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BIBLIOTECA

DE

ADMINISTRAO

PBLICA

VOLUMES PUBLICADOS 1 Organizao e Mtodos Harry Miller 3.a edio 2 Tcnica de Administrao Administradores Municipais 3 A Arte da Administrao Ordway Tead 4 Introduo Administrao Pblica Pedro Munos Amato 5 Introduo ao Planejamento Democrtico John R. P. Friedman tj Princpios de Finanas Pblicas Hugh Dalton 7 Problemas de Pessoal da Emprsa 'Moderna Toms de Vilanova Monteiro Lopes . s. ^ 8 Administrao de Pessoal Princpios 'e Tcnicas ^Beatriz M. de Souza Wahrlich 9 Direito do Trabalho Dlio Maranho 11 10 O Ensino de Administrao Pblica no Brasil , Marina Brando Machado 11 Classificao das Contas Pblicas Jos Teixeira Machado Jr. 12 Administrao e Estratgia do Desenvotvihcnto Guerreiro Ramos Municipal Associao Internacional de

13 A Interveno do Estado no Domnio Econmico Alberto Venncio Filho 14 Comunicao em Prosa Moderna Othon M. Garcia NO PRELO 15 O Controle da Despesa Pblica no Brasil Fernando Bessa de Almeida.

ALBERTO VENANCIO FILHO

A INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO


O DIREITO PBLICO ECONMICO NO BRASIL

FUNDAO GETLIO VARGAS SERVIO DE P U B L I C A E S


RIO DE JANEIRO - GB - BRASIL - 1968

Direitos reservados da Fundao Oetlic Vargas PriLia. de Botafogo. L86 Rio de Janeiro GB ZC-02 Brwil poi fra d convento celebrado com a Fundao Ford. fi vedada a reproduo total ou parcial desta, obra. 1* edio 1968

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Universidade Estadual de Maring Sistema de Bibliotecas - BCE

FNDAAO GETLIO VARGAS Servio de Publicaes Diretor, Lesttienes Christino; Assistente da Dire&o, Ary M. Caldeira; coordenao tcnica de Denis Cordeiro Policani; capa de Srgio Fragoso; composto e impresso na Grfica Editra Livro S.A., em Intertype, 378 baskerville, 10/10, sObre papel ilustrao, creme, 80g/m2.

Uconomie dirige est une conomie qui se tnet sous Vobtdience du droit posilif
GEORGES RIPERT

The etids of lhe economisl become policy only through the means provided by lhe law
EUGENE V. ROSTOW

O jurista est no mundo de hoje como deve ter estado o gegrafo na poca das descobertas
SAN TIAGO DANTAS

apresentao
Lm maro de 1964 a Fundao Getlio Vargas e a Fundao Ford firmaram u m convnio para a execuo de um programa de pesquisas sbre a administrao pblica brasileira e sua apresentao sob a forma de livros, monografias e casos. Pelo convnio, os recursos concedidos pela Fundao Ford se destinam remunerao dos trabalhos de pesquisas e preparao de originais, cabendo Fundao Getlio Vargas os encargos com a publicao das obras e com a infra-estrutura tcnico-administrativa para a execuo do acrdo. O objetivo dsse programa o enriquecimento de nossa bibliografia especializada, com trabalhos que espelhem a experincia brasileira e encerrem a reflexo dos estudiosos de nossa problemtica administrativa. A Escola Brasileira de Administrao Pblica, ao acrescentar esta srie ao respeitvel acervo de publicaes da Fundao Getlio Vargas sbre o tema, o faz com especial prazer por se tratar de trabalhos inteiramente voltados para a nossa realidade e destinados a contribuir para a elaborao de uma doutrina e o desenvolvimento de uma literatura genuinamente brasileiras no campo de administrao pblica. A coordenao geral desta srie est a cargo do Centro de Pesquisas Administrativas da EBAP, cabendo a coordenao editorial ao Servio de Publicaes da F. G. V.
* BEATRIZ M . DE SOUZA WAHRLICH

Diretora da

EBAP

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J O

a respeito do autor
Nascido a 23 de janeiro de 1934 no hoje Estado da Guanabara. Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais pela Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro, em 1956. Membro do Instituto dos Advogados Brasileiros e da American Political Science Assocation. Interessado em problemas educacionais, exerceu as funes de Assistente da Campanha Nacional de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), 1954-1957; Secretrio Executivo da Comisso de Cincias Sociais do Instituto Brasileiro de Educao, Cincia e Cultura (IBECC), 1955; Coordenador da Assessoria Tcnica da Presidncia da Repblica (1961), responsvel pelos assuntos educacionais e culturais e Assistente do Diretor de Ensino Superior do Ministrio da Educao e Cultura (1961-1963). Participou, na qualidade de Assessor, da l. a Reunio da Comisso Especial para Programao da Educao, Cincia e Cultura da Organizao dos Estados Americanos (1962), em Washington. Foi o autor do plano inicial de organizao da Faculdade de Direito da Universidade de Braslia. Colaborador na feitura do relatrio sbre o ensino superior no Brasil, preparado para o "Council on Higher Edcation in the American Republics" (CHEAR) 1960-1961 pelo professor A N S I O T E I X E I R A e que serviu de subsdios ao livro de H A ROLD B E N J A M I N O Ensino Superior nas Repblicas Americanas. Professor de Cultura Brasileira Contempornea e Histria Social e Poltica do Brasil da Escola Brasileira de Administrao Pblica (1961-1965) e Professor do Instituto de Estudos Polticos e Sociais da Pontifcia Universidade Catlica do R i o de Janeiro (1964). T e n d o exercido funes profissionais em atividades privadas ligadas ao desenvolvimento econmico do pas, como os servios

M-BBBTO VESANCIO FILHO

pblicos, a construo naval e o setor d e crdito, interessou-se pelos aspectos jurdicos da interveno do Estado no domnio econmico, e publicou estudos sbre legislao antitruste e as enipisas pblicas. Participou, j u n t o com vinte outros peritos, d o Seminrio da Organizao das Naes Unidas sbre Organizao e Administrao das Emprsas Pblicas (Genebra 1966), tendo apresentado documento de trabalho sbre "Oxgaimation and Administiation of Public Enterprises in Bnuil", autor dos seguintes trabalhos: Ensino Universitrio das Cincias Sociais Cincia Poltica de William A. Robson (traduo e notas). Fundao Getlio Vargas, 1958; "Notas sbre a Vida Poltica Brasileira" Revista Brasileira de Estudos Polticos, 9, 1960; "L/Evolution Politique du Brsil", Cahiers d'Histoire Mondiale, 5 (3), 1960; Organizao da Faculdade de Direito da Universidade de Braslia; Educao e Cincias Sociais, 9 (16), 1961; "Abuso do Poder Econmico", Revista de Direito Pblico e Cincia Poltica, 1 (1): 1964. "Introduo bibliografia sbre Emprsas Pblicas", Boletim da Biblioteca da Cmara dos Deputados, 15 (2): 1966; "As Emprsas Pblicas no Direito Brasileiro"; colaborao para volume da Associao Argentina de Direito Comparado (no prelo). atualmente Diretor Executivo do Centro de Estudos e Pesquisas no Ensino do Direito (CEPED) da Universidade d o Estado da Guanabara, projeto que conta com a colaborao da Fundao Ford.

prefcio
A idia dste livro amadureceu 110 exerccio de atividades profissionais era emprsas privadas ligadas indiretamente ao Govrno, uma, concessionria de servios pblicos e outra, que desempenha funo em setor industrial recm-implantado, graas a programa de incentivo governamental. A natureza dos problemas que enfrentam sses campos de atividade difere, fundamentalmente, da formao recebida nas faculdades de Direito, imbudas da velha tradio coimbr, e cujo ensino centrado, bsicamente, no campo do Direito Privado. As questes que se apresentam, as solues que se devem encontrar np tm, nos moldes clssicos d o Direito Civil, as respostas que as novas necessidades sociais esto a exigir, e a tentativa de aplicar interpretaes convencionais do Direito Civil revela-se inadequada para sses problemas. Essa incompreenso para os princpios modernos de Direito Pblico foi analisada, com rara argcia, por OLIVEIRA V I A N N A , ao colaborar na elaborao das leis trabalhistas, na dcada de 30. Encarando a atitude hostil ento demonstrada contra concepes renovadoras, apontou vrias causas, "que vo desde a atividade estritamente forense da maior parte de nossos legisladores at a inexistncia ou quase inexistncia de verdadeiros publicistas em nosso Pas, versados, no apenas em tcnica de Direito Constitucional, mas em Direito Pblico, mas em Cincia Poltica, mas em histria geral e nacional. Todos so, na sua quase generalidade, civilistas, comercialistas, processualistas notveis, ou grandes advogados; mas sem a mentalidade de verdadeiros publicistas, isto , sem um esprito afeioado observao das realidades da vida das sociedades, ao estudo das estruturas econmicas e polticas e dos seus imensos reflexos sobre a superestrutura constitucional do Estado. Privatistas, como costumam dizer os italianos, les vem as normas de Direito Constitucional como se fossem normas de Direito Privado e, ao terem que descobrir o sentido ntimo dos preceitos de uma Cons-

XII

A L B E R T O V E W A N C I O .P"I!*HO

tituio, aplicam os mesmos mtodos que usam habitualmente paia descobrir o sentido de uma regra de Direito Civil ou Comercial*. 1 A tentativa de abranger e m trabalho d e cunho jurdico o problema da interveno d o Estado n o domnio econmico obedeceu a o propsito de realizar um trabalho estritamente de dogmtica j u r dica, e n o de filosofia do direito, a b a n d o n a n d o pois as descries de cunho filosfico, para se cinglr exposio, srnente, dos aspectos doutrinrios que possam servir de orientao p a r a a criao de u m sistema de interpretao. Procurou-se tratar o problema da interveno do Estado de maneira global e compreensiva, embora se deva confessar a nisticidade dos instrumentos de q u e se dispe para apresentar essa concepo global. A sse respeito, o Prof. M I C H E L V A S S E U R , d a Universidade de Lille, chamava a ateno p a r a q u e "a dificuldade d e apresentar uma concepo global da interveno do Estado no d o m n i o econmico sentida por todos aqules q u e estudam a matria; os juristas alemes, em particular, testemunham isso", e acrescentava: " n o creio q u e u m a tal concepo global possa ser apresentada brevemente, pois em todos os domnios da Economia que o Estado intervm. , portanto, todo o Direito da atividade econmica q u e preciso encarar. O q u e possvel fazer, na m i n h a opinio, determinar os mtodos de interveno, assinalar em q u e medida so autoritrios ou liberais, e ilustrar com exemplos bem escolhidos essas consideraes". * Foi tendo presente essa anlise que empreendemos o presente trabalho; apesar de bsicamente jurdico, entretanto, n o deixou d e ter em vista o carter interdisciplinar da matria, e suas ntimas relaes com a cincia econmica e a cincia da administrao. N u n ca tal relao se tornou to patente, como q u a n d o o-sutor, a convite da Universidade de Braslia, em setembro de 1965, ali realizou u m curso sbre Direito Pblico Econmico, o qual, dada a estrutura peculiar e renovadora daquela Universidade, incluiu alunos e professores de Direito, Economia e Administrao, podendo ento bem sentir os vnculos estreitos q u e prendem a matria ,a essas duas ltimas disciplinas, com as reflexes q u e sbre ela fizeram seus estudiosos. A novidade que a matria apresenta entre ns, obriga o estudioso a se abeberar na bibliografia estrangeira que, embora muito mais desenvolvida, no conseguiu ainda esgotar o exame da especialidade. Por isso mesmo, as referncias que se fazem abaixo servem para esclarecer o mtodo adotado pelo autor, e como roteiro para aqules q u e desejarem se a p r o f u n d a r nesse campo. 1)
VIANA, OLIVEIRA Problemas de Direito Corporativo. Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1938. p. 28. 2) Carta de 27.8.1965 enviada ao autor.

A 1NTKBYBN .VO DO ESSTfcDO MO O M t S I O E C O N M I C O

XIII

N o quadro do Direito A d m i n i s t r a i v o , duas referncias principais devera ser feitas: a d a T r a t a d o d e O R L A N D O , 4 com seus captulos especiais dedicados a moeda e crdito, a navegao, a pesos e medidas e o "Corso di D i r i t t o Annmiristrativo", de G L J D O Z A N O B I N I , 4 com seu q u i n t o volume consagrado, especialmente, ; administrao pblica da economia. N o campo econmico, dois volumes merecem destaque: o livro de H E M R Y L A U F E N B U R G U R , 5 publicado em 1939, q u e , apesar de bastante ultrapassado pelos acontecimentos dos ltimos 25 anos, ainda conserva intersse, embora n o tenha, mesmo em sua poca, esgotado a matria; e o volume de G E O R C E A . S T E I N E R , que, embora referido apenas aos Estados Unidos, procura apresentar uma viso mais completa. D o ponto de vista da bibliografia, que procura dar autonomia ao Direito Pblico Econmico, cabe mencionar, na doutrina f r a n cesa, o nome de B E R N A R D C H E N O T , com u m excelente verbte n o "Dictionnaire des Sciences Economiques", 7 o curso mimeografado, proferido n o Instituto de Estudos Polticos da Universidade d e Paris, no ano escolar de 1955/1956, 8 e o volume "Organizao Econmica d o E s t a d o " , 9 cuja segunda edio, revista, foi editada em 1965. T a m bm o curso de C H A R L E S C E L I E R , 10 proferido na Escola Nacional de Organizao Econmica e Social, e publicado em 1949, representa u m roteiro i m p o r t a n t e . Nos Estados Unidos a matria em regra tratada, seja n o mb i t o dos cursos de "Business and Government", ou de "Public Control of Business", dos quais entre os manuais mais importantes pode-se citar os de M E R L E F A I N S O D 1 1 e M A R S H A L D I M O C K . 3 2 T r s contribuies merecem, porm, u m a referncia especial: o volume de Eu13 G E N E R O S T O W "Planning for F r e e d o m " , com o expressivo subttulo de " O Direito Pblico d o Capitalismo Americano", o volume de
3) 4) ORLANDO, V . E . Primo Trattato Completo di Diritto Amministrativo Italiano, Milano, Societ Editrice Libraria, 1904-1915. ZANOBDI, GUIDO Corso di Diritto Amministrativo. Milano, Giufr, 1950. L'lntervention de l'Etat <en matire conomique. Paris, Libraire Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1939. 371 p. A Funo do Govrno na Vida Econmica. Rio, Agir, 1956. 466 p. Verbte "Droit Public conomique". In: Dictionnaire des Sciences Economiques (publi sous la direction de Jean Romeuf). Tome I . Paris, Presses Universitaires de France, 1958. p. 420-423. Droit Public conomique. Paris, Les Cours de Droit, s.d. (mimeo). 422 p. Organisation conomique de 1'Etat. Paris, Dalloz. 1965. 543 p. Droit Public et Vie conomique. Paris, Presses Universitaires de France, 1949. 362 p. FAINSOD, MERLE, GORDON, Lincoln and Palamountain, Jr. Joseph Government and the American Economy. 3rd Edition. New York, Norton, 1959. DEKOCK, MARSHAI

5) 6) 7) 8) 9) 10)
11)

12)

Business and Government. New York, Holt, 1949.-

XIV
ADOLPH BERLEJ

A l B B B T O VXJTAKOI F I L H O

" T h e American Economic Republic" u e o estudo de J A M E S W I L L A R D H U R S T " L a w and Economic Grcnvth", LS cora um estudo de caso da indstria madeireira em Wiscousin (1836-1915) . N a Alemanha, onde, sob a denominao mais resumida de "Wirtschafstrecht", surgem contribuies desde os livros pioneiros de N U S S B A U M e H E D E M A N , na dcada de 20, serviram de orientao p a i a ste volume os trabalhos de E . R . H U B E R , 14 na segunda edio de 17 1 9 5 3 - 5 4 , e o de G E R D R X N C K . N a Itlia, cabe u m a referncia aos estudos de V I C E N Z O S P A G N U O L O V I G O R I T A e M R I O L O N G O . 1 8 NO Brasil, ao q u e consta, n o existe n e n h u m volume examin a n d o a matria em sua totalidade, embora se possa a p o n t a r algumas contribuies importantes, como o artigo de S E A B R A F A G U N D E S , 1 9 publicado nos Arquivos d o Ministrio da Justia e Negcios Interiores, o qual , de certa maneira, u m a ampliao d e estudo divulgad o n o volume do Conselho Tcnico da Confederao Nacional d o Comrcio, "Alguns Problemas Brasileiros", 2 * onde se encontram tambm contribuies de D A R I O D E A L M E I D A M A G A L H E S , H E R M E S
LIMA, OCTAVIO GOUVA DE B U L H E S E THEMSTOCLES CAVALCANTI.

Cumpre, tambm, mencionar a tese de A L B E R T O M O N I Z D A R O C H A B A R R O S , apresentada Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. " O Poder Econmico do Estado e os seus Reflexos n o Campo d o D i r e i t o " , 2 1 o trabalho de O L D E G A R F R A N C O V I E I R A " O Estado e a Ordem Econmica", as contribuies de W A S H I N G T O N P E L U S O A L B I N O 22 DE S O U Z A e os artigos de Luiz G O N Z A G A DO N A S C I M E N T O E S I L V A
e FBIO KONDER COMPARATO.23

13) New Haven, Yale University Press, 1959. 437 p. 14) London, Sidgwick and Jackson, 1963. 247 p. 15) Cambrige, Belknap Press, 1964. 946 p. 16) Wirtschaftsverwltungsrecht. Zwei Bnde. Tbingen, Mohr (Siebeck), 1953-54. 17) Wirtschaftsrecht. Koln, Heymanns, 1963. 329 p. 18) VIGORITA, VINC^NZO SPAGNUOLO L'Iniziativa Economica Privata nel Diritto Pubblico. Napoll, Jovene, 1959, 367 p. Ativit economica privata e potere amministrativo. Napol, Morano, 1962. 306 p. Longo Mrio Verbte "Diritto deH'economia". In: Nuovissimo Digesto Italiano. Torino, Editrice Torinesi. 1 9 6 0 . Vol. V pgs. 8 4 2 - 8 4 5 . 19) "Da Interveno do Estado na Ordem Econmica, em face da Constituio Federal". Arquivos do Ministrio da Justia e Negcios Interiores, 86: 7-24, junho 1963. 20) Rio de Janeiro, Conselho Tcnico Consultivo da Confederao Nacional do Comrcio, 195. 21) So Paulo, Revista dos Tribunais, 1953. 257 p. 22) "Do Econmico nas Constituies Vigentes". Belo Horizonte, Edies da Revista Brasileira de Estudos Polticos, 1961. 2 vol.; "Direito Econmico; do "econmico como contedo do Direito". Jurisprudncia Mineira, 8 (12): 213-225, jan/junho 1957; 8 (13): 153-166, jul/agsto 1957. 23) SILVA, LUIZ GONZAGA DO NASCIMENTO E "Formao de um Direito Pblico Econmico", Jurdica, 89: 161-165, abr/Jun. 1965; Comparato, Fbio Konder "O Indispensvel Direito Econmico". Revista dos Tribunais, 54 (353): 14-26, maro 1965.

A I f O i a / E N C A O D O E i r ^ D O NO B O M t U I O E C O K ^ M I C O

XV

No poderi a. a l t i r u m a referencia ao e x c e l e n t e * modelar estudo nionogrfico " D o F u n d o Rodovirio N"aciona] como Padro d e u m Federalismo Cooperativo Aspectos e Problemas Jurdicos", 2 1 de MJtctODE C A R V A L H O B E H C S I H O M L O U H E N O F I L H O , saudoso e q u e r i d o amigo, com quem iniciamos, li mais de dez anos, um fecundo dilogo sbre os novos temas d o Direito P b l i c o . Essa monografia, bem como alguns trabalhos e pareceres avulsos, j o credenciavam como u n i dos mais lcidos juristas de sua gerao, e prenunciavam, u m a brilhante carreira, to bruscamente interrompida j l se vo cinco a n o s . Fica aqui, pois, o preito de nossa grande homenagem e saudade. Poder-se- notar aqui no exame da legislao, u m a certa nfase no m t o d o histrico e na anlise dos problemas do ponto de vista histrico. Realmente, entendemos q u e o estudo d o Direito Pblico Econmico s g a n h a sua verdadeira dimenso, q u a n d o encarado em ntima relao com a situao histrica em q u e emerge. Sem procurar estendermo-nos sbre a importncia do m t o d o histrico no estudo de Direito, tivemos presente a observao de H O L M E S de q u e "o estudo racional do direito n u m a larga medida o estudo d a histria. A histria deve ser u m a parte do estudo, p o r q u e sem ela n o podemos saber o objetivo preciso das regras, q u e nossa obrigao conhecer. uma parte d o estudo racional porque o primeiro passo para o ceticismo esclarecido, isto , para o reexame deliberado d o valor das normas". 2 5 Esforamo-nos, tambm, em realizar u m a anlise d o direito positivo, ainda que consciente da observao de K I R C H M A N N , 26 p o r q u e entendemos que, mesmo na mutabilidade das normas do Direito Pblico Econmico, podemos encontrar u m fio condutor para a compreenso de cada sistema jurdico. Foi essa mesma observao feita por B E R N A R D C H E N O T , ao publicar, quatorze anos depois, a segunda edio d o volume "Organisation Economique de l'Etat", q u a n d o confessou que se numerosas correes foram impostas pela variao das novas leis e regulamentos, a parte de idias, prticamente, n o mereceu retoques, 2 T acrescentando na concluso: " O direito positivo fixa a imagem das vontades mutveis d o p o d e r . De u m dia para outro, os textos passam; u m nvo g o v m o pode transformar em ministrio os servios d a Marinha Mercante; q u e o legislador vote a m a n h novas leis sbre

24)
25)

Rio de Janeiro, Instituto Brasileiro de Direito Rodovirio, 1961. 233 p. apud HURST, op. cit. 28) "Bastam trs palavras do legislador para inutilizar bibliotecas inteiras". Kirchmann, J. H. von La Jurisprudncia no es cincia. Madrid, Instituto de Estdios Polticos, 1949, p. 54. 27) Prefcio da 2. edio Paris, Dalloz, 1965.
HOLMES J R . , OLIVER WBKDELL

XVI

A L B S H T O WKTAlTCtO F I L H O

os consrcios industriais ou sbre a empresa pblica, a organizao econmica d o Estado toma u m o u t r o aspecto. Se a anlise juridica s tivesse por objetivo reproduzir com exatido as linhas fugitivas de uma realidade efmera, seria nos catlogos e outros anurios da administrao q u e caberia estudar o Direito Pblico. Ainda, dever-se-ia levar em conta q u e essas obras mesmas, na fase da impresso, perdem seu mrito principal. Entretanto, q u a n d o se considera n o seu encadeamento essas imagens sociais, das quais cada uma em si mesma representa smente uma pgina de anurio, elas se a n i m a m como as fotografias que compem u m filme. U m a civilizao desvenda aos nossos olhos o q u a d r o dsse imenso canteiro, onde se esboam, se completam e se destroem as construes as mais diversas. As atitudes sucessivas d o Estado em face das atividades econmicas, revelam as hesitaes as contradies de u m a sociedade que busca seus caminhos". 28 Ao analisarmos a interveno do Estado n o domnio Econmico, sob o ponto de vista jurdico, e que representa hoje em dia, em quase todos os pases, objeto do Direito Pblico Econmico, partimos d a grande diviso, proposta por B E R N A R D C H E N O T , em dois grandes ramos, o ramo do Direito Regulamentar, n o qual o Estado desemj>enha o papel exclusivamente normativo; e o ramo d o Direito Institucional, em q u e o Estado desempenha diretamente o papel de agente econmico. 2 6 Como introduo, se examinam, em snteses apertadssimas, a (juesto da interveno do Estado n o domnio econmico, que o p a n o de fundo, a moldura na qual se insere o Direito Pblico Econmico; a evoluo histrica d o Estado brasileir, e a anlise dos princpios constitucionais que informam essa mesma interveno. Nosso trabalho exclui expressamente determinados campos que, pelo grau de autonomia alcanado entre ns, j merecem tratamento autnomo, o q u e comprovado pela farta literatura j existente, como o caso da Interveno d o Estado nas Relaes de Emprgo o Direito do T r a b a l h o , assim como o Direito T r i b u t r i o e o Direito da Propriedade Industrial. Embora tenhamos procurado dar u m a viso descritiva e global, o trabalho n o tem a pretenso de ser u m estudo completo e exaustivo, podendo-se aplicar a mesma explicao de R O S T O W em relao a seu trabalho, que foi o de esboar u m a floresta e n o o de escrever o detalhe de cada flha em dada rvore. 30 28) 29)
30)

Ibid, p. 524 Id, verbte "Droit Public conomique" In: Dicticmaire des Sciences Economiques.
ROSTOW, o p . cit, p. 3.

A JNTEB711NCAO I O BHTADO H O D O M t H I O HCOUOMtCO

XVII

Tentamos, tamWm, d a i a maior objetividade anlise das questes, evitando, assim, o perigo apontado por JEANJ R I V E R O , do aspecto passional em qtie alumas \zes se apresentam sses estudos, impregnados do contronto de ideologias e interesses, e fugindo, em conseqncia, da objetividade cio estudo cientifico. 3 1 A feitura de nin tal trabalho impe ao autor um sem-nmero ile dificuldades. A legislao tumultuaria e dispersa, constituida, n o enas de leis e decretos cujo conhecimento ainda seria relativa"nte fcil, mas de resolues, instrues, portarias, ordens de ser, repiesenta o primeiro bice q u e encontra o pesquisador e que I M A X C L U S E A L , comeutantlo livro semelhante na Frana, a comlo a trabalho de beneditino. Ademais, na feliz expresso de R I V E U O , tais estudos se defrontam com obstculos aparentemente intransponveis: "aqules q u e esto fora do setor, com liberdade de falar, no sabem; aqules q u e sabem, esto de dentro, no podem falar, vinculados a uma legitima discrio profissional". 88 Por outro lado, diante da constante mudana da legislao e da extenso da atividade governamental, os manuais que tentam abarcar a matria do a impresso de estarem disputando uma corrida contra o relgio. 34 O u t r o aspecto que n o pode deixar de ser assinalado a falta de documentao. Na bibliografia, em relao doutrina estrangeira, na primeira parte, introdutria, e na terceira parte, a respeito d o direito das emprsas pblicas, onde nos falta ainda uma teoria, utilizamo-nos bastante da bibliografia estrangeira, preferindo, n o entanto, na parte segunda, relativa ao Direito Regulamentar, nos cingir bibliografia nacional, fazendo smente as remisses absolutamente indispensveis literatura estrangeira. Q u a n t o consulta de revistas, alm das estrangeiras, que puderam ser obtidas entre ns, concentramo-nos n o exame das colees da Revista Forense; da Revista do Direito Administrativo, cuja responsabilidade, desde o q u i n t o nmero, cabe Fundao Getlio Vargas e cujos 81 volumes, j publicados, representam um dos mais
31)

"Les interventions de L'Etat dans l'conomie franaise" (1918-1948). In: La Science Politique Contempcraine. Paris, Unesco, 1950. p. 494. 32) CLUSEAU, MAX "Revue du livre de Michel Vasseur Le Droit de Rforme des Structures Industrielles et des Economies Rgionales". Revue de Science Financire, 4: 685, 687, out/dec. 1959. p. 685. 33) Prefcio de JEAN RIVERO no Livro de LESCUYER, GEORGES Le Contrle de YEtat sur les entreprises nationalises. Paris, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1962. P. I. 34 > V. FAIKSOD, MERLE "L'tude des institutions governementales et de la vie concmique aux Etats-Unis". In. La Science Politique Contemporaine. Paris, UneSco, 1950; p. 483. - RIVERO, JEAN

XVIII

ALBERTO VENANCIO FILHO

importantes repositrios da doutrina e da jurisprudncia do Direito Pblico Econmico no Brasil; a Revista dos Tribunais; a Revista Trimestral de Jurisprudncia; Jurdica, editada pela Diviso Jurdica do Instituto do Acar e do lcool, atualmente em fase de grande dinamismo e que inclui entre os assuntos por ela cobertos, expressamente, a interveno do Estado no domnio econmico, e os Arquivos do Ministrio da Justia e Negcios Interiores. No setor de jurisprudncia, baseamo-nos, quase que exclusivamente, em decises do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal Federal de Recursos. Merecem, ainda, uma referncia especial os pareceres da Consultoria-Geral da Repblica, rgo para o qual, via de regra, confluem as grandes questes relativas interveno do Estado no domnio econmico e que, ocupado por eminentes juristas, tem dado importante contribuio ao desate e esclarecimento clsses problemas. No poderiam faltar, aqui e agora, os agradecimentos pelas numerosas colaboraes recebidas. Em primeiro lugar, ao Prof. CNDIDO A N T N I O M E N D E S DE A L M E I D A , que gentilmente submeteu ao Centro de Pesquisas Administrativa da Fundao Getlio Vargas o roteiro deste trabalho, merecendo ali acolhida de seu diretor, o Prof. D I O G O LORDELLO DE M E L L O , que nos dispensou todo o apoio nas fases de execuo do trabalho. Cabe, ainda, uma referncia especial ao Prof. E U T A C L I O L E A L , fornecendo importantes subsdios durante a discusso do roteiro, para a elaborao do trabalho. Cumpre, tambm, agradecer ao D r . A L M I R DE CASTRO, ento Vice-Reitor da Universidade de Braslia, o amvel convite para realizar em setembro de 1965 um curso sbre Direito Pblico Econmico, quando pudemos ento debater as principais questes dste trabalho com uma brilhante pliade de alunos e professores, entre os quais de justia ressaltar os nomes dos Profs. SRGIO H U C H C O E L H O e J O O BAPTISTA V I L L E L A , do Setor de Direito. Cabe uma meno especial s numerosas sociedades de economia mista e emprsas pblicas que solicitamente atenderam os pedidos de fornecimento de informaes, o que facultou o preparo da terceira parte dste trabalho, bem como os quadros que constam do Anexo. Merecem registro as inmeras pessoas que, de uma forma ou de outra, nos forneceram importantes elementos: o Prof. PRICLI.S M A DUREIRA DE P I N H O , valioso material referente ao funcionamento da Cmara do Reajustamento Econmico; os Profs. N E W T O N SUCUPIRA e H E N R I Q U E STODIECK, material referente legislao estadual, respectivamente, de Pernambuco e Santa Catarina; e o Prof. RUY L O U R E N O F I L H O , a obteno de valiosos subsdios bibliogrficos em Minas Gerais.

