate dos tributos em cascata, j que at mesmo o maior imposto sobre valor agregado do pas, o ICMS vem se tornando cada dia mais cumulativo.24

Os crticos da cumulatividade so geis em apontar os malefcios causados pela incidncia em cascata do Pis-Cofins, e da CPMF, taxando-os de desastrosos para a eficincia e para a competitividade da produo nacional. Contudo, no atentam para os efeitos da cumulatividade implcita no Simples e no IPPJ-lucro presumido (que juntos abrangem 93% da empresas brasileiras), no ISS, na cumulatividade parcial do IPVA e do IPTU, e nem mesmo para a crescente cumulatividade do ICMS e do IPI. Quando admitem que esta cumulatividade est presente na economia brasileira, dizem que a ocorrncia se d em doses minsculas, que no chegam a impor prejuizos significativos produo, como em Varsano R., Pereira T. R., Arajo E. A, Silva N. L. C. da, e Ikeda M., Substituindo o Pis e a Cofins- e por que no a CPMF?- por uma contribuio no-cumulativa, Texto para Discusso n 832, IPEA, Ministrio do Planejamento , Oramento e Gesto, Rio de Janeiro, outubro de 2001. Resta queles autores explicar, por exemplo, como chamar de minsculo o efeito cumulativo de importantes tributos como o ICMS e o IPI que, ao serem cobrados de setores nocontribuintes desses impostos, como o setor primrio e tercerio (que compem mais de 50% do PIB brasileiro) geram incidncia totalmente em cascata na proporo de suas compras de insumos industriais.

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- 19 Assim, quando a carga tributria pode ser reduzida, a cascata considerada benigna at pelos ferrenhos crticos da cumulatividade. Contudo, quando a cascata implica carga tributria alta e insonegvel, torna-se diablica. foroso concluir que a crtica cumulatividade , em realidade, um brado de revolta contra a alta carga tributria. Pena que isto no seja claramente explicitado, trazendo mais transparncia e racionalidade ao debate sobre o tema. Mas quais so as verdadeiras objees cumulatividade? A criao de um imposto sobre transaes financeiras foi uma inovao no Brasil. A CPMF/IPMF vem se constituindo num tributo de alta produtividade e de grande eficcia no combate sonegao. No entanto, os tributos restantes continuam calcados nas mesmas bases tributrias de antes, e arrecadados com os mesmos instrumentos administrativos tradicionais, complexos, onerosos, inquos, e passveis de larga margem de evaso. Em outras palavras, o sistema tributrio continua dependendo preponderantemente de impostos declaratrios. Os contribuintes continuaram a auto-apurar e auto-recolher os impostos com base em suas respectivas escrituraes fiscais. Portanto, a evaso tributria perdura. A qualidade dos sistemas de arrecadao permanece baixa. Basta no declarar, ou deturpar a escriturao fiscal, para que a sonegao remunere generosamente o contribuinte criminoso. E assim sobrevivem a corrupo e a expanso da economia informal. Outro grande defeito do sistema tributrio se d pelo fato de continuar calcado nos fatos geradores clssicos, ou seja, a renda, a circulao, a propriedade, a folha de pagamento e o comrcio exterior. Recentemente recebi um e-mail de um amigo que, indignado com a CPMF, dizia pago imposto quando remeto dinheiro para minha filha que estuda em outra cidade, e ela paga de novo quando o retira para usar. No faz sentido. A CPMF um tributo sobre circulao monetria. Havendo movimentao bancria, haver tributao. Ela pode ser interpretada como cobrana pelos servios pblicos e pelo esforo social que tornam possvel fazer recursos monetrios circularem sem serem portados manualmente. um tributo sobre um servio que gera valor, que reduz custos, e que a sociedade disponibiliza atravs dos bancos, e que no seria possvel sem um conjunto de instituies que lhes garantissem segurana e confiabilidade. Portanto, a tributao da circulao monetria, e sua cumulatividade, no devem ser confundidas com bitributao. A questo que meu amigo realmente coloca, clara: ele pergunta se a CPMF, e consequentemente o Imposto nico, so tributos justos. Uma resposta adequada exige uma criteriosa anlise custo-benefcio. No se trata de avaliar se injusto tributar em 0,38% cada transferncia bancria, mas sim de saber se no

- 20 seria ainda mais injusta a alternativa de tributar a renda dos agentes econmicos com alquotas superiores aos atuais 27,5% de IR! Maior injustia a evaso dos impostos declaratrios, como o IR ou o ICMS, que no so pagos pelos grandes sonegadores. Maior iniqidade permitir que as empresas multinacionais usem os preos de transferncia para enviarem seus lucros aos parasos fiscais, e que no paguem tributos no Brasil, ainda que exijam servios pblicos aqui para gerarem os lucros que enviam ao exterior. No justo que as alquotas dos impostos aumentem a cada ano que passa para compensar a perda de arrecadao causada pelos esquemas cada vez mais sofisticados, e cada dia mais incontrolveis, dos grandes evasores de impostos. por isso que numa relao custobenefcio, melhor pagar 0,38%, ou at mesmo 3%, sobre a remessa que meu amigo faz sua filha, do que 27,5% sobre seu salrio total, ou pagar 30% de impostos em seu carrinho de compras de alimentos no supermercado. Este absurdo tributrio s existe porque o sistema tem Imposto de Renda e ICMS demais, e CPMF de menos. Houvesse um imposto nico, s com uma CPMF de, digamos, 3% ou 4%, e quase todos os demais impostos poderiam ser eliminados. Todos pagariam, e isto seria mais justo que o sistema atual. Infelizmente, os lobbies comandados pelas corporaes da burocracia e dos grandes sonegadores passaram a imagem de que a CPMF injusta, e de que o Imposto nico utpico e ineficiente. Mas a realidade outra. So indesejados apenas pelos malfeitores (mas so bem-vindos pelo contribuinte que respeita a Lei). So ineficientes apenas para aqueles que vo acumulando fortunas s custas dos indefesos contribuintes da classe mdia assaltada pelos impostos justos e eficientes que s os empobrecem. Se uma mentira repetida muitas vezes acaba virando verdade, j hora de questionar muitas das alegaes que vem sendo feitas sobre a CPMF antes que se tornem universalmente aceitas como verdadeiras. O que se nota, portanto, que as empresas buscam nos mtodos simplificados mais do que meramente uma economia tributria. Buscam sobretudo a eliminao dos elevados custos administrativos, e a reduo burocracia e da corrupo fiscal que usualmente acompanham a tributao convencional declaratria.

- 21 Custos dos tributos: o surgimento de uma nova ordem de anlise e pesquisa Recente estudo feito no Brasil por Aldo V. Bertolucci25 supre importante lacuna no estudo de questes tributrias. Em geral, a anlise e o planejamento tributrios convencionais vm ignorando um importante critrio de avaliao da qualidade dos modelos de arrecadao de impostos utilizados no mundo. Esta rea de estudo tradicionalmente parte de pressupostos tericos que no encontram respaldo na realidade econmica, tais como a presena de competio perfeita, racionalidade econmica, inexistncia de sonegao e custos de arrecadao nulos, ignorando-se o ambiente econmico, cultural, tico-moral e operacional no qual a arrecadao tributria deve ocorrer. Surge, como conseqncia inevitvel, um enorme divrcio entre as intenes e os resultados. A rea de estudo e pesquisa aberta por Aldo Bertolucci no Brasil, a anlise dos custos operacionais tributrios, relativamente recente em todo o mundo, tendo como um de seus mais importantes mentores o professor Cedric Sandford da Universidade de Bath na Inglaterra. O surgimento desse ramo de estudo das questes tributrias ocorreu primeiramente em 1988 na conferncia da International Fiscal Association ocorrida no Rio de Janeiro, seguida por dois congressos sobre Custo de Conformidade em Oxford (1994), e em Sydney (2000). Segundo o professor Cedric Sanford26, os custos administrativos e operacionais dos impostos foram negligenciados por polticos, administradores tributrios e economistas, e isto ainda verdade em muitos pases. Estes custos deveriam ser levados em considerao nas polticas tributrias tanto quanto os conceitos de equidade, neutralidade e economia na administrao. Em retrospecto, o professor Sanford afirmou que depois de Adam Smith, ningum mais se referiu aos custos de conformidade (com a honrosa exceo de McCulloch em seu Tratado sobre a Tributao editado em 1845) at 1935 quando foi feita a primeira tentativa de medir os custos de conformidade. Porm aquele autor afirmou que foi s no final do sculo XX que se deu importncia a esse tema, com a conferncia do Rio de Janeiro em 1988.27 No Congresso realizado em Oxford em 1994, o professor Cedric Sandford mencionou as razes pelas quais os governos passaram a se interessar pelos custos operacionais tributrios28:
Bertolucci, A. V. Uma contribuio ao estudo da incidncia dos custos de conformidade s leis e disposies tributrias: um panorama mundial e pesquisa dos custos das companhias de capital aberto no Brasil, Dissertao de Mestrado, FEA/USP, 2001. 26 Sandford C., Godwin M., e Hardwick P., Administrative and Compliance Costs of Taxation, Fiscal Publications, Reino Unido, 1989, citado por Aldo Bertolucci, op.cit., p.30. Na pgina 54 Bertolucci se refere opinio de Vito Tanzi, do FMI que manifesta sua surpresa em relao ao desequilbrio entre o interesse dos economistas com impostos em si e seus reflexos na economia com a preocupao em relao administrao tributria: muitos livros so escritos sobre o primeiro assunto, mas praticamente nada se escreveu sobre como administrar o recebimento e controle dos impostos e contribuintes. 27 Aldo Bertolucci, op.cit p.80. 28 Vide Aldo Bertolucci, op.cit., pp.80-82.
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- 22 1. os custos de conformidade e administrativos so altos, e reduzem a competitividade internacional; 2. os custos de conformidade tm efeitos redistributivos indesejveis, so altamente regressivos e oneram severamente as pequenas empresas; 3. altos custos de conformidade geram ressentimentos, e estimulam a evaso; 4. os altos custos gerados com a criao dos IVAs em vrios pases geraram protestos e insatisfao por parte das pequenas empresas; 5. importncia da desregulamentao para desonerar as pequenas empresas; 6. necessidade de passar a considerar o contribuinte como clientes, e a trat-los de forma mais amigvel; 7. no incio dos anos 80 alguns governos reduziram suas despesas administrativas, transferindo-as aos contribuintes e aumentando seus custos de conformidade, verificando a seguir que o custo para o pas tornou-se maior. Com certeza, o desenvolvimento das pesquisas nesta rea abrir novos horizontes no estudo das questes tributrias, ampliando o rol de variveis crticas a serem utilizados na avaliao, reforma e planejamento dos sistemas tributrios no mundo. Ao mesmo tempo em que enriquece o debate, este ramo de estudo e pesquisa dever desviar parcialmente o centro das atenes dos formuladores de poltica econmica, hoje fortemente enviezada na direo da viso formal dos economistas, na direo de um um maior equilbrio entre as consideraes terico-conceituais e as questes prtico-operacionais da administrao, dos custos, e da eficcia decorrentes dos modelos tributrios adotados. Atravs de pesquisa realizada com companhias abertas no Brasil, Aldo Bertolucci avalia o valor global dos custos de conformidade (ou custos de aquiescncia) estimados pelas companhias para atender as obrigaes acessrias tributrias impostas pela legislao. Segundo o autor, os custos de conformidade tributao (compliance costs of taxation) correspondem ao custo dos recursos necessrios ao cumprimento das determinaes legais tributrias pelos contribuintes. Declaraes relativas a impostos, informaes ao Fisco federal, estadual e municipal, incluses e excluses realizadas por determinaes das normas tributrias, atendimento a fiscalizaes, alteraes da legislao, autuaes e processos administrativos e judiciais... representam uma pequena parcela dos custos totais dos tributos, por tratar-se apenas de custos monetrios suportados pelas empresas no atendimento de suas obrigaes tributrias. A eles devem se somar os custos operacionais pblicos nos trs nveis de governo (federal, estadual, e municipal) e pelos trs poderes do Estado (executivo, legislativo e judicirio), bem como os custos temporais e psicolgicos impostos ao contribuinte, alm dos custos a serem imputados pelas distores e pela perda de eficincia alocativa e distributiva dos tributos, e pela prpria obrigao tributria em si mesma, como nos mostra o quadro abaixo.

- 23 QUADRO 3 Custos dos Tributos


Custos dos tributos Tributos Custos de distoro Custos operacionais tributrios Custo de administrao Executivo Legislativo Judicirio Custos psicolgicos

Custo de conformidade pessoas fsicas e jurdicas; Empenho de recursos

Custos monetrios diretos Custos temporrios

Custos temporais

Custos permanentes

Fonte: Bertolucci, A. V. Uma contribuio ao estudo da incidncia dos custos de conformidade s leis e disposies tributrias: um panorama mundial e pesquisa dos custos das companhias de capital aberto no Brasil, Dissertao de Mestrado, FEA/USP, 2001, p.18.

Os resultados da pesquisa so dramticos. O valor total dos custos de conformidade das companhias abertas atinge 0,32% da receita bruta na mdia das empresas pesquisadas. Nas empresas menores, com faturamento bruto anual de at R$ 100 milhes, o custo atinge 1,66%. Calculando-se a incidncia desses custos como proporo do PIB, chega-se a 0,75% no total das companhias abertas. Tomando-se como base de clculo os custos de conformidade das empresas abertas de menor porte, o custo chega a 5,82% do PIB, como pode ser visto na tabela abaixo. Importante acrescentar que o estudo foi baseado nos custos de conformidade das empresas abertas afiliadas da Associao Brasileira das Companhias Abertas- Abrasca. O detalhamento dos custos de conformidade das empresas abertas no Brasil, segundo os estudos de Bertolucci, acha-se no Anexo VI.

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TABELA 5 Custo de Conformidade das Companhias Abertas no Brasil (% do PIB)


Descrio At 100 Categorias de receita bruta (milhes de reais) De 100 a De 1.000 a De 5.000 a 1.000 5.000 15.000 3.736.199 19.631.366 24.610.181 76.514 18.349 94.863 14,72% 25.325 8.337 33.662 27,28% Todas as empresas 48.131.840 123.470 32.888 156.358 16,35%

Receita bruta total da 154.194 categoria Custos internos de 2.025 19.606 conformidade Custos externos de 533 5.669 conformidade Custos totais de 2.558 25.275 conformidade Economia prevista em caso 2,74% 9,27% de estabilidade de normas (%) Valor adicionado FIBGE 14.240.294 54.215.096 Valor da produo FIBGE 49.964.749 150.951.175 Relao valor da produo / 3,51 2,78 valor adicionado Custos de conformidade 1,66% 0,68% sobre receita bruta (%) Custos de conformidade 5,82% 1,88% sobre o PIB (%) Fonte: Bertolucci, A., op.cit., p.157

70.918.307 183.381.330 2,59 0,48% 1,25%

80.764.772 141.571.928 1,75 0,14% 0,24%

147.362.068 341.787.174 2,32 0,32% 0,75%

As empresas abertas so empresas de grande porte, e portanto os resultados obtidos por Aldo Bertoluci com certeza subestimam os custos de conformidade para as empresas brasileiras em sua totalidade, dada a regressividade da incidncia dos custos tributrios relativamente ao volume de faturamento das empresas. A classificao por tamanho na pesquisa admitiu que o faturamento anual das empresas consideradas de menor porte foi de at R$ 100 milhes anuais. Tomando-se por base os contribuintes do PIS, segundo dados da Receita Federal, 72,2% das empresas brasileiras so cadastradas no SIMPLES (faturamento anual mximo de R$ 1,2 milho), e 21% declaram lucros segundo a opo do lucro presumido (faturamento anual mximo de ....). Estes dados indicam que o segmento das empresas de capital aberto est no topo da pirmide de faturamento, e certamente representam menos de 1% das empresas brasileiras.29 Conclui-se, assim que para a esmagadora maioria das empresas brasileiras os custos de conformidade devero ser superiores aos 5,82% equivalentes das empresas abertas de menor porte.

Vide depoimento do Secretrio da Receita Federal Everardo Maciel na Comisso Especial da Tributao Cumulativa no dia 2 de Abril de 2002. Na mesma audincia pblica o secretrio afirma que as quinhentas maiores empresas brasileiras so responsveis por 60% da arrecadao federal, e que as duas mil e quinhentas maiores empresas representam 80% do total da arrecadao tributria da Unio. Fica assim claramente demonstrado que as empresas abertas no Brasil representam uma parcela pequena e no mais elevado percentil de receita bruta dentre as empresas brasileiras.

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- 25 Para se calcular o custo operacional total do sistema tributrio brasileiro devem ser somados aos custos de conformidade os custos administrativos do setor pblico, que nos pases unitrios, de estrutura administrativa mais simples, guardam relao que varia de 1:2 at 1:4 com os custos privados. No Brasil, pas federativo, e portanto de estrutura administrativa pblica mais complexa e com maior descentralizao tributria, a relao deve ser mais baixa, podendo ser estimada, conservadoramente em 1:3. fcil concluir, portanto, que os custos operacionais tributrios no Brasil atingem, para 99% das empresas brasileiras, patamares equivalentes no mnimo a 7% do PIB, ainda que tais estimativas devam ser interpretadas com cautela, dada a inexistncia de estudos empricos sobre o tema. Vale notar que as pesquisas internacionais apontam uma relao fortemente regressiva entre faturamento bruto das empresas e custos operacionais tributrios. Os anais do Congresso da IFA realizado no Rio de Janeiro em 1988 apontam este fenmeno como uma das mais importantes concluses obtidas das pesquisas realizadas no Canad e no Reino Unido, tornando-se, portanto, fonte de grande desvantagem competitiva criada pelo Poder Pblico no tocante s empresas de menor porte.30 Nesse sentido, ainda que na mdia do faturamento bruto das empresas nacionais os custos operacionais tributrios devam se situar no patamar de entre 1% e 2% do PIB, para a grande maioria das empresas de micro, pequeno e mdio portes, que representam no mnimo 97% das empresas brasileiras, os custos e encargos operacionais tributrios implicam pesada fatia dos custos de produo, equivalendo a mais de 7% do valor adicionado por elas na formao do PIB.

Vide Bertolucci, op.cit., p. 29. No Canad os pequenos empregadores tinham custos de 3,36% da receita bruta para recolher imposto de renda na fonte e contribuies previdencirias, ao passo que o custo dos grandes empregadores era de 0,064%; no Reino Unido os custos de recolhimento do IVA eram de 0,78% da receita tributvel das pequenas empresas, contra 0,003% das grandes.

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Captulo 2 Sonegao, as bases no-declaratrias e a cumulatividade


Introduo Em 1993, quando se discutia a criao de um imposto sobre movimentao financeira com o propsito de contribuir para o ajuste das contas pblicas (o IPMF institudo naquele ano), e depois para financiar a sade pblica (a CPMF criada em 1996), muitos crticos desse tipo de tributo alardearam que o mesmo seria danoso ao sistema produtivo nacional. Os fatos acabaram desmentindo as profecias catastrficas apregoadas na poca. Particularmente, me coloquei contra a criao dos dois tributos, pois seriam mais encargos para um j catico sistema tributrio nacional. O fim do imposto inflacionrio obtido com o Plano Real levou o governo federal a optar pela elevao das receitas tributrias para poder equilibrar seu oramento. A poltica fiscalista do governo Fernando Henrique elevou a carga tributria em relao ao PIB de 25% em 1994 para quase 35% em 2001. Para isso, contribuiu a CPMF, que gerou recursos de baixssimo custo arrecadatrio para a Unio. Para rebater o argumento dos que acham que a a cumulatividade o mal a ser extirpado do sistema tributrio brasileiro, publiquei na Folha de S.Paulo artigo no qual defendi a CPMF como uma eficiente espcie tributria, ainda que mal utilizada pelo governo.31 A CPMF vem sendo usada, com sucesso, para atingir mltiplas finalidades: garantir o ajuste fiscal, custear a sade pblica, alimentar o fundo de combate pobreza, detectar os sonegadores, e aumentar o salrio mnimo. Mesmo assim, todos a criticam, e insistem em ignorar suas qualidades, principalmente a de aliviar o contribuinte brasileiro. Afinal, se a CPMF no existisse, os impostos convencionais, quase sempre ineficientes e injustos, estariam com alquotas mais elevadas, onerando ainda mais fortemente os contribuintes indefesos. A usurpao da proposta do Imposto nico pelo governo, um ato de autntica pirataria, comeou com minha proposta para substituir os atuais tributos declaratrios por um nico imposto arrecadatrio no-declaratrio. Mas logo transformou-se em um imposto a mais a onerar o setor privado brasileiro. A CPMF, ou o Imposto nico sobre Transaes (IUT), como era originalmente conhecido, um tributo de grande eficcia arrecadatria. Ainda que, com certa ligeireza, se
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Albuquerque, Marcos Cintra,C.de O patinho feio tributrio, Folha de S.Paulo, 22/01/2001

- 27 lhe atribuam inmeras distores econmicas graves, este tipo de tributo deixa um saldo amplamente favorvel quando se pesam suas vantagens e desvantagens. A objeo mais comum se refere ao impacto prejudicial da cumulatividade da CPMF nos mercados financeiros e no comrcio exterior. Esta crtica vazia. Nada h que, tecnicamente, impea o governo de desonerar as exportaes, de onerar as importaes em igualdade de condies com a produo nacional, e de isentar os mercados financeiros, como, alis, vem sendo feito pelo governo. Cumpre dizer que a rea econmica vem fazendo um grande esforo para criar mecanismos mais aperfeioados para desonerar as exportaes, e impor uma Contribuio de Equalizao Econmica sobre os produtos importados, com a finalidade de extirpar a brutal discriminao contra a produo nacional. A CPMF tem um mrito inegvel, convenientemente ignorado por vrios de seus crticos: o de eliminar do atual sistema tributrio sua maior aberrao, qual seja, as diferenas artificiais de custos de produo causadas pela ampla e generalizada sonegao de impostos no pas. A forma pela qual a evaso de impostos distribui a atual carga tributria implica distoro econmica mais grave do que a alegada alterao nos preos relativos que um turnover tax, como a CPMF, poderia estar causando na economia brasileira. A CPMF atenua esta grave distoro. Contudo, ela irrita e enfurece os grandes interesses porque eles no podem evit-la. Em geral, o custo da evaso acaba superando a prpria economia tributria. Esta a vantagem de um imposto no-declaratrio, que por ser insonegvel permite alquotas baixas, porm universais. O tributo tambm desagrada coletores de impostos, tributaristas, e advogados de sonegadores, j que no d motivo para sua intervenincia. Este tipo de tributao reduz custos, elimina a corrupo, distribui o nus tributrio na exata proporo das operaes econmicas realizadas pelos contribuintes, e assim os que pagam muito hoje, como os assalariados, podero pagar menos, e os que sonegam, pagaro as suas partes. Esta a essncia da proposta do Imposto nico. A questo da cumulatividade, portanto, uma crtica ao imposto eletrnico facilmente refutvel. O verdadeiro, e o maior problema da estrutura tributria brasileira , seguramente, a sonegao e a evaso de impostos, fonte de profundas distores na economia do pas32 , estimuladas pela abusiva carga tributria brasileira. A fria arrecadatria do governo se intensificou com a estabilizao da moeda, quando, com o fim do imposto inflacionrio, os desequilbrios oramentrios demandaram aes voltadas recuperao da capacidade de investimento do poder pblico. A opo pelo aumento da extrao de fatias crescentes do PIB nacional se deu com a criao de novos tributos, aumento de alquotas e alteraes na base de clculo de impostos. Multas dessas medidas foram implementadas de modo dissimulado atravs de portarias e decretos,
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Albuquerque, Marcos Cintra C. A sonegao o x do problema, O Globo, 14/05/2001.

- 28 que gradualmente foram expandindo as receitas pblicas. Esas aes pontuais criaram um uma colcha de retalhos, que aprofundou as distores na estrutura produtiva do pas. Nos ltimos anos, o imposto sobre a renda tem sido um dos principais alvos da poltica fiscalista do governo. A facilidade de fiscalizar o imposto retido na fonte associado ao congelamento de sua tabela, que em incios de 2002 j durava seis anos, gerou uma elevao na arrecadao desse tributo de 92% desde 1996. Esta uma situao onde a sonegao tambm incentivada. Quanto aos tributos incidentes sobre o consumo, o Brasil um recordista mundial. Os bens durveis, por exemplo, carregam uma carga de impostos em seus preos entre 40 e 50%, enquanto que em outros pases os tributos pesam em torno de 6 a 7%. Os alimentos carregam em seus preos 35% de impostos, enquanto a mdia internacional de 7%. Esta situao penaliza sobretudo os grupos de baixa renda, que despendem nesse tem maior frao de suas rendas do que as camadas de renda mais elevada. Essa enorme carga de impostos incidentes sobre o consumo gera prticas defensivas por parte do comrcio, como a venda sem nota, em que o consumidor torna-se conivente, uma vez que obtm ganhos. Ou seja, a sonegao mais uma vez um prmio, tanto para o vendedor como para o consumidor, sendo que isso desemboca na corrupo de fiscais fazendrios, que assim tambm se beneficiam dessa estrutura viciada. Os tributos incidentes sobre a folha de salrio das empresas constituem outro fator que causa anomalias na economia brasileira. O alto custo de contratao e manuteno de funcionrios uma das principais causas do crescimento da economia informal nos ltimos anos. Metade dos trabalhadores brasileiros no tem carteira assinada, fenmeno este que barateia os custos para as empresas e desonera os salrios recebidos pelos empregados, que em muitos casos no declaram esses rendimentos. A sonegao, portanto, hoje o tumor a ser extirpado do sistema tributrio nacional. A reforma tributria vem sendo discutida h mais de uma dcada, e o que se v o agravamento de distores na economia. Cada vez que a carga de tributos aumenta, o incentivo sonegao cresce. Os burocratas pblicos e determinados segmentos do setor privado tm se colocado de modo paranico contra os tributos cumulativos. Estranhamente, essa campanha coincide com o interesse velado dos sonegadores, uma vez que combate tributos como a CPMF, a Cofins e o PIS, notadamente os mais difceis de serem sonegados. Esses grupos, na defesa de seus interesses corporativos, convenceram alguns setores empresariais de que os impostos cumulativos representam o maior problema da atual estrutura. Surpreende, contudo, o fato de empresrios enfatizarem sua oposio cumulativdade, ao invs de defenderem a reduo do nmero de tributos e lutarem por alquotas menores.

- 29 Cumulatividade e valor agregado: distores e vantagens Jos Roberto Afonso e rika A. Arajo, afirmam que os tributos cumulativos so mais fceis de serem cobrados e serem pagos..., ao passo que os sobre valor adicionado so mais complexos de serem apurados, e mesmo compreendidos.33 Por outro lado, em sua argumentao contra os impostos cumulativos os autores elencam duas caractersticas indesejveis, supostamente inexistentes nos IVAs. Dizem que os tributos cumulativos so os mais danosos competitividade da produo nacional, pela dificuldade em eliminar integralmente sua incidncia sobre um bem exportado e pela vantagem que oferecem s importaes que, em regra geral, no se sujeitam ao mesmo tratamento no pas de origem. No tocante a esta observao interessante notar a reao do Prof. Jos Alexandre Scheinkman ao ser convidado a proferir palestra sobre competitividade comercial e harmonizao tributria. Disse competitividade uma noo que no faz nenhum sentido para um pas como um todo. Todos os pases tm maior competitividade ou menor competitividade em produtos diferentes. E complementa: a idia de que a estrutura tributria...afeta a competitividade a meu ver no faz sentido.34 O Prof. Scheinkman demonstra com preciso que o fator que deprime a produtividade em uma economia a sonegao e a economia informal. Se o sistema tributrio induz altas taxas de sonegao e eliso, a produtividade deixa de guardar correlao com os investimentos em tecnologia e em com eficincia administrativa e gerencial. Uma empresa de baixos custos de produo pode no ser competitiva frente a uma outra que sonegue os tributos, ainda que os custos de produo da empresa sonegadora sejam mais elevados. Isto estimula a sobrevivncia de empresas ineficientes, e deprime a produtividade econmica do pas. Como no Brasil o sistema tributrio encoraja a sonegao e a informalidade, ele deprime a produtividade de uma maneira muito importante. V-se, portanto que no a cumulatividade que compromete a competitividade nacional, mas sim um sistema tributrio indutor da sonegao, como em geral acontece com o uso dos tributos declaratrios. Ele complementa afirmando que a necessidade da reforma tributria no tem nada a ver com as coisas da integrao do pas num bloco de comrcio, e que precisamos de uma reforma tributria tratada de maneira sria, com a reduo das alquotas dos impostos que so muito altas no Brasil, e a as pessoas tendem simplesmente a evitar os impostos e a sonegar. Em outras palavras, a remoo da cumulatividade no aumentar a produtividade e a competitividade da economia pois dela resultaro aumentos das alquotas dos impostos convencionais e, portanto, maior sonegao. O grande vilo do sistema tributrio atual no
Affonso, J.R., e Arajo, E. A., Carga Tributria. Tributao das Vendas: Evoluo Histrica (ou involuo?) Boletim Informe-se, n 7, Fevereiro 2000, BNDES, RJ, 34 Scheinkman, J.A., A competitividade comercial na era da globalizao e a harmonizao tributria, in O Brasil e a ALCA:tributao e integrao, SINAFRESP, S.Paulo, 2001.
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- 30 a cumulatividade, mas sim a sonegao resultante da complexidade e das altas alquotas implcitas nos modelos tributrios declaratrios atuais. Vale apontar ainda que ambas as desvantagens dos tributos cumulativos mencionadas no estudo do BNDES podem ser plenamente superadas com polticas tributrias adequadas. Alis, a mini-reforma tributria anunciada em julho de 2001 pelo governo avana exatamente nestas duas direes, ou seja, a desonerao plena das exportaes e a criao de uma contribuio de interveno no domnio econmico com incidncia sobre os bens e servios importados. O objetivo dessas medidas garantir absoluta isonomia entre os produtores nacionais e estrangeiros, desfazendo, portanto, as duas crticas contra a CPMF apresentadas pelos autores do estudo do BNDES.35 Uma anlise racional exige que a avaliao de cada espcie tributria seja feita no apenas em termos de suas caractersticas intrnsecas, mas tambm considerando os padres circunstanciais nos quais ela ser aplicada. Se isto no for feito, e se se aceitarem, de forma ingnua, automtica, e sem questionamentos as hipteses simplificadoras e estilizadas contidas nos compndios tericos de finanas pblicas, corre-se o risco de cometer equvocos grosseiros. Alega-se que o IVA possui a vantagem de introduzir menos alteraes nos preos relativos dos insumos do que os tributos cumulativos. Contudo, esta afirmao depende da aceitao da premissa da existncia de mercados competitivos perfeitos. Sabe-se, contudo, que esta hiptese tem uma funo essencialmente heurstica, e que na prtica os mercados no satisfazem os quesitos para serem considerados perfeitos. Nestas condies, a teoria do second best 36 j demonstrou saciedade que se torna impossvel fixar um ordenamento confivel de situaes alternativas do mercado sem uma anlise pontual e especfica de cada cenrio, o que evidentemente no feito quando se afirma a priori que tributos sobre valor agregado so mais eficientes que os cumulativos. Segundo os postulados da teoria do second best, como afirma J. A. Kay, propostas de reformas tributrias no devem ser avaliadas contando-se o nmero de distores, e argumentos baseados em dupla tributao ignoram o fato de que o nvel

Projeto de minha autoria em tramitao na Cmara dos Deputados, Projeto de Lei Complementar n 190/2001, cria a Contribuio de Equalizao Tributria com o objetivo de impor aos produtos importados tributao equivalente produo nacional. Tal contribuio vem sendo considerada necessria em todos os estudos sobre o tema. Vide Impostos em cascata:obstculo para a competitividade do Brasil Referncias Fiesp n 1, Fiesp/FGV, 2001, e tambm Varsano R., Pereira T. R., Arajo E. A, Silva N. L. C. da, e Ikeda M., Substituindo o Pis e a Cofins- e por que no a CPMF?- por uma contribuio no-cumulativa, Texto para Discusso n 832, IPEA, Ministrio do Planejamento , Oramento e Gesto, Rio de Janeiro, outubro de 2001. Curiosamente, as lideranas empresariais tm se oposto tributao equalizadora entre a produo interna e a importada. 36 O teorema do second best prova que se uma das condies para a obteno de um TIMO DE PARETO no for satisfeita, a melhor situao possvel (o second best) em geral apenas poder ser atingida com o relaxamento de todas as demais condies paretianas. Vide, Lipsey, R.G. e Lancaster, K. The General Theory of Second Best, Review of Economic Studies, 24 (1956),11[-]32.

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- 31 relativo da tributao, e no o nmero de vezes que o imposto incide, que relevante na tomada de decises econmicas37 Em interessante trabalho que busca concluses de carter normativo acerca do impacto alocativo de diferentes tipos de impostos, Claudia e Ibrahim Eris utilizam o modelo linear de Leontif na busca de diretrizes de poltica tributria, e afirmam que a tarefa de ordenar impostos como melhores ou piores bastante complexa, mesmo em modelos simples como o adotado acima, e a literatura neste sentido tem-se resumido a alguns trabalhos esparsos, algumas vezes mesmo errneos.38 Os autores concluem o trabalho afirmando que na verdade o mundo das Finanas Pblicas o mundo de second-best e nestas condies os tradicionais diagramas de fronteiras de utilidade so muitas vezes irrelevantes j que as distores do sistema colocam a economia mum ponto abaixo de tais fronteiras. O deslocamento da fronteira de utilidade para cima nada diz sobre o ponto (abaixo da fronteira) em que estar a economia Ademais, a moderna teoria do bem-estar demonstra que a sociedade no optar por uma situao alocativamente eficiente se, comparada a outra situao, mesmo que ineficiente, puder atingir um ponto superior em sua funo de bem-estar social. Em outras palavras, mesmo que os IVAs introduzam menos distores na formao dos preos relativos, possvel que impostos cumulativos sejam preferveis se, por exemplo, puder ser comprovado que a sonegao menor, ou que para uma mesma meta de arrecadao sua alquota nominal for mais baixa, do que resultaria um padro de incidncia tributria mais aceitvel para a sociedade, como demonstrado no Anexo 2 a este captulo39. Outra situao semelhante poderia resultar da comparao entre os elevados custos de funcionamento dos IVAs relativamente aos impostos cumulativos, que por serem nodeclaratrios e arrecadados eletronicamente implicam baixssimos custos operacionais tanto para o setor pblico quanto para o privado. Os IVAs introduzem distores adicionais graves ao estimularem a excessiva terceirizao, ao necessitarem alquotas elevadas para uma dada meta de arrecadao, e ao imporem elevadssimos custos operacionais em sua implementao. Em economias com abundante oferta de trabalho desejvel que se estimule o uso desse fator de produo para garantir o pleno emprego. Contudo, o IVA incide sobre o valor agregado em cada estgio de produo (salrios, lucros, juros e aluguis). Isto implica tributar estes mesmos fatores de produo, entre eles o trabalho, com alquotas mais elevadas que os tributos cumulativos, como argumentaremos mais abaixo. Com isso,
O autor de refere ao caso de dupla tributao no imposto de renda. Vide Kay, J. A. Tax policy: a survey, The Economic Journal, Maro, 1990. 38 Eris, Claudia C.C., e Eris I., Incidncia e peso morto de impostos no contexto do modelo generalizado de Leontief: uma exposio geomtrica, in Eris, Claudia.C.C., e outros, Finanas Pblicas, Editora Pioneira/Fipe, So Paulo, 1983, p.20. 39 Eris, Claudia C. C. e Eris, I., op.cit mencionam que possvel, se bem que improvvel, que um plano fiscal menos eficiente seja prefervel a um mais eficiente. A literatura de bem-estar est cheia de aparentes paradoxos e este parece ser mais um deles: a economia como um todo parece ter-se beneficiado mas os grupos que a compem saram prejudicados, p.31.
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- 32 estabelece-se um padro de discriminao dos IVAs contra os rendimentos do trabalho, principalmente nos setores altamente intensivos em mo-de-obra, como o caso do setor de servios. Ainda h outros argumentos. Os custos administrativos dos IVAS so absurdamente elevados, especialmente em pases federativos como o Brasil . So igualmente ineficientes, do ponto de vista operacional, quando aplicados por nveis subnacionais de governo. Os IVAs so tributos prprios de pases unitrios. Poucas naes federativas os aplicam, e as que o fazem, incorrem em elevados custos e em enormes complicaes burocrticas, como o Brasil e o Canad40. No toa que os EUA se mantiveram afastados dos IVAS. E no por capricho que se busca no Brasil a unificao do ICMS, aps constatar-se sua absurda complexidade na forma como vem sendo aplicado. Estudo realizado no Reino Unido demonstrou que, mesmo em um pas de tradio administrativa unitria, os custos operacionais dos IVAs so elevados41. Depois do Imposto de Renda da Pessoa Fsica o imposto sobre valor agregado o mais oneroso para a sociedade, absorvendo 4,72% de sua arrecadao, como pode ser visto na tabela que segue. Cumpre observar que o custo operacional mais baixo o dos impostos seletivos (excise taxes), que por ter caractersticas essencialmente no-declaratrias, implica custos administrativos de apenas 0,45% de sua arrecadao. TABELA 6 Custos operacionais do sistema tributrio - Reino Unido (1986-87)
Receita Custos Tributria Administrativos Tributo Libras Libras (bilhes) (milhes) % IRRF e contribuies 65,1 997 1,53 VAT 21,4 220 1,03 IRPJ 13,5 70 0,52 Excise 16,5 42 0,25 Outros 5,8 40 0,70 Sub-total (governo central) 122,3 1.369 1,12 Governos locais 15,5 236 1,52 Total 137,8 1.605 1,16 Fonte: Bertolucci, A., op.cit., p.52 Custos de Conformidade Libras (milhes) % 2.212 3,40 791 3,69 300 2,22 33 0,20 73 1,25 3.409 2,79 58 0,37 3.467 2,52 Total

% 4,93 4,72 2,74 0,45 1,95 3,91 1,89 3,68

Para uma eloqente descrio das dificuldades encontradas na aplicao de IVAs em pases com organizao federativa, vide Bird, Richard M., e Gendron, Pierre-Pascal, Imposto de Valor Agregado em Estados Federais: retrospecto internacional e novas perspectivas, in O Brasil e a Alca: tributao e integrao, SINAFRESP, S.Paulo, 2001. 41 Sandford C., Godwin M., e Hardwick P., Administrative and Compliance Costs of Taxation, Fiscal Publications, Reino Unido, 1989, citado por Aldo Bertolucci, op.cit., p.52.

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Seguindo a mesma linha de anlise, as concluses do Simpsio Internacional sobre Reforma Tributria realizado em So Paulo com as presenas de alguns dos maiores tributaristas do mundo (dentre eles Arnold Harberger, Charles McLure, Richard Bird, James Buchanan, Vito Tanzi, Anwar Shah, John Edwards e outros) foram unnimes em condenar a aplicao de um IVA sob responsabilidade dos estados no Brasil.42 Ademais, em pases federativos, este tipo de tributo gera guerras fiscais fratricidas, o aparecimento de barreiras alfandegrias estaduais, e at entre municpios. o paraso dos advogados tributaristas, e dos fiscais corruptos. Everardo Maciel, Secretrio da Receita Federal afirmou que cometemos um grave erro em matria tributria neste pas na dcada de 60. O Brasil foi extremamente arrojado e ousado quando trouxe para c ...o imposto sobre valor agregado, o ICM...e foi com a tributao at o varejo. Certamente o pas no estava preparado para este tipo de tributao, pela prpria tradio cultural brasileira de sonegao de impostos. Cometeuse outro erro...pensou-se que o ICM era sucedneo para o IVC. O erro consistiu basicamente em conferir a Estados a titularidade de um imposto sobre valor agregado incidente sobre o consumo, gerando dois problemas quase insolveis. O primeiro foi a desonerao das exportaes...o segundo aparece nas operaes interestaduais. Os impostos sobre valor agregado sobre o consumo no se prestam bem para enfrentar alfndegas.43 Ives Gandra, nos ensina que o n grdio da reforma tributria reside no ICMS44. Trata-se de um tributo do tipo IVA. Mais de cem pases adotam esta espcie tributria no mundo, mas quase sempre sob a responsabilidade e gesto do governo central. Raramente so utilizados em federaes, como a brasileira. A vocao do ICMS federal, no estadual, e a teimosia de mant-lo no mbito dos Estados tem provocado grandes distores em seu funcionamento. Os tributos cumulativos incidem sobre o valor total da produo, ao passo que os IVAs incidem apenas sobre o salrios, lucros, juros, e aluguis de cada estgio do processo produtivo. Consequentemente, para uma dada meta de arrecadao, os IVAs precisam de alquotas mais elevadas que os impostos cumulativos.

Vide McLure Jr.,Charles, E., The Brazilian Tax Assignment Problem:Ends, Means, and Constraints, e Bird Richard M., Aspects of Federal Finance: A Comparative Perspective, in Delfim Netto, A., organizador, A Reforma Fiscal no Brasil: Subsdios do Simpsio Internacional sobre Reforma Fiscal, Fipe/PMSP, So Paulo, 1993, pp.45-69, e p.91. 43 Maciel, E. Reforma Tributria e Federalismo no Brasil, palestra proferida em 7 de agosto de 2001 na Federao das Indstrias de Braslia. O texto da palestra acha-se disponvel em www.marcoscintra.org e acha-se transcrito no Anexo V. 44 Martins, Ives Gandra S., Reforma tributria e alternativas, Folha de So Paulo, 17/9/1999.

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- 34 O famoso Relatrio Meade 45sobre a reforma tributria no Reino Unido apontava que the economist distinguishes between the income effect and the substitution effect of a tax burden....income effects are not a symptom of economic efficiency and waste;but substitution effects are an indication of economic inefficiencies and wastesAvoidance of economic inefficiencies would involve avoidance of high marginal rate of tax where these substitution sensitivities were great. One corollary of this need to keep marginal tax rates down is a general presumption in favour of tax systems which provide a broad basis for revenue-raising purposes. To raise a given revenue by means of low rates of tax spread over a large tax base may be assumed to cause less marked substitution distortions than than to raise the same revenue by concentrating high rates of tax on a few activities, unless special circunstances suggest that that those particular activities show exceptionally low substitution sensitivities. No tocante aos efeitos alocativos do sistema tributrio, cumpre observar que para minimizar distores o ideal seria o uso de tributos que no causassem qualquer modificao nas decises econmicas tomadas em situao de ausncia de impostos. Em outras palavras, um sistema tributrio ideal minimizaria o dead-weight tax loss (peso mortodos impostos). Contudo, sabe-se que apenas um imposto sobre a vida, ou seja, um tributo de valor fixo per capita atingiria tal desiderato. Sendo, contudo, uma alternativa inaceitvel nas sociedades modernas, resta a tentativa de minimizar perdas de eficincia. E nesse sentido, uma regra bsica seria o uso de tributos capazes de mostrar altas alquotas mdias, porm baixas alquotas marginais. Como as decises econmicas so tomadas sempre na margem, o uso de tributos com esta caracterstica seriam mais desejveis que tributos que demonstrassem taxas mdias e marginais constantes (como os IVAs), ou ento alquotas marginais superiores s mdias (como o Imposto de Renda progressivo).46 V-se, assim que, ao necessitarem alquotas marginais mais baixas para uma dada meta de arrecadao, o tributo sobre movimentao financeira pode ser menos distorcivo do que os tributos sobre valor agregado, que exigem alquotas marginais significativamente mais elevadas, defazendo as certezas que cercam as afirmaes sobre os males da cumulatividade e os acertos dos tributos sobre valor agregado. Em realidade, o Relatrio Meade conclui que it is an impossible task to trace through the complete efficiency and distributional effects of a tax change in a complex economy in which there is a complicated network of market and productive inter-relationships between a large number of products and activities and in which there many kinds of market imperfection and of environmental and similar side effects. 47 A concluso inevitvel aponta na direo do uso do sistema tributrio como um componente da disputa poltica por maiores espaos econmicos a que se entregam os
The Structure and Reform of Direct Taxation: Report of a Committee chaired by Professor J.E. Meade, The Institute for Fiscal Studies, George Allen & Unwin, Boston, pp. 9-14. 46 A esse respeito vide Eckstein, O. Public Finance, Prentice Hall Inc. New Jersey, 1964, p.73. 47 p. 27. O Relatrio Meade tambm aponta a dificuldade de se obter avaliao normativa entre diferentes tipos de tributos a partir da inexistncia de mercados perfeitos. If all markets for goods and services were competitive and perfect, these direct substitution effects of the taxes themselves would be our only concern in considering the efficiency effects of a tax system...but the fact that not all markets for goods and services are perfect and competitive introduces other considerations in assessing these efficiency effectsp.11.
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- 35 variados grupamentos organizados na sociedade brasileira. O pseudo cientificismo que marca a crtica de determinados grupos s propostas de reforma tributria como a do Imposto nico deve, portanto, ser exposto como apenas mais um instrumento na luta pelo poder econmico, estando, portanto, longe de ser uma avaliao normativamente vlida para a obteno de um melhor posicionamento na escala das preferncias sociais. Vale apontar ainda que a sonegao e a eliso variam em proporo direta ao nvel das alquotas nominais dos impostos, ou seja, quanto mais altas as alquotas, maior o estmulo e o prmio sonegao e eliso. fcil concluir, portanto, que os IVAs estimulam a sonegao e a evaso com maior intensidade do que os tributos que exigem alquotas mais baixas, como os cumulativos . E medida que a evaso e a sonegao aumentam, novas rodadas de aumentos de alquotas tornam-se necessrias. No surpreende, portanto, que em todos os pases onde foram aplicados, os IVAs tiveram suas alquotas continuamente aumentadas, como na Argentina, e no Brasil, onde comeou com 12%, so hoje 17% na maioria dos produtos, e chegam em vrios casos a 25% ou at a 30%. Assim, por terem alquotas mais altas, e por estimularem a evaso, os IVAs possuem pssimos padres de incidncia. Alguns contribuintes pagam impostos em excesso, ao passo que muitos pagam pouco, ou menos do que deveriam. o sistema do conluio contra o setor pblico, da venda sem nota, da venda com meia nota, dos passeios de notas fiscais e do planejamento tributrio. Criam-se, assim, distores alocativas de grandes propores, na medida em que os custos de produo e a capacidade de concorrncia das empresas no mais definem sua eficincia de produo. Pelo contrrio, a capacidade competitiva das empresas passa a depender, em grande parte, das taxas de evaso praticadas pelos administradores de empresas, relativamente a seus concorrentes. Estimula-se a sobrevivncia dos espertos, a dominao dos mais corruptos, e a seleo do mercado deixa de privilegiar o mais eficiente. No por acaso, destarte, que em economias com altas taxas de evaso, a carga tributria passa a incidir com peso desproporcionalmente maior sobre os menos capazes de praticar evaso de impostos, como os assalariados. No Brasil os rendimentos do trabalho respondem por 52% da carga tributria; mas representam apenas 23% da renda nacional. Por sua vez, os impostos cumulativos tambm causam distores tpicas. Introduzem alteraes nos preos relativos dos insumos, ainda que seus efeitos negativos sejam fortemente mitigados por terem alquotas marginais baixas. Os tributos cumulativos so menos transparentes, pois se enrazam na produo e tornam-se invisveis, exceo ltima operao onde sua transparncia maior que a dos IVAs, pois estes ltimos esto sempre embutidos nos preos das mercadorias. No caso das exportaes, os tributos cumulativos exigem mtodos mais complexos de desonerao da produo, ainda que este seja um problema tcnico perfeitamente contornvel se se dispuser de matrizes de relaes interindustriais detalhadas. Basta investir em pesquisa e possuir a vontade para comput-las.

- 36 Um equvoco comum na avaliao de IMFs advm da presuno de que tributos cumulativos acumulam elevadas cargas tributrias geradas por longas cadeias de produo. As cadeias de produo jamais podem ser descritas como curtas ou longas: so sempre infinitas. Em realidade, qualquer produto ou servio implica a contribuio de todos os demais setores da economia para sua produo. Trata-se de uma processo circular e que necessariamente utiliza insumos de vrios outros setores que, por sua vez, necessitam de insumos de outros setores, e assim sucessivamente. Portanto, a cadeia de produo sempre infinita. O que determina a carga de impostos de um tributo cumulativo a relao entre insumos e valor agregado em cada estgio no processo de produo. Por exemplo, se um dado setor de produo compra insumos de um determinado valor e agrega valor em montante equivalente, a cumulatividade carregada das etapas anteriores de produo achase totalmente embutida no valor dos insumos adquiridos. O valor agregado nesta etapa de produo no sofre qualquer efeito cumulativo nesta mesma etapa, passando a faze-lo apenas na medida em que a produo se transforma em insumo na etapa posterior de produo. A tabela abaixo reflete este fato, supondo-se uma taxa de agregao de valor (VA) equivalente a 100% do valor dos insumos adquiridos. No exemplo, supe-se que o valor do produto final seja R$ 100, includo o IMF de 1% no dbito e no crdito bancrios. Os dados mostram que os efeitos da cumulatividade tributria se exaurem rapidamente ao se analisar o imposto carregado das etapas anteriores de produo, seguindo uma progresso geomtrica decrescente, cuja razo pode ser vista na tabela abaixo. No exemplo dado, o valor total do imposto acumulado no preo do produto final de R$ 3,8646, ou seja a carga tributria equivale a 3,8646% do preo final.

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Tabela 7:Impacto da tributao cumulativa por etapa da cadeia produtiva


PREO FINAL T T-1 T-2 T-3 T-4 T-5 T-6 T-7 T-8 T-9 T-10 T-11 T-12 T-13 T-14 T-15 T-16 T-17 T-18 T-19 R$ 100,0000 49,01480247 24,02450861 11,77556544 5,77177014 2,82902173 1,38663941 0,67965857 0,33313331 0,16328463 0,08003364 0,03922833 0,01922769 0,00942441 0,00461936 0,00226417 0,00110978 0,00054396 0,00026662 0,00013068 IMPOSTO POR ETAPA R$ 1,97039506 0,96578525 0,47337773 0,23202516 0,11372667 0,05574290 0,02732227 0,01339196 0,00656404 0,00321735 0,00157698 0,00077295 0,00037886 0,00018570 0,00009102 0,00004461 0,00002187 0,00001072 0,00000525 0,00000257 RAZO DA PG = 1 / ( 1+VA%)(1+IUT) 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148 0,490148
2

VA R$ 49,0148025 24,0245086 11,7755654 5,7717701 2,8290217 1,3866394 0,6796586 0,3331333 0,1632846 0,0800336 0,0392283 0,0192277 0,0094244 0,0046194 0,0022642 0,0011098 0,0005440 0,0002666 0,0001307 0,0000641

INSUMO R$ 49,01480247 24,02450861 11,77556544 5,77177014 2,82902173 1,38663941 0,67965857 0,33313331 0,16328463 0,08003364 0,03922833 0,01922769 0,00942441 0,00461936 0,00226417 0,00110978 0,00054396 0,00026662 0,00013068 0,00006405

Nota-se que nas condies especificadas no exemplo a cumulatividade gerada ao longo da cadeia de produo se exaure rapidamente, atingindo valor de apenas cinco centavos de real, R$ 0,05 , na etapa t-5, caminhando rapidamente para valores prximos de zero. Percebe-se, assim, que a acumulao de tributos ocorre com intensidade bem menos alarmante do que fazem crer os crticos dos impostos sobre movimentao financeira. Na etapa t-3 o valor do imposto corresponde a pouco mais de 5% da carga tributria total.
GRFICO 1: Imposto gerado por etapa na cadeia produtiva (VA = 100%)
IMPOSTO POR ETAPAS
2,50

y = 4,02e-0,713x R2 = 1

IMPOSTO ($)

2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 T T-1 T-2 T-3 T-4 T-5 T-6 T-7 T-8 T-9 T-10 T-11 T-12 T-13 T-14 T-15 T-16 T-17 T-18 T-19

ETAPAS

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Tomando-se um exemplo extremo, no qual o valor agregado em cada etapa de apenas 10% do valor dos insumos adquiridos, a carga tributria na composio do preo final atinge 18,1066%. Nota-se que mesmo neste caso o imposto carregado de cada etapa anterior da cadeia de produo tambm cai rapidamente para valores prximos de zero. Na etapa t-6 o valor do imposto corresponde a apenas 5% da carga tributria total.

GRFICO 2: Imposto gerado por etapa na cadeia produtiva (VA=10%)


IMPOSTO POR ETAPAS
2,50

y = 2,211e-0,1152x R2 = 1

IMPOSTO ($)

2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 T T-1 T-2 T-3 T-4 T-5 T-6 T-7 T-8 T-9 T-10 T-11 T-12 T-13 T-14 T-15 T-16 T-17 T-18 T-19

ETAPAS

O grfico abaixo mostra o impacto da cumulatividade na cadeia de produo para vrios nveis de agregao de valor.

GRAFICO 3: Carga tributria na cadeia de produo


CARGA TRIBUTRIA COM DIVERSOS % DE VA SOBRE R$100,00 EM INFINITAS ETAPAS ANTERIORES

12,00 10,00 8,00 6,00 4,00


20% 30% 40% 50% 60% t-8 t-6 80% t-18 t-16 t-4 t-2 70% t-14 t

2,00 0,00
90% 100% t-12 t-10

V.A

S ETAPA

IMPOSTO (R$)

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Outra crtica afirma que a CPMF vai contra todos os modernos princpios da cincia tributria e contraria tudo o que fazem os outros pases. A primeira parte deste comentrio falsa, e a segunda irrelevante, no merecendo contestao. Polticos, economistas e tributaristas de boa estirpe no Brasil e no mundo apiam impostos sobre transaes financeiras e os recomendam em seus trabalhos e estudos. Entre economistas e tributaristas pode-se mencionar James Tobin (Prmio Nobel de Economia), Rudiger Dornbusch, Roberto Campos, e Ary Oswaldo Mattos Filho (presidente da Comisso Especial de Reforma Tributria instalada pelo governo federal no comeo dos anos 90); entre polticos, surgem nomes como os de Flavio Rocha, Luiz Roberto Ponte (autor da PEC n. 46/95 em tramitao no Congresso) e Luiz Carlos Hauly (autor de outra respeitada proposta). Como defensores das qualidades desses tributos, menciono ainda recentes apoios de conhecidos representantes da esquerda, como Roberto Freire e Maria da Conceio Tavares. Para finalizar, no poderia deixar de citar as inteligncias de Everardo Maciel e do ex-ministro Adib Jatene na defesa de tributos sobre movimentao financeira. Mas o importante no caso brasileiro que na comparao entre vantagens e desvantagens, os impostos cumulativos como a CPMF apresentam amplo saldo positivo. No discriminam contra os salrios, possuem alquotas muitos mais baixas que os IVAs, e com isso desestimulam a sonegao e a corrupo. Ademais tm custos baixssimos de operao, quase zero no caso dos impostos eletrnicos como a CPMF. Portanto custam menos sociedade e reduzem significativamente o famigerado custo-Brasil.

Sobre a CPMF: as razes do Banco Central e da Receita Federal Recentemente o Banco Central publicou dois estudos, com o objetivo de analisar o impacto econmico da CPMF.48 Cumpre afirmar que o Banco Central do Brasil vem se posicionando de forma consistentemente contrria incidncia da CPMF nos fluxos e transaes realizados no mercado financeiro e de capitais. Durante o perodo de preparao do mini-pacote tributrio, que foi finalmente anunciado em princpios de Junho de 2001, o presidente do Banco Central, Armnio Fraga, em entrevista imprensa chegou a anunciar que o governo finalmente decidira isentar as transaes realizadas nos mercados financeiros e de capitais da incidncia da CPMF. Os fatos acabaram no sancionando a expectativa do Banco Central, o que pode ter motivado a divulgao dos dois estudos como forma de pressionar as autoridades econmicas a conceder a pretendida iseno.49
48 Albuquerque P. H., Os Impactos Econmicos da CPMF: Teoria e Evidncia, Trabalhos para Discusso n 21, Banco Central do Brasil, 2001; e Koyama S. M. e Nakane, M. I, Os Efeitos da CPMF sobre a Intermediao Financeira, Trabalhos Para Discusso n 23, Banco Central do Brasil, 2001.

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As alegaes em geral apontam em duas direes. Em primeiro lugar, atribui-se CPMF a acelerada queda na movimentao financeira realizada nas bolsas de valores. Em segundo lugar, aponta-se para os impactos que a cumulatividade geraria na formao das taxas de juros no Brasil, contribuindo assim para explicar, em parte, os nveis elevados em que se encontram. Em realidade, desde os primrdios da discusso acerca do Imposto nico sobre Transaes Financeiras, sempre foi apontada a inadequao de sua incidncia nos mercados financeiros e de capitais. A argumentao de que uma aplicao financeira equivale ao aluguel de dinheiro, ou de capital. Da mesma forma que a CPMF no incide sobre o valor do imvel a cada renovao contratual, tambm no deve incidir sobre o principal de uma aplicao financeira a cada repactuao, giro, ou vencimento de contrato50. Ao criar inicialmente o Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira nos anos 1993/94 e depois com a CPMF a partir de 1997, o governo no adotou este cauteloso procedimento, e, atrado pelas receitas geradas nas transaes oriundas do mercado financeiro e de capitais, no isentou esses mercados, fazendo com que a cumulatividade do tributo impactasse fortemente os custos de transao e as taxas de juros no Brasil. Albuquerque desfia um rosrio de crticas aos chamados impostos sobre dbitos bancrios. Em resumo, o autor caracteriza a CPMF como um mau imposto, que apresenta significativas deficincias como instrumento de arrecadao, dentre elas a elevao dos juros reais de modo desproporcional a outros impostos, e como conseqncia, o aumento das despesas do governo no servio de sua dvida; a desintermediao e iliquidez nos mercados financeiros, desincentivando o ressurgimento (sic) do crdito; e elevadas perdas de peso morto. Afora a impreciso e estranheza de algumas dessas afirmaes, o estudo se mostra altamente fragilizado por evidenciar uma anlise parcial e preconceituosa do problema, alm de revelar fraquezas metodolgicas, como apontado em recente estudo da Receita Federal51. Segundo a avaliao da SRF, o estudo do BC se baseia em hipteses fortes, dificilmente aceitveis em estudos empricos de polticas pblicas, como ele pretende ser. No h como aceitar uma avaliao que dependa criticamente de hipteses como a
Em realidade, foi apenas com o parecer exarado na Comisso Especial da Prorrogao da CPMF, instalada em outubro de 2001, que a iseno s Bolsas de Valores foi efetivamente implementada. 50 Diferentemente dos que vem nos tributos cumulativos a origem da estagnao dos mercados financeiro e de capitais, Jos Alexandre Scheinkman v como principal causa tributria da atrofia do mercado de capitais a estrutura tributria com taxas marginais elevadas e pouco enforcement que incentiva o caixa dois e traz desvantagens a empresas abertas, que naturalmente tm maior dificuldade de manter uma contabilidade paralela. Vide, Scheinkman, J. A. O desenvolvimento do Mercado de capitais no Brasil, mimeo, 21 Congresso Brasileiro da Associao Brasileira de Previdncia Privada-Abrapp. 51 Secretaria da Receita Federal, CPMF-Mitos e Verdades sob as ticas Econmica e Administrava, (2001) disponvel no site www.receita.fazenda.gov.br .
49

- 41 existncia de concorrncia perfeita e de uma funo de produo bem especificada. Ademais, h falhas na especificao do modelo economtrico (como a no estimao economtrica de variveis relevantes), e a possibilidade de forte correlao dos resduos das variveis selecionadas, o que poderia indicar uma ilusria correlao entre as variveis do modelo. Em outras palavras, os altos ndices de correlao poderiam facilmente revelarse esprios, dadas as condies nas quais o modelo foi estimado. Discordncias tcnicas parte, o estudo do Banco Central tenta mostrar que a incidncia da CPMF nos mercados financeiros implica graves inconvenientes, ainda que o estudo da Receita Federal tenha em grande parte minimizado os alegados efeitos negativos daquele tributo. Argumentos como a induo verticalizao das empresas52, os riscos de desintermediao bancria e a ausncia de progressividade e de seletividade da CPMF so temas que j foram devidamente discutidos, e se mostraram destitudos de interesse prtico ao longo das discusses que tiveram lugar na dcada de noventa. Nenhum desses riscos foram comprovados durante a vigncia da CPMF. Vamos, portanto, concentrar a avaliao em duas crticas de maior relevncia, quais sejam, os impactos da CPMF na taxa de juros, e a destruio de sua prpria base de incidncia com a elevao das alquotas nominais. A alegao de que a CPMF tenha causado forte elevao nos juros reais pode ser contestada de forma bastante convincente, ainda que, coeteris paribus, a CPMF efetivamente cause uma elevao dos juros. Ou seja, ainda que qualitativamente a afirmao seja correta, uma avaliao quantitativa mostra que se trata de problema de menor importncia. O modelo utilizado pressupe, sem qualquer justificativa, uma demanda por crdito totalmente inelstica, o que evidentemente magnfica o impacto da CPMF nos juros. A partir da o estudo do Banco Central afirma que a CPMF contribui para o aumento do dficit pblico, ou seja, d a entender que a arrecadao da CPMF menor do que o aumento no custo do servio da dvida pblica. Como a estimativa de arrecadao da CPMF de cerca de R$ 19 bilhes, e supondo-se exageradamente que 40% da dvida lquida do setor pblico (cerca de R$ 240 bilhes) sejam indexadas taxa Selic, o que se depreende que a elevao dos juros nominais causada pela CPMF teria sido de aproximadamente oito pontos percentuais, um evidente exagero, haja vista a afirmao do texto do Banco Central de que o impacto da CPMF nos juros Selic seria de 2,7%, no crdito ao consumidor teria sido de 3,3 %, e de 5,9% no cheque especial. O maior impacto na formao das taxas de juros no Brasil no vem da CPMF, mas sim do chamado spread bancrio. Estudos do prprio Banco Central demonstram que a influncia dos tributos na formao dos spreads bastante modesta. Mais importante so as taxas de captao exigidas pelos poupadores, os custos operacionais dos Bancos e suas taxas de lucro.Ainda que seja verdade que as taxas de captao so influenciadas pela CPMF, no h como negar que os altos juros no Brasil encontram explicao mais
52

A esse respeito, vide Zottman, L., e Albuquerque, M. Cintra Cavalcanti de, O real peso da cumulatividade, Gazeta Mercantil, 14/03/2002.

- 42 plausvel na microeconomia do sistema bancrio brasileiro, altamente concentrado, pouco competitivo, cartelizado, com altos custos operacionais, e exageradamente rentvel. Segundo o estudo da Receita Federal, afirmar que a CPMF responsvel pelos altos juros brasileiros , no mnimo precipitado. A CPMF impacta a taxa de juros como outros impostos incidentes sobre as operaes financeiras (IOF, por exemplo), inmeras taxas cobradas nas transaes e tantos outros custos e lucros decorrentes da atividade de intermediao financeira. Antes de qualquer concluso... dever-se-ia apurar os verdadeiros componentes do spread bancrio (37% a.a. em outubro de 2000, dos quais mais da metade o lucro bruto do banco, deduzidos todos os custos e impostos indiretos). Porm todos sabemos que esses fatores no so os mais importantes na definio da taxa de juros brasileira. A taxa de juros representa, em sntese, a avaliao geral do mercado sobre a credibilidade dos papis brasileiros.... V-se, portanto, que atribuir CPMF os elevados encargos financeiros cobrados no Brasil no mnimo um exagero, e mais provavelmente uma boa desculpa para justificar a elevada rentabilidade no setor. Alm do mais, uma anlise isenta deveria contrapor a eventuais impactos da elevao dos juros, a reduo nos custos operacionais causada pela substituio dos impostos declaratrios por tributos sobre transaes financeiras, de baixssimo custo operacional. Ainda que o autor no tenha embasado tal afirmao em dados empricos confiveis, e que, portanto revele afirmaes altamente especulativas em suas expresses quantitativas, o fato que um imposto sobre transaes financeiras de fato eleva as taxas de juros. E ainda que a elevao no seja significativa, e nem possa ser responsabilizada pelas dificuldades oramentrias do setor pblico brasileiro, a CPMF no deveria incidir sobre o mercado financeiro e de capitais, como venho afirmando desde o comeo da discusso da proposta do Imposto nico, nos primeiros anos da dcada de noventa. No se trata de uma recomendao baseada no impacto numrico da CPMF nos juros, mas sim de uma necessidade conceitual, como j pudemos afirmar inmeras vezes. Sob esse aspecto, a argumentao do estudo do Banco Central procedente, ainda que pelas razes erradas, e justifica a no incidncia da CPMF no mercado financeiro. Cabe apontar, contudo, que a proposta do Imposto nico53, que prev a no incidncia da CPMF no mercado financeiro, no cria privilgio algum, pois, de forma compensatria, defende a tributao especial dessas operaes. Em outras palavras, o que se preconiza a no incidncia cumulativa no giro financeiro, mas apenas a tributao sobre os rendimentos lquidos das carteiras de aplicao financeira, com alquotas equivalentes alquota mdia do sistema tributrio vigente. Assim, se, o Imposto nico com alquota de 3% gerar uma arrecadao de 25% do PIB, a alquota sobre rendimentos financeiros reais seria de 25%.

Vide Albuquerque, Marcos Cintra Cavalcanti Imposto nico sobre transaes (IUT), in Cintra Marcos, (organizador) Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994.

53

- 43 importante enfatizar esta caracterstica da proposta do Imposto nico, pois a Receita Federal em seu estudo sobre a CPMF critica fortemente os defensores da iseno dos mercados financeiros imaginando que a iseno seria concedida desacompanhada de tributao especfica sobre o setor, uma evidente desinformao do autor do estudo que afirma que se estaria privilegiando uma classe de indivduos, justamente os mais afortunados, em detrimento do resto da populao sujeita CPMF. Quanto ao temor da Receita Federal de que a metodologia de tributao das aplicaes financeiras preconizada pelos defensores do Imposto nico demandaria controle operacional extremamente complexo e custoso, trata-se de afirmao surpreendente frente concluso dos prprios autores do estudo que, em outra parte do trabalho, demonstram convincentemente que a era da informtica e os progressos tecnologia digital sero capazes de sustentar um sistema tributrio baseado em impulsos eletrnicos de forma simples, barata e eficiente. Em outras palavras, no seria recomendvel abrir mo de um princpio conceitual correto a partir de mera presuno de dificuldades operacionais.54 O segundo aspecto da CPMF objeto de crticas do Banco Central se refere s perdas de peso morto (deadweight losses). A alegao de que a CPMF destri sua prpria base de incidncia com a elevao de suas alquotas. Inicialmente cabe afirmar que qualquer imposto sofre este efeito, expresso nas elasticidades da oferta e demanda. Quanto maior a alquota nominal do tributo, maior o estmulo evaso e sonegao. Espera-se, tambm, que este efeito sofra uma taxa de acelerao to mais forte quanto mais elevado for o nvel das alquotas. Sob este aspecto os tributos cumulativos como a CPMF tm vantagens. O impacto da corroso da base ocorre em funo das alquotas marginais, e no das alquotas mdias. No caso dos tributos sobre valor agregado, que incidem sobre uma base imponvel menor (o valor agregado em cada estgio da produo) as alquotas necessrias para uma dada meta de arrecadao so mais elevadas do que as aplicveis a um imposto cumulativo, que incidem sobre uma base mais ampla (o faturamento). Alm do mais, no caso dos IVAs as alquotas mdia e marginal so iguais, ao passo que no caso dos impostos cumulativos a alquota mdia sempre mais elevada que a marginal. Dito isto fcil concluir que o impacto de autocorroso da base imponvel mais forte nos IVAs do que nos tributos cumulativos. No caso da CPMF a expresso da perda de base de incidncia que o Banco Central alega ter existido no Brasil deve ser medida pela evoluo da desintermediao bancria, pela queda nos volumes de depsitos bancrios, e pela concomitante expanso do uso de papel moeda, em detrimento do uso da moeda escritural em suas mais variadas formas. Em
Cumpre afirmar que a crtica acerca de perda de arrecadao decorrente da iseno da CPMF nos mercados financeiros se baseia na ausncia de mecanismos de tributao compensatria na PEC n 378/2001 do autor, na qual se prope a iseno dos mercados financeiros. A razo que a tributao compensatria, por ser em essncia um Imposto Especial sobre Renda Financeira exigiria uma legislao parte, e, portanto no foi includa na referida PEC.
54

- 44 outras palavras, a ser verdade a alegao do Banco Central o pblico deve ter reduzido o uso das instituies bancrias, passando a realizar suas transaes crescentemente com moeda manual. Os dados, contudo, no confirmam esta hiptese.
TABELA 8 Papel moeda em poder do pblico, depsitos vista e preferncias do pblico

Ano Dez. 1994 Dez. 1995 Dez. 1996 Dez. 1997 Dez. 1998 Dez. 1999 Dez. 2000 Dez. 2001

Papel moeda em Depsitos vista poder do pblico (% do PIB) (% do PIB) 1,6 1,9 1,9 2,0 2,3 2,5 2,5 2,6 2,6 2,4 1,8 3,3 3,2 3,5 4,0 4,0

Preferncia do pblico (*) Papel moeda 0,37 0,43 0,50 0,38 0,42 0,40 0,38 0,39 Depsitos vista 0,63 0,57 0,50 0,62 0,58 0,60 0,62 0,61

Fonte: Banco Central

(*) Coeficiente calculado com base na mdia dos saldos dirios

As informaes da Tabela 8 mostram que apesar da rpida queda dos ndices inflacionrios a partir do Plano Real, bem como da vigncia de tributos sobre transaes bancrias, (que supostamente deveriam ter aumentado aceleradamente a preferncia pelo uso da moeda manual) os indicadores de preferncia pelo papel-moeda no mostraram diferenas significativas em relao aos patamares anteriores. Os depsitos vista no sistema bancrio vm aumentando como proporo do PIB, bem como se tem mantido praticamente constante a preferncia do pblico por papel moeda vis a vis o uso de moeda escritural por meio de depsitos bancrios. No estudo do Banco Central, o autor estimou o peso morto da CPMF, mas no fez o mesmo com um IVA que produza a mesma arrecadao, o que inevitavelmente teria demonstrado a superioridade da CPMF relativamente a um IVA como, por exemplo, o ICMS. Finalmente, as evidncias trazidas pelo Banco Central contra a CPMF a partir de experincias internacionais no so teoricamente comparveis com a experincia brasileira. As condies para o bom funcionamento de um imposto sobre movimentao financeira no se encontram presentes em nenhuma outra economia. Apenas o Brasil rene hoje condies propcias para uma correta aplicao de um tributo sobre movimentao financeira, o que torna as comparaes falaciosas do ponto de vista conceitual, j que no se aplicam as condies coeteris paribus necessrias para uma correta comparao de eficincia operacional. Tambm na questo dos alegados malefcios que a CPMF poderia ter causado s Bolsas de Valores brasileiras, o estudo da Receita Federal demonstrou satisfatoriamente a

- 45 ausncia de nexo causal entre a CPMF e a perda de volume nas negociaes. Em realidade foi a instituio dos ADR a principal responsvel pela migrao dos negcios para os mercados americanos. O mesmo ocorreu, como demonstrado naquele trabalho, nas bolsas na Argentina, Chile e Mxico, cujos negcios domsticos praticamente desapareceram (no Mxico no perodo de um ano os negcios caram de US$ 300 milhes/dia para menos de US$ 30 milhes), sem que em nenhum desses pases existisse um tributo cumulativo sobre as operaes em bolsas. Em realidade os capitais buscam, sobretudo, a maior liquidez e, para os investidores extrangeiros, a ausncia de risco cambial que as ADRs lhes proporcionam ao permitirem a negociao dos papis de seus respectivos pases nos mercados dos EUA. No caso brasileiro, claramente a relao causal existente entre migrao de negcios e a criao dos ADRs, e no entre migrao e CPMF. No entanto, a especificao do modelo do Banco Central ignora este nexo causal. Em resumo, o estudo do Banco Central superficial, especifica erroneamente os modelos economtricos, e omite variveis e relaes causais que poderiam alterar significativamente os resultados encontrados. Ademais, apenas aponta os custos e desvantagens da CPMF, como seu impacto na elevao dos juros, e o desestmulo que isto poderia causar aos mercados financeiros, ignorando por completo suas virtudes, como a virtual eliminao da sonegao, a reduo dos custos de funcionamento da mquina pblica, e a menor corrupo que acompanha os impostos no-declaratrios e eletrnicos. O segundo estudo do Banco Central55, mostra surpreendente fragilidade conceitual e estatstica. Revela a clara inteno de demonstrar, por meios que ilusoriamente tentam demonstrar grande sofisticao metodolgica, algo que no pode ser demonstrado visto no ser verdadeiro: que a CPMF causadora de desintermediao financeira no Brasil. O trabalho da Receita Federal mencionado anteriormente afirma que a crtica da desintermediao financeira pode ser facilmente refutada, pois... os agentes no deixaram de realizar transaes financeiras em decorrncia da CPMF, e o sistema bancrio brasileiro continua operando normalmente. O trabalho do Banco Central pretende comprovar eventuais impactos indesejveis da CPMF nos mercado financeiros. Assim, ele afirma que a CPMF corri a sua prpria base de arrecadao, e que foi responsvel pela reduo no nmero de cheques utilizados na economia (remonetizao da economia); que a CPMF deslocou as aplicaes financeiras dos depsitos a prazo para fundos, e que aumentou o spread bancrio. Em realidade, pelas razes j descritas anteriormente, a CPMF no deveria de fato onerar os mercados financeiros. Se o governo tivesse se utilizado corretamente da proposta original do Imposto nico, no teria feito a CPMF incidir nos mercados financeiro e de capitais, o que faria a crtica atual do Banco Central perder sentido. No obstante, foroso apontar a impreciso e a fragilidade tcnica dos estudos do Banco Central, pois se tenta
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Koyama S. M. e Nakane, M. I, Os Efeitos da CPMF sobre a Intermediao Financeira, Trabalhos Para Discusso n 23, Banco Central do Brasil, 2001.

- 46 atribuir CPMF defeitos e distores absolutamente preconceituosos, estereotipados, e sem slido embasamento emprico. Atribuir a queda no nmero de cheques emitidos incidncia da CPMF no mnimo risvel. Esta uma tendncia permanente, e pode ser constatada mesmo em perodos nos quais as alquotas da CPMF permaneceram estveis. Segundo a Receita Federal o estudo frgil porque o modelo desconsidera as verdadeiras variveis causadoras da diminuio do uso de cheques. Salta vista que o principal nexo causal nesta tendncia se prende gradual expulso da moeda manual e sua substituio pelas mais variadas formas de moeda escritural, como os cheques, as operaes on-line, o uso dos cartes inteligentes, e as transaes pela internet. Mais recentemente, a moeda escritural vem sofrendo enormes transformaes tecnolgicas. O uso da moeda baseada no manuseio fsico do papel (como os cheques) vem sendo rapidamente substitudo pela moeda eletrnica, em suas mais variadas expresses, tais como as operaes on line, os cartes inteligentes, pagamentos pela Internet e muitas outras. Afirma a Receita Federal que o prprio Sistema de Pagamentos Brasileiro estimular ainda mais as transaes digitais em tempo real, o que significa que a poltica do Bacen tambm busca desincentivar esse instrumento no adaptado economia digital o cheque. Da mesma forma os Bancos desestimulam o uso dos cheques, seja pelos altos custos de servios cobrados dos clientes seja pela maior segurana e menor custo operacional das transaes eletrnicas. Portanto, atribuir CPMF a queda no uso de cheques afirmao de total improcedncia. Ademais, a argumentao do Bacen equivocada. A CPMF, ao onerar a transao bancria poderia estimular o uso da moeda manual, e a remonetizao da economia. Alm dessas hipteses no terem sido comprovadas, como foi visto acima, o fenmeno no corretamente medido pelo clculo do nmero de cheques emitidos, e sim pelo valor dos cheques emitidos. Como o uso dos cheques passou a ser cobrado, o valor mdio dos cheques pode ter aumentado, o que implicaria mais racionalizao deste instrumento oneroso de liquidao de operaes. Mesmo com menor nmero de cheques o volume de transaes pode ter aumentado, o que provaria o equvoco da argumentao do Bacen. De fato, conforme se v na tabela abaixo o volume de cheques compensados nos ltimos anos tem se mantido em torno de R$ 1,8 trilho. Como se v as tentativas de Bacen de criticar a CPMF esto equivocadas do ponto de vista conceitual, o que repercute, evidentemente em seus resultados economtricos. De fato, os modelos apresentados no trabalho do Bacen so estatisticamente precrios. Alm de especificao equivocada de modelos (usando nmero e no valor dos cheques como varivel dependente nas regresses), os resultados mostram-se estatisticamente pouco significantes. A maior parte dos coeficientes estimados no significativamente diferente de zero. Os mesmos problemas acham-se presentes no restante do trabalho em apreo. Coeficientes sem validade estatstica, e modelos conceituais equivocados. Sem falar nos resultados contraditrios entre os dois estudos do Bacen.

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TABELA 9 Nmero e valor dos cheques compensados no Brasil

Ano 1997 1998 1999 2000 2001

Nmero de cheques compensados (Em milhes) 2.943,9 2.751,5 2.612,1 2.637,5 2.600,4

Volume de cheques compensados (Em R$ bilhes) 1.860,4 1.797,4 1.741,0 1.805,8 1.879,7

Volume monetrio de cheques compensados/PIB 214% 197% 181% 166% 161%

Fonte: Banco Central

O Trabalho para Discusso n 2156 afirma que a base de incidncia da CPMF mostra-se altamente elstica em relao s alquotas, o que explicaria, segundo o autor, as elevadas perdas de peso morto (deadweight losses). J no Trabalho para Discusso n 2357 se afirma que a base de arrecadao da CPMF inelstica com relao a variaes de sua alquota.... Mas o curioso, que, embora contraditrios nas relaes causais encontradas, ambos os estudos encontraram razes para criticar, em unssono, a CPMF! Os absurdos do estudo chegam a ponto de afirmar que o crescimento do agregado monetrio M1, basicamente os saldos dos depsitos vista, aumentaram porque os movimentos de retiradas e depsitos da conta corrente para realizar aplicaes em fundos de curtssimo prazo so penalizados com a introduo desse tributo. Ora, a estabilidade monetria que torna desnecessrio o alto giro dos recursos que marcaram o perodo hiperinflacionrio no Brasil. Ademais, o estudo taxa de irracional o comportamento do aplicador que aumenta os seus saldos de depsitos vista para no pagar 0,38% de CPMF, mas aceita perder rentabilidade mensal sempre superior a 1% a. m ao deixar seus recursos inativos nas contas bancrias. O Bacen ignora o custo de oportunidade dos saldos dos depsitos bancrios. A mesma superficialidade analtica e fragilidade estatstica podem ser observadas em todas as demais correlaes apresentadas pelo Bacen. Dizer que a CPMF pode estar induzindo a migrao de recursos dos depsitos a prazo para os fundos afirmao desprovida de nexo causal. A migrao dos recursos de grande obviedade, quase trusmo intil, mas que pouco tem a ver com a CPMF. Como afirma a Receita Federal, o fato de duas variveis tenderem a ter sentidos contrrios no implica necessariamente em uma relao direta ou indireta entre elas. Ambas podem ser influenciadas por outras variveis que provocam a forte relao
Albuquerque P. H., Os Impactos Econmicos da CPMF: Teoria e Evidncia, Trabalhos para Discusso n 21, Banco Central do Brasil, 2001. 57 Koyama S. M. e Nakane, M. I, Os Efeitos da CPMF sobre a Intermediao Financeira, Trabalhos Para Discusso n 23, Banco Central do Brasil, 2001.
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- 48 matemtica indicada pelo coefiicente de correlao. Diz o estudo ainda que a principal vantagem dos fundos de aplicao financeira em relao aos depsitos a prazo devida aos seguintes fatores: acesso individual ao mercado de capitais; maior rentabilidade; melhor alternativa para o pequeno poupador e a diminuio da exposio aos riscos. O que o estudo do Bacen aponta uma evidente correlao espria. Finalmente, o estudo n 2358 do Bacen afirma que a CPMF afeta significativamente os spreads bancrios. Piora a situao dos tomadores de emprstimos, dos poupadores e dos bancos, pois aumenta o custo do emprstimo para os primeiros, dimunui a remunerao para os segundos, e reduz o spread para o banco. O surpreendente nesta afirmao que ela d a entender a existncia de tributos melhores do que a CPMF, que no onerem os contribuintes, direta ou indiretamente. Se existir algo assim seria bom que o Bacen disso desse imediata publicidade, pois a base do Imposto nico certamente transitaria para esta nova e miraculosa forma de tributao. Os autores mostram total desconhecimento da microeconomia das negociaes bancrias. Trata-se de um oligopsnio, com poucos vendedores de crdito e uma infinidade de compradores. Nestas condies imaginoso se acreditar a veracidade das afirmaes do estudo que diz o tomador de emprstimos tende a exigir uma menor taxa de emprstimo tendo em vista a necessidade no apenas de honrar os juros cobrados, mas tambm o nus tributrio. Por outro lado, o aplicador exigir, alm da remunerao normal, um acrscimo decorrente da cobertura dos gastos com o tributo. Uma anlise das elasticidades das funes de demanda e oferta em mercados oligopsnicos rapidamente indicaria quo fantasiosas so essas afirmaes, que indicam que o banco ficaria ensandwichado entre os ambiciosos poupadores e os poderosos tomadores de emprstimos! A Receita Federal finalisa a anlise dos estudos do Bacen com uma afirmao forte, mas no surpreeendente. A resistncia da CPMF no mercado financeiro deve-se, em nossa opinio, possibilidade de que, atravs das informaes geradas pela reteno da contribuio, se acabe com o sigilo bancrio do aplicador... o Fisco passa a conhecer toda a movimentao do dinheiro sonegado pelos mais diferentes motivos (caixa dois, drogas, corrupo etc). Para finalizar, cumpre abordar outro tema polmico no tocante aos impostos sobre movimentao financeira: a produtividade de sua arrecadao. Ambos os estudos publicados pelo Banco Central mencionam o conceito da Curva de Laffer, pelo qual a elevao da alquota de qualquer imposto acarreta rendimentos decrescentes em sua receita marginal. Aponta-se, at, a possibilidade de, aps ultrapassar o ponto de receita total mxima, a elevao da alquota nominal de um determinado tributo implicar receita marginal negativa, fazendo a arrecadao total declinar. Cumpre apontar que, dentro dos parmetros nos quais a CPMF vem sendo aplicada no Brasil ainda no surgiram evidncias acerca da alegada queda na receita marginal do
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Koyama S. M. e Nakane, M. I, Os Efeitos da CPMF sobre a Intermediao Financeira, Trabalhos Para Discusso n 23, Banco Central do Brasil, 2001.

- 49 tributo. Pelo contrrio, segundo o Fundo Monetrio Internacional,59 impostos sobre movimentao bancria so recomendveis em situaes de fragilidade ou corroso do aparato arrecadatrio dos sistemas tributrios convencionais, como pode ser visto na seguinte afirnao: these new bank debit taxes have been imposed because the transactions on which they fall were viewed as a convenient and effective tax handle, against a background of weak tax administration and, typically, in the face of a difficult fiscal/revenue situation. Nesse sentido, mesmo que a receita marginal decaia com a elevao das alquotas, a CPMF adequada, pois seu potencial de arrecadao situa-se em patamar nitidamente mais elevado do que o obtido com os desgastados tributos declaratrios convencionais. Segundo a Receita Federal, a presena de um imposto sobre dbitos bancrios em um sistema tributrio estvel implica a existncia de um imposto de alta produtividade, a minimizao dos custos administrativos totais (e, portanto obteno de uma receita lquida mais elevada (nota do autor)), a garantia de que a economia informal est sendo alcanada pela tributao, e a adaptao do sistema tributrio nova realidade do comrcio e das transaes eletrnicas. Prossegue a Receita Federal afirmando que a CPMF um tributo altamente produtivo, entendido como de alta relao arrecadao/alquota, e menciona o estudo do FMI que afirma in the case of Brazil, in particular, a high revenue yield has been sustained over several years. Segundo o estudo do FMI, a produtividade da CPMF brasileira, medida pela proporo arrecadao/PIB em relao alquota, manteve-se praticamente estvel durante o perodo de sua aplicao, tendo atingido os valores de 4 em 1997, 4,50 em 1998, 3,79 em 1999, e 3,96 em 2000. Trata-se de produtividade alta e sustentada ao longo de quatro anos de vigncia. Isso explica o crescente interesse demonstrado por outros pases na experincia brasileira com a aplicao de um tributo sobre dbitos bancrios em larga escala, e por um longo perodo de tempo. Em outubro de 1999, a organizao Parlamentarians for a Global Action (PGA), com o apoio e o patrocnio da Organizao das Naes Unidas promoveu um debate em Nova York, na sede da ONU, para discutir a experincia brasileira com impostos sobre movimentao financeira, com a presena de representantes de mais de 40 pases. Na oportunidade apresentei o paper transcrito no Anexo III, e que tenta demonstrar a viabilidade desta nova espcie tributria, principalmente em economias com tradio e ticas tributrias ainda em formao, como o caso do Brasil.

A cumulatividade e os mercados financeiro e de capitais A tributao cumulativa sobre transaes financeiras gera impactos na formao das taxas de juros, mesmo partindo-se da hiptese de no-tributao dos lanamentos efetuados em nome das instituies financeiras.
Coelho I., Ebrill L. e Summers V., Bank Debit Taxes in Latin America: An Analysis of Recent Trends, in Working Paper 01/67, International Monetary Fund, Washington, 2001
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Alis, na minha proposta de Imposto nico, demonstrei que, tratando-se de impostos sobre transaes, o reflexo na taxa de juros ser tanto maior quanto maior for o giro das aplicaes, implicando perda de rentabilidade para os aplicadores, que, para ser compensada, exigiria elevao correspondente na taxa de juros praticada na economia. Alm disso, o alongamento de prazos de aplicao, para torn-la rentvel, traduziria injustificada discriminao das operaes de curto prazo. Mostrei, igualmente, que os tomadores de emprstimos no sistema financeiro sofreriam elevao de custos, devido ao carter cumulativo do Imposto nico na captao e repasse dos recursos ao tomador, em funo, por sua vez, do nmero de transaes envolvidas. Por esse motivo introduzi metodologia especifica de cobrana do Imposto nico nas transaes financeiras, do mercado de capitais e nas operaes em bolsa. Basta que uma operao financeira seja vista como aluguel de capital para perceber que no h como tributar o valor objeto da locao, mas, to-somente, a remunerao pelos servios prestados. Assim como um aluguel residencial, o imposto sobre transaes devera incidir sobre o valor da locao e no sobre o valor do imvel locado. Do mesmo modo nas transaes financeiras, h que se tributar o rendimento da operao e no o valor do capital que o produziu. Caso contrrio, o fato de o impacto de esse tributo ser to maior quanto menor for o prazo da operao ir encarecer e mesmo inviabilizar operaes de curto prazo em bolsa. Pelo sistema operacional derivado da metodologia por mim apresentada, as operaes financeiras seriam realizadas exclusivamente por meio de contas bancrias especiais, semelhana das contas de poupana. Diferentemente das contas-movimento, as contas especiais somente podero receber crditos ou dbitos de outras contas especiais ou da conta-movimento do mesmo titular. Os crditos nas contas especiais so isentos de tributao. Quando do dbito da conta especial a crdito da conta-movimento, o valor transferido sofrer a tributao automtica sobre a parcela correspondente ao ganho real auferido no perodo em que os recursos aplicados permaneceram nas contas especiais. Uma vez liberado para outros usos na conta-movimento, qualquer lanamento a ela vinculado onerado pelo imposto sobre transaes. Essas observaes vm a propsito da apreenso causada no mercado financeiro e de capitais pela CPMF. H temores de que a cobrana desse tributo reduz, drasticamente, a j modesta rentabilidade dos fundos de curto prazo, podendo-se antever fuga em massa desses recursos para os depsitos a vista, onde estaro sujeitos a menor movimentao e, portanto, a menor incidncia do imposto. Como resultado, poder haver efeitos contracionistas da base monetria, decorrentes do recolhimento compulsrio ao Banco Central sobre depsitos a vista, cerca de 50% superior ao dos fundos de curto prazo, assim como devido cobrana da prpria CPMF. Com isso, haveria tambm reduo da capacidade do sistema financeiro para emprestar, devido correspondente reduo dos depsitos naqueles fundos, produzindo efeito contracionista adicional. O problema preocupa tambm o governo, que teme que a incidncia da CPMF sobre aplicaes em bolsa possa afugentar os fundos estrangeiros para o exterior, enquanto,

- 51 nessa mesma linha, a CVM acha que ela vai comprometer a competitividade das bolsas brasileiras, podendo at levar a transferncias do centro de liquidez das aes brasileiras para o exterior. Se a proposta de implantao do Imposto nico tivesse sido levada em conta, ou seus defensores consultados, as temidas distores apontadas poderiam ter sido previstas e evitadas. Mas, como todo arremedo, a CPMF, a exemplo do IPMF, carrega defeitos graves, que s a improvisao oportunista e desvirtuadora de propostas srias, tecnicamente fundamentadas, pode explicar. Mas ainda tempo de corrigir esses desvios. Pela sistemtica operacional integrante da proposta do Imposto nico, inteiramente compatvel com a cobrana da CPMF, as transaes no seriam gravadas enquanto ocorressem dentro do circuito do mercado financeiro ou de capitais. A tributao ocorreria apenas na transferncia dos ganhos reais para a conta movimento dos aplicadores, tornado-se disponveis para outros usos. Assim, as operaes de curto prazo no seriam discriminadas, o tomador de emprstimos bancrios no seria to castigado, ficaria reduzida a possibilidade de migrao dos fundos estrangeiros aplicados em bolsa, bem como da transferncia do centro de negociao de aes brasileiras para o exterior, para escapar do encargo da CPMF e seus reflexos sobre a rentabilidade dessas operaes. Pois alm do nus de constituir-se em um imposto a mais, com os vcios apontados, a CPMF tende a ampliar as j inaceitveis contradies do atual sistema tributrio, encerando srios riscos potenciais para a economia brasileira, na delicada conjuntura que atravessa atualmente, de acentuada dependncia de recursos externos. Apesar das crticas, o fato que o fenmeno de migrao das transaes em Bolsas para os pases centrais resultado imediato e direto da informatizao e globalizao dos mercados, o que leva os investidores a preferirem mercados com maior liquidez, como os Estados Unidos. Basta verificar que mesmo em economias onde no existe tributao sobre a movimentao no mercado financeiro e de capitais, como no Mxico, vem sofrendo o mesmo fenmeno de esvaziamento de suas instituies bursteis. No obstante a polmica e a mensurao dos impactos negativos da CPMF nos mercados financeiros, o fato que no h racionalidade na atual forma de uso daquela tributao, j que houve desrespeito a um elementar princpio lgico na aplicao de um tributo sobre transaes financeiras por parte das autoridades brasileiras.

O resgate da funo arrecadatria dos impostos Criou-se um mito em torno dos impostos cumulativos, que precisa ser desfeito. Em primeiro lugar, deve ser dito com clareza que nenhum imposto neutro, seja ele cumulativo ou sobre valor agregado. Todos os impostos possuem vantagens e desvantagens, como amplamente reconhecido at mesmo pelos crticos dos impostos sobre transaes financeiras.

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Vises romnticas enxergam na cobrana de tributos a expresso do esprito cvico do cidado cnscio de seus direitos e deveres. Humanitrios passaram a acreditar que a nica maneira de redistribuir riqueza e renda atravs da cobrana punitiva de impostos dos mais eficientes e mais poderosos. Economistas e lderes polticos buscam nos impostos, ou na iseno deles, o caminho para estimular o desenvolvimento econmico. Ecologistas e sanitaristas usam o sistema tributrio como forma de proteo do meio ambiente, e de punio para infratores de suas regras conservacionistas. Planejadores urbanos e regionais os utilizam como mecanismos de induo para alcanar objetivos socialmente desejveis. Agricultores, querem a reforma agrria pela tributao dos latifndios. Em suma, todos procuram no sistema tributrio a soluo para seus problemas. Como afirmou Everardo Maciel, isso serve apenas para demonstrar que o debate sobre matria tributria pode tomar rumos imprevisveis, ditados por razes fortuitas ou motivos insondveis.60. Infelizmente, dada essa multiplicidade de objetivos e a indeterminao inevitvel advinda da existncia de maior nmero de objetivos do que de instrumentos, o sistema tributrio acabou perdendo eficcia em sua funo essencial: o de arrecadar recursos para financiar as atividades pblicas. Contudo, sabe-se que impostos possuem caractersticas extrafiscais, em maior ou menor intensidade. Alguns tributos foram criados com objetivos essencialmente extrafiscais, no-arrecadatrios, como o caso de impostos de importao, que existem fundamentalmente para serem instrumentos de poltica industrial e de proteo produo domstica. A arrecadao resultante de sua cobrana objetivo meramente acessrio. Outros, como o IPI sobre fumo e bebidas, combinam metas arrecadatrias com objetivos sociais de sade pblica e segurana. Infelizmente, a viso extrafiscal vem se impondo com tal intensidade sobre os objetivos fiscais, que o sistema tributrio brasileiro tornou-se ininteligvel, e pouco funcional em sua funo precpua. A multiplicidade de objetivos a serem atingidos pelo sistema tributrio o tornou altamente complexo, burocratizado, caro, ineficiente, altamente corrupto, e fortemente indutor das mais variadas formas de evaso. Do ponto de vista fiscal, o importante para o setor pblico arrecadar da forma mais eficiente, mais econmica, e mais simples possvel. Da a importncia da proposta do Imposto nico como base para a reforma tributria brasileira, ainda que como um imposto cumulativo.

O Secretrio da Receita Federal, Everardo Maciel, na apresentao do texto Tributao da Renda no Brasil Ps-Real, SRF,Ministrio da Fazenda, Braslia, 2001, diz que reforma tributria parece, em certos momentos, um desaguadouro para o qual convergem demandas por simplificao tributria, conflitos interfederativos, propostas de transposio de solues adotadas em outros pases, reclamos por uma mais efetiva justia distributiva, exerccios de experimentalismo tributrio, indignaes por assimetria entre o pagamento de impostos e a realizao do gosto pblico, queixas contra o tamanho da carga tributria, dissimuladas tentativas de facilitar a evaso e a eliso fiscais, propsitos sinceros de corrigir desigualdades regionais, de estimular as exportaes, de robustecer a competitividade da economia nacional, etc., etc., etc.

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- 53 O formalismo terico, to grato aos economistas de gabinete, que buscam identificar nos impostos seus impactos alocativos e distributivos com milimtrica preciso, revela-se cada vez mais ilusrio, dado que a realidade econmica no se ajusta aos precisos modelos econmicos construdos no campo da alta abstrao. Nas palavras de Mangabeira Unger, a viso acadmica desdobra-se em meio a iluses edificantes e tranquilizadoras. Mas o mundo selvagem e obscuro61. No existe o mundo da competio perfeita. Na mesma linha e raciocnio, Delfim Netto declara que a cincia econmica deixa a impresso de ser um corpo de conhecimento progressivo, uma `cincia dura. Prossegue o autor, o que toda essa sofisticao esqueceu, que ela est apoiada em dois postulados implcitos: 1) que no existe sonegao, isto , que todo o cidado prisioneiro de normas sociais rgidas, que lanam o oprbio sobre o sonegador, e 2) que o recolhimento desses impostos no tem custo, isto , eles saem direto do livro texto para a caixa do tesouro... Quando se leva em conta a falsidade desses dois postulados, comea-se a duvidar da qualidade das recomendaes sugeridas e a ter mais respeito intelectual pelas propostas dos `impostos no declaratrios ... 62 O resgate do conceito da arrecadao como meta fundamental e prioritria do sistema tributrio, encontra respaldo tambm em dois artigos publicados na Folha de S. Paulo por Roberto Mangabeira Unger. Em Impostos e paradoxos63, o autor confirma a necessidade de se resgatar a funo arrecadatria dos impostos, quando afirma, que mesmo impostos indiretos, e porque no cumulativos, podem gerar muito dinheiro com pouco desarranjo econmico, ao passo que impostos diretos e progressivos, to caros aos economistas de gabinete, como o Imposto de Renda sobre a pessoa fsica, no produz a receita necessria. Nem pode fazlo, por enquanto, sem acarretar desincentivos, fugas e evases devastadoras. Unger vai alm, e diz que o essencial gerar dinheiro para o Estado investir no social. Em outro artigo de Roberto Mangabeira Unger, intitulado Reforma tributria(1) 64 o autor confirma a tese dos defensores do Imposto nico de que a redistribuio de renda se faz mais pelo do gasto do que pelo lado da estrutura progressiva da arrecadao, desmistificando assim a tese acadmica de que a progressividade na arrecadao dos impostos condio necessria para uma boa reforma tributria. As concluses e propostas de Mangabeira Unger sobre a reforma tributria, diferentemente do Imposto nico, desembocam em um sistema composto por impostos sobre consumo, heranas e lucros financeiros. Mas, o fundamental que as premissas que recolocam o foco da questo tributria na arrecadao, deslocando-o dos efeitos extrafiscais dos impostos, so as mesmas que permitem a defesa tanto do Imposto nico, como do projeto de Mangabeira Unger.

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Unger, R. M. Impostos e Paradoxos, Folha de S.Paulo 28/04/1998 Delfim Netto, A. Impostos no-declaratrios, Folha de S.Paulo, 12/08/1992 63 Unger, R. M. Impostos e Paradoxos, Folha de S.Paulo 28/04/1998. 64 Unger, R. M., Reforma tributria (1), Folha de So Paulo, 21/04/1998.

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As virtudes da CPMF , ou as vantagens da cumulatividade A CPMF foi criada como mais um tributo a ser adicionado parafernlia fiscal brasileira. O imposto sobre transaes bom se for nico, mas pssimo se for um imposto a mais. O governo deturpou a proposta do Imposto nico sobre Transaes. Concebido para ser o imposto bsico de todo o sistema fiscal, acabou reduzido ao pouco honroso papel de mais um apndice da estrutura arrecadatria nacional. O governo age como o estuprador, que em sua brutalidade s v o objeto imediato de seu apetite sexual, nada mais. Ignora completamente as virtudes desburocratizantes, moralizantes e desenvolvimentistas do Imposto nico, e o adota exclusivamente por sua alta produtividade do ponto de vista arrecadatrio. Como autor da proposta do Imposto nico, concordo que o antigo IPMF e sua cria, a CPMF, significam o estupro daquela idia. Em vez de nico imposto, acabou travestido em um encargo a mais para sobrecarregar o insuportvel nus fiscal exigido da populao. Porm, mesmo de forma espria, a CPMF deixa um saldo favorvel ao permitir a correta avaliao de um imposto sobre transaes financeiras, que a base para a construo do Imposto nico. Descritos por seus adversrios como odiosos impostos em cascata, a CPMF, e a Cofins, so chamados de tudo que de mais ofensivo pode ser dito a um inocente tributo. Impostos burros, injustos, antiproduo, causadores de despoupana, e prejudiciais s exportaes. Vrios analistas polticos, jornalistas econmicos, e principalmente tributaristas e fiscais de impostos, criticam os tributos cumulativos, e no poupam elogios veementes aos modernos impostos sobre valor agregado, como o ICMS. Defendem os impostos do tipo IVA como se fossem a oitava maravilha do mundo. Consideram-nos justos, neutros, e eficientes. O analista novato no poder evitar a impresso de que, a acreditar no que dizem os adversrios da cascata, com a eliminao dos tributos cumulativos, tudo estar resolvido na economia brasileira, e que como num passe de mgica, o sistema tributrio brasileiro passaria a ser racional, justo, moderno, e eficiente. No h nada mais medocre do que aceitar, sem rigorosa avaliao crtica, os preconceitos e os chaves que estas opinies expressam. No entanto, a CPMF e sua experincia no Brasil comprovam o lado positivo desse tributo. desnecessrio enfatizar suas virtudes. Basta considerar que com alquotas de apenas 0,38% (0,30% durante junho de 2000 e maro de 2001), e praticamente sem custos para o governo, arrecadou em 2000 R$ 14,5 bilhes, e cerca de R$ 18 bilhes em 2001. Impostos de alta complexidade e elevados custos operacionais como o IPI e o

- 55 Imposto de Renda das empresas geraram receitas de apenas R$ 18,8 bilhes e R$ 17,6 bilhes, respectivamente em 2000, e 19,4 bilhes e 17,0 bilhes em 2001. A CPMF universal, insonegvel, e alcana todos os agentes econmicos, eliminando a iniqidade dos impostos declaratrios que permitem que alguns contribuintes sejam fortemente onerados, ao passo que os sonegadores e os espertos tenham cargas tributrias individuais sensivelmente mais baixas. Ela pode eliminar a maior aberrao do atual sistema tributrio, qual seja, as diferenas artificiais de custos de produo causadas pela ampla e generalizada sonegao de impostos no pas. A evaso e a sonegao distorcem os padres de distribuio desejvel da carga tributria. Trata-se de distoro econmica mais grave do que a alegada alterao nos preos relativos que um turnover tax, como a CPMF, poderia estar causando na economia brasileira. A esse respeito, Everardo Maciel afirma que a literatura de finanas pblicas farta em exemplos de distores econmicas provocadas por impostos. O que no se ressalta, contudo, que esses exemplos presumem contexto em que inexiste ou pouco relevante a sonegao. Essa, entratanto, no a realidade dos pases emergentes. Nesses pases, parodiando conhecido aforismo, pode-se dizer que feito o imposto, feita a sonegao. E prossegue, ao fim e ao cabo, o que se pretende afirmar que a sonegao, em pases emergentes, a maior das distores econmicas produzidas por impostos, de longe superior a qualquer outra.65 No Brasil, o padro de incidncia tributria atual catico, imprevisvel, devastador, a ponto de poder fazer quebrar uma empresa eficiente que paga seus impostos, e de fazer sobreviver uma ineficiente, que sonega e saqueia seus concorrentes. A esse respeito o IPEA afirma o que segue. Os malefcios da tributao cumulativa podem ser classificados em dois grupos: prejuzos alocao de recursos do pas e competitividade dos produtos nacionais...Os prejuzos se devem ao fato de que esse tipo de tributao altera de forma no-intencional e no-controlvel os preos relativos da economia.66 Face a esta afirmao, cabe inverter o argumento, e indagar dos autores do estudo se as alteraes dos preos relativos introduzidas por tributos de valor agregado so intencionais e controlveis em ambientes de generalizada sonegao e evaso tributrias como ocorre no Brasil. O que se deve concluir que os impostos de fcil sonegao, como
Everardo Maciel refora seu argumento perguntando existir forma melhor de levar runa a indstria brasileira que submet-la competio com o subfaturamento ou o descaminho nas importaes? A sonegao, diro alguns, se enfrenta com fiscalizao e medidas punitivas. Em pases emergentes, essa uma verdade parcial. No basta a fiscalizao e as medidas punitivas, indispensvel que a concepo do imposto j oprevina a, tanto quanto possvel, a sua prpria sonegao. Impostos complexos so terreno frtil para a evaso fiscal, para no falar da eliso. A sonegao, nessas circunstncias, deve merecer tratamento preventivo, antes que curativo. Secretaria da Receita Federal, Tributao da Renda no Brasil Ps-Real, Ministrio da Fazenda, Braslia, 2001. 66 Varsano R., Pereira T. R., Arajo E. A, Silva N. L. C. da, e Ikeda M., Substituindo o Pis e a Cofins- e por que no a CPMF?- por uma contribuio no-cumulativa, Texto para Discusso n 832, IPEA, Ministrio do Planejamento , Oramento e Gesto, Rio de Janeiro, outubro de 2001.
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- 56 o caso dos tributos declaratrios do tipo IVA, certamente geram alteraes nointencionais e no-controlveis nos preos relativos, pois no h nada to imprevisvel e incontrolvel como a sonegao. Tudo mudou no mundo global e informatizado, e no se deve imaginar que os impostos convencionais e ortodoxos gerados na era do papel, dos livros contbeis, das barreiras fsicas de transporte e comunicao, do isolacionismo econmico, e da fragmentao poltica, sero capazes de evitar a generalizada evaso tributria e suas dramticas conseqncias que surgiram, e se aprofundaro, na esteira de um absurdo conservadorismo tributrio. Num pas com deficincias de controles, justia lenta e ineficiente, fiscalizao tributria frgil e desprestigiada, e cultura sonegatria enraizada, fcil perceber a razo de tantas crticas cumulatividade da CPMF e da Confins: sempre mais fcil pagar tributos sobre o lucro e sobre o valor adicionado, pois embora tenham alquotas altas, so facilmente manipulveis pelos delinqentes tributrios. A CPMF corrige estas anomalias. Ela est sendo usada, com sucesso, para atingir mltiplas finalidades de extrema importncia para o equilbrio fiscal e para a estabilidade da moeda. Mesmo assim, todos a criticam, e insistem em ignorar suas qualidades, principalmente a de aliviar a carga dos impostos convencionais sobre o contribuinte brasileiro. Afinal, se a CPMF no existisse, os impostos convencionais, quase sempre ineficientes e injustos, estariam com alquotas ainda mais elevadas do que j esto no momento.67 V-se, portanto, que as crticas cumulatividade precisam ser melhor e mais profundamente analisadas.