XIX

Na parte de consultas bibliogrficas, de indicar-se a excepcional colaborao recebida da Biblioteca da Funtlao Getlio Vargas e de seu corpo de competentes funcionrios: bibliotecrias M A R I N A
F A N F A R I B A S , N I Z E T H LZARO C O H E N , M A R I A S A L O M PEDROSA DAS, G E Y S A BRANDO, ZII.DA DE A L B U Q U E R Q U E , R E B E C A T I O M N Y CLIA BOI.ZANELLO CALALEN-

CAR O S R I O , M A R I E T T A L A T O R R E , J A Y C I L A T E R E Z I N H A BRANDO, D A R -

e ROSINS MEDEIROS V A L L E ; OS elementos obtidos na Biblioteca do Ministrio da Fazenda, onde merece meno a colaborao da biblotecria A N T O N I R A SARAMAGO BASTOS, bem como os nomes dos Profs. EDSON N E R Y DA FONSECA e CORDELIA R O B A I . I N H O DE O L I V E I R A CAVALCANTI pelos elementos obtidos nas Bibliotecas da Universidade de Braslia e da Cmara dos Deputados. Desejamos, igualmente, agradecer s Srtas. C L O R I S PEREIRA L E I T E , e E D I L M A M O N T E N E C R O P I N H E I R O a colaborao na coleta e dactilografia do material documental, que serviu de base preparao dste trabalho, bem como s Srtas. T H A S
N O N A T A D I A S DOS SANTOS ROMERO, CAROLINA LOURDES GONALVES, EUNICE BRANCO, LA LIMA LEINZ, PAIXO TAVARES, NYLSSA MACHADO e ESTHER BALAGUER

a eficincia e correo com que dactilografaram os originais dste trabalho. Alinal, "last but not the least", o agradecimento muito sincero e especial aos dois principais colaboradores dste trabalho, sem o qual cremos mesmo no o teramos levado a cabo: o Prof. N E I S O N P I N T O , nosso Assistente de Pesquisas, pela dedicada ajuda no levantamento do material, na pesquisa bibliogrfica e no debate de muitas questes aqui tratadas e a Srta. EUGNIA NUSSINKIS pelo zlo, competncia e esforo, sem limites, postos na preparao dstes originais. Ao concluir, desejamos afirmar que a natureza ainda em formao dsse "nvo mundo" do conhecimento jurdico que o Direito Pblico Econmico permite que comparemos ste trabalho queles mapas do sculo XV, que hoje to incompletos e grosseiros se nos apresentam, mas que foram na poca os elementos disponveis para o movimento das descobertas e significativos exemplos dos primrdios incipientes da moderna cincia cartogrfica.
ALBERTO VENANCIO FILHO

Rio de Janeiro, 31 de janeiro de 1966

ndice
APRESENTAO A RESPEITO DO AUTOR ^KJfrAClO I PARTE INrRODUAO CAPTULO 1 Aspectos Gerais da Interveno do Estado no Dominio Econmico CAPTULO 2 Evoluo Histrica do Estado Brasileiro
CAPTULO 3 CAPTULO 4

VII IX XI

5 '
. 20 37 62 '

Princpios Constitucionais Direito Pblico Econmico

II PARTE DIREITO REGULAMENTAR ECONMICO CAPTULO 5 Princpios Gerais CAPTULO 6 Interveno na Agricultura 80 Seo l. a Introduo 80 Seo 2. Caf 82 Seo 3. Acar 93 Seo 4. Trigo 108 Seo 5. Leis do Reajustamento Econmico 113 Seo 6.a Legislao de Preos Mnimos 117 Seo 7. Os Esforos pela Reforma Agrria e o Estatuto da Terra 119
CAPTULO 7

CAPTULO 8 CAPTULO 9

Interveno nas Indstrias Extrativas Seo 1. Introduo Seo 2. Regime das Minas Seo 3. Borracha Seo 4. Erva-Mate Seo 5. Pinho Seo 6. Sal Interveno nas Indstrias de Transformao A Interveno no Setor Energtico Seo 1." Introduo Seo 2. guas e Energia Eltrica Seo 3. Petrleo Seo 4. Carvo Seo 5. Energia Nuclear

130

130 130 144 149 151 152


156 166

166 166 18 I87 190

XXII
CAPTULO

ALBERTO

VWXJlNCIO f l l O
19I

CAPTULO CAPTULO

CAPTULO

CAPTULO CAPTULO CAPTULO

CAPTULO

10 Interveno no Setor de T7anspartej e Ccrtuwce^es . , Seo 1." Introduo Seo 2. Transporte Ferrovirio Seo 3. Transporte Martimo Seo 4. Setor Porturio Seo 5. Transporte Rcdortirio Seo 6. Transporte Areo Seo 7. Comunicaes 11 Interveno no Comrcio Tabelimento e Preos . . 12 Interveno no Setor Financeiro Seo 1. Introduo Seo 2. Regime dos Bancos Seo 3. Mercado de Capitais Seo 4. Regime do Capital Estrangeiro : 13 Interveno o Setor do Comrcio Exterior Seo 1. Introduo Seo 2. Importao e Export&o Seo 3. Regime de Cmbio 14 Interveno no Setor de Seguros 15 Interveno na Represso dos Abusos do Poder Ecov nmico 16 Poltica de Desenvolvimento Regional. Legislao Estadual e Poltica de Integrao Latino-Americana Seo 1. Poltica de Desenvolvimento Regional Seo 2. Legislao Estadual Seo 3. Poltica de Integrao Econmica da Amrica Latina 17 Direito Pblico para o Desenvolvimento Econmico

19S 200 202 210 213 218 221


225 240

240 241 259 270 / 215f 275 275 278


285

290 305/ 305 316 320 327

III PARTE DIREITO INSTITUCIONAL ECONMICO


CAPTULO 18 CAPTULO 19 CAPTULO 20

CAPTULO CAPTULO CAPTULO CAPTULO CAPTULO

Princpios Gerais Administrao Direta do Estado Formas Descentralizadas da Administrao Estatal Seo 1. Introduo Seo 2. Autarquias Seo 3. Estabelecimentos de Servio Pblico Seo 4. Fundaes Seo 5. Empresas Incorporadas ao Patrimnio Nacional 2 1 Da Sociedade de Economia Mista Moderna Empresa Pblica 2 2 Por uma Teoria da Emprsa Pblica 2 3 Criao das Emprsas Pblicas 2 4 Organizao e Funcionamento das Emprsas Pblicas .. 25 Controle das Emprsas Bblicas

337 345 357

357 358 366 367 371 373


385 407 415 438

ANEXOS 1 2 3 4 5 6 7 Convnio de Taubat - Decreto n. 2.543-A, de 5 de janeiro de 1912 Quadro Comparativo sbre Constituies Brasileiras Quadro Comparativo sbre Emprsas Pblicas Brasileiras APENDICE DE ATUALIZAAO NDICE DE ASSUNTOS NDICE ONOMATICO 459 465 47L 489 504 525 532

A INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO


O Direito Pblico Econmico no Brasil

I Parte INTRODUO

o
aspectos gerais da interveno do estado no domnio econmico

O Estado Liberal que emergiu da Revoluo Francesa, e q u e predominou d u r a n t e o sculo X I X , operou uma dissociao bem ntida entre a atividade econmica e a atividade poltica. 1 O mesmo movimento doutrinrio que ofereceu o molde para o Estado d o sculo X I X , caracterizado por u m a posio restrita e limitada, ramificou-se tambm n o domnio econmico por uma ati1) Excede os limites dste trabalho um estudo da interveno do Estado no domnio econmico, a partir mesmo da Antigidade. Para uma sntese da legislao romana do Baixo Imprio, V. RINCK, GERD Wirtschattsrecht. KOLN, CARL HEYMANNS, 1963, pg. 7. Para um exame da fase mercantilista, V. HECKSCHER, E L I F. Mercantilism (revised edition edited by E. F . SDERLUND). London, Allen & Unwin, 1955. 2 vols. Na pgina 21 do Vol. I assim se expressa o historiador suco: "O Estado era ao mesmo tempo o sujeito e o objeto da poltica econmica mercantilista". A respeito das experincias de JOHN L A W no sculo dezolta, GARDELLINI e COUAILLIER tecem os seguintes comentrios: "No incio do sculo XVIII, as proezas financeiras de LAW constituram uma primeira experincia de economia dirigida: [0_Estado se fz banqueiro e meamo comerciante para fazer frutificar os capitaisdos duais se torfnou depositrio. Embora engenhoso, sse sistema fracassou; essas operaes econmicas, com um carter delicado e nvo, exigiriam na sua execuo mais prudncia e maturidade econmica; pessoalmente, LAW era talvez mais um jogador do que um homem de Estado". In GARDELLINI, ROBERT -et COUAILLIER, PIERRE UIntervention de l'Etat dans le domaine ccnomique. Revue Administrative, 5 : 2 4 4 . 2 4 8 , mai-juin 1952, pg. 245. Para a evoluo do pensamento liberal, V. LASKI, HAROLD J. The Rise o) European Liberalism. London, ALLEN & U N W I N , 1955, pg. 287. Cabe ressaltar a observao da pgina 243: "Nossa poca estve to preocupada com as formas polticas criadas que se esqueceu de levar em conta adequadamente a dependncia das bases econmicas por elas manifestadas."

lude que imps o afastamento d o Estado dsse setor, regido pelo que foi denominado de "mo invisvel". 2 Convm, entretanto, ter presente, a observao de G U A L V J I . L A B J de que "de tal m o d o o econmico esteve sempre s u b o r d i n a d o ao poltico, que, inclusive, q u a n d o a economia deixada n u m regime de liberdade, porque a poltica entende q u e ste sistema liberal o que convinha aos intersses sociais e q u a n d o a poltica entendeu q u e devia sujeit-la, o fz sem maior d i f i c u l d a d e " . 3 Embora se possa discutir se. a rigor, sse Estado Liberal, em sua forma pura, existiu nos vrios pases europeus, ou se encontra com preciso absoluta nas obras de doutrina, evidente que a posio que o Estado assumiu d u r a n t e sse perodo caracterizou-se sobremaneira pela sua ausncia do domnio econmico. Se examinarmos a posio doutrinria de u m representante tpico do liberalismo econmico, como seja A D A M S M I T H , verificamos que, em 1776, considerava le q u e "de acordo com o sistema de liberdade natural, o soberano (leia-se o Estado) tem smente trs deveres a cumprir; trs deveres de grande importncia, na verdade, mas claros e inteligveis ao senso comum: primeiro, o dever de proteger a sociedade da violncia e da invaso por outras sociedades independentes; segundo, o dever de proteger, na medida d o possvel, cada m e m b r o da sociedade da injustia e da opresso de q u a l q u e r outro membro, ou o dever de estabelecer uma adequada administrao da justia; em terceiro lugar, o dever de erigir e manter certas obras pblicas e certas instituies pblicas q u e nunca ser do intersse de qualquer indivduo ou de um pequeno n m e r o de indivduos erigir e manter; porque o lucro jamais reembolsaria as despesas para qualquer indivduo ou n m e r o de indivduos, embora possa freqentemente proporcionar mais do que o reemblso a u m a sociedade m a i o r " . 4 A extenso que se possa dar a sse conceito de obras e instituies pblicas no consegue esconder as funes perfeitamente limitadas do Estado, ao iniciar-se o sculo X I X . Nas expresses de A L E X A N D R E P A R O D I , "todo regime estatal implica u m m n i m o de interveno nas atividades econmicas dos indivduos; a coletividade pblica no poderia se desinteressar das relaes que, de uni lado, podem comportar certos abusos e de outro condicionam a rique/a

2)
3) 4)

V . ROLL, ERIC A History oi Economic Thought. New York, 1'rmitce Hall, 1942, pg. 142. apud MACI, JOS BORRELL Y El Intervencionismo dei Estado rn Ias actividades econmicas. Barcelona, Bosch, 1946, pg. 6. SMITH, ADAM The Natu/re and Causes of the Wealth o/ Nations (.The Works of Adam Smith. Vol IV) London, Cadell, 1811, pAn 42.

e, em conseqncia todo o desenvolvimento do pas. Ao contrrio, e salvo o caso muito excepcional de um estado de tipo inteiramente socialista, do qual a histria s fornece o exemplo muito recente da Rssia Sovitica (trabalho escrito em 1935), todo regime estatal, admitindo a propriedade individual, admite, por sse motivo, que um mnimo de relaes economicas se desenvolva fora de sua ao. Entre sse mnimo de interveno e sse mnimo de liberdade, o regime estatal comporta, em matria econmica, as modalidades de ao as mais diversas: do simples exerccio de podres gerais de legislao e de polcia necessrios para estabelecer o quadro jurdico das atividades privadas e manter a ordem pblica, at o grau de interveno que implica em que o Estado assuma a responsabilidade de organizar e de dirigir o conjunto da economia do pas. O Estado moderno se constituiu sob a influncia da primeira dessas concepes. Pode-se observar como uma de suas caractersticas, durante todo o sculo XIX, a demarcao ntida entre as funes da autoridade pblica e o domnio das atividades econ mias reservadas somente iniciativa privada". E, caracterizando melhor a posio dsse Estado liberal, comenta o mesmo autor: "A concepo liberal do Estado nasceu de uma dupla influncia: de um lado, o individualismo filosfico e poltico do sculo XV-III e da Revoluo Francesa, que considerava como um dos objetivos essenciais do regime estatal a proteo de certos direitos individuais contra os abusos da autoridade; de outro lado, o liberalismo econmico dos fisiocratas e de A D A M S M I T H , segundo o qual a interveno da coletividade no deveria falsear o jgo das leis econmicas, benfazejas por si, pois que esta coletividade era imprpria para exercer funes de ordem econmica." Essa concepo, prossegue A. PARODI, essencialmente negativa do papel do Estado no domnio econmico provoca o aparecimento dum duplo princpio que conservava at h algum tempo tda n validade jurdica: " inicialmente que a atividade privada pode exercer-se livremente em matria econmica: a liberdade do comrcio e da indstria um dos aspectos, da liberdade individual; como as outras liberdades, ela s pode sofrer restries em virtude da lei e est protegida pelo conjunto das garantias jurdicas que asseguram os direitos individuais. E em seguida e devido principalmente jurisprudncia do Conselho de Estado que o princpio da liberdade do comrcio e da indstria proibe ao Estado e a seus rgos descentralizados (departamentos, comunas) intervir, com o pso

A L B B E T O V EU AN CEO P I L H O

excepcional dos recursos coletivos, na coticorrtrci a Industrial 011 comercial". 5


H E N R Y LAUFENBLRGER mostrou a relatividade dessas formas extremas: "Sem dvida, mesmo n o apogeu d o capitalismo, o ideal de liberdade e de individualismo n o foi jamais inteiramente realizado, nem n o mbito e x t e r n o onde o "laisser passer" foi a t e n u a d o mais ou menos fortemente pelo protecionismo, nem internamente, onde a poltica monetria, fiscal e social d o Estado entravou desde cedo a disposio absolutamente livre dos produtos de trcxa e dos instrumentos de produo. O individualismo foi, alis desde logo temperado pelas concepes coletivas do sindicalismo e dos grupamentos econmicos no setor privado, pelo protecionismo comercial, pela emprsa do Estado e pela percepo de certos impostos no setor pblico. Donde resulta que o capitalismo inconcebvel sem um m n i m o de interveno." 6

Os resultados desse regime liberal foram, de fato, extraordinrios, como comprovam as expresses de F R A N C I S C O A Y A L A : " O grande impulso econmico e tcnico, em virtude do qual nossa civilizao chegou a ser o que hoje, se cumpriu, como sabido, debaixo do princpio da absteno d o Estado nas relaes sociais de produo e distribuio de bens. A parte mais caracterstica e intensa dSse impulso teve lugar n o curso do sculo X I X : se se compara o tonus mdio da vida na Europa e na Amrica antes d a Revoluo Francesa com o que chegou a adquirir quando, em 1914, estalou a I a Guerra Mundial, o resultado da comparao evidenciar uma diferena assombrosa", acrescentando em seguida: "Seria, supostamente, uma falsa implicao a de que o grande impulso econmico e tcnico que transformou a fisionomia de nossa civilizao em to breve lapso seja u m resultado de certos princpios doutrinrios. Mas, em todo caso, a Revoluo Industrial foi presidida pelo princpio f u n d a m e n t a l da absteno do Estado nas relaes sociais de tipo econmico, e ningum pode pensar que se trata de uma conexo acidental. Em fenmenos desta natureza a casualidade desempenha papel secundrio." 7 Nessa mesma linha de pensamento, assim se expressou C A L V I N " O sistema capitalista poderia Igicamente ser representado no somente como altamente eficiente e universal, como podePARODI, ALEXANDRE La vie publique et la vie conomique. Encyclo pdie Franaise Tome X VEtat Modems. Paris, Encyclopdie Franaise, 1935, pgs. 10. 20.6. 6) LAUFENBURGER, HENRY L'lntervention de TEtat en mati&re economique. Paris, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1939, pg. 3. 7) AYALA, FRANCISCO El Intervencionismo dei Estado en Ias Actividades Econmicas. Montevidu, Consejo Interamer.canc de Comercio y Produccin. 1947 (mimeo) pg. 2.

HOOVER:

5)

A INTERVENO DO ESTADO N O DOMNIO ECONMICO

ria S C T plauslvelmente considerado sem uma alternativa. Os sistemas econmicos d o passado foram nitidamente superados pela maior eficincia do capitalismo, Os crticos, apresentando as alternativas paia o capitalismo, podiam oferecer smente construtos p a r a m e n t e intelectuais ou eTam reduzidos a tirar concluses de vrias experincias utpicas como Brook Farni ou comunidades religiosas c o m o Amanax. N e n h u m o u t r o sistema econmico efetivamente operativo apareceu como uma alternativa contempornea d o capitalismo." y sse sistema reflete-se diretamente n o pensamento jurdico e poltico com a elaborao das vrias constituies q u e passam a reger a vida poltica dos Estados europeus n o sculo X I X e q u e foram imitadas pelos pases d a Amrica Latina, ao conquistarem sua independncia. Essa doutrina poltico-jurfdica, denominada de "constitucional!smo" pode ser tambm considerada como a "prpria doutrina poltica d o liberalismo", 0 configurando o que foi cognominado, com felicidade, de "Estado burgus de direito". 1 0 Um analista de nossos dias, GEORGESS B U R D F . A U , qualificou sse regime poltico de "democracia governada", f u n d a d a no poder da Nao. 1 ' 1 O funcionamento do regime liberal exigiria, n o entanto, como demonstrou A N D R P I E T T E , u m a moral de homens honestos e" teria como pressuposto uma certa igualdade, requerendo, ademais, uma competio equilibrada. C o m o sses pressupostos n o foram alcanados, surge a crise da liberdade, caracterizada pela crise social d o sculo X I X , a crise econmica do perodo entre as duas grandes guerras e os desequilbrios internacionais do presente. 1 2 Com efeito, d u r a n t e todo o transcorrer d o sculo X I X , importantes transformaes econmicas e sociais vo p r o f u n d a m e n t e alterar o q u a d r o em q u e se inserira sse pensamento poltico-jurdico. As implicaes cada vez mais intensas das descobertas cientficas e de suas aplicaes, q u e se processam com maior celeridade, a partir da Revoluo Industrial, o aparecimento das gigantescas emprsas fabris, trazendo, em conseqncia, a formao de grandes aglomerados urbanos, representam mudanas profundas na vida social e poltica dos pases, acarretando alteraes acentuadas nas relaes sociais, o q u e exigir que paulatinamente, sem n e n h u m a 8)
9) 10) 11) 12) HOOVER, CALVIN The Economy, Liberty and the State. New York, Twentieth Century Fund, 1959, pg. 14. MELLO FRANCO, AFONSO ARINOS Estudos de Direito Constitucional. Rio de Janeiro, Revista Forense, 1957, pg. 224. SCHMITT, CARL "Teoria de ia Constituicin". Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1934, pg. 145. BURDEAU, GEORGES Trait de Science Politique. 7 vol. Paris, Librairie Onrale de Droit et de Jurisprudence, 1953. Tome V, pg. 350. PIETTRE, ANDR La Libert conomique et son volution. Encyclopdie Franaise Tome X L'Etat Paris, Encyclopdie Franaise, 1964, pgs. 100-101.

posio doutrinria preestabelecida, o Estado v, cada ve? mais, abarcando *13'01" n m e r o le atribuies, intervindo mais iss3d u a m e n t e ii a v ' ^ a e c o n m i c a e social, paia compor os conflitos d e interss^s (\e grupos e de indivduos. Por o l , t r o lado, o regime poltico adotado pelo constitucionalismo, alia< 0 a u m a e x t e n 5 ^ bastante ampla das oportunidades educaciona?' a u m e n t a cada vez mais a base em que se assentam, com uma p a r t i c ' P a a o m a ' s intensa d e camadas mais numerosas da populao n<> .jt" o c e s s o poltico, trazendo para o debate da vwda poltica seus ptoblfi 11138 e s u a s r e i V 3 I 1 dicaes.
v sta D a noi lt;0 * doutrinrio, o crescimento das escolas socialistas e o aparecimento, em 1848, d o Manifesto Comunista de KARL MARX nci' c a m e c ^dir de novas concepes polticas, diametralmente opostas s at ento existentes, mas c u j a vigncia prtica m a s tart e s ocorrer' 3 ' ^ em 1882, escrevendo sbre o papel d o stado na ordem econmica, em obra premiada pelo Instituto d e F R A N A ' E D M O N D V I L L Z Y referia-se a atribuies necessrias d o Estado, : , c | l i e ' a s destinadas conservao e progresso da sociedade, e as iib l, *^ es n a t u r a ' s do Estado, referentes s matrias de intersse Comi |na ( l u e n a o s a o ' P o r n a t u r e m > insuscetveis de serem entregues . i n ciativa privada, mas no o seriam com tdas as garantias necessria* 13 ISJo d' z e r GEORGES BURDEAU "as transformaes da vida economic a e. especialmente, as conseqncias da revoluo industrial, agravando a s n dis materiais da vida dos trabalhadores, revel a r a m a d' S P a , idade entre a nobre estatura d o cidado e a situao d o p r 0 l e t r i 0 ' penalizado por todos os constrangimentos econmicos. Da e n t 0 , u m P o v o t l u e s e Pde dizer integralmente nvo tende a se su^)stil ll ' r ' n a c o n c e P a o da democracia, alegoria nacional. Aps vrias t e n ' a t ' v a s prematuras, das quais o Cartismo na Inglaterra, a Revcwlujo de 1^48 e a Comuna de 1871, na Frana, assinalam o fracasso 0 s u r g ) m e n t o dsse povo real se afirma por meio de instituies es<akelecidas P e ' acesso regular de representantes das massas operrias a o Parlamento da democracia burguesa.

( 0I ste acontecimento, u m ser totalmente nvo aparece na cena. no' l t l c a : h m e m concreto, definido no pela sua essncia [ior i"a a ^ n ' d a d e com ura tipo ideal, mas pelas particularidades (|Ue t ] ve situao contingente onde est colocado. ste homem que existe> m e n o s R u e produzido, o "homem situado"; l,e a q u e l e q encontramos nas relaes da vida quotidiana, tal como o c:aract r l z a m s u a P r f ' s s a o > s e i 1 modo e meios de viver, seus gostos, 13) vni*' E d m o n d Du Rle GujUumin, 1882, pg. 59. de VEtat ans l'ordre conomique. Paris,

A I N T E R V E N O DO E S T A D O NO D O M N I O ECONMICO

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suas necessidades, as oportunidades que se lhe oferecem. Em resumo, o homem condicionado pelo seu meio e que se revela pela observao d e sua maneira de ser, e no por uma reflexo metafsica shbre seu ser." 1 4 A necessidade de atender s exigncias e reclamos dsse "homem situado" vai impor o alargamento das atribuies do Estado, justificando a afirmao de V O N M I S E S de que "o acontecimento mais importante na histria dos ltimos cem anos foi a substituio do liberalismo pelo estatismo". 1 5 sse estatismo, na expresso de V O N M I S E S , n o obedece a n e n h u m plano pr-determinado, mas baseado em medidas p u r a m e n t e emergenciais, na base de u m a atuao casustica e emprica, de f u n d o p u r a m e n t e pragmtico. A prpria incerteza de terminologia em definir o fenmeno da interveno d o Estado n o domnio econmico denota a falta de sistemtica dessa interveno. Nas palavras de L A U F E N B U R G E R , "como mostrou S A I T Z E W na sua contribuio aos Estudos F I . E I N E R , a expresso intervencionismo cobre tda uma srie de expresses tais como: economia dirigida, controlada ou organizada, capitalismo regulamentado ou planificado, neo-capitalismo, neo-mercantilismo, reformismo social, estatismo, corporativismo, etc. A ltima concepo parece ao menos resumir admirvelmente o exclusivismo que comporta esta nova frmula, se verdade, como pretendeu MusS O U N I definindo o corporativismo, que se tratava de banir o capitalismo e o socialismo. Mas contrariamente a esta frmula negativa, a palavra intervencionismo parece implicar u m fato positivo, u m a ' ao construtiva do Estado. Mas qual ela? Liga-se ela a u m a coordenao, a uma conciliao de formas capitalistas e socialistas? E em caso afirmativo, sses dois sistemas se f u n d e m n u m sistema econmico nvo? T d a a questo a est colocada". 16 J para V O N MISES.. O gnero estatismo compreendia duas formas: socialismo e intervencionismo. 1 7 A sses fatores que j por si s alterariam, profundamente, | a conepa do-papel do Estado n o domnio e c o n m i c a - acrescenta-se j n o sculo X X o aparecimento, a partir de 1914. das economia^ de guerra, em que algumas nas de 1914 a lftlft e mais intensamente de 1939 a 1945. tiveram q u e se preparar para r> psfrp blico, o que exigiu a mobilizao de todas as suas atividades econmicas para esse objetivo, acarretando, tambm, indiretamente, Q alargam e n t o das atribuies do Estado. No dizer de V I G O R I T A , !'a Primeira

BURDEAU, GEORGES La Dmocratie fessai synththique). Bruxelles, O F . fice de Publlcit, 1956, pg. 19. fl5) VON MISES, LUDWIG Omnipotent Government. New Haven, Yale Unlverslty Press, 1945, pg. 44. (.14) Q . 6 ) LAUFENBURGER, op. cit, p g . 7. (_17) VON MISES, op. cit., p g . 44.