A equidade dos IMFs Uma crtica comum na avaliao de impostos sobre movimentao financeira se refere questo da equidade. A acusao de que o IMF seria regressivo. Em realidade, o IMF em sua expresso formal, no nem progressivo, nem regressivo: proporcional, na medida em que possua uma nica alquota. Isto significa dizer que para cada transao individual, a alquota nica garantiria uma incidncia proporcional ao volume da transao. Contudo, o que realmente interessa ao economista, a avaliao da incidncia tributria do ponto de vista do conjunto das transaes efetuadas pelos indivduos no mercado. Nesse sentido, o IMF pode possuir uma progressividade natural, inerente ao
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Outra crtica comum CPMF afirma que sua cobrana automtica desrespeitaria o princpio da capacidade contributiva. Cumpre lembrar que este princpio no encontra respaldo em tributos como o IPTU, o ISS, o IPVA, o ITR, e nem mesmo no IPI e no ICMS, pois estes dois ltimos so cobrados independentemente da apurao do lucro. Os que contestam a tese de que tributo somente pode ser cobrado mediante a aferio da capacidade de pagamento do contribuinte rebatem afirmando que, segundo o princpio do benefcio, mesmo em prejuzo as empresas se beneficiam da infraestrutura do pas, e portanto devem pagar impostos.

- 57 padro diferencial de gastos efetuados pelos vrios segmentos de renda da populao brasileira.68 Alm disso, a desejada redistribuio mais eqitativa da Renda Nacional no deve ser buscada apenas na progressividade na arrecadao de tributos, mas sim no impacto final do processo fiscal, composto no s pelo padro de arrecadao, mas, sobretudo pela forma, progressiva ou regressiva, da composio dos gastos pblicos. O conceito de progressividade tributria vem sendo fortemente contestado por vrios estudiosos do tema. Ives Gandra69 aponta a tendncia notvel das economias europias de principiarem, gradativamente, a substituir a tributao direta, sempre considerada socialmente mais justa, pela tributao indireta, tida por regressiva e anti-social pelos idelogos da Economia. A a conseqncia mais curiosa desta tendncia que os pases que encetam a reduo dos tributos diretos tm propiciado o aumento dos investimentos, e o aumento dos investimentos socialmente mais justo, porque gera desenvolvimento, gera empregos, gera melhores condies sociais, inclusive para o exerccio de direitos trabalhistas. Ao contrrio, a tributao direta progressiva...termina provocando recesso e inflao,, com desemprego, salrios baixos e menor capacidade de dilogo nas reivindicaes da classe trabalhadora. A Europa em plena dcada de 80, decidiu abertamente partir para o abandono das teses ideolgicas de justia social, que so inibidoras de desenvolvimento, e principia a trilhar o caminho das teses prticas da competitividade e concorrncia internacional, nicas que so efetivamente justas do ponto de vista comunitrio. Esta a razo pela qual a Comunidade Europia est se voltando para duas ordens de tributos, ou seja, os indiretos, e os sociais, reduzindo paulatinamente os tributos diretos, entre eles o imposto de renda.70 Tratando do mesmo tema, Roberto Campos71 discorre sobre a questo da equidade no sistema tributrio brasileiro. Diz ele, Nossa tica fiscal foi praticamente destruda. Dizia o grande juiz norte-americano Oliver Wendell Holmes que pagar impostos
Em O Imposto nico sobre Transaes in Tributao no Brasil e o Imposto nico, de minha autoria, So Paulo, Makron Books, 1994, afirmei que verdade que na margem, ou seja, para produtos analisados isoladamente, o IUT seria regressivo.Contudo, o que interessa avaliar a progressividade na mdia de todos os gastos das famlias, e neste caso, o IUT seria progressivo. (...) Cabe acrescentar que o que se busca a progressividade do processo fiscal, e no apenas a progressividade tributria. De nada adianta a arrecadao de impostos ser progressiva, se os dispndios so realizados de maneira regressiva, privilegiando os que menos necessitam dos recursos pblicos.(...) O conceito de progressividade a qualquer custo vem sofrendo um rpido processo de desgaste do ponto de vista de polticas pblicas.(p.226) 69 Martins, Ives .Gandra. da S., O caminho e o despenhadeiro, Folha de So Paulo, 12/10/90 70 Vale notar que o Secretrio do Tesouro dos EUA , Paul ONeill sugeriu, em maio de 2001, a eliminao do Imposto de Renda para as empresas. Vide tambm Tanzi, Vito, The role of the IMF in reforming tax systems in Delfim Netto, A., organizador, A Reforma Fiscal no Brasil: Subsdios do Simpsio Internacional sobre Reforma Fiscal, Fipe/PMSP, So Paulo, 1993, pp.125-143, onde o renomado tributarista mostra que proportional general sales taxes have gained in popularity as compared with highly progressive income taxes(p.132), e defende a aplicao de um imposto mnimo sobre as empresas incidente sobre o seu faturamento (p.135). 71 Campos, R. O., Reforma ou revoluo, O Estado de So Paulo, 3/11/1991.
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- 58 comprar civilizao. No Brasil, comprar chateao. O contribuinte tem trs percepes: a) o governo no lhe d contrapartida minimamente razovel de servios; b)o sistema fiscal de extrema complexidade com altos custos burocrticos e trs nveis de corrupo; c) o Fisco globalmente inquo porque escapam da carga fiscal as entidades governamentais, notoriamente inadimplentes, e toda a economia informal. Apenas o tero da economia representada pelas empresas organizadas do setor privado e pelos assalariados com carteira assinada contribuinte. Os outros dois teros so delinqentes. Destarte, a estimada carga fiscal de 24% do PIB, que pareceria razovel em termos mundiais, escorchante quando aplicada ao PIB do setor privado formal. Sem falar, naturalmente, no imposto inflacionrio. Roberto Campos prossegue, fazendo uma crtica da excessiva progressividade tributria. uma superstio socialista. Todos devem pagar proporcionalmente s suas rendas. Impor aos bem-sucedidos encargos mais que proporcionais simples confisco, s compreensvel se: a) a riqueza fosse um demrito a ser punido e no, como frequentemente ocorre, o resultado de maior diligncia e criatividade; b) se o governo fosse um ente puritano, com inquestionveis prioridades, e no um gastador perdulrio. O melhor sistema fiscal no o que castiga os ricos, mas o que preserva para cada um o mximo de incentivos sua capacidade produtiva. A justia fiscal se faz muito mais do lado dos gastos do que do lado da coleta.72 A meu ver, caractersticas de uma revoluo fiscal seriam: 1) um fato gerador suficientemente amplo e simples para elidir a fronteira entre contribuintes e delinqentes; 2) alquotas suficientemente baixas para tornar ridcula a engenharia da sonegao; 3) coleta automatizada para tornar dispensveis as trs burocracias do Fisco; e 4) repasse instantneo aos beneficirios, evitando-se as complicaes da indexao dos tributos, completa o autor. Mario Henrique Simonsen73 reafirma a mesma preocupao com a excessiva progressividade, e diz: Hoje os mritos da progressividade so fortemente contestados. Boa parte dos paises desenvolvidos reduziu consideravelmente o nmero de alquotas progressivas, assim como a alquota mxima. E a tendncia parece ser a volta ao imposto proporcional, com uma nica exceo, o limite de iseno, abaixo do qual o contribuinte dispensado de qualquer imposto. A queda do mito da progressividade se deve a vrios fatores. Primeiro, a distribuio de riqueza promovida pelo governo no funo apenas de um nico imposto, mas depende do conjunto dos tributos e sobretudo da composio da despesa pblica. Que adianta ter um imposto de renda fortemente progressivo se com ele convivem outros impostos fortemente regressivos? O melhor seria fundi-los num nico imposto proporcional ou medianamente progressivo. Por outro lado, para que serve um sistema tributrio progressivo se a despesa pblica beneficia os ricos muito mais que os pobres? Melhor seria, no caso, que o oramento encolhesse e que o mercado cuidasse dos
Vide Harberger, A. Recent Trends in Fiscal Reform, in Delfim Netto, A., organizador, A Reforma Fiscal no Brasil: Subsdios do Simpsio Internacional sobre Reforma Fiscal, Fipe/PMSP, So Paulo, 1993. Haberger afirma que public finance experts are broadly agreed that the great bulk of incentive legislation has had high costs, reducing fiscal revenue and economic efficiency at the same time p.30. 73 Simonsen, M. H.,Imposto justo o que se consegue cobrar, Exame, 26/6/1991
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- 59 conflitos de interesses dos ricos. Na realidade, a grande tarefa distributiva do governo deve ser operacionalizada pela despesa pblica, oferecendo educao, sade e assistncia aos mais carentes. Diante disso, desfaz-se pelo menos em grande parte, o encanto da progressividade. Em segundo lugar, o excesso de progressividade simplesmente desinteressa o contribuinte pelo trabalho e pela assuno de riscos, o que explica a estagnao produzida pelo Welfare State do partido trabalhista ingls em boa hora desmontado pela primeiraministra Margaret Thatcher. Para que trabalhar mais e correr mais riscos se o governo se apropria de 80% dos resultados quando positivos? Na dcada de 70 descobriu-se o bvio: impostos altamentes progressivos geram preguia. Em terceitro lugar a progresisvidade cria o incentivo para a transferncia de renda fictcia de um contribuinte de alquota marginal mais alta para outro de alquota marginal mais baixa. Suponhamos que um indvduo X, cuja alquota marginal de 50%, seja cliente do mdico Y, com alquota marginal de 30% , e admitamos que as despesas mdicas, como de costume, sejam dedutveis da renda tributvel. Um cruzeiro a mais de recibo vale 50 centavos para o cliente e custa apenas 30 centavos para o mdico. O incentivo natural um recibo frio do mdico para o cliente. Em se tratando de contribuintes cautelosos, o recibo frio ser emitido com as devidas precaues. O cliente entregar ao mdico um cheque nominativo, e este lhe devolver cruzeiros em moeda sonante. Esse exemplo de transferncia fictcia de renda apenas um entre milhares num sistema progressivo de impostos e no h malha fina que seja capaz de evit-los. Sobre o mesmo tema, Roberto Mangabeira Unger74 vai mais longe, e afirma, que a curto prazo, e nas condies da maioria das das sociedades contemporneas, a estrutura progressiva da tributao irrelevente, quando no nociva. Prossegue Mangabeira Unger, afirmando que o estudo comparado da tributao e do gasto pblico revela fato chocante. H relao quase inversa entre a justia dos sistemas tributrios no papel e o xito de cada um deles em financiar o gasto social capacitor e igualizador. Onde h mais redistribuio de fato, como na Frana, a tributao indireta e injusta do consumo serve como fonte principal da receita pblica. Onde as desigualdades se agravam e o gasto social se restringe como nos Estados Unidos, prevalece a homenagem progressividade na tributao. (...) Abolir o Imposto de Renda, seja sobre a pessoa fsica, seja sobre a pessoa jurdica, junto com todos os outros tributos que oneram a produo e o salrio e torturam a classe mdia em nome da justia, h de ser o primeiro passo. O paradoxo que deleita o pensador aborrece o homem prtico. Esse um dos motivos por que a atuao reformadora dos homens prticos costuma surtir efeitos paradoxais. Tanto a vida poltica quanto a rotina acadmica desdobram-se em meio a iluses edificantes e tranquilizadoras. O mundo salvagem e obscuro. Para enfrent-lo preciso estar possudo por alguma paixo que nos leve por fora de ns mesmos e nos coloque nas mos e clarim que Josu soou diante das muralhas de Jeric. Pensas, leitor, que o dado bsico como esse sobre a relao inversa da progressividade na arrecadao e no gasto estaria no centro das atenes dos estudiosos de finanas pblicas e direito
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Unger, R. M. Impostos e paradoxos, Folha de S. Paulo, 28/04/1998.

- 60 tributrio? Engano. Refugiados em seus aparatos analticos, poucos se deixam surpreender pela realidade. Mas tambm por questes de eficincia os tributos declaratrios diretos, como o Imposto de Renda, vm sofrendo pesadas crticas. Em depoimento na Comisso especial da Tributao Cumulativa na Cmara dos Deputados em 2 de abril de 2002, o Secretrio da Receita Federal, Everardo Maciel, declarou que as mudanas extraordinrias que ocorrem em todo o mundo tambm explicam as grandes diferenas que ocorrem entre as naes. Uma dessas alteraes a globalizao, que trouxe mudanas de grande intensidade. Vale lembrar que um tero dos negcios referentes ao comrcio internacional ocorre entre as firmas, outro tero refere-se a operaes com empresas transnacionais ...Tais fatores demonstram a crescente importncia dessas empresas transnacionais que trazem moderna e preocupante questo do futuro do Imposto de Renda das pessoas jurdicas, ou do preo de transferncia....Hoje alguns pases afirmam que fatores como o preo de transferncia apontam para a baixa possibilidade de sobrevivncia de tributos como o imposto de renda das pessoas jurdicas no futuro. Comentrios freqentemente suscitados na imprensa, em siminrios internacionais e em congressos tributrios internacionais apontam para esse fato como algo novo, que leva reviso dos modelos tributrios tradicionais, em sua maioria de extrao anglo-saxnica. Fiz esse comentrios para poder comentar de forma circunstanciada o modelo brasileiro, que- talvez seja pretencioso dizer- mais simples. A questo que se coloca, enfim, saber se impostos sobre transaes financeiras so justos. As evidncias apresentadas neste trabalho apontam para a inequvoca vantagem dos IMFs relativamente aos tributos convencionais, visto se tratar de uma espcie tributria incompatvel com a crescente tendncia perda de eficcia arrecadatria dos tributos declaratrios, j que estes ltimos induzem e estimulam fortemente a evaso, e consequentemente tornam-se crescentemente inquos, alm de implicarem altos custos operacionais.

A definio de alquotas em IMFs Contudo, se as crticas CPMF nos mercados financeiro e de capitais procedente, e justificam a publicao de trabalhos demonstrando tal fato, no h serenidade e iseno nas crticas dos estudos do Banco Central quanto aos impactos da CPMF na economia em geral. Como vimos acima, as concluses apresentadas no so slidas, demonstram grande parcialidade nas premissas, utilizam-se de raciocnios falaciosos, de evidncias quantitativas frgeis, resultados esprios, abundncia de chaves, e presena de sofismas inaceitveis em estudo que pretenda utilizar o mtodo cientfico. Apesar dos aparatosos mtodos estatsticos e quantitativos utilizados, o leitor bem informado no pode deixar de sentir que prevaleceu o preconceito e o desejo de chegar a um resultado que, a priori, decidiu-se que seria atingido. Ainda que a produtividade da CPMF brasileira tenha se mantida alta e estvel, os adversrios desta forma de tributao insistem em dizer que 0,38% o nvel mximo suportvel, e advertem que qualquer elevao de alquotas inevitavelmente implicaria forte

- 61 elevao da eliso, sonegao (ainda que difcil) e que, portanto a base de imposio deste tributo seria fortemente reduzida75. O estudo da Receita Federal admite que a curva de Laffer existe no apenas para a CPMF, mas para qualquer imposto: natural se esperar que, a cada ponto percentual de aumento de alquota, a arrecadao marginal ir cair. Est a o exerccio de calibragem de poltica tributria, e pelo visto a experincia brasileira tem sido bem sucedida.... Em realidade, a determinao da alquota capaz de maximizar a arrecadao da CPMF ainda est muito acima do atual patamar de 0,38%, possivelmente num mltiplo de mais de dez vezes sua atual alquota. Tal fato, se comprovado, significa importante apoio tese da aplicao de um imposto sobre movimentao financeira como um Imposto nico. A determinao do ponto alm do qual a elevao da alquota implica receita marginal decrescente, ou negativa, depende criticamente das vantagens e benefcios que o moderno sistema bancrio oferece aos seus clientes. A nica forma de evitar a incidncia do imposto sobre movimentao financeira a cessao do uso do sistema bancrio como mtodo de liquidao de transaes econmicas. Em outras palavras, a base de incidncia da CPMF apenas sofrer descrscimo se as pessoas deixarem de usar o sistema bancrio para efetuarem seus pagamentos, e passarem a substituir a moeda escritural bancria pela ultrapassada e prehistrica moeda manual, ou seja, se houver um processo de remonetizao da economia, acompanhada por um processo de desintermediao bancria. Em realidade, a ocorrncia do fenmeno depender criticamente da relao custo benefcio entre a economia tributria do uso da moeda manual (que equivale alquota nominal do imposto) e o acrscimo no custo de transao causado pela transao efetuada por intermdio da moeda manual. fcil verificar que nas sociedades modernas, integradas e globalizadas, a remonetizao da economia uma possibilidade apenas terica. Seria inconcebvel que em economias modernas, onde as compras e vendas so efetuadas de forma global, e cada vez mais comumente de forma eletrnica, exista a mais remota possibilidade dos pagamentos voltarem a ser efetuados em pessoa, com moeda manual. Os custos seriam astronmicos, e implicariam a virtual destruio da economia moderna. Como imaginar que os pagamentos de todas as compras e vendas, realizadas em todas as praas do planeta sejam feitas com dinheiro vivo? Compensaria a qualquer pessoa
Sobre a alquota e o potencial de arrecadao do Imposto nico, vide Albuquerque, Marcos Cintra C., A marcha do Imposto nico, Revista dos Tribunais, Cadernos de Direito Tributrio e Finanas Pblicas, ano 3, n 9, out-dez 1994, Editora Revista dos Tribunais, So Paulo. Neste trabalho o autor aponta o maior potencial de arrecadao um imposto sobre movimentao bancria se for nico relativamente ao seu efeito como um tributo dentre outros mais; mostra ainda as diferenas operacionais entre o IPMF (e mais recentemente a CPMF) e o Imposto nico, destacando-se a questo das imunidades acolhidas por esses ltimos, e a questo da queda de arrecadao causada pelo efeito dedo-duro. Ao ser utilizado como mecanismo de controle de arrecadao dos demais tributos, o sonegador busca sonegar tambm o imposto sobre transaes financeiras, ainda que os custos implcitos nas prticas de evaso sejam superiores economia tributria obtida.
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- 62 fazer os pagamentos de seus fornecedores e prestaes nos guichs dos estabelecimentos comerciais para economizar a atual CPMF, 0,38 do valor da transao? Qual seria o custo da opo do pagamento em espcie? Segurana, deslocamento fsico, transaporte de numerrio, custo de oportunidade do tempo dedicado ao pagamento manual, e muitos outros custos, implicariam nus significativamente mais elevados do que a economia tributria propiciada por esta absurda opo. Em realidade, seria a negao de todas as conquistas da era comtempornea, e o retorno pr-histria econmica. Difcil imaginar, portanto, que este cenrio possa acontecer a partir da elevao da alquota da CPMF. Mas ainda resta a questo de saber qual seria a alquota suportvel de um imposto sobre movimentao financeira. A resposta terica implicaria dizer que a alquota-teto seria a diferena entre os custos da transao com moeda manual relativamente ao pagamento via sistema bancrio. Ou seja, a alquota teria que ser igual ou superior ao valor mximo que os clientes dos bancos estariam dispostos a pagar para ter acesso reduo dos custos de transao proporcionada pelo uso do sistema bancrio. Apenas como um exerccio terico, poder-seia afirmar que numa economia competitiva perfeita, na qual o preo de um servio equivale ao seu benefcio marginal, a arrecadao-teto da CPMF seria equivalente participao do sistema bancrio na formao da Renda Nacional. No Brasil, durante o perodo inflacionrio, o sistema bancrio chegou a cerca de 13% do PIB. Hoje se encontra no patamar de 10% do PIB. Desta forma, poder-se-ia afirmar que a alquota qual a receita marginal do imposto torna-se negativa seria 10%.76 Como evidncia de que a atual alquota da CPMF ainda est muito aqum dos valores crticos em termos de manuteno de seu atual nvel de produtividade, cumpre apontar dois fatos importantes, observados na realidade da economia moderna. Em primeiro lugar, o dinheiro digital, ou o pagamento eletrnico. Segundo matria publicada na revista Information Week (www.informationweek.com.br) nos Estados Unidos, os sistemas de pagamento por email agora no apenas enviam dinheiro para amigos e famlia, mas tambm para comerciantes online, compradores e vendedores, em mbito global. Nesse sistema, os clientes enviam email como se fossem cheques de seu talo eletrnico.77

Cabe repetir que se trata de uma anlise terica, e respaldada em hipteses fortes acerca das condies competitivas na qual funcionam as economias modernas. A esse respeito, a Receita Federal cita, como alerta, o prmio Nobel de economia George Stiglitz , que diz there is the assumption implicit in our earlier discussion that a competitive equilibrium is attained...this may be problematical, and much of macroeconomic policy is directed at disequilibrium in factor markets, in the balance of payments, etc. Vrias empresas atuam nesse ramo de grande expanso nos EUA, que j se torna em nicho de mercado amplamente disputado pelos maiores bancos americanos. O Citibank est desenvolvendo produto
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O mais supreendente o custo desses servios. Segundo pode ser conferido nos sites de uma dessas empresas, a PayPal, (www.paypal.com ) o servio gratuito para os remetentes. Para os destinatrios h uma taxa fixa de trinta centavos mais 2,2% do valor recebido. No caso de pagamentos no mercado de empresas, o custo pode chegar a 2,9% do valor da transao. Em alguns casos, o custo pode atingir 3,5%. Cumpre apontar que mesmo com com as taxas atuais a cada dois dias a PayPal consegue acrescentar 50 mil novos usurios sua base de clientes. Isto evidncia inequvoca do alto valor que os clientes atribuem aos servios bancrios e informatizados das economias modernas. Mostra tambm, de forma bastante convincente, o amplo espao para o aumento das alquotas da CPMF, e seu enorme potencial para se transformar em base de um modelo tributrio baseado na proposta do Imposto nico. Fica claro ainda que as alegaes de que os 0,38% o limite superior da CPMF, acima do qual ocorreria ampla fuga do sistema bancrio, afirmao destituda de qualquer validade. Trata-se, em realidade, de mero terrorismo econmico, que no encontra respaldo na realidade do mundo moderno. Outra evidncia na mesma direo acha-se prxima a ns, no sistema bancrio brasileiro. Uma avaliao da utilidade marginal dos servios bancrios no Brasil dada pelas taxas cobrados pelos Bancos. Estudo realizado pela ANEFAC, Associao Nacional dos Executivos de Finanas, Administrao, e Contabilidade, realizada no perodo maro-maio de 2000, avalia os custos dos servios bancrios no Brasil. O supreendente neste trabalho mostrar que eles representam valores vrias vezes superiores CPMF, em termos de equivalentes sobre a movimentao bancria dos clientes dos bancos brasileiros. Em outras palavras, este estudo mostra no ser verdade que haveria inevitvel fuga bancria caso as alquotas da CPMF fossem elevadas acima dos atuais 0,38%. A tabela 10 mostra que no caso de empresas, os servios bancrios chegam a 1,43% do valor do faturamento mensal. Como este ltimo conceito pode ser considerado equivalente movimentao bancria (estamos supondo que a velocidade de circulao bancria do faturamento das empresas igual unidade, ou seja, o faturamento das empresas depositado e sacado no sistema bancrio apenas uma vez) fica claro que no h fuga bancria mesmo que a movimentao financeira seja onerada em at 1,43% apenas para a cobertura das taxas de servios bancrios.

neste mercado por meio de suas alianas com a MSN e a AOL, e o Bank of Amrica planeja oferecer sistema semelhante por email com base na WebPay, da CheckFree.

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TABELA 10 Custo para empresas com servios bancrios em relao ao faturamento no Brasil

Bancos Pblicos Estrangeiros Nacionais 100.000 0,91% 1,23% 1,43%

Empresas Faturamento mensal (Valores em R$ 1,00) 500.000 1.000.000 0,46% 0,33% 0,59% 0,42% 0,62% 0,45%

5.000.000 0,16% 0,19% 0,20%

Fonte: Anefac Associao Nacional dos Executivos de Finanas, Administrao e Contabilidade Maro/Maio 2000

No caso das pessoas fsicas, as evidncias so igualmente convincentes. A tabela 11 mostra a renda mensal equivalente necessria para fazer com que as taxas bancrias cobradas da clientela sejam equivalentes cobrana da CPMF com a alquota de 0,38%. Como se v, no limite inferior a renda mensal deve ser de R$ 17 116,00 e no limite superior atinge R$ 40 706,00. Como estes valores esto todos acima do 97 percentil na distribuio de renda no Brasil, fica evidente que existe amplo espao para a elevao das alquotas da CPMF antes que as mesmas resultem em arrecadao marginal decrescente.

TABELA 11

Renda anual necessria para gerar arrecadao de CPMF equivalente s taxas de servios bancrios Taxas de servios Nmero de Renda anual equivalente bancrios bancos ao pagamento de CPMF % do total da PEA (Valores em R$ 1,00) 65,04 a 69,14 5 17.116,00 a 18.195,00 3% 74,35 a 98,48 5 19.566,00 a 25.915,00 2,8% 100,47 a 128,30 6 26.440,00 a 33.763,00 2% 130,30 a 154,68 4 34.290,00 a 40.706,00 1%
Fonte: Anefac Associao Nacional dos Executivos de Finanas, Administrao e Contabilidade Maro/Maio 2000

Fica claro, portanto, que h evidncias plenamente convincentes de que as alquotas da CPMF podem ser significativamente elevadas sem causar desintermediao bancria, ou remonetizao da economia. As evidncias so de que o Imposto nico com base em um imposto sobre transaes bancrias totalmente vivel, mormente considerando-se que o aumento das alquotas ocorrer concomitantemente eliminao dos tributos convencionais, no significando, portanto, qualquer aumento da carga tributria. A este propsito, vale apontar que se trata de opo aceitvel pelos contribuintes. Everardo Maciel apontou que se perguntssemos a qualquer contribuinte brasileiro se quer uma tributao

- 65 de 30% em regime de valor agregado ou uma tributao de 2% em regime de cascata, no tenho a menor dvida qual seria a resposta.78 Pelo contrrio, considerando-se, como afirma a Receita Federal, que este tributo no exigiria qualquer burocracia fiscal (como emisso de Notas Fiscais, papis, declaraes e outras informaes normalmente exigidas dos impostos ortodoxos) a relao custo benefcio deste novo modelo tributrio seria bastante favorvel. Sua arrecadao ocorre sem, praticamente, nenhum custo operacional para a administrao tributria e para o contribuinte, e assim permitiria antever uma reduo da mquina pblica com a conseqente reduo da carga tributria a ser extrada do setor privado.

Argentina: uma experincia de sucesso com o IMF Uma das mais freqentes crticas tributao sobre transaes financeiras no Brasil se reporta sua aplicao na Argentina a partir de 1984. A alegao usualmente veiculada de que a aplicao do imposto sobre dbitos bancrios naquele pas teria sido um absoluto fracasso. O funcionamento daquele tributo na Argentina marcou o imaginrio popular com estrias de desintermediao bancria que se tornaram folclore na diatribe contra a cumulatividade. Em realidade, o insucesso da experincia argentina na dcada de 80 nada tem a ver com a desintermediao bancria, mas sim com polticas econmicas equivocadas adotadas durante aquele perodo. Em 1993, um grupo composto pelos deputados Roberto Campos, Luis Roberto Ponte e Flvio Rocha, pelos economistas Daniel Dantas, Pedro Bodin, Luis Zottman e por mim esteve na Argentina para encontros com economistas, banqueiros, com o ministro Cavallo e seu secretrio de receita, alm de empresrios. O que este grupo verificou foram fatos muito diferentes dos usualmente relatados. O imposto sobre dbitos bancrios na Argentina teve varias fases. Foi inicialmente um tributo provisrio e de baixa arrecadao. Mas se transformou em importante coadjuvante no ajuste fiscal realizado naquela economia, at sua extino em julho de 1992. O ministro Cavallo, que aumentou sua alquota para 1,2%, atribuiu ao imposto papel de fundamental importncia no esforo de estabilizao. Chegou a arrecadar US$ 1,8 bilho, ou 1,27% do PIB. Superou todos os demais impostos cobrados na Argentina, exceto o imposto sobre valor agregado (US$ 7,2 bilhes) e o imposto sobre combustveis (US$ 2,7 bilhes). Sua extino deveu-se exclusivamente a sua incompatibilidade com o modelo tributrio ortodoxo que foi implantado naquele pas. De fato, o imposto sobre transaes
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Maciel, E. Reforma Tributria e Federalismo no Brasil, palestra proferida em 7 de agosto de 2001 na Federao das Indstrias de Braslia. A transcrio da palestra acha-se disponvel em www.marcoscintra.org

- 66 no se coaduna com a estrutura tributria tradicional, da mesma forma que tambm no se coaduna com as intenes do atual governo brasileiro de implantar o IPMF como um apndice da atual parafernlia tributria brasileira. Como afirma Roberto Campos, o uso do imposto sobre movimentao bancria s seria revolucionria se o imposto fosse nico, e no um imposto a mais79. O grande esforo do governo argentino se concentrou na implantao do Imposto sobre Valor Agregado (IVA). Com a portentosa f dos recm-convertidos, avanou-se rapidamente na universalizao do IVA, ainda que com imensos custos burocrticos e com um clima repressivo que beirou o nazismo fiscal. No Brasil, j trilhamos o mesmo caminho desde meados da dcada de 60, quando Roberto Campos implantou o IVA pioneiramente em todo o mundo. Nestes ltimos 30 anos, contudo, confirmaram-se amplamente as inconvenincias e os elevados custos dos impostos declaratrios. Perdemos a inocncia tributria e a f desvaneceu. Hoje, voltamo-nos para os impostos automticos, no-declaratrios, produtos da era da informtica, mais justos, mais baratos e mais eficientes, ainda que mais ousados, atrevidos, e polmicos. No Brasil, um imposto sobre transaes encontra justificativa no s como potente tributo de estabilizao, mas tambm como a base de uma nova estrutura tributria, a exemplo do projeto do Imposto nico e da proposta do deputado Luis Roberto Ponte, de impostos no-declaratrios.80 A experincia dos Impostos sobre Dbitos Bancrios da Argentina confirma a viabilidade destes novos modelos tributrios. Alegam os crticos do imposto sobre transaes que o imposto sobre dbitos naquele pas teria sido o causador de intensa desintermediao financeira. A elevao das alquotas aparentemente motivou a perda de transaes bancarias e por conseqncia, o aumento das transaes em moeda (austrais ou dlares). Teria havido intensa eroso da base de tributao, alm de aumento de custos de transao e perda de competitividade para bancos e para os agentes econmicos em geral. Desta forma, continuam os crticos, a eliminao daquele tributo foi imposio do bom senso e a experincia argentina no recomendaria sua implantao no Brasil. Esta correlao, contudo, espria, pelas razes que seguem. Cabe apontar inicialmente que o Brasil possui condies estruturais mais propcias a impostos sobre transaes do que a Argentina. Mesmo em sua fase inicial quando a alquota era de 0,1% ou 0,2% e quando, portanto, no houve tentativa de evaso do tributo, estava implcita uma relao transaes bancarias/ PIB de 2,5. No Brasil, esta relao significativamente mais alta, de aproximadamente 4 de acordo com os dados da

79 80

Campos, R.de O. Reforma ou revoluo, in O Estado de S. Paulo, 03/11/1991. Vide PEC n. 46/95, em tramitao na Cmara dos Deputados.

- 67 arrecadao da CPMF, e superior a 10, como vimos acima, e tambm segundo as estimativas apresentadas por proponentes do Imposto nico em outros trabalhos.81 Em outras palavras, utilizam-se os bancos no Brasil com muito mais intensidade do que na Argentina. De fato, o cheque pouco usado naquele pas. Cheques no so utilizados pelas pessoas fsicas ou pelo comrcio. O sistema bancrio ainda pouco informatizado e no existe uma cmara nacional de compensao como no Brasil. Os custos so elevados e os cheques tm pouca credibilidade como meio de pagamento. Ademais, a defeituosa regulamentao do imposto sobre dbitos na Argentina permitiu a corroso da base de incidncia. Apenas os cheques eram tributados, excluindose outros tipos de lanamentos bancrios, como cobranas (contas de recadaucin), transferncias em conta, depsitos a prazo e endossos. Havia alquotas diferenciadas, e grande nmero de isenes e imunidades. Estes desvios foram paulatinamente eliminados, mas a evaso foi intensa durante a maior parte da vigncia do imposto, levando a relao transaes bancarias/ PIB a cerca de 1,2 em 1991. Cumpre dizer que esta queda deveu-se, sobretudo, a fatores independentes do imposto sobre dbitos. Entre 1988 e 1991, a Argentina sofreu enorme instabilidade e dois surtos hiperinflacionrios. Neste perodo, os depsitos bancrios vista rendiam juros fortemente negativos, pois que tabelados, causando migrao de recursos a prazo (notributados) para os mercados informais de aplicaes overnight. Estes ltimos funcionavam como bancas de jogos do bicho no Brasil, na base da estrita confiana. Pessoas fsicas ainda convertiam seus rendimentos em austrais para dlares com perdas que chegaram a at 4%, numa clara demonstrao da perda de competitividade das aplicaes bancarias e de como h margem para o aumento de alquotas de imposto sobre transaes em sistema bancrios confiveis. Nestas circunstncias, no h como atribuir a evaso bancria ao imposto sobre dbitos. A lio que a experincia argentina nos ensina tripla. Primeira: h que se produzir uma regulamentao competente. Segunda: o Brasil possui condies estruturais que nos permitem antever grande sucesso com imposto sobre transaes bancaria. Terceira: trata-se de um imposto gil, de custo baixssimo (como reconhecido pelos prprios banqueiros argentinos) e que no suscitou reao contraria da populao.

81

Albuquerque, Marcos Cintra C.de, O Imposto nico sobre Transaes (IUT), in Albuquerque, Marcos Cintra C. de (organizador), Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994 , pp. 203-245.

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Alquota (%) 0,1 0,2 0,7 0,3 1,2 0,3

TABELA 12 Imposto sobre dbitos bancrios na Argentina Perodo de vigncia Arrecadao (*)

Jan/ 84 a Jun/ 85 Jul/ 85 a Dez/ 87 Jan/ 88 a Dez/ 89 Jan/ 90 a Jan/ 91 Fev/ 91 a Fev/ 92 Mar/ 92 a Jul/ 92 * Mdia mensal em milhes de pesos (fevereiro/93).

37,30 67,73 121,74 50,44 167,59 65,77

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Capitulo 3 Reforma tributria e o Imposto nico


Introduo A publicao do artigo de minha autoria intitulado Por uma revoluo tributria, na Folha de So Paulo, em janeiro de 1990, significou uma descontinuidade nos debates sobre reforma tributria.82 O texto introduziu no Brasil o Imposto nico sobre Transaes, idia de natureza revolucionria, e que deu incio a uma polmica que empolgou a opinio pblica, e oxigenou o debate tcnico sobre o assunto. No artigo, dizia que o quadro econmico exigia uma ampla reforma tributria, o que ainda continua sendo verdadeiro. Porm, citava a constatao de um problema envolvendo a estrutura de impostos no Brasil e o vcio que as discusses carregavam. Expus que geralmente a reforma tributria era tratada de forma restrita, apenas como um programa para recuperar a carga tributria lquida do setor pblico federal. Providncias como o combate sonegao, a tributao de ganhos de capital, a reduo de incentivos e subsdios, e a criao de um oramento de renncia fiscal, eram freqentemente avaliadas como meios para aumentar a arrecadao do governo e, portanto, como formas de equacionar a questo do dficit pblico e reduzir as presses inflacionrias resultantes dos constantes desequilbrios oramentrios. Aspectos relacionados eficincia dos mecanismos tributrios, sua eqidade, seus custos, seu padro de incidncia, e outras importantes perguntas acabavam relegadas a segundo plano. Isto porque as discusses assumiam sempre que a tributao era um mal necessrio e que comportava poucas possibilidades de inovao. Ademais, aceitava-se pacificamente os postulados e hipteses simplificadores e altamente estilizados assumidos pela teoria econmica neoclssica, dos quais resultavam modelos eficientes do ponto de vista distributivo e alocativo, sem qualquer julgamento crtico acerca do realismo de tais hipteses. H onze anos atrs j falava da complexidade da estrutura de impostos no Brasil. As inmeras formas de tributao (impostos sobre a renda, sobre o valor adicionado, sobre o patrimnio, alm de taxas de servios, contribuies parafiscais, adicionais sobre tarifas, etc) tornam absolutamente impossvel qualquer concluso confivel acerca das

Sobre a proposta do Imposto nico, e sobre a polmica sobre o assunto, com argumentos a favor e contra a proposta, vide Albuquerque, Marcos Cintra C. de (organizador), Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994. Para a colocao da proposta vide, em especial os artigos de Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque, Por uma revoluo tributriapp.85-89, e O Imposto nico sobre Transaes, pp.203-245.

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- 70 caractersticas do sistema brasileiro. No h como saber se ou no regressivo; quais seus impactos alocativos; qual sua eficincia. Defendia no texto sobre o Imposto nico uma ampla reforma tributria que abrangesse todas essas questes. Porm, num contexto onde o formulador de poltica econmica no ficasse retrito s instituies e prticas fiscais existentes. A idia do Imposto nico polarizou o debate sobre a reforma tributria em duas vertentes principais. Os adeptos de um sistema desburocratizado tiveram no Imposto nico uma fundamentao importante para os debates, enquanto os defensores de um estrutura baseada em impostos declaratrios passaram a desferir crticas violentas ao projeto Roberto Campos publicou em 1992 no jornal O Estado de S.Paulo um artigo intitulado Exgenos e papirfilos83, onde expe, em seu formidvel estilo, pontos importantes que diferenciam bem as duas correntes detectadas a partir da intensificao das discusses. Roberto Campos traduziu com perfeio a existncia dessas duas correntes de pensamento fiscal-tributrio, que passaram a debater de modo acalorado os rumos para a construo de um novo sistema de impostos para o pas. Para sintetizar esses dois grupos de discusso, Roberto Campos denominou-os de exgenos e papirfilos para qualificar, respectivamente, os que defendem uma estrutura simples e imune sonegao, e os que professam a manuteno de um sistema complexo e burocratizado. Os primeiros rejeitam os impostos de tipo declaratrio. So os impostos clssicos, que obrigam o contribuinte a fazer declaraes e o Fisco, a fazer avaliaes. O custo do papelrio enorme, a avaliao envolve subjetividade e a tentao de sonegar irresistvel. Roberto Campos afirma que os papirfilos, esquecidos de que vivem na idade eletrnica, adoram a burocracia documental. So as declaraes de renda, do patrimnio, as notas fiscais da produo ou consumo, os recibos de prestao de servios, as contribuies sobre a folha de pagamento. H um delirium tremens burocrtico. S num ano 1990 foram baixados 1.062 instrumentos fiscais leis -, decretos, portaria, pareceres normativos -, razo de 4,6 instrumentos por dia til! Exigem-se 33 livros de escriturao, dos oito contbeis, seis societrios, nove fiscais, trs trabalhistas, alm de 24 declaraes tributrias. H 25 de obrigaes bsicas trabalhistas e previdencirias! Pode-se suspeitar que hoje, onze anos depois, o quadro de complexidade burocrtica deve ter-se agravado. Campos estima que, em 1990, o custo de arrecadao dos quatro nveis do Fisco federal, estadual, municipal, e previdencirio foi de US$ 3 bilhes, ou seja, 3% do PIB. Para as empresas, o custo da obedincia foi ainda maior. Pelo menos um tero dos custos

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Campos, R, O, Exgenos e papirfilos, O Estado de S.Paulo, 5/7/1992; transcrito em Albuquerque, Marcos Cintra C. de (organizador), Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994

- 71 administrativos, ou seja, algo em torno de 5% do PIB, foi representado pelas despesas burocrticas e judiciais envolvidas no pagamento dos impostos. O grupo dos que defendem o sistema no-declaratrio, os chamados exgenos so apontados por Roberto Campos como aqueles que propem que os diferentes fatos geradores - renda, consumo, produo e utilizao de mo-de-obra sejam substitudos por um nico imposto sobre transaes financeiras, atravs do sistema bancrio. Esse imposto seria exgeno, automtico e insonegvel. Exgeno, porque no dependeria de declarao do contribuinte. Automtico, por ser cobrado pelas simples utilizao do servio bancrio. Insonegvel, porque numa economia moderna no se pode prescindir dos bancos, que so supermercados financeiros que oferecem variados servios. Isso verdadeiro, particularmente no Brasil, onde mnimo o uso da moeda manual, para se proteger contra o roubo praticado Campos, de duas personagens: o microladro da esquina, que trabalha part time, e o macroladro, o governo, que rouba full time atravs do imposto da inflao. Segundo Roberto Campos, h diferenas de pensamento, quer entre os exgenos, quer entre os papirfilos. Os exgenos radicais querem o imposto sobre transaes financeiras como o nico imposto de fins arrecadatrios (sobreviveriam apenas impostos de regulao econmica, como o de importao). Os moderados admitiriam, alm do imposto sobre transaes financeiras, a tributao de seis produtos especiais (energia, combustveis, comunicaes, veculos, bebidas e tabaco), cuja coleta feita na fonte por um limitado nmero de agentes produtores, independentemente de declarao do contribuinte. Tambm entre os papirfilos existem os dietticos, que querem emagrecer as figuras tributrias de quinze para cinco (proposta Ives Gandra), e os enxudiosos(como na proposta da Comisso Executiva da Reforma Fiscal) que criariam horresco referens duas novas figuras tributrias: o imposto sobre ativos das empresas e o imposto seletivo sobre produtos especiais. A desvantagem comum a todos os projetos papirfilos que preservam, em maior ou menor grau, as corruptas burocracias do Fisco e o inferno documental do contribuinte. Para Roberto Campos, s valeria a pena um modelo fiscal que apresentasse quatro caractersticas e eliminasse cinco efeitos. As caractersticas desejveis seriam:

1. -um fator gerador suficientemente abrangente para elidir a barreira entre a economia informal (que no paga), a economia estatal (que paga pouco), e as vtimas fiscais (que so assalariados com carteira assinada e as empresas do setor formal); 2. -alquotas baixas para converter a sonegao de uma esperteza numa safadeza (no caso do imposto nico sobre transaes financeiras, o teto de tolerncia parece ser de 2% ou 3% dos dois lados o devedor e o credor); 3. -arrecadao automtica, e no artesanal; e, 4. -repasse instantneo aos beneficirios Unio, Estados, municpios e Previdncia Social.

- 72 -

Os cincos efeitos a ser evitados seriam: 1. -o efeito PF pagamento por fora (achaques fiscais e sonegao nos servios de profissionais liberais, por exemplo): 2. -efeito PC , isto , a corrupo na intermediao de verbas; 3. -o efeito Tanzi, isto , a corroso inflacionria da receita entre coleta e a disponibilidade; 4. -o efeito papiro, isto , a proliferao de documentos e livros de arrecadao; e, 5. -o feito toga, isto , o entupimento do Poder Judicirio por querelas fiscais. Para finalizar, Roberto Campos critica a preocupao de nossos fiscalistas com o risco da perda de receita nas propostas exgenas. Medo este que ele classifica como ridcula, uma vez que no atual sistema o vazamento de 40% a 50% da capacidade extrativa, em resultado da sonegao, enquanto que no imposto sobre transaes financeiras, com alquota baixa, tanto a tentao de sonegao como o custo de arrecadao seriam apenas uma frao da atual.

Imposto nico sobre Transaes (IUT) A idia do imposto nico secular. Surgiu no sculo XVIII com os fisiocratas, que defendiam a taxao da terra como nica fonte de extrao de receita para o governo. O Canad e os Estados Unidos vm debatendo a instituio de impostos sobre as operaes bancrias. Em vrios pases, dentre eles na Argentina, na Colmbia e na Austrlia, tributos sobre transaes financeiras tm sido aplicados. A Frana discutiu um Imposto nico no ps-guerra. A questo que sempre norteou a inteno de se criar um sistema simples de tributao foi a busca de uma base tributvel ampla o bastante a ponto de gerar receita suficiente para o poder pblico. A transao financeira como base de incidncia tributria surgiu com a supremacia da moeda escritural sobre a moeda manual, e com a intensa informatizao das operaes bancrias. A convergncia entre a busca da unicidade tributria e a solidificao de um sistema baseado na moeda escritural eletrnica deu origem proposta do Imposto nico no Brasil. A principal razo de seu ressurgimento no Brasil advm de razes histricas. Ainda que o Imposto nico tenha uma longa e respeitvel tradio na evoluo do pensamento econmico, ele nunca pode se materializar, pois em nenhuma circunstncia histria uma
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Albuquerque, Marcos Cintra C. de Por uma revoluo tributria, Folha de S. Paulo, 14/01/1990; transcrito em Albuquerque, Marcos Cintra C. de (organizador), Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994

- 73 sociedade reuniu as duas condies bsicas para sua efetiva operacionalizao. A primeira a existncia de um sistema bancrio altamente informatizado, com um sistema nacional de compensao de cheques e documentos. A segunda, a predispoiso cultural da sociedade de no usar moeda manual, substituindo-a pelas mais variadas formas de moeda escritural. Apenas o Brasil preenche plenamente esses dois quesitos. Possui um dos sistemas bancrios mais desenvolvidos e informatizados em todo o mundo, com padres tecnolgicos superiores aos encontrados em pases desenvolvidos, como os EUA ou a UE. Em realidade, o Brasil referncia mundial na tecnolgia bancria.85 Alm disso, o Brasil uma das economias mais desmonetizadas do mundo, e que culturalmente, j absorveu a inevitvel substituio da moeda metlica manual pela moeda escritural, principalmente pela moeda eletrnica.86 O impacto gerado pela proposta do Imposto nico deflagrou em todo o pas um grande movimento em prol de mudanas na estrutura de impostos. A corrente favorvel a um sistema de tributos no-declaratrios abraou o projeto do Imposto nico, enquanto defensores dos impostos declaratrios passaram a desqualific-lo, enfatizando que a cumulatividade seria uma caracterstica indesejvel desse sistema, deixando a questo da sonegao e a evaso de impostos num segundo plano. O imposto nico, um conceito de longa tradio na histria do pensamento econmico, traz inmeras vantagens de ordem tributria. A fiscalizao torna-se mais simples; os critrios de taxao ficam mais transparentes; os custos por parte do poder pblico, e tambm os custos do setor privado vinculados s exigncias tributrias, tornamse mais leves. A simplificao do processo fiscal evidente quando toda a arrecadao se concentra em um nico tributo, incidente sobre uma nica base. No h estimativas confiveis sobre os custos de fiscalizao e de arrecadao fiscal no Brasil. Nos Estados Unidos os custos de arrecadao do fisco federal chegam a 0,5% da receita; no caso do imposto de renda pessoal o custo de conformidade dos contribuintes individuais foi estimado em 7% da receita; os custos administrativos tributrios dos estados norte-americanos foi estimado em 1,13% das receitas; os custos de conformidade em
Vide Correa Fonseca, C. E. ,Brasil referncia mundial em tecnologia bancria, Valor Econmico, 30/04/2002. Neste artigo, o diretor de Tecnologia da Federao Brasileira de Bancos (Febraban) reproduz dados de pesquisa realizada pela empresa McKinsey & Company e pela Fundao Getulio Vargas, e afirma que os bancos so os maiores investidores brasileiros em tecnologia, destinando anualmente 8,5% de seu patrimnio para aprimorar o parque tecnolgico instalado, mais do que o dobro da mdia nacional. O incio do funcionamento do Sistema de Pagamentos Brasileiro, SPB , a partir de abril de 2002 atesta o avano da informatizao bancria no Brasil, onde a compensao bancria comea a ser feita em tempo real. 86 A razo do hiperdesenvolvimento do sistema bancrio e da generalizada expulso da moeda manual como meio de pagamento no pas advm da processo hiperinflacionrio que durante cerca de 40 anos existiu no pas. Naquelas circunstncias, a moeda manual no-indexada foi abandonada pelos agentes econmicos, e a atividade bancria, estimulada pelo elevado float bancrio, tornou-se to mais rentvel quanto mais rpida fosse a capacidade de captao e aplicao de depsitos junto ao pblico. Da a informatizao e o hiperdesenvolvimento da atividade bancria entre ns.
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- 74 relao aos impostos sobre vendas foi estimado em 3,93% das receitas. O custo da administrao fiscal na Frana foi de 3% a 4% da arrecadao, ou 1,5% do PIB em 1986, no estando includos os custos de conformidade privados. Os dados relativos a pesquisas realizadas em outros pases, e relatados na Conferncia da International Fiscal Association do Rio de Janeiro em 1988 acham-se na tabela abaixo. TABELA 13 Custos tributrios de conformidade e administrativos como porcentagem do PIB
Pas Custos de conformidade Custos de administrao 0,6% Nd 0,4% 1,5% 0,5% Nd 0,7% 0,5% 0,3% 0,7% 0,2% 0,5% 0,2% 1,5% 0,5% 0,3% 0,05% Alemanha 2,4% Argentina 1,3% Canad Nd Frana Nd Israel 1,1% Holanda 1,5% Portugal Nd Reino Unido 1,0% Sucia 0,7% Sua Nd Austrlia 2,1% Nova Zelndia 2,5% Brasil (total) 0,8% Brasil (at 100 5,8% R$ milhes) Brasil (de 100 a 1.000 1,9% R$ milhes) Brasil (de 1.000 a 5.000 1,3% R$ milhes) Brasil (acima de 5.000 0,2% R$ milhes) Fonte: Bertolucci, op. cit., p.163. Custos operacionais tributrios 3,0% Nd Nd Nd 1,6% Nd Nd 1,5% 1,0% Nd 2,3% 3,0% 1,0% 7,3% 2,4% 1,6% 0,25%

No Brasil os custos operacionais tributrios devem ser bem maiores, no apenas pela ineficincia da mquina arrecadadora, mas tambm pela multiplicidade de obrigaes fiscais a que esto sujeitas as pessoas fsicas e jurdicas. Somando-se ao custo da arrecadao os custos da escriturao tributria a que esto sujeitos os agentes privados no Brasil, no ser exagero afirmar que podem chegar a 20% das receitas tributrias. um peso morto, que se traduz apenas em gastos sem qualquer contribuio ao aumento da produo e do bem-estar social. So dois os pontos fundamentais da proposta do Imposto nico. Em primeiro lugar, a existncia de apenas um imposto. Todos os demais seriam extintos, com exceo feita aos impostos extra-fiscais, como no caso das tarifas aduaneiras e outros tributos noarrecadatrios, utilizados como instrumentos de interveno na atividade econmica. No haveria mais Imposto de Renda sobre a pessoa fsica ou sobre a jurdica; no haveria tributao sobre a circulao, como o ICMS e o ISS; os salrios no sofreriam reteno de qualquer tipo, seja como antecipao de Imposto de Renda, seja para custeio de Previdncia

- 75 Social; no haveria mais necessidade de escriturao fiscal ou tributria nas empresas; no haveria mais nenhuma forma de declarao para impostos de renda, de servio, de circulao ou de qualquer outro tipo; no haveria mais necessidade de manuteno das mltiplas estruturas de fiscalizao hoje existentes. A segunda caracterstica fundamental desta proposta se prende transferncia da base do imposto nico exclusivamente para as transaes bancrias, em substituio multiplicidade de bases de tributao hoje existentes. Assim, toda vez que qualquer agente econmico efetuar um pagamento atravs do sistema bancrio haver a incidncia de imposto cobrado sobre o valor da transao. O tributo ser dividido em partes iguais e cobrado do emitente e do beneficiado. Vale lembrar que o imposto no incidir sobre transaes nos mercados financeiro e de capitais. Com relao ao Imposto nico interessante apontar as declaraes do Secretrio da Receita Federal, Everardo Maciel, em depoimento na Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) da CPMF em 8 de maio de 2002. notria a simpatia do Secretrio com a CPMF. Diz ele que minha presena aqui to-somente para fazer um registro rpido que a CPMF tem sido um instrumento extremamente valioso do ponto de vista arrecadatrio, exatamente em virtude de conseguir produzir receita pblica a baixo custo, com extrema eficincia, e alm disso, servir, sobretudo, como instrumento auxiliar para os trabalhos de fiscalizao. No obstante, indagado sobre o Imposto nico afirmou que ainda que fosse inteiramente favorvel que a CPMF se converta em um imposto permanente, reconheo, entretanto, que se vai demais ao pote, se essas alquotas crescem, ns podemos comear a induzir procedimentos cada vez mais sofisticados, mais elaborados de sonegao. A minha experincia diz que subiu a alquota, ficou bastante forte a presso fiscal, o contribuinte vai encontrar algum jeito de livrar-se daquilo, e geralmente pela via da sonegao. Segundo ponto, e o deputado Marcos Cintra sabe disso, no creio que o imposto nico seja a melhor soluo do sistema tributrio. Temos um elenco grande de alternativas e possibilidades. Fique certo V. Exa. Que toda vez que montamos um sistema tributrio centrado num nico ponto, o contribuinte vai tentar fugir daquilo, ele vai tentar descobrir uma maneira de burlar. Ento, ns temos sempre que ter alguma coisa que dizer, se no acanarmos por essa via, alcanamos por outra via. E foi assim a histria dos tributos no mundo inteiro, foi assim que desenvolveram as teorias tributrias. Mas acho que, hoje, a CPMF tem direito a uma importncia capital, a um lugar de destaque na teoria tributria, especialmente na tributao dos pases com fraca tradio tributria, como o caso do Brasil. Ainda que o Secretrio Everardo Maciel defenda a permanncia de um imposto sobre transaes financeiras no Brasil, o temor de eventual evaso o impede de apoiar o Imposto nico. Como se v, a sua crtica se resume sua robustez arrecadatria, que, no entanto, a maior vantagem desse tributo no-declaratrio sobre os tributos convencionais. Este fato concede virtual certeza de que o apoio do secretrio ao Imposto nico certamente vir com a crescente constatao de que os IMFs minimizam a evaso, e com as providncias administrativas e de regulamentao que minimizam as possibilidades de

- 76 sonegao, caso a implementao deste novo modelo tributrio siga as recomendaes que acompanham o projeto. Em contraposio, vale apontar opinio oposta que afirma que as crticas ao Imposto nico partiam de pequenos pormenores, facilmente contornveis, para bombardear a mais brilhante idia, ouso dizer, que j surgiu em matria triobutria nos tempos modernos, na era do capitalismo financeiro, no pelo fato de ser nico, mas acima de tudo, pelas caractersticas do tributo, praticamente infenso sonegao. E a residia o temor sua criao. 87

Alquotas, arrecadao, e sonegao As vantagens do Imposto nico so inmeras. Haver enorme simplificao e reduo de custos na arrecadao de tributos. A vantagem no se restringe apenas reduo da mquina governamental, mas tambm aos custos das empresas que hoje dedicam pelo menos cerca de 10% de seu pessoal administrativo para fazer frente s exigncias de escriturao fiscal. Como estimado acima, a reduo nos custos da mquina arrecadadora do governo e do pessoal administrativo do setor produtivo poder chegar a 20% da arrecadao fiscal bruta do pas, de cerca de 35% do PIB. Isso implica dizer que o impacto dessa proposta, em termos de liberao de recursos reais, seria da ordem de 7% do PIB. Esse montante equivale a mais que o dobro de recursos lquidos enviado ao exterior pagamento de juros, de lucros e dividendos. So recursos que poderiam ser canalizados para investimentos produtivos, capazes de alavancar o crescimento econmico, em vez de serem absorvidos em atividades de consumo do governo e em custos administrativos privados. O Imposto nico, tomando-se a experincia da CPMF como exemplo, acarretaria a virtual eliminao da sonegao, da corrupo fiscal e da economia informal, com custos administrativos ou de fiscalizao pouco significativos. A arrecadao tributria seria efetuada automaticamente a cada lanamento de dbito e de crdito no sistema bancrio. A cada transao, a conta credora e a conta devedora seriam debitadas em um percentual fixo do valor da transao. Assim, a cada transao efetuada mediante cheques ou qualquer outro tipo de ordem de pagamento, o sistema automaticamente transferir o produto de arrecadao conta dos tesouros federal, estaduais e municipais, segundo critrios predefinidos. Esse sistema torna impraticvel qualquer tentativa de sonegao, pois bastaria uma fiscalizao nos sistemas de compensao do setor bancrio para que ela fosse totalmente eliminada.

87 Barretto, Ricardo Csar Mandarino, Reforma tributria. Imposto sobre movimentao financeira: a viga mestra do sistema tributrio nacional, Srie Monogrfica do Conselho da Justia Federal, Centro de Estudos Jurdicos, volume 6, Braslia, 1998, p.26.

- 77 O mais significativo nesta proposta que a alquota do imposto pode ser baixa. A experincia da CPMF mostrou que, apesar de todas as imunidades constitucionais existentes, e mesmo no havendo adequada fiscalizao da Receita Federal88 nos sistemas de pagamentos bancrios, a arrecadao foi significativa, e indica que uma alquota de 3 % em cada lada da transao seria capaz de gerar R$ 350 bilhes. Vale dizer que este volume equivale a toda a arrecadao de tributos federais, estaduais, municipais e das contribuies ao INSS, juntos. Importante reafirmar que estas estimativas de arrecadao baseiam-se na atual arrecadao da CPMF. Respeitando-se a regulamentao daquele tributo, inclusive as imunidades constitucionais e outras isenes tornadas necessrias pela convivncia da CPMF com outros tributos convencionais, estimou-se a arrecadao do Imposto nico por meio de simples extrapolao linear. Contudo,cabe lembrar que os estudos iniciais acerca do Imposto nico previam uma base de incidncia universal, e portanto significativamente mais ampla do que a base de incidncia da CPMF89. Ademais, a precria fiscalizao na arrecadao da CPMF junto s instituies bancrias, como visto anteriormente, responde por outra parcela da diferena entre a arrecadao estimada pelos primeiros estudos acerca do Imposto nico e a receita realizada pela CPMF. Os dados do artigo acima referido previam que com uma alquota de 1% a arrecadao do Imposto nico seria de entre US$ 69 bilhes e US$ 89 bilhes anuais90. Ao cmbio atual de R$2,40/US$, estes nveis de arrecadao permitiriam arrecadar entre 19,6% e 25,3% do PIB. Vale esclarecer que nos primeiros anos da dcada de 90 quando os estudos foram elaborados, a carga tributria brasileira situava-se no patamar de 22% a 25% do PIB. Previa-se ento a necessidade de arrecadar US$ 85 bilhes, que, conjuntamente com as
Vide Anexo V, onde o Secretrio da Receita Federal, Everardo Maciel, em resposta a pergunta formulada pelo autor, evidencia a precariedade dos mecanismos de fiscalio da CPMF. A fiscalizao deficiente fica evidenciada nas notcias surgidas na imprensa em abril e maio de 2002 segundo as quais o Banco Central revelou a existncia de mecanismos de burla da cobrana da CPMF oferecidos pelos bancos aos seus clientes de maior porte, e que resultou em autuaes de bancos e de seus clientes feitas pela Receita Federal. As fraudes tornaram-se possveis a partir de excees permitidas na cobrana da CPMF para a movimentao de contas correntes de titularidade dos prprios bancos ou de entidades financeiras a eles associadas, em conjunto com a permisso de um endosso nos cheques. Vide Carta Capital, 15/05/2002, Valor Econmico 24/04/2002 e 09/05/2002. Cumpre lembrar que o projeto do Imposto nico Federal em tramitao no Congresso Nacional inclui providncias simples que praticamente impossibilitariam tais fraudes, como explicitado mais abaixo. 89 Vide Albuquerque, Marcos Cintra Cavalcanti Imposto nico sobre transaes (IUT), in Cintra Marcos, (organizador) Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994, pp. 235-239, onde o autor analisa e compara vrias estimativas de arrecadao do Imposto nico efetuadas com base em dados de uma amostra de oito bancos comerciais coletados pela Febraban, Federao Brasileira de Bancos, outra estimativa do autor baseada em dados obtidos diretamente da contabildiade de uma instituio bancria, uma estimativa efetuada pela empresa de consultoria MCM Consultores, e ainda uma quarta previso elaborada pela empresa KPMG, Peat Marwick Consultores. 90 Nestas estimativas adotavam-se os procedimentos operacionais propostos no projeto do Imposto nico, ou seja, tributao dobrada sobre saques e depsitos de numerrio, imunidade da incidncia do IUT nas operaes realizadas nos mercados financeiro e de capitais, e tributao no-declaratria de 25% nos rendimentos reais daquelas aplicaes, e revogao das imunidades tributrias constitucionais.
88

- 78 receitas das taxas, de impostos com forte contedo de extra-fiscalidade (como as tarifas de importao) e das demais receitas no-tributrias dos trs nveis de governo, seria o volume suficiente para manter os nveis vigentes de receitas pblicas. A tabela abaixo reproduz os principais resultados obtidos naquelas projees.
TABELA 14 Volume de transaes e estimativas de arrecadao do Imposto nico (R$ bilhes/ano) Tipo de operao KPMG MCM Autor (Febraban)
Cheques Moeda Operaes financeiras Outras Volume de transaes Receita prevista Receita/PIB (%) Transaes/PIB 7200 2558,40 3600 2594 15952,8 177,6 21 13,29 5932,8 2275,2 4003,2 4519,2 16732,8 165,6 19,6 13,94 10368 2592 5068,8* 5011,2 23040 213,6 25,3 19,20

Fonte: Albuquerque, Marcos Cintra Cavalcanti Imposto nico sobre transaes (IUT), in Cintra Marcos, (organizador) Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994, pp. 235-239. *Os valores obtidos podem estar inflados pelas operaes overnight,

No perodo imediatamente aps o lanamento da proposta do Imposto nico, e aps a publicao do estudo com as primeiras avaliaes de arrecadao, uma instituio bancria de grande porte passou a fornecer mensalmente ao autor o volume de lanamentos a dbito e a crdito nas contas correntes de todos os seus clientes. A base dos lanamentos informados era a contabilidade da instituio bancria, e desta forma tornou-se possvel a obteno de informaes que equivaliam aos de uma amostra significativamente grande da totalidade do sistema bancrio brasileiro. Tais dados foram informados ao autor entre os meses de junho de 1990 e maio de 1996. Os valores informados a preos de Dezembro de 2000 acham-se no Anexo IV. A tabela abaixo reproduz os dados anuais de transaes bancrias naquela instituio e, com base em estimativa de sua participao no sistema bancrio nacional, tornou-se possvel estimar a arrecadao prevista com o IUT com alquota de 1% nos dbitos e 1% nos crditos bancrios.

- 79 TABELA 15 Volume de transaes e estimativas de arrecadao do Imposto nico Base de dados: contabilidade mensal de instituio financeira (R$ milhes/ano) (dez/2000)* Participao Receita Prevista Receita/PIB Transaes/PIB (%) Lanamentos a Lanamentos a no sistema (alquota 1%) bancrio (%) crdito dbito 4,00 4,00 4,00 4,50 4,50 4,50 5,00 258.707, 98 198.177,30 256.764,85 196.806, 33 215.432, 83 259.268,29 260.994, 65 31 23 31 22 23 27 26 15,46 11,72 15,28 11,14 11,52 13,31 13,05

Ano

PIB

1990 836.518,56 12.932.577,95 12.938.219,66 1991 845.134,70 10.826.442,70 8.991.287,59

1992 840.540,72 12.865.062,34 12.811.422,97 1993 883.144,34 9.780.748,42 9.899.884,84

1994 934.833,65 10.443.753,19 11.099.530,00 1995 974.319,10 13.008.261,04 12.918.568,13 1996 1.000.222,24 13.087.289,24 13.012.175,79
* Fonte: Indicadores Econmicos do Banco Central

O que se conclui a partir destas projees que, considerando-se a baixa alquota marginal necessria para substituir a arrecadao dos impostos arrecadatrios convencionais, o incentivo sonegao virtualmente desapareceria. Ela se tornaria impossvel, a no ser que a transao fosse efetuada em moeda ou mediante escambo. Evidentemente, nesses dois casos o custo da sonegao seria maior que seu benefcio, o que desincentivaria por completo qualquer tentativa de burla tributria. Alm disso a regulamentao do Imposto nico deveria prever a obrigatoriedade de que transaes acima de determinado valor transitassem pelo sistema bancrio, sob pena de perda de validade jurdica. Cabe lembrar ainda que, para evitar que as transaes efetuadas em moeda fiquem isentas de tributao, todo saque, ou depsito, de numerrio (moeda circulante) do sistema bancrio poderia ser taxado de acordo com uma alquota que em mdia reproduzisse o nmero de transaes que se realizasse com essa mesma moeda at seu retorno ao sistema bancrio. Para o caso norte-americano estimou-se que a alquota necessria seria o dobro da alquota geral. Com isso, se estaria eliminando a vantagem das transaes em dinheiro. Portanto, esse sistema de tributao eliminaria a sonegao - estimada em cerca de 30% a 40% da arrecadao e implicaria significativa liberao de recursos reais. Haveria uma sensvel reduo nos custos de produo das empresas, no custo da mquina pblica e nos preos, concomitantemente com a possibilidade de sensvel reduo na carga tributria. Certamente, alguns desses ganhos seriam do tipo once and for all, mas seriam suficientes

- 80 para permitir um expressivo ajuste fiscal e uma sensvel recuperao da capacidade de investimento do pas.

A Eqidade do Imposto nico Uma questo sempre levantada diz respeito progressividade da incidncia desse tipo de tributao. Tratando-se de um imposto cumulativo, os produtos que envolvem um maior nmero de transaes na cadeia produtiva cujos mtodos de produo so mais roundabout- e os que agreguem menos valor adicionado em cada uma destas etapas, sero proporcionalmente mais taxados. Isso implica garantir ao sistema tributrio uma desejada dose de progressividade, j que os wage-goods produtos de cesta bsica que compe o perfil de demanda das classes de mais baixa renda tero uma carga tributria relativamente menor do que os produtos mais sofisticados, pois em geral se caracterizam por serem produzidos em cadeias de produo mais curtas, passando por menos processamento, e com alta proporo de valor agregado em cada uma delas. Assim, estar garantida uma progressividade natural nesse sistema. Outra caracterstica interessante desta proposta que a base de tributao deixa de ser a renda e a atividade produtiva, como hoje, passando para as transaes. Assim, passase a tributar menos as atividades vinculadas gerao de riqueza, e mais pesadamente aquelas que impliquem mera transferncia de ativos, que hoje so notoriamente subtributadas, tais como as transaes patrimoniais de bens fsicos. Corrige-se, assim, o vis antiprodutivista na estrutura tributria brasileira. Cabe acrescentar que a transaes de carter especulativo continuaro a existir mesmo porque cumprem tambm um papel econmico - porm passaro a contribuir com a arrecadao pblica. Esta proposta tem, portanto, algumas caractersticas essenciais que devem ser enfatizadas: garante a arrecadao tributria; elimina a sonegao e a corrupo fiscal; aumenta a eficincia da arrecadao; libera recursos reais significativos no setor privado e no setor pblico; um sistema abrangente e que evidencia uma natural progressividade. No obstante as crticas crescentes ao conceito da progressividade tributria, os IMFs possuem uma insuspeita progressividade, seno do ponto de vista de cada transao individualmente, com certeza do ponto de vista do conjunto dos gastos das famlias. Maria da Conceio Tavares efetuou simulaes para avaliar a suposta regressividade de impostos sobre transaes financeiras considerando sua incidncia discriminada por faixas de renda.

- 81 Em seu artigo Imposto sobre circulao financeira,91 a autora afirma que o argumento de que o imposto penalizaria basicamente a classe mdia no se justifica. Este um imposto que penaliza, sobretudo as pessoas que fazem da circulao financeira de suas aplicaes uma fonte extra e muitas vezes considervel de renda. A autora prossegue afirmando que as transaes financeiras constituem uma das poucas bases potenciais de arrecadao futura na qual possvel ancorar o aumento da receita pblica sem penalizar os setores produtivos e os segmentos sociais que, atualmente, mais contribuem com uma carga tributria globalmente baixa, mas socialmente injusta. As concluses da simulao indicam que os segmentos de renda mdia mensal de 1,3 salrio mnimo e metade dos que ganham quatro salrios mnimos, que representam 70,6% das pessoas ativas com 10 anos e mais de idade e com rendimentos, no so atingidos diretamente pela tributao; dos 29,4% restantes, o peso da tributao recai fundamentalmente sobre os de renda mensal acima de 20 salrios mnimos, com renda mensal mdia de 38,7 salrios mnimos; neste ltimo segmento recaem 63,5% da arrecadao, embora representem apenas 3,4% da populao. Tavares conclui que no s os setores de maiores rendimentos pagam relativamente mais impostos, como tambm pagam em uma proporo bastante superior s diferenas entre seu rendimento mdio e os dos demais grupos. Conceio Tavares diz no texto que, sendo um dos vetores dinmicos do processo de reestruturao e globalizao da economia, as transaes financeiras constituem uma das poucas bases potenciais de arrecadao futura na qual possvel ancorar o aumento da receita pblica sem apenar os setores produtivos e segmentos sociais mais carentes. A autora trata da suposta regressividade do IPMF, depois CPMF. O texto parte de uma simulao que reproduz a hipottica distribuio da carga tributria entre os diversos segmentos sociais, tipificados a partir da sua participao na renda. Os resultados apresentados no artigo cobrem uma base parcial de arrecadao, limitando-se s pessoas fsicas, sobre as quais incidiria um imposto similar ao IPMF, mantida a alquota de 0,25%. Isto, segundo a deputada, deve-se dificuldade de simular transaes entre empresas e instituies financeiras. As concluses do exerccio rebatem argumentos de que o imposto sobre circulao financeira injusto por ser regressivo. Suas concluses so aqui reproduzidas na ntegra: 1 - Os segmentos de menores rendas, com rendimento mdio mensal de 1,3 salrios mnimos, e metade do grupo com rendimento mdio de quatro salrios mnimos representam 70,6% da populao-referncia (pessoas com 10 anos e mais de idade, economicamente ativas e com rendimentos) -, que, se supe, no utilizam o sistema bancrio, no so atingidos pelo tributo. 2 - Dentro dos 29,4% restantes, que operam por meio do sistema bancrio, o peso da tributao recai fundamentalmente sobre o segmento de maiores rendas (com rendimentos

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Tavares, M. C., Imposto sobre circulao financeira, Folha de S. Paulo 24/9/1995.

- 82 acima de 20 salrios mnimos por ms e rendimento mdio mensal de 38,7 salrios mnimos). Este ltimo segmento, que representa escassos 3,4% da populao-referncia e menos de 12% do universo de pessoas com contas bancrias, e detm 29,2% da renda total, responderia por 63,5% da arrecadao da parcela do IPMF pago por pessoa fsica. O grupo de rendimentos mdios inferiores (entre 7,2 e 14,2 salrios mnimos), que representa 62% do universo tributado e 18,2% da populao-referncia, contribui com 31,1% da arrecadao, enquanto sua participao na renda de 38,6%. At mesmo o segmento mdio-alto, com rendimento mdio de 14,2 salrios mnimos, tem uma participao na arrecadao inferior sua importncia na renda total. Ou seja, o argumento de que o imposto apenaria basicamente a classe mdia no se justifica. Este um imposto que recai sobre as pessoas que fazem da circulao financeira de suas aplicaes uma fonte extra e muitas vezes considervel de renda. 3 - As alquotas mdias efetivas que recaem sobre os membros de cada grupo so tambm progressivas, variando de 0,25% (se referida somente quela parte do grupo de mais baixa renda, aquela que tributada uma s vez, por exemplo, quando saca o seu salrio) at 0,70% no grupo de rendimento mdio mensal de 38,7 salrios mnimos. A progressividade das alquotas est determinada pelos valores atribudos aos coeficientes de circulao financeira. A hiptese central que aos maiores nveis de renda correspondem maiores coeficientes de poupana, e que seja maior a proporo desta que provavelmente se destine a aplicaes financeiras. A parte da renda que se destina a essa finalidade se expressa no coeficiente de aplicaes financeiras. Esta, por sua vez, est associada a um maior nmero e volume de transaes, ou seja, uma maior rotatividade dos crditos e dbitos financeiros. A relao entre o volume de transaes realizadas durante o ano e a renda determina a magnitude do coeficiente de circulao financeira. 4 - Finalmente, o ndice de progressividade, apresentado no exerccio de simulao (que expressa a relao entre os diferenciais de tributao e de rendimentos mdios entre os diversos grupos tributados), apresenta valores absolutos crescentes e maiores do que a unidade. Isso indica que no s os setores de maiores rendimentos pagam relativamente mais impostos, como tambm pagam em uma proporo bastante superior s diferenas entre seu rendimento mdio e os dos demais grupos. A simulao de Conceio Tavares mostra na verdade que o imposto eletrnico um tributo proporcional, ou ligeiramente progressivo. Onera mais quem dispe de somas maiores de recursos.

- 83 Do ponto de vista das empresas (no contempladas no exerccio), a autora cita que quanto maior o volume de saques, isto , o seu coeficiente de circulao que corresponde ao volume e taxa de rotao de seu capital lquido financeiro, tanto maior a participao do imposto sobre o volume de receita aplicada no sistema financeiro. Quanto ao impacto do tributo sobre os preos, Tavares conclui que no deve ser significativo, e que no ir provocar (como no provocou) desintermediao financeira. Resumindo, Conceio Tavares diz que o imposto eletrnico desejvel, uma vez que no gera distores na estrutura produtiva e tributa proporcionalmente os contribuintes. Alm disso, alcana o setor informal e minimiza a sonegao. Em outras palavras, impostos sobre transaes financeiras revelaram-se tributos razoavelmente progressivos em seus padres de incidncia, contrariando frontalmente os que o acusam de ser regressivo. O imposto pune mais pesadamente os "rentistas", sejam eles "formais" ou "informais". Maria da Conceio Tavares conclui afirmando que a circulao financeira uma base de futuro, j que, alm de sua contnua expanso, permite controles eletrnicos e dever permitir, portanto, uma menor sonegao do que os atuais impostos.

Crticas e respostas ao Imposto nico 1 Regressividade Embora a estrutura do Imposto nico no seja adequada exigncia de eqidade vertical, trata-se de um imposto suficientemente flexvel para poder ser dotado de uma razovel progressividade, se assim for desejado, mediante iseno de operaes de valor menor que determinado piso em determinado perodo, ou at mesmo mediante tabela de alquotas diferenciadas por faixas de valores. Embora essa possibilidade no conte com nossa simpatia, facilmente exeqvel. Todas as pesquisas conhecidas sobre distribuio da carga tributria brasileira por segmentos de poder aquisitivo revelam o perfil extremamente regressivo de nosso sistema tributrio. De nada adianta ter imposto de renda supostamente progressivo se ele s atinge rendimentos do trabalho assalariado das classes mdias do segmento formal e no consegue alcanar outras manifestaes da renda. O Imposto nico, ao atingir inexoravelmente, pelo filtro das movimentaes financeiras, todas as manifestaes da renda, acaba sendo efetivamente mais eqitativo e mais progressivo do que nosso tortuoso imposto de renda. Quanto ao imposto que se incorpora aos preos, simulaes relatadas atestam que, sob condies de competio imperfeita, isto , sob condies reais, o Imposto nico no mais regressivo e induz menos distores alocativas do que os sistemas usuais de tributao do consumo. Insistimos em desmentir o preconceito que imputa ao Imposto nico vcios regressivos os quais, na verdade, so moderados sob o Imposto nico e so efetivamente mais graves sob o sistema vigente.

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2 Cumulatividade O Imposto nico inegavelmente um imposto cumulativo, incidindo sucessivamente em cada etapa do processo econmico que se traduza numa movimentao financeira. Mas isso em nada o descredencia como bom imposto. Aqui preciso advertir de que a exigncia da no-cumulatividade apenas um fetiche tolo. No existe imposto perfeitamente no-cumulativo, a no ser na imaginao terica descolada da realidade, ou no Dirio Oficial. Os impostos sobre valor adicionado seriam impraticveis se no comportassem, como de fato comportam em todos os lugares do mundo em que so praticados, as mais diversas excees e regimes especiais que lhes conferem graus apreciveis de cumulatividade. O Brasil tem uma parafernlia de tributos cumulativos, dentre os quais, curiosamente, alguns so execrados (PIS-COFINS), outros tolerados (ISS, parte do ICMS e do IPI), outros ainda apreciados, como se no fossem igualmente cumulativos (IRPJ presumido, SIMPLES). O Imposto nico no diferente deles sob esse aspecto, mas exibe as vantagens notveis descritas acima, simples, barato, suave etc. Ademais, os conhecidos postulados da teoria do second best e as concluses da moderna teoria da tributao tima mostram que no se pode afirmar a priori que um imposto cumulativo seja menos eficiente que os no-cumulativos. O mais provvel que, para um dado valor de arrecadao, um imposto cumulativo com uma alquota baixa seja prefervel a um tributo sobre valor agregado com alquota alta, como nos revelam as simulaes apresentadas neste texto.

3 Incentivo verticalizao A presena do Imposto nico na composio dos preos finais varia obviamente na razo direta do nmero de etapas produtivas e inversamente ao valor adicionado em cada uma dessas etapas. Demonstra-se, no entanto, que essa caracterstica opera menos intensamente no universo do Imposto nico do que no mundo dos tributos atualmente existentes. O incentivo verticalizao patente, mas marginal, num sistema de Imposto nico a alquotas suaves, menos do que com a pesada carga cumulativa hoje verificada. Basta verificar que apenas o Pis-Cofins tm hoje uma alquota de 3,65% por dentro, que significa uma alquota efetiva de 3,79%.92

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Vide Albuquerque, Marcos Cintra C.de, e Zottmann, L O real peso da cumulatividade, Gazeta Mercantil, 14/03/2002.

- 85 Cabe lembrar que o incentivo para a integrao vertical da produo poder acentuar-se caso a alquota seja maior que as mensionadas acima. Mas, consideradas as baixas alquotas marginais do sistema, dificilmente esse processo ir alm do que seria previsvel por razes estritamente ligadas a economias de escala e a outros tipos de externalidade. Cumpre lembrar que a verticalizao alm do que se justificaria em ambiente econmico neutro, implica custos, contra os quais a economia tributria teria de ser comparada Tambm as distores dos preos relativos provocada pelo Imposto nico revelamse, em simulaes publicadas, inferiores do sistema vigente93 Na verdade, o processo decisrio pende a razes preponderantes de natureza tecnolgica, como ganhos de especializao e de escala, em relao s quais o peso do Imposto nico pouco significativo.

4 Induo importao Os produtos importados seriam postos disposio do consumidor em uma ou duas etapas, incorporando valor de Imposto nico menor do que aquele que sobrecarregaria os produtos nacionais. Cabe retrucar que, de um lado, em qualquer caso a carga final do Imposto nico seria bastante suave, de sorte a s influenciar na deciso em casos extremamente competitivos, e, de outro lado, quando necessrio, o efeito pode ser contrabalanado por medidas de poltica aduaneira, inclusive mediante a imposio de impostos compensatrios na importao, previstos nos estatutos internacionais que regem o comrcio mundial. 94 5 Exportao de imposto certo que a desonerao na exportao mais fcil no regime dos impostos sobre valor agregado, mas tambm factvel no regime do Imposto nico, embora mais trabalhoso. Teria de ser calculada mediante acompanhamento emprico das cadeias produtivas, ou com explorao de matrizes de insumo-produto, e operacionalizada mediante crditos de imposto, rebates, devolues, ou subsdios equivalentes, no muito diferentes do que j se pratica hoje, como pode ser verificado em trabalho emprico de minha autoria95.

Vide Zottmann, L. Imposto sobre Transaes financeiras: reflexes e simulaes in Albuquerque, Marcos Cintra C. de (organizador), Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994, pp. 299-315; vide tambm de Albuquerque, Marcos Cintra C.de, O Imposto nico sobre Transaes (IUT), in Albuquerque, Marcos Cintra C. de (organizador), Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994 , pp. 203-245. 94 Projeto de minha autoria em tramitao na Cmara dos Deputados, PL n 190/2001, cria a Contribuio de Equalizao Tributria com o objetivo de impor aos produtos importados tributao equivalente produo nacional. 95 Vide simulaes baseadas nos modelos descritos no ANEXO IV; vide tambm Albuquerque, Marcos Cintra C.de, O Imposto nico sobre Transaes (IUT), in Albuquerque, Marcos Cintra C. de (organizador), Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994 , pp. 216-225.

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6 Embaraos harmonizao Se a grande maioria dos pases, inclusive dos nossos parceiros comerciais, com exceo do maior, os Estados Unidos, adotam o IVA, tendendo a rejeitar exoneraes exportao estranhas a seus prprios regimes, como subsdios explcitos, cabe estudar frmulas de equivalncia aceitveis por todos, dentre as modalidades admitidas no contexto da regulao internacional do comrcio. falso que o Imposto nico encerre um inerente vis anti-exportador. O que prejudica a exportao no a existncia do imposto; o descuido em desoner-lo na exportao. Por outro lado, no procede a suposio de que o Imposto nico seria de tal maneira dissonante, em relao ao sistemas dos parceiros, a ponto de comprometer aproximaes comerciais, e polticas de formao de blocos regionais. Como j vimos, o Imposto nico aparenta-se aos conhecidos tributos sobre faturamento que se encontram por toda parte, e sua estranheza apenas aparente. Por fim, preciso convir que a obsesso pela harmonizao, vista como homogeneizao, um pouco mitolgica. Na realidade os sistemas tributrios dos diversos pases so profundamente heterogneos por razes tradicionais, culturais, polticas, econmicas, geogrficas, sem que isso impea o comrcio extramuros de expandir-se celeremente.

7 Estmulo desintermediao bancria J vimos que, a um nvel suave de taxao, a economia de imposto obtida com a consumao de negcios margem do sistema bancrio no compensa o custo do armazenamento e transporte de numerrio, a insegurana, riscos de falsidade, ilegalidade de transaes em moeda estrangeira etc. A isso acrescentaremos medidas como a sobretaxao de saques e depsitos em dinheiro vivo e outras precaues dissuasivas, delineadas ao longo desse texto.

8 Injustia social Pelo menos trinta milhes de pessoas, seno mais, ainda que participantes da fora de trabalho ativa, no movimentam contas bancrias, porque no preenchem requisitos, so analfabetas, no tm fonte estvel de renda, endereo fixo, propriedade, renda suficiente etc. Essas pessoas seriam prejudicadas pela sobretaxao ou outra qualquer medida apenadora das transaes em dinheiro vivo. A essa objeo contraargumentamos em duas linhas. Primeiro, possvel universalizar o acesso ao uso do dinheiro eletrnico mediante cartes de dbito, ainda que a

- 87 utilizao de cheques sofra restries. Segundo, o pblico em questo padece sob uma sobrecarga fiscal que diminuiria sob o regime do Imposto nico. Uma vez que tm alta propenso a consumir, so vtimas, no sistema atual, de uma altssima carga indireta de tributos embutidos nos preos, que ficaria certamente menor quando o Imposto nico tivesse substitudo os atuais tributos sobre o consumo.

9 Peso tributrio nos preos ao consumidor No sistema atual de tributao do consumo, sujeito a sonegao exuberante, a parte substancial do preo que os consumidores pagam e que corresponde nominalmente a tributos, no se transforma em tributo efetivamente arrecadado pelo Tesouro, mas sim, em grande parte, apropriada por sonegadores. Com a substituio integral dos atuais tributos pelo Imposto nico desaparece a sonegao e a carga real do tributo, embutida no preo, pulveriza-se e se suaviza. Espera-se, com isso, um efeito deprimidor do nvel de preos, o que beneficiar, antes de tudo, os segmentos mais desfavorecidos da populao, que gastam tudo o que ganham em consumo.

10 Esvaziamento da poltica fiscal certo que o sistema proposto implica o abandono do instrumento fiscal de interveno econmica, de sorte que as polticas de preos, de rendas, polticas conjunturais e anti-cclicas, dependero em maior grau da utilizao de instrumentos no-fiscais, monetrios, creditcios, de regulao das relaes de consumo e do poder econmico, e das polticas de subsdios diretos, que so mais transparentes, mais sujeitas do controle social, do que os obscuros benefcios tributrios.

11 Rigidez prejudicial tomada de medidas emergenciais A perda do instrumento fiscal no imobiliza a poltica econmica, apenas a faz menos tortuosa. Cabe aos formuladores adaptarem-se a um novo paradigma de poltica econmica, agora desprovido da cunha tributria para intervir na renda, no consumo e no investimento. Mas no pretendemos abolir o instrumento tributrio na poltica aduaneira e na regulao dos mercados financeiros. Em alguns pases, os impostos sobre o comrcio exterior chamam-se de direitos aduaneiros, e a administrao aduaneira separada da administrao dos impostos internos. No ser abolida a taxao do comrcio exterior. Quanto ao constrangimento ao governamental que representa o condicionamento do aumento de alquotas de tributos atuao do Congresso, trata-se de proteo necessria ao cidado-contribuinte, elemento bsico da civilizao democrtica. Isso no exclui nem prejudica atuaes urgentes ou emergenciais. Ou, se prejudica, ser por razes de natureza poltica, alheias modelagem tributria, que o estrito objeto da reforma proposta.

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12 Base tributria parcial avantaja os proprietrios O Imposto nico unifica as bases Renda-Consumo, mas deixa escapar a base Propriedade. Os proprietrios escapariam com maior facilidade ao imposto do que aqueles cujas poupanas se concentram no mercado financeiro, ou os que no tm poupana. E tambm escapariam ao imposto evitando movimentaes financeiras, praticando permutas. Retrucamos que, primeiro, o universo das permutas, ou do escambo, limitado e difcil de operar. E que possvel se coibir plenamente este comportamento mediante medidas de regulao. Segundo, que a tributao da propriedade declinante no mundo inteiro. Terceiro, no desconhecemos que ela muito menor no Brasil do que as mdias internacionais, isto porque uma modalidade tributria custosa, pouco produtiva e difcil de administrar. fato que as instncias tributantes, no Brasil, sempre tiveram averso tributao da propriedade. No escopo do Imposto nico mudar esse quadro. Mas podemos manter as competncias tributrias incidentes sobre a base-propriedade, e o ente poltico que achar favorvel sua relao custo-benefcio no estar impedido de pratic-las. Acreditamos que, assim fazendo, isto , mantendo virtualmente competncias tributrias aptas a serem atualizadas, podemos tambm suplantar a objeo federativa, de longe a mais delicada.

13 Vulnerao do princpio federativo A substituio dos tributos de competncia municipal e estadual pelo Imposto nico levanta inevitavelmente questionamentos sobre o critrio ptreo do princpio federativo, erigido por nossa Constituio como requisito de admissibilidade de emendas constitucionais. que o Imposto nico no poderia funcionar sobre bases geogrficas, sob pena de privilegiar as praas dotadas de alta concentrao bancria. Isso exclui a possibilidade de entregar o Imposto nico s competncias dos entes federados subnacionais. O Imposto nico s pode ser federal e sua repartio deve dar-se segundo critrios predominantemente polticos. Na vertente gradativa de nossa proposta, com a substituio operando, no inicio, apenas na rea federal, o problema ficaria reportado para o momento posterior, em que o conjunto dos Estados e Municpios manifestasse interesse pela substituio. Mas numa vertente de substituio imediata, no haveria como fugir a este problema de natureza jurdico-institucional cujo deslinde, em ltima instncia, desborda do alcance dos reformadores, podendo deflagrar o chamamento mais alta Corte jurisdicional do Pas. H muitos modelos de federalismo, com graus maiores ou menores de autonomia dos entes polticos descentralizados. De um ponto de vista estritamente financeiro, parecenos que uma garantia constitucional de repartio de receitas, entre os vrios entes federados, segundo uma matriz proporcional indisputvel, seria suficiente para assegurar a

- 89 institucionalidade federativa. No entanto, no podemos ignorar que, segundo uma respeitvel corrente de juristas, o modelo federativo brasileiro seria inseparvel de uma autonomia tributria relativa dos entes federados, implicando competncias tributrias prprias, envolvendo o poder de manipular as variveis que compem seus tributos prprios e sua administrao. Isso posto, no temos a veleidade de querer pisotear a institucionalidade jurdicopoltica ancorada em nossa tradio histrica. Por isso que, na dvida, preferimos a via gradativa e a substituio por etapas, iniciando exclusivamente na esfera federal e adiando o enfrentamento da dificuldade federativa96. A soluo que oferecemos, e que nos parece sensata, consiste em abstermo-nos de suprimir competncias tributrias estaduais e municipais. A previso constitucional dessas competncias permanecer intocada. Os governantes e os legisladores regionais e locais, atendendo aos reclamos das respectivas populaes, que decidiro se querem usar essas competncias, ou se preferem abster-se de us-las, deix-las repousar na virtualidade, aderindo ao modelo federal do Imposto nico. Nesse caso, a renncia voluntria ao uso de uma competncia que no desaparece, que pode ser reativada a qualquer momento, isso tudo comandado pela vontade do povo democraticamente apurada, parece-nos que seria perfeitamente legtima e no poderia, nem remotamente, ser inquinada de medida tendente a abolir a forma federativa de Estado. Com esse modelo, construdo segundo os mais elevados cuidados para com os princpios institucionais que constituem as clusulas ptreas de nosso sistema constitucional, parecenos possvel estender a ampliar a revoluo tributria que propomos, sem o mais leve resqucio de ofensa nossa tradio federativa.

Reforma tributria: as desvantagens do conservadorismo A Comisso Especial de Reforma Tributria da Cmara dos Deputados vem desenvolvendo seus trabalhos desde 1995. O relator daquela Comisso, o deputado Mussa Demes, j apresentou quatro verses de seu parecer. Trs delas no foram sequer apreciadas na Comisso por ausncia de apoio parlamentar. A ltima, datada de novembro de 1999, foi votada e aprovada por 35 votos a favor e um contrrio, o meu. Tal maioria em sua aprovao, contudo, no significou consenso tcnico ou poltico ao projeto.97 O projeto aprovado na Comisso de Reforma Tributria incorporou a viso ortodoxa composta de trs caracterstcias bsicas: a) a unificao dos impostos sobre circulao (ICMS, IPI, e ISS); b) a eliminao das contribuies sociais cumulativas; e c) a criao de uma IVA abrangente, capaz de fundir os impostos e contribuies eliminados, mantendo a arrecadao constante.
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Em nossa proposta do Imposto nico Federal os Estados e municpios mantm suas respectivas competncias tributrias, implantando-se o modelo da unicidade tributria apenas no mbito do governo central. 97 Cintra, Marcos Por uma revoluo tributria, Separatas de Discursos, Pareceres e Projetos n 143/99, Cmara dos Deputados, Centro de Documentao e Informao, Coordenao de Publicaes, Braslia, 2000; o voto em separado do deputado Marcos Cintra, contrrio ao parecer do Deputado Mussa Demes, acha-se disponvel tambm no site www.marcoscintra.org.

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Esta viso ignorou dois aspectos fundamentais em uma reforma tributria digna desse nome, e cometeu um equvoco fatal. As omisses foram: a) no reformar o imposto de renda das pessoas fscas e jurdicas;e b) no desonerar a folha de pagamentos das empresas. O erro foi o de tornar excessivamente elevada a alquota do novo IVA abrangente, estimulando a evaso.98 Uma verdadeira reforma tributria deve propor solues para vrios problemas fundamentais. Deve ser capaz de arrecadar, para que o governo possa atender a demanda por servios pblicos; deve ser neutra e buscar eficincia alocativa, para minimizar as distores causadas por impostos nas decises dos agentes econmicos; deve ser simples e pouco dispendiosa, para minimizar o chamado "peso morto" tributrio; e deve ser justa, respeitando os padres vigentes de equidade social. Alm disso, como lembrado por Everado Maciel, Secretrio da Receita Federal em palestra proferida no dia 7 de agosto de 2001 na sede da Federao das Indstrias de Braslia, no existe um sistema tributrio que seja bom e adequado para qualquer pas do mundo.Na modelagem do sistema tributrio no se pode deixar de ter em conta a realidade poltica, a tradio cultural, o estgio de desenvolvimento econmico e social de determinado pas. No existe modelo que se possa transportar de um pas para outro pura e simplesmente.99 As vrias propostas apresentadas na Comisso de Reforma Tributria buscam atender a esses critrios. Os projetos em discusso possuem vantagens e desvantagens, avanam em alguns aspectos, e retrocedem em outros. H, contudo, dois problemas preliminares, que se no forem devidamente atendidos, faro de qualquer reforma tributria um mero "aperfeioamento do obsoleto", parafraseando Roberto Campos. O primeiro, melhorar o padro de incidncia dos impostos no Brasil. Sabidamente, a brutal elevao da carga tributria do patamar mdio de 23% nos anos 70 e
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De fato, persistem algumas questes fundamentais a serem equacionadas na elaborao do projeto de Reforma Tributria. Destacam-se dois problemas que necessitam de urgente resposta: 1) a incorporao da base servios ao novo ICMS e ao IVA federal poder implicar significativa elevao da carga tributria do setor prestador de servios (substituio do ISS pelo ICMS), o que caracterizaria indesejvel assimetria no impacto da reforma tributria entre os vrios setores produtivos da economia brasileira; e 2) do ponto de vista da massa dos contribuintes, incluindo-se aqui as pessoas fsicas, os micro e pequenos empresrios e os segmentos que atuam na informalidade, a reforma tributria em curso dificilmente os favorecer diretamente; seu impacto ser difuso, invisvel para a grande massa da populao brasileira, e incapaz de empolg-la, como seria desejvel. Um exemplo eloqente da falta de consenso acerca do projeto vem de dentro da Ao Empresarial, grupo liderado pela Confederao Nacional da Indstria e que apoiou a proposta do Deputado Mussa Demes. Artigo assinado por Antonio Oliveira Santos, presidente da Confederao Nacional do Comrcio, publicado no Correio Braziliense em 01/03/2000 afirma que estas observaes nos levam a suspeitar da validade e da oportunidade dessa suposta reforma tributria ,que afinal, ao que tudo indica, no vai reduzir a carga tributria, no vai simplificar o sistema nem, tampouco, propiciar a desejada isonomia competitiva com que sonha a Ao Empresarial. 99 Maciel, E. Reforma Tributria e Federalismo no Brasil, palestra proferida em 7 de agosto de 2001 na Federao das Indstrias de Braslia. Vide Anexo V.

- 91 80, para os quase 35% atuais ocorreu concomitantemente com o estreitamento da base de incidncia dos impostos. O crescimento da sonegao, da evaso, e a fuga para a economia informal, geraram um sistema que sobrecarrega a economia formal, asfixia as empresas organizadas e prejudica o assalariado com carteira assinada. Como nos ensinou Mrio Henrique Simonsen, imposto justo o que se consegue cobrar. Contrariu sensu, o pior imposto aquele que pode ser sonegado. Um segundo problema o custo elevado do atual sistema tributrio. A sociedade arca com pesados encargos para atender as exigncias fiscais, tanto para a manuteno da gigantesca mquina arrecadatria da Unio, da Previdncia, dos 27 Estados e dos quase seis mil Municpios, como para suportar os custos operacionais dos poderes legislativo e judicirio que devem ser imputados tarefa de legislar e julgar os milhes de processos de ordem tributria que entopem a justia brasileira. A isto ainda deve se somar os custos administrativos das empresas vinculados diretamente s exigncias burocrticas do sistema. A Comisso Especial de Reforma Tributria foi palco de discusses sobre duas concepes acerca da construo de um novo modelo tributrio para o Brasil. De um lado, a viso ortodoxa, esposada no texto do relator da Comisso de Reforma Tributria, deputado Mussa Demes. De outro, inspirada nas propostas do Imposto nico, discutiu-se uma concepo atrevida e inovadora, a Proposta Alternativa100, de minha autoria, que reuniu a contribuio de vrios deputados e ex-deputados, como Lus Roberto Ponte, Francisco Horta, Alberto Mouro, Edinho Arajo, e Ronaldo Vasconcellos, e que abriu maior espao para os chamados impostos no-declaratrios, cuja principal caracterstica serem arrecadados de maneira automtica, informatizada, eliminando a evaso, e a sonegao. So tributos de baixssimo custo de arrecadao, desburocratizados, e consequentemente, imunes corrupo. O relatrio aprovado na Comisso Especial de Reforma Tributria manteve a estrutura tributria convencional, ainda que tenha proposto importantes avanos em tens como a defesa do contribuinte, o combate guerra fiscal, e a racionalizao da complexa legislao do ICMS. Por outro lado, rejeitou integralmente a contribuio que os chamados impostos no-declaratrios poderiam trazer ao aperfeioamento do sistema tributrio brasileiro. Nesse sentido, a Proposta Alternativa serviu de contraponto ao texto do relator, na medida em que introduziu dois importantes tributos no-declaratrios (o IMF, Imposto sobre Movimentaes Financeiras, e o Imposto Seletivo), em substituio a vrios outros tributos. Importante notar que, tanto a proposta de Mussa Demes quanto a Proposta Alternativa, apresentaram diagnsticos muito semelhantes, e buscavam eliminar as

100

Vide PEC 183/99 de autoria do deputado federal Marcos Cintra e outros. O texto acha-se disponvel no site www.marcoscintra.org.