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A I X E X T O VHNA.NCIO F I L H O

Guerra Mundial rompe a tradio tio liberalismo ecouniico.Aacelerando violentamente a ao dos iatres desagregadores. De falo, tal guerra: a) dilata d e s m e s u r i j a m e n t e as exigncias de armamento e aprovisionamento, demonstrando a necessidade do controle integral e coativo da vida econmica; b) em virtude disso, constitui uma experincia concreta da total disciplina pblica da economia, assumido como modlo de futuros objetivos autoritrios de poltica econmica; e ao mesmo tempo cria hbitos e mtodos dirigistas dificilmente anulveis; c) provoca excessos dimensionais e distribuies erradas na industrializao, com predisposio r u i n a por falta de capital e de demanda, e conseqente "absoro" estatal para evitar a crise; d) fraciona o mercado internacional pelo surgimento de novos Estados e de um nvo nacionalismo econmico, determinando ademais o definitivo deslocamento do equilbrio eco. nmico em favor cios Estados Unidos e em prejuzo da Europa; e) provoca o desenvolvimento numrico e o despertar classista das massas operrias, de quem acresce o peso poltico e a fra organizatria, colocando em posio de condicionar a tradicional supremacia das antigas classes dirigentes e de exigir a reviso em sentido social do intervencionismo". 1 8 Aps a Primeira Guerra Mundial e ao surto de prosperidade que ela trouxe, ocorre a dbcle da depresso de 1929, que se irradiou pelo m u n d o inteiro, levando a anlise econmi~clT*a esforar-se para encontrar os meios que pudessem diminuir, seno debelar o aparecimento de tais crises e depresses. Por isso, a formulao econmica que J O H N M A Y N A R D K E Y N E S elaborou para o combate s grandes depresses representa, como j foi acentuado "a racionalizao e os fundamentos da doutrina de que u m Estado organizado eventualmente um g r u p o de Estados pode estabilizar, estimular e dirigir o r u m o de sua economia sem apelar para a d i t a d u i a e sem substituir um sistema baseado na propriedade por u m sistema de poder ostensivo. Assim, K E Y N E S recriou a concepo de q u e a economia e a poltica esto indissolvelmente ligadas". 19 O aparecimento da "Teoria Geral do Emprego, J u r o e Dinheiro de K E Y N E S " em 1936, no dizer de D N I O N O G U E I R A , "consubstanciou em princpios tericos a filosofia moderna da interveno estatal na atividade econmica, com o fim de suplementar as foras econmicas que, como s u p u n h a m os clssicos, tendiam automticamente a restabelecer o equilbrio, numa posio correspondente ocupao plena". E mais adiante observa o mesmo autor: "A economia contempornea encontrou em K E Y N E S e seus seguidores os construtores

18) VIGORITA, VINCENSO SPAGJNUOLO Ltniziativa Economica Privata nel Diritto Publico. Napoli, Jovene, 1959, pgs. 170-172. 19) BERLE, ADOLF A . Ths American Economic Republic. London, Sidgwick

and Jackson, 1963, pg. 4.

A INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO

ECONMICO

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do que hoje se convencionou chamar a economia d o bem-estar social, em que so reconciliados os dois maiores fatores de estahilidade econmica: a iniciativa privada e a ao governamental. a ao controladora d o Estado que, sem regulamentar a atividade particular, procura distribuir os seus frutos de forma mais justa, com o fito de atender ao intersse coletivo." 20 [_NL-plano histrico, o perodo posterior G r a n d e Depresso caracterizado por duas experincias importantes de intervencionismo totalitrio, o regime nazista e o regime fascista. 21 N u m e n o u t r o caso, trata-se de experincias p r o f u n d a m e n t e marcadas de u m esprito antiliberal, nas quais o Estado passa a enfeixar u m a soma extraordinria de podres, controlando, inclusive, todo o processo econmico. D mesma poca, o exemplo da U n i o Sovitica, com a socializao dos meios de produo, e logo aps a tentativa liberalizante da N E P (Nova Poltica Econmica), a adoo dos Planos Qinqenais, e a introduo da tcnica d o p l a n e j a m e n t o na atividade governamental, que posteriormente encontraria plena acolhida n o m u n d o ocidental. 2 2 N o m u n d o ocidental, tambm se acentuam os exemplos de interveno do Estado no domnio econmico: nos Estados Unidos, na Presidncia R O O S E V E I . T , O esforo d o "New Deal", n u m a das mais extensas experincias de interveno, visando, em curto prazo, conj u r a r os efeitos da Depresso, a que se segue em 1946 a promulgao do "Employment Act", d a n d o ao Govrno Federal podres de orientao da economia, e mais recentemente os projetos da "Nova Fronteira", d o Presidente J O H N K E N N E D Y , e da " G r a n d e Sociedade", do Presidente L Y N D O N J O H N S O N . 2 3 Na Gr-Bretanha, o esforo do Gabinete trabalhista dirigido pelo Premier C L E M E N T A T L E E , logo aps o trmino da 2. a Guerra Mundial (1946-1950), realizando u m a intensa poltica de nacionalizaes, as quais foram, na maioria, man-

NOGUEIRA, DNIO " A Interveno do Estado no Domnio Econmico." Revista do Conselho Nacional de Economia 2 (14-16): 42-46, jun/jul. 1953, pg. 42-46. 21) A bibliografia sbre a matria peca pela parcialidade, seja em tom apologtico, seja em tom denegridor. Para uma anlise objetiva, V. os captulos da Encyclopdie Franaise Tome X VEtat 1935: Le Rgime fasciste pgs. 10.84-1 10.84-17; Le Rgime national-socialiste, pgs. 10.86-1 10.86-17. 22 V . BETTELHEIM, CHARLES La Planification Sovitique. 3me dition. Paris, Rivire, 1945, pg. 359. 2 3 ) Para uma anlise do New Deal, V. BROGAN, D. W. Roosevelt and the New Deal London. Oxford University Press, 1952, pg. 259. Para a evoluo posterior, V. Berle, op. cit.; e o captulo "Planning of economic development in the United States of America". In Planning for Economic Development Vol. II "Studies of National Planning Experience." Part 1. "Private Enterprise and Mixed Economies". United Nations (A/5533/rev. 1,/Add. I). 1965, pgs. 220-237. 20)

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A I A B B T O VENAHCEO F I L H O

tidas pelo Gabinete Conservador q u e se seguiu n o pcxler; 2 nu 1'iaira, as tentativas do Galaiiiete LS:N B L I M sob a gide d o "Front Populaire" em 193(5, a que se segue, logo aps a Libertao em 1945, lima extensa poltica de nacionalizaes q u e vai encontrar sua plena fundamentao legal no dispositivo d o p r e m b u l o d a Constituio fiancesa da IV Repblica, de 27 de o u t u b r o de 1946, q u e dispe que " t o d o bem, toda empresa cuja explorao tem ou adquire as caractersticas dum servio pblico nacional ou de u m m o n o p l i o de fato deve tornar-se propriedade da coletividade", iniciando-se, logo em seguida, com o Plano Monnet um dos mais significativos esforos de p l a n e j a m e n t o democrtico. 26 T a m b m n a Itlia, aps o malogro do regime fascista, permanece uma poltica acentuada de interveno, com grande parte da economia do pas sob contrle estatal, como o caso d o Instituto de Ricostruzione Industriale (1R1), empreendendo-se tambm u m a poltica de desenvolvimento das regies menos evoludas d o Sul, atravs sobretudo da Cassa dei Mezzogiorno.20 Se a todos esses fatores adicionarmos, aps a Segunda Guerra Mundial, o esforo de independncia dos pases afro-asiticos e o despertar dos povos coloniais, com u m a conscincia cada vez mais viva do fenmeno do subdesenvolvimento e da necessidade de super-lo em c urto prazo, e com o desejo das populaes dsses pases! de atingir a nveis mais elevados de renda e de bem-estar social, terse- mais uma condicionante da interveno d o Estado n o domnio econmico. O surgimento da conscincia do subdesenvolvimento aparece freqentemente aliada ao recrudescimento d o fenmeno d o nacionalismo, 27 que se acentua nas sociedades subdesenvolvidas, exigindo a presena d o Estado, pois nessas sociedades, em regra emergentes pg. 227. Publica. in Britain The End o/ a Dogma. London, Macmillan, 1959, pg. 310. 25) V. CHENOT, BERNARD Les Enterprises Nationalises. Paris, Presses Universitaires de France, 14)63, pg. 126. CHENOT, BERNARD Organisation Economique de 1'Etat. Paris, Dallcz, 1965, pg. 543. Para a experirincia do planejamento francs, V. BAUCHET PIERRE La Planification franaise. Paris, Editlons du Seuil, 1962, pg. 318. 26) V. Revue Economique n. 3, mai 65 e n. 5 septembre 1965, ambos dedicados economia italiana. 27) vastssima a bibliografia moderna sbre o nacionalismo. V. a blibliografia publicada no Boletim da Bibliografia da Cmara dos Deputados, 11 ( 1 ) : 1 6 5 - 1 7 6 , jan/junho 1962. Para duas importantes contribuies do pensamento brasileiro, V . MENDES, CNDIDO Nacionalismo e Desenvolvimento. Rio de Janeiro, Instituto Brasileiro de Estudos Afro-Asiticos, 1963, pg. 398; JAGUARIBE, HLIO O Nacionalismo na Atualidade Brasileira. Rio de Janeiro, Instituto Superior de Estudos Brasileiros, 1958, pg. 305. 24) V.
ATTLEE, C. R. As It Happenned. London, Heinemann, 1954, ROBSON, WILLIAM A . Indstria Nacionalizada Y Propriedad Madrid, Tecnos, 1964, pg. 499; KALF-COHEN, R.-Nationalisation

A I N T I R V E N A O D O E S T A D O HO D O M 3 K I O E C O N M I C O

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de ii 1 1 1 situaro colonial, no se observam os supostos de uma posio meramente ancilar e eventual do Estado, de acordo com a calacteri/ao d e C N D I D O M E N D E S : "a) a prosperidade dos setores privados se pode, muitas vezes, fazer cm contradio com a prosperidade nacional; b) inexiste, dados os seus quadros sociolgicos mobilidade social que permita, no inicio setores salariais, um poder de barganha social capaz de ampliar a sua parcela da rgidos, q u a l q u e r do processo, aos ou reivindicao renda nacional;

c) a acumulao se d de foTma concentrada e, via de regra, em trmos de transferncia d o territrio em que se gerou; d) normalmente, os fatores de deciso econmica e poltica se acham fora do q u a d r o nacional; e) o comportamento dos fatores econmicos e sociais no se articula de m o d o a propiciar um clima de prosperidade ou de expanso crescente da renda nacional, mas, sim de sua polarizao aguda, s expensas da proletai izao cia grande maioria da coletividade." 28 A coireo dsses elementos negativos tem de ser procedida atravs da interveno do Estado no domnio econmico, q u e se exerce em sua forma mais elaborada atravs d o mecanismo de planejamento, dos quais n o m u n d o subdesenvolvido o exemplo mais significativo o da ndia. 21) Se, nas expresses de G U N N A R M Y R D A L , "o trmo 'economia planificada' contm, naturalmente, uma crassa tautologia, pois a palavra 'economia' por si implica a disposio de meios disponveis para alcanar um fim ou objetivo", tambm, acrescenta o mesmo autor " parte da ironia da histria durante as ltimas dcadas que o planejamento seja freqentemente a alternativa mais liberal' para o verdadeiro caos criado pela interveno estatal descoordenad e desorganizante", Mas, afirma ainda G U N N A R M Y R D A L , "como matria de p u r o fato histrico, a interveno estatal nos pases ocidentais n o foi o resultado de uma deciso consciente de planejar, mas geralmente precedeu ao planejamento. A seqncia natural foi que a interveno causou o planejamento. E o planejamento, q u a n d o se desenvolveu, tornou-se u m a coisa bastante diferente." :,
2 8 ) MENDES, CNDIDO

29) 30)

Antecipaes do Pensamento de Joo XXIII na "Pacem in Terris'. Sntese Poltica, Econmica Social. 5 (18); 34-58, abr./jun. 1963, 36-37. Y . SINGH, TARLOK "Planning for economic development in ndia". In Planning for Economic Development (V. nota 23), pgs. 63-108. MYRDAL, GUUNAU Beyond the Welfare State. London, Duckwth, 1960, pgs. 14.15.

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A1B.ERTO VESJAPJCHO 1 3 L K O

Essa "interveno esiatal descoordenada e descrgaiiuairte" foi entre ns denominada com felicidade de " p l a n o inclinado da economia dirigida", 3 1 em que u m a interveno determinada provoca a necessidade de outras providncias, d a n d o margem observao de P A U L O S : " o Estado-educador, o Estado-armador naval, o Estado-ferrovirio, o Estado-construtor d e automveis, o Estadousineiro-metalrgico, o Estado-Lndustrial, o Estado q u e controla os bancos, que segura (e n o paga) os empregados de tda espcie, que vende secos e molhados e (jue por tda p a r t e mostra a sua enciclopdica incompetncia para lazer a q u i l o que n o , c n o foi jamais, funo prpria sua." 3 2 D o ponto de vista doutrinrio, a onipresena do Estado impe o exame dos limites dessa interveno, pois, segundo A. P I E V T R E "a interveno crescente d o Estado colocou-o n u m a verdadeira posio de instabilidade: como permanecer liberal em poltica, q u a n d o a economia se inclina para o dirigismo? Nessa contradio est inscrita a histria contempornea de nossas instituies."'* Para uma elaborao terica que acompanhe a mutao da atividade estatal, convm voltar as vistas para a doutrina social da Igreja, desde a Encclica Rerum Novarutn de L E O X I I I dc^ 1 8 0 1 aos recentes pronunciamentos pontifcios. N o dizer de A L C E U A M O R O S O L I M A , "a Rc.rum Novarum lanou o princpio d e adequao; a Quadragsimo Ann.o formulou o princpio de suplementao e a Mater et Magistra explicou o princpio da socializao"." 4

31) "O maior problema da economia organizada consiste, entretanto, em poder limitar o domnio da interferncia do rgo controlador. No h como prever tdas as conseqncias de uma interveno que no acarrete a necessidade de outras providncias, para solucionar problemas que ela prpria vai criando. Por isso, declarei, certa feita, que a eco-, nomia dirigida, nesse aspecto, era como um plano inclinado." LIMA SOBRINHO, BARBOSA Ao do IAA Relatrio como Presidente da. Comisso Executiva no perodo de maio de 1938 a abril de 1946. Rio de Janeiro, 1946, pg. 11. Entre ns a contribuio pioneira a respeito da matria parece ser a tese de JOO LYRA FILHO, apresentada ao 1. Congresso Brasileiro de Estudantes de Direito realizado em 1926 em Belo Horizonte. "Levadas em conta as atuais condies brasileiras, quando e at onde se legitimar a interveno do Estado na ordem econmica? "e da qual foram publicados trechos sob o ttulo "Para onde Vamos" In poca, 21:32-133, ag./set. 1926. V. no mesmo volume, pgs. 128-131, smula dos debates, onde se verifica a oposio ferrenha apresentada referida tese. Para uma anlise recente do papel do Estado no desenvolvimento econmico brasileiro, V. IANNI, OCTAVIO Estado e Capitalismo. Rio, Civilizao Brasileira. 1965, pg. 270. 32) S PAULO "Produo, Produtividade e Iniciativa Privada". Sntese Poltica Econmica Social. 4:37-50, out./dez 1959, pg. 43.
3 3 ) PIETTRE. ANDR o ? , c i . p g . 102. 3 4 ) LIMA, ALCEU AMOROSO "Princpio

da Socializao". Sntese Poltica Econmica Social. 3(11): 22-36, Jul./set. 1961, pg. 24.

A I N T E R V E N O D O E S T A D O NO D O M N I O E C O N M I C O

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N a Encfdica Rermn Novar-um assim se manifesta L E O X I I I : " O q u e se pede aos governantes u m concurso de ordem geral q u e consiste em tda a economia das leis e das instituies; queremos dizer que devem fazer le modo cjue da mesma organizao e d o g o \ r n o da sociedade brote espontaneamente o ofcio da prudncia civil e o dever p r p r i o de todos aqules q u e governam". E em outro passo: "Dissemos q u e no justo que o indivduo ou a famlia sejam absorvidos pelo Estado, mas justo, pelo contrrio, q u e aquele e esta tenham a faculdade de proceder com liberdade, contanto que no atentem contra o bem geral e no prejudiquem ningum. Entretanto, aos governantes pertence proteger a comunidade, poraue a natureza confiou a sua conservao ao poder soberano, de m o d o que a salvao pblica no smente aqui a lei suprema, mas a causa mesma e a razo de ser do principado." 8 5 Quarenta anos mais tarde, pela voz de Pio XI, assim se pronunciava n Igreja Catlica: "Ao falarmos na reforia das instituies, temos em vista sob r e t u d o o Estado: no porque dle s deva esperar-se todo o remdio, mas p o r q u e o vcio do j referido "individualismo" .levou as coisas a tal extremo aue, enfraquecida e quase extinta aquela vida social outrora rica e harmnicamente manifestada em diversos gneros de agremiaes, quase s restam os indivduos e o Estado. Esta deformao d o regime social no deixa de prejudicar o prprio Estado, sbre o qual recaem todos os servios que as agremiaes suprimidas prestavam e que verga ao pso de negcios e encargos quase infinitos. Verdade , e a histria o demonstra abundantemente, que. devido mudana de condies, s as grandes sociedades podem hoje levar a efeito o que antes podiam at mesmo as pequenas; permanece, contudo, imutvel, aqule solene princpio de justia social: assim como injusto subtrair aos indivduos o que les podem efetuar com a prpria iniciativa e indstria, para o confiar coletividade, d o mesmo m o d o passar para u m a sociedade maior e mais elevada o que sociedadades menores e inferiores podiam conseguir, u m a injustia, u m grave d a n o e perturbao da boa ordem social. O fim natural da sociedade e da sua ao coadjuvar os seu! membros, e n o destru-los nem absorv-los." 3 Na Mater et Magistra, de J O O X X I I I , que provocou o esp a n t o de J . Y. C A L V E Z pelo n m e r o de ocasies nas quais se faz alu35) XIII Sbre a Condio dos Operrios. Encclca Rerurn Novarum. Documentos Pontifcios 2. Petrpolis, Editra Vozes, 1959 pgs? 21-23. 36) Pio XI "Sbre a Restaurao e Aperfeioamento da Ordem Social". Enciclica Qvadraesimo Anno. VI edio, Petrpolis, Editra Vozes, 962, pgs, 27-28,
LEO

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ALBERTO VENANCIO F I L H O

so interveno do Estado, 37 a matria sc apresenta com b a s t a n t e nitidez; resumindo a posio da Rerum Xovcrum, assim se manifesta: " O Estado, cuja razo de ser a realizao do bem comum na ordem temporal, no pode manter-se ausente d o m u n d o econmico; deve intervir com o fim de promover a produo duma abundncia suficiente de bens materiais, c u j o uso necessrio para o exerccio da virtude, e tambm para proteger os direitos de todos os cidados, sobretudo dos mais fracos, como so os operrios, as mulheres e as crianas." E mais adiante: "Mas preciso insistir sempre n o principio de q u e a prtesena do Estado n o campo econmico, por mais ampla e penetrante q u e seja, no pode ter como meta reduzir cada vez mais a esfera da, liberdade na iniciativa pessoal dos cidados; mas deve, pelo contrrio, garantir a essa esfera a maior amplido possvel, protegendo, efetivamente, em favor de tcxlos e cada um, os direitos essenciais da pessoa h u m a n a . " Expondo em seguida o principio da socializao (traduo das expresses latinas "incrementa rationun socialium" e "progressus vitae socialis"), como a multiplicao progressiva das relaes dentro da convivncia social, afirma a Maier et Magistra: "Conclumos que a socializao pode e deve realizar-se de maneira que se obtenham as vantagens que ela traz consigo e se evitem ou reprimam conseqncias negativas. ' Para o conseguir, requer-se, porm, que as autoridades pblicas se tenham formado, e realizem praticamente u m a concepo exata do bem comum." E referindo-se propriedade pblica, contm as seguintes expresses: " O que fica dito (referncias propriedade particular) no exclui, como bvio, que tambm o Estado e outras entidades pblicas possam legitimamente possuir, em propriedade, bens produtivos, especialmente q u a n d o stes chegam a conferir tal poder econmico, que no possvel deix-lo nas mos de pessoas privadas sem perigo do bem comum." 38

37) 38)

CALVEZ, J . Y .

Eglise et Socit Economique, Tome I I . L'Enseignement Social de Jean XXIII. Paris, Aubier 1963. pg. 63. JOO X X I I I . Mater et Magistra. Sntese Poltica Econmica Social 3 ( 1 1 ) : 5 7 - 1 0 6 , Jul./set. 1961, ps. 61, 67, 68, 6 9 e 7 8 ,

A I N T E R V E N O DO E S T A D O NO D O M N I O

ECONMICO

19

Da rpida anlise empreendida, resulta evidente, quer por motivos doutrinrios, quer por motivos de ordem prtica, atravs d o exemplo das sociedades contemporneas, a interveno d o Estado n o domnio econmico. O Estado moderno, na feliz expresso de R O L A N D M A S P E T I O L , se converte em centro das macrodecises, cabendo ao jurista o exame das "tcnicas jurdicas da economia global." 30

39)

MASPETIOL, ROLAND "Les Techniques Juridiques de l'Economie Globale." Archives de Philosophie du Droit. Nouvelle Srie, 1952. La Distinction du Droit Priv et du Droit Public et l'Enterprise Publique. Pg. 124,

2
evoluo histrica do estado brasileiro

A situao em que viveu o Brasil at o sculo X I X condicionou de forma peculiar a evoluo histrica d o Estado brasileiro. A servido colonial imps um molde especfico evoluo das instituies polticas e administrativas d o Brasil, molde sse h a u r i d o de uma situao metropolitana que passou a apresentar, a partir de meados do sculo XVI, certa defasagem em relao evoluo das instituies dos demais pases da Europa. 1 O reino portugus, nos sculos XIV e XV, em virtude da pequenez de seu territrio e pelo esforo de uma dinastia esclarecida, conseguiu antes dos demais pases europeus a criao de u m Estado nacional u n i t r i o . E foi essa unificao d o Estado que permitiu em grande parte o admirvel esfro das descobertas, d a n d o ao pas uma situao de supremacia nesses dois sculos. Por outro lado, u m desenvolvimento cientfico e tcnico racionalmente conduzido possibilitou navegao portugusa o papel de predomnio que assumiu na conquista dos mares. Porm, para um pas de dimenses territoriais to reduzidas, e com u m a populao que n o incio do sculo XVI mal chegava a u m milho de habitantes, o esfro empreendido fra demasiado para as suas foras. Por isso mesmo, q u a n d o da descoberta cio Brasil, j se iniciava u m processo de decadncia, que levaria, paulatinamente, perda das conquistas na Asia e na frica, e que culminaria com a perda da independncia em 1580.2 1)
2)

V. SUCUPIRA, NEWTON O Problema do Autoconscincia da Cultura Brasileira. In: "Anurio da Faculdade de Filosofia do Recife da Universidade do Recife." 5:47-65. Recife, 1961, pkg 62. V . VENANCIO F I L H O , ALBERTO Notas sbre a Vida Poltica Brasileira. "Revista Brasileira, de Estude Polticos," 9:101-120, 1960, pg. 101.

A INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO

ECONMICO

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A perda das possesses n a sia e na frica implicava em transformar a colnia d o Brasil n u m elemento de primordial importncia para o R e i n o Portugus. Nos primeiros anos aps a descoberta d o Brasil, ainda se concentraram os portugueses nas conquistas das ndias, em virtude de n o terem sido aqui encontradas as pedras preciosas e as especiarias q u e constituam ento a parcela mais volumosa do comrcio. Logo em seguida, entretanto, foi para o Brasil que Portugal voltou suas atenes, p r o c u r a n d o manter no reino com os recursos provindos d o Brasil a situao de fausto e a aparente riqueza que as conquistas da sia e cia frica haviam proporcionado. Caberia uma indagao mais detalhada a respeito deste Estado Portugus, q u e conseguira to rapidamente u m estado de hegemonia, para em seguida mergulhar n u m a posio de marasmo. O Estado da poca das descobertas era realmente u m Estado do tipo mercantilista, comandando tclas as atividades econmicas do ultramar. Descreve um historiador que, n o reinado de Dom Manuel, os entrepostos das especiarias provenientes das ndias localizavam-se nos prprios andares trreos dos palcios reais. 3 N o entanto, Portugal constitua smente uma via de acesso por onde transitavam sses produtos para os mercados europeus, no havendo 110 reinado portugus uma classe empreendedora que pudesse reter ou ampliar as atividades produtivas dsse comrcio, que se canalizava exclusivamente para o fausto e a opulncia da Coroa. 4 A posio de progressivo empobrecimento da Metrpole vai assim forar a administrao portuguesa a empreender na coloni3) "Ao chegarem as naus ao Tejo, tda a mercadoria desembarcava para os armazns, na ribeira, pertencentes Casa da ndia, sbre as quais se alava o palcio real. Ali foi, de 1505 em diante, o solar do Govrno. Como qualquer mercador da escola antiga. D. MANUEL estabeleceu a residncia no local do seu comrcio. Por baixo, nas lojas, sentia o rumor dos fardos que arrastavam, das caixas que se abriam de cima, olhando o prto, assistia ao surgir e largar das frotas, vigiava os carregamentos, presenciava os desembarques." AZEVEDO, JOO LCIO DE pocas de Portugal Econmico. Lisboa, Livraria Clr&ica Editra, 1947, pgs. 110-111. Sbre a origem e sentido do fiscalismo colonial, cf. JAGUARIBE, HLIO Desenvolvimento Econmico e Desenvolvimento Poltico. Rio de Janeiro, Editra Fundo de Cultura, 1962. pgs. 126-132, que conclui nos seguintes trmos: "A segunda conseqncia da eliminao da burguesia foi, para Portugal, como ocorreria com a Espanha, a de se condenar o estril mercantilismo, que em Portugal assumiria as caractersticas fiscais j indicadas, quando, passada a fase urea do comrcio com a ndia e da reexportao especulativa do acar brasileiro, Portugal teve de se defrontar com um perodo de verdadeiro comrcio. O pas n&o dispunha mais de empresrios para lev-lo a cabo. Tampouco foi pcssvel para Portugal como ocorreria com os Pases Baixos, para onde fugiria a maior parte dos judeus portuguses ingressar na escala apropriada, no desenvolvimento das manufaturas."