- 92 contribuies sociais sobre faturamento (PIS, Cofins, CSSL e CPMF), e acabar com a multiplicidade de impostos sobre circulao (IPI, ICMS e ISS). A grande diferena entre elas, no entanto, que o Deputado Mussa Demes encarregou o IVA nacional e declaratrio, de ser o imposto bsico do sistema brasileiro, ao passo que na Proposta Alternativa, tal funo seria exercida pelos dois tributos nodeclaratrios: o IMF e o Seletivo. A Proposta Alternativa tem as seguintes caractersticas: 1. Assepsia tributria: elimina o IPI, o ICMS, e o imposto de renda das empresas, tributos de grande complexidade burocrtica, altos ndices de evaso, e elevados custos operacionais; elimina ainda vrias contribuies sociais, altamente poluidoras do sistema tributrio atual, ou seja, PIS, Cofins, CSSL, e CPMF; 2. Imposto de Renda apenas para grandes rendimentos: o Imposto de Renda Pessoa Fsica passa a isentar os rendimentos de at 20 salrios mnimos mensais, o que exclui desta forma de tributao mais de 90% da populao brasileira; 3. Desonerao dos resultados da produo: com a eliminao do IRPJ, o lucro das empresas, se reinvestido, no sofre tributao, estimulando a produo e o emprego; o lucro distribudo, contudo, alcanado no imposto de renda das pessoas fsicas dos quotistas e acionistas das empresas; continua existindo tributao de renda na fonte sobre todos os rendimentos financeiros e de capital; 4. Impostos no-declaratrios: os tributos declaratrios eliminados na Proposta Alternativa so substitudos por dois impostos no-declaratrios, o imposto seletivo e o imposto sobre movimentao financeira, ambos insonegveis e com arrecadao simples e pouco dispendiosa. 5. Desonerao da folha de salrios das empresas: seguindo proposta anterior de Ives Gandra da Silva Martins, a contribuio patronal ao INSS eliminada, sendo substituda por contribuio sobre movimentao financeira. Cumpre notar que no procedem os temores acerca: a) da cumulatividade do IMF (j que a alquota do mesmo ser baixa e ele substituir vrios outros tributos, como o ICMS e as contribuies patronais ao INSS); b) das dificuldades de desonerao das exportaes ( que possvel mediante o uso de pauta de rebates preparados com o auxlio de matrizes insumo-produto do IBGE, prtica aceita e recomendada pela OMC); c) do impacto da cumulatividade nos mercados financeiros (j que, na Proposta Alternativa, a movimentao nos mercados financeiro e de capitais estar isenta do IMF), e d) de eventual desintermediao bancria (pois a proposta prev a proibio de endossos e de emisso de cheques ao portador, alm de exigncia de trnsito de valores e de obrigaes pelo sistema bancrio brasileiro, sob risco de perda de legitimidade da transao). V-se, portanto que a Proposta Alternativa, alm de buscar atender aos reclamos tradicionais da eficincia e equidade, avana significativamente em trs aspectos essenciais

- 93 no redesenho do sistema tributrio atual: simplicidade, insonegabilidade, e baixo custo, pblico e privado. Ademais, amplia o universo de contribuintes, alcanando a economia informal e os sonegadores. A Proposta Alternativa ainda reala os direitos e garantias dos contribuintes. Haver exigncia de anualidade e antecipao mnima de seis meses para alteraes tributrias, e restries cobrana de emprstimos compulsrios. Novos impostos e aumento de alquotas exigiro prvio referendo popular, e fica proibido legislar sobre tributos por medida provisria. Ainda se estabelecem tetos e pisos legais para as alquotas dos tributos existentes, contendo, assim, a escalada do apetite fiscalista do governo. Finalmente, cumpre apontar que o impacto do IMF na carga tributria setorial e nos preos finais ao consumidor foi calculado partir de simulaes efetuadas com o uso de matriz insumo-produto do IBGE. Pelas simulaes, v-se que o IMF, com alquota de 1,35% nos dbitos e nos crditos bancrios arrecada mais e com menor impacto nos preos ao consumidor final do que um tributo tipo ICMS. A proposta aprovada na Comisso Especial de Reforma Tributria se pautou pelo caminho inverso ao que seria desejvel. Criaram-se novos impostos, aumentaram-se alquotas, sobretaxaram-se tens de grande peso na formao de custos de produo e remendaram-se, insuficientemente, alguns pontos da estrutura de gastos pblicos. Esse mesmo relatrio foi logo em seguida alterado pela prpria Comisso, que, ao trmino de seus trabalhos, encaminhou ao deputado Michel Temer, presidente da Cmara dos Deputados, um rascunho de uma emenda aglutinativa, propondo ser este, e no o relatrio oficial, o texto a ser encaminhado ao plenrio da Cmara. Cumpre explicar que o relatrio de nmero quatro foi aprovado depois de um processo traumtico de discusses nas quais o PFL, partido do prprio relator, insurgiu-se contra a proposta, chegando a impedir sua leitura na data marcada pela Comisso. Chegouse a um acordo no sentido de aprov-lo no dia seguinte, apesar das profundas divergncias que foram suscitadas, tendo sido proposto que as correes seriam feitas na prpria Comisso por votao de destaques, e posteriormente em plenrio da Cmara dos Deputados. Mas, como seria de esperar, esta ao acabou por desfigurar ainda mais o projeto original, tornando-o inaceitvel pelo governo e por vrios setores da economia brasileira. Da o surgimento de um outro projeto, porm igualmente inadequado, a emenda aglutinativa. A proposta aprovada oficialmente pela Comisso conservadora, e ainda agrava os defeitos do sistema atual101. Para substituir o IPI, o atual imposto estadual de circulao (o

101 Para uma avaliao completa do relatrio apresentado pelo Deputado Mussa Demes na Comisso de Reforma Tributria, vide Cintra, Marcos Por uma revoluo tributria, Separatas de Discursos, Pareceres e Projetos n 143/99, Cmara dos Deputados, Centro de Documentao e Informao, Coordenao de

- 94 ICMS), e as contribuies sociais, esta proposta cria um IVA convencional, declaratrio e burocratizado, um ICMS piorado. Contudo, para gerar a mesma arrecadao, a alquota total sobre o valor agregado precisar ser excessivamente elevada. O setor de servios, por exemplo, ter sua carga tributria dobrada. A evaso e a sonegao sero estimuladas. O projeto ainda contm falhas tcnicas gritantes, como a introduo do mtodo do barquinho na arrecadao do IVA, que, no comrcio interestadual, acarretar a gerao de saldos credores sistmicos, e certamente ilquidos, contra o governo. E comete a mais arrematada insensatez ao criar novos impostos, como o Imposto de Vendas a Varejo, o IVV, um presente de grego para os Municpios que perdero o ISS, e transferiro para os Estados e para a Unio a base tributria que mais cresce na economia moderna, os servios. Cumpre lembrar a unnime condenao por parte dos mais renomados tributaristas mundiais acerca da introduo deste tipo de imposto em pases como o Brasil. In the case of Brazil, high administrative costs mean that retail sales are not a good base for subnacional governments. The retais sales tax is an example of administrative costs ruling out a theoretically attractive alternative. The retail sales tax has been successfully used to finance both state and local governments in developed countries. The preponderance of small retail outlets with rudimentary record-keeping would make the RST very costly to administer in Brazil. 102 A emenda aglutinativa encaminhada como sugesto ao presidente da Cmara dos Deputados, busca ser uma proposta consensual e negociada com os Estados e com a Unio, ainda que no haja comprovao de que tenha logrado tal desiderato. Trata-se de uma redao alternativa dos mesmos princpios contidos no projeto oficial. Na tentativa de incorporar sugestes isoladas para angariar apoios, o novo projeto perde coerncia conceitual. Revela um detalhismo pouco usual em textos constitucionais. Chega a ser extico que, para remeter a arrecadao do novo IVA ao Estado de destino, se proponha um texto constitucional que admite escolha entre alternativas excludentes, como a da utilizao da tcnica do barquinho, ou da criao de um fundo de compensao, ou de quaisquer outros procedimentos. Culminando o que poderia ser classificado como uma anti-reforma, a proposta informal admite a criao de treze novas espcies tributrias, todas declaratrias, tecnocrticas, e altamente sonegveis, compensadas parcialmente com a extino de apenas quatro. O resumo da pera o seguinte: a Comisso revelou-se incapaz de produzir um projeto razovel de reforma tributria. Apenas produziu dois projetos inviveis.
Publicaes, Braslia, 2000; o voto em separado do deputado Marcos Cintra, contrrio ao parecer do Deputado Mussa Demes, acha-se disponvel tambm no site www.marcoscintra.org. 102 Edwards, John, H.Y, On the economic design of a Federation: the consensus among economists, McLure Jr.,Charles, E., The Brazilian Tax Assignment Problem:Ends, Means, and Constraints, e Bird Richard M., Aspects of Federal Finance: A Comparative Perspective, in Delfim Netto, A., organizador, A Reforma Fiscal no Brasil: Subsdios do Simpsio Internacional sobre Reforma Fiscal, Fipe/PMSP, So Paulo, 1993, p.20, pp.45-69, e p.91.

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O principal obstculo no caminho da reforma tributria a inadequao das propostas apresentadas pela Comisso Especial de Reforma Tributria. Segundo o professor Ives Gandra da Silva Martins, o sistema tributrio atual ruim, mas poderia ficar muito pior com essa proposta.103 No h como evitar a impresso de que o governo no deseja alterar em profundidade o atual sistema tributrio. O ministro Antonio Kandir disse, em 1997, que a reforma tributria no era prioridade. Surpreendentemente, o ministro Pedro Malan afirmou que s no prximo milnio o Brasil teria um novo sistema. Confirma-se, assim, a enorme distncia entre o que o governo pensa e o que a sociedade deseja. A arrecadao pblica nunca foi to elevada. Ao sufocar a produo e aumentar a extrao de impostos dos que ainda conseguem gerar renda (assalariados na economia formal), o governo ameaa matar a galinha dos ovos de ouro. A proposta de reforma tributria defendida pelo governo104 no altera em profundidade a atual estrutura. O pas continuar a ter um sistema tributrio ineficiente, corrupto, injusto e altamente indutor de evaso, sonegao e expanso acelerada da economia informal. Mudam apenas as formas operacionais de arrecadao e as atribuies e competncias dos entes federados. As grandes novidades so duas: a unificao de IPI, ICMS e ISS no Imposto sobre Valor Agregado, administrado pela Unio, e a criao de um imposto unifsico de varejo, de responsabilidade de Estados e municpios (o IVV). Quanto a este ltimo, pretende-se um imposto como o dos EUA. O comerciante varejista o adicionaria ao preo anunciado de produtos ou servios. Estados cobrariam esse tributo sobre produtos; municpios, sobre servios. H vantagens nessa proposta? No. Impostos sobre valor agregado so de difcil administrao em sistemas federativos. O Brasil um dos poucos pases que possuem um IVA estadual, o que explica sua enorme complexidade e seu descontrole administrativo. Nesse sentido, sua federalizao implicaria sensvel melhoria operacional. Mas a mudana acarretaria enorme centralizao, j que o atual ICMS a mais importante fonte de receita dos Estados. O IVA seria arrecadado pelo governo federal e partilhado com Estados e municpios _que perderiam autonomia financeira e teriam receitas prprias sensivelmente reduzidas, com a exacerbao dos condicionantes polticos na transferncia dos recursos. Em compensao, ganhariam o IVV. Esse imposto exige uma tica tributria que no existe em nosso pas. evidente mimetismo cultural pretender arrecadar impostos cobrados em cada ponto de venda. A
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Martins, Ives Gandra da Silva, Um ICMS invivel, Folha de So Paulo, 6/12/1999. Proposta apresenta pelo Ministrio da Fazenda em 08/2000

- 96 evaso seria brutal e os custos administrativos, enormes, at pela necessidade de novos e pesados sistemas de fiscalizao. Cumpre lembrar que 90% da receita do atual ICMS de So Paulo so provenientes de mil empresas. Para arrecadar metade do mesmo valor, haveria necessidade de fiscalizar nada menos que 300 mil varejistas espalhados por todo o Estado. Em resumo, a nova proposta centralizadora, burocrtica e altamente indutora evaso. No caso de So Paulo, o governo do Estado estima queda de 51% em sua arrecadao tributria. Em editorial o jornal "O Estado de S.Paulo''105 mostra que o governo ainda ousa, despudoradamente, propor a criao de tributo sobre os combustveis. Fala-se no "imposto verde" e na cobrana de ICMS sobre o uso dos recursos hdricos em So Paulo. No surpreende tanto descontentamento dos contribuintes. Ademais, vrios especialistas vm apontando a excessiva carga tributria no Brasil. O peso dos impostos j equivale ao de pases como EUA e Japo. Nos ltimos anos, ameaa chegar a 35%, patamar sem paralelo nas economias em desenvolvimento. Isso resulta em perda de competitividade, desestmulo atividade econmica e estmulo sonegao. A evaso fiscal, incluindo a sonegao e a economia informal, cresce assustadoramente. A Receita admite que cada real arrecadado pelo setor pblico tem igual contrapartida sonegada. Isso implica dizer que a carga tributria terica no Brasil seria de mais de 60% do PIB. No espanta que a evaso aumente, no por perverso do contribuinte, mas por puro esprito de defesa. As autoridades econmicas mostram-se inertes. Por um lado, fazem desastradas reformas na estrutura tributria existente. So remendos que criam mais problemas do que solues, a exemplo da Lei Kandir e da crescente guerra fiscal entre os Estados. Por outro, fazem mudanas pontuais a todo momento, de forma descoordenada, agravando a complexidade e a inconsistncia do atual modelo, que j uma incompreensvel colcha de retalhos. Continuar por esse caminho resultar em dois fatos indesejveis: ditadura e opresso da burocracia pblica e da fiscalizao sobre a economia formal; expanso acelerada da economia informal. Quem pagar impostos pagar demais; outros, em escala crescente, pagaro cada vez menos, ou at nada. A profunda centralizao que adviria da implantao da proposta do governo pode ser avaliada sob outro prisma. Unificar ICMS, IPI e ISS implicaria um IVA com alquotas elevadas, para evitar perda de arrecadao e poder garantir a Estados e municpios transferncias que compensem a perda daqueles tributos, os maiores geradores de recursos em cada nvel de governo.

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Vide o editorial O apetite insacivel do Estado, O Estado de So Paulo, 12/03/2002.

- 97 Os trs impostos juntos arrecadam hoje 10,5% do PIB, ou 34% da carga tributria bruta brasileira. O ICMS representa 7,4% do PIB. Supondo que a base de incidncia do novo IVA seja de cerca de 20% mais ampla que a do ICMS, a alquota do novo tributo poder atingir 21%, para evitar perdas. Se hoje, com alquotas de 17%, a evaso e a sonegao j so elevadas, evidente que o prmio a elas aumentar na proporo direta da elevao da alquota nominal do IVA. A proposta do governo, portanto, dever exacerbar os maiores problemas operacionais do sistema tributrio: evaso, sonegao e fuga para a economia informal.

A frustrao da no-reforma, e a satanizao das contribuies cumulativas Frustrado o esforo pela reforma tributria abrangente, os defensores do conservadorismo tributrio centraram seus esforos na eliminao das contribuies sociais cumulativas106. As contribuies sociais no Brasil so de trs tipos. O primeiro, incide sobre salrios, arrecadado pela Previdncia Social, e onera os assalariados e os empregadores. Esta a mais perversa de todas as contribuies sociais, pois ao encarecer a mo-de obra desestimula a abertura de novos postos de trabalho, induz adoo de tcnicas de produo capital-intensivas, e estimula o mercado informal de trabalho. O segundo tipo de contribuio social incide sobre faturamento, como o PIS e a Cofins, cuja eliminao vem sendo ferozmente defendida pelos segmentos empresariais , o mesmo ocorrendo com o terceiro tipo, a contribuio sobre movimentao financeira, a CPMF, igualmente combatida pelos segmentos empresariais, por ser em cascata. As razes pelas quais a eliminao do PIS, da Cofins e da CPMF vem sendo defendida pelas lideranas empresariais brasileiras j foram devidamente discutidas, e rebatidas acima. Viu-se que se trata de equvoco combat-las meramente por serem cumulativas.107
Vide, por exemplo, Varsano R., Pereira T. R., Arajo E. A, Silva N. L. C. da, e Ikeda M., Substituindo o Pis e a Cofins- e por que no a CPMF?- por uma contribuio no-cumulativa, Texto para Discusso n 832, IPEA, Ministrio do Planejamento , Oramento e Gesto, Rio de Janeiro, outubro de 2001; vide tambm Silva Neto, A.L. e Lima, H. de As contribuies sociais e a proposta de reforma do sistema tributrio brasileiro, Revista de Administrao Pblica, 35 (4), Jul/Ago. 2001, EBAPE, FGV, Rio de Janeiro, 2001. 107 Silva Neto, A.L. e Lima, H. de As contribuies sociais e a proposta de reforma do sistema tributrio brasileiro, Revista de Administrao Pblica, 35 (4), Jul/Ago. 2001, EBAPE, FGV, Rio de Janeiro, 2001, em sua argumentao contrria cumulatividade cometem equvocos grosseiros, como quando afirmam que uma das vantagens da proposta de reforma tributria da Comisso Especial da Cmara dos Deputados a desonerao da produo mediante a eliminao da incidncia em cascata (p.105), como se, por exemplo, o IVA defendido por eles tambm no incidissem em cada etapa do processo produtivo; mais adiante reconhecem a eliminao da cumulatividade como um objetivo em si mesmo, no atentando para o estmulo sonegao que a elevao da alquota do IVA, que viria em seu lugar dos tributos em cascata eliminados, iria acarretar.(p.105); e ainda afirmam considerando-se que a base de clculo (da CPMF) ocorre ao longo das diversas etapas de produo e comercializao, pode-se afirmar que a que a incidncia fiscal da CPMF tambm cumulativa. A transferncia deste efeito cumulativo para o preo final dos bens e servios inevitvel, contrariando princpios tributrios de grande aceitao que recomendam a incidncia sobre o valor adicionado (p.103). Esta ltima afirmao ignora o fato de que no a incidncia distribuda ao logo
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Pode-se, contudo, admitir que o PIS e a Cofins sejam extintas por serem contribuies cujos fatos geradores so declaratrios, (a emisso de notas fiscais), e portanto sujeitas evaso. Interessante observar que o fato gerador das contribuies sobre faturamento aproximadamente igual ao fato gerador da CPMF.108 O faturamento das empresas aproxima-se do conceito de Valor Bruto da Produo. O PIS-Cofins guarda enorme semelhana com impostos sobre lanamento bancrio, como a CPMF. S que cobrada de forma declaratria, com base no faturamento reconhecido pelas empresas. Mas, embora com alquota 9,6 vezes mais alta (3,65:0,38), arrecada apenas 2,5 vezes a receita da CPMF. Mesmo admitindo-se para o PIS-Cofins uma base de incidncia 50% menor, a comparao mostra que a evaso das contribuies declaratrias sobre faturamento assombrosa.109 Constatao semelhante foi verificada em estudo elaborado pelo IBRE/FGV para a Fiesp. Simulando o impacto da CPMF e do Pis-Cofins nos vrios setores da economia com base nas Contas Nacionais do IBGE, os autores do estudo notam que ao passo que o impacto mensurado para a CPMF apresentou valores na faixa de 10% do impacto mensurado para o Pis/Pasep e Cofins, em 2000 a arrecadao total da CPMF atingiu cerca de 30% da arrecadao total do Pis/Pasep e Cofins 110. A origem desta discrepncia, evidentemente, a maior insonegabilidade da base no-declaratria da CPMF, comparativamente base declaratria do Pis-Cofins. Nesse sentido, a proposta de substituio do Pis, da Confins,e da CPMF por uma contribuio no-cumulativa mostra-se totalmente desaconselhvel. Segundo os estudos efetuados pelo IPEA, a eliminao das contribuies cumulativas exigiria um imposto nocumulativo declaratrio com alquota de cerca de 10%, ou de 11,5% no caso de no se desejar aumentar a carga desses impostos no setor financeiro. Portanto, a mera emisso de uma nota fiscal implicar uma carga tributria sobre o valor agregado naquela operao de

das estapas de produo que caracteriza o fenmeno da cumulatividade. Se assim fosse, o IVA seria igualmente cumulativo! Da mesma forma equivocada a insinuao de que, diferentemente dos tributos cumulativos, os IVA no impactariam os preos finais das mercadorias. A no incidncia tributria nos preos finais ocorreria apenas no caso de funes de demanda totalmente inelsticas, o que no foi explicitado pelos autores. Finalmente, no merece comentrios a afirmao de que os tributos poderiam criar presses inflacionrias adicionais (p.103). No mesmo tema, Everardo Maciel declarou ouo muitas pessoas dizerem precisamos tirar a cumulatividade das contribuies sociais para desonerar a produo. Isso falso j que aumenta a tributao sobre sobre a produo....As contribuies sociais incidem sobre dois tipos de receitas, as operacionais e as no-operacionais. Se adoto um sistema de valor agregado do tipo ICMS, ela s incide sobre as receitas operacionais.Vide Maciel, E. Reforma Tributria e Federalismo no Brasil, palestra proferida em 7 de agosto de 2001 na Federao das Indstrias de Braslia. A transcrio da palestra acha-se disponvel em www.marcoscintra.org. 108 Para um detalhamento dessa semelhana vide Albuquerque, Marcos Cintra, C, de Resposta a algumas crticas ao imposto nico, in Albuquerque, Marcos Cintra C. de , Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994, p.112. 109 Vide Albuquerque, Marcos Cintra C. de Os vcios e as virtudes do IPMF, Folha de S.Paulo, 10/02/1994. 110 Vide Impostos em cascata:obstculo para a competitividade do Brasil Referncias Fiesp n 1, Fiesp/FGV, 2001. p.21

- 99 aproximadamente 37% (17% de ICMS, 10% de IPI, 10% da Contribuio nocumulativa).111 Para garantir a mesma arrecadao atual das contribuies cumulativas, as simulaes prevem aumentos nos impostos compensatrios sobre as importaes, aumentando o custo da produo nacional. Neste cenrio, no ser preciso muita imaginao para antever que haver forte estmulo sonegao, o que acarretar sucessivas rodadas de elevao de alquotas da contribuio no-cumulativa, levando ao agravamento da crise do sistema tributrio nacional. De fato, o Secretrio da Receita Federal, Everardo Maciel, em depoimento na Comisso Especial da Tributao Cumulativa na Cmara dos Deputados em 2 de abril de 2002 declarou que a mudana de sistemas de base cumulativa para o de valor agregado trazem trs preocupaes tona: 1. a possibilidade de a mudana se operar custa do aumento da sonegao de impostos, j que os sistemas mais complexos so mais suscetveis s mais variadas formas de evaso; 2. como conseqncia da primeira observao, pode haver repercusso da mudana em termos de resultados fiscais; 3. impacto nos preos relativos da economia, j que alguns contribuintes tero aumento de carga tributria, e outros, reduo. Mas o que de fato chama a ateno, a insistncia na eliminao das contribuies sobre faturamento e sobre a movimentao bancria, vis a vis a tolerncia com a excessiva tributao sobre a folha de salrios. Em realidade, um dos pontos fundamentais em qualquer projeto de reforma tributria a desonerao da folha de salrios das empresas112. O Brasil tributa em excesso os rendimentos do trabalho. Por isso a massa salarial aumenta pouco e o salrio mdio insuficiente para sustentar incrementos na taxa de crescimento da produo. A causa desse descompasso entre baixos salrios e alta carga de impostos est na estrutura do sistema tributrio brasileiro. Incapaz de controlar a sonegao nos tributos declaratrios incidentes sobre a produo, o governo busca uma fonte alternativa fcil de ser tributada e faz pesar sobre o trabalhador com carteira assinada uma carga de impostos acima da que se observa em outros pases. O imposto incidente sobre os salrios no mercado formal de trabalho um dos mais elevados do mundo. Sobre um salrio equivalente a US$ 840, no Brasil, incide
Seguindo diferente metodologia, (no havendo previso para diferentes nveis e informalidade e nem para crditos fiscais para aquisio de bens de investimento) a Fiesp estima em entre 6,% e 7% a alquota da contribuio no cumulativa para substituir apenas o PIS,e a Cofins. Vide Impostos em cascata:obstculo para a competitividade do Brasil Referncias Fiesp n 1, Fiesp/FGV, 2001. 112 Vide entrevista concedida ao jornal O Estado de S. Paulo preciso tirar a economia da informalidadeonde o respeitado economista Alosio Arajo aponta a grave questo da economia informal no Brasil, e mencionando o prmio Nobel de Economia James Heckman que em sua visita ao pas falou extensamente sobre os excessivos custos de regulamentao do mercado de trabalho na Amrica Latina, aduz que a tributao excessiva estimula a informalidade.
111

- 100 imposto de renda com uma alquota nominal de 27,5%. Nos EUA, por exemplo, esse mesmo salrio tributado em 15%. A alquota do FGTS, de 8,5%, tornou-se uma contribuio parafiscal e pouco se diferencia de outros impostos sobre o trabalho. E, alm disso, as contribuies ao INSS adicionam cerca de 35% carga tributria incidente sobre a folha de salrios. No surpreende, portanto, que apenas metade da fora de trabalho no Brasil tenha carteira assinada e que o famigerado custo-Brasil tenha se transformado numa espiral ascendente de ineficincia e de perda de competitividade da produo nacional. A proposta de desonerar a folha de pagamentos das empresas mediante a eliminao das contribuies patronais ao INSS poder servir de importante estmulo para ampliar a regularizao do trabalho informal e para estimular a abertura de novos empregos. Mas a principal vantagem que a eliminao da cunha tributria do INSS de cerca de 20% permitiria a elevao dos salrios reais, sem presses sobre custos e preos. O incremento no mercado consumidor estimularia a demanda agregada e os investimentos, e contribuiria eficazmente para a sustentao da taxa de crescimento do PIB. Desonerar a folha de pagamentos, aumentar salrios, reduzir a sonegao de impostos, gerar empregos, diminuir o custo-Brasil e baixar preos. Parece impossvel, mas no . Na Cmara dos Deputados h um Projeto de Emenda Constituio cujo objetivo a desonerao da folha de salrios das empresas mediante a eliminao da contribuio patronal ao INSS e sua substituio por uma contribuio social sobre a movimentao financeira.113 Segundo dados do IBGE, 95% da oferta de novos postos de trabalho ocorridos ao longo do ano de 2000 foram preenchidos por trabalhadores sem carteira assinada. Este fato torna-se corriqueiro a cada dia que passa, com danosas consequncias no bem-estar dos assalariados e de seus familiares, alm de implicar insuportvel sobrecarga no sistema previdencirio e de seguridade social brasileiros. Ademais, a desonerao da folha de salrios das empresas mediante a eliminao da contribuio patronal ao INSS ser instrumento de correo da flagrante injustia que se comete contra o setor prestador de servios, caso sua carga tributria seja aumentada, como proposto no projeto da Comisso Especial de Reforma Tributria. Sabidamente, a folha de salrios nos setores prestadores de servios varia de 40% a 70% de seu faturamento. Neste caso, a contribuio patronal ao INSS de 20% a 22% sobre a folha equivale a encargos que variam de 8% a 15,4% sobre o valor do faturamento dessas empresas.

113 PEC 256/00, de autoria de autoria dos deputados Fetter Jr., Marcos Cintra, Mares Guia, Roberto Argenta, Alberto Mouro, Roberto Brandt e outros , disponvel em www.marcoscintra.org.

- 101 Essas peculiaridades dos setores prestadores de servios impem, portanto, a necessidade de medidas corretivas, capazes de aliviar a carga tributria das atividades altamente intensivas na utilizao de mo-de-obra. A substituio das contribuies patronais ao INSS pelo Imposto Social, incidente sobre transaes financeiras com alquota de 0,6% nos dbitos e crditos bancrios, como prope a PEC 256/00, seria capaz de gerar volumes equivalentes aos recursos arrecadados pelo INSS incidentes sobre folha de pagamentos. Cumpre dizer que se trata apenas de uma substituio de fontes, que em nada alteraria a destinao dos recursos recebidos, inclusive os relativos ao salrio-educao e ao chamado Sistema S. Cumpre dizer que a alquotas propostas para o Imposto Social tornaria necessrio desonerar as operaes financeiras nos mercados financeiros e de capitais, especialmente os valores transacionados nas Bolsas de Valores. Haveria ainda a necessidade de estabelecer formas de garantir que transaes acima de limites a serem definidos por lei, apenas teriam validade legal se transitarem pelo sistema bancrio do pas. Garante-se, dessa forma, que a base imponvel do Imposto Social mantenha o mesmo potencial de arrecadao que as estimativas geradas atravs de projees lineares, tomando-se por base a atual arrecadao da CPMF. Os principais benefcios do Imposto Social e da eliminao da contribuio patronal sobre folha de salrios ao INSS seriam: 1. Desonerar a folha de pagamentos das empresas, barateando os custos de produo e a carga tributria, principalmente nos setores tercerios, altamente intensivos em mo-de-obra; 2. Estimular a demanda por trabalho; o trabalho assalariado seria estimulado, reduzindo-se a tendncia exagerada de terceirizao motivado por altos encargos trabalhistas; 3. Combater o desemprego; hoje o desemprego e o sub-emprego atingem cerca de 20% da populao economicamente ativa nas principais regies metropolitanas do pas; 4. Estimular a formalizao das relaes trabalhistas; a crescente proporo do trabalho informal e sem carteira assinada compromete a qualidades das relaes trabalhistas em nosso pas; as garantias previdencirias seriam estendidas a todos os trabalhadores, pois no haveria mais estmulo contratao de trabalho ilegal e informal; 5. Permitir a reduo dos custos tributrios incidentes sobre o trabalho; a reduo dos encargos abriria espao para a reduo dos custos de produo e para o controle da inflao; 6. Aumentar a competitividade dos produtos brasileiros frente a seus concorrentes externos, mediante a eliminao da contribuio patronal ao INSS (reduo de custos de produo), e tambm mediante a substituio de um tributo nodesonervel nas exportaes( a contribuio patronal ao INSS) por um tributo

- 102 que permite desonerao (o Imposto Social); as exportaes seriam favorecidas, e os produtos nacionais encontrariam condies mais justas de concorrncia com a produo importada.

A reduo dos encargos trabalhistas poderia abrir espao para aumentos salariais em todos os setores; seria particularmente importante, e possvel, que os salrios fossem aumentados pelo menos na exata proporo da alquota do Imposto Social incidente sobre a movimentao financeira dos assalariados, de forma a no onerar o trabalhador com a criao do Imposto Social.

A evoluo do debate, e algumas simulaes guisa de concluso Aps mais de doze anos de polmica, o debate entre os defensores e os opositores ao modelo tributrio do Imposto nico parece ter chegado a algumas concluses importantes. Como pudemos demonstrar ao longo deste texto, algumas das crticas mostraram-se desprovidas de razo, e outras foram amplamente contextadas pelos fatos. Destacamos dentre elas o temor dos que previam a remonetizao da economia, a fuga dos depositantes do sistema bancrio, a verticalizao do processo produtivo, a impossibilidade de mtodos de desonerao tributria, e o aprofundamento da iniqidade. Ao mesmo tempo, algumas das caractersticas dos impostos sobre movimentao financeira, como a sua insonegabilidade, tornaram-se amplamente reconhecidos at mesmo pelos adversrios de primeira hora. Delfim Netto reflete estas concluses em artigo114 onde avalia o estudo da Receita Federal surgido em defesa da CPMF 115. Aps um breve resumo do que chamou de filosofia fazendria do governo, o articulista afirma ter uma certa simpatia com essa posio, apesar de ach-la muito nihilista. Mas apesar desta concesso, formula logo em seguida uma crtica aos impostos cumulativos como a CPMF, sendo este tema, provavelmente, o derradeiro item da polmica que ainda no foi devidamente rebatido pelos defensores dos IMFs. Esta discusso elide o verdadeiro problema, que saber qual o papel da poltica fiscal no processo de desenvolvimento econmico, para prosseguir afirmando que a eficincia produtiva da economia de mercado to maior quanto menores forem as distores introduzidas nos preos relativos determinados pelo livre funcionamento da oferta e da procura. ... conhecido que a tributao em cascata introduz distores maiores do que sobre o valor agregado.

Delfim Netto, A. Mitos tributrios?, Carta Capital, 12/12/2001 Secretaria da Receita Federal, CPMF-Mitos e Verdades sob as ticas Econmica e Administrava, (2001) disponvel no site www.receita.fazenda.gov.br
115

114

- 103 Neste sentido, importante se tentar avaliar o impacto dos modelos tributrios alternativos (cumulativos versus IVAS) na formao dos preos relativos da economia. Nos primeiros trabalhos sobre o Imposto nico116 tentou-se avaliar o impacto dos impostos cumulativos na formao dos preos na economia. Como pode ser visto no Anexo IV, foram utilizadas as matrizes de relaes interindustriais do IBGE e suas atualizaes, tendo-se chegado concluso que, por exigirem alquotas nominais sensivelmente mais baixas do que os IVAs, e consequentemente, por desestimularem a sonegao, os IMFs impactariam com menor intensidade os preos na economia em comparao com a situao limite de ausncia de tributao. A cumulatividade, ou o efeito cascata levou erroneamente alguns crticos a acreditarem que as cadeias de produo longas poderiam potencializar imesuradamente o impacto altista nos custos de produo. As simulaes efetuadas ento mostraram o equvoco daquelas afirmaes. Por exemplo, os estudos sobre a Proposta Alternativa117 mostraram que os preos setorais de um IMF com alquota de 2,7% nos dbitos e crditos bancrios impactariam os preos da economia em percentuais variveis entre 4,1.% e 11,1.%, comparativamente a uma situao de ausncia de impostos; j um IVA como o ICMS, com alquota de 17% causaria impacto maior nos custos de produo de forma a fazer com que a carga tributria desse impostos se situasse entre 20,4% e31,4% do preo final.118 Outros trabalhos mencionados acima utilizaram a mesma metodologia, chegando a concluses semelhantes. Mas apesar do impacto absoluto na formao de preos ser menor no caso dos IMFS relativamente aos IVAs, ainda perdura a dvida acerca do impacto nos preos relativos, como mencionado por Delfim Netto. As simulaes, descritas no Anexo IV tentam medir este efeito. Sabidamente, todos os impostos introduzem distores nos preos relativos. Contudo, passou-se a creditar que o efeito cumulativo dos IMF poderia causar alteraes mais intensas. Acreditava-se que os IVAs seriam menos distorcivos j que a carga tributria na composio final dos preos teoricamente poderia ser controlada pelo formulador da poltica econmica. O que esses argumentos deixaram de considerar que a evaso um fato marcante da realidade tributria brasileira, e que os IVSs estimulam a sonegao a partir de suas altas alquotas. No obstante, a concluso acerca da superioridade dos IVAs relativamente aos tributos cumulativos seria seria parcialmente verdadeira se duas condies fossem satisfeitas. A primeira, a ausncia de sonegao, e a segunda, a existncia de alquotas uniformes por todos os setores e produtos. Como sabidamente nenhuma dessas duas
Vide principalmente o artigo de Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque O Imposto nico sobre Transaes, pp.203-245, in Albuquerque, Marcos Cintra C. de (organizador), Tributao no Brasil e o Imposto nico, Makron Books, So Paulo, 1994. 117 Vide PEC 183/99 de autoria do deputado federal Marcos Cintra e outros. O texto acha-se disponvel no site www.marcoscintra.org. 118 Vide Appendix no Anexo III.
116

- 104 hipteses verdadeira, a concluso de que os IVAs introduzem menos distores do que os IMFs no pode ser feita a priori. Ademais, os impactos nos preos relativos dependem no apenas do tipo de tributo, mas tambm da intensidade de seu uso, ou seja de suas respectivas alquotas. Como, para um dado nvel de receita, os IMFs necessitam alquotas significativamente mais baixas do que os IVAs percebe-se imediatamente a fragilidade das afirmaes de que os tributos cumulativos necessariamente introduzem distores mais fortes nos preos relativos. A presena de alquotas diferenciadas e a existncia de sonegao significativamente mais elevada nos IVAs fazem com que os impactos nos preos da economia sejam to no-controlveis, aleatrios, e no-intencionais, quanto no caso de IMFs. Possivelmente as distores geradas pelos IVAs sejam at mais fortes do que nos IMFs j que a sonegao fenmeno intensamente voltil, mutvel, imprevisvel, e camuflado. Nos IMFs a variabilidade de seus impactos nos custos de produo setoriais decorrem de alteraes nas funes de produo, que ocorrem apenas no mdio e no longo prazo. Isto faz com que os IMFs, mesmo tendo padres de incidncia no-intencionais e no-controlveis, possuam mais estabilidade do que os IVAs. A sonegao geralmente instvelmesmo a curtssimo prazo, tornando os efeitos alocativos dos IVAs ainda mais mutveis e imprevisveis do que nos IMFs. As simulaes apresentadas a seguir tentaro mostrar que 1. supondo-se sonegao zero, os IMFs, por terem alquotas mais baixas, implicaro menores distores nos preos relativos do que os IVAs; e 2. com a possibilidade de maiores taxas de sonegao no uso de IVAs, a incidncias desses tributos na formao de preos torna-se ainda mais distorciva, superando em muito as distores causadas pelos IMFs. Trata-se de um exerccio de esttica comparativa, onde os modelos tributrios do IMF (cumulativo) e do IVA (valor agregado) sero comparados com uma situao heurstica de ausncia de tributao, que supostamente deveria ser o preo de equilbrio competitivo. Nesse sentido, quanto mais os preos setoriais se distanciarem dos preos livres de tributos (que no modelo foram igualados unidade) maior o impacto distorcivo que demonstram ter na formao das cargas tributrias setoriais. A seguir, para cada hiptese de simulao, ser montada a matriz dos preos relativos setoriais, e a distncia de cada preo relativo do valor unitrio estar medindo a distoro causada pelo respectivo modelo tributrio no preo relativo daquele determinado par de setores.119 A medida de distoro global dada pelo desvio padro dos preos relativos da matriz em relao unidade, como pode ser visto no Anexo IV.

119

Maiores detalhes podero ser obtidos no Anexo IV.

- 105 A Simulao n 1, cujos resultados esto na tabela 16, compara o impacto nos preos relativos de um IMF sendo usado como um Imposto nico, relativamente com um modelo tributrio convencional composto por tributos sobre a renda, propriedade, folha de pagamentos, comrcio externo e consumo. A simulao incorpora apenas os tributos indiretos, no incluindo na necessidade de arrecadao simulada a receita gerada pelos os tributos lanados sobre o patrimnio (IPTU, IPVA, ITR, etc), pelo Imposto de Renda, pelos impostos sobre o comrcio externo, e pelos demais tributos com caractersticas de extrafiscalidade. Nesse sentido, a simulao fortemente viesada contra o tributo cumulativo, pois a alquota prevista de 3,5% ir gerar maior arrecadao (26,7% do PIB) do que os tributos convencionais includos na simulao (14,7% do PIB).120 V-se que os desvios nos preos relativos no caso do IMF (Imposto nico) foi de 5,38%, ao passo que no caso do modelo convencional, atingiu 8%. Comprova-se assim a inveracidade da afirmao de que necessariamente os tributos cumulativos geram maiores distores nos preos relativos. No se pode afirmar a priori que isto ocorra, ou deixe de ocorrer. Contudo, pode-se afirmar que nas circunstncias da economia brasileira a crtica no se revelou verdadeira. A simulao n 2, cujos resultados esto na tabela 17, faz a correo para tornar mais rigorosa a comparao. A alquota do IMF foi reduzida para 1,92% para tornar a arrecadao comparvel com a dos tributos convencionais includos na simulao (14,7% do PIB). Neste caso, os tributos convencionais so o ICMS, o IPI, o ISS, e as contribies patronais ao INSS. O efeito da reduo da alquota do IMF de 3,5% para 1,92% fez o desvio dos preos relativos cair de 5,38% para 3,41%, enquanto que no modelo convencional o desvio permaneceu no patamar de 8%.121 Percebe-se, portanto, que os desvios nos preos relativos causados pela aplicao de um imposto cumulativo foi menos da metade do desvio observado no modelo convencional, comprovando assim o equvoco das afirmaes em contrrio feitas a priori.

O ideal nesse tipo de simulao seria o uso de modelos de equilbrio geral, j que os mesmos captariam os efeitos dinmicos das alteraes tributrias. Sobre o uso de modelos de equilbrio geral computveis, vide Domingues E. P. e Haddad E. Al. Poltica Tributria e Re-localizao, mimeo, onde o modelo usado para simulaes regionais para o estado de So Paulo. Trata-se de campo frtil para pesquisa futura. 121 Alternativamente poder-se-ia aumentar as alquotas dos impostos convencionais para gerar a mesma arrecadao do IMF (Imposto nico) com alquota de 3,5%, Neste caso as alquotas do modelo convencional deveriam ser elevadas em 82%. Como se trata de elevao invivel na prtica, optou-se por limitar a alquota total do IVA (soma do ICMS e do IPI) em 80%, o que ainda assim tornaria a aplicabilidade do modelo totalmente invivel. Apenas como curiosidade, neste caso o desvio do IMF cairia para 3,41%, e o dos impostos convencionais permaneceria em 8%.

120

- 106 TABELA 16 Impacto do IUT e do sistema tradicional nos preos relativos setoriais Simulao 1
No. Setores IUT 3,50% Sistema tradicional ICMS+IPI+ INSS+ISS 50,91 44,30 44,58 49,01 44,80 47,00 44,27 45,86 46,13 42,76 45,39 50,40 48,73 45,61 49,09 48,09 44,11 45,52 51,29 46,46 39,49 40,67 50,42 50,83 48,19 49,80 50,19 45,92 47,55 65,17 49,71 38,21 53,70 42,40 44,76 42,61 26,12 45,69 29,42 45,96 24,66 19,88 65,17 19,88 8,00

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

Agropecuria Extrativa mineral (exceto combustveis) Extrao de petrleo e gs natural, carvo e outros combustveis Fabricao de minerais no-metlicos Siderurgia Metalurgia dos no-ferrosos Fabricao de outros produtos metalrgicos Fabricao e manuteno de mquinas e tratores Fabricao de aparelhos e equipamentos de material eltrico Fabricao de aparelhos e equipamentos de material eletrnico Fabricao de automveis, caminhes e nibus Fabricao de outros veculos, peas e acessrios Serrarias e fabricao de artigos de madeira e mobilirio Indstria de papel e grfica Indstria da borracha Fabricao de elementos qumicos no-petroqumicos Refino de petrleo e indstria petroqumica Fabricao de produtos qumicos diversos Fabricao de produtos farmacuticos e de perfumaria Indstria de transformao de material plstico Indstria txtil Fabricao de artigos do vesturio e acessrios Fabricao de calados e de artigos de couro e peles Indstria do caf Beneficiamento produtos de origem vegetal, inclusive fumo Abate e preparao de carnes Resfriamento e preparao do leite e laticnios Indstria do acar Fabricao e refino de leos vegetais e gorduras p/ alimentao Outras indstrias alimentares e de bebidas Indstrias diversas Servios industriais de utilidade pblica Construo civil Comrcio Transporte Comunicaes Instituies financeiras Servios prestados s famlias Servios prestados s empresas Aluguel de imveis Administrao pblica Servios privados no-mercantis Mximo Mnimo Desvio

23,95 21,51 20,50 23,11 27,38 23,61 23,68 20,63 23,31 17,96 22,89 23,55 23,00 21,60 24,07 24,95 21,89 22,05 20,43 21,37 23,72 23,75 22,58 28,91 25,70 27,09 28,22 26,21 28,26 25,25 20,75 15,93 23,43 18,28 18,40 13,94 12,70 18,32 14,31 23,06 11,75 8,39 28,91 8,39 5,38

- 107TABELA 17 Impacto do IUT e do sistema tradicional nos preos relativos setoriais Simulao 2
No. Setores IUT 1,92% Sistema tradicional ICMS+IPI+ INSS+ISS 50,91 44,30 44,58 49,01 44,80 47,00 44,27 45,86 46,13 42,76 45,39 50,40 48,73 45,61 49,09 48,09 44,11 45,52 51,29 46,46 39,49 40,67 50,42 50,83 48,19 49,80 50,19 45,92 47,55 65,17 49,71 38,21 53,70 42,40 44,76 42,61 26,12 45,69 29,42 45,96 24,66 19,88 65,17 19,88 8,00

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

Agropecuria Extrativa mineral (exceto combustveis) Extrao de petrleo e gs natural, carvo e outros combustveis Fabricao de minerais no-metlicos Siderurgia Metalurgia dos no-ferrosos Fabricao de outros produtos metalrgicos Fabricao e manuteno de mquinas e tratores Fabricao de aparelhos e equipamentos de material eltrico Fabricao de aparelhos e equipamentos de material eletrnico Fabricao de automveis, caminhes e nibus Fabricao de outros veculos, peas e acessrios Serrarias e fabricao de artigos de madeira e mobilirio Indstria de papel e grfica Indstria da borracha Fabricao de elementos qumicos no-petroqumicos Refino de petrleo e indstria petroqumica Fabricao de produtos qumicos diversos Fabricao de produtos farmacuticos e de perfumaria Indstria de transformao de material plstico Indstria txtil Fabricao de artigos do vesturio e acessrios Fabricao de calados e de artigos de couro e peles Indstria do caf Beneficiamento de produtos de origem vegetal, inclusive fumo Abate e preparao de carnes Resfriamento e preparao do leite e laticnios Indstria do acar Fabricao e refino de leos vegetais e de gorduras p/ alimentao Outras indstrias alimentares e de bebidas Indstrias diversas Servios industriais de utilidade pblica Construo civil Comrcio Transporte Comunicaes Instituies financeiras Servios prestados s famlias Servios prestados s empresas Aluguel de imveis Administrao pblica Servios privados no-mercantis Mximo Mnimo Desvio

13,56 12,12 11,53 13,08 15,70 13,38 13,35 11,52 13,18 9,97 12,90 13,30 12,99 12,17 13,64 14,20 12,35 12,41 11,42 12,02 13,43 13,44 12,72 16,69 14,67 15,55 16,25 14,99 16,29 14,37 11,66 8,86 13,25 10,19 10,25 7,69 7,02 10,16 7,90 13,02 6,47 4,64 16,69 4,64 3,41

Outra interessante variante das simulaes realizadas diz respeito alternativa freqentemente lembrada de eliminao das contribuies sociais cumulativas, mantendo-

- 108 se intactos os demais componentes do atual modelo tributrio.122. O resultado est na tabela 18. A eliminao da CPMF, da Cofins, do Pis-Pasep tornariam necessria a elevao das alquotas dos tributos indiretos atuais em 52% relativamente ao seu nvel atual. Por si s esta elevao seria invivel, pois seria fonte de forte estmulo evaso tributria. Mas supondo-se que isto no ocorra, o que altamente improvvel, os desvios nos preos relativos se elevariam dos 8% verificados na simulao 1 para 8,98%, agravando ainda mais as fortes distores nos preos relativos da economia. O desvio nos preos relativos causado pelo IMF permaneceria o mesmo, 5,38%, ou seja 40% mais baixo do que no caso da eliminao das contribuies sociais. Isto demonstra que a proposta recentemente veiculada pelo IPEA precisa ser analisada com mais cuidado antes de ser adotada. A introduo da sonegao e seu impacto nas distores dos preos relativos interessante caminho para pesquisa futura. A hiptese que a sonegao, introduz fortes elementos de instabilidade, volatilidade, e aleatoriedade nos preos relativos de uma economia. A simulao 4, na tabela 19, usou os mesmo parmetros da simulao 1, mas com a introduo do elemento sonegao. Para tanto foram utilizados as alquotas dos impostos constantes na simulao 1 ajustadas pelas estimativas sobre o peso do setor formal nas estatsticas do Valor da Produo do IBGE.123 Com isso as alquotas efetivas foram alteradas relativamente s alquotas formais de cada setor. Por exemplo, enquanto que na indstria do acar 100% do setor atua na formalidade, na agricultura 93,1% esto na informalidade. Usando-se estas informaes para os 42 setores usados nas simulaes, fezse os ajustamentos equivalentes nas alquotas tributrias setoriais, com exceo da alquota do IMF (Imposto nico) por ser insonegvel mesmo para as expresas que atuam na informalidade. A expectativa era de que, logicamente, o desvio nos preos relativos do modelo do IMF manter-se-ia constante, pois no houve alterao de alquota Mas esperavase, pelas razes mencionadas acima, que o desvio do modelo convencional fosse mais alto do que o 8% verificado na simulao 1.

122

Varsano R., Pereira T. R., Arajo E. A, Silva N. L. C. da, e Ikeda M., Substituindo o Pis e a Cofins- e por que no a CPMF?- por uma contribuio no-cumulativa, Texto para Discusso n 832, IPEA, Ministrio do Planejamento , Oramento e Gesto, Rio de Janeiro, outubro de 2001. 123 Citadas em Pereira, T. R. e Ikeda, M. Mensurando a cumulatividade das contribuies: uma proposta metodolgica, Boletim Informe-se, n 27, junho 2001, BNDES, R.J.

- 109 TABELA 18 Impacto do IUT e do sistema tradicional nos preos relativos setoriais Simulao 3
No. Setores IUT 3,50% Sistema tradicional ICMS+IPI+ INSS+ISS 82,89 80,70 79,35 85,75 81,79 85,39 81,74 84,11 84,53 83,59 90,44 94,58 83,97 83,38 87,36 81,64 81,94 82,78 94,34 83,00 74,98 74,75 90,19 82,68 81,05 82,10 82,47 80,47 81,00 88,92 92,52 67,95 89,52 75,47 81,11 73,60 55,47 79,88 65,24 85,17 54,22 38,83 94,58 38,83 8,98

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

Agropecuria Extrativa mineral (exceto combustveis) Extrao de petrleo e gs natural, carvo e outros combustveis Fabricao de minerais no-metlicos Siderurgia Metalurgia dos no-ferrosos Fabricao de outros produtos metalrgicos Fabricao e manuteno de mquinas e tratores Fabricao de aparelhos e equipamentos de material eltrico Fabricao de aparelhos e equipamentos de material eletrnico Fabricao de automveis, caminhes e nibus Fabricao de outros veculos, peas e acessrios Serrarias e fabricao de artigos de madeira e mobilirio Indstria de papel e grfica Indstria da borracha Fabricao de elementos qumicos no-petroqumicos Refino de petrleo e indstria petroqumica Fabricao de produtos qumicos diversos Fabricao de produtos farmacuticos e de perfumaria Indstria de transformao de material plstico Indstria txtil Fabricao de artigos do vesturio e acessrios Fabricao de calados e de artigos de couro e peles Indstria do caf Beneficiamento de produtos de origem vegetal, inclusive fumo Abate e preparao de carnes Resfriamento e preparao do leite e laticnios Indstria do acar Fabricao e refino de leos vegetais e de gorduras p/ alimentao Outras indstrias alimentares e de bebidas Indstrias diversas Servios industriais de utilidade pblica Construo civil Comrcio Transporte Comunicaes Instituies financeiras Servios prestados s famlias Servios prestados s empresas Aluguel de imveis Administrao pblica Servios privados no-mercantis Mximo Mnimo Desvio

23,95 21,51 20,50 23,11 27,38 23,61 23,68 20,63 23,31 17,96 22,89 23,55 23,00 21,60 24,07 24,95 21,89 22,05 20,43 21,37 23,72 23,75 22,58 28,91 25,70 27,09 28,22 26,21 28,26 25,25 20,75 15,93 23,43 18,28 18,40 13,94 12,70 18,32 14,31 23,06 11,75 8,39 28,91 8,39 5,38

- 110 TABELA 19 Impacto do IUT e do sistema tradicional nos preos relativos setoriais Simulao 4
No. Setores IUT 3,50% Sistema tradicional ICMS+IPI+ INSS+ISS 42,31 45,08 45,95 49,97 45,07 48,81 44,76 47,65 47,89 44,60 47,31 52,82 45,47 45,62 50,46 45,50 45,81 46,64 52,69 48,60 39,18 38,63 50,37 44,33 42,71 43,75 44,51 41,68 41,51 65,47 50,75 40,50 51,16 41,05 42,58 44,67 26,55 39,88 29,54 43,95 24,80 20,86 65,47 20,86 7,80

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

Agropecuria Extrativa mineral (exceto combustveis) Extrao de petrleo e gs natural, carvo e outros combustveis Fabricao de minerais no-metlicos Siderurgia Metalurgia dos no-ferrosos Fabricao de outros produtos metalrgicos Fabricao e manuteno de mquinas e tratores Fabricao de aparelhos e equipamentos de material eltrico Fabricao de aparelhos e equipamentos de material eletrnico Fabricao de automveis, caminhes e nibus Fabricao de outros veculos, peas e acessrios Serrarias e fabricao de artigos de madeira e mobilirio Indstria de papel e grfica Indstria da borracha Fabricao de elementos qumicos no-petroqumicos Refino de petrleo e indstria petroqumica Fabricao de produtos qumicos diversos Fabricao de produtos farmacuticos e de perfumaria Indstria de transformao de material plstico Indstria txtil Fabricao de artigos do vesturio e acessrios Fabricao de calados e de artigos de couro e peles Indstria do caf Beneficiamento de produtos de origem vegetal, inclusive fumo Abate e preparao de carnes Resfriamento e preparao do leite e laticnios Indstria do acar Fabricao e refino de leos vegetais e de gorduras p/ alimentao Outras indstrias alimentares e de bebidas Indstrias diversas Servios industriais de utilidade pblica Construo civil Comrcio Transporte Comunicaes Instituies financeiras Servios prestados s famlias Servios prestados s empresas Aluguel de imveis Administrao pblica Servios privados no-mercantis Mximo Mnimo Desvio

23,95 21,51 20,50 23,11 27,38 23,61 23,68 20,63 23,31 17,96 22,89 23,55 23,00 21,60 24,07 24,95 21,89 22,05 20,43 21,37 23,72 23,75 22,58 28,91 25,70 27,09 28,22 26,21 28,26 25,25 20,75 15,93 23,43 18,28 18,40 13,94 12,70 18,32 14,31 23,06 11,75 8,39 28,91 8,39 5,38

- 111 Na medida em que se admite a existncia da sonegao, estimulada pelas altas alquotas dos tributos convencionais, a queda nas alquotas efetivas implicar perda de arrecadao. Para fazer a correo, as alquotas nominais dos tributos convencionais foram aumentadas numa proporo dada pela relao entre a soma das alquotas nominais e a soma das alquotas efetivas. A expectativa era de que com essa correo se estivesse fazendo a compensao dos efeitos da sonegao na arrecadao tributria pelo aumento das alquotas nominais. De fato, isto que ocorre. Quanto mais aumenta a sonegao, mais se aumentam as alquotas para compensara queda da arrecadao. Nesse sentido, introduzem-se modificaes na distribuio das alquotas e nos padres de incidncia tributria causadas pela sonegao, mas preserva-se a arrecadao mediante a elevao do nvel das alquotas. Em outras palavras, este mecanismo faz os bons contribuintes pagarem pelos maus. Feita esta correo verificou-se que o desvio nos preos relativos do modelo convencional com sonegao ficou praticamente o mesmo que o encontrado no modelo 1. Em outras palavras, no se confirmou a hiptese de que a sonegao implicaria maiores desvios nos preos relativos, ainda que do ponto de vista de equidade tivesse havido uma clara deteriorao entre as duas situaes. H algumas explicaes para o fenmeno, que deixo como pontos para o aprofundamento de futuras pesquisas. Em primeiro lugar, os ndices de informalidade calculados pelo IBGE parecem subdimensionar o problema, situando-se em patamares excessivamente conservadores.124 Por exemplo, o IBGE calculou que a formalidade na industria de material plstico de 99,2%, de 99,8% na industria de produtos qumicos, 100% na siderurgia e na metalurgia de no-ferrosos, e de 91,3 % na fabricao de calados e de artigos de couro e peles, etc. Parecem ser ndices excessivamente elevados de formalizao. Em segundo lugar, as simulaes comprovam um fato que j pudemos observar anteriormente. As distores nos preos relativos dependem de dois fatores: da variao absoluta das alquotas, e de sua disperso ou variabilidade. Ao introduzirmos a sonegao em nosso modelo de simulao atravs de uma queda nas alquotas efetivas dos impostos, se est automaticamente reduzindo o desvio nos preos relativos. Nesse sentido, ocorreu o esperado, j que antes da correo no nvel das alquotas, o desvio do modelo convencional caiu de 8% para 7,8%. Em outras palavras, o efeito redutor dos desvios provenientes da queda nas alquotas foi mais intenso do que o efeito amplificador dos desvios causados pela correo across the board das alquotas nominais. De fato, aps a compensao, o desvio dos preos relativos subiu para 7,90%, mas ficou abaixo dos 8% verificados no caso de ausncia de sonegao.