4)

22

A L B E R T O VENANCIO P I L H O

zao do Brasil u m esforo intenso le apropriai-se, em propores cada vez maiores, dos frutos produzidos pela colnia. assim uma administrao imbuda de u m esprito eminentemente fiscalista, procurando sempre, atravs de vrias formas e artifcios, reter e encaminhar para a Metrpole parcelas cada vez mais avantajadas dos recursos da colnia. N o cabe aqui uma anlise pormenorizada dos vrios aspectos q u e assumiu sse sistema, mas, a t t u l o de exemplo, pode-se mencionar o modlo mais expressivo dsse modo de agir cpic ocorreu na regio das minas, por ocasio do auge da minerao. O regime da capitao, o sistema dos quintos e a constituio das casas de fundio, a proibio do transporte do o u r o em p, foram algumas das medidas sucessivamente aplicadas, procurando reter parcela significativa da riqueza daquela regio." Excederia os limites dste trabalho fazer uma anlise minuciosa da administrao colonial no Brasil, pois tal administrao, no dizer de C A I O P R A D O J N I O R , "nada ou m u i t o pouco apresenta daquela uniformidade e simetria q u e estamos hoje habituados a ver nas administraes contempornea. Isto , funes bem discriminadas, competncias bem definidas, disposio ordenada, segundo um princpio uniforme de hierarquia e simetria dos diferentes rgos administrativos. No existem, ou existem m u i t o poucas normas gerais que no direito pblico da m o n a r q u i a portuguesa regulassem de uma forma completa e definitiva, feio moderna, atribuies e competncias, a estrutura da administrao e de seus vrios departamentos". 6 Seja no regime das capitanias hereditrias, seja n o do Govrno Geral, seja n o d o Vice-Reinado, a m q u i n a administrativa colonial constitua apenas a representao de um poder distante, a Coroa, cabendo ao Conselho U l t r a m a r i n o a deciso sbre todos os assuntos da colnia. At a segunda metade do sculo XVII, essa administrao colonial n o ganhara maior densidade, n o dizer do mesmo C A I O P R A D O J N I O R , e competia s Cmaras Municipais o exerccio de grande n m e r o de atribuies, "constituindo a verdadeira e quase nica administrao da colnia". 7 O poderio das Cmaras Municipais representava, no entanto, a influncia n a atividade poltica e administrativa dos grandes proprietrios rurais, uma vez q u e essas c\ 5) Para uma anlise da explorao dos diamantes na regio do Tijuco, com as mesmas caractersticas, V . FELCIO DOS SANTOS, JOAQUIM Memrias do Distrito Diamantino. (3.B edio.) Rio de Janeiro, Edies O Cruzeiro, 1956. 472 pgs. PP.\DO JNIOR, CAIO Formao do Brasil Contemporneo. (3 edio.) So Paulo, Editra Brasileira, 1948. Pgs. 2 9 7 - 2 9 8 . Id Evoluo Poltica do Brasil (2* edio). So Pavrto, Elltra Brasiliense, 1947, Pg. 50,

6)

7)

A I N T E R V E N O DO E S T A D O NO D O M N I O E C O N M I C O

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maras eram compostas cie vereadores e presididas por juizes ordinrios, uns e outros escolhidos pelos homens bons, expresso eufemstica, 110 dizer de E D G A R D O DE C A S T R O R E B E I . L O , pois "homens bons eram todos os que exploravam o trabalho alheio; os que do su viviam eram livres ou escravos: nem os primeiros entravam naquele rol". 8 Atravs dsse embrio de organizao poltica e administrativa, ir-se-ia constituir um sistema de prevalncia d o poder privado sbre o poder pblico, que vai marcar at os nossos dias a feio do Estado Brasileiro. Se sse o panorama d o Brasil, no perodo colonial, dentro de um sistema de carter tipicamente mercantilista, vamos ver que por circunstncias peculiares do nosso Pas no passa le pela fase . tpica d o liberalismo, com uma funo restrita do Estado na vida econmica, e q u e de certa forma poderia representar um contraste m u i t o ntido entre a situao que predomina hoje nos Estados modernos, de atuao no setor econmico, em contraposio a perodos anteriores de completa omisso e desinteresse nessas atividades. Por isso mesmo encontraremos em fatos da realidade dos nossos dias, caractersticas e aspectos que se aproximam de situaes bastante tpicas de^ nossa vida colonial pela transio sem rutura entre a fase colonial e a conquista da Independncia. *h Uma das ^xplicae^_para ssr ..fenmeno podemos encontrar n o fato singular cie qne em 1808 passou o Brasil a acolher a famlia real portugusa. A invaso de Portugal pelas foras de Napoleo levou a transmigrao da famlia real p a t a o Brasil, e, ein conse8) Carta Prefcio ao livro de Max Fleuiss Histria Administrativa do Brasil (2* edio) . So Paulo, Companhia Melhoramentos, 1925, pg. XIV. , 9) DUARTE, NESTOR A ordetn privadh e a organizao poltica nacional* So Paulo, Cia. Editra Nacional, 1939. V. para a anlise do mesmo problema. LEAL, VICTOR NUNES, O Municpio e o Regime Representativo no Brasil. <Contriijuio> ao estudo do coronelismo.) Rio de Janeiro, 1948. Cf. a observao colhida na Histria do Brasil de Frei Vicente do Salvador: "Donde nasce tambm qu e nem um homem nesta terra repblico, nem zela ou trata do bem comum, seno cada um do bem particular. No notei eu isto tanto quanto o vi notar a um bispo de Tucuman da ordem de S. Domingos, que por algumas destas terras passou para a crte. Era grande canonista, homem de bom entendimento e prudncia, e assim ia muito rico. Notava as cousas e via que mandava comprar um frango, quatro ovos e um peixe para comer e nada lhe traziam, porque no se achava na praa nem no aougue e, se mandava pedir as ditas cousas e outras mais s casas particulares, lhas mandavam. Ento disse o Bispo: verdadeiramente que nesta terra andam as cousas trocadas, porque tda ela no repblica, sendo-o cada casa." Frei Vicente do Salvador Histria do Brasil (Nova edio revista por Capistrano de Abreu) So Paulo, Weisflog, 1918. Pg. 16.
REBELLO, EDGARDO DE CASTRO -T-

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A L B E R T O VENANIO PILHO

qncia, transferncia para o pas (le tda a m q u i n a administrativa do reino portugus. ^Pode-se sem dvida, apontar as inmeras vantagens e beneticios que o Brasil recebeu dessa situao, t a n t o d o p o n t o de vista poltico, como do p o n t o de vista econmico e social, absol vendo naquela poca u m c o n j u n t o de instituies q u e foram, de certa maneira, as matrizes de todo o desenvolvimento posterior. Mas por outro lado, recolheu, com sse sistema, os vcios e deficincias de uma mquina administrativa inteiramente inadequada, para u m pas nvo, e que pelo carter pacfico de nossa Independncia, permaneceu ntegra como a administrao d o pas independente. Assim, a partir de 1822, q u a n d o com a Independncia se estrutura u m regime poltico h a u r i d o n o sistema constitucional francs e ingls, observar-se- esta amlgama de idias liberais e renovadoras e u m sistema de administrao a n t i q u a d o e obsoleto. 10 A Constituio de 1824, o primeiro estatuto legal d o nosso Pas, representa nesse m o m e n t o o molde organizatrio da vida poltica e administrativa do pas. N o cumpre aqui examinar os vrios episdios da Assemblia Constituinte, nem razes de sua dissoluo, pois uma anlise tanto do projeto da Constituinte, como d o projeto elaborado pelo Conselho de Estado, revelar que ambos obedeciam mesma fonte doutrinria, o constitucionalismo europeu da poca. 1 1 T a l constituio retrata, com fidelidade, o sistema dos podres de Estado, como indicados ento pela doutrina, realada por uma peculiaridade que a singulariza n o cenrio das Constituies da poca, que foi a instituio de um nvo poder, o "Poder Moderador", definido como "a chave da organizao poltica do pas", e que o nvo estatuto adotara das obras de doutrina d o publicista
BENJAMIN CONSTANT.
12

10) interessante assinalar a observao de Caio Prado Jnior de que no Brasil a classe de proprietrios rurais que adota as idias liberais contra a burguesia mercantil do-pas e do Reino. Ibd., pg. 101. 11) MELLO FRANCO, AFONSO ARINOS Estudos de Direito Constitucional, Rio. Forense, 1957. Pgs. 227-238. 12) Para uma exposio detalhada da doutrina poltica do Imprio, V. TORRES, JOO CAMILO DE OLIVEIRA A Democracia Coroada (Teoria Poltica do Imprio Brasileiro). Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1957, 5$9 pgs. Com referncia ao exame especfico do Poder Moderador. V. as obras citadas por OLIVEIRA TORRES, Visconde de Uruguai Ensaio sbre o Direito Administrativo. Rio de Janeiro, Departamento de Imprensa Nacional, 1960. Pgs. 2 2 5 - 3 0 7 , Vasconcelos, Zacarias de Ges e Da Natureza e Limites do Poder Moderador. Rio, 1 8 6 2 ; SOUSA, BRS FLORENTINO GARCIA DE Do Poder Moderador (Ensaio de Direito Constitucional, contendo a anlise do Ttulo V, Captulo I da Constituio Poltica do Brasil). Recife, 1864.

A I N T E R V E N O DO E S T A D O NO D O M N I O E C O N M I C O 46

N o estudo de teoria poltica m u i t o se tem discutido sbre a natureza dsse Poder Moderador, e da funo que desempenhou durante o Imprio, divergindo as opinies conforme o ngulo em que se coloca o observador. Do ponto de vista poltico, pode-se afirmar que o Poder Moderador representou u m extraordinrio estimulo ao funcionamento regular da Constituio d o Imprio, substituindo vicriamente a inexistncia de fontes organizadas de opinio pblica, que, ausentes entre ns, no poderiam fazer funcionar o regime como previsto na Constituio de 1824, como o que ocorria cm pases europeus, onde essas fontes tinham pleno funcionamento. 1 3 O que investigaes mais recentes revelam que o Poder Moderador representou, tambm, importante papel do ponto de vista econmico, permitindo, atravs da estabilidade que proporcionou ao regime, o desenvolvimento adequado da vida econmica durante o sculo X I X . " Escapa aos objetivos desta sntese uma anlise pormenorizada dos acontecimentos polticos dsse perodo, convindo apenas ressaltar o movimento pendular que se observa entre perodos de centralizao poltica e administrativa. O ato adicional de 1831 representa um exemplo d o segundo caso, atenuado logo em seguida pela lei interpretativa de 1840. N o entanto, n diversidade das formas de organizao poltica, permanece sempre u m m n i m o de estabilidade e ordem social atravs d o qual pde o pas, mal emerso da situao colonial, realizar a transio d o sistema de u m a economia agrria de base escravocrata, para um incio da organizao de atividades industriais e de servios nblicos. D o p o n t o de vista da interveno do Estado n o d o m n i o econmico, o panorama do Imprio revela sempre a nfase nos problemas de tarifas alfandegrias, que eram, na verdade, os que t i n h a m influncia no incipiente sistema econmico da poca, e os quais, em tdas as situaes histricas, tm sempre a primazia como primeira atividade onde o Estado intervm no domnio econmico. Os surtos de desenvolvimento econmico d o Imprio esto ligados execuo de reformas alfandegrias^ como por exemplo, a famosa reforma A L V E S B R A N C O de 1 8 4 4 , que se conjuga logo a seguir com a extino d o trfico de escravos, t o r n a n d o disponveis os capitais nles empregados para novas atividades industriais.

13) 14)

VIANNA, OLIVEIRA O idealismo da Constituio (2. edio aumentada). So Paulo, Cia. Editra Nacional, 1939, pg. 60. JAGUARIBE, HLIO op. cit., pgs. 1 4 5 - 1 5 0 .

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A L B E R T O VENANCIO F I L H O

SOUZA, BARO

o perodo caracterizado pela figura de I R I N E U E V A N G E L I S T A D E e V I S C O N D E D E M A U , que por assim dizer a figura tipo do novo sistema de atividade econmica q u e se tenta implantar n o Brasil. Sem o i n t u i t o cie descrever a atuao dsse ilustre brasileiro, caberia apenas mencionar q u e o esfro de M A U , com uma compreenso m u i t o ntida das necessidades econmicas do pas, se concentrou n o desenvolvimento de q u a t r o principais setores: a indstria de base, os transportes e as comunicaes, a energia e, como meio de mobilizar todos, as finanas. 1 0 A incapacidade do Imprio para entender o alcance da obra de e os obstculos institucionais q u e lhe foram opostos, esto bem retratados n o seguinte trecho de sua autobiografia: "Clama-se que no Brasil tudo se espera do Govrno e que a iniciativa individual no existe! E como no h de ser assim se t u d o q u a n t o se refere ao do capital, desde que ste se aglomera para q u a l q u e r fim de utilidade pblica ou particular, em que a liberdade das convenes devia ser o princpio regulador, esbarra-se logo de frente com pssimas leis preventivas, e q u a n d o estas no bastam, a interveno indbita tio Govrno aparece na qualidade de tutor? O fato pois, que tanta reprovao encontra, de tudo esperar-se d o govrno, conseqncia necessria do regime legal a que entregaram o pas os que tm governado." 1 8
MAU

N o dizer de R A Y M U N D O F A O R O , estudando sse perodo, "a regulao econmica d o Estado fz-se sentir, com particular veemncia, 110 comrcio e indstria. Prticamente, tudo dependia do Govrno, com autorizaes, favores, tarifas protecionistas e concesses; fora da faixa d o T e s o u r o no conseguia m e d r a r a iniciativa p r i v a d a " . 1 7 E no Manifesto Republicano de 1870, h sse brado de protesto: "a liberdade econmica suprimida por uma legislao r e s t r i t i v a . . . tais so prticamente as condies reais do atual sistema de g o v r n o " . 1 8 Do p o n t o de vista jurdico, esta fase tambm merece u m relevo todo especial, porque aquela em que nasceu o Cdigo Comercial que vem atravessando, embora com grandes modificaes,

15) 16)
17)

18)

Jbid. pg. 161. Visconde de Mau Autobiografia (2 edio prefaciada e anotada por Cludio Ganns). Rio de Janeiro, ZLIO VALVERDE, 1943, pg. 2 1 9 . FAORO, RAYMUNDO Os Donos do Poder (Formao do Patronato Poltico Brasileiro). Prto Alegre, Editra Globo, 1958. Pg. 210. Cabe assinalar que o captulo dessa obra A Regulao Material da Economia, e o Govrno dos Bacharis (pgs. 2 0 1 - 2 2 8 ) analisa com bastante mincia sse perodo da vida brasileira. "Manifesto Republicano de 1 8 7 0 " In: MENEZES, DJACIR. O Brasil no Pensamento Brasileiro. Rio de Janeiro, Ministrio da Educao e Cultura (INEP), sd. pg, 505.

A INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO

ECONMICO

27

mais de u m sculo de vida brasileira; o regulamento 737, relativo ao processo civil e comercial, que constitui inodlo de diploma legal cuja influncia na doutrina e no direito positivo tem sido dos mais relevantes, e a lei de terras de 1850. tambm dsse perodo a introduo n o direito administrativo do regime de concesso, insp i r a d o no direito europeu, para obras e servios pblicos. sse surto de atividades, apesar de sua importncia, apenas um f a t o episdico n u m sistema econmico ainda caracterizado pelo predomnio da economia agrria e d u r a n t e o Imprio o problema d o regime servil polariza tdas as atenes, justificando o comentrio de H E R M E S L I M A : "Estou em q u e a centralizao monrquica representou, n o plano poltico, u m dos pontos de apoio e de defesa da organizao servil do trabalho. Em pas da extenso d o nosso, da diversidade de zonas e climas do nosso, seu desenvolvimento estaria necessriamente f a d a d o a verificar-se de modo irregular, isto , maior numas regies, menor noutras, aqui mais rp i d o e acentuado, alm, mais lento e difcil. A autonomia das provncias poderia, por isso mesmo, proporcionar a abertura de brechas parciais na muralha da escravidao que, para subsistir, teria, portanto, de defender-se como u m todo. N o gzo de regalias e faculdades, que permitissem a cada provncia tratar dos seus prprios negcios e intersses peculiares, as possibilidades de quebra do Sistema de trabalho servil podiam tornar-se mltiplas e, assim, mais favorveis aos esforos de renovao da estrutura econmica e social". 1 9 O fortalecimento d o regime u n i t r i o d u r a n t e a evoluo do segundo reinado, provoca em reao aspiraes descentralizadoras q u e clamam pelo regime da federao, e q u e vo se abeberar n o s i s t e m a poltico norte-americano. A luta pela federao, u n i d a s manifestaes republicanas que se acentuam a partir do manifesto de 1870, vem m a n t e r aceso o problema da reforma do regime e levar, inelutvelmente, proclamao da Repblica. Assim, instaura-se u m nvo sistema de organizao poltica de base federativa e republicana, cujos moldes nos so dados pela Constituio de 1891, e inspirado fortemente pelo modlo d o regime poltico norte-americano. A federao que se procura criar n o Brasil, entretanto, conserva a singularidade de partir de u m regime unitrio que, por u m a deciso de carter poltico, se transforma em federao, ao contrrio d o regime norte-americano em q u e u m a evoluo gradativa transforma as treze colnias em Confederao e esta, por contingncias especiais, se transmuta n u m regime federativo.
19) L I M A , HERMES Idias e Figuras. Rio de Janeiro, Ministrio da Educao e Cultura Servio de Documentao, 1957. Pg'. 89.

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ALBRARO -VENJABCI IFLLXO

O grande debate na Assemblia Constituinte concentron-se tio problema de discriminao de rendas entie a Unio Federal e os Estados Federados, fonte, alis, d o a d e q u a d o f u n c i o n a m e n t o de uma federao, pois depende dos recursos q u e se pode auferir o l u n cionamento adequado das respectivas instituies. As idias extremadas de alguns adeptos d o sistema de enfraquecimento d a U n i o Federal ope-se o bom senso e o realismo de outros, reivindicando uma posio de justo equilbrio entre receita federal e receita estadual. 20 O regime poltico adotado na constituio de 189L conserva, ainda, a posio d o Estado como ausente das atividades econmicas. Se se examinar a competncia da U n i o n a matria, ver-se- q u e se limita instituio de bancos emissores e criao e manuteno de alfndegas (Art. 7., 1., itens 1 e 2 ) . Cabe, ainda, destacar o artigo 13, onde se remete para a lei ordinria o direito da U n i o e dos Estados de legislarem sbre viao frrea e navegao interior, e u m a manifestao incipiente de u m papel mais ativo d o Estado em defesa da economia nacional, q u a n d o o pargrafo nic:> dste mesmo artigo determina que a navegao de cabotagem ser leita por navios nacionais. regime poltico, ento, adotado, vai reger a vida econmica d o pas, em pleno fastgio da economia agrcola, j agora baseada no trabalho livre e na qual o principal p r o d u t o continua a ser o caf. Nos primrdios da Repblica, ainda na fase d o Govrno Provisrio, R u i B A R B O S A tentara u m a poltica de industrializao, incompreendida na poca 21 , permanecendo o caf, entretanto, com o o principal sustentculo da economia republicana, agora baseada n o trabalho livre. E assim, em relao defesa dsse prod u t o de exportao e ao esfro de mant-lo na posio de destaq u e nos mercados internacionais, q u e se processam as medidas iniciais de interveno mais ativa d o Estado n o d o m n i o econmico, que a partir da, cada vez mais se acentuam e q u e constitui o tema central dste trabalho. digno de relvo q u e essa interveno se processa inicialmente por iniciativa dos principais Estados produtores: So Paulo, Minas Gerais e o Estado d o R i o de Janeiro, que em 1906 celebram o Convnio de T a u b a t , regulando os elementos de interveno, passando a U n i o Federal posteriormente a intervir diretamente n a matria. 22
20)

Constituio Federal Brasileira (2.a edio). Rio de Janeiro, Briguiet, 1924. Pg. 54; ROURE, AGENOR DE A Constituinte Republicana. Rio de Janeiro, 1920. Vol. I. Pgs. 117-139. 21) DANTAS, S * N TIAGO Figuras do Direito. Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1 9 6 2 . Pgs. 30-34. Cf. tb. BORMAN OSCAR Rui B.arbosa > Ministro da Fazenda. Rio, 1949, | I . X L V I e ss.; BASTOS, HUMBERTO Rui Barbosa, Ministro da Independncia Econmica. Rio de Janeiro, 1949. 22) V. Anexos para o texto completo do Convnio de Taubat.
CAVALCANTI, JOO BARBALHO UCHOA

(Comentrios).

A JK L BRUJBJAO DO E S T A D O NO D O M N I O E C O N M I C O

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lambem para a interveno nesse setor que se criam, em Minas e So Paulo, frmulas novas de pessoas jurdicas de direito pblico, obedecendo a sistemas de descentralizao funcional, que mais tarde se multiplicariam, c o n f u n d i n d o ainda naquela poca a doutrina pelo inusitado das formas adotadas, m u i t o semelhante a d e pessoas jurdicas de direito privado, porem caracterizadas, lundamentalmente, pelo desempenho de funes de servio pblico. 2S sse mecanismo de interveno est Intimamente ligado ao comportamento da taxa cambial e foi agudamente analisado por C E I ^ O F U R T A D O q u e demonstrou a maneira pela qual conseguia a economia cafeeira "socializar as perdas" e "privatizar os lucros" 2 4 Em conseqncia, atravs de mecanismos monetrios e financeiros que se complementa sse processo de interveno, cabendo destacar como fato significativo na primeira dcada do sculo a criao, em 1908, da Caixa de Converso. 2 3 -> O desenvolvimento d? economia do Pas e a complexidade dos ^groblems~q surgem, acentuam a debilidade da U n i o f e d e r a l , para desempenhar-se das funes q u e lhe incumbem ria vida' d o Pas. As repercusses da l . a Guerra Mundial, desequilibrando de forma > pondervel a vida econmica do Pas, levaram, tambm, o Estado a intervir na vida econmica, na base de novas normas legais, como foi o caso em 1918 da criao do Comissariado de Alimentao Pblica (Decreto 13.069 de 12 de j u n h o de 1918). N o entanto, essa inadequao d o sistema jurdico-constitucional conduz a u m movimento, cada Vl mais acentuado, no sentido d e reviso constitucional, q u e finalmente se corporifica n a reforma constitucional de 1926. 26 Em relao ao tema dste trabalho, ampliam-se consideravelmente as funes da U n i o Federal, pois o texto da constituio de 1891, n o seu art. 34, n. 5, constitua embarao a uma atividade regulamentar mais intensa da U n i o Feclpral, d a n d o a redao da reforma de 1926 competncia privativa ao Congresso Nacional para "legislar sbre comrcio exterior e interior, podendo autorizar as limitaes exigidas pelo* hem pblico". Representa tal emenda maior soma de poderes em mos da U n i o Federal, lembrando, de certa forma, a mesma evoluo

23)
24) 25) 26)

V. em relao ao Instituto Mineiro do Caf os magistrais pareceres de Francisco Campos em Direito Administrativo. Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1958. Pgs. 101-185. FURTADO, CELSO Formao Econmica do Brasil. Rio de Janeiro, Fundo de Cultura, 1959. Pgs. 196. V . BELLO, JOS MARIA Histria da Repblica. Rio de Janeiro, Organizao Simes, 1 9 5 2 . Pgs. 2 6 5 - 2 6 6 . NUNES, CASTRO A Jornada Revisionista. Rio de Janeiro, Almeida Marques, 1924. 234 pgs.

30 que n o direito constitucional clusula do comrcio". 2 1

A L B E R T O VENANCIO P I L H O

norte-americano

representaria

O regime poltico da Repblica Velha, por fora da instituio d o regime federativo, evolui para a organizao da poltica de governadores, com o reforo das oligarquias estaduais, e n o mbito regional, para a poltica de m a n u t e n o do coronelismo, impedindo, de certa forma, o amadurecimento de u m a viso global dos problemas nacionais. 2 8 Conservava, assim, o Estado a mesma posio absentesta, incapaz, assim, de dar soluo aos novos problemas econmicos e sociais da sociedade brasileira, onde se refletiam, tambm, os novos anseios de reforma social que agitavam o m u n d o europeu. Com a crise da Blsa de Nova York em 1929, e com o desmoronamento d o sistema de defesa d o caf e conseqente manuteno da taxa cambial empreendido pelo Govrno Washington Luiz, o Sistema poltico da Repblica Velha entra em agonia, crescendo com a revoluo de 1930 o desejo por novas formas de organizao poltica e social. 2 9 *A campanha da Aliana Liberal, ento, j representara sse despertar d o Pas para os novos problemas da economia moderna, e o esforo q u e o Governo Provisrio empreendera estava impregn a d o dsse desejo de renovao. A criao de novos ministrios, como o d o T r a b a l h o , o da Educao e Sade, em atividades mais de prestao de servios do q u e simples registros burocrticos, indica esta tentativa de modernizao e adaptao da estrutura administrativa s novas contingncias da vida brasileira. Inicia-se um a m p l o esforo de elaborao legislativa, com a criao das Comisses Legislativas. 3 0 E em dois setores principais, o Govrno Provisrio vai estabelecer regime inteiramente nvo. 27) Para a interpretao no direito norte-americano da "clusula de comrcio", V. Schwartz, Bernard American Constitucional Law. Cambridge, Cambridge University Press. 1955. Pg. 44. 28) HLIO JAGUARIBE aponta o carter reacionrio do federalismo, como "mecanismo de concentrao e refro do poder da burguesia rural". V. op. cit. o. 173. Para o estudo da questo do ooronelismo, V. tb
LEAL, VICTOR NUNES, o p . cit.

29)

30)

significativo o autorizado depoimento de Joo Neves da Fontoura, revelando o estmulo pondervel que os efeitos da crise da Blsa de Nova York, sbre a economia cafeeira, trouxeram para as articulaes da revoluo de 1 9 3 0 . V . FONTOURA, JOO NEVES DA Memrias (2. Volume). (.A Aliana Liberal e a Revoluo de 1930.) Prto Alegre, Editra Globo, 1963. Pgs. 199-203. CARVALHO, LUIZ ANTNIO DA COSTA Transformaes no Campo do Direito IV. "Cultura Poltica" 1 (4): 2 0 2 - 2 0 9 , jun. 1941. Pg. 20I2.

A I N T E R V E N O DO E S T A D O NO D O M N I O ECONMICO

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prenunciadores do direito pblico econmico nascente, o regime das guas e energia eltrica, e o regime tias minas. Em ambos os casos, os novos cdigos, regulando a matria, afastam-se claramente das simples tlisposies privatistas, para dar ao Estado podres os mais amplos, transformando as relaes contratuais de direito privado em relaes de direito pblico, nas quais se tinha como objetivo principal o intersse pblico. A doutrina jurdica tentar na interpretao dsse nv Cdigo absorver e aplicar os princpios de hermenutica que a doutrina europia e norte-americana j empregava, tambm, fundamentalmente. distintos dos mtodos clssicos de interpretao do direito pblico tradicional. 3 1 A manuteno do Govrno Provisrio, com a ausncia de u m estatuto constitucional, fz redobrar os esforos no sentido da convocao de u m a Constituinte que estruturasse um estatuto leeral. adotando os novos princpios legais que inspiraram as Constituies Europias d o ps-gurra. A ascenso das classes trabalhadoras e a necessidade de reger os novos fenmenos da economia contempornea i tinham conduzido adoo, na Europa, a partir da Constituio Alem de W F . I M R , de u m ttulo "Da Ordem Econmica e Social" nas Constituies, 3 2 e n q u a n t o q u e em nosso continente americano a Constituio de 1917 d o Mxico, resultado da Revoluo de 1910, tambm adotara sse captulo. Assim o desejo da reconstitucionalizao representava, n o apenas a adoo de u m nvo diploma legal, na base dos moldes tradicionais, mas o esfro pela introduo, na nova Constituio brasileira, de diretrizes renovadoras. Oexemplo mais flagrante das tendncias encontra-se nos debates procedidos na Comisso nomeada pelo Govrno e conhecida, comumente, como Comisso do Itamaraty, destinada a elaborar u m projeto de Constituio. digno de meno que nessa Comisso j se encontram as vrias correntes divergentes que vo se confrontar d u r a n t e as fases posteriores, desde figuras mais conservadoras, ligadas ao velho pensamento liberal, at elementos j imbudos de u m nvo esprito de reforma social, e outros nos quais se refletem 31) Cf. a observao de Armando Vidal: "Operou-se no Brasil, pela Cone' tituio de 1934 e o Cdigo de Minas do mesmo ano, uma das maiores revolues em matria de propriedade privada, sem que a maioria da populao desse mostra de se aperceber desta radical modificao e adquiriu a Unio propriedade inestimvel." VIDAL, ARMANDO A ordem econmica e a reforma constitucional. "Revista Forense". 104, 1954. Pg. 17. 32) V . MIRKINE-GUETZVITCH, B. Les Constitutions Europennes, Paris, Presses Universitaires d e France, 1951. 2 vol. 882 pgs.

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ALBERTO VENANCIO P I L H O

as tendncias autoritrias q u e se esboavam na Europa. O estudo das atas da Comisso d o ltamaraty oferece assim u m subsidio importante para a anlise das doutrinas politico-juridicas, que se defrontam, a seguir, nos debates d a Assemblia C o n s t i t u i n t e . 3 3 A Constituio de 1934 j se enquadra nesse nvo esprito das Constituies europias d o ps-guerra .refletindo o desenvolvimento de uma ordem econmica e social mais consentnea com as aspiraes das classes trabalhadoras e com as novas atividades d o Estado. N o entanto, o f u n c i o n a m e n t o d o Poder Legislativo apresentando a novidade da representao classista, conservava-se ainda nos moldes tradicionais, revelando-se incapaz de atender com a presteza necessria s novas necessidades que se faziam sentir. Por o u t r o lado, o conflito ideolgico que se acentua n o pas, com a ecloso de movimentos revolucionrios, leva adoo de regime de estado de stio e votao de leis especiais, resultando afinal n o golpe de estado de 1937 q u e outorga u m a nova Constituio, estabelecendo um regime autoritrio, comumente chamado "Estado Nvo". A Constituio de 1937, sem destruir de todo as inovaes previstas n o estatuto constitucional anterior, traz, n o entanto, modificaes sensveis na organizao dos podres d o Estado, instit u i n d o u m regime poltico de carter autoritrio, e de bases corporativas, q u e tem a sua inspirao direta na Constituio Polonesa de 1934. A partir da dcada dos anos trinta, acentua-se o mecanismo de Interveno d o Estado no domnio econmico, com a criao de autarquias econmicas para defesa de produtos da agricultura e da indstria extrativa. Por outro lado, a complexidade das tarefas administrativas impe a organizao dos Conselhos Tcnicos, capazes de fornecer ao Estado os conhecimentos especializados para a tomada de decises. 34 Surge, igualmente, a necessidade de u m a racionalizao da m q u i n a administrativa d o Estado, aparecendo, em conseqncia, o D e p a r t a m e n t o Administrativo do Servio Pblico. 35 N o perodo d o Estado Nvo, acentua-se essa tendncia intervencionista, por fra do regime autoritrio, - sendo o perodo frtil em decretos-leis, mediante os quais se regulam aspetos mais variados da vida nacional, sse acmulo de funes, permitindo, sob a orientao d o ento Ministro da Justia, Francisco Campos, a elaborao de vrios cdigos: Cdigo de Processo Civil; Lei das
33)

V. MELLO FRANCO, AFONSO ARINOS Um Estadista da Repblica (Afrnio de Melo Franco e seu tempo). Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1955. Vol. III. Pgs. 1407-1420. 34) V . VIANNA, OLIVEIRA Problemas de Poltiea Objetiva (2. A edio aumentada). So Paulo, Cia. Editra Nacional, 1 9 4 7 . Pgs. 2 0 5 - 2 2 6 . 3 5 ) C : BITTENCOURT, LCIO O DASP como Imperativo Democrtico E Tcnico. "Revista de Direito Administrativo", 7:391-375, jan.-mar. 1947.

A I N T E R V E N O D O ESTADO NO D O M N I O ECONMICO

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Sociedades por Aes; Cdigo Penal; Cdigo da Propriedade Industrial; Cdigo de Processo Penal e Anteprojeto d o Cdigo das Obrigaes. importante ressaltar o fato dessa grande produo legislativa de decreto-leis do perodo d o Estado Nvo, porque muitos dles permanecem em vigor ate os nossos dias, aintla que imbudos de u m esprito de doutrina poltica contrria e divergente ao estal>eleci(lo pela Constituio de 46, c u m p r i n d o doutrina e jurisprudncia determinar quais os dispositivos derrogados pela Constituio de 46 e quais aqules cuie com ela se coadunam, permanecendo ainda em vigor. Sfl A partir de 45 o movimento da redemocrati/.ao conduz idia de convocao de uma nova Assemblia Constituinte, a fim de elaborar o arcabouo legal de retorno do Pas ao q u a d r o demo^ crtico. N o cenrio da Assemblia Constituinte de 1946 vo, novamente, se confrontar, como acontecera em 1934, as tendncias divergentes dos egressos d o regime d o Estado Nvo, imbudos de certas caractersticas totalitrias, e os representantes de u m esprito liberalista; o principal objetivo era o de apagar qualquer resqucio provindo do regime ditatorial, acolhendo o texto constitucional vrias frmulas inteiramente superadas, mas que tinham exclusivamente o i n t u i t o de se antepor contrariamente ordem que se procurava revogar. Escrevendo sbre o esprito da Constituio de 1946, H E R M E S assinalava "nada haver mais parecido com a Constituio de 34 d o que a Carta de 46", e acrescentava que, " t a n t o a constituinte de 34, como a de 46, foram assemblias preocupadas sobretudo de impedir q u e u m Executivo avassalador, de tendncias discricionrias, dominasse a cena pblica". A idia era justamente a de apagar a mancha d o Estado Nvo, "considerado como u m hiiato, um episdio q u e n o teria deixado saudades". 87 A Constituio de 1946 mantm, assim, a estrutura dos podres d o Estado, como j arquitetado na Constituio de 1934, emLIMA 36) V . LEAL, VICTOR NUNES Leis Complementares da Constituio. "Revista de Direito Administrativo", 7 : 3 7 9 - 3 9 4 , jan.-mar. 1 9 4 7 . Pgs. 3 8 9 3 9 1 . V . tb. a deciso do Supremo Tribunal Federal de 6 . 1 0 . 1 9 4 8 do Mandado de Segurana n. 922, requerente CLAUDIONOR AUGUSTO DE CAMPOS, Relator Ministro GOULART DE OLIVEIRA, com a seguinte ementa: "A Constituio Federal s revogou tcitamente as leis inteiramente incompatveis com suas disposies. Os textos que visam s mesmas finalidades, conciliveis ou coincidentes com os da Carta Magna no podem ser tidos como revogados, mas antes tidos como consolidados nas novas regras obrigatrias". "Revista Forense" 122: abr. 1948. Pg. 434. LIMA, HERMES O Espirito da Constituio de 1946. In: "Estudos sbre a Constituio Brasileira", Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1954. Pg. 14.

37)

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A L B E R T O VEMANCTO

TJLHO

bora se apresentasse com melhor estruturao o captulo referente ordem econmica e scia] e demonstrasse maior ateno aos problemas regionais. Nesses q u a t r o lustros, aumentou consideravelmente a interveno do Estado n o domnio econmico, sem q u e , porm, a m q u i n a estatal estivesse aparelhada para atender a essas novas necessidades. O fortalecimento do sistema d e clientela, como o restabelecimento do regime representativo, provocou rima derrocada n o sistema d o mrito na administrao federal, corn o rebaix a m e n t o d o nvel de eficincia. Por o u t r o lado, acelera-se o processo de descentralizao funcional e de servios, com a criao d e novas autarquias, sociedades de economia mista e empresas pblicas, em muitos casos, visando evitar os empecilhos apresentados pela administrao centralizada d o Estado, e n o seio desta, surgem rgos anmalos, como as campanhas, os servios especiais, os grupos executivos, etc. E a exigncia de racionalizar a interferncia n o processo econmico, atravs d o planejamento e da programao d o desenvolvimento econmico, impe a criao de rgos especficos, de durao efmera, como a Administrao d o P l a n o Salte (1949), o Conselho d o Desenvolvimento (1956), a Comisso Nacional d o Planejamento (1961), a Coordenao d o Planejamento Nacional (1963), e o cargo de Ministro Extraordinrio para o Planejamento e a Coordenao Econmica (1964). O p r p r i o sistema federativo sofre transformaes, evolui ndose de u m "federalismo dual" para u m "federalismo cooperativo". 3a caracterizado ste l t i m o pela ampliao da competncia legislativa federal, pela discriminao de rendas fortemente favorvel U n i o e por subsdios federais aos governos locais. 3 9 Apesar da urgncia, cada vez mais sentida, de diplomas legais, visando atender a essas novas funes do Estado, o mecanismo legislativo conservou-se tmido, para dar soluo a sse problema, retardando-se, d u r a n t e muitos anos, nas cmaras legislativas, as leis previstas na Constituio de 46, leis complementares essas da maior importncia para a economia nacional. A proibio formal d o artigo 36, 2., v e d a n d o a delegao de podres, no impediu que, sob a forma de normas executivas, abarque o Poder Executivo aspectos mais relevantes da economia nacional. Nesse perodo, somente em duas fases o Poder Legislativo melhor se habilitou p a r a d a r c u m p r i m e n t o a essa necessidade: n o perodo d o parlamentarismo (Agosto 1961-Janeiro 1963), q u a n d o atravs da legislao delegada se regularam aspectos vitais da economia brasileira e a partir 38)
39)

Para um exame da doutrina norte-americana, V. Schwartz, op. cit., pg. 42 e pg. 184. LOURENO F I L H O , MRCIO DE CARVALHO BERGSTRM Do Fundo Rodovirio Nacional como padro de um Federalismo cooperativo. Rio de Janeiro, Instituto Brasileiro de Direito Rodovirio, pg. 29,

A I N T E R V E N O D O E S T A D O NO D O M N I O

ECONMICO

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d o Ato Institucional de abril de 64, q u a n d o , com o estabelecimento dc prazos fatais para a tramitao dos projetos de iniciativa d o Poder Executivo, foram preparados importantes estatutos legais. Mais recentemente, o Ato Institucional n. 2, de 27 de outub r o de no seu artigo 3., deu ao Presidente da Repblica a faculdade de baixar decretoslcis sbre matria dc segurana nacional. A natureza dessa legislao de interveno d o Estado n o domnio econmico no pode porm prescindir d o exame das caractersticas d o Estado brasileiro e da forma pela qual est le prep a r a d o para dar c u m p r i m e n t o a essa funo. Assim malgrado as profundas transformaes na natureza e na amplitude de suas f u n es, conscrva-se le com as mesmas caractersticas, definidas com nitidez por u m analista de Estado cartorial em q u e as funes da mquina administrativa se limitam simples tarefa de registro e legalizao e representando a delegao, a particulares, d o exerccio da funo p b l i c a . 4 0 Por outro lado a natureza cada vez mais ampla d o Estado, n o sentido de prestao de servio, encontra cia de uma estrutura vinculada a perodos anteriores, notar em tda a evoluo da vida brasileira a ausncia associativo, de esprito grupai, negando-se, portanto, ao m o u m a das formas associativas, a predominncia que caber. 41 de tarefas a resistnpodendo -3e de esprito Estado, colhe deveria

Considerando ainda que d u r a n t e a vida colonial e todo Imprio podemos perceber uma predominncia d o poder privado sbre o poder pblico teremos, ento, o q u a d r o das caractersticas d o Estado brasileiro como m o l d u r a d o exame da interveno n o domnio econmico. 42 A prpria predominncia d o poder privado sbre o poder pblico representou, em muitos casos, a utilizao da m q u i n a estatal para a defesa de intersses privados, d a n d o assim procedncia anlise irnica de O L I V E I R A V I A N A : "Entre ns, esta preveno contra o Estado, esta atitude contra a "proteo" do Estado, esta preocupao de ficar distncia d o Estado, , ento, absolutamente injusta. Principalmente q u a n d o parte, no d e tericos de ctedra, ou de publicistas doutrinrios, mas de nossos capites d e indstria. T o d o s sabemos que para les, o Estado tem sido u m pai generoso e de mos largas como em parte alguma d o m u n d o . Procurem
JAGUARIBE, H L I O Condies Institucionais do Desenvolvimento. Rio de Janeiro, Instituto Superior de Estudos Brasileiros, 1958, pg. 22. 41) VIANNA, OLHEIRA Instituies Polticas Brasileiras. Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1955, pg. 342. 42) DUARTE, NESTOR op. cit.

40)

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A l , B E E . T O VHNANJCIO F I L H O

stes chefes de prsperas emprsas pelo Brasil afoia encontr-los-o todos, sem exceo, abrigados sob u m guarda-chuva enorme: -c ste guarda-chuva quem o sustenta em suas mos possantes . . . O Estado. Sem esta "proteo d o Estado" no ficaria u m s d e p e seriam todos varridos num minuto, pelo pampeiro da crise. Como de Santa Brbara, les s se lembram d o Estado q u a n d o o raio estoura e a tempestade desencadeia as suas cleras. Feita a bonana, e escampo o cu, j no querem mais saber d o Estado, voltam-se todos aos seus negcios, aos seus ricos ncgocinhos particulares, aos seus estabelecimentos, s suas emprsas, s suas sociedades annimas e limitadas". 4 3 A posio do Estado brasileiro em face da interveno n o dom n i o econmico pode ser discutida ad injinitum d o p o n t o de vista doutrinrio: uns lhe concedem apenas a funo de "dimensionador do espao econmico" e " m a n i p u l a d o r de incentivos"; 44 outros advogam uma interveno bastante ampla, falando de "o necessrio estatismo", 4 5 tentou-se j u m a tipologia clsse debate ideolgico, com duas correntes principais: o cosmopolitismo, com duas variantes, a liberal e a desenvolvimentista; e o nacionalismo, tambm com duas variantes, a socializante e a desenvolvimentista. 4 r t De u m ponto de vista pragmtico, a o se tomar como d a d o essa interveno, cumpre apenas reconhecer o problema urgente que se coloca perante a sociedade brasileira n o sentido de modernizar a estrutura do Estado brasileiro a fim de dar resposta adequada aos desafios que lhe so postos.
43) VIANNA, OLIVEIRA Princpios LIMONAD, 1 9 4 3 p. 9 3 . Cf. as

44) 45) 46)

de Direito Sindical. Rio de Janeiro, M A X observaes de JOAQUIM NABUCO: "Desde o princpio, o calor, a luz, a vida para as maiores emprsas, tinham vindo do Tesouro. Em todo tempo, as grandes figuras financeiras, industriais, do pas, tinham crescido sombra da influncia e proteo que lhes dispensava o Govrno; sse sistema s podia dar em resultado a corrupo e a gangrena da riqueza pblica e particular. Da a expanso, cada vez maior, do oramento e da dvida; a crescente indiferena e a relaxao, por fim a apario ao lado dos ministros, nas bancadas e corredores das Cmaras, nas Secretarias de Estado, nas redaes de .jornais, de uma nova entidade: os intermedirios, imprpriamente chamados advogados administrativos, que, pouco a pouco, reduziro a poltica a sdita do intersse particular, e faro dela, qualquer que seja a abnegao, a dignidade, a pobreza dos seus homens, o auxiliar, o instrumento, o autmato sem o saber e sentir, da especulao que sitia o Tesouro." In NABUCO, JOAQUIM Um Estadista do Imprio. (Nova Edio.) So Paulo, Companhia Editra Nacional, 1936. Vol. II. pg. 280. Expresses cunhadas pelo economista ROBERTO CAMPOS E adotadas pelo Programa de Metas da Presidncia KUBITSCHEK (1956-1960). MENDES, CNDIDO Desenvolvimento e Problemtica do Poder. "Sntese Poltica, Econmica e Social", 14:60-91, abr.-jun. 1962. Pg. 87. JAGUARIBE, H L I O Desenvolvimento Econmico e Desenvolvimento Poltico. Rio, Fundo de Cultura, 1962. Pg. 201.

princpios constitucionais

O exame d o Direito Pblico Econmico n o pode prescindir da anlise das normas constitucionais referentes interveno d o Estado n o domnio econmico, cuja importncia tem j levado alguns autores a caracterizar u m direito constitucional econmico. Por outro lado, se adotarmos u m a concepo kelsiniana d o Direito, teramos que estudar, 11a premissa d o sistema de hierarquia de normas, a norma f u n d a m e n t a l . 1 N o entanto, a idia d o Direito Constitucional Econmico no se limita apenas apreciao dos dispositivos d o ttido "Da Ordem Econmica e Social", mas se amplia para abarcar tambm a prpria organizao dos podres d o Estado. Como simples achega de carter histrico, cabe u m a referncia Constituio d o Imprio que, nas palavras de A r m a n d o Vidal, "como facilmente se compreende, n o inclui disposies sistematizadas sbre a ordem econmica. As Constituies da poca organizavam a estrutura dos podres polticos e estabeleciam as disposies gerais e garantidas dos direitos civis e polticos dos cidados, e por vzes dos estrangeiros". Mas acrescenta, "nem por falta de sistematizao, n o se pode afirmar que a Constituio d o Imprio n o contivesse disposies visando ao mesmo bem-estar geral que
1) V . HUBER, ERNST RUDOLF Wirtschafts Verwaltungsrecht (5te Auflage). Tubingen, Mohr (Siebecki, 1 9 5 3 . Erster Band. Pg. 1 8 - 1 9 . Para uma apreciao do direito constitucional econmico, V . VIEIRA, OLDEGAR FRANCO O Estado e a Ordem. Econmica. Salvador, Universidade da Bahia, 1958. Pg. 32. Para a concepo de Kelsen, V. Kelsen, Hans General Theory of Law and State. Cambridge, Harvard University Press 1945. Pg. 115.

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A L B E R T O VENAMCJO

FILHO

as modernas Constituies casulsticas detalham", 2 como se pode verificar das seguintes transcries: Art. 15. da atribuio da Assem blia-Geral:

9. Velar na guarda da Constituio e promover o bem geral da Nao. C o m e n t a n d o sse dispositivo, assim se manifestou P I M E N T A u m dos grandes doutrinadores d o Impcrio: "Esta atribuio (promover o bem geral da nao), que Intimamente relacionada com a anterior (velar na guarda da Constituio), inseparvel dos representantes d a Nao; trata-se d o bem-ser desta, quem ter mais direito de intervir a respeito do que ela mesma, ou mais utilidade em promov-lo?
BUENO,

Ela inclui por isso mesmo o direito de discutir, de examinar a poltica, assim interna como externa, seguida pelo govrno, ou q u e le pretende seguir, e a sua direo administrativa mais ou menos adestrada, independentemente da questo de infrao das leis. Inclui o direito de indicar a poltica que deve ser preferida, as medidas ou impulso administrativa mais convenientes a adotar os melhoramentos q u e cumpre atender, enfim o direito de promover todos os servios pblicos, ou direta ou indiretamente, por meio de projetos de lei ou de advertncia, e recomendaes ou censuras. a til e legtima influncia da nao por seus representantes sbre as prprias atribuies d o poder executivo expressamente sancionada pela lei f u n d a m e n t a l d o Estado, influncia sem a qual, n o haveria sistema representativo." 3 Tambm art. 179: mereoem ser mencionados alguns do c itens do

A inviolabilidade dos direitos civis e polticos dos Cidados Brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurana individual, e a propriedade, garantida pela Constituio, pela maneira seguinte: 2. N e n h u m a lei ser estabelecida sem utilidade pblica;

22. garantido o direito de propriedade em sua plenitude. 2)


3) VIDAL, ARMANDO "A Ordem Econmica e a Reforma Constitucional". Revista Forense, 104, 1954, pg. 11. BUENO, J O S ANTONIO PIMENTA Direito Pblico Brasileiro e Anlise da Constituio do Imprio. Rio de Janeiro, Ministrio da Justia Negcios Interiores, 1958, pg. 107.

A INTIRVENAO

D O E S T A D O HO D O M 3 K I O

ECONMICO

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Se o bem pblico legalmente verificado exigir o uso e emprego da propriedade d o cidado, ser lc prviamente indenizado d o valor dela. A lei marcar os casos em pie ter lugar esta nica exceo, e dar as regras para se determinar a indenizao. 24. N e n h u m gnero de trabalho, de cultura, indstria ou comrcio pode ser proibido, u m a vez que n o se oponha aos costumes pblicos, segurana e sade dos cidados. 25. Ficam abolidas as corporaes de ofcio, seus juizes, escrives e mestres. A leitura dsses dispositivos permite confirmar as concluses de A R M A N D O V I D A L : " O que se pode concluir que no regime imperial, embora, como no resto d o mundo, ainda n o se esboassem as lutas de ordem econmica reguladas por leis positivas e especficas, o lgislador, usando da prerrogativa constitucional de promover o bem geral da nao e f u n d a d o no art. 179, n. 24, sentia-se a r m a d o dos recursos para impedir os atos contrrios s moral, aos bons costumes e aos costumes pblicos, sem anular e confiscar a propriedade privada." 4 A Constituio Republicana de 1891 estabelece u m regime federativo. J se assinalou que a federao brasileira, ao contrrio da federao norte-americana, parte de um Estado unitrio, q u e se transforma em Estado federativo, e n q u a n t o que n o caso da federao norte-americana, obedece-se a um processo inverso, partindo das treze colnias independentes para a Confederao, e posteriormente para a Federao. N u m caso ou no outro observar-se- uma evoluo m u i t o ntida n a essncia dsse regime federativo, com as nuances peculiares a cada regime poltico, que tem sido modernamente caracterizado pela evoluo de u m federalismo dual para u m federalismo cooperativo. N o federalismo dual a U n i o e os Estados federados se comportavam como podres distintos e at antagnicos, ocorrendo, em muitos casos, u m dualismo de funes, sem que houvesse possibilid a d e de articulaes para tarefas que no pudessem ser empreendidas isoladamente. 0 O p r p r i o funcionamento do regime repu4) 5) Vidal loc. cit. Para uma exposio das questes do federalismo cooperativo no Brasil, V . o brilhante estudo de MRCIO DE CARVALHO BERGSTRM LOURENO F I L H O Do Fundo Rodovirio Nacional como Padro de um Federalismo Cooperativo Aspectos e Problemas Jurdicos. Rio de Janeiro, Instituto Brasileiro de Direito Rodovirio, 1961. Pgs. 16-33.

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PILHO

blicano, no Brasil, revelou as deficincias m u i t o srias d o federalismo dual, criando verdadeiras terras dc ningum, cm q u e era defesa a atuao tanto da U n i o como dos Estados. C o m e n t a n d o o papel do Estado nesse regime constitucional, L I M A tem as seguintes observaes: . . "a Constituio republicana de 1891 corresponde s exigncias do pensamento econmico a q u e me refiro (liberalismo). A Constituio de 1891 estruturou o Estado para representar o papel que as fras produtoras lhe atribuam segundo a orientao d o pensamento liberaleconmico. Com a Repblica e dentro dos moldes constitucionais novos, a ambio de lucro, a nsia do empreendimento numa, economia que estava superando seu atraso, d a n d o maior relvo aos valores novos pela diferenciao de suas atividades, pela industrializao, pela defesa d o mercado i n t e r n o atravs de tarifas protecionistas, pelo intuito de atrair capitais para o Brasil, t u d o isso enquadrava-se n u m a Constituio perfeitamente adequada ao pensamento econmico e poltico q u e orientava a estrutura social naquele perodo". E com referncia ao p r o b l e m a d o trabalho:- "Nossa Constituio de 1891 n o fala u m a s vez n o trabalho; n o h na Constituio de 1891 a palavra "trabalho". No poderia haver. N o era um atraso da Constituio; que ela era um produto de determinada ambincia poltica e correspondia ao pensamento poltico dominante, ao funcionamento n o r m a l de u m a certa ordem de produo." 6
HERMES

A reforma constitucional de 1926 tentou corrigir algumas das falhas mais gritantes, mas com a Revoluo de 1930 q u e se tenta empreender um programa mais arrojado dc reforma social e modificaes da ordem econmica. Do p o n t o de vista constitucional, o esfro inicial nesse sentido da Comisso nomeada pelo Govrno Provisrio para elaborar o anteprojeto da Constituio comumente denominada Comisso d o Itamaraty. Nos debates das reunies dessa Comisso, cujas atas foram publicadas por M E N D O N 7 A DE A Z E V E D O encontrar-se- farto material d o u t r i n r i o sbre a introduo do captulo "Da Ordem Econmica e Social" na Constituio de 1934 e posteriormente reproduzida com alteraes na Constituio vigenPe de 1946. O dispositivo bsico sbre a ordem econmica e social tem origem no projeto relatado pelo m e m b r o da Comisso, Sr. O S W A L D O A R A N H A , com a seguinte redao:

6)

7)

LIMA, HERMES "Interveno do Estado". In: Alguns Problemas Brasileiros. Vol. 1. Rio de Janeiro, Confederao Nacional do Comrcio Conselho Tcnico Consultivo, 1955. Pg. 105. AZEVEDO, J O S A F O N S O MENDONA DE Elaborando a Constituio Nacional. Belo Horizonte, s.e., 1933, 1312 p.

A INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO

ECONMICO

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"A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da justia e as necessidades da vida nacional, de m o d o a garantir a todos uma existncia digna do homem. Dentro dsses limites, assegurada a liberdade econmica d o indivduo." curioso assinalar epie a justificao bastante curta, limitando-se a acentuar q u e a frmula dsse artigo geral, figura em muitas Constituies, sendo aprovado sem discusses, o que vem a demonstrar como o pensamento jurfdico-poltico j amadurecera para a acolhida pacfica d o nvo iderio social. O mesmo no ocorre em relao questo do direito de propriedade, e da expropriao por intersse social, s riquezas d o subsolo, ao regime de concesses, em que se acentuam as divergncias, embora tambm sejam aprovados, sem debate, dois outros dispositivos gerais sbre a interveno do Estado: "S permitida a socializao de emprsas econmicas, q u a n d o levada a efeito sbre o c o n j u n t o de uma indstria e resolvida por lei da Assemblia Nacional. Para sse fim, podero as mencionadas emprsas ser transferidas ao dom n i o pblico, mediante pagamento e indenizao, nos trmos do 2. do art. 2. (prvia e justa indenizao)." "A U n i o e os Estados, tambm por lei das respectivas Assemblias podero intervir na administrao e coordenao das emprsas econmicas, q u a n d o assim o exijam os intersses da economia nacional ou estadual." 8 A Constituio de 1934 representa o nvo molde constitucional d o sistema poltico brasileiro, acolhendo novas formas de atuao d o Estado, pois "o texto constitucional do Estado moderno, por isso, n o se limita estrutura poltica dos podres, regulamentao de sua competncia e funcionamento, acrescido da demarcao das relaes entre o poder p b l i c o e o indivduo, como processo intencional de delimitao da atividade d o Estado. Ao reverso, o ordenamento bsico tem nas conotaes de intersse, justia e solidariedade social, na organizao econmica e integrao cultural d o grupo, a nota dominante e os ideais operativos. As preocupaes programticas superam as de natureza organizatria jurdico-formal, e o Estado, como poder a servio d a comunidade, assume a responsabilidade pelas condies objetivas do bem-estar social. 8 8)
9)

LOURENO F I L H O . DO

Ibid pgs. 961-983. Fundo . . . pg

16.