Evidentemente existe distino entre informalidade e sonegao. Ao utilizarmos dados do primeiro fenmeno como indicador de evaso poder-se- estar introduzindo claro vis de baixa nas simulaes. Ao no dispormos de outras informaes fidedignas, optamos por esta caminho, que claramente no se mostrou adequado.

124

- 112 Em terceiro lugar, h uma outra explicao estritamente numrica. Para se fazer a compensao das alquotas para neutralizar a queda de arrecadao causada pela sonegao, utilizou-se como indicador o fato de que a soma das alquotas efetivas foi apenas 10% mais baixa do que a soma das alquotas nominais. Ou seja, as alquotas nominais foram aumentadas em 10% across the board. Cumpre dizer que, por falta de informaes no foi possvel fazer a ponderao dessa queda pela importncia relativa de cada setor na economia brasileira, como seria correto. Trata-se de limitao metodolgica sria, e que dever no futuro ser corrigida. Assim, a correo necessria poderia ter sido maior do que a realizada, mas no h informaes que comprovem, ou desmintam, esta possibilidade, dado o carter aleatrio dos padres de sonegao tributria. Uma quarta explicao de carter conceitual. Como j afirmamos antes, o teorema do second best nos ensinou que na ausncia de condies competitivas perfeitas, as distores podem se compensar, de tal forma que a presena de duas fontes de distores podem gerar uma situao mais prxima da eficincia competitiva do que a presena de apenas um elemento de distoro. Nesse sentido, no h como saber a priori se uma dada situao mais, ou menos, eficiente do que outra. Apenas uma anlise emprica ser capaz de gerar respostas adequadas. O que pode estar ocorrendo na simulao 4 exatamente este fenmeno, ou seja, as distores causadas pelos ndices de sonegao utilizados no modelo podem ter gerado compensaes cruzadas de tal forma a reduzir, ao invs de aumentar, as distores nos preos relativos da economia. Este resultado pode estar confirmando a inadequao das afirmaes peremptrias e incondicionais feitas por vrios crticos e estudiosos da cumulatividade acerca de seus efeitos distorcivos nos preos relativos da economia. Com estas observaes esperamos estar avanando no entendimento da derradeira questo ainda pendente no debate sobre o Imposto nico: a de que no se pode afirmar a priori se a cumulatividade, ou o valor adicionado, introduz maiores distores nos preos relativos de uma economia.

Os projetos em tramitao no Congresso Nacional H em tramitao no Congresso Nacional projetos que incorporam a viso inovadora dos impostos no-declaratrios, e que facilitam e viabilizam a sua implantao. Nesse sentido, vale ressaltar dois projetos que apresentei, e que j se encontram tramitando no Congresso Nacional. O PL 4722/01 desonera as exportaes brasileiras do PIS/Pasep, da Cofins e da CPMF e o PLC 190/01 que onera as importaes com base nesses mesmos tributos, impondo isonomia entre a produo domstica e a importada, sendo que ambos os projetos propem a utilizao da matriz insumo-produto como mecanismo de clculo do impacto sobre os setores produtivos.

- 113 H no Congresso Nacional outros projetos que merecem destaques e deveriam ser discutidos como uma alternativa para a complexidade do sistema vigente e s propostas que defendem mudanas apenas marginais que mantm essa situao inibidora de investimentos e gerao de renda e emprego. Um deles a Emenda 47/99 de minha autoria, apresentada Comisso Especial de Reforma Tributria que institui o Imposto nico de forma gradual, mediante compensao com outros tributos, e extingue vrios outros tributos ineficientes e complexos. H ainda, a PEC 183/99, a Proposta Alternativa, que cria o IMF e os impostos seletivos, e a 256/00, que apresentei juntamente com outros deputados, criando o Imposto Social para substituir a Contribuio Patronal ao INSS. Finalmente cabe destacar a PEC 474/01, de minha autoria e outros, que institui o Imposto nico Federal, e que incorpora o conhecimento e a experincia adquiridos ao longo de anos de observao e de estudos em prol da implantao do Imposto nico no pas. A frustrao foi geral ao se perceber que a proposta de reforma apresentada na Comisso especial de Reforma Tributria foi apenas uma tmida e convencional tentativa de correo de alguns problemas pontuais no sistema tributrio brasileiro. Mas no foi capaz de empolgar a opinio pblica, e nem de avanar na urgente necessidade de simplificao e de universalizao do sistema de arrecadao de impostos no Brasil. O movimento pelo Imposto nico Federal IUF busca saldar esta dvida do governo com a sociedade brasileira. Visa implantar no Brasil uma nova e revolucionria sistemtica tributria. Primeiramente, busca-se sua implementao apenas a nvel federal. A proposta prev inicialmente a substituio de diversos tributos arrecadatrios de competncia da Unio por apenas um imposto que incidir sobre as transaes bancrias. Num segundo momento a proposta prev a realizao de plebiscitos em todo o pas para que os Estados e municpios interessados possam optar pela adeso a essa inovadora formatao tributria. O IUF representa um sistema fiscal-tributrio inovador e revolucionrio que ir proporcionar uma extrema simplificao na estrutura de impostos no Brasil. Sua implementao acarretar acentuada queda nos custos de arrecadao de impostos para o poder pblico e para os agentes privados. A sonegao, a evaso e a corrupo sero reduzidas significativamente, tornando o sistema mais justo e mais eficiente. A idia do IUF simples: sobre as transaes efetuadas no sistema bancrio incidir uma alquota de 1,7% sobre cada dbito ou crdito. Os tributos arrecadatrios federais sero todos extintos (IRPF, o IRPJ, a CSLL, o IPI, a Cofins, a CPMF, as contribuies previdencirias ao INSS, o IOF, o ITR, e as retenes na fonte de qualquer espcie). Permanecero apenas o IUF, os impostos de

- 114 natureza extrafiscal (instrumento de regulao de poltica econmica, como os impostos sobre comrcio exterior) e as taxas pela prestao de servios. A partilha da receita entre os nveis de governo no sofrer alterao de critrios, e a distribuio ocorrer de modo automtico, atravs de softwares desenvolvidos especificamente para esse fim. No mercado financeiro e de capitais a tributao seria diferida, evitando-se a tributao sobre o giro financeiro. O montante do principal das aplicaes ser imune ao IUF enquanto permanecer no circuito financeiro. O IUF ir redistribuir a carga tributria com maior justia social, aliviando a excessiva incidncia sobre os assalariados, sobre a classe mdia e sobre as empresas organizadas, que hoje arcam com uma abusiva carga de impostos no Brasil. A meta do IUF garantir a mesma arrecadao atual, ou seja, cerca de R$ 183 bilhes na esfera federal. A questo que se coloca ento : qual o nvel de tributao do IUF que seria adequado para substituir os atuais tributos? Simulaes mostram que um alquota de 1,7% no dbito e 1,7% no crdito de cada lanamento bancrio seria suficiente para gerar uma receita igual aos tributos a serem eliminados. O clculo da alquota final do IUF mostrado abaixo, tomando-se por base a arrecadao tributria de 2000, e em especial a da CPMF.
TABELA 20 Arrecadao federal e Substituio pelo IUF

(2000) IUF sobre Tributo Receita atual IUF (milhes R$) total lanamentos de dbito e crdito IR (Fsica e Jurdica) 59.696 1,13 0,57 INSS Patronal 35.000 0,62 0,31 COFINS 38.494 0,73 0,37 IPI 18.000 0,34 0,17 CPMF 14.395 0,25 0,13 CSLL 8.716 0,15 0,08 IOF 3.096 0,06 0,03 SAL.EDUCAO 2.791 0,05 0,03 SISTEMA S 2.646 0,05 0,03 ITR 231 0,02 0,01 1,70 Total 183 065 3,40

Cabe lembrar que a proposta do IUF eliminar todos os tributos arrecadatrios. Esses impostos representam mais de 70% da atual arrecadao federal. Obrigaes extra-

- 115 fiscais como o FGTS, o Pis/Pasep, tributos sobre o comrcio exterior, a seguridade do servidor pblico e a contribuio social do empregado, permanecero inalterados. So vrias as vantagens do IUF, dentre as quais se destacam : 1. Reduo da carga tributria individual; 2. Simplificao do atual sistema tributrio; 3. Reduo dos custos da Unio, da Previdncia, dos Estados e dos municpios, com o enxugamento de suas mquinas arrecadadoras (fiscais), e tambm das empresas com a inexigibilidade de escriturao fiscal, aes judiciais, e dispensa de atividades de planejamento e assessoria tributria; 4. Maior produtividade e lucro das empresas ; 5. Aumentos de salrios reais e nominais; 6. Reduo do custo Brasil; 7. Universalidade ningum sonegaria, nem estaria isento do imposto; 8. Transparncia e impessoalidade; 9. Equidade tributo insonegvel e proporcional aos ganhos de cada cidado; e 10. Fim da corrupo. As crticas ao IUF, e as respostas a elas, podem ser resumidas como segue. Cumulatividade (efeito cascata) Os crticos da proposta afirmam que o chamado efeito cascata representa um grave defeito do Imposto nico Federal (IUF), e que a cumulatividade deve ser completamente abolida. Na verdade, a) A carga tributria do IUF atingiria um mximo de 14,88% (gerando arrecadao de R$ 183 bilhes), ao passo que apenas com o IPI e INSS, a carga de impostos chega a 29,67% do preo final (arrecadando apenas R$ 53 bilhes, menos de um tero do IUF); em outras palavras, o IUF arrecada mais, tributando menos; b) O IUF implica varincia de carga tributria por produto sensivelmente inferior ao IVA, o que invalida o mito de que tributos cumulativos introduzem variaes nos preos relativos mais intensas do que os IVAs, sendo, portanto necessariamente ruins e indesejveis; c) As alquotas diferenciadas do IVA, como ocorre na prtica a partir das escandalosas prticas de evaso e sonegao, implicam varincia ainda maior de carga

- 116 tributria setorial, distorcendo mais fortemente os preos relativos na economia do que ocorreria com o IUF. Regressividade e injustia social O atual sistema tributrio extremamente injusto. Os assalariados so taxados pesadamente. Como vimos acima, dados de 1998 mostram que 53,5% da carga tributria daquele ano incidiram direta ou indiretamente sobre os rendimentos do trabalho. Por outro lado, no mesmo ano os salrios representaram 26,8% do PIB nacional. Ou seja, a tributao sobre os rendimentos do trabalho foi o dobro do que se poderia considerar proporcional sua participao na Renda Nacional. Enquanto o salrio altamente onerado, o setor financeiro um setor privilegiado no pas, quando se trata de pagar imposto. Do total de Imposto sobre a Renda em 1998 a tributao sobre o trabalho respondeu por 32%, enquanto as instituies financeiras contriburam apenas com 4%. As pessoas de baixa renda que no possuem conta em banco no sero atingidas diretamente pelo IUF. Alm disso, sabe-se que o governo poder se utilizar de subsdios, caso deseje privilegiar um setor considerado prioritrio. Vis antifederal A proposta do IUF justamente a de fortalecer a Federao, ao estimular repasses automticos para Estados e municpios. Na atual proposta do IUF, estados e municpios no perderiam sua atual competncia tributria. Desintermediao financeira (uso de moeda manual e fuga dos cheques) O IUF no estimula a monetizao da economia, pois o custo de transao com moeda manual superior economia de impostos obtida. mais seguro, e muito mais barato, continuar a utilizar os bancos do que carregar e fazer pagamentos com papel-moeda. Para evitar que isto acontea, haver uma sobretaxa para desestimular saques. Onerao da produo Na verdade, o IUF ocasionar uma reduo de custos para o consumidor, pois o produtor se sentir incentivado a reduzir os preos ao perceber que seus custos tributrios caram. Exportao de Impostos O IUF poupar o produtor de uma srie de arrecadaes e contribuies que ele sofre hoje, como PIS, Confins, IR, INSS etc., permitindo uma maior eficincia do parque industrial brasileiro e uma maior competitividade de nossos produtos. Alm disso, propese a total desonerao das exportaes mediante clculo de rebates fiscais calculados com o uso de matrizes insumo-produto da FIBGE.

- 117 Impactos do IUF na economia No mercado de trabalho, o IUF estimularia a abertura de novas vagas e a contratao de mo-de-obra, pois a folha de salrios das empresas seria desonerada No mercado consumidor o IUF acarretaria queda nos preos em funo da reduo na carga tributria (parte do custo-Brasil) incidente sobre o preo final do produto; alm disso, a desonerao dos salrios acarretaria aumento de poder de compra dos trabalhadores; Nas empresas o IUF reduziria custos de produo, que estimulariam as vendas, e aumentariam os investimentos na gerao de maior capacidade produtiva; No governo, o IUF estimularia a mudana da nfase da fiscalizao tributria (que se tornaria desnecessria para os contribuintes), para o monitoramento das aes de fiscalizao sobre o prprio setor pblico, onde se originam os grandes escndalos, ineficincia, e focos de corrupo.

Vale lembrar que o IUF, embora sendo um imposto em cascata, causaria menos distores nos preos finais dos bens do que um imposto tipo IVA, como o IPI. A anlise do impacto nos preos de 42 setores da economia brasileira mostrou sensvel reduo de carga tributria e, conseqentemente, de preos finais dos produtos, como pode ser observado na tabela abaixo. A implantao do IUF implicar enorme economia de recursos hoje gastos nas despesas administrativas das empresas. Tambm haver reduo da economia informal, e diminuio sensvel dos custos de fiscalizao e arrecadao na mquina estatal. Cumpre apontar, como visto acima, que a carga tributria do IUF nos preos dos produtos atingiria um mximo de 14,88%, ao passo que apenas a incidncia do IPI e do INSS acarretaria um impacto de at 29,67% na formao dos preos ao consumidor. Esta comparao fica ainda mais dramtica quando se verifica que o IUF, de menor impacto na formao dos preos finais, arrecadaria 16,8% do PIB, ao passo que os outros tributos nesta camparao, impactam os preos finais mais fortemente, e arrecadam apenas 5% do PIB. Em resumo, o IUF poder ser a base para amplo acordo nacional. No tarefa fcil acomodar os interesses dos principais grupos sociais envolvidos em uma reforma tributria, como os trabalhadores, os empresrios e o governo. Cada grupo visualiza a oportunidade de ampliar seus espaos econmicos, configurando um conflito de interesses impossvel de ser superado por uma reforma tributria convencional.

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TABELA 21 CARGA TRIBUTRIA ATUAL x CARGA TRIBUTRIA COM IUF (Tributos Federais)

Comparao do IUF com a carga atual de Impostos Indiretos Matriz Intersetorial Brasil 1996 (Em %)
Agropecuria Extrativa mineral (exceto combustveis) Extrao de petrleo e gs natural, carvo e outros combustveis Fabricao de minerais no-metlicos Siderurgia Metalurgia dos no-ferrosos Fabricao de outros produtos metalrgicos Fabricao e manuteno de mquinas e tratores Fabricao de aparelhos e equipamentos de material eltrico Fabricao de aparelhos e equipamentos de material eletrnico Fabricao de automveis, caminhes e nibus Fabricao de outros veculos, peas e acessrios Serrarias e fabricao de artigos de madeira e mobilirio Indstria de papel e grfica Indstria da borracha Fabricao de elementos qumicos no-petroqumicos Refino de petrleo e indstria petroqumica Fabricao de produtos qumicos diversos Fabricao de produtos farmacuticos e de perfumaria Indstria de transformao de material plstico Indstria txtil Fabricao de artigos do vesturio e acessrios Fabricao de calados e de artigos de couro e peles Indstria do caf Beneficiamento de produtos de origem vegetal, inclusive fumo Abate e preparao de carnes Resfriamento e preparao do leite e laticnios Indstria do acar Fabricao e refino de leos vegetais e de gorduras para alimentao Outras indstrias alimentares e de bebidas Indstrias diversas Servios industriais de utilidade pblica Construo civil Comrcio Transporte Comunicaes Instituies financeiras Servios prestados s famlias Servios prestados s empresas Aluguel de imveis Administrao pblica Servios privados no-mercantis
* 20% INSS e 10% IPI, onde cabvel

IUF

CARGA ATUAL DE TRIBUTOS INDIRETOS FEDERAIS*

12,06 10,77 10,24 11,63 13,98 11,90 11,86 10,22 11,72 8,85 11,46 11,82 11,55 10,82 12,14 12,64 10,98 11,03 10,14 10,68 11,94 11,95 11,31 14,88 13,06 13,85 14,49 13,35 14,52 12,79 10,36 7,87 11,79 9,04 9,09 6,81 6,23 9,01 7,00 11,57 5,73 4,12

22,50 22,72 27,39 27,59 27,49 27,53 27,00 27,48 27,13 26,60 27,31 27,28 26,26 25,71 28,01 26,74 28,30 27,03 26,33 28,06 27,27 27,59 26,65 24,77 24,48 24,28 25,08 24,74 24,45 25,47 26,21 27,21 29,67 21,25 21,42 19,22 18,03 20,72 19,30 25,90 18,18 17,25

O IUF, ao permitir ganhos a todas as partes envolvidas - setor pblico, assalariados e empresrios - cria condies para o incio de um dilogo que j tarda no pas.

- 119 Para o setor pblico, o IUF permite reduo de custos, desburocratizao, modernizao administrativa, recuperao de receitas. Facilita, enfim, o necessrio ajuste fiscal. Para os trabalhadores abre-se espao para a recomposio salarial mediante a incorporao aos salrios, ainda que parcial, das contribuies previdencirias e das retenes na fonte. E para o empresariado, permite reduo de custos, aumento de mercados e recomposio de margens.Apenas os sonegadores e a economia informal sairo perdendo, o que ser um ato de Justia, ainda que tardia.

Crticas e respostas ao Imposto nico Federal A proposta do Imposto nico Federal deu incio a uma nova rodada de discusses sobre o tema. Com a criao da Comisso Especial do Imposto nico Federal em maio de 2002 na Cmara dos Deputados reabriu-se a polmica. Com o intuito de tipificar o debate sobre o Imposto nico Federal so apresentadas respostas a crticas fictcias sobre o projeto. Para melhor ilustrar o assunto, as crticas so efetuadas por um hipottico burocrata pblico, digamos um Secretrio de Fazenda, a quem as respostas so dirigidas. A caracterstica retrica do dilogo, contudo, no deve encobrir o fato de que os debates reais freqentemente seguem as mesmas linhas de motivao e de raciocnio exemplificadas neste hipottico debate. 1) A reforma tributria do IUF singela e consiste em recuperar a idia do imposto nico. No to nico, pois admite ainda a permanncia dos impostos sobre importao, exportao, terra, renda, alm de tributos seletivos sobre determinados produtos. A afirmao no procede. O Secretrio deve estar se referindo Proposta Alternativa de reforma tributria, apresentada por ocasio dos debates na Comisso Especial de Reforma Tributria, ocasio em que, de fato, apresentei proposta intermediria entre o Imposto nico e a proposta convencional que acabou sendo adotada pela referida Comisso. Naquela proposta se admitia impostos sobre terra, renda e seletivos, alm do imposto sobre movimentao financeira. O IUF no admite tributos sobre terra, renda, ou sobre circulao, tais como os seletivos. Admite-se apenas a permanncia de tributos com finalidades extra-fiscais, como os sobre comrcio exterior. Em outras palavras, como sempre afirmado anteriormente, a proposta do Imposto nico garante unicidade tributria referente aos tributos essencialmente fiscais, ou seja, ser o nico imposto arrecadatrio, ainda que se admita a permanncia dos tributos regulatrios, bem como das demais espcies tributrias, como taxas, emprstimos compulsrios, contribuies de interveno no domnio econmico e outros que no possam ser considerados impostos com caractersticas essencialmente fiscais. Mantm-se, pois, a essncia da proposta original do Imposto nico.

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2) A verso nova do imposto nico tributa a movimentao do dinheiro, abstraindo dos fatos econmicos, no lado real da economia (produo, consumo, investimento, especulao financeira, etc). como se retornssemos ao tempo do mercantilismo e do cameralismo quando confundia-se a riqueza com sua expresso monetria. Data vnia, a afirmao improcedente, tanto do ponto de vista histrico, quando sob o prisma conceitual. A proposta do imposto nico no confunde riqueza com fluxo monetrio. Pelo contrrio, sempre foi dito que o Imposto nico no tributa a riqueza, mas apenas os fluxos de renda que compe o processo de acumulao de riqueza. Nesse sentido, o Imposto nico evita a bi-tributao, esta sim constitucionalmente vedada, mas que ocorre rotineiramente nos sistemas tributrios convencionais que tributam o fluxo (a renda) e depois o estoque (a riqueza). No h, pois, confuso alguma; pelo contrrio, buscou-se uma clara linha demarcatria entre um e outro conceito, no sentido de evit-la, como aparentemente no cuidou de fazer o missivista. Cumpre afirmar ainda que a evoluo dos sistemas tributrios modernos passou a utilizar crescentemente a expresso monetria de um fato econmico como proxy para o mesmo fato. No se tributa a posse de um veculo, mas sim o seu valor de mercado, ou seja, a sua expresso monetria; no se tributa os tijolos e o cimento de um imvel, mas sim o seu reflexo monetrio, da mesma forma que numa transao imobiliria se utiliza como base de clculo o valor da transao, e no a troca de propriedade em si. Ainda que o fato econmico concreto j tenha sido utilizado como base imponvel tributria, casos em que a tributao incide sobre um ato real, trata-se de tcnica de exao ultrapassada, a exemplo, da incidncia tributria sobre nmero de janelas ou de chamins, como ocorreu na Europa medieval, ou das derramas portuguesas praticadas durante o ciclo do ouro no Brasil. Assim sendo, o uso da movimentao monetria como base tributria comum, moderna, e j vem sendo largamente utilizada, a exemplo, entre outros, do IOF, do Simples, do imposto de renda sobre lucro presumido, e dos regimes especiais do prprio ICMS que tomam o faturamento como base de clculo.

3) A adoo do imposto nico em nada beneficia os Estados. Pelo contrrio, a perda da competncia tributria para instituir impostos prprios agride o princpio federativo, na medida que diminui a autonomia dos entes federados e os deixa merc da Unio. De fato, o princpio federativo clusula ptrea da Carta Magna, e no pode ser alterado pelo exerccio dos poderes constitucionais derivados.

- 121 Trata-se, contudo, de non-sequitur imaginar que o imposto nico signifique diminuio de autonomia dos entes federados. Pelo contrrio, falta de autonomia ocorre quando se oferece aos entes federados uma autonomia que eles no tm condies de exercer, como ocorre com grande parte dos Estados e com a maioria dos municpios que dependem quase que exclusivamente de repasses federais para garantir sua sobrevivncia econmica. Curiosamente, no se ouvem vozes defendendo a corroso do princpio federativo nesses casos. Pelo contrrio, a Constituio de 1988 acentuou a dependncia de Estados e Municpios frente Unio. No caso do Imposto nico garante-se verdadeira autonomia, ou seja, a certeza do recebimento de recursos desvinculados de qualquer condicionante. Cumpre dizer que no projeto do Imposto nico passa a existir a unificao dos mtodos de arrecadao, arrecadao unificada, e que a fixao das alquotas deixar claro as alquotas da Unio, dos Estados e dos Municpios, e que o produto da arrecadao das parcelas componentes do Imposto nico sero imediata e automaticamente transferidas aos cofres da Unio, dos Estados e dos municpios, sem qualquer trnsito pelos rgos arrecadadores do governo central. Em realidade, o que se prope com o Imposto nico no significaria maior ingerncia na autonomia tributria dos entes federados do na proposta de centralizao da legislao do ICMS, atualmente defendida por grande nmero do governadores. Neste modelo, os Estados abrem mo de parte de sua autonomia pela garantia de arrecadao mais eficiente e mais segura do que ocorreria se no existisse esta coordenao de mtodos e de procedimentos, e que o Secretrio da Fazenda Antnio Carlos Vieira elogia em sua carta quando se refere a ela como lei uniformizadora do imposto em todo o pas. Como se v, o Imposto nico no inova, e de estranhar que a ameaa ao princpio federativo seja vinculada proposta do Imposto nico, e em frontal contradio com a evoluo do sistema tributrio brasileiro, que o Secretrio no contesta. Finalmente, cumpre afirmar que esta crtica vazia de contedo no caso em tela, j que o IUF pretende aplicar os princpios do imposto nico apenas no mbito do governo central, no se alterando as competncias tributrias de Estados e municpios.

4) O missivista tece, a seguir, uma srie de consideraes sobre impostos sobre valor adicionado, IVAs, em especial sobre o ICMS, que merecem reparos, ainda que tais observaes no estejam diretamente vinculadas a suas crticas ao imposto nico. Afirma que os Estados Unidos esto estudando a adoo de um imposto plurifsico nocumulativo para substituir o sales tax. Esta informao surpreendente, e mereceria comprovao mais detalhada, pois sabidamente IVAs so tributos pouco apropriados para serem utilizados em pases com organizao poltica federativa, e os EUA sabem disso sobejamente. Alis, a experincia brasileira comprova cabalmente as dificuldades encontradas com IVAs em federaes polticas. Da, a necessidade de lei uniformizadora, para evitar as constantes guerras

- 122 fiscais entre os entes federados que, infelizmente no tm sido evitadas nem pelo Confaz, nem pela necessidade legal de convnios, nem pela obrigatoriedade de consenso em decises colegiadas. Claramente, o Secretrio briga com os fatos ao defender a adequao dos IVAs em pases com organizao federativa, e causa surpresa a informao de que nos Estados Unidos se discute o assunto com a seriedade que o Secretrio afirma estar havendo. Cumpre apontar ainda que o ICMS possui forte cumulatividade em sua aplicao no Brasil. Quando se rompe a cadeia de dbitos e crditos, o ICMS passa a ser cumulativo, como ocorre freqentemente, por exemplo em setores que no podem se creditar do ICMS includo na compra de insumos. Isto ocorre de forma gritante no caso das micro-empresas e do setor agrcola. Da mesma forma, mais da metade do PIB brasileiro tributado pelo ICMS implicitamente de forma cumulativa, como ocorre no setor de servios em geral, que alm de no poderem se creditar do ICMS embutido na compra de seus insumos, ainda sofrem tributao pelo ISS, este ltimo explicitamente cumulativo. Como se v a cumulatividade fenmeno comum, aceito, e at necessrio, dada a nossa realidade econmica.

5) Qualquer medida que venha a enfraquecer o estado, como o caso da proposta do imposto nico, prejudicial s empresas. Mesmo a concepo liberal de Estado mnimo, supe um Estado forte. A seqncia de observaes feitas na missiva do Secretrio sobre o tema do papel do Estado e sua relao com o imposto nico beira o ridculo. As ilaes so descabidas, gratuitas, e sem qualquer vinculao com o projeto do IUF. O IUF apenas mtodo de arrecadao, e per se em nada aumenta, diminui, ou limita o desempenho das funes do Estado. A calibragem nas alquotas que definir o tamanho e o papel que se deseja atribuir ao setor pblico, e no o mtodo de exao. Qualquer tributo, seja ele cumulativo ou sobre valor agregado, sobre fluxo ou sobre estoques, feitos por autodeclarao ou por lanamento, poder sustentar um Estado grande ou pequeno, Estado mnimo ou Estado grande, forte ou fraco.

6) Quanto insero do Brasil na economia mundial, independentemente de participao na ALCA - de questionar a sobrevida das empresas brasileiras na ALCA -, o imposto nico sobre movimentaes financeiras incompatvel com a tributao praticada pelas demais economias. O imposto sobre movimentao financeira um imposto cumulativo e de incidncia aleatria, uma vez que os fatos econmicos so abstrados. Assim, no h como comparar as cargas tributrias contidas no preo das mercadorias e servios. A eliminao da carga tributria contida na mercadoria exportada fcil de ser efetivada porque esta carga conhecida. Assim, o tributo pode ser devolvido ao

- 123 exportador em dinheiro (como adotado na Unio Europia), autorizando a transferncia do crdito fiscal correspondente para outros contribuintes ou admitindo a compensao dos impostos pagos sobre as mercadorias exportadas com outros tributos (como adotamos no Brasil). No caso do imposto sobre movimentao financeira, ter-se-ia de estimar o imposto contido nos bens e servios exportados, o que bastante precrio, dado o carter aleatrio da tributao. parte a falta de clareza dos conceitos emitidos, esta longa observao merece uma curta resposta. O uso da matriz insumo-produto, j computada pelo IBGE e amplamente recomendadas pelo ONU na elaborao dos sistemas nacionais de contabilidade social, resolve de pronto a dvida levantada pelo missivista. O grau de confiabilidade dos nmeros, e consequentemente a preciso da desonerao fiscal das exportaes, depende exclusivamente do desejo do governo, que poder arbitrar o nmero de setores que comporo a referida matriz. No h, portanto, nenhuma razo tcnica que impea a total desonerao das exportaes, bem como a tributao correspondente nas importaes, atendendo-se assim plenamente o princpio da tributao no destino dos produtos comercializveis. Alm do mais, vale apontar que os impostos declaratrios, como os IVAs, do margem e at induzem prticas de planejamento tributrio que freqentemente desembocam na evaso e nas mais variadas formas de sonegao fiscal. Nesse sentido, na prtica o sistema tributrio atual no guarda correspondncia com a carga tributria formal, desejada pelo legislador. Pelo contrrio, o sistema convencional torna-se mais aleatrio ex post do que a tributao com um tributo cumulativo, j que este ltimo ter alquotas nominais muito mais baixas ( por definio, dada uma arrecadao desejada) e ser insonegvel (por fora de sua automaticidade na cobrana). As mesmas observaes feitas acima aplicam-se aos comentrios feitos pelo Deputado Delfim Netto, e citadas pelo Secretrio da Fazenda: A CPMF um imposto inconveniente do ponto de vista da alocao dos recursos da economia, porque distorce os preos relativos.... Considerando-se o fato de que, comparativamente aos impostos no-declaratrios como o imposto nico, os impostos convencionais estimulam maior sonegao e necessitam alquotas mais altas para atingir uma meta de arrecadao, torna-se impossvel concluir que o imposto sobre movimentao financeira introduz maiores distores alocativas do que os tributos convencionais.

7) O cruzamento dos dados da CPMF com os do Imposto de Renda tem se revelado um valioso auxiliar da Receita Federal na identificao de receitas sonegadas tributao. Mesmo sob este aspecto, a alquota deve ser mantida baixa para no distorcer o mercado financeiro com o encarecimento das operaes financeiras.

- 124 Neste aspecto, h total concordncia com as crticas CPMF. Contudo, tais observaes no se estendem ao Imposto nico Federal, j que o projeto prev explicitamente a no incidncia nos mercados financeiros e de capitais, o que pode ter passado desapercebido ao missivista.

8) O imposto nico sobre a movimentao financeira, por ser cumulativo e aleatrio incompatvel com os princpios da isonomia tributria e a da capacidade contributiva. A carga tributria que oneraria bens e servios dependeria do nmero de pagamentos feitos em relao ao bem ou servio, sem levar em conta a capacidade contributiva. ....Os proponentes desse projeto de reforma pretendem sacrificar princpios basilares do direito tributrio, prestigiados por todos os povos, em nome da simplificao, erigida em valor absoluto. Primeiro a questo da capacidade contributiva. Este conceito desejvel sob qualquer ponto de vista. No aceitvel, contudo, a insinuao do missivista de que o imposto nico a desrespeita mais do que o atual sistema tributrio brasileiro. A questo da aferio da capacidade contributiva uma velha e difcil questo de ser resolvida. Depende,sobretudo, de definies deste conceito. At mesmo o Imposto de Renda, que a base tributria que mais guarda similitude com qualquer definio de capacidade contributiva permanentemente contestada a partir de diferentes vises do que devam ser as isenes e dedues autorizadas pelos agentes arrecadadores. Pergunta-se se a tributao sobre propriedade, como o IPTU respeita rigorosamente a capacidade contributiva do proprietrio. Evidentemente no. Nada garante que a propriedade aufira renda, e que a capacidade contributiva guarde absoluta proporcionalidade com o valor venal do imvel. A mesma pergunta torna-se ainda mais difcil de ser respondida quando aplicada a um IVA, como o ICMS, j que o imposto independe da renda do consumidor final. Nenhuma das bases tributrias atualmente em uso guardam correlao, nem mesmo prxima, com a capacidade contributiva dos contribuintes, o que faz deste conceito um desiderato, nunca uma exigncia prtica passvel de estrito cumprimento. Nesse sentido, a movimentao financeira de um contribuinte ainda parece ser a melhor proxy de sua real capacidade contributiva, razo pela qual possvel se defender o imposto nico como a melhor alternativa disponvel para se tentar atingir a justia fiscal125. Quanto ao impacto quantitativo da cumulatividade tributria, vale dizer que a afirmao do missivista acerca do nmero de pagamentos vinculados a uma determinada mercadoria destituda de qualquer lgica econmica.
125 Nesse sentido, vale consultar artigo de Maria da Conceio Tavares Imposto sobre circulao financeira publicado na Folha de S.Paulo em 29/04/1995.

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Todo e qualquer produto encerra em sua produo e comercializao um nmero infinito de transaes, ou de pagamentos. O que define a carga tributria de um determinado bem ou servio no a extenso da cadeia produtiva (sempre infinita, como vimos), mas sim a relao entre valor agregado e insumos intermedirios em cada etapa do processo econmico. Finalmente, deve ser registrada a superficial compreenso acerca da proposta do imposto nico encerrada nos comentrios do Secretrio da Fazenda. Ainda que a simplificao e o enxugamento do sistema tributrio nacional seja um desejo de toda a sociedade, a proposta do imposto nico encontra sua principal justificativa na busca da universalizao da incidncia tributria. A eliminao da iniqidade, da injustia e da discriminao que o atual padro arrecadatrio impe a segmentos da sociedade brasileira a principal meta dos defensores do imposto nico. No se trata, em absoluto, de mera simplificao, ainda que este seja um objetivo importante a ser atingido, mas sim de um paradigma tributrio que implicar um padro universal de incidncia tributria. Imposto justo o que se consegue cobrar, nos ensinou Mrio Henrique Simonsen, e o imposto nico o mais insonegvel, o mais justo, e o mais simples e barato de ser arrecadado. Alm disso, uma alternativa automtica de arrecadao, o que torna desnecessria a presena e a intermediao da burocracia governamental, minimizando a ocorrncia da corrupo e dos altos custos de funcionamento da mquina pblica.

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ANEXO I
A ntegra do manifesto pela reforma tributria (16/08/2001)

Retrocessos e ausncia de vontade H anos o setor empresarial mantm-se unido em torno da urgente necessidade de o Pas reformar o seu sistema tributrio, modernizando-o e adaptando-o ao novo contexto internacional em que se acentuam o surgimento de blocos comerciais e globalizao. Neste perodo, o sistema tributrio foi alterado vrias vezes instituindo-se novos tributos, como a CPMF, e intensificando-se o uso de contribuies cumulativas, com a respectiva elevao de suas alquotas. As alteraes tributrias promovidas tornaram o sistema ainda mais distorcido e pernicioso, em prejuzo da competitividade dos produtos brasileiros. O Executivo tem contribudo para a paralisia da Reforma Tributria. Em mudanas desta natureza absolutamente imprescindvel que o Executivo tenha um papel de liderana e organizao no sentido de contornar as dificuldades intrnsecas aprovao de um amplo projeto. Este no tem sido o comportamento observado. O receio de perda de arrecadao que eventualmente viesse a pr em risco o equilbrio fiscal domina o pensamento governamental e tem inibido este papel. H uma verdadeira miopia quanto aos efeitos positivos a mdio e longo prazos que uma ampla Reforma Tributria fatalmente ter sobre a competitividade dos produtos brasileiros e o crescimento econmico e, portanto, sobre a prpria arrecadao. O setor empresarial reconhece a necessidade de um equilbrio fiscal duradouro, mas entende que com vontade pblica possvel construir mecanismos capazes de viabilizar com segurana o processo de transio para um novo modelo tributrio. A proposta do Executivo: solues parciais Recentemente, o Executivo apresentou um conjunto de sugestes - na forma de proposta de Emenda Constitucional (PECs), Medidas Provisrias (MPV) e Projeto de Lei (PLP) - que alteram alguns aspectos importantes do nosso sistema tributrio. Com isto, o Governo imagina responder aos anseios da sociedade por uma profunda reforma por vrias vezes defendida pelo prprio Presidente da Repblica. As medidas perfazem um conjunto tmido no que se refere a mudanas substantivas e perenes no arcabouo do sistema tributrio. Pouco ou nada alteram em termos das distores existentes no sistema atual. Muito ao contrrio, instituem novos tributos - como a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico -, ampliam a abrangncia de contribuies sociais sobre as importaes e prorrogam at fins de 2004, a CPMF - um tributo provisoriamente institudo h oito anos e crivado de defeitos e distores.

- 127 Surpreende o encaminhamento da proposta sobre o ICMS, sem que o Governo tenha obtido aquiescncia prvia dos Estados. No que respeita ao PIS/Cofins, a soluo parcial pois ressarce o exportador atravs de crditos, o que pressupe primeiro o pagamento do tributo. O ressarcimento sujeito a confirmaes em procedimentos administrativos, obrigando as empresas a custos para separar a contabilidade das vendas domsticas das exportaes. Mais grave: as medidas no apontam soluo para a principal distoro do sistema tributrio brasileiro, a existncia de tributos cumulativos. A ausncia de compromisso com a competitividade As medidas explicitam o predomnio de uma viso arrecadadora e no um compromisso com a competitividade. A ampliao da incidncia do PIS/Cofins sobre todas as exportaes representar um aumento adicional de custos para as empresas, injustificavelmente includo na proposta que visa dar maior transparncia tributao sobre combustveis - esta sim, necessria para viabilizar a abertura deste mercado. A alegao de que com isto se obtm a isonomia de tratamento para com os produtos nacionais inadequada, pois aumenta-se o custo dos importados e no se promove a eliminao da cumulatividade sobre a produo domstica e exportaes. Cuida-se de uma ''isonomia pela onerao'', ao invs de desonerar-se o sistema produtivo dos tributos cumulativos. As mudanas propostas no asseguram as condies de competitividade indispensveis insero crescente da economia brasileira nos mercados internacionais. Esta situao preocupante tendo em vista que a agenda de negociaes avana inexoravelmente, deixando pouco tempo s necessrias adaptaes e transao ordenada para um novo sistema. A mobilizao continua Em suma, tais mudanas poderiam se constituir na ltima oportunidade deste governo de legar uma estrutura tributria menos ociosa ao setor produtivo e ao Pas. Uma estrutura tributria que tenha compromisso com a produo, com os investimentos, com o desenvolvimento, com o crescimento das exportaes e com a gerao de empregos. O setor empresarial est convencido de que o governo desperdiou todas as possibilidades efetivas de realizar a necessria e ampla reforma tributria. Trata-se, entretanto, de tema prioritrio na agenda nacional. Por tudo isto, o setor empresarial continuar mobilizado em torno deste objetivo.

Ao Empresarial Confederao das Associaes Comerciais do Brasil (CACB) Confederao Nacional da Agricultura (CNA) Confederao Nacional do Comrcio (CNC) Confederao Nacional da Indstria (CNI) Confederao Nacional das Instituies Financeiras (CNF) Confederao Nacional dos Transportes (CNT)

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ANEXO II
O Teorema Fundamental do Bem-Estar e a eficincia tributria Em geral se supe que a eficincia alocativa o nico critrio para a escolha de uma determinada alocao de recursos. No se pode afirmar, contudo, que uma situao Paretoeficiente seja necessariamente desejvel. Veremos neste anexo que, mesmo aceitando-se a hiptese de uma economia operando em condies competitivas perfeitas, no possvel afirmar que a situao alocativa Pareto-eficiente que resultar desta configurao de mercado ser capaz de maximizar o bem-estar social de uma economia. A implicao desta afirmao de que, no se pode afirmar que o uso de um tributo neutro, como o IVA pretende ser (ainda que no o seja!), necessariamente maximizar a funo de utilidade social. Consideraes distributivas podero fazer com que um tributo cumulativo resulte em uma situao prefervel do ponto de vista da funo de bem estar social de uma economia. Em outras palavras, o uso de um tributo no-neutro e ineficiente do ponto de vista alocativo poder resultar em uma situao Pareto-ineficiente, mas que poder ser prefervel do ponto de vista da maximizao da funo de bem-estar social do que o ponto Pareto-eficiente resultante da aplicao de um tributo formalmente neutro. Esta possibilidade mostra o equvoco de afirmaes tendentes a demonstrar que os IVAs so sempre preferveis aos tributos cumulativos. Uma dada alocao de recursos Pareto-eficiente se, para melhorar a situao de uma pessoa, for necessrio piorar a de um outro indivduo. Diz-se que uma situao Pareto-superior se, comparativamente a uma posio inicial, for possvel melhorar a situao de bem-estar de uma pessoa sem piorar a de qualquer outra. O Teorema Fundamental da Economia do Bem-estar Social diz que se produtores e consumidores agirem de forma competitiva, agindo estritamente como tomadores de preos, o mercado em competio perfeita produzir uma situao Pareto-eficiente. Para maximizar sua utilidade, os consumidores igualaro os preos dos bens e servios s suas respectivas utilidades marginais, ou seja, com dois produtos (X e Y) e dois consumidores (A e B), a taxa marginal de substituio (TMS) entre os produtos ser igual aos seus preos relativos (P(X)/P(Y)). Como os consumidores so tomadores de preos, TMS(A) =TMS(B) = P(X)/P(Y). (1)

Esta igualdade condio necessria para uma situao Pareto-eficiente em uma economia de trocas. Em uma Caixa de Edgeworth (Grfico A-1), os pontos onde a condio expressa pela equao (1) satisfeita acham-se na Curva de Contrato, resultante dos pontos de tangncia entre as curvas de indiferena dos consumidores A e B.

- 129 GRFICO A-1 A Curva de Contrato Eficincia em uma economia de trocas

Supondo-se que a produo de A e B seja feita com uso de dois fatores, X e Y, as empresas maximizaro seus lucros em condies de competio perfeita igualando preos do produto aos seus custos marginais (CMg). As empresas so igualmente tomadoras de preos. Assim, P(X)=CMg(X), e P(Y)=CMg(Y). A partir de numa Curva de Possibilidade de Produo (Grfico A-2)sabe-se que uma situao Pareto-eficiente exige que no seja possvel incrementar a produo de um bem sem reduzir a de outro bem, do que resulta que a taxa marginal de transformao (TMT) na produo dos dois bens ser igual aos preos relativos, TMT= CMg(X)/CMg(Y)=P(X)/P(Y). (2)

GRFICO A-2 A Curva de Transformao Eficincia em uma economia de produo

- 130 Considerando-se as equaes (1) e (2), resulta que TMT=TMS(A)=TMS(B). V-se, portanto, que produtores e consumidores sendo tomadores de preos em mercados competitivos e agindo de forma a maximizar lucros e utilidades, produziro situaes Pareto-eficientes na produo e nas trocas. O Grfico A-3 demonstra os pontos de equilbrio competitivo possveis numa economia de produo e trocas. Considerando-se a dotao inicial de fatores de produo entre os indivduos A e B, o funcionamento do mercado competitivo resultar numa distribuio inicial O de produtos entre A e B, e em preos e custos de X e Y determinados pela taxa marginal de transformao T. Atravs das trocas, os consumidores sairo do ponto inicial O e atingiro o ponto Pareto-eficiente E. Cumpre lembrar que, dependendo da posio do ponto inicial O de distribuio de renda, ser possvel atingir um ponto Paretoeficiente definido pela Curva de Contrato.

GRFICO A-3 Equilbrio Competitivo Eficincia em uma economia de produo e trocas

A pergunta agora saber se a situao Pareto-eficiente resultante de uma dada dotao inicial e do funcionamento do mercado competitivo ser sempre prefervel a qualquer outra situao. A resposta claramente negativa, podendo at mesmo haver uma situao Pareto-ineficiente prefervel do ponto de vista social ao equilbrio competitivo. O Grfico 4 demonstra tal situao.Dada uma dotao inicial, o equilbrio competitivo definido por E. Pode-se, contudo, afirmar que este ponto prefervel ao ponto M? E uma soluo Pareto-eficiente, ao passo que M um ponto fora da Curva de Contrato, e portanto ineficiente. O ponto M poder ser prefervel se a Funo de Bem-estar Social der valor distribuio de riqueza e renda entre os indivduos A e B. O ponto E determina uma forte concentrao de riqueza nas mos de B. Se a sociedade preferir um padro de distribuio

- 131 mais eqitativo, o ponto M poder ser prefervel, ainda que seja ineficiente do ponto de vista alocativo. A mera eficincia de Pareto poder no ser suficiente para uma avaliao das preferncias da sociedade, cujos valores podero definir outros critrios de escolha que no apenas a avaliao de eficincia.126

GRFICO A-4 Eficincia e distribuio

O Grfico A-5 mostra a Curva Possibilidade de Utilidade (CPU) entre os indivduos A e B resultante da Curva de Contrato do Grfico 4. Dada as funes de utilidade de A e B, U(A)=U(X,Y), e U(B)=V(X,Y), cada ponto na Curva de Contrato determina um ponto na CPU. Supondo-se ainda uma Funo de Bem-Estar Social que reflita as preferncias da sociedade W=W(U(A), U(B)), possvel verificar que as Curvas de Indiferena Social (IS) indicam que a maximizao da utilidade social ocorre no ponto Pareto-eficiente W. O ponto Pareto-eficiente E, contudo, inferior do ponto de vista dos valores sociais da sociedade que o ponto Pareto-ineficiente M. Neste exemplo a sociedade prefere uma distribuio mais eqitativa de renda, ainda que seja um ponto ineficiente do ponto de vista competitivo.

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Com alterao dos preos-relativos de P(X)/P(Y) para P(X) )/P(Y) possvel atingir o ponto Paretoeficiente E.

- 132 GRFICO A-5 Curva de Possibilidades de Utilidade Maximizao do Bem-estar Social

O Teorema Fundamental da Economia do Bem-Estar Social mostra que em competio perfeita o mercado gera um equilbrio competitivo eficiente em algum ponto da Curva de Possibilidades de Utilidade. Nada garante, contudo, que seja o ponto de maximizao da utilidade social. O paralelo com a questo tributria surge com facilidade. Como tentamos demonstrar neste texto, os sistemas tributrios baseados em impostos sobre valor agregado propiciam taxas mais altas de evaso do que os sistemas compostos de tributos cumulativos. Ainda que se admita que os IVAs sejam neutros do ponto de vista alocativo (o que no verdade do ponto de vista emprico), no se pode concluir que gerem necessariamente uma alocao de recursos capaz de maximizar a funo de utilidade social. Isto decorre das conseqncias distributivas perversas causadas pelos padres de incidncia dos IVAs, marcados pela maior evaso e pelos custos administrativos e operacionais mais altos, relativamente a tributos cumulativos sobre movimentao financeira. Em outras palavras, h um trade-off entre eficincia e incidncia tributrias. Um tributo no-neutro, como um IMF pode ser prefervel do ponto de vista social por no estimular a sonegao, e consequentemente por ter um melhor padro de incidncia do que seria o caso com os IVAs. Os grficos A-6 e A-7 demonstram a situao na qual um tributo poder implicar a introduo de uma distoro e ao mesmo tempo implicar uma situao prefervel do ponto de vista das preferncias de uma sociedade.

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GRFICO A-6 Poltica tributria, sonegao e equilbrio competitivo

Inicialmente a economia encontra-se em um equilbrio competitivo dado pelo ponto E. Trata-se de um timo de Pareto com uma distribuio de renda fortemente a favor do indivduo B. Contudo, o governo deseja praticar uma poltica fiscal com o objetivo de redistribuir renda a favor de A, e para tanto deseja que a economia se situe em algum ponto da rea hachureada, onde os critrios sociais de maior equidade na distribuio de renda sejam melhor atendidos, de preferncia em algum ponto da curva de contrato no segmento dentro da rea de preferncia do governo. Uma opo a adoo de um modelo tributrio convencional, do tipo IVA, considerado neutro e eficiente do ponto de vista da formao dos preos relativos na economia, como o ponto E. Se puder ser atingido, no novo equilbrio os preos-relativos se alteram para P(X)/P(Y), compatveis com equilbrio competitivo E. Contudo, se o modelo tributrio convencional estimular a evaso, a mudana para o ponto E se frustrar, deslocando o novo equilbrio para E, fora da rea preferencial do governo. Nesse sentido, a opo de uma soluo Pareto ineficiente como o ponto E* pode ser prefervel, ainda que no seja uma soluo de equilbrio competitivo. Nesta situao a economia ir se estabelecer no ponto E*, com preos-relativos no compatveis com o timo de Pareto dado pela tangncia entre as curvas de indiferena I(A) e I(B) na curva de contrato. Contudo, este ponto, (E*) como pode ser verificado no grfico 7 prefervel aos pontos E e E, ainda que seja Pareto inferior soluo originalmente desejada pelo governo, o ponto E.

- 134 GRFICO A-7 Poltica tributria e bem-estar social

O que estes exemplos demonstram que no se pode afirmar a priori que uma poltica tributria deva necessariamente ser composta apenas por tributos alocativamente eficientes. Em princpio, no se deve rejeitar os tributos cumulativos, ou qualquer outro tipo de sistema tributrio, unicamente em funo de avaliaes acerca de sua eficincia alocativa. Pode haver espao para estes tributos na configurao de um sistema tributrio capaz de aumentar o bem-estar social de uma economia. Uma segunda razo pela qual no se pode afirmar a priori que um IVA prefervel a um turnover, deve-se ao fato de que em geral as condies necessrias para a existncia de mercados competitivos perfeitos no so satisfeitas no mundo real. A pergunta que surge o que acontece quando as condies para a obteno de um timo paretiano no forem satisfeitas? Richard Lipsey e Kevin Lancaster se reportaram pioneiramente a esta questo em 1956.127 preciso lembrar que os modelos econmicos impem hipteses ou suposies das quais resultam concluses lgicas. As concluses de um modelo dependem da satisfao de dadas condies de equilbrio. Em economia, as condies de equilbrio dependem do comportamento de consumidores e produtores que buscam otimizar simultaneamente suas funes-objetivo. Modelos econmicos, em geral, assumem um grande nmero de hipteses e condies comportamentais. Pode-se afirmar que surge uma situao de second-best quando todas as condies de equilbrio no podem ser satisfeitas simultaneamente. Lancaster e Lipsey demonstraram que em geral quando uma condio de equilbrio no satisfeita, todas as demais condies precisam ser alteradas, ou, em outras palavras, a
127

Lipsey, R. G. e Lancaster, K., The general theory of the second best, Review of Economic Studies, 24, 1956.

- 135 satisfao das demais condies de equilbrio deixa de ser o comportamento timo dos agentes econmicos. Alternativamente, possvel afirmar que nessas condies para se atingir o equilbrio timo, torna-se necessria a introduo de outras distores para a correo da distoro inicial. Nestas condies, considerando-se que o mundo real no satisfaz as rigorosas exigncias para a obteno do timo de Pareto, fcil perceber a futilidade de se evitar sistematicamente a introduo de variveis econmicas tidas como alocativamente ineficientes apelando-se a argumentos que preconizam o atingimento de uma situao de equilbrio competitivo perfeito. Em geral tal argumentao deixa em segundo plano consideraes de equidade e de distribuio de renda em favor do atingimento de metas de eficincia alocativa quase sempre inatingveis. Sacrifica-se assim consideraes de equidade e posicionamentos ticos importantes na maximizao da funo de bem-estar social. Trata-se de argumentao importante, entre outros, no debate sobre reforma tributria no Brasil onde se degladiam ferozmente os que defendem os tributos tidos como mais eficientes, como os IVAs, e os que preconizam tributos sobre movimentao financeira, os IMFs, tidos como mais justos por serem de difcil sonegao. Neste debate, que envolve questes de eficincia versus equidade, as concluses da teoria do second-best tornam-se altamente relevantes por desmistificarem a necessidade de se buscar satisfazer as condies de equilbrio competitivo a qualquer custo, mesmo que isto signifique reduo nos nveis de bem-estar social e comprometimento de metas sociais de justia e equidade.

- 136 -

ANEXO III
The Brazilian experience with a bank transactions tax First of all, I would like to congratulate the organizers and sponsors of this forum, specially the Parliamentarians for Global Action for the choice of "poverty eradication on a world level" as the main theme of this meeting. Indeed, it is estimated that one billion people throughout the world suffer the pain and misery of utmost poverty. Particularly striking, and painful, is the fact that poverty flourishes in the midst of great wealth. Opulence and misery live side by side, are door-todoor neighbours in many developing countries. Income inequality and income concentration are nowadays two of the most common manifestations of world globalization. Countries, such as Brazil, that chose to retrocede in its import substitution policies and to open its economy to world investors, are now having to deal with a transitional situation which imposes great threats and challenges. Short of official development assistence, lacking foreign aid, and unable to compete on a global level, such countries suffered a sharp fall in the rate of economic growth. Its savings rate fell dramatically, public deficit, and debt, grew enormously, national industry and services were quickly taken over by multinational concerns. They now have to face the socially disrupting effects of growing inequality, such as urban violence, unemployment, swollen cities without minimum urban equipment, and dwindling social investment in sanitation, health, and education. Our countries are going through a painful process of integration with the world economy, and we now face the challenge of reaching a sucessful conclusion. We do not dispute the benefits of world integration, nor we underestimate the expected future gains that can be reaped out of growing flows of financial and commercial transactions on a global scale. But what we fear, is that the proccess of building an integrated world economy may be aborted by the inability of the developing countries to bear the burden of such a transition to a global economy. In response to this challenge, it is not acceptable to draw back, and to adopt the isolationist policies that typified the fifties and the sixties in the developing countries. That was a strategy that ran its course, that achieved remarkable results at its time, but that cannot be made to have the same positive effects again. By the same token, it is not wise to allow big government to take over again, under the illusion that it can row against the tide of world integration and neutralise the prevalence of the private over the public sector. It is well known that governments make mistakes, such as mistargeting and other forms of inefficiency; governments are prone to corruption, and are easy targets for rent-seekers.

- 137 -

The challenge is facing us right in the eye; the bridges behind us have been burned, there is no turn around. It is an objective of this 21st Forum to "share national level strategies", to "learn about best practices", and to "forge new partnerships for poverty eradication". Based on the Brazilian experience with the use of a national transactions tax, I would like to propose the use of such tax both as an internal component of national tax systems, and as an internationally agreed toll tax in world short-term capital movements. The experience of the transactions tax in Brazil I first proposed the adoption of a transactions tax in Brazil in January 1990, in the context of a modern single-tax model. Following an old and respectable tradition in the history of economic thought, which dates back at least to the Physiocratic School, the single-tax ideal was never implemented. The difficulty, which has turned the single-tax ideal into an almost utopian proposal, resides in the until now unsurmountable difficulty in identifying a tax base sufficiently broad to allow the collection of enough revenues needed by governments to finance their activities, without, at the same time, requiring excessively high tax rates. As we know, evasion and its natural complement, corruption, varies in direct proportion to the nominal tax rates. Such a tax base has never been found, in the past. But now, the electronic age has opened the way for such a tax base: the set of all payments cleared through the banking system. It is important to point out that a monetary payment has never been used as a tax base because, before the growth of the modern banking system, payments were made through the use of commodity-based money, or, more recently, through paper money. Such means of payment implied the use of manual, or carry-on, money, and this made it impossible to implement a tax system capable of avoiding large-scale tax evasion. Nowadays, the electronic age has turned the banking system into the locus of all payment clearings. Except for small payments, most economic exchanges are made through the use of fiat money issued by the banking system, which makes possible the use of such clearing houses as the loci where tax collection can occurr. In Brazil, the long history of inflation has led to the overdevelopment of the banking system, especially to the use of sophisticated electronic means of administering bank deposits. Speed in clearing bank transactions was an essencial prerequisite for high profitability in banking activities. Brazil is one of the few countries in the world that has an integrated clearing house for the whole banking sector, capable of clearing tens of millions of banking documents overnight.

- 138 At the same time, chronic inflation has caused a strong tendency for the expulsion of paper money, which not being indexed, lost purchasing power as inflation set place in Brazil, reaching in 1985, the monthy rate of 80%. The substitution of bank deposits for paper money turned Brazil into one of the most "unmonetized" economies in the world. Paper money outside the banking system accounts for less than 2% of GNP, while in other countries it rarely falls below 10% of GNP. It should be pointed out, however, that there is a worldwide trend towards the use of electronic means of exchange -bank deposits, smart cards, on-line transactions- which leads us to believe that Keynes was right when stated that paper money was a barbaric relic from the past, and should soon be replaced by electronic means of exchange. Such a detour into the history of money is important since it sets the ground for understanding the appearance of concrete possibilities for the achievement of the single tax ideal, based on a transactions tax. The proposal of a single tax in Brazil raised an emotional controversy. Particularly when, in 1995, and again in 1998 through 2002, Congress aproved the use of such tax, although not as a single tax. Its cumulative effects were quicky brought to the debate. Those who opposed the transactions tax pointed out its alleged negative effects on alocative efficiency. Others claimed that Brazilian exports would lose competitiveness due to the difficulties in rebating the taxes collected along the production process. Others still, pointed out the possible inducements to verticalization and banking desintermediation, which could result from even modest rates on banking transactions, and that such tax would have low tax yield in stable economies, with low inflation rates. Actually, all such criticism proved completely wrong. None of the negative predictions actually occurred. Quite on the contrary, the revenues collected from the transactions tax in both periods of application showed solid revenues and a universal pattern of incidence. It proved to be impossible to evade it. From the equity point of view, it turned out to be a fair tax, since the most unfair tax is that one which can be evaded. From the revenue side, each tenth of a percent (0,1%) in its rate structure resulted in revenues equivalent to 0,9% of GNP. In 1999 it collected R$ 8,5 billion with a rate of 0,2% on each bank account debit entry, both of persons or of firms. From 1999 to 2003, the rate was set at 0,38%.[3] The use of the transactions tax in Brazil confirmed the following advantages: It is an evasion-proof tax It is a corruption-proof tax It has low collection cost It is simple, non-declaratory, automatically collected, and requires no burocratic procedures on the part of the taxpayer

- 139 It causes no significant distortion in market conditions.

The transactions tax turned out to be both a powerful tool for achieving internal tax equity, and a source of solid revenues for the government. Although it is a turnover tax, it caused no significant distortion in the functioning of the market. It prevented tax evasion, which in many countries caused a shift of tax incidence to sectors least capable of "tax planning" or "tax avoidance", such as small and medium firms, and wage earners, with obvious negative equity impact. It also served the purpose of taxing the informal economy. It established a pattern of tax incidence, that made everybody pay, and if all pay their taxes, all should pay less. The use of a transactions tax in Brazil was the first large-scale experiment with such a tax. And it proved enourmously successful. However, a few lessons were learned from it, and deserve attention from tax planners. First, if rates are raised, a few safeguard measures should be adopted. To avoid the use of checks transfers to be used as quasi-money, they should be turned into nominal, nonendorsable orders of payment. Also, appropriate laws should require that transactions above a minimum amount should necessarily be cleared through the domestic banking system in order to acquire legal existence. Second, the transactions tax should not be imposed on financial and capital markets. Since it is a turnover tax, at each period of maturity it would be collected on the stock of capital, thereby tending to raise the internal interest rate. This feature of the transactions tax will be further discussed below, with reference to the Tobin tax. Third, time and effort should be addressed to constructing input-output tables, with as many entries as possible, in order to evaluate the cost burden caused by the transactions tax in each sector of the economy. Such calculations are indispensable if exports are to be tax exempt. The Leontief tables should provide the proper levels of tax refunds to exporters. In the appendix, a 35 sector estimate of sectoral tax burden is presented. Since the transactions tax allows no tax evasion, it requires a much lower rate (2,7% in our estimates) to collect the same revenue as a conventional value-added tax with a rate of 17%. Therefore, a transactions tax imposes a significantly lower tax burden on all sectors of the economy, and therefore introduces less distortions in relative prices than a value-added tax. In brief, the experiment with a transactions tax in Brazil was fully successful. It proved to be a powerful tool to raise revenues, a strong instrument to attain a more equitable pattern of income distribution, and a robust deterrent of tax evasion and corruption. And with an almost null collection cost. [4]

The Tobin tax in the light of the Brazilian transactions tax The experience with a transactions tax in Brazil showed that the banking system is the unavoidable locus of all payment clearings in the modern world. It also showed that

- 140 other forms of making payments, such as barter, use of paper money, or offshore facilities, usually imply higher costs than the tax economy made possible by such alternative devices. Furthermore, it became clear that some simple legislative actions would close most tax shelters. The Brazilian experience also showed that a solid tax system, with a fair pattern of incidence, is a prerequisite for lowering income concentration and eradicating poverty. On the other hand, a transactions tax should not reach the domestic capital markets. Especially in developing countries, where most financial transactions are short term due to the uncertainties and risks involved, a turnover tax has two effects: a) it raises the domestic interest rate, and b) it lengthens the maturity periods of financial markets. As issues involving domestic economic policy, these two effects are usually undesirable. The higher interest rate effect reduces investment and growth; the lengthning of maturity periods, on the other hand, is more controvertial. Some argue that term struture of financial markets should be left totally free to be determined solely by market forces, and therefore, should reflect the opportunity cost of money and liquidity. Others, however, argue that short term financial markets should be contained, and that a toll tax, due to its turnover characteristics, would throw some sand in the wheels of financial speculation. It is precisely this second opinion, which led James Tobin and others to propose the introduction of a transactions tax on capital flows, on a world level. According to their opinion, trillions of dollars flow across international borders each year in search of investment opportunities. Most of it, however, is short-term highly volatile capital, which many analists believe is the main reason behind world financial instability. Thus, a transactions tax on international capital flows would reduce the mobility of such financial flows, making capital mobility a more stable source of investment financing for the developing countries. According to this view, therefore, the transactions tax would reduce economic instalibilty, limit the depth of international financial crisis, and would provide an alternative source of funding for eradicating world poverty. Of course, there will be a need for multilateral coordination to implement such a tax on a world basis. Although this should turn out to be a very demanding task, it is technically viable, as the Brazilian experience has shown. In conclusion, the transactions tax no doubt will be the in the heart of future tax systems all over the world. Both internally and on a world basis, such a tax should prove to be a valuable tool in providing resources for eradicating poverty, to improve income distribution, and to attain social justice across the world.

- 141 Appendix
IMPACT OF A 17% VALUE ADDED TAX AND OF A 2,7% TRANSACTIONS TAX ON THE TAX BURDEN OVER COST OF PRODUCTION OF VARIOUS INDUSTRIES OF THE BRAZILIAN ECONOMY TAX BURDEN N. INDUSTRIES % OVER TAXLESS COST OF PRODUCTION VAT (17%) TRANS.TAX (2,7%) 1 Agriculture 29,8 8,9 2 Mining 26,8 8,2 3 Oil and natural gas 22,4 7,3 4 Coal 24,6 7,2 5 Non-metallic minerals 25,3 8,5 6 Metallurgy 23,8 9,9 7 Mecanic 22,1 8,1 8 Electrical and communications materials 23,6 8,4 9 Transport materials 22,9 9,6 10 Wood 26,9 9,2 11 Furniture 25,5 9,3 12 Paper and cardboard 25,7 9,7 13 Rubber 23,9 9,5 14 Leather and skin 24,6 9,5 15 Alcohol 31,4 11,1 16 Oil refining 18,4 4,1 17 Pharmaceutics 22,7 7,3 18 Cosmetics 25,0 9,0 19 Other chemicals 24,0 8,2 20 Textiles 27,1 10,7 21 Clothing and shoes 27,0 10,4 22 Foodstuff 28,2 10,4 23 Beverage 24,5 9,0 24 Tabacco 26,8 9,3 25 Editorial and printing 23,5 8,0 26 Other industries 25,2 8,5 27 Electric Energy 23,7 6,9 28 Sanitation and water supply 20,4 5,3 29 Construction 25,0 8,5 30 Commerce 23,8 6,1 31 Transport and communication services 22,0 5,9 32 Finance 22,0 4,7 33 Other services 22,4 5,9 34 Dummy maintenance 21,2 8,1 35 Dummy firms 22,5 8,2

- 142 NOTES [1] Paper presented at the 21.st Annual United Nations Parliamentary Forum organized by Parliamentarians for Global Action, held on September 29-30, 1999 at the United Nations. [2] Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque, Ph.D. in economics (Harvard University), is a member of the Brazilian National Congress representing the state of So Paulo, vice-president of the Getulio Vargas Foundation, and full-professor of the Department of Economics at the So Paulo Business School. (Internet: www.marcoscintra.org , Email: mcintra@marcoscintra.org [3] The use of transactions tax was tried in Argentina for a few years, before it reformed its tax system along orthodox lines in 1992. The Argentinian experience was enourmously successful, and the banking desintermediation that occurred during a few months was due to an interest ratefreeze during the peak of hiperinflation in the end of the eighties, rather than to the transactions tax, which had its rate increased at the same period. Colombia, and Ecuador also experimented with the transactions tax, and Australia has been collecting a similar tax for many years, although with a minute rate. [4] A focus of strong opposition to the transactions tax is seen in sectors of the economy that fear that its continuing use might end up being a strong evidence of evasion of the other taxes collected by the government. Such evidence, for instance, appears when the transactions tax revenue is compared with the revenue attained by the Confins, a turnover tax on gross revenues of firms. Financial transactions andfirm gross revenues should be almost equivalent concepts if there were no tax evasion through unreported revenues. However, evidence of generalized tax evasion is easily seen, as the Confins revenue is twice as much as that of the transactions tax, although its rate is ten times higher.

- 143 -

ANEXO IV
Modelos matemticos e base estatstica para as simulaes Marcos Cintra Luiz Henrique Sampaio Guimares

Introduo Um dos temas mais importantes na rea de finanas pblicas se refere avaliao normativa dos impactos alocativos e distributivos dos diferentes tipos de impostos. Um ponto especfico desta linha de pesquisa se prende s alteraes nos preos relativos introduzidas pelos IVAs relativamente aos turnovers. Sob condies bastante restritivas um IVA introduz menos alteraes nos preos relativos do que um imposto cumulativo. As condies para que esta afirmao seja verdadeira so as seguintes: a) competio perfeita; b) ausncia de qualquer tipo de evaso; c) base universal de incidncia, ou seja, ambos os tributos devem ser aplicados a todos os bens e servios transacionados na economia; d) alquotas nicas e iguais para ambos os tributos. As quatro condies acima enumeradas so fortes, e nenhuma delas em geral achase presente nas condies de uma economia como a brasileira. A ausncia de concorrncia perfeita notria; as mais variadas formas de evaso so praticadas em larga escala; em geral os tributos incidem sobre bases segmentadas por setores, por atividades, ou por tipos de rendimentos auferidos; e h mltiplas alquotas tributrias em quase todos os impostos aplicados no pas.128 Nestas condies torna-se impossvel se afirmar, a priori, qual tipo de imposto, IVA ou turnover, introduz menos distores na formao dos preos da economia. A variao das alquotas, os padres de incidncia que a evaso torna quase aleatrios, e a presena de margens de lucro diferenciadas por setores em funo das diferentes condies de concorrncia em cada um deles, torna impossvel qualquer afirmao em uma ou outra direo. Nesse sentido, torna-se necessrio uma avaliao emprica e factual acerca do impacto desses diferentes tipos de tributos na formao dos preos. Pode-se avaliar o impacto desses tributos na formao dos preos na economia atravs do uso de modelos de relaes interindustriais, amplamente conhecidos na literatura econmica. Pretende-se comparar o impacto do Imposto nico nos preos comparativamente a um imposto sobre valor agregado, IVA, tomando-se como base a estrutura produtiva brasileira dada pelos coeficientes tcnicos de produo para o Brasil em
A evaso tributria, a aplicao de alquotas mltiplas, e a no-universalidade de um IVA como o ICMS, por exemplo, faz com que no seja verdadeiro que o peso do tributo na formao do preo final de um produto seja o mesmo que sua alquota nominal. Somente se as condies enumeradas acima fossem atendidas, seria possvel afirmar que a alquota do IVA equivaleria ao peso do tributo na composio do preo final de todos os bens e servios produzidos.
128

- 144 1996, agregados por 42 setores, calculada pelo IBGE. O modelo 1, abaixo, simula os preos finais da produo mediante a aplicao de um imposto cumulativo com uma nica alquota. Neste modelo todos os setores possuem cadeias infinitas de produo, (contrariando a crena generalizada de que existam cadeias de produo mais curtas, ou mais longas, j que todos produtos possuem cadeias de produo com nmero infinito de elos). O impacto do turnover nos preos varia inversamente proporo de valor agregado relativamente aos insumos de outros setores em cada etapa do processo produtivo. Evidentemente, o impacto na formao dos preos do tributo arrecadado em cada etapa de produo to menos forte quanto mais afastado o respectivo setor estiver do consumo final. Nas simulaes foi utilizado o modelo de markup na definio das margens de lucro, sendo as mesmas determinadas a partir da matriz insumo-produto do IBGE. As simulaes realizadas utilizaram o modelo 1 para avaliar o impacto do IUT, e o modelo 2.1 para avaliar o impacto do IVA. A escolha do modelo com o mark-up incidindo sobre o capital circulante das empresas deu-se em funo do maior realismo de suas hipteses. Cumpre afirmar que no houve a incidncia de custos financeiros sobre o tempo de espera para a utilizao dos crditos tributrios, o que teria acentuado ainda mais o impacto do IVA na formao dos preos.

- 145 -

A- OS MODELOS DE SIMULAO

Modelo 1- Para o IUT


Pi = ( 1 + t ) { [ ( ij Pj ) + LiW ] ( 1 + t ) ( 1 + mi ) }

Onde: Pi = preo do produto i,com IUT T = aquota do IUT Kij = insumo j por unidade de i Pj = preo do insumo j com IUT Li = trabalho por unidade de i W = taxa de salrio mi = mark-up sobre custos na produo de i I,j = 1...n setores da produo 1.1- Notao matricial para o modelo descrito acima:
P=[ FK ] P + FLW P- [ FK ] P = FLW [ I - FK ] P = FLW

P=[ I - FK ] FLW

-1

Onde: P = vetor de preos finais (n x 1) I = matriz identidade (n x n) F = diagonal [( 1 + t ) ( 1 + t ) ( 1 + mi )] (n x n) K = matriz dos coeficientes tcnicos (n x n) L = vetor de unidades de trabalho por unidades de i (n x 1)

- 146 -

Modelo 2- Para o IVA 2.1- Modelo com mark-up incidindo sobre os crditos tributrios.
P`i = 1 / ( 1 - v ) { [ ( ( ij P`j ) + LiW ) ( 1 + mi )] - v ( Kij P`j )}

Onde: P`i = preo do produto i,com IVA v = alquota do imposto sobre valor agregado P`j = preo do insumo j com IUT

2.1.1- Notao matricial para o modelo descrito acima:


P`=[F`K ] P` + F``LW P`- [F`K ] P` = F``LW P`[ I - F`K ] = F``LW P`=[ I - F`K ] F``LW
-1

Onde: F` = matriz diagonal [( 1 + mi - v )] (nxn) F`` = matriz diagonal [( 1 + mi ) / ( 1- v )]

- 147 -

2.2 - Modelo com compensao instantnea dos crditos tributrios; portanto, sem incidncia de mark-up no capital circulante. Este um modelo modificado a partir do modelo 2, de forma a fazer o mark-up incidir sobre os custos de produo lquidos dos crditos tributrios, trazendo como conseqncia a uniformidade do impacto do IVA em todos os setores.

P`i = 1 / (1- v) { [ (( ij P`j ) + LiW )- v ( ij P`j )] ( 1 +mi ) }

2.2.1- Notao matricial para o modelo descrito acima:


P`=[ MK ] P` + GLW P`- [ MK ] P` = GLW P`[ I - MK ] = GLW P`=[ I - MK ] GLW
-1

Onde: M = matriz diagonal ( 1 + mi ) (n x n) G = matriz diagonal [( 1 + mi ) / ( 1- v )] (n x n)

- 148 -

B-AS PREMISSAS DAS SIMULAES


As hipteses utilizadas nas simulaes foram as seguintes:

ALQUOTAS TRIBUTRIAS: 1. Utilizou-se como base para as simulaes uma alquota de 20% sobre folha de pagamentos como Contribuio Patronal ao INSS; 2. As alquotas do IPI, do ICMS e do ISS para cada setor so mdias estimadas a partir da composio de produtos includos em cada um dos 42 setores da matriz de relaes interindustriais do IBGE para 1996, conforme tabela abaixo; 3. As taxas de evaso aplicadas nas simulaes so estimativas do IBGE sobre o peso das atividades formais nos vrios setores da economia;129 4. A estimativa de arrecadao do IUT, foi baseada na arrecadao tributria da CPMF em 2001; 5. As alquotas tributrias necessrias para a obteno de uma determinada meta de arrecadao tomaram por base os dados da Tabela II, Arrecadao das Receitas Federais- Janeiro a Dezembro- 2000/2001 (A preos correntes), divulgada no site da Receita Federal, www.receita.fazenda.gov.br em 16/02/2002. Estimou-se para o ano de 2001 um PIB nominal de R$ 1,2 trilhes. 6. Para a simulao do IUT, supondo-se a eliminao de todos os tributos com caractersticas essencialmente fiscais da Unio, dos Estados e dos municpios, uma das hipteses de alquotas tomou por base os dados de movimentao financeira de instituio bancria fornecidos mensalmente entre junho de 1990 e maio de 1996. Os volumes de dbitos e crditos mensais acham-se reproduzidos na tabela abaixo.

Dados reproduzidos em Pereira, T. R. e Ikeda, M. Mensurando a cumulatividade das contribuies: uma proposta metodolgica, Boletim Informe-se, n 27, junho 2001, BNDES, R.J., p.8. Vale apontar que as taxas de formalizao no se confundem com as taxas de evaso, j que a sonegao amplamente praticada tambm pelas empresas do setor formal da economia. Neste sentido, foroso apontar a presena de forte subestimao das taxas de evaso utilizadas nas simulaes, o que faz prever que as distores nos preos relativos causadas pelos IVAs devam ser maiores do que as estimadas neste trabalho.

129

- 149 TABELA A-1 ALQUOTAS TRIBUTRIAS SETORIAIS MDIAS UTILIZADAS NAS SIMULAES Setores ICMS IPI ISS
1-Agropecuria 2-Extrativa mineral (exceto combustveis) 3-Extrao petrleo e gs nat., carvo e outros comb. 4-Fabricao de minerais no-metlicos 5-Siderurgia 6-Metalurgia dos no-ferrosos 7-Fabricao de outros produtos metalrgicos 8-Fabricao e manuteno de mquinas e tratores 9-Fab. aparelhos e equipamentos de material eltrico 10-Fab. de aparelhos e equipamentos de material eletrnico 11-Fabricao de automveis, caminhes e nibus 12-Fabricao de outros veculos, peas e acessrios 13-Serrarias e fabricao de artigos de madeira e mobilirio 14-Indstria de papel e grfica 15-Indstria da borracha 16-Fabricao de elementos qumicos no-petroqumicos 17-Refino de petrleo e indstria petroqumica 18-Fabricao de produtos qumicos diversos 19-Fabricao de produtos farmacuticos e perfumaria 20-Indstria de transformao de material plstico 21-Indstria txtil 22-Fabricao de artigos do vesturio e acessrios 23-Fabricao de calados e de artigos de couro e peles 24-Indstria do caf 25-Beneficiamento produtos origem vegetal, inclusive fumo 26-Abate e preparao de carnes 27-Resfriamento e preparao do leite e laticnios 28-Indstria do acar 29-Fab. e refino leos vegetais e de gorduras p/ alimentao 30-Outras indstrias alimentares e de bebidas 31-Indstrias diversas 32-Servios industriais de utilidade pblica 33-Construo civil 17 17 20 18 12 18 12 15 15 12 10 18 17 18 18 18 12 18 20 20 12 18 17 17 17 17 17 7 7 18 17 18 18 0 6 0 10 5 10 12 10 12 15 12 20 10 12 12 0 10 10 20 8 0 0 20 0 0 0 0 5 0 50 20 0 10 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

- 150 34-Comrcio 35-Transporte 36-Comunicaes 37-Instituies financeiras 38-Servios prestados s famlias 39-Servios prestados s empresas 40-Aluguel de imveis 41-Administrao pblica 42-Servios privados no-mercantis 20 25 25 0 18 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0 3 3 3 3 0 0

SIMULAO 1: Alquota do IUT de 3,5%, com arrecadao estimada de R$ 321 bilhes (26,7% do PIB). Com as alquotas do ICMS, ISS, IPI e INSS acima definidas, a arrecadao estimada foi de R$ 176 bilhes (14,7% do PIB). SIMULAO 2: Com o objetivo de comparar dois sistemas tributrios necessrio fixar alquotas capazes de gerar receita equivalente. Para tanto, as alquotas dos tributos convencionais teria que ser aumentada em 82% (fixando-se um um teto de 80% para a soma das alquotas dos impostos sobre valor agregado, ICMS e IPI). Os resultados desta simulao acham-se na nota de rodap 103. Alternativamente, optou-se por reduzir a alquota do IUT para 1,92%, mantendo-se as alquotas do sistema convencional, do que resultaria receita de 14,7% do PIB em ambos os sistemas, como mencionado na simulao 2 do texto. SIMULAO 3: Neste exerccio tentou-se estimar os impactos da eliminao do sistema convencional das contribuies sociais cumulativas (Cofins, Pis/Pasep, CPMF), cuja arrecadao conjunta foi em 2001 de 6,25% do PIB, ou R$79,96 bilhes. Para substituir a receita das contribuies eliminadas, as alquotas do sistema convencional (ICMS, IPI, INSS, e ISS) foram aumentadas em 51%. SIMULAO 4: Neste exerccio tentou-se reestimar a simulao 1 com a incluso no modelo do fenmeno da evaso tributria, segundo as estimativas do IBGE mencionadas acima. As alquotas do sistema convencional (ICMS, IPI, e ISS) foram reduzidas de acordo com as respectivas taxas setoriais de evaso estimada. A hiptese implcita neste procedimento que a alquota efetiva para o setor tornou-se menor que a alquota formal, ou terica, implicando em dbitos tributrios mais baixos, e conseqente apropriao de crditos apenas at o limite dos dbitos apurados. Havendo evaso, as alquotas dos tributos convencionais foram aumentadas para garantir a manuteno das receitas. Para o ajuste da Contribuio ao INSS tomou-se por

- 151 base a proporo entre a soma das alquotas efetivas e a soma das alquotas tericas, do que resultou a necessidade de elevao da alquota do INSS em 10,8%. Vale dizer que neste modelo, os bons pagadores acabaram pagando pelos sonegadores, o que de fato parece ocorrer na prtica. Com este procedimento, preserva-se o nvel de arrecadao anterior prtica da evaso, mas introduz-se no sistema maior disperso das alquotas tributrias causada pela evaso.

- 152 -

C- Movimentao bancria (1990-1996)


TABELA A-2 VOLUME DE DBITOS E CRDITOS LANADOS EM CONTAS CORRENTES DE CLIENTES. DADOS DE CONTABILIDADE DE INSTITUIO BANCRIA. (Preos de Dez-2000)

CREDITO TOTAL U.M. MS-ANO A PREOS CORRENTES

DEBITO TOTAL A PREOS CORRENTES

IGP-DI ACUM. DEZ2000=100

CREDITO TOTAL DEZ2000=100 (R$MIL)

DEBITO TOTAL DEZ2000=100 (R$MIL)

Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL TOTAL

Jun-90 jul-90 Ago-90 Set-90 Out-90 Nov-90 Dez-90

1.533.298.910,00 1.822.582.439,00 1.587.112.437,00 2.086.060.050,92 2.411.111.638,31 2.695.552.482,21 3.244.146.012,99

1.537.550.041,00 1.827.128.605,00 1.592.129.950,00 2.091.860.346,50 2.417.822.554,91 2.703.358.058,62 3.253.290.019,67

0,00001178 0,00001330 0,00001502 0,00001679 0,00001971 0,00002296 0,00002674

47.347.339,94 49.814.338,63 38.411.879,17 45.191.185,91 44.472.467,90 42.691.844,33 44.118.499,38 312.047.555,26

47.478.612 49.938.593 38.533.315 45.316.840 44.596.249 42.815.468 44.242.853 312.921.930,59

CREDITO TOTAL U.M. MS-ANO A PREOS CORRENTES

DEBITO TOTAL A PREOS CORRENTES

IGP-DI ACUM. DEZ2000=100

CREDITO TOTAL DEZ2000=100 (R$MIL)

DEBITO TOTAL DEZ2000=100 (R$MIL)

Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL TOTAL

Jan-91 Fev-91 Mar-91 Abr-91 Mai-91 Jun-91 jul-91 Ago-91 Set-91 Out-91 Nov-91 Dez-91

2.953.355.730,99 3.763.608.152,25 4.173.298.707,68 4.217.692.000,00 4.352.789.000,00 5.209.312.000,00 5.045.839.000,00 5.808.619.000,00 7.051.713.000,00 9.474.334.000,00 17.806.261.000,00 20.129.261.000,00

2.951.229.860,41 3.765.245.536,25 4.173.020.590,57 4.233.189.000,00 4.254.071.000,00 5.218.229.000,00 5.050.080.000,00 5.838.460.000,00 7.060.451.000,00 9.503.800.000,00 17.935.588.000,00 20.060.040.000,00

0,00003207 0,00003884 0,00004165 0,00004529 0,00004825 0,00005300 0,00005980 0,00006907 0,00008025 0,00010100 0,00012701 0,00015513

33.489.469,38 35.238.458,51 36.432.978,00 33.861.074,40 32.806.683,57 35.738.431,57 30.680.605,09 30.581.518,15 31.953.028,51 34.112.446,65 50.979.360,67 47.183.653,43 433.057.707,95

33.465.363 35.253.789 36.430.550 33.985.490 32.062.653 35.799.607 30.706.392 30.738.627 31.992.623 34.218.539 51.349.624 47.021.397 433.024.652,77

- 153 -

CREDITO TOTAL U.M. MS-ANO A PREOS CORRENTES

DEBITO TOTAL A PREOS CORRENTES

IGP-DI ACUM. DEZ2000=100

CREDITO TOTAL DEZ2000=100 (R$MIL)

DEBITO TOTAL DEZ2000=100 (R$MIL)

Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL TOTAL

Jan-92 Fev-92 Mar-92 Abr-92 Mai-92 Jun-92 jul-92 Ago-92 Set-92 Out-92 Nov-92 Dez-92

22.547.019.000,00 23.592.648.000,00 31.375.053.000,00 39.010.822.000,00 44.898.418.000,00 66.676.716.000,00 72.686.732.290,37 92.132.020.650,83 121.105.397.420,19 165.364.982.000,00 197.022.852.000,00 295.625.858.000,00

22.548.508.000,00 23.460.583.000,00 30.575.897.000,00 38.763.434.000,00 44.669.416.000,00 66.448.266.000,00 72.332.079.881,89 91.725.682.234,50 120.595.674.882,01 165.411.073.000,00 196.631.023.000,00 297.149.629.000,00

0,0001968 0,0002455 0,0002964 0,0003513 0,0004302 0,0005223 0,0006356 0,0007980 0,0010164 0,0012699 0,0015775 0,0019513

41.667.422,05 34.938.511,95 38.495.052,31 40.377.611,45 37.951.397,48 46.417.388,91 41.582.132,62 41.983.639,67 43.327.720,40 47.352.660,77 45.417.781,41 55.091.174,76 514.602.493,79

41.670.173,76 34.742.936,00 37.514.542,35 40.121.555,93 37.757.828,39 46.258.352,10 41.379.245,47 41.798.475,32 43.145.357,63 47.365.859,04 45.327.456,84 55.375.136,16 512.456.919,00

CREDITO TOTAL U.M. MS-ANO A PREOS CORRENTES

DEBITO TOTAL A PREOS CORRENTES

IGP-DI ACUM. DEZ2000=100

CREDITO TOTAL DEZ2000=100 (R$MIL)

DEBITO TOTAL DEZ2000=100 (R$MIL)

Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL Cr$MIL CR$MIL CR$MIL CR$MIL CR$MIL CR$MIL TOTAL

Jan-93 Fev-93 Mar-93 Abr-93 Mai-93 Jun-93 jul-93 Ago-93 Set-93 Out-93 Nov-93 Dez-93

241.461.453.000,00 304.752.887.000,00 479.044.180.000,00 588.707.398.000,00 646.800.217.000,00 875.546.815.000,00 1.101.831.135.000,00 1.518.701.000,00 1.912.573.000,00 2.729.538.000,00 4.048.968.000,00 6.916.187.000,00

242.635.852.000,00 305.604.451.000,00 479.853.272.000,00 590.489.761.000,00 650.770.945.000,00 873.804.721.000,00 1.105.196.704.000,00 1.544.318.000,00 1.929.226.000,00 2.764.890.000,00 4.063.258.000,00 7.401.746.000,00

0,0025119 0,0031778 0,0040616 0,0052078 0,0068883 0,0090044 0,0118822 0,0158664 0,0217353 0,0293731 0,0402294 0,0548005

34.954.866,95 34.872.478,75 42.888.980,70 41.106.819,48 34.144.690,97 35.358.217,43 33.719.701,60 34.806.663,82 31.997.716,67 33.791.388,64 36.598.867,81 45.893.286,29 440.133.679,11

35.124.878 34.969.922 42.961.419 41.231.274 34.354.306 35.287.864 33.822.699 35.393.749 32.276.325 34.229.068 36.728.036 49.115.278 445.494.817,73

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CREDITO TOTAL U.M. MS-ANO A PREOS CORRENTES

DEBITO TOTAL A PREOS CORRENTES

IGP-DI ACUM. DEZ2000=100

CREDITO TOTAL DEZ2000=100 (R$MIL)

DEBITO TOTAL DEZ2000=100 (R$MIL)

CR$MIL CR$MIL CR$MIL CR$MIL CR$MIL CR$MIL R$MIL R$MIL R$MIL R$MIL R$MIL R$MIL TOTAL

Jan-94 Fev-94 Mar-94 Abr-94 Mai-94 Jun-94 jul-94 Ago-94 Set-94 Out-94 Nov-94 Dez-94

6.394.679.000,00 7.815.124.000,00 13.243.235.000,00 18.116.295.000,00 28.292.834.000,00 42.289.139.000,00 27.258.628,00 28.799.615,00 23.830.262,00 21.777.254,00 27.110.163,00

7.523.902.000,00 9.640.008.000,00 16.497.548.000,00 23.208.436.000,00 35.020.635.000,00 52.968.457.000,00 22.776.028,00 27.099.407,00 23.818.694,00 21.780.842,00 27.184.428,00

0,0779209 0,1109671 0,1607137 0,2289528 0,3227089 0,4730267 0,4989013 0,5155646 0,5235558 0,5369065 0,5501681 0,5533041

29.842.288,50 25.609.955,18 29.964.599,50 28.773.374,80 31.881.063,88 32.509.513,82 54.637.316,63 55.860.342,47 45.516.179,49 40.560.606,10 45.816.791,55 48.996.861,48 469.968.893,40

35.112.071 31.590.045 37.327.917 36.861.015 39.462.115 40.719.171 45.652.373 52.562.583 45.494.083 40.567.293 44.999.100 49.131.084 499.478.849,86

CREDITO TOTAL U.M. MS-ANO A PREOS CORRENTES

DEBITO TOTAL A PREOS CORRENTES

IGP-DI ACUM. DEZ2000=100

CREDITO TOTAL DEZ2000=100 (R$MIL)

DEBITO TOTAL DEZ2000=100 (R$MIL)

R$MIL R$MIL R$MIL R$MIL R$MIL R$MIL R$MIL R$MIL R$MIL R$MIL R$MIL R$MIL TOTAL

Jan-95 Fev-95 Mar-95 Abr-95 Mai-95 Jun-95 jul-95 Ago-95 Set-95 Out-95 Nov-95 Dez-95

29.211.673,00 20.622.799,00 30.713.451,00 23.887.570,00 30.042.045,00 30.202.552,00 29.237.968,00 29.719.044,00 31.696.006,00 34.192.850,00 34.645.506,00

29.282.874,00 20.627.144,00 30.875.363,00 24.070.617,00 29.970.966,00 30.082.080,00 29.162.542,00 29.681.517,00 31.649.318,00 34.128.240,00 32.667.096,00

0,5608290 0,5672785 0,5775463 0,5908298 0,5931932 0,6087348 0,6223705 0,6303991 0,6235908 0,6250250 0,6333378 0,6350479

52.086.596,06 36.353.916,97 53.179.201,21 40.430.542,05 50.644.622,47 49.615.285,03 46.978.397,20 49.169.609,94 47.657.928,92 50.711.579,81 53.988.327,17 54.555.739,99 585.371.746,82

52.213.547,41 36.361.579,87 53.459.549,30 40.740.353,75 50.524.799,78 49.417.379,48 46.857.204,11 48.199.857,26 47.597.750,03 50.636.866,00 53.886.310,52 51.440.368,51 581.335.566,04

CREDITO TOTAL U.M. MS-ANO A PREOS CORRENTES

DEBITO TOTAL A PREOS CORRENTES

IGP-DI ACUM. DEZ2000=100

CREDITO TOTAL DEZ2000=100 (R$MIL)

DEBITO TOTAL DEZ2000=100 (R$MIL)

R$MIL R$MIL R$MIL R$MIL R$MIL TOTAL

Jan-96 Fev-96 Mar-96 Abr-96 Mai-96

36.409.233,00 30.004.494,00 33.070.535,00 36.127.974,00 34.825.525,00

35.886.339,00 30.661.524,00 33.858.915,00 34.888.731,00 35.802.690,00

0,6464152 0,6513280 0,6527609 0,6573302 0,6683734

56.324.838,88 46.066.644,17 50.662.555,38 54.961.681,09 52.104.896,17 260.120.615,69

55.515.927 47.070.793 51.870.316 53.076.411 53.566.904 261.100.350,59

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Anexo V
Palestra de Everardo Maciel sobre Reforma Tributria e Federalismo Fiscal Federao das Indstrias de Braslia 7 de agosto de 2001 O SR. EVERARDO MACIEL Meu caro Lourival Dantas, ao cumpriment-lo, sado todas as lideranas empresariais aqui presentes; Senador Lindberg Cury; Deputados Marcos Cintra e Osrio Adriano; senhoras e senhores, primeiro de tudo, uma satisfao enorme estar aqui de volta depois de um bom tempo e dizer que sempre me senti absolutamente em casa nas palestras, nas conversas, nos debates, nos dilogos que travei inmeras vezes nesta Federao das Indstrias. Precisamente pelo sentido muito cooperativo que se estabeleceu poca eu, como Secretrio de Fazenda e Planejamento do Distrito Federal, e os senhores, lideranas empresariais. Portanto, quero fazer desta exposio menos uma conferncia no sentido formal, menos uma palestra mais formal e mais uma exposio de idias, de pontos que certamente interessam a todos. Da por que, antes de comear minha exposio, tive oportunidade de conversar com algumas lideranas daqui, para indagar-lhes que tipo de assuntos eu deveria explorar no curso da palestra, o que mais interessava. Chamaram-me a ateno no sentido de que abordasse questo sempre presente em qualquer debate tributrio: simplificao. Por outro lado, disseram-me tambm que abordasse, sem menor grau de importncia, o tamanho da carga tributria brasileira. E, mais ainda, que falasse sobre os chamados tributos em cascata. Poucas matrias no Brasil so tratadas de forma to superficial, to epidrmica e to contraditria quanto reforma tributria e matria tributria. Geralmente, o que se entende como reforma tributria algum pedao de idia sobre matria tributria que est na cabea de algum, faltando algum sentido de consistncia, de harmonia, de algo que no tem frmula estabelecida em lugar algum no mundo. No existe um sistema tributrio que seja bom e adequado para qualquer pas do mundo. Na modelagem do sistema tributrio, no se pode deixar de ter em conta a realidade poltica, a tradio cultural, o estgio de desenvolvimento econmico e social de determinado pas. No existe modelo que se possa transportar de um pas para outro pura e simplesmente. Portanto, no vejo a questo como reforma tributria. Cometemos um grave erro em matria tributria neste Pas na dcada de 60. O Brasil foi extremamente arrojado e ousado quando trouxe para c, na rea de tributao do consumo, o imposto sobre valor agregado, o ICM. Apenas a Frana tinha implantado esse tipo de tributao, ainda assim de forma mais tmida do que o Brasil, porque a tributao no descia at o varejo. Mas o Brasil, de forma ousada, foi com a tributao sobre valor agregado at o varejo. Certamente, o Pas no estava preparado para esse tipo de tributao, pela prpria tradio cultural brasileira de sonegao de impostos. Cometeu-se outro erro em certo sistema, cujo principal autor intelectual foi Gerson Augusto da Silva, que, depois de montar o sistema brasileiro, foi trabalhar na Organizao

- 156 dos Estados Americanos, quando teve oportunidade de militar com um dos maiores tributaristas do mundo, Vito Tanzi. Em conversa comigo, Vito, autor do famoso efeito tanzi, conhecido por sua concepo, mencionou que o Gerson cometeu um erro gravssimo: pensou que ICM era sucedneo de IVC. O erro consistiu basicamente em conferir a Estados a titularidade de um imposto sobre valor agregado incidente sobre o consumo, gerando dois problemas quase insolveis. O primeiro foi a desonerao das exportaes. um certo clich dizer que as exportaes devem ser desoneradas. A seguir, vou qualificar por que um clich. Mas, nessa linha de raciocnio, admitamos que as exportaes devem ser desoneradas. Isso matria de interesse nacional, e no de interesse local ou de uma entidade subnacional, portanto, do Estado ou do Municpio. Sendo assim, todas as vezes em que as exportaes so desoneradas, do ponto de vista estritamente fiscal, repercute de forma negativa sobre aquela entidade federativa. O Estado de Pernambuco passa a exportar sapatos, e, se os sapatos so desonerados em matria de impostos, evidentemente o Estado no ver aquele imposto. Mas essa matria interessa ao Brasil, a todos os Estados e no interessaria particularmente a Pernambuco, porque uma questo nacional e no local. O segundo problema aparece nas operaes interestaduais. Os impostos sobre valor agregado incidentes sobre o consumo no se prestam bem para enfrentar alfndegas. Assim, sendo de mbito estadual, ho que incidir numa operao interestadual. Se o imposto zero, ningum paga mais impostos, porque todas as operaes internas sero convertidas automaticamente em operaes interestaduais. Portanto, de controle dificlimo, para no dizer impossvel. Se, ao contrrio, o tributo estiver totalmente vou raciocinar de maneira radical na origem, estarei fazendo com que o cidado que pagou o imposto efetivamente, o consumidor, esteja pagando impostos a outro Estado que no aquele onde ele se encontra. Por exemplo, um cidado de Braslia, quando comprar um automvel, o imposto, se cobrado inteiramente na origem, vai ser pago ao Estado de So Paulo ou ao Estado de Minas Gerais, enfim, a outro Estado que no aquele onde reside o cidado, que cobrar a prestao de servios sociais bsicos quela Unidade da Federao. Esse problema insolvel. Darei um exemplo concreto. Hoje eu me deparei com um problema interessantssimo: tributao de gs natural para produo de energia eltrica. Todas as pessoas do Brasil e quando eu digo todas so todas as pessoas do Brasil tm absoluta conscincia de que vivemos um problema srio com a crise energtica. Todas as pessoas no alienadas, todas as pessoas vivas e conscientes tm clareza da dimenso e da importncia desse tipo de problema. O Brasil no produz gs natural suficiente para produo de energia termeltrica na proporo devida para termos algo alternativo que possa suprir nossa deficincia de produo de energia de origem hidrulica e estabelecer um sistema que possa apresentar alguma segurana, alguma reserva de contingncia para enfrentar esse tipo de problema. Ento, o Brasil importa gs natural da Bolvia. Quando o importa, o gs natural da Bolvia entra pelo Estado do Mato Grosso do Sul. Em Mato Grosso do Sul, ele tributado. Quando ele tributado, So Paulo no reconhece o tributo. Como no reconhece o tributo, a companhia de gs fica com o crdito sem dbito e,

- 157 portanto, no vai utilizar o gs natural para produo de energia termeltrica. E passa a haver uma controvrsia no quero dizer minha opinio pessoal, a despeito de t-la entre Mato Grosso do Sul e So Paulo, para saber com quem deve ficar o imposto. Faz-se um esforo monumental para se dizer o seguinte: Vamos separar o produto em duas partes, o gs natural utilizado para produo de energia termeltrica do gs natural que tem outros usos, como industrial, comercial, residencial, veicular etc. No que for para produo de energia termeltrica, h iseno nas operaes interestaduais, e deixamos o resto como controvrsia que se resolve na Justia, se for o caso. No conseguimos fazer o acordo. E, se no se fizer o acordo e se resolver o impasse, no se conseguir, verdadeiramente, a produo de energia termeltrica em escala a partir do gs natural, e continuaremos com o problema. E o problema insolvel, porque a questo tratada no mbito do CONFAZ. O CONFAZ Conselho de Poltica Fazendria, integrado por Secretrios de Fazenda do Brasil, foi institudo definitivamente a partir de 1975, um pouco com minha colaborao, a bem da verdade. Fui quase o decano do CONFAZ durante muitos anos e, poca as pessoas podem no acreditar, mas j fui moo tambm algum tempo atrs , dizia que aquilo era inconstitucional, porque tinha poderes de Senado. Eu no tinha 35 anos de idade, idade mnima exigida para ser Senador, e estava deliberando questes de interesse federativo, portanto, questes prprias e tpicas do Senado Federal. Ento, veja bem. O que se fez com o Conselho? O CONFAZ faz legislao da maneira mais esdrxula que algum pode imaginar, porque no faz legislao para cobrar imposto, mas para dar iseno. Um colega meu, francs, disse que ficou surpreso pelo fato de, no Brasil, pessoas da administrao tributria se reunirem para verificar no como ser cobrado o imposto, mas como ser concedida iseno. Portanto, o contrrio. S que a iseno, quando necessria, exige um regime de unanimidade. Esse regime de unanimidade tpico dos conselhos de segurana. O Conselho de Segurana das Naes Unidas tem um regime de unanimidade, que o regime de no fazer. Resultado: pela simples posio de um secretrio pouco importa, no vem ao caso singularizar que, por razes doutrinrias, no est de acordo, o convnio no passa, e no temos energia termeltrica. Verdadeiramente, a instituio est usurpando uma funo legislativa. No funo de um grupo de pessoas tratar disso. Mas, todas as vezes que vamos tratar de questes de ICMS, qualquer que seja a construo, aparecem algumas coisas que eu identifico no meu almanaque de manicmio de idias. Todos esto absolutamente de acordo com que devemos ter um regulamento nico do ICMS, desde que cada um tenha o seu. Ns estamos absolutamente de acordo, sem a menor sombra de dvidas, com que as alquotas devam ser uniformes, desde que diferenciadas em cada Estado. O que estou dizendo no nenhuma fantasia. No estou usando fora de expresso. literalmente assim. Eu me reno com algumas pessoas que dizem: Ns temos um consenso sobre como deve ser o ICMS. Eu digo: Onde est o consenso? O consenso existe, mas precisa ser aperfeioado. Eu digo: Ento, no existe. Existe. Mas onde que est?