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ALBERTO VENANCIO F I L H O

Assim, a Constituio de 1934 amplia substancialmente os podres do Estado, a fim de lhe oferecer condies para o desempenho de suas novas tarefas. N o capitulo inicial da Organizao Federal, so consideravelmente aumentados os poclres da Unio. , porm, no ttulo "Da Ordem Econmica e Social", artigos 115 e 143 que se encontra, com bastante mincias, a descrio extensa dessas novas funes do Estado de interveno no domnio econmico, estudo sse (pie merece ser feito, uma vez que constituir, tambm, a matriz onde se inspirou, aps o interregno d o Estado Nvo, a Constituio vigente de 1946. O artigo 115 caracteriza o princpio geral: "a ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da justia e as necessidades da vida nacional, de modo que possibilite a todos existncia digna. Dentro dsses limites, garantida a liberdade econmica". O pargrafo nico dsse mesmo artigo j especificava essa nova tica do texto constitucional, quando determinava que "os podres pblicos verificaro, peridicamente, o padro de vida nas vrias regies do Pas". O artigo 116 consagra as novas funes do Estado, quando dispe que "por motivo de intersse pblico e autorizada em lei especial, a Unio poder monopolizar determinada indstria ou atividade econmica, asseguradas as indenizaes devidas, conforme o artigo 112, n. 17, e ressalvados os servios municipalizados ou de competncia dos podres locais". Nova especificao contm o artigo 117, quando dispe que a lei promover o fomento da economia popular, o desenvolvimento do crdito e a nacionalizao progressiva cios bancos de depsito, igualmente providenciando sbre a nacionalizao das emprsas de seguros em tdas as suas modalidades, devendo constituir-se em sociedades brasileiras as estrangeiras que atualmente operam n o Pas. E caracterizando uma ateno especial pelo problema da economia popular, dispe o pargrafo nico que proibida a usura, que ser punida na forma da lei. Esse artigo acolhe no pas a idia jurdica da "nacionalizao", encarada, no no sentido amplo da doutrina continental europia de patrimnio da nao ou do Estado, mas sim naquele em que se reservam aos nacionais do pas o exerccio de determinadas atividades econmicas. Os artigos 118 e 119 tratam do regime das minas e riquezas do subsolo e das quedas d'gua, representando igualmente inovao em nosso regime jurdico, ao tornar distinto do solo para efetivo aproveitamento da riqueza nacional, as minas e riquezas do subsolo, criando assim sistema pelo qual se modelam os Cdigos de Minas e de guas, promulgados antes da Constituio, mas smente publicados aps a sua vigncia.

A INTERVENO DO ESTADO NO D O M N I O

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Deixando de lado os artigos referentes legislao d o trabalho que, t o m o mencionado na introduo, no ser tratada neste livro, cabe ainda mencionar a instituio da contribuio de melhoria (artigo 124 a 130); normas sbre o regime de propriedade das emprsas jornalsticas, polticas ou noticiosas (artigo 131); a nacionalizao da cabotagem, repetindo os dispositivos da Constituio de 1891 (artigo 132); e sbre as emprsas concessionrias de servios pblicos federais, estaduais e municipais (artigo 136, 137 e 142) . 10 O golpe de 10 de novembro de 1937, instaura o Estado Nvo, com a Constituio ento outorgada, q u e estabelece u m regime autoritrio. Embora muitos d e seus dispositivos, inclusive a prpria estrutura corporativa prevista, no tenham sido postos em vigor, ao mesmo tempo em que deixava de ser submetida ao plebiscito previsto no artigo 187, cabe uma referncia sumria a organizao corporativa instituda n o texto legal, pela nfase que dada participao das classes econmicas na vida poltica e social. O texto bsico dessa nova estrutura o artigo 140 que; dispe "A economia da produo ser organizada em corporaes e ests, como entidades representativas das foras d o trabalho nacional, colocadas sob a assistncia e a proteo d o Estado, so rgos dste e executam funo delegada de poder p b l i c o . " Como comenta u m observador: "A organizao corporativa produz a descentralizao econmica, isto , o Estado deixa de intervir n o campo econmico, como n o regime de liberalismo poltico e econmico, sem q u e para isso tivesse expresso legal. Ao con r trrio, prpria produo caber a tarefa de organizar-se poiT; intermdio das corporaes, que passem a ser rgos d o p r p r i o Estado, exercendo funes delegadas de podres pblicos. O Estado surge, to-smente, com seu carter autoritrio, para representar e defender o intersse nacional, decidindo os dissdios entre os vrios setores da produo." E conclui: " preciso, porm, n o ver nessa atitude por parte d o Estado, qualquer feio abstencionista, de vez que, embora deixando prpria instituio a tarefa de organizar-se, far-se- por intermdio das corporaes, q u e so rgos tio Estado, colocadas sob sua ao coordenadora, o q u a l poder intervir sempre que se torne necessrio defender o intersse nacional, no mais arbitrriamente, porm debaixo de perfeita expresso legal." 1 1 Essa anlise do esprito orientador da Constituio de 10)
11)

V. nos Anexos, quadro comparativo dos captulos da "Ordem Econmica e Social nas Constituies de 1934, 1937 e 1946. COELHO, VICENTE FARIA. " A organizao corporativa brasileira." Cultura Poltica 1 ( 1 4 ) : 1 6 3 - 1 7 0 , j u n h / 4 1 . p. 1 6 3 V . tb. CAMPOS, FRANCISCO O Estado Nacional 2. ed. Rio de Janeiro, Jos Olympio. 1940. 257 pgs.

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A L B E R T O YEMA.NC10 F I L H O

37 esclarece bem o sentido em que oi adotado, e permite o entendimento do artigo que abre o captulo da Odein Econmica (artigo 135) que assim dispe: "Ma iniciativa individual, no poder de criao, de organizao e de inveno do indivduo, exercido nos limites do bem pblico, uicla-se a riqueza e prosperidade nacional. A interveno do Estado 110 domnio econmico s se legitima para suprir deficincias da iniciativa individual e coordenar os fatres da produo, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir no jgo das competies individuais o pensamento dos intersses da Nao, representados pelo Estado." A organizao bsica dsse sistema era assim o Conselho da Economia Nacional que, segundo o artigo 57, compunha-se de representantes dos vrios ramos da produo nacional, designados dentre pessoas qualificadas pela sua competncia especial, pelas associaes profissionais, ou sindicatos reconhecidos em lei, garantida a igualdade de representao entre empregadores e empregados. O conselho dividir-se-ia em cinco sees: da indstria e do artesanato, da agricultura, do comrcio, dos transportes e do crdito. Segundo o artigo 61, caberia ao Conselhp da Economia Nacional promover a organizao corporativa da economia nacional; editar normas relativas assistncia prestada pelas associaes, sindicatos ou institutos; e alm de outras atividades referentes ao regime do trabalho, preparar a organizao de institutos de pesquisas que tenham por base racionalizar a organizao e administrao da agricultura e da indstria; estudar os problemas do crdito, da distribuio e da venda, e os relativos ^organizao do trabalho; emitir parecer sbre tdas as questes relativas organizao e reconhecimento dos sindicatos ou associaes profissionais. Essa complexa mquina administrativa no chegou a ser posta em execuo, sendo apenas adotados, da Constituio de 37, os dispositivos que permitiram o fortalecimento do poder executivo e da figura do presidente da Repblica, acumulando as funes de poder legislativo. A redemocratizao do Pas, em 1945, com a . derrubada do Govrno Vargas em 29 de outubro, conduz convocao de uma Assemblia Constituinte, responsvel pela elaborao da Constituio de 18 de setembro de 1946. N o captulo da Organizao Federal, reproduzem-se com pequenas alteraes na competncia da Unio as atribuies da Constituio de 1934: Art. 5. Compete Unio:

A I N T E R V E N O DO E S T A D O NO D O M N I O E C O N M I C O

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VilJ cunhar e emitir moeda e instituir bancos de emisso; IX fiscalizar as operaes de estabelecimentos de crdito, de capitalizao e de seguro; X estabelecer o plano nacional de viao; XI manter o servio postal e o Correio Areo Nacional; XII explorar, diretamente ou mediante autorizao ou concesso os servios de telgrafos, de radiocomunicao, de radiodifuso, de telefones interestaduais e internacionais, de navegao area, e de vias frreas que liguem portos martimos a fronteiras nacionais ou transponham os limites de um Estado;

XV Legislar sbre:

c) produo e consumo;

i) regime dos portos e da navegao de cabotagem; j) trfego interestadual; k) comrcio exterior e interestadual; instituies de crdito, cmbio e transferncia de valores para fora do pais; 1) riquezas do subsolo, minerao metalrgica, guas, energia eltrica, florestas, caa e pesca; m) sistema monetrio e de medidas; ttulos e garantia dos metais. Na discusso do captulo "Da Ordem Econmica e Social", vo se defrontar duas tendncias opostas, salientando-se pelo ardor na defesa de pontos de vistas renovadores a figura de A G A M E N O N M A G A I . H E S , acentuando sempre o fato social e econmico, em face do fato poltic4o, em contraposio queles que ainda se encontravam presos a um individualismo e liberalismo j ultrapassados. Os debates a respeito dessa matria na Assemblia representam importantes subsdios para a compreenso do texto, ainda que se d es-

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A L B E R T O VENANCIO P I L H O

casso valor interpretao atravs dos trabalhos preparatrios, uma vez que sobrelevam na matria os dispositivos programticos. 1 2 A predominncia de normas programticas, e x p r i m i n d o definies, proposies gerais, recomendaes, orientaes e critrios de doutrina uma das principais caractersticas dos captulos sbre a ordem econmica e social nas constituies contemporneas. Estud a n d o fenmeno semelhante em face da Constituio italiana vigente, V E Z I O C R I S A F U L I comprova saciedade a eficcia jurdica dsses princpios programticos, estabelecendo, ademais, determinados princpios a respeito: "1) reconhecimento da eficcia normativa tambm das disposies constitucionais exclusivamente programticas, as quais enunciam normas jurdicas autnticas, que so portanto preceptivas t a n t o q u a n t o as outras, embora dirigidas originria e diretamente aos rgos d o Estado e, pelo menos com certeza, aos rgos legislativos; 2) reconhecimento n o o r d e n a m e n t o vigente da natureza prpriamente obrigatria d o vnculo derivado das normas constitucionais programticas aos rgos legislativos, como conseqncia da eficcia formal prevalecente de sua fonte (a Constituio) em relao s outras leis ordinrias. 3) reconhecimento portanto da invalidade das leis posteriores, que contrastem com as normas constitucionais programticas e, segundo a corrente doutrinria que parece merecer preferncia, tambm das disposies de leis preexistentes, se e e n q u a n t o com elas contrastantes. 4) reconhecimento afinal da presena n o texto da Constituio de u m terceiro tipo de disposies normativas, contendo normas no programticas, porque destinadas a disciplinar diretamente certas matrias, e todavia insuscetveis de imediata aplicao por motivos tcnicos, seja porque h a j a necessidade de integrao, como determinadas normas legislativas instrumentais, as quais so por tanto prticamente delas dependentes, assim como so tambm condicionadas ao cumprimento de determinadas operaes administrativas ulteriores." Conclui, ainda, C R I S A F U L I sbre a razo do aparecimento das normas programticas, ao afirmar que "as normas constitucionais 12) A respeito da importncia dos trabalhos preparatrios na interpretao das leis, V. MEDEIROS, CARLOS "Valor dos trabalhos preparatrios na interpretao das leis". Revista de Direito Administrativo. 2 : 2 4 7 - 2 5 2 , julho 4 5 ; MAXIMILIANO, CARLOS Hermenutica e Aplica-> o do Direito, 6.A edio, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1957, pgs. 1 8 0 - 1 8 2 . Os debates da Assemblnia Constituinte de 1946 esto descritos no volume de DUARTE, JOS A Constituio Brasileira de 1946.' 3 volumes. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional. 1947.

A INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO

ECONMICO

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programticas representam a fixao, na Constituio cio pas, de determinadas diretivas polticas q u e poderiam tambm, liipotticamente, ser estabelecidas peridicamente pelos rgos competentes, mas que pela sua importncia so subtradas a qualquer eventual oscilao e modificao de orientao d s prprios rgos. So, assim, uma diretiva poltica traduzida em trmos de normas constitucionais, estabelecidas institucionalmente como premissa e limites das diretrizes q u e sero concretamente adotadas pela maioria parlamentar e pelo govrno por ela escolhido". 1 8 O artigo 145 da Constituio representa o principio geral adotado pelo legislador constituinte e , na verdade, o roteiro que deve orientar tda a legislao de interveno d o Estado n/i domnio econmico: "A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da justia social conciliando a liberdade de iniciativa com a valorizao d o trabalho h u m a n o . " Pargrafo nico. "A todos assegurado trabalho que possibilite existncia digna. O trabalho obrigao social." O referido artigo, reconhecendo a existncia de uma ordem econmica, impe a obedincia de princpios fundamentais, todos les com profundas conotaes filosficas e polticas: justia social, liberdade de iniciativa e valorizao d o trabalho h u m a n o . A justia social a idia reitora de tda organizao da o r d e m econmica, representando, igualmente, o instrumento de conciliao entre a liberdade de iniciativa e a valorizao d o trabalho h u m a n o . Nos debates da Assemblia Constituinte, partiu-se da norma d o Anteprojeto que assim dispunha: "A ordem econmica tem por base os princpios de justia social, tendentes a harmonizar o direito de propriedade privada com o bem-estar coletivo e conciliar os intersses dos empregados e empregadores, no sentido da valorizao h u m a n a d o trabalho." Na Comisso Constitucional, o d e p u t a d o Benedito Costa N e t o ofereceu emenda, propondo, em lugar de "conciliando a liberdade de iniciativa ou de emprsa com a valorizao
13) CRISAFUL, V E Z I O La Constitutione e le sue Disposizioni di Pricipio, Milano, Giuffr, 1952. Pgs. 27 e 52. O Prof. VICENTE RAO, nas sugestes apresentadas Comisso de Direito do Centro de Pesquisas da Casa de Rui BARBOSA a respeito do "Esbo da Diviso de Matrias de um Tratado de Direito Constitucional", apresenta uma discriminao das normas constitucionais, entre as quais incluem-se as normas declaratrias de diretrizes relativamente a determinadas matrias e normas programticas de ordem geral. O estudo do Prof. VICENTE RAO encontra-se no Arquivo do Centro de Pesquisas da Casa de Rui BARBOSA e a le tivemos acesso graas nmia gentileza de seu Diretor, o Prof. THIERS MARTINS MOREIRA.

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ALBERTO VENANCIO PILHO

h u m a n a d o trabalho", a redao "conciliando a liberdade de iniciativa particular com a interveno d o Estado" e justificando: " N a fase de evoluo econmica que estamos atravessando, o de que precisamos estabelecer uma conciliao entre a interveno d o Estado e a iniciativa individual, para evitar que estas duas Eras, ent r a n d o em conflito, deixem de cumprir sua Einalidade." J a emenda apresentada pelo deputado E d u a r d o Duvivier considerava que a ordem econmica e social tem por base a iniciativa individual, argumentando que afora a iniciativa individual, como base da ordem econmica, s existe o planejamento, a interveno do Estado, a servido d o indivduo ao Estado, contradizendo AGA. M E N O N M A G A L H E S ao afirmar que uma ordem econmica e social no pode ter por base o indivduo. 1 4 O artigo 146 representa o desdobramento dsse princpio ao determinar q u e a Unio Federal, mediante lei especial, pode intervir no domnio econmico e monopolizar determinadas indstrias ou atividades. A interveno ter por base o intersse pblico, e por limite os direitos fundamentais assegurados nas Constituies. A anlise do a r t . 146 revela o mecanismo das intervenes q u e obedece s seguintes limitaes: s podero ser feitas mediante lei especial; tero por base o intersse pblico e esto limitados pelos direitos fundamentais assegurados na Constituio. N a interpretao dsse artigo, m u i t o se discute sbre o conted o e extenso clsses limites da interveno, considerado o monoplio ora como condio alternativa de interveno, ora como condio nica de interveno. Em trabalho de parecerista, o professor F R A N C I S C O C A M P O S defende a idia de que o monoplio seria a nica frmula possvel de interveno n o d o m n i o econmico: "ste artigo (146 da Constituio), a meu ver, s pode ter uma interpretao restritiva. Nle no quis o legislador constituinte abrir ao Estado uma possibilidade geral, indefinida e ilimitada de interveno n o domnio econmico, mediante leis especiais. Os dois trmos "hurlent de se trouver ensemble". O domnio econmico ou a ordem econmica n o , com efeito,- composta de compartimentos estanques, ou independentes, ou incomunicveis. A ordem econmica o contrrio desta, pura dste esquema ou desta representao geomtrica. Q u a n d o se desmembra a ordem econmica em compartimentos distintos, apenas por comodidade, ou convenincia de exposio, sendo indispensvel para que o leitor ou auditor tenha u m a compreenso exata d o fenmeno, recompor em seguida em um contnuo o que foi apenas verbalmente fragmentado, f r a t u r a d o ou desmembrado. 14)
DUARTE,

Jos op. cit. Pgs. 91-102.

A I N T E R V E N O D O E S T A D O NO D O M N I O

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A ordem econmica , efetivamente, um contnuo, caracteri/ando-se, de modo preciso, pelo dinamismo, pela fluidez e interpenetrao dos seus processos. Ela constitui um tecido de relaes complexas, em permanente estado de transio, deslizamento e fluidez. Qualquer fase do processo econmico graas estreita interdependncia em que se encontram tdas as suas partes, no constitui uma parada ou um estado, que se possa tratar como quantidade fixa; um momento, na acepo matemtica de movimento, isto , tendncia ou transio. Se assim , e se existe algum processo racional, cpie constitua segrdo de Estado, para intervir na economia sem desorganiz-la, o nico processo racional seria o da interveno geral, total ou absoluta, mediante um plano de conjunto em que fsse contemplado, com suficiente clareza e de modo satisfatrio, o carter de unidade dinmica que , inquestionvelmente, o da economia. A interveno, portanto, ao invs de parcial, ou mediante leis especiais, deveria ser de conjunto, ou mecliante lei geral, ordenamento 011 planificao de tda a ordem econmica. No se pode admitir que o legislador constituinte brasileiro pudesse conceber a unidade da ordem econmica como simples expresso verbal, representando-a na realidade em uma srie de compartimentos isolados, que pudessem ser manipulados separadamente, ou que o contedo vasado pelo legislador em um dles no se comunicasse aos demais. A nica inteligncia compatvel com os trmos do art. 146 a de cpie sua inteno, como resulta de todo o seu contedo, e, de modo expresso, do modificativo, "mediante lei especial", foi de contemplar apenas o caso singular de se investir o Estado no monoplio da atividade econmica at ento compreendida na esfera de iniciativa individual. O artigo quis apenas dizer que "A Unio poder monopolizar determinada indstria ou atividade". Ora, no h nisto nenhuma novidade. A conjuno e, que liga os dois membros da primeira frase do artigo "A Unio poder intervir e monopolizar, etc." est exercendo as funes de preposio para, como na frase: Pode entrar e cham-lo, o que no mais nem menos do que entrar para cham-lo. A expresso "poder intervir n o domnio econmico" exerce apenas a funo de arredondar a frase e conferir idia aparncia, volume e alcance que no fundo, ou efetivamente, ela no tinha. O que o artigo queria dizer que a Unio poderia intervir para monopolizar, o que vem a ser a mesma coisa como se houvesse dito, de modo mais simples e mais direto: "A Unio poder monopolizar, e t c . . . " O que, em ltima anlise, resulta do artigo 146 que prevendo um tipo de interveno parcial ou especfica, para autori-

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A l B B R . r o VBNAFCIO FILHO

z-la, d como excluda ou inadmissvel uma faculdade geral ou indiscriminada de interveno. A U n i o n o poder, portanto, intervir, no domnio econmico, seno para "monopolizar determinada indstria ou atividade". 1 * T a l argumentao, apesar d o valor de quem a defende, n o encontra guarida na melhor dputrina, tanto pela prpria natureza que a interveno assume n o domnio econmico nos seus mltiplos aspectos, tanto porque, baseando-se n o princpio geral de direito de quem pode ,o mais, pode o menos, n o seria crvel supor que smente atravs d o monoplio pudesse o Estado intervir n o d o m n i o econmico, sendo-lhe vedado os outrps tipos de atividade regulamentar, controladora e estimuladora, como alis j definido no artigo 135 da Constituio de 1957, in fine: "A interveno n o domnio econmico poder ser mediata ou imediata, revestindo a forma do controle, d o estmulo, ou da gesto direta." N e n h u m argumento mais pondervel, contudo, que o raciocnio do Prof. S A N T I A G O D A N T A S : " N a vigncia da Constituio de 1946, alguns intrpretes tm sustentado data venia sem razo q u e a interveno d o Poder Pblico nas relaes econmicas s admissvel para instituir o monoplio estatal de determinada indstria ou atividade. Segund o essa interpretao restritiva, a forma de Estado consagrada na Constituio conduz ao regime econmico d a livre concorrncia, baseado na propriedade privada e na liberdade de iniciativa, no tolerando outra limitao, seno a instituio, por lei especial, dos monoplios de Estado. Essa compreenso d o texto constitucional levaria concluso de que o Estado nacional est desaparelhado juridicamente para exercer, n o campo econmico, as funes de contrle direto q u e dle so constantemente exigidas, e limitado a intervir pelos meios fiscais e penais, caractersticos das concepes tericas, n o das experincias histricas, do liberalismo. Ora, dever da exegese constitucional examinar a letra da Constituio n u m esprito construtivo, procurando, sem falsear o pensamento d o legislador constituinte, as compatibilidades mais d o q u e as incompatibilidades do texto com as exigncias de ordem social e com os deveres d o Estado. Essa interpretao construtiva, n o q u e respeita faculdade de interveno d o Estado na ordem econmica, n o decorre, alis, de Direito Constitucional. Voi. Pgs. 8 8 - 9 0 . Rio de Janeiro,

15)

Freitas Bastos,

CAMPOS, FRANCISCO 1956.

21.

A INTERVENO DO ESTADO NO D O M N I O ECONMICO

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qualquer violncia, mas de uma compreenso sincera do dispositivo constitucional. Diz o urt. 146 da Constituio: "A Unio poder, mediante lei especial, intervir no domnio econmico e monopolizar determinada indstria ou atividade. A interveno ter por base o intersse pblico e por limite os direitos fundamentais assegurados nesta Constituio." Pergunta-se se "intervir" e "monopolizar" so dois atos conse cutivos e inseparveis, de tal moclo cpic a Unio "intervm para mo nopoli/.ar", ou se cada uma dessas locues representa uma alter nativa, isto , se a Unio est autorizada pelo dispositivo constitucional a "intervir" ou "monopolizar". A interpretao gramatical no logra vencer a dificuldade, j cpie a conjuno e pode ter indiferentemente valor copulativo ou alternativo. A interpretao histrica, fundada na evoluo do texto nos trabalhos da Constituinte, pende para a afirmao da alternativa. C) art. 146 provm do anteprojeto, onde tinha a seguinte redao: "A interveno no dentro dos limites que a Unio monopolizar econmicas nos trmos domnio econmico ser fixada em lei, o intersse pblico aconselhar, podendo determinadas indstrias ou atividades em cpie fr autorizada por lei especial."

O texto foi largamente discutido, sem que tenha ocorrido a qualquer constituinte censurar a interveno econmica prevista na l . a parte do artigo, para s admitir o monoplio estatal previsto na 2. a . Do fraseado primitivo passou-se, mediante emendas redacionais, ao texto da Subcomisso: " reconhecida Unio a faculdade de intervir no dompnio econmico e de monopolizar, mediante lei especial, determinada indstria ou atividade. A interveno ter por base o intersse pblico e por limite os direitos fundamentais assegurados nesta Constituio." A nova redao, cujo elemento nvo a referncia ao limite dos "direitos fundamentais", resultou, como esclarece J O S D U A R T E , "A Constituio Brasileira de 1946", 3? volume, pgina 122, de uma emenda do deputado M I L T O N C A M P O S , muito superior como redao ao texto definitivo, inclusive pelo mrito de escoimar de qualquer dvida a duplicidade da "interveno" e do "monoplio". Dizia a emenda:

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ALBERTO V E N A N C I O F I L H O

"A interveno no domnio econmico e a faculdade para a U n i o de monopolizar, mediante lei especial, determinada indstria ou atividade tero por base o interesse pblico e por limites os direitos fundamentais assegurados nesta Constituio." Se foi essa a emenda aprovada, e se o texto definitivo resultou de meras modificaes de redao, claro que as duas locues reunidas pela conjuno e n o exprimem uma espcie nica de interveno a interveno para monopolizar mas indicam duas faculdades distintas, das quais a primeira de m b i t o largo, comp o r t a n d o tda e qualquer forma de controle econmico, desde q u e respeitados os direitos individuais." 1 Com referncia noo de lei especial, observa SEAIIKA F A G U N DES que o propsito foi de evitar que se pudesse inserir, n u m a lei qualquer, sem o cuidadoso debate de suas razes e de sua amplitude, medidas de interveno do Estado n o domnio econmico, acrescentando ainda: "Da exigncia de lei especial se infere, ainda, cpie o ato legislativo, concernente interveno, deve fixar todos os aspectos d o processo inlervencionista: a competncia de cada autoridade para cada ato, o setor ou setores a serem atingidos, o elenco de medidas a serem tomadas, as sanes que podero ser impostas 110 caso de infringncia das obrigaes institudas. O poder regulamentar li de ser bem mais restrito nesse campo que noutros, pois a praxe consagrada, que deixa ao Poder Executivo u'a margem de criao relativamente ampla, n o se afigura compatvel com a clusula de lei especial. Com efeito, se tal clusula tem u m sentido limitativo da ao interventora, e garantidor da atividade privada, ser burlar sse d u p l o sentido admitir q u e lei especial deixe ao Poder Executivo a regulamentao de aspectos fundamentais da interveno. Se tal fra possvel, a exigncia do a r t . 146 resultaria inconseqente, na prtica. "Por conseguinte, a clusula de lei especial significa lei que, alm de regular especificamente a matria, o faa de m o d o a abranger todos os seus aspectos vitais (competncia, setores atingidos, etc.)." 1 7 E x a m i n a n d o o problema da interveno d o Estado n o domnio econmico, T H E M I S T O C L E S C A V A L C A N T I aprecia a questo de
16) 17)

Janeiro, Forense,

DE SAN TIAGO Problemas de Direito Positivo. Rio de 1 9 5 3 . Pgs. 9 1 - 9 4 . FAGUNDES, MIGUEL, SEABRA "Da Interveno do Estado na Ordem EcoDANTAS, F . C.

nmica em Face da Constituio Federal". Arquivos do Ministrio da Justia 'E Negcios Interiores. 86: 7-36, junho 1963. P. 9-10. V. os argumentos contrrios de ALCINO PINTO FALCO in Constituio Anotada. Vol. III. Rio de Janeiro, Konfino 1957. Pgs. 11-12 e Direitos Fundamentais sero um aliud em relao a direitos fundamentais assegurados na Constituio? Revista de Jurisprudncia do Tribunal de Justia do Estado da Guanabara. 3 ( 7 ) : 2 9 - 3 7 . 1 9 6 4 .