- 158 Do outro lado, todas as pessoas falam de guerra fiscal, que apelidam dos piores adjetivos. Os mais elegantes chamam-na de guerra fiscal predatria. H outros apelidos mais fortes do que esse, e todos so contra a guerra fiscal, desde que cada um possa fazer poltica fiscal com o ICMS. O que explica essa loucura? Isso, rigorosamente, visto por um observador externo, uma loucura. So adjetivos mutuamente excludentes, contraditrios, em todo tempo contraditrios. porque existe um grupo de pessoas que tem o poder de fazer a legislao e no quer, nem vai abrir mo dessa competncia, porque, como todas as vezes, estamos tratando, de fato, no de questo efetivamente tributria, materialmente tributria. Ns estamos falando de poder. o poder de fazer e o de no fazer, ainda que isso tenha qualquer tipo de custo, qualquer tipo de repercusso para a economia nacional. Eu mencionava que muito difcil fazer alterao desse tipo de coisa. Ns chegamos a propor emenda constitucional, encaminhada ao Congresso Nacional, que pode ser entendida como rigorosamente a proposta dita mnima. O que quer dizer mnima? A proposta diz que o ICMS ter um regulamento nico, aprovado pelos Estados, mas pelo conjunto dos Estados. O ICMS ter uma alquota por imposto nica. Agora, nica e aprovada pelo Senado Federal. vedada a concesso de qualquer tipo de benefcio fiscal. Ou seja, a base de clculo ntegra. Proposta mais singela, mais simples, ou proposta to mnima quanto essa definitivamente impossvel. As pessoas se apresentam de forma contrria porque, de fato, isso que se quer, que simplifica, que moderniza, que representa o avano, na verdade, no se quer. Ou seja, estamos discutindo uma agenda falsa, uma agenda oculta. Eu digo sempre que o Brasil o pas da agenda oculta. Todas as discusses no so verdadeiramente as que esto sendo discutidas. So outras coisas que esto sendo discutidas, com aparncia diferente. Eu mencionei esse aspecto para reforar uma idia. Isso que se quer, como disse, algo extremamente simples, mas milita na direo da simplificao. Tenho horror a clichs tipo imposto bom imposto velho, mas vou criar um clich: imposto bom imposto simples. Todo imposto que se "complexifica" automaticamente se presta para a sonegao. O Brasil tinha, at 1995, um instituto terrvel em matria tributria no Imposto de Renda: correo monetria. A correo monetria, que o Brasil elegeu como soluo, s foi utilizada, que eu saiba, pelo Mxico em dado momento e pelo Chile em outro momento. Nenhum outro pas do mundo a adotou, por uma boa razo: porque isso se torna um imposto extremamente complexo. Trs quartos da complexidade do Imposto de Renda das pessoas jurdicas brasileiras esto associados somente a esta palavra: correo monetria. Evidentemente exagerando um pouco, digo que isso alcana o mago da complexidade do Imposto de Renda. Sobre a simplificao: as pessoas dizem que os empresrios no gostam do imposto em cascata. Certamente, a imensa maioria no tem a menor idia do que seja isso. Tenho a impresso de que a expresso foi escolhida de propsito, porque cascata parece ser uma coisa que cai sobre nossa cabea, uma coisa que faz mal, que ofende, quando, verdadeiramente, no se trata disso. Mais de 90% das empresas brasileiras optam, no Imposto de Renda, por impostos em cascata, que so os chamados lucro presumido e SIMPLES.

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Portanto, o que, verdadeiramente, conta em matria tributria a complexidade e o tamanho da carga. Foram muito felizes as observaes que fizeram na reunio preliminar, quando falaram sobre o tamanho da carga tributria, um problema importante, e quando falaram em complexidade ou em simplificao, outro problema importante. Esses sistemas, o SIMPLES de um lado, ou o lucro presumido do outro, so extremamente simples. Ningum v dificuldade em calcular o imposto a pagar sobre o resultado de um produto, de uma alquota sobre uma base to simples e singela como o faturamento e a receita bruta. Esses impostos, portanto, resultam de opo dos contribuintes. Surpreendo-me quando essas mesmas pessoas so contra o PIS/COFINS, que tem a mesma base de clculo, exatamente a mesma, com apenas uma sutil diferena, nada que possa ser apurado como relevante. A diferena que o PIS/COFINS est com a alquota alta, e o lucro presumido e o SIMPLES no esto. O que conta nesse aspecto verdadeiramente o tamanho da carga. Lamentavelmente, o tamanho da carga tributria brasileira definido pelo tamanho da despesa. Quem define carga tributria no o tributo, mas o gasto. No dia em que o gasto estiver muito acima da carga tributria, aparecer um imposto especialssimo, que resolve a questo: a inflao, o pior dos impostos, o mais lamentvel, o que se encarrega de fazer o equilbrio. Temos de observar o gasto. Enquanto o gasto se expande, no h como tratar do assunto, mas nunca tivemos coragem de enfrentar o problema difcil e complexo do gasto da Federao brasileira, da discriminao adequada dos encargos pblicos entre as entidades federativas. Observamos que houve verdadeira expanso da carga tributria, boa parte por cobrana de imposto do passado, tendo boa parte dela servido no vou exagerar para criao de Municpios, com gastos administrativos. Conseguimos dobrar o nmero de Municpios neste Pas. Para qu? Para nada. Trata-se simplesmente de desperdcio de gasto pblico, financiado pelo contribuinte, que no se queixa disso. H de se estabelecer algum tipo de barreira ou de constrangimento criao de Municpios. No estou querendo eleger esse fato como o problema central do Brasil, seria muito simplrio o raciocnio. Estou citando isso como exemplo de como a expanso do gasto faz com que haja algum tipo de repercusso sobre a carga tributria, que ter de aumentar. A reforma tributria, assim dita, de 1988 foi seguramente uma das piores coisas feitas nos ltimos tempos no Brasil. Conseguimos fazer o seguinte: aumentaram as transferncias de impostos federais para Estados e Municpios, mas no transferiram os encargos. Teremos de criar outros impostos para substituir aqueles transferidos. Vamos pegar exemplos bem simpticos: foram transferidos para os Municpios os chamados impostos nicos federais, os impostos que incidiam sobre combustveis, telecomunicaes, energia eltrica e sobre minerais no Pas. Todos eram impostos nicos federais, cobrados unicamente pela Unio, de uma s vez, de forma monofsica e foram transferidos para o ICMS ganhou o S, era ICM e passou a ser ICMS. Aconteceram algumas coisas fantsticas. Vejamos: estradas federais eram financiadas pelo Fundo Rodovirio Nacional, que tinha como base receitas decorrentes do Imposto nico sobre Combustveis. No tem mais. A, as estradas federais comearam a entrar num

- 160 processo de desgaste monumental. O que isso? a crnica de um fato anunciado, aconteceria exatamente isso. No seriam as contribuies sociais que financiariam estradas. As contribuies sociais, CPMF, PIS, COFINS e Contribuio Social sobre o Lucro Lquido tm vinculao obrigatria seguridade social. J o Imposto de Renda e o IPI... Vejam outro tipo de situao. Vou fazer uma ressalva. O Brasil tem enormes disparidades regionais, e eu tenho conscincia disso. Acho que o Pas jamais conseguiu trabalhar efetivamente as disparidades regionais de renda. Isso nunca foi trabalhado de forma efetiva. Portanto, existem disparidades que alcanam os bolses de pobreza no Brasil, alcanam o Nordeste, alcanam a Amaznia e a est a Zona Franca de Manaus. Estabeleceram regras tributrias que tornam extremamente difcil fazer poltica tributria onde existe a Zona Franca de Manaus, uma espcie de buraco negro tributrio, em que qualquer imposto desaparece. Ela no transfere impostos, mas crditos. Passa a ser um tipo de restrio que dificulta a construo de qualquer tipo de modelo tributrio, porque, todas as vezes em que h imunidades, em que h situaes deste tipo, reduz-se a possibilidade de que algum possa efetivamente tratar da questo tributria, porque a soluo pode ser um tiro no p. Se, por exemplo, aumento a carga tributria do IPI de determinada matria-prima, e o objetivo no aumentar a carga tributria, mas evitar a sonegao de impostos pela gerao de crditos que sero absorvidos corretamente pelos que pagam impostos e obrigaro os que no pagam impostos a tomarem aquilo agora como custo, ento, com a finalidade estritamente de enfrentar a sonegao, h que se ter cuidado ao fazer isso, porque se corre o risco de transferir o produtor de matria-prima de algum Estado da Federao para a Zona Franca de Manaus, e, portanto, um tiro no p. Citei isso s para exemplificar a dificuldade de se trabalhar com esse tipo de restrio. H outro tipo de restrio que no foi superada pela Constituio de 1988, mas agravada. Trata-se da questo de partilha e vinculao. Criou-se a vinculao seguridade social e aumentou-se a restrio dentro do Governo, aumentou-se a restrio para trabalhar. Partilha de impostos para Estados e Municpios em cima do Imposto de Renda e em cima do IPI. Portanto, se se vai trabalhar com Imposto de Renda, dizem para se ter cuidado para no trabalhar com ele. melhor criar agora uma contribuio, a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido, porque, ao se fazer isso, no haver diviso com os Estados e Municpios. Em contrapartida, cai-se na armadilha da vinculao. Isso apenas para mostrar que so muitas as restries que se estabelecem, e as mudanas so muitas complexas. No so mudanas simples. Com relao cumulatividade, j disse que mais de 90% das empresas brasileiras optam pelo regime de cumulatividade. Que coisa essa de cumulatividade? Cumulatividade, dito de maneira bem simples, so sistemas tributrios cuja incidncia no tem repercusso nem para frente nem para trs. Eu no tomo conhecimento do que aconteceu e, alm disso, no trago nenhuma repercusso para frente. Isso um sistema cumulativo. O sistema de valor agregado, que se contrape ao sistema cumulativo, leva em considerao as informaes para trs e para frente, tem um sistema de crditos e dbitos.

- 161 Qual deles o melhor? Ambos tm virtudes e defeitos. Por exemplo, nos sistemas cumulativos, as alquotas so menores. No valor agregado, as alquotas so maiores. Os sistemas cumulativos so muito mais simples. Os sistemas de valor agregado so mais complexos, prestam-se mais evaso fiscal, eliso fiscal do que os sistemas cumulativos. Os sistemas de valor agregado do melhor quantificao contbil do que os sistemas cumulativos. O equvoco ser partidrio de uma coisa ou de outra. Cada situao tem uma soluo adequada. A generalizao um enorme equvoco. Portanto, cumulatividade de sistema no constitui nenhum erro. Rigorosamente, no caso das contribuies sociais, por exemplo, corresponde a um Imposto de Renda mnimo. isso que ele , dedutvel do Imposto de Renda. Representa rigorosamente o Imposto de Renda. Se todas as empresas brasileiras fossem tributadas sem regime de lucro real, no se pagariam impostos no Brasil. Ainda que tenha diminudo extraordinariamente no curso da gesto frente da Secretaria da Receita Federal, se o Brasil fosse uma nica empresa, a soma dos prejuzos seria maior do que a soma dos lucros, portanto, no haveria Imposto de Renda. Um dos grandes negcios deste Pas foi, durante bom tempo, a gerao de prejuzos. Sempre que desloco uma base tributria, h o perdedor e o ganhador. Quem ganha quem tem prejuzo, e quem perde quem tem lucro. Essa a regra do jogo. Ouo muitas pessoas dizerem: Precisamos tirar a cumulatividade das contribuies sociais para desonerar a produo. Isso falso, j que aumenta a tributao sobre a produo. Mostrarei as regras do jogo: as contribuies sociais incidem sobre dois tipos de receitas, as operacionais e no operacionais. As no operacionais so receitas financeiras. Se adoto um sistema de valor agregado do tipo ICMS, ela s incide sobre receitas operacionais. Vamos supor, para raciocinar de forma terica, que quero manter o mesmo volume de impostos. Para manter o mesmo volume de impostos, tenho que aumentar a carga tributria sobre receitas operacionais, portanto, sobre a atividade produtiva. Isso acontece literalmente. Por exemplo, vamos supor que tomasse o universo das empresas brasileiras que no esto sendo tributadas em regime monofsico, que no se incluem no sistema financeiro e procurasse estabelecer uma alquota que implicasse a menor perda de arrecadao, saindo de um regime de tributao sobre a receita bruta, com alquota de 3,65%, e buscando uma forma de valor agregado do tipo lucro bruto ajustado. A alquota sai de 3,65% para 25%, com um detalhe: beneficiar quem tem prejuzo. Onerar quem tem lucro. No consigo entender que isso seja uma boa lgica. uma m lgica. Isso mostra o grau de sofisma que envolve essas questes. Isso significa que, em todas as ocasies, deve haver tributao cumulativa? claro que no. O equvoco, a ignorncia esto no radicalismo. H de se saber eleger em que condies se faz de um jeito e em que condies se faz de outro e distinguir uma coisa da outra, sem nenhum tipo de fanatismo. Tributaes em cascata so, s vezes, necessrias. Freqentemente, so objeto de eleio por parte do contribuinte. Se perguntssemos a qualquer contribuinte brasileiro se quer uma tributao de 30% em regime de valor agregado ou uma tributao de 2% em regime de cascata, no tenho a menor dvida de qual seria a resposta. Ele pediria a opo no Imposto de Renda. O regime simples.

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Essas coisas precisam ser desmistificadas. So apresentadas numa roupagem que engana as pessoas. Simplicidade deve ser o princpio reitor de qualquer tipo de construo tributria. Hoje o Congresso discutia proposta de emenda constitucional que permite estabelecer uma contribuio de interveno do domnio econmico no setor de combustveis, de lcool e de gs natural. Por que razo? Entre outras, para permitir a abertura do mercado s importaes de combustveis. Tal como existe hoje, no consigo importar, sob pena de gerar situao extremamente onerosa para a PETROBRAS. Assim, vou quebr-la. Tenho de estabelecer uma regra uniforme, para que qualquer um que entre receba o mesmo tratamento. Hoje existe a Parcela de Preo Especfico PPE, que s funciona com a PETROBRAS. Se eu retirar a PETROBRAS, ela desaparece. Ento, tenho de desenhar um novo modelo. Ele tem sido construdo em discusso com Parlamentares e empresrios, e a dose de aceitao razovel, quase total, at com solues muito especficas, bem montadas, como a criao da alquota ad rem sobre os combustveis. Alquota ad rem quer dizer o seguinte: em vez de tributar sobre o preo, tributa sobre a unidade fsica. Por exemplo, no direi que o imposto ser 10% do preo da gasolina, ser 1 centavo por litro, qualquer que seja o preo do litro. Isso se chama imposto com tributao ad rem, sobre a coisa. Para contrastar com o outro, o ad valorem, sobre o valor. Pois bem, esse imposto, entre outras, tem uma grande virtude: uma espcie de antiderrapante contra o preo. Se o mercado internacional de combustvel oscilar bastante, com altas de preo, o imposto no ter a mesma repercusso no mercado interno, porque o valor relativo cair, ou seja, o imposto automaticamente diminui, detendo o preo. Suponhamos que, em determinada situao, o imposto represente 10%. Se o preo dobrar, o imposto cair para 5%. Nessa discusso, tratamos tambm da incidncia das contribuies sociais nas importaes, em nome de um dos temas consagrados para esta pretensa conferncia, que a questo de isonomia competitiva. No Brasil, o importador no sofre hoje a mesma tributao de empresa que opera no mercado domstico. Por exemplo, a incidncia de PIS/COFINS. A empresa brasileira vai pagar, mas, se importar, no pagar. O que propusemos? Dar o mesmo tratamento ao que se importa e ao que se produz no Pas. Isso me parece razovel. Algum pode dizer que diverge da forma de cobrana das contribuies sociais. Eu no divirjo. Mas suponhamos que a divergncia seja lcita e que algum conceba de outra forma. Ocorre que no estamos discutindo forma de incidncia de contribuio social, mas isonomia. Qualquer que seja a forma, deve ser absolutamente idntica, sob pena de, dentro de blocos econmicos, seja do MERCOSUL, seja da ALCA, onde as operaes sero desoneradas de imposto de importao, com a evidente inexistncia de isonomia competitiva, vermos todos os empreendimentos do Pas implantados fora dele. Seja no caso do MERCOSUL Argentina, Uruguai e Paraguai , seja no da ALCA, ser muito mais interessante ter um empreendimento nos Estados Unidos

- 163 do que no Brasil. Essa isonomia fundamental. Alquota legislao intraconstitucional, recebe outro tratamento. Abordo a questo a fim de chamar a ateno para a importncia de se estabelecerem, sim, isonomia competitiva e simplificao, dois pontos fundamentais. Quando falamos em simplificao, temos a idia do SIMPLES introduzido no Brasil, virou modelo internacional para pequenas e microempresas de incluir todas as formas de tributo, de qualquer natureza, num sistema de faturamento, de receita bruta. O cidado que est pagando compreende com absoluta preciso o que est acontecendo, o que est fazendo. Quando da concepo desse imposto j contei essa histria a amigos , o Ministro da Fazenda, Pedro Malan, aps entender o que era o SIMPLES, perguntou-me o significado da sigla. Respondi que o S significa sistema, o I, integrado, o M, microempresa e o P, pequena empresa. A ele disse: E o L, o E, o S? Eu disse: Malan no existe resposta para tudo na vida, no. (Risos.) Se eu chegar ao final da vida tendo respondido metade das perguntas que me fizeram, serei feliz. Digo isso para prevenir em relao s perguntas que viro depois. (Risos.) Falo primeiro, para ningum me deixar numa situao desconfortvel. A carga tributria do Brasil est rigorosamente alta. Em funo disso e diante da proposio que submeti ao Ministro da Fazenda e ao Presidente da Repblica, decidiram que, no ajuste do Fundo Monetrio Internacional, no haver aumento de impostos. Chamei a ateno para o fato de estarmos no limite da carga tributria, que j comea a ser difcil de administrar. Temos que dar uma parada. Se a carga tributria est alta e ningum trata de forma adequada do gasto pblico, temos condio de mitigar a incidncia da carga tributria de forma isolada? Temos. Querem ver uma delas, entre outras tantas? No momento em que h incidncia de contribuies sociais nas importaes, h clarssima possibilidade de reduo das mesmas contribuies sociais no mercado domstico. Para quando? Eu disse: Para agora. possvel fazermos isso? possvel, sem dificuldade alguma. O que fiz, ento? Alcancei dois objetivos simultaneamente: a isonomia competitiva e o estabelecimento de um tratamento eqitativo, isonmico em relao importao e produo domstica. H inmeras outras situaes como essa. Temos utilizado alguns mecanismos de enorme eficincia, sobretudo na rea de fiscalizao. Devo registrar que, em dado momento, fiz at, eu no diria oposio, muita restrio CPMF. Reconheo que hoje um instrumento extraordinrio do ponto de vista de poltica tributria. Digo isso com a absoluta naturalidade de quem capaz de enxergar uma idia e, reconhecendo-a como boa, acolh-la. Imposto simples, eu no diria insonegvel. No , como nada na vida . J encontramos situaes de sonegao, mas em proporo infinitamente menor do que em qualquer outro. No posso dizer que a no-sonegao desse

- 164 tributo seja caracterizada por invencibilidade. No, isso impossvel. O que um homem faz o outro faz tambm, mas em proporo muito inferior. Ele um instrumento realmente extraordinrio, porque alcana todo mundo. Pude ver que, em um tero dos pagamentos realizados no Brasil dados de 1998, 825 bilhes, de um total de 2 trilhes e 400 bilhes , s foi paga CPMF, nenhum outro imposto, o que mostra o carter de universalidade desse imposto. Afora outras situaes, no enxergo outra forma de cobrar impostos que no a utilizao da CPMF. Por exemplo: a importao de servios transmitidos pela Internet. No temos outra forma de cobrar que no por intermdio da CPMF. Alguns falam: Mas no era provisrio? Vou contar uma historia: no final do sculo XVIII, os ingleses estavam preocupados com a excitao proveniente da Revoluo Francesa, e o ento Primeiro-Ministro, Edmund Burke, e seu Ministro da Fazenda, William Pitt, resolveram criar, em carter provisrio, algo que se chamou Imposto de Renda, para prevenir os males advindos da Revoluo Francesa. Passado algum tempo, viram que a Revoluo Francesa no conseguiria atravessar o Canal da Mancha e ficaria no continente. Tiraram o Imposto de Renda. Alguns anos depois, Napoleo resolveu revigorar a tese de atravessar o Canal da Mancha e chegar ao Reino Unido. Foi reconstitudo pela segunda vez e aprenderam , em carter provisrio, o Imposto de Renda. Comeo do sculo XIX. De l para c, continua existindo. Estou falando isso sem estabelecer analogia alguma. Mas presumo, por tudo que vi e vejo agora, o reconhecimento internacional de pessoas um pouco assustadas, assumindo que a CPMF pode ser permanente, no apenas nacional, mas de carter internacional. Isso tudo que eu queria dizer sobre os trs temas que me deram: simplificao, cascata e carga tributria. Muito obrigado. (Palmas.) ... (No identificado) Pergunta do ilustre Deputado Marcos Cintra: Como feita a fiscalizao da CPMF nos agentes arrecadadores, nos bancos? O SR. EVERARDO MACIEL Da seguinte forma: primeiro, eles so obrigados a prestar informaes, com dada periodicidade, do que arrecadaram e do que arrecadaram por contribuinte. A partir da, por critrios que no informamos com minudncia, porque no momento em que eu explicar os critrios eles j ficam absolutamente prontos para responder, elegemos por amostragem algumas operaes em alguns bancos, e alguns bancos por amostragem para fazer a fiscalizao de arrecadao. Tem sido eficiente. Identificamos alguns mecanismos. No direi que a prpria instituio financeira tenha orientado naquele sentido. s vezes, uma corretora, uma gerncia de banco, algum truque. Por exemplo, a nossa fiscalizao, no cruzamento com o Imposto de Renda, identificou em Braslia um contribuinte que teve uma movimentao de aproximadamente

- 165 25 milhes de reais em um ano e declarou-se no Imposto de Renda como isento. Este um pattern case. Constatamos ainda que esse contribuinte possua um CPF notvel: 999888777. No se trata apenas de sonegao, mas de deboche fiscal. O contribuinte achou que a fiscalizao jamais chegaria at ele, mas chegou. Identificamos que se tratava de um fundo de investimento estrangeiro. A CPMF permite agir dessa maneira. Ningum imaginaria que faramos cruzamento com outras bases, como a do CPF e a do Imposto de Renda, obtendo informaes no s sobre qualquer contribuinte, mas tambm sobre o agente arrecadador. evidente que h algum por traz desse fundo de investimento estrangeiro. impossvel uma pessoa que se apresente com o CPF n 999888777 passe a ter a maior movimentao financeira na agncia e no desperte nenhuma curiosidade por parte do gerente ou dos funcionrios. Rigorosamente, essa uma situao fantasiosa. ... A arrecadao da CPMF hoje est em torno de 18 bilhes. Com 118 bilhes da arrecadao federal dos impostos, hoje temos algo em torno de 180 bilhes. Grosso modo, eu diria que, se a arrecadao fosse linear, o que no ocorre, dez vezes a CPMF produziria a carga tributria atual. A partir da, qualquer diviso regra de trs simples. H um defeito nesse raciocnio? bvio. Estou supondo que o crescimento linear, mas no . Certamente, precisarei de uma alquota maior que dez vezes, porque, quanto mais se aumenta a alquota, mais se aumenta a propenso a sonegar. Como deveria ser calculada a alquota da CPMF para reduzir carga tributria de outros tributos? Uma soluo no minha, mas perfilho a mesma tese seria pela via da compensao. No porque a CPMF foi compensada por outros tributos que eu maximizo sua capacidade de fiscalizao, eliminando qualquer tipo de restrio que algum possa oferecer? No, mas dependeu do nmero de movimentao. No. No dependeu de nada. Pode compensar com outro imposto de outra natureza. E ela funciona. Eu imagino que a maneira de reduo seja pela via da compensao. Para ser sincero, na idia original do projeto de prorrogao da CPMF, seria proposta com toda a presso, na ltima hora o Governo decidiu retirar essa tese a criao de imposto sobre movimentao financeira em carter permanente, compensvel com qualquer tributo ou contribuio federal. Entendeu-se que, dada a importncia da prorrogao da CPMF, a introduo de tema que pudesse gerar polmica poderia resultar em atraso na tramitao. Essa foi a fundamentao, o princpio sedutor para evitar que se adotasse essa posio, que defendo h muito tempo. (No identificado) - Pergunta do Exmo. Sr. Deputado Osrio Adriano: Permitame discordar de que a atual carga tributria existe em funo das despesas. Cabe ao Governo fiscalizar a despesa, e no criar imposto. Como V.Exa. v esse enfoque? O SR. EVERARDO MACIEL No bem fiscalizar despesa. O Estado brasileiro deveria contingenciar as despesas. Citemos alguns exemplos. Se observarmos a carga tributria americana, veremos que inferior a 30%. A carga tributria japonesa tambm. Se observarmos a carga tributria dos pases europeus, veremos que todas so superiores a 40%. O Brasil chegou a 33%. O que fazem de diferente um pas da Europa, o Japo e os

- 166 Estados Unidos? O modelo do Estado. So modelos de Estado diferentes. Todos os Estados europeus foram orientados por dezenas de anos para a poltica do bem-estar social. Portanto, o Estado assume a oferta dos servios sociais bsicos, diferentemente dos Estados Unidos e do Japo. No caso dos Estados Unidos, eles utilizam com extrema freqncia com o que no concordo, diga-se de passagem o sistema tributrio para fazer poltica pblica. Alis, para ser preciso, aproveitando o parntese, eu no conheo sistema tributrio pior e mais sonegvel do que o americano. No entanto, nada acontece, porque h regras extremamente duras, constitudas h sculos, em relao a qualquer tipo de sonegao de impostos. Voltando ao raciocnio anterior, preciso saber o que a sociedade quer. Ela quer educao universal pblica e gratuita? Quer servios de sade universais? Isso tem custos. Ela quer algum tipo de tratamento especfico em relao previdncia social? Isso tem custo. Algum paga. No se serve almoo de graa. Quando falo da carga tributria, no se trata somente de fiscalizar, mas do prprio modelo de Estado que se elege. Eu tenho um modelo de Estado no qual terei algum tipo de despesa, e algum vai terminar pagando a conta. No h outra forma. o modelo de Estado que define isso. No nosso caso, temos outro problema: no fomos suficientemente como disse e repito capazes de fazer a reestruturao do gasto na Federao brasileira. Por exemplo, todas as entidades federativas tratam da educao. Algum diz que a soluo bvia o ensino fundamental ser de competncia exclusiva dos Municpios. No to bvia, porque, no Brasil, existem Municpios profundamente diferentes, em funo das desigualdades inter-regionais de renda. Ento, no algo to simples, e h necessidade de modelar isso com competncias especficas e complementares. preciso ter esse modelo, e ns no temos. D um trabalho imenso reestruturar o gasto pblico no Pas. E no se trata apenas de Governo, mas do Estado brasileiro. Estou falando at das relaes federativas, Unio, Estados e Municpios, e no apenas da Unio. Se no tratarmos do gasto, que no competncia do Governo, repito, mas da sociedade brasileira, do Estado brasileiro, do Congresso Nacional, ficar difcil. Como difcil tratar e o senhor, na condio de Parlamentar, sabe disso do que, tecnicamente, chamaramos de transferncias voluntrias, chamadas popularmente de emendas. Poderia apresentar-se: no existiro mais as ditas emendas, que so as transferncias voluntrias. Haveria uma revoluo, uma reao enorme. E isso gasto financiado por impostos. Quando digo quem define, no seguinte sentido: preciso ter um volume de arrecadao compatvel com meu gasto. Para onde devo olhar a fim de reduzir meu nvel de tributao? Para o gasto. Se eu no tratar do gasto, vou fazer o nivelamento com inflao. E a perigosssimo.

- 167 (No identificado) Pergunta de Marcos Salomo, da Associao Brasileira da Indstria e Qualificao: Como o senhor analisa a relao carga tributria alta versus informalidade na economia? correto pensar que a queda na carga tributria implica maior base de contribuio? O SR. EVERARDO MACIEL H certa lenda sobre a informalidade brasileira. A informalidade como tal no tem expresso nenhuma na economia brasileira, representa 5% ou 6% do PIB. No tem qualquer importncia. um nmero muito grande de pessoas, mas no tem importncia econmica efetiva. Mas outra coisa completamente diferente ilegalidade. Quando falo em ilegalidade, refiro-me sonegao de impostos, caixa dois. Isso outra histria, outro filme. Isso no pode ser abrigado sob o manto da informalidade. No se deve confundir um camel com uma pessoa que tem caixa dois, que est fazendo a evaso ilegal de divisas e sonegando impostos. Isso outra histria. A informalidade pequena. Quando a carga tributria menor no com essas teorias empricas, para fazer uma contradio em termos de curva de Lafer e outras coisas , claro que diminui a propenso para sonegar impostos. Isso evidente, sem sombra de dvida. (No identificado) Pergunta de Antnio Carlos Navarro, da ABIGRAF: A imunidade de papel, livros, revistas, jornais etc. uma regra de exceo. Em sua opinio, possvel corrigir as distores que ela causa no mercado de produo no editorial? O SR. EVERARDO MACIEL Deixe-me dizer: um absurdo. O que deveria desaparecer era essa imunidade, que s causa distores e sonegao. Cria-se imunidade, depois se pede ao Fisco que verifique. Aquele papel foi de fato para a imprensa? Quando foi? Portanto, uma complexidade sem necessidade. O que estava por trs disso? Isso bem antigo. As pessoas diziam o seguinte: Temos de dar imunidade ao livro e imprensa, para que o Estado no tutele a imprensa, a liberdade de opinio e expresso. Hoje, isso no faz o menor sentido. Tanto faz a informao que vem de um livro ou de um CD. So coisas completamente ultrapassadas. Ficamos hoje com uma regra rigorosamente ridcula, que deveria desaparecer, e estabelecem-se situaes interessantssimas. Veja que curioso: importar papel menos oneroso do que produzi-lo no Brasil. Porque l diz que imune, no pode haver tributao alguma, pode ter imposto de importao, no pode ter IPI, no pode ter ICMS. Da, quando se vem para o Brasil produzir papel, tem o PIS/COFINS. A sustento outra vez aquela minha tese de incidncia na importao. Resultado: prefervel exportar papel para o Brasil do que produzir papel no Brasil. Qualquer regra que estabelea um diferencial um desastre tributrio. ... (No identificado) Pergunta do Estado do Paran: Qual o sistema tributrio que o Secretrio defende para melhorar o desempenho e a competitividade do setor produtivo brasileiro?

- 168 O SR. EVERARDO MACIEL Eu no defendo sistema tributrio algum em particular. Quais as bases clssicas de tributao? Renda, patrimnio e consumo. Quanto tributao sobre a renda, no defendo nada diferente do que temos hoje. Acho que hoje temos uma tributao de renda igual de qualquer pas do Primeiro Mundo. Temos uma legislao sria, a ponto de o Brasil ter hoje a escola brasileira, que contrasta e confronta com a escola da OCDE e com uma escola norte-americana. Ento, devemos fazer apenas ajustamentos permanentes e necessrios, porque a vida muda em relao tributao da renda. Temos um problema concreto e tambm nada a fazer em relao tributao de patrimnio, porque seno vamos ter problemas com crdito em relao tributao de consumo, que tudo que eu disse aqui. Quer dizer, soluo tima? Nvel federal. Possvel? No. Ento, vamos tentar fazer as mudanas exatamente com algum realismo, com pragmatismo, do tipo que apresentamos ao Congresso. (No identificado) Pergunta do Estado do Par: Sempre se diz que o sigilo fiscal e bancrio deve ser respeitado. Como fica esse princpio constitucional com a CPMF ou outro tributo sobre a movimentao financeira? O SR. EVERARDO MACIEL Do mesmo tamanho. A CPMF no fornece informao bancria de ningum, um enorme equvoco, apenas mostra quanto foi arrecadado do tributo. A CPMF no tem o poder de abrir o extrato bancrio de ningum. Informa apenas que o contribuinte arrecadou certo valor em reais. Nem mais, nem menos. Agora, verifico que o contribuinte optante do SIMPLES, microempresa, livre de faturamento no superior, por lei, a 120 mil reais e teve uma movimentao de 10 milhes. H algo estranho. Tem de se verificar, porque a situao no est razovel. A, sim, com essa informao, que sigilo fiscal, analisaremos o lado bancrio. Nesse caso, no existe princpio constitucional nenhum que trate de matria de sigilo bancrio de empresa. Sigilo tem a ver com intimidade de pessoas. Reparem que coisa estranha se algum falar da intimidade da minha empresa. estranho demais. O que se busca no quebrar informaes sigilosas, no. De todos que leram e ouviram os procedimentos estabelecidos pelo Fisco federal para tratar de matria protegida por sigilo bancrio, duvido que algum me apresente algo to ou mais rigoroso do que aquilo em qualquer pas do mundo, com a lista positiva de situaes na qual se estabelece a hiptese que fundamentar o acesso informao protegida por sigilo bancrio, e no simplesmente algum dizer que vai procurar aquela informao do sigilo bancrio, valendo-se de fazer parte do Fisco federal, achando que vai obter a informao. No assim. Para se fazer isso tem de haver um procedimento fiscal em curso, que regulado hoje pelo chamado MPF Mandado de Procedimento Fiscal. O fiscal s pode chegar ao contribuinte dizendo quem ele, o que veio fazer, o que veio fiscalizar, quem seu supervisor e informar uma senha, mediante a qual o contribuinte, pela Internet, pode verificar se isso verdadeiro. Se ele estiver em procedimento fiscal e o auditor fiscal perceber que ele se enquadrou em alguma hiptese prevista para acesso a

- 169 informaes sigilosas, ele, auditor fiscal, dirige-se ao contribuinte e pega as informaes. Se o contribuinte se recusar a prestar as informaes, ele fundamenta uma requisio ao seu superior, no caso o delegado da Receita Federal, que vai verificar se uma hiptese concreta que se enquadra na lista positiva de acesso a informaes sigilosas, se o contribuinte se recusou a dar a informao, se est sob procedimento fiscal. A, sim, ele pede informao instituio bancria, que, uma vez fornecida, passa ao contribuinte. E tudo aquilo que no for utilizar ele tem obrigao de devolver ao contribuinte. No conheo regra mais rigorosa do que essa. As informaes so tambm protegidas por sigilo. Vejam bem como a questo do sigilo no Brasil curiosa. Todos sabem que qualquer funcionrio de um banco possui informaes do sigilo bancrio do cidado, assim como o gerente, o presidente, se quiser. O funcionrio, o diretor e o presidente do Banco Central tambm sabem. Por que no o auditor? Ingresso aqui no ponto de vista estritamente filosfico: o que se est protegendo no o sigilo, que nunca houve, est-se protegendo a sonegao de impostos. Ele no quer que aquela informao permita fazer um lanamento de impostos. Portanto, digo que eticamente indefensvel. (No identificado) Pergunta do Sr. Jos Fagundes Maia. Se a CPMF considera por V.Exa. mais eficiente e tende a ser internacionalizada, por que no adot-la como custo nico? Nesse caso, qual seria, sob sua tica, a alquota que substituiria todos os atuais impostos? O SR. EVERARDO MACIEL - Jamais poderia ser. Se fosse possvel, linearmente, substituir s os impostos federais sem a previdncia... Estvamos falando de alquotas de 4%, e, certamente, traria problemas muito srios. Acho que ela no substitui os demais impostos. Ela indispensvel, mas no pode ser tratada isoladamente. (No identificado) Pergunta do Sr. Eduardo Almeida, 1 Vice-Presidente da Federao das Indstrias: Podem as empresas nacionais formais competir na economia globalizada com multinacionais, com artifcios de superfaturamento nas importaes e subfaturamento nas matrias-primas? A atual poltica econmica tributria no est levando a indstria nacional insolvncia? No sei se formalizei bem a pergunta. Acredito que ele tenha dito que as empresas multinacionais muitas vezes usam o artifcio de superfaturamento e subfaturamento, no isso? (Interveno inaudvel.) O SR. EVERARDO MACIEL Est dito de forma inversa. Vamos explicar o que foi lido. possvel que empresas multinacionais faam o inverso do que comumente se entende: superfaturem na importao e subfaturem na exportao, ao contrrio do que o senso comum indicaria. No subfaturar na importao. Por que elas fazem isso? Para transportar prejuzo para o pas de destino e no pagar Imposto de Renda. Chama-se isso de preo de transferncia, fenmeno forte, moderno, contemporneo, um problema srio de

- 170 que, no Brasil, passamos a tratar a partir de 1997, porque, at 1996, tributvamos em bases territoriais, no em mundiais. Portanto, no tributvamos os fatos ocorridos offshore, fora do Pas, s dentro do territrio brasileiro. Esse o famoso preo de transferncia. Pode uma empresa fazer isso, depois reconhecer o preo de transferncia e pagar o imposto. Algum vai dizer: Parece uma coisa insensata. Superfatura na importao, depois reconhece e paga o imposto. Esse um dos dramas do Imposto de Renda moderno. Pode acontecer a seguinte situao: ele faz planejamento fiscal internacional, e no num determinado local. Chega ao Brasil, ele superfatura no ms de janeiro, pagar no Imposto de Renda, no ajustamento, no ms de maro do ano subseqente, portanto, teve todo esse perodo, e vai fazendo isso em relao aos pases, em funo do exerccio fiscal de cada um. Se ele olhar sob a tica de cada pas, ele est correto, no h erro nisso, mas terminou pagando menos impostos. Esse um dos fenmenos mais complexos e difceis que temos em matria de Imposto de Renda. Em virtude de coisas como essa, li vrias vezes e claramente num editorial na revista The Economist, de trs anos atrs, matria sobre a morte do Imposto de Renda, exatamente pela impossibilidade de enfrentar situaes como essa. No Brasil, temos legislao. O Pas quase uma escola. Temos delegacia especializada s para tratar dessa matria, para mostrar o grau de especializao. A Receita Federal americana conta com 850 auditores s para tratar desse assunto, profissionais especializados no trato de preo de transferncia. Isso para mostrar o grau de competitividade. algo complexo. Estamos aprendendo nessa rea. (No identificado) - Gostaria at de cometer uma indelicadeza e priorizar minha pergunta. Em primeiro lugar, quero dizer que V.Exa. me lembra muito a imagem (ininteligvel). Parabns, V.Exa. um grande arrecadador. Sr. Secretrio, por que uma pessoa comea a pagar Imposto de Renda a partir de 450 dlares, mais ou menos 1.100 reais? No consigo entender como essa pessoa pode ser enquadrada como contributiva de Imposto de Renda, sendo que esse valor mal d para a subsistncia dela e de sua famlia? O SR. EVERARDO MACIEL O Brasil tem um limite de iseno de 900 reais do Imposto de Renda de pessoa fsica. Pelo que conheo, o mais alto do mundo. As pessoas, na maioria dos pases, pagam por qualquer renda, no pagam a partir do limite de iseno. Tomei uma listagem num estudo utilizando diferentes instituies internacionais, para tentar fazer um confronto entre o limite de iseno da pessoa fsica e a renda per capita. Na maioria dos pases do mundo, essa relao est alguma coisa como 20% a 30% da renda per capita. No Brasil, est 155% acima. Ou seja, ao contrrio, temos um nmero muito pequeno de pessoas que pagam Imposto de Renda no Brasil, por conta do limite de iseno. Apenas 7% da populao economicamente ativa do Brasil pagam Imposto de Renda de pessoa fsica, e 93% no pagam. Portanto, temos um limite de iseno extremamente alto e, alm disso, com dedues tambm altas. Acontece o seguinte: quando se tem o limite de educao aumentado, o que se est fazendo? Est-se transferindo, na

- 171 verdade, rendas que seriam destinadas educao pblica e gratuita para a educao privada. Est-se fazendo, portanto, o procedimento inverso. No Brasil, temos uma alquota de Imposto de Renda, a alquota marginal mxima, de 27,5%, como todos sabem. Na maioria dos pases do mundo, essa alquota vai a 35%, a 45%, quando no a 50%. Na Amrica do Sul, conheo dois pases que tm a alquota marginal mxima menor que a do Brasil, Costa Rica e Bolvia. Na Argentina, mais alta. Em qualquer pas do Primeiro Mundo, mais alta. Nos Estados Unidos e no Chile, 39%. Na Europa, na Alemanha a alquota de 52%, mas h um processo de reduo. Nos prximos cinco ou seis anos, haver uma reduo gradual de 52% para 48%. Ns estamos falando de 27,5%. A alquota mdia brasileira de Imposto de Renda, considerando a renda do brasileiro, de 7,5%. O Deputado Marcos Cintra deve lembrar-se de tese levantada por Paulo Rabelo de Castro, que defendia o flat tax no Brasil, uma alquota nica de Imposto de Renda de 10%. Se fosse 10% no Brasil, a arrecadao aumentaria em 25%, porque, de fato, ela de 7,5%. Ento, estou mostrando tudo isso para dizer que, ao contrrio, aqui o nosso limite de iseno alto em relao a qualquer outro pas do mundo, comparado com sua prpria renda per capita, no com a do outro. Eu tenho que comparar renda com renda, limite de iseno com limite de iseno dele prprio, no de outro, e no fazer passagem por dlar, por no-dlar. Dlar de que dia? preciso fazer uma comparao com a sua prpria renda per capita. Entendo que o nosso limite de iseno muito alto. Algum dizia que eu estava propondo diminuir? No, porque eu no sou maluco. Isso no tem a menor chance de acontecer. ... (No identificado) A ltima pergunta vem do Estado do Amazonas. Qual a receptividade da proposta de um imposto sobre movimentao financeira com compensao com outros tributos federais, como forma de ampliar a base contributiva? O SR. EVERARDO MACIEL Essa pergunta me agrada. Defendo a tese de que seja compensado com qualquer tributo ou imposto federal. Nesse caso, consigo reunir, na minha avaliao, o melhor rendimento possvel. Quer dizer, vou privilegiar a condio de instrumento auxiliar da fiscalizao. Ao mesmo tempo, jamais algum poder argumentar qualquer tipo de distoro econmica por parte da CPMF. Essa distoro ser amortecida pela compensao no outro imposto, que no ter distoro. (No identificado) Dou por encerrado o perodo destinado s perguntas e respostas. O SR. LOURIVAL NOVAES DANTAS Agradeo a todos as explanaes, principalmente o debate travado com o Secretrio Everardo Maciel.

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ANEXO VI
Detalhamento dos custos de conformidade das empresas de capital aberto Brasil 2001

TABELA A-3 Quanto custa pagar imposto? Todas as empresas


Todas as empresas (Valores em milhares de reais) Receita bruta das empresas R$ 48.131.840 Total de empresas rea da empresa Valor % parcial % total Conselho de administrao 4.007 3,24 2,56 Conselho fiscal 70 0,06 0,04 Diretoria 5.494 4,45 3,51 Controladoria 33.487 27,12 21,42 Jurdico 10.598 8,58 6,78 Informtica 8.813 7,14 5,64 Arquivo 1.872 1,52 1,20 Impostos indiretos 37.848 30,65 24,20 Custos 1.718 1,39 1,10 Recursos humanos 4.619 3,74 2,95 Preos de transferncias 2.394 1,94 1,53 Impostos de importao 6.752 5,47 4,32 Tesouraria 1.375 1,11 0,88 Auditoria interna 1.282 1,04 0,82 Registros 3.154 2,55 2,02 Total de custos internos 123.483 100,00 78,97 Incidncia sobre receita bruta 0,26% Auditores e consultores 4.069 12,37 2,60 Advogados 11.608 35,30 7,42 Diversos 2.401 7,30 1,54 Arquivos terceirizados 605 1,84 0,39 Despachantes aduaneiros 3.341 10,16 2,14 Informtica 10.864 33,03 6,95 Total de custos externos 32.888 100,00 21,03 Incidncia sobre a receita bruta 0,07% Total de custos de conformidade 156.371 100,00 Incidncia sobre a receita bruta 0,32% Economia prevista 25.564 Reduo % 16,35% Incidncia sobre a receita bruta 0,05% Fonte: Bertolucci, A., op.cit., p.51

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TABELA A-4 Quanto custa pagar imposto? Empresas com receita bruta at R$ 100 milhes/ano
Receita bruta at R$ 100 milhes/ano (Valores em milhares de reais) Receita bruta das empresas R$ 154.194 Total de empresas rea da empresa Valor % parcial % total Conselho de administrao 176 8,69 6,88 Conselho fiscal 9 0,44 0,35 Diretoria 107 5,28 4,18 Controladoria 937 46,27 36,63 Jurdico 78 3,85 3,05 Informtica 143 7,06 5,59 Arquivo 11 0,54 0,43 Impostos indiretos 69 3,41 2,70 Custos 0 0,00 0,00 Recursos humanos 267 13,19 10,44 Preos de transferncias 0 0,00 0,00 Impostos de importao 12 0,59 0,47 Tesouraria 192 9,48 7,51 Auditoria interna 14 0,69 0,55 Registros 10 0,49 0,39 Total de custos internos 2.025 100,00 79,16 Incidncia sobre receita bruta 1,31% Auditores e consultores 127 28,83 4,96 Advogados 217 40,71 8,48 Diversos 64 12,01 2,50 Arquivos terceirizados 0 0,00 0,00 Despachantes aduaneiros 27 5,07 1,06 Informtica 98 18,39 3,83 Total de custos externos 533 100,00 20,84 Incidncia sobre a receita bruta 0,35% Total de custos de conformidade 2.558 100,00 Incidncia sobre a receita bruta 1,66% Economia prevista 70 Reduo % 2,74% Incidncia sobre a receita bruta 0,05% Fonte: Bertolucci, A., op.cit., p.152

- 174 TABELA A-5 Quanto custa pagar imposto? Empresas com receita bruta anual entre R$ 100 milhes e R$ 1.000 milhes
Receita bruta de R$ 100 milhes/ano a R$ 1.000 milhes/ano (Valores em milhares de reais) Receita bruta das empresas R$ 3.736.199 Total de empresas rea da empresa Valor % parcial % total Conselho de administrao 1.235 6,30 4,89 Conselho fiscal 0 0,00 0,00 Diretoria 2.333 11,90 9,23 Controladoria 2.397 12,23 9,48 Jurdico 1.649 8,41 6,52 Informtica 1.511 7,71 5,98 Arquivo 394 2,01 1,56 Impostos indiretos 4.634 23,64 18,33 Custos 615 3,14 2,43 Recursos humanos 1.184 6,04 4,68 Preos de transferncias 1.992 10,16 7,89 Impostos de importao 840 4,28 3,32 Tesouraria 436 2,22 1,73 Auditoria interna 214 1,09 0,85 Registros 172 0,88 0,68 Total de custos internos 19.606 100,00 77,57 Incidncia sobre receita bruta 0,52% Auditores e consultores 820 14,46 3,24 Advogados 2.747 48,46 10,87 Diversos 247 4,36 0,98 Arquivos terceirizados 0 0,00 0,00 Despachantes aduaneiros 1.363 24,04 5,39 Informtica 492 8,68 1,95 Total de custos externos 5.669 100,00 22,43 Incidncia sobre a receita bruta 0,15% Total de custos de conformidade 25.275 100,00 Incidncia sobre a receita bruta 0,68% Economia prevista 2.344 Reduo % 9,27% Incidncia sobre a receita bruta 0,06% Fonte: Bertolucci, A., op.cit., p.153

- 175 -

TABELA A-6 Quanto custa pagar imposto? Empresas com receita bruta anual entre R$ 1.000 milhes e R$ 5.000 milhes
Receita bruta de R$ 1.000 milhes/ano a R$ 5.000 milhes/ano (Valores em milhares de reais) Receita bruta das empresas R$ 19.631.266 Total de empresas: rea da empresa Valor % parcial % total Conselho de administrao 2.585 3,38 2,72 Conselho fiscal 59 0,08 0,06 Diretoria 2.566 3,35 2,70 Controladoria 13.045 17,05 13,75 Jurdico 5.680 7,42 5,99 Informtica 5.479 7,16 5,78 Arquivo 1.436 1,88 1,51 Impostos indiretos 30.660 40,07 32,32 Custos 1.103 1,44 1,16 Recursos humanos 3.006 3,93 3,17 Preos de transferncias 402 0,53 0,42 Impostos de importao 5.900 7,71 6,22 Tesouraria 647 0,85 0,68 Auditoria interna 974 1,27 1,03 Registros 2.972 3,88 3,13 Total de custos internos 76.514 100,00 80,66 Incidncia sobre receita bruta 0,39% Auditores e consultores 1.912 10,42 2,02 Advogados 3.808 20,75 4,01 Diversos 2.085 11,36 2,20 Arquivos terceirizados 333 1,81 0,35 Despachantes aduaneiros 1.951 10,63 2,06 Informtica 8.261 45,02 8,71 Total de custos externos 18.349 100,00 19,34 Incidncia sobre a receita bruta 0,09% Total de custos de conformidade 94.863 100,00 Incidncia sobre a receita bruta 0,48% Economia prevista 13.960 Reduo % 14,72% Incidncia sobre a receita bruta 0,07% Fonte: Bertolucci, A., op.cit., p.154

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TABELA A-7 Quanto custa pagar imposto? Empresas com receita bruta anual superior a R$ 5.000 milhes
Receita bruta superior a R$ 5.000 milhes/ano (Valores em milhares de reais) Receita bruta das empresas R$ 24.610.181 Total de empresas: rea da empresa Valor % parcial % total Conselho de administrao 11 0,04 0,03 Conselho fiscal 2 0,01 0,01 Diretoria 488 1,93 1,45 Controladoria 17.108 67,55 50,82 Jurdico 3.191 12,60 9,48 Informtica 1.680 6,63 4,99 Arquivo 18 0,07 0,05 Impostos indiretos 2.485 9,81 7,38 Custos 0 0,00 0,00 Recursos humanos 162 0,64 0,48 Preos de transferncias 0 0,00 0,00 Impostos de importao 0 0,00 0,00 Tesouraria 100 0,39 0,30 Auditoria interna 80 0,32 0,24 Registros 0 0,00 0,00 Total de custos internos 25.325 100,00 75,23 Incidncia sobre receita bruta 0,10% Auditores e consultores 1.210 14,51 3,59 Advogados 4.840 58,05 14,38 Diversos 5 0,06 0,01 Arquivos terceirizados 272 3,26 0,81 Despachantes aduaneiros 0 0,00 0,00 Informtica 2.010 24,11 5,97 Total de custos externos 8.337 100,00 24,77 Incidncia sobre a receita bruta 0,03% Total de custos de conformidade 33.662 100,00 Incidncia sobre a receita bruta 0,14% Economia prevista 9.184 Reduo % 27,28% Incidncia sobre a receita bruta 0,04% Fonte: Bertolucci, A., op.cit., p.155

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TABELA A-8 Quanto custa pagar imposto? Participao percentual das principais atividades
Atividade Quanto custa pagar impostos (Participao % das principais atividades) Categorias de receita bruta (milhes de reais) At 100 De 100 a 1.000 De 1.000 a De 5.000 a Todas as 5.000 15.000 empresas 11,4 14,1 5,5 1,5 6,1

Conselho, Diretoria, Conselho Fiscal Controladoria, 45,3 Jurdico, Informtica Impostos 2,7 indiretos Outros custos 19,8 internos Total custos 79,2 internos Auditores, 17,3 Advogados e Informtica Outros custos 3,6 externos Total custos 20,8 internos Fonte: Bertolucci op.cit., p 156

22,0

25,5

65,3

33,8

18,3 23,1 77,6 16,0

32,3 17,3 80,6 14,7

7,4 1,1 75,3 23,9

24,2 14,8 79,0 17,0

6,4 22,4

4,6 19,3

0,8 24,7

4,0 21,0