A I N T E R V E N O DO E S T A D O NO D O M N I O E C O N M I C O

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forma simples, porm exala: " Q u e m pode intervir 110 domnio eco. nmico? Como pode ser feita essa interveno? Q u a n d o ser oportuna a interveno?" 1 8 O agente da interveno , de regra, a Unio, segundo dispe o mesmo artigo 146, mas quer-nos parecer que a natureza da U n i o Federal e as caractersticas, j apontadas, d o federalismo coopera tivo trazem, implicitamente, a possibilidade de interveno das vrias unidades federadas. Em alguns casos a U n i o s pode agir em virtude da omisso das unidades federadas, como o caso, |jor exemplo, do artigo 153, pargrafo 3., da Constituio Federal. As diferentes formas de interveno, isto , como se pode intervir, so, na sntese de T H E M I S T O C I . E S C A V A L C A N T I , as seguintes: "a) atravs d o poder normativo, em todas as suas modalidades e tda a hierarquia legislativa; b) atravs de medidas de polcia, disciplinadoras das atividades privadas e executando medidas exigidas pelo intersse pblico; c) assumindo o Estado servios entregues anteriormente atividade privada, ou tomando a iniciativa de servios industriais ou comerciais (art. 146); d) cooperao com os particulares, sob tdas as formas, para a realizao de servios e obras de intersse p b l i c o . " 1 9 A convenincia e oportunidade da interveno, segundo a expresso constitucional, est condicionada ao intersse pblico. A noo de intersse pblico "varivel e flexvel", 20 tecendo a respeito S E A U R A F A G U N D E S os seguintes comentrios: " A enunciao do intersse pblico, entre os pressupostos da interveno estatal, se explica pelas cautelas com que o legislador constituinte, d o mesmo passo que a autorizou em trmos amplssimos (sem limite n o tempo, sem ressalva de qualquer setor, e podendo ir at a forma extrema do monoplio), procurou cerc-la contra o desvirtuamento de suas finalidades. Sim, porque a intersse pblico, como claro, devendo estar base de quaisquer atos do Estado, tornava-se dispensvel mencion-lo entre os requisitos de validez dos atos de interveno. O princpio geral os cobriria suficientemente. A referncia d o texto constitucional se explica, pois, como uma frmula para afastar, dc m o d o peremptrio, nesse setor, quaisquer desvios de finalidade da atuao do Estado. "A afirmativa de q u e a interveno ter por base o intersse pblico implica em que o Estado jamais intervenha em detrimen-

CAVALCANTI, THEMISTOCLES "Interveno da Unio no Domnio Ecoinmico". In: Estudos sbre a Constituio Brasileira. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1954. Pg. 23. 19) Ibid Pg. 24. 20) Ibid. Pg. 27. 18)

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lo cie algum para o favorecimento cie ou trem. Exclui o personalismo da interveno. O interesse pblico das medidas interventoras supe cpie elas sacrifiquem posies pessoais n o intersse de tda a comunidade, ou de parte expressiva dos cpie a integram; nunca no de determinados indivduos." 2 1 D o p o n t o de vista estritamente jurdico, o cpie mais importa no exame da interveno d o Estado na ordem econmica a conciliao entre as medidas cie interveno e os direitos fundamentais assegurados na Constituio, pois que esta 110 mesmo texto, onde autoriza a Unio a intervir n o domnio econmico, pe, como li mite sua atuao, o respeito a sses direitos. " C u m p r e ao intrprete superar a aparente contradio do artigo 146, partindo dn considerao de que, se o texto constitucional confere U n i o o poder de intervir n o domnio econmico, n o pode, no mesmo tempo, levar ao malogro essa interveno, opondo-lhe u m bice inflexvel, capaz, por si sei, de reduzi-la a uma fantasia. Q u a n d o a norma legal visa a determinado objetivo, supe-se cpie os agentes d o poder pblico, incumbido de aplic-la, tero os meios de atingi-lo". 22
S E A B R A F A G U N D E S quem melhor se deteve na anlise dessa questo, elaborando critrios de natureza geral, que orientam na interpretao d o texto constitucional. Considera, assim, que os direitos fundamentais assegurados na Constituio no se limitam aos direitos individuais d o artigo 141, mas incluem todos os demais mencionados no texto legal, inclusive alguns mais dispersos pelo texto da Constituio.

Por outro lado, a natureza da interveno, na aguda anlise de assume as mais variadas modalidades, modificando, n o seu contedo, determinadas relaes jurdicas. Considera o ilustre jurista que a interveno transforma e restringe os direitos assegurados na Carta Poltica, mas sem os suprimir, ou os frustrar n o seu contedo econmico. E conclui: "Os direitos subsistem; as modalidades por que se exercitam q u e se transformam. Sua substncia patrimonial permanece ntegra; mas a maneira por que se afirma ou traduz diversa da originria." 2 3
SEABRA FAGUNDES,

Como sntese da compreenso d o texto constitucional em matria de interveno d o Estado n o domnio econmico, convm reproduzir as palavras de S E A B R A F A G U N D E S : " . . . A Constituio Federal, to deplorvelmente desatualizada n o formular a estrutura e a dinmica dos rgos d o poder pblico, merece aplausos na maneira pela q u a l encarou a interveno d o Estado n o domnio eco21) FAGUNDES, M . SEABRA

op. cit. Pgs. 10-11.

22) 23)

Ibid. Pg. 17. Ibid. Pg. 18.

A I N T E R V E N O DO ESTADO NO D O M N I O E C O N M I C O

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nmico. O constituinte soube sentir o seu tempo, neste particular, habilitando o legislador ordinrio, pela amplitude e flexibilidade das regras q u e formulou, notadamente a d o a r t . 146, a moldar a economia d o pas, atravs da interveno d o Estado, como se possa afigurar mais p r p r i o ante os imperativos de cada c o n j u n t u r a . E foi bem 110 deixar sse claro legislao posterior, pois n o h, ainda hoje, sedimentao bastante 110 que di/ com a participao d o Estado na economia, capaz de permitir uma contextura legal definitiva

"Aqui no (abe uma opo, mas apenas constatar que, sob o texto d o art. 146, o Estado pode oscilar, como convenha, sob o pso da opinio pblica e das necessidades impostas por determinadas conjunturas, do extremo limite da livre emprsa, at a socializao geral da economia. At porque, se de u m lado a interveno estatal n o aparece como regra no sistema da Carta Magna, de outro no h limite ao processo de interveno na economia, nem q u a n t o natureza das medidas, nem q u a n t o sua multiplicidade, nem q u a n t o sua d u r a o . " 2 4 C o m e n t a n d o a organizao constitucional do Brasil, assim se expressou a sse respeito, em sentido contrrio, Luiz G O N Z A G A D D N A S C I M E N T O E S I I . V A : "Na parte dogmtica, parece-me irrecusvel ter a Constituio adotado frmulas de excessivo liberalismo. A disposio d o art. 146 , evidentemente, insuficiente para atender a tdas as necessidades de interveno d o Estado na rbita econmica. Da pleitos freqentes nos T r i b u n a i s contra intervenes estatais para regular mercados, para atender a distribuies locais de produtos, etc. Seria prefervel encontrar-se frmula mais realista, admitindo que a lei, dentro de critrios objetivos e de igualdade, pudesse determinar programas e controles atividade econmica, dirigindo-a aos seus fjns sociais. A indenizao por expropriao tambm o poderia ser graduada em ateno ao fato de ter, ou no, o proprietrio buscado dar a seu bem a produtividade ou a adequada utilizao econmica. Vrias outras medidas poderiam ser adotadas, sem modificao substancial na base atual da atividade econmica que repousa na iniciativa p r i v a d a . " 2 5 Os demais dispositivos do ttulo da Ordem Econmica e Social referem-se a aspectos especficos de interveno do Estado n o domnio econmico, caracterizando aquela espcie de legalidade constitucional, 2 0 em que se deseja colocar a salvo das modificaes even24)
25)

Ibid. Pgs. 23-24.

SILVA, LUIZ GONZAGA DO NASCIMENTO Organizao Constitucional do Brasil, Rio, 1955 (mimeo.), pgs. 21-22. 26) V. HELLER, HERMANN Teoria dei Estado, Mxico, Fondo de Cultura, 1947. Pg. 305.

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ALBERTO VENANCIO F I L H O

mais de maiorias parlamentares determinados princpios doutrinrios 27 e q u e sero examinados detalhadamente nos captulos especficos dste trabalho. Assim, no que se refere ao direito da propriedade, ficou ste condicionado, na forma do artigo 47, ao bem-estar social, 28 cabendo lei promover a justa distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos. A limitao imposta pelo artigo 147 garantia d o direito da propriedade, nos trmos d o a r t . 141, 16, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro, apresentou bices intransponveis a qualquer modificao da estrutura agrria, a partir das primeiras discusses d o problema n o Poder Legislativo, logo aps a promulgao da Constituio, sendo afinal contornada nio texto da emenda constitucional n. 10, de 9 de novembro de 1964, com as alteraes nos pargrafos d o artigo 147: '" I o Para os fins previstos neste artigo, a Unio poder promover a desapropriao da propriedade territorial rural, mediante pagamento da prvia e justa indenizao em ttulos especiais da dvida pblica, com clusula de exata correo monetria, segundo ndices fixados pelo Conselho Nacional de Economia, resgatveis n o prazo m x i m o de vinte anos, em parcelas anuais sucessivas, assegurada a sua aceitao, a q u a l q u e r tempo, como meio de pagamento de at cinqenta por cento d o Imposto Territorial Rural e como pagamento d o preo de terras pblicas." " 2. A lei dispor sbre o volume anual ou peridico das emisses, bem como sbre as caractersticas dos ttulos, a taxa dos juros, o prazo e as condies de resgate." " 3. A desapropriao de que trata o 1. da competncia exclusiva da U n i o e limitar-se- s reas includas nas zonas prioritrias, fixadas em decreto d o Poder Executivo, s recaindo sbre propriedades rurais cuja forma de explorao contrarie o disposto neste artigo, conforme fr definido em lei."

27)

Para o anlise dos dispositivos constitucionais, V. os principais comentadores da Constituio de 1 9 4 6 : MIRANDA, PONTES DE Comentrios r Constituio de 1946, 2." edio. So Paulo, MAX LIMONAD, 1953. Vol. IV. Pgs. 4 6 2 - 5 3 1 ; CAVALCANTI, THEMISTOCLES A Constituio Federal Comentada, Rio, Konfino, 1 9 4 9 . Vol. III. Pgs. 2 7 1 - 4 0 4 e Vol. IV pgs. 4 - 1 6 ; MAXIMILIANO, CARLOS Comentrios Constituio Brasileira. Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1948. 4. edio. Vol. III. Pgs. 1 7 7 - 1 9 0 ; FALCO, ALCINO P I N T O Constituio Anotada. Rio, Konfino, 1957, Vol. III. Pgs. 6-33. 28) Para uma apreciao do conceito de bem-estar social, V . VIEIRA, ZACARIAS DO AMARAL "Interveno do Estado no Domnio Econmico". Revista Forense. 162, nov./dez. 1955, pg. 394.

A INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO

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5. Os planos que envolvem desapropriao para fins de reforma agrria sero aprovados por decreto d o Poder Executivo, e sua execuo ser da competncia de rgos colegiados, constitudos por brasileiros de notvel saber e idoneidade, nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a indicao pelo Senado F e d e r a l . " 6. Nos casos de desapropriao, na forma do 1. do presente artigo, os proprietrios ficaro isentos de impostos federais, estaduais e municipais que incidam sbre a transferncia da propriedade d e s a p r o p r i a d a . " T a m b m o a r t . 156, caput, determina que a lei facilitar a fixao d o homem no campo, estabelecendo planos de colonizao e de aproveitamento de terras pblicas, tendo preferncia os nacionais e, dentre sses, os habitantes das zonas empobrecidas e os desempregados. Com as modificaes da emenda constitucional n. 10, os pargrafos do a r t . 156 dispem q u e os Estados asseguraro aos posseiros de terras devolutas q u e nelas tenham morada habitual preferncia para aquisio at cem hectares; que somente com prvia autorizao do Senado Federal podero ser alienadas ou concedidas terras pblicas com rea superior a trs mil hectares, salvo quando se tratar de planos de colonizao, aprovados pelo Govrno Federal, e finalmente, tratando de u m tipo de usucapio, estabelecido pela primeira vez na Constituio de 1934 (art. 128), ao assegurar quele que ocupar por dez anos ininterruptos, sem oposio nem reconhecimento de domnio alheio, trecho de terra n o superior a cem hectares, q u e haja tornado produtivo por seu trabalho, a aquisio da propriedade, n o sendo proprietrio rural ou urbano, mediante sentena declaratria devidamente transcrita. T a l rea devei ser caracterizada como suficiente para assegurar ao lavrador e sua famlia condies de subsistncia e progresso social, nas dimenses fixadas pela lei, segundo os sistemas agrcolas regionais. A legislao antimonopolstica outro aspecto capital da Ordem Econmica e Social, introduzido pela primeira vez na Constituio de 1946, encontrando-se n o texto constitucional a frmula "abuso do Poder Econmico", como expresso q u e abrange tdas as manifestaes de carter monopolstico e com a caracterizao expressa da unio e agrupamentos de emprsas individuais ou sociais, seja qual fr a natureza, que tenham como objetivo dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrncia e a u m e n t a r arbitrriamente os lucros. O regime dos bancos de depsito, das emprsas de seguro, de capitalizao e de fins anlogos, nos trmos do a r t . 149, ser d e posto pela lei ordinria. Igualmente, o a r t . 150 dispe que a lei criar estabelecimentos de crdito especializado de a m p a r o lavou-

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ra e pecuria. Nesse passo, a Constituio de 1946 se afasta da orientao da Constituio de 1934 que determinara, em seu a r t . 117, a nacionalizao progressiva dos bancos de depsito e a nacio. nalizao das emprsas de seguros, a respeito tecendo H E R M E S L I M A os seguintes comentrios "A Constituio de 1946 n o s no empregou a palavra "nacionalizao" como excluiu da vida econmica d o pas o princpio nacionalizador na forma por que estava formulada nas Cartas de 34 e 37. Mesmo n o a r t . 149 ou no a r t . 151, em que a lei dispe sbre o regime dos bancos e emprsas concessionrias de servios pblicos federais, mesmo a, n o acredito que se possa voltar exigncia nacionalizadora, digamos assim, u m pouco jacobina das Constituies de 34 e 37. "A exigncia de que certas sociedades, suscetveis de regime especial, s pudessem ser integradas por cidados brasileiros, parece, pois, haver desaparecido da Constituio de 1946. T a l exigncia no poderia ser feita mediante lei ordinria, porque feriria de frente o 1. elo a r t . 141 da Constituio, e sse pargrafo assegura a brasileiros e estrangeiros que "todos so iguais perante a lei". Assim, para que a exigncia pudesse ser adotada pela lei ordinria, teria de constar do prprio texto constitucional. "Esta parece-me a transformao mais importante, no captulo da ordem econmica e social, entre as Constituies de 34 e 46. A mudana decorreu da experincia de que a nacionalizao, como estava sendo entendida, no correspondia, em absoluto, ao objetivo visado. Servia, sobretudo, para mascarar, muitas vzes, a propriedade de capitais e indstrias, sem que disso resultasse utilidade para a Unio. " O melhor, portanto, seria e n f r e n t a r o problema nos trmos gerais traados pela Constituio de 1946." 2 9 O regime das emprsas concessionrias dos servios pblicos federais, estaduais e municipais outro tpico d o captulo da Ordem Econmica e Social, sendo prevista a fiscalizao e a reviso das tarifas dsse servio, a fim de que os lucros dos concessionrios, no excedendo a justa remunerao d o capital, permita atender necessidade de melhoramentos e expanso dsses servios (art. 151). T a m b m os regimes das minas e das guas constituem tpicos da ordem econmica e social na caracterizao das minas e demais riquezas do subsolo, bem como das quedas d'gua, como propriedade distinta do solo para efeito de explorao ou aproveitamento industrial, dependendo de autorizao ou concesso federal para o 29)
LIMA, HERMES "Esprito da Constituio de 1 9 4 6 " . In: Estudos sbre a Constituio Brasileira. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1954. Pg. 16.

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aproveitamento dos recursos minerais e de energia hidrulica. A Constituio de 46 limita-se a determinar que as autorizaes ou concesses sero conferidas exclusivamente a brasileiros, ou a sociedades organizadas n o pas, omitindo a referncia da Constituio de 1937, de smente acionistas brasileiros, e assegura ao proprietrio d o solo preferncia para explorao. T a m b m faculta aos Estados o exerccio das atribuies de autorizao ou concesso, desde que satisfaam as disposies asseguradas pela lei, entre as quais a de possurem os necessrios servios tcnicos e administrativos. Alm de outros artigos sbre a legislao do trabalho e da previdncia social, dispe ainda a Constituio vigente sbre a proibio da usura, mantendo, ademais, a tradio constitucional provinda de 1891 sbre a navegao de cabotagem privativa de navios nacionais. T r a t a , ainda, da propriedade das emprsas jornalsticas (art. 160) . Como j foi dito, a Constituio de 46 em muitos pontos n o se manteve na vanguarda de princpios jurdicos renovadores; em outros pontos "refinamentos tcnicos" 30 representaram obstculos realizao de determinadas reivindicaes nacionais, no se d a n d o conta, ademais, d o movimento j em expanso de novas funes d o Estado, sobretudo n o campo da emprsa pblica, que mal mencionada n o texto de 46 sob a denominao de "sociedade de economia mista". A amplitude de dispositivos programticos contidos na Constituio de 1946, com referncia ordem econmica, impe o exame de sua implementao, pois na lio de Pontes de Miranda " u m a das classificaes mais importantes, sobretudo q u a n d o se atende ao carter social das Constituies contemporneas, bem como ao regime de rigidez das Constituies, a que distingue as regras jurdicas em regras bastantes em si, regras n o bastantes em si e regras programticas. Rigorosamente, o q u e se deve ter em vista a dicotomia das regras jurdicas em regras bastantes em si e regras n o bastantes em si, p o r q u e tanto uma q u a n t o outras podem ser simples programticas. Q u a n d o u m a regra se basta por si mesmo, para a sua incidncia, diz-se bastante em si, self-executing, self-acting. Quando, porm, precisam as regras jurdicas de regulamentao, porque, sem a criao de novas regras jurdicas que as completem ou suplementem, no poderiam incidir, e, pois, ser aplicadas, dizem-se no bastantes em si. Regras programticas so aquelas em q u e o legislador constituinte ou no, em vez de ditar uma norma de aplicao concreta, 30) Ibid. Pg. 15.

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apenas traa linhas diretoras, pelas quais se h o de orientar os podres pblicos. A legislao, a execuo e a prpria Justia ficam sujeitas a sses ditames, que so como programas dados sua funo". 3 1 Surgem ento as leis complementares da Constituio q u e n o dizer de A F O N S O A R I N O S DE M E L O F R A N C O so as leis "que vm pr em funcionamento ou em execuo certos preceitos constitucion a i s " . 3 2 Muito embora inmeras das leis complementares previstas na Constituio de 1946 no tenham ainda sido votadas pelo Congresso Nacional, o exame dessa legislao complementar, bem como das normas editadas pelo Poder Executivo, muitas vzes sem expressa previso legal, n o campo da interveno d o Estado n o domnio econmico, constituir o tema dste trabalho. A natureza do Estado Federal no se compadece, porm, apenas com a discusso d o texto da U n i o Federal, mas exige a anlise das vrias Constituies estaduais. N a verdade, a apreciao dsses dispositivos, n u m a fase em que a interveno d o Estado no se limita, apenas, ao campo federal, mas atinge as demais rbitas d o govrno, tanto federal como estadual, e mesmo municipal, torna-se imprescindvel, 3 3 ainda que caiba razo a C A R L O S M E D E I R O S S I L V A , q u a n d o afirma q u e smente a U n i o tem competncia legislativa para a interveno n o domnio econmico, com base n o a r t . 146 da Constituio. 3 4 As Constituies estaduais, mesmo q u a n d o se limitam a reproduzir os dispositivos da Carta Federal, desempenham u m papel de reforo dessas normas, e natural que n o se poderia deixar as unidades federadas ausentes da interveno n o domnio econmico. E o simples exame de qualquer das administraes estaduais u municipais provar a impossibilidade da atuao mais efetiva, em face
MIRANDA, PONTES DE Comentrios Constituio Federal de 1957. Tomo I. Rio de Janeiro, Pongetti, 1938. Pg. 79. 32) MELLO FRANCO, AFONSO ARINOS As Leis Complementares da Constituio, Rio de Janeiro, s.e. 1948. Pg. 7. Cf. tb. LEAL, VTOR NUNES "Leis Complementares da Constituio". Revista de Direito Administrativo. 7 : 3 7 9 - 3 9 4 , jan./mar. 6 7 . 33) Ao pretender elaborar um Tratado de Direito Constitucional, o Centro de Pesquisas da Casa de Rui BARBOSA propunha como norma a fixao da linha das instituies nacionais, estendendo seu campo de estudo at a importncia das Constituies estaduais. V. Prefcio de THIERS MARTINS MOREIRA ao volume Textos Constitucionais, na Biblioteca de Rui BARBOSA. Rio de Janeiro, Casa de Rui BARBOSA, 1960. (Coleo de Estudos Jurdicos.) Pg. VIII. 34) SILVA, CARLOS MEDEIROS Parecer sbre "Interveno no Domnio Econmico Competncia da Unio e dos Estados Fixao de Preos" 2 8 . 5 . 6 2 . Revista Forense, 2 0 3 : 5 0 - 5 5 , jul./set. 1 9 6 3 . 31)

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das necessidades de seus habitantes, sem a facilidade dessa interveno. N o cabendo aqui u m estudo mais a p r o f u n d a d o d o tema, n e n h u m exemplo seria mais patente d o que o da Constituio d o Estado da G u a n a b a r a de 27 de maro de 1961, quinze anos aps a promulgao da Constituio Federal, e que j absorve n o texto constitucional tda a evoluo das novas funes d o Estado nesses ltimos trs lustros. 35 N o captulo 55 "Da Organizao Administrativa", a Seo I . "Dos Servios Pblicos" representa u m tratamento unitrio a sse importante aspecto da atividade estatal, distinguindo entre servios pblicos essenciais e no essenciais; n o mbito dos servios pblicos essenciais, trata da criao da Comisso Estadual de Energia Eltrica, da fiscalizao dos contratos e servios pblicos e das fixaes de tarifas, dispondo n o pargrafo segundo do artigo 49, na incluso obrigatria nas comisses de exame e investigao dos contratos de servio pblico de representante dos trabalhadores dos sindicatos da categoria nacional dos servios fiscalizados. O captulo da Ordem Econmica e Social da Constituio d o Estado da G u a n a b a r a j se d conta de dois aspectos ignorados na Constituio de 46, quais sejam o p l a n e j a m e n t o da economia e a programao d o desenvolvimento econmico, ao dispor no artigo 69: "A ordem econmica do Estado obedecer aos preceitos da Constituio e s leis federais e ter por objetivos o desenvolvimento econmico, a justia social e a elevao do nvel de vida da populao. 1. Para atingir os objetivos previstos neste artigo, o Estado promover a nacionalizao e a emancipao de sua economia. 2. O Estado planejar o desenvolvimento econmico, sendo livre a iniciativa privada, desde que no contrarie o intersse p b l i c o . " So, na verdade, o p l a n e j a m e n t o da economia e a promoo d o desenvolvimento econmico, como objetivos conjugados, que vo cada vez mais determinar e influenciar a atuao do Estado n o dom n i o econmico a partir de 1946, e cuja acolhida pela Constituio Estadual da G u a n a b a r a indica os novos rumos na matria para o direito constitucional brasileiro.

35)

V. CAVALCANTI, THEMISTOCLES "Apreciao Sbre a Constituio do Estado da Guanabara". Revista de Direito Administrativo. 65: 384392, jul./set. 1961. Cf. a opinio do ilustre especialista: "Um dos pontos fracas da Constituio, a meu ver, no captulo dos servios pblicos."

4
direito pblico econmico

O Direito Pblico Econmico surge pela primeira vez, corno matria escolar, em 1945, n o Instituto de Estudos Polticos da Universidade de Paris, 1 criado na ocasio com a finalidade de completar o ensino das cincias sociais, administrativas e econmicas ministrado nas Faculdades de Direito e de Letras. 2 T a l autonomia, ento adquirida, foi u m a decorrncia da crescente e progressiva interveno d o Estado no domnio econmico, exigindo o aperfeioamento de novas tcnicas jurdicas, para se dar atendimento aos novos objetivos visados pelo Estado. N a ordem jurdica do sculo X I X , o Direito Administrativo comportava algumas regras relativas vida econmica, mas essas regras apenas visavam polcia, ou fiscalidade, e permaneciam isoladas n o direito administrativo, constituindo apenas casos particulares da interveno d o poder. Existia u m a linha de diviso m u i t o ntida entre o Direito Pblico, que comportava algumas pou-

1)

2)

CHENOT, BERNARD "Droit Public Economique" Verbte in: Dictionnaire des Sciences Economiques (publi sous la direction de Jean Romeuf). Paris, Presses Universitaires de France, 1958. Tome I. Pg. 420. V . texto da Ordenao de 9 de outubro de 1945 in D E GAULLE, CHARLES, "Mmoires de Guerre". Tome I I I . Le Salut ( 1 9 4 4 - 1 9 4 6 ) . Paris, Plon 1959. Pg. 611.

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cas regras de alcance econmico, e o Direito Comum, q u e regia o c o n j u n t o das relaes entre os particulares. 8 As transformaes posteriores alteraram p r o f u n d a m e n t e sse fenmeno, sobretudo no m u n d o europeu, a partir do fim da l . a Guerra Mundial, q u a n d o comearam a surgir n a Alemanha os primeiros estudos sobre "Wirtschaftsrecht". H E D E M A N assim se expressa: " O Direito C o m u m foi ultrapassado n o curso dos ltimos 30 anos por uma nova e importante matria, ainda no suficientemente estudada: o chamado Direito Econmico. ste fato demonstra, ao menos, a abundncia de normas jurdicas dedicadas ordenao da vida econmica e de seu desenvolvimento planificado", 4 acrescentando em outro trecho: " O direito econmico alcana u m a extenso ilimitada: fenmenos e fatos que originriamente estavam encerrados na sossegada dogmtica d o direito civil se desenvolvem fora de seus limites e perdem a fisionomia ntima d o Direito das Obrigaes, pois a vida lhe imprimiu o slo do Direito Econmico. Apesar disso, inversamente, dste nvo r a m o de Direito, derivam vigorosas correntes de pensamento, que fortalecem o Direito das Obrigaes. A delimitao desta nova disciplina e a definio de seu carter so todavia hoje questes imprecisas e discutidas." 5
Z A N O B I N I afirma que a "atividade da administrao pblica da economia n o falta em n e n h u m a forma de Estado: mesmo o Estado liberal puro, n o obstante seu programa negativo em relao economia, no pode desinteressar-se inteiramente de alguns aspectos do fenmeno econmico, seja para limit-lo, seja para favorec-lo e integr-lo.

A atividade d o Estado se estende e se torna, particularmente, complexa, tanto q u e hoje a atividade d o Estado n a economia se pode considerar a mais vasta e a mais complexa entre as q u e constituem a ao administrativa", 6 para afirmar, logo e m seguida: "A essa importncia prtica da matria n o corresponde a sua elaborao cientfica: esta quase ignorada nos tratados gerais, e escassamente considerada na literatura m o n o g r f i c a . " 7 Essa nova matria, que invade em pouco tempo os limites d o Direito, deixa muitas vzes perplexa a doutrina que procura c u n h a r denominaes especiais.

3)

4)

de Obligaciones". Vol. III. Madrid, Revista de Derecho Privado, 1958. Pg. 22. 5) Ibid, pg. 561. 6) ZANOBINI, GUIDO Corso di Diritto Amministrativo, Vol. V. Mllano, Giuffr, 1950. Pg. 215. 7) Ibid, pg. 216.

CHENOT, op. cit. P g . 421. HEDEMAN, J . W. "Derecho

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nos fala de uma "constituio econmica", 8 R I N C H assinala os limites iniciativa privada 9 e R I P E R T aponta a existncia de uma "ordem econmica". 1 0
CHKNOT V I G O R I T A tem uma interessante classificao das transformaes que sse fenmeno produz na dogmtica jurdica:

"a) publicizao do direito com a predominncia progressiva d o Direito Pblico sbre o Privado evidente na formulao constitucional, onde so absorvidas e disciplinadas como atividade d o Estado setores de domnio privado tradicional, e estatisticamente demonstrvel 110 a u m e n t o da produo legislativa publicstica; b) a administrativizao d o Direito Pblico, n o trplice significado da prevalncia do Direito Administrativo sbre os outros ramos do Direito Pblico, sobretudo o constitucional; da prevalncia (de fato) d o ato administrativo em confronto com a lei que deixa quele a manifestao ltima e decisiva d o poder estatal; da individualizao da mesma lei, cada vez mais freqentemente adotada como instrumento concreto de ingerncia, podada dos atributos da generalidade e da abstrao; c) mudanas de estrutura n o sistema organizatrio d o Estado, em particular no aparelho administrativo, como por exemplo, n o sentido de fazer prevalecer determinadas formas de pessoas jurdicas em relao s novas funes d o Estado, alm das mudanas quantitativas, devidas extenso da atividade estatal; 1 d) ingresso, na teoria dos atos administrativos, de novos tipos as subvenes, por exemplo ; desenvolvimento de algumas categorias de atos (entre outras, o ato geral de contedo no normativo) ou a afirmao de meios particulares de ao (como alguns d o Direito Privado), todas caractersticas da ingerncia pblica; e) restrio de alguns direitos individuais da propriedade sobretudo que presidiam ao assenhoreamento econmico individual e enfraquecimento d o dogma da autonomia con8) 9) 10)
CHENOT, BERNARD

Organization conomique de l'Etat. Paris, Dalloz,

1965. Pg. 93. Wirtschaftsrecht. Kln, Heymanns, 1963, p. 1. "L'ordre conomique et ia libert contractuelle". In: Recueii dEtudes sur le sources de droit em 1'honneur de FRANOIS G E N Y . Paris, Recueii Sirey, s.d. Tome II pg. 347. Cf. tb. FARJAT, GERARD "L'Ordre Public conomique". Paris, Librarie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1963. 543 pgs.
RINCK, GERD RIPE?.T, GEORGES

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tratual plena, em favor de u m a sempre maior utilidade coletiva concreta. Assim, o ordenamento passa da posio e funo de limites estranhos ao jgo das foras econmicas, ao de transformador responsvel da estrutura econmica e social "natural", mediante u m complexo de vnculos que penetram n o mago da competio econmica sempre transcendente e freqentemente mesmo contrastando ao intersse p a r t i c u l a r . " 1 1 A caracterstica marcante da natureza dsse m o d e r n o direito pblico econmico, q u e le se exerce n o q u a d r o de regime poltico, baseado em princpios constitucionais rgidos, e tendo como pressuposto a garantia dos direitos fundamentais do h o m e m . Insere-se, assim, essa legislao n u m ordenamento jurdico que, em sua estrutura global, conserva ainda os contornos de u m Estado absentesta, desligado d o processo econmico, entregue, ste, s livres foras d o mercado. 1 2 N a feliz sntese de Luiz G O N Z A G A DO N A S C I M E N T O E S I L V A "essa transformao d o tipo de atuao d o Estado se traduz por u m a multiplicidade de estatutos de diversa importncia leis, decretos, portarias, atos administrativos n u m a incorporao ordem jurdica de uma rde fragmentria de comandos, cuja importncia nem sempre est em relao direta com a hierarquia de n o r m a . O jurista, acostumado s velhas tcnicas do Direito Pblico, distribudo entre as rubricas da organizao dos Podres d o Estado, a das relaes entre ste e os indivduos e entidades jurdicas, delimitao dos campos clssicos de atuao estatal, recebe com os maiores preconceitos as inovaes. Estas, formuladas sob a presso de necessidades instantes, no se revestem sempre de forma de pureza e

11)

VIGORITA, VINCENZO SPAGNUOLO L'Iniziativa Economia Privata nel Diritto Pubblico. Napoli, Jovene, 1959, pgs. 1 4 - 1 6 . 12) HUBER caracteriza a oposio entre liberdade e coao como o princpio motor do moderno direito econmico. HUBER, E . R . Wirtscha]tsvxrwaltungsrecht. ERSTER BAND. Tubingen, Mohr (Siebeck), 1953. pg. 8 . RIVERO assinala tambm que "o problema crucial ao qual, por caminhos diferentes, as democracias ocidentais tentam dar uma soluo, a coexistncia de uma ordem econmica profundamente distinta do liberalismo e de uma ordem poltica que entende permanecer-lhe fiel. Conciliar a concepo poltica que marca ao do poder a fronteira dos direitos Individuais, com o abandono da linha de diviso que o liberalismo econmico traara entre as atividades reservadas ao Estado, nitidamente definidas pelo seu objeto e mtodo, e as dos particulares, tal a diretiva geral pela qual se explica o revolvimento desigual do direito administrativo. "RIVERO, JEAN "Le rgime des entreprises nationallses et 1'volution du droit administratif". Archives de Philosophie du Droit, Ncuvelle Srie, La Distinction Du Droit Priv et du Droit Public et VEntreprise Publique, XX 147171, 1952, p g . 163-164.

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PILHO

nitidez jurdica. Cria-se, assim, u m a atitude preconceitual d o jurista a sse nvo atuar do Estado, e le, ao invs de colaborar n o aperfeioamento das frmulas, concorre, no raro, para a perda de nitidez e substncia das solues propostas". 1 3 O inusitado dessas novas normas impe a doutrina perquirio da maneira de enquadr-las. J E A N T E T analisa os traos de correntes contrrias autonomia do Direito Econmico, q u e adotam duas atitudes opostas: uma, consistindo em integr-lo pura e simplesmente n o Direito Administrativo, e outra, ao contrrio, vendo-o smente como um incidente de cada u m a das disciplinas jurdicas i reconhecidas. 1 4 Para K I R L Y , O Direito Econmico constitui smente u m ramo da Cincia Jurdica, uma nova concepo cientfica do Direito, se apresentando, como o camaleo, sob numerosas cres, c u j o objetivo e contedo ainda n o foram julgados de u m a maneira u n i f o r m e . Poder-se-iam construir os elementos, constituindo essa nova concepo da seguinte forma: as modificaes p r o f u n d a s ocorridas n o organismo e na evoluo da vida econmica, a transformao radical da legislao e da aplicao d o direito, e finalmente os mtodos de sistematizao, e os modos da anlise jurdica do nvo esprito econmico e social. 1 5
J E A N D U F O U R v n o Direito Econmico "o c o n j u n t o de regras jurdicas que se aplicam aos preos, entendendo-se bem que os fatores, os componentes e os efeitos dsses ltimos filiam-se igualmente a essas regras". 1 6 G U I T T O N refere-se " edificao de u m Direito nvo, o Direito Econmico, d o qual n o cabe mais perguntar se pertence ao Direito Privado ou ao Direito Pblico. Na realidade sem dvida a fuso dos dois direitos que le opera, da mesma forma q u e o plano, que instituio, n o se pode desassociar dos mercados, isto , dos contratos, que lhe servem de t r a m p o l i m " . 1 7

13)

SILVA, LUIZ 162-183. JEANTET,

Pblico Econmico".
14)

GONZAGA DO NASCIMENTO E "Formao de um Jurdica, 8 9 : 1 6 1 - 1 6 5 . abr./jun. 1965,

Direito pgs.

15)

16) 17)

FERNAND-CHARLES "Aspects du droit conomique". In: Dix Ans d's Confrences d'Agregation (.Etudes de droit commercial offertes Joseph Hamel). Paris, Dalloz, 1961. Pg. 34. KIRLY, FRANOIS DE "Le droit conomique, branche indpendante de la science Juridique, sa nature, son contenu, son systeme". In: Recueii d'tudes sur les sour ces du droit en Vhonneur de Franois Oeny. Tome III. Paris, Recueii Sirey, s.d. pg. 111. DUFOUR, JEAN "Droit conomique et Droit Fiscal". Revue de Science el Legislation Financires, 4: 7 0 1 - 7 1 9 , oct./dec. 1953. Pg. 702. GUITTON, HENRI "Entre le Droit et 1'Economie". Revue D'Economie Politique. 3: mai./jun. 1964, pg. 778.

A I N T E R V E N O D O ESTADO N O D O M N I O E C O N M I C O

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J M A X C L U S E A U v o Direito Econmico "em pleno desenvolvimento, sinal caracterstico de modificaes de estrutura, que se operam tanto sob o p l a n o poltico, como sob o plano econmico stricto sensu. , alis, para se acentuar q u e os governos que se pretendiam os mais ligados estrita ortodoxa liberal, n o so os q u e menos legislam nessa matria, prova de q u e o debate entre liberalismo e dirigismo est ultrapassado, e q u e a regulamentao econmica torna-se u m a das necessidades d o sculo XX, q u a l q u e r q u e seja nossa preferncia ideolgica. Direito Nvo, "Direito em expanso", le deveria dar origem a u m a regulamentao u m pouco luxuriante demais, q u e exigir u m dia de arrumao geral e sistemtica; entretanto, a hora da codificao ainda n o soou, s sendo concebvel para u m direito j feito e portanto estabilizado. Mas u m direito q u e se cria e se busca fatalmente u m direito em desordem... "18
H E N R Y L A U F E N B L R G E R refere-se a que "a economia poltica foi absorvida pelo Estado q u e regula os preos e os rendimentos, a circulao de bens e de capitais", as modalidades de cmbio.

"Se, assim, os fenmenos econmicos se colocam margem do Direito Privado, sem estar completamente dominados pelo Direito Pblico, tempo de se construir o Direito Econmico, d a d o q u e a autonomia da vontade, pea mestra de sociedades, sem que o Direito Pblico possa se aplicar sob sua forma tradicional." 1 9 Entre ns, na comemorao d o cinqentenrio da Faculdade Nacional de Direito, em 1941, S A N T I A G O D A N T A S assinalava q u e "em trno de ns se processa u m a vasta e grandiosa reforma d o sistema legislativo; n o Brasil, como de resto em todo o mundo, a velha sistemtica elaborada sbre as bases de u m outro direito positivo n o abre espao para inovaes. Refazer a doutrina, reajustar a cincia jurdica ao seu imutvel objeto, que a lei, eis a tarefa a q u e os nossos esforos devem estar consagrados. Para os juristas, as leis novas so como para os fsicos as grandes descobertas que reformam as concepes sbre a estrutura da matria: elas obrigam a um deslocamento terico, a u m a alterao d o sistema, cujo alcance, muitas vzes, alarma os estudiosos tmidos e desencanta os rotineiros" , 2 0 E mais adiante "As leis sbre o trabalho, as leis
18) CLUSEAU, MAX resenha do livro de MICHEL VASSEUR Le Droit de Rforme des Structures Industrielles et des Economies Rgionales." Revue de Science Financire, 4: 685-687, oct./dec. 1959, pg. 685. LAUFENBURGER, HENRY A propos d'un article de Joseph Hamel "Vers un droit conomique". Revue de Science et Legislation Flnancires. 2 : 4 9 1 - 4 9 2 , abr./jun. 1 9 5 2 . Pg. 4 9 1 . Infelizmente no conseguimos obter o artigo referido de JOSEPH HAMEL, bastante citado na bibliografia especializada. DANTAS, SAN TIAGO Discurso pela Renovao do Direito. Riol de Janeiro, Coleo Nova Dogmtica Jurdica, 1942, pg. 19.

19)

20)

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fiscais, as que exprimem a transio da economia livre que a dirigida, o nvo Direito Pblico, sse m u n d o em gestao q u e o Direito Administrativo, t u d o assoberba e solicita o jurisperito, q u e est no m u n d o de hoje, como deve ter estado o gegrafo na poca das descobertas. " 2 1
1943

sse mesmo aspecto da nova legislao j era a p o n t a d o em por P H I L A D E L P H O A Z E V E D O n o Supremo T r i b u n a l , ao assinalar:

" O mesmo norte de solidariedade q u e tem orientado a poltica econmica do pas, n o assumir a direo de suas principais fontes produtivas; n o , assim, pelo princpio distributivo q u e se limita a atividade individual no cultivo de terras e na prpria indstria, dividindo-se as quotas de sacrifcio? " N o obedeceu, ainda, ao mesmo princpio, a original soluo da crise, que teve o nome de reajustamento, aplaudida n o Congresso de Direito C o m p a r a d o r e u n i d o em Haia, em 1937, onde tive a h o n r a de a expor? "Foi a coletividade, fomos ns, q u e concorremos para a emisso de mais de u m milho de contos de Tis em aplices, para q u e fossem reparado os prejuzos de alguns lavradores, oriundos de restries de cmbio e de atividade a g r r i a . " 2 3
W A S H I N G T O N P E L U S O A L B I N O DE S O U Z A discorre sbre o econmico nas Constituies Brasileiras, 23 tratando, tambm, d o Direito Econmico d o econmico como contedo de direito; 2 4 R u i DE S O U Z A ao escrever sbre o direito das emprsas como atualizao d o Direito Comercial mencionava o estatuto da economia dirigida, discorrendo, em seguida, sbre o Direito Econmico. 2 5

E G R A T U L I A N O DE B R I T O , m e m b r o do Conselho Administrativo de Defesa Econmica, referia-se a q u e a lei d o abuso do poder econmico mais " u m diploma legal que vem se somar quele complexo de normas q u e vo aparecendo para a constituio de u m

21) Ibid, pgs. 20-21 22) AZEVEDO, PHILADELPHO "Um Trinio de Judcatura". Vol .VII. Direito Administrativo. S&o Paulo, Pax Limonad, s.d. Pg. 111. 23) SOUZA, WASHINGTON PELUSO ALBINO DE Do Econmico nas Constituies Vigentes. Edies da Revista Brasileira de Bstudos Polticos, 1961, 2 vol. 24) Id, Direito Econmico; Do "Econmico" como contedo de direito. Jurisprudncia Mineira, 8 (12): 213-225, jan./jun. 1957; 8 (13): 153166, jul./ags. 1957. 25) SOUZA, R U Y DE O Direito das Emprsas (Atualizao do Direito Comercial) . Belo Horizonte, Bernardo Alvares, 1959, pg. 68 e pgs.
170-195.

A INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO

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verdadeiro Direito Econmico. A lei de remessa de lucros, a p r o . jetada lei disciplinando a constituio e o f u n c i o n a m e n t o das sociedades de economia mista, a lei de represso ao abuso d o p p d e r econmico, e outra mais, tdas so expresses de u m direito nvo que atende s novas necessidades de u m a coletividade q u e se transforma". 2 8 Ainda recentemente, Luiz G O N Z A G A D O N A S C I M E N T O E S I L V A clamava pela formao de u m Direito Pblico Econmico. 2 7 Considerando que a "criao de regras prprias a reger essa nova e considervel esfera da vida social tarefa que se impe aos juristas atuais, que n o se devem ancorar na estrutura clssica d o direito, nos sedutores, mas esterilizantes, esquemas da lgica formal, indo, ao contrrio, ao encontro da realidade social. variedade dos problemas h de corresponder plasticidade das frmulas jurdicas". T e n d o pois como premissa a existncia dsse Direito Pblico Econmico, vamos defini-lo, de acordo com J E A N T E T , considerando-o como " r e u n i n d o o c o n j u n t o de normas jurdicas, tendo como objetivo dar aos podres pblicos a possibilidade de agir ativamente sbre a economia". 2 8 O mesmo autor aponta como suas caractersticas principais a mobilidade e a disciplina; mobilidade porque o trao essencial de u m a economia q u e os homens n o souberam dominar e das teorias mutveis por les elaboradas para tal fim; disciplina, p o r q u e i m p o n d o normas jurdicas imperativas que os governantes esperam dar soma de aes individuais a orientao necessria evoluo da economia n o sentido desejado. 2 9 Adotamos, tambm, a classificao de C H E N O T , dividindo o Direito Pblico Econmico em dois grandes setores: o Direito Regulamentar que trata das formas regulamentares da interveno do Estado, sendo a sua forma extrema o dirigismo total; e o Direito Institucional, em q u e o Estado se transforma em atos da vida econmica, apresentando como caso limite o coletivismo t o t a l . 8 0 Caberia, afinal, uma explicao sbre o adjetivo "pblico" introduzido n o conceito d o Direito Econmico. N a d o u t r i n a alem, bem como em autores franceses, comum a conceituao simplesmente de Direito Econmico considerado como u m r a m o nvo q u e opera a fuso do direito pblico e do direito privado, resultando, no dizer de J E A N T E T , ao mesmo tempo de u m conflito e de u m a
26) 27) 28) 30)

"Voto do Conselheiro GRATULIANO DE BRITO na sesso de 5 - 5 - 6 5 do Cade. Dirio Oficial da Unio. Seo l. tt . Parte 1. de 2 7 . 7 . 6 5 . Pg. 7 2 3 5 .
SILVA, o p . cit., p g . 164. JEANTET, o p cit., p g . 34. CHENOT, BERNARD Verbte "Droit Public Economique" In: Dictionaire des Sciences Economiques. Pg. 422.

29) Ibid, pg. 36.

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u n i o de tcnicas de Direito Privado e de procedimentos de direito pblico.31 Preferimos, n o entanto, filiarmo-nos concepo de C H E N O T , de direito pblico econmico, para ressaltar bem a caracterstica, como direito de imprio, m a r c a n d o nitidamente a interveno d o poder, embora no se possa negar que o crescimento dsse r a m o econmico, de certa maneira, desnaturou o direito administrativo clssico. 32 O carter dsse r a m o de direito assinala desde logo a sua ntima relao com a cincia econmica. talvez p o r isso q u e na Frana sse r a m o tenha alcanado maior desenvolvimento, u m a vez que ali o estudo d o direito e da economia se processam na mesma esdola, a Faculdade de Direito e Cincias Econmicas, d o q u e resulta u m a adequada compreenso das tcnicas econmicas e das tcnicas jurdicas. A interligao entre as duas cincias n o exame d a matria n o implica, porm, em descaracterizar u m a e outra confundindo-lhes os limites, como muitas vzes tem sido feito, com a predominncia d o aspecto econmico em detrimento do fenmeno jurdico. E x a m i n a n d o a matria no mbito da legislao antimonopolstica, M A R K . M A S S E L tece algumas consideraes, que podem ser estendidas a todo o mbito d o Direito Pblico Econmico: "Parece-me que um dos obstculos contra o uso prtico da anlise econmica na execuo da legislao antimonopolstica uma confuso entre o papel do economista na formulao de poltica e na sua implementao. D u r a n t e o processo de elaborao legislativa, o economista pode realizar u m a anlise ilimitada, livre das amarras da regulamentao existente. As leis vigentes e sua administrao so dados operacionais q u e le deve abranger na sua anlise, n o so restries; na verdade, n o nvel legislativo, o economista pode utilizar o jurista como a j u d a n t e no fornecimento de interpretaes legais e na redao das leis. Em contraste, o jurista omanda a atividade administrativa. Nessa etapa, o economista o assistente, auxiliando o advogado com idias, preparao d o material e anlises. O economista deve aceitar os limites d o direito vigente, e operar d e n t r o dle. A distino foi feita de maneira bastante marcada para assinalar as diferenas de funes, b v i a m e n t e as diferenas n o vo d o branco ao prto, h vrios tons intermedirios de cinzas." 33

31) 32) 33)

and Monopoly". In: Economics and the Policy Maker. Brookings Lectures 1958-1959. Washington, Brookings Institution, 1960 p. 176.

JEANTET, op. cit., p g . 34. CHENOT, o p . c i t . , p g . 4 2 3 . MASSEL, MARK "Competition

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71

p o r isso q u e G E O R G E R I P E R T pode dizer q u e " q u a n d o se fala das leis da economia, n o se trata de leis naturais que tm u m carter de fatalidade. As leis que devem reger a economia so leis positivas, isto , leis dadas e sancionadas pela autoridade pblica. A economia dirigida u m a economia q u e se coloca sob a obedincia d o Direito Positivo". 34

34)

RIPERT, GEORGES Aspects Juridiques du Capitalisme Moderne. Paris, Librarie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1946, pg. 211.

5
princpios gerais
Ao analisar o Direito Regulamentar Econmico, B E R N A R D C H E NOT considera q u e sse r a m o se desenvolveu pelo alargamento e deformao da noo de polcia, e conclui a f i r m a n d o que, h o j e ainda, apesar d o a b r a n d a m e n t o de certas restries, a legislao e a regulamentao das atividades econmicas transbordaram largamente a noo de polcia. 1 T a m b m entre ns foi inicialmente a noo de poder de polcia a justificativa doutrinria para essa interveno, considerado tal poder j por R u i B A R B O S A , como "poder orgnico elementar, f u n d a m e n t a l a que esto ligadas as exigncias capitais de conservao da sociedade". 2 O Prof. C A I O T C I T O assinala q u e R u i B A R BOSA, j em 1 9 1 5 , se referiu sob a invocao de F R E U N D dilatao do territrio afeto a o poder de polcia nos seguintes trmos: "Praticamente os intersses em que consiste o bem pblico, bem geral ou bem comum, public xvelfare, cometido discrio d o poder de polcia abrangem duas grandes classes: os intersses econmicos, menos diretos, menos urgentes, menos imperiosos, mais complexos, e os intersses concernentes segurana, aos bens, costumes, ordem, intersses mais simples, mais elementares, mais preciosos, mais instantes em q u a l q u e r grau de desenvolvimento social nas coletividades organizadas e policiadas." 3
O Prof. C A I O T C I T O , n u m a sntese feliz, assim definiu o poder de polcia: " O poder de polcia, que o principal instrumento d o 1) 2) 3) CHENOT, BERNARD Verbte "Droit Public Economique". In: Dictionaire des Sciences Economiques. Tome I. p. 422. BARBOSA, R Y Comentrios Constituio Federal Brasileira, (coligidos por HOMERO PIRES) . So Paulo, Saraiva, 1 9 3 4 . Vol. V. Pg. 3 1 5 . TCITO, CAIO " O Poder de Polcia e seus Limites". Revista de Direito Administrativo, 27:1 11, jan./mar. 1952. Pg. 4.

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Estado n o processo de disciplina e continncia dos intersses individuais, reproduz, na evoluo de seu conceito, essa linha ascensional de interveno dos podres pblicos. De simples meio de manuteno da ordem pblica le se expande ao d o m n i o econmico e social, s u b o r d i n a n d o ao controle e ao coercitiva d o Estado uma larga poro da iniciativa privada." 4 E adiante: " O conceito m o d e r n o ultrapassa, porm, as fronteiras conservadoras" para reconhecer ao Estado u m papel mais a m p l o e ativo na promoo d o bem-estar geral, estabelecendo, n o smente no tocante ordem pblica, mas sobretudo n o sentido da ordem econmica e social, normas limitadoras da liberdade individual q u e se exercem, em grande parte, por meio do poder de polcia." 5 E em outro trecho: " O poder de polcia , em suma, o conj u n t o de atribuies concedidas administrao para disciplinar e restringir, em favor de intersse pblico adequado, direitos e liberdades individuais. Essa faculdade administrativa no violenta o princpio da legalidade, porque da prpria essncia constitucional das garantias d o indivduo a supremacia dos intersses da coletividade. N o h Direito Pblico subjetivo absoluto n o Estad o m o d e r n o . T o d o s se submetem, com maior ou menos intensidade, disciplina do intersse pblico, seja em sua formao ou em seu exerccio. O poder de polcia u m a das faculdades discricionrias d o Estado, visando proteo da ordem, da paz e do 6em-estar sociais." 6
E prossegue o Prof. C A I O T C I T O : " O exerccio d o poder de polcia pressupe, inicialmente, u m a autorizao legal explcita ou implcita, a t r i b u i n d o a u m determinado rgo ou agente administrativo a faculdade de agir. A competncia sempre condio vinculada dos atos administrativos, decorrentes necessriamente de prvia enunciao legal." 7

" O poder de polcia se manifesta p o r intermdio de regulamento de atos administrativos. Aqules estabelecem condies gerais de exerccio de direitos ou intersses legtimos e disciplinam o m o d o de atuao das autoridades administrativas. Os ltimos concretizam a relao jurdica administrativa, q u e r p e r m i t i n d o ou limitando a atividade privada (autorizaes, permisses, licenas) quer determinand o a conduta individual (ordens administrativas) . " 4) Ibid., pg. 2. 5) Ibid., pg. 3. 6) Ibid., pg. 8. 7) Ibid., pg. 9.

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"A competncia de polcia pertence, segundo a matria, esfera federal, estadual ou municipal, podendo ser concorrente ou exclusiva. Nas hipteses legais (como por exemplo nos casos dos artigos 18 3. e 155 3. da Constituio) poder, ainda, ser d e l e g a d a ou transferida. Depender, sempre, n o entanto, de determinao legal especfica, ou genrica, n o podendo ser presumida ou deduzida por analogia ou extenso." 8 A fim de n o nos estendermos n u m a ampla discusso doutrinria, para os objetivos desta introduo, caberia apenas m e n c i o n a r que j V E I G A C A B R A L , em 1 8 5 9 , escrevendo sbre o Direito Administrativo Brasileiro, em relao aos fins da sociedade, inclua os seguintes tpicos: "Instituies de crdito; mineraes; o b r a s pblicas; estradas de ferro; navegao, correios e telgrafos." 9 Ao procurar examinar o amplo q u a d r o d o Direito Regulamentar, c u j o tratamento d o p o n t o cie vista jurdico ainda no g a n h o u uma definio precisa, socarremo-nos da classificao econmica de C O L L I N C L A R K , dividindo a atividade econmica em t r s setores: o setor primrio agricultura e indstria extrativa; o setor secundrio indstrias de transformao; e o setor tercirio servios. 1 0 Assim, faremos, nesta parte u m a anlise da interveno cio Estado n o d o m n i o econmico, na agricultura e nas indstrias extrativas (setor p r i m r i o ) ; nas indstrias de transformao (setor secundrio); n o setor de servios, aqui com u m a discriminao mais detalhada, abrangendo inicialmente dois campos bsicos d a vida econmica, o setor da energia e o setor dos transportes, p a r a em seguida tratar d o setor do comrcio, com nfase especial n o tbelamento de preos; d o setor financeiro, abrangendo o regime dos bancos, o mercado de capitais e os capitais estrangeiros; d o comrcio exterior, incluindo a exportao e importao e o r e g i m e d e cmbio, e da interveno n o setor dos seguros. N a parte f i n a l examinamos, ainda, o problema da legislao anlimonopolstica e as questes de poltica de desenvolvimento regional, legislao estadual e poltica de integrao latino-americana, para, afinal, tratar d o Direito para o desenvolvimento econmico, apreciando, especialmente, nesse aspecto, as questes do p l a n e j a m e n t o econmico. Se o tratamento dado foi de carter p u r a m e n t e setorial e analtico, caberia nessa introduo referir-se, sintticamente, a o problema dos instrumentos jurdicos adotados. Na doutrina alem, Ibid., pg. 11. Apud CAVALCANTI, THEMISTOCLES " O Direito Administrativo no Brasil". Revista Forense, 98:521 530, ju>n. 1944. Pg. 522. 10) CLARK, COLLIN The Conditions of Economic Progress. London, Macmllan, 1957. 3rd Edition, 720 p.
9)

8)

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aponta M I C H E L V A S S E U R , as intervenes autoritrias (eingreifendey Massnahmen) e as intervenes de influncia (fordernde Massnahmen) . n Estudando as tcnicas jurdicas da economia global, R O L A N D M A S P E T I O L aponta trs sistemas gerais de atuao d o legislador: u m mtodo contratual, caracterstico da economia dos Estados Unidos, mas q u e se vem espalhando por outros pases, pelo qual a obteno de determinadas vantagens se encontra condicionada a obrigaes contratuais; u m segundo mtodo, consistindo n o estabelecimento, seja pela lei, seja mais freqentemente em regulamento administrativo ou profissional, de normas de operaes tcnicas eficazes e progressivas, cuja inobservncia d lugar a diversas sanes e mesmo a condenaes penais, e o terceiro mtodo, mais administrativo, qualificado por M A S P E T I O L de mtodo continental, a q u e recorre mais freqentemente a economia global francesa. ste l t i m o mtodo utiliza autorizaes, derrogaes, subvenes, facilidades diversas subordinadas s condies conformadas pela previso do p l a n o . Ela supe u m contato m u i t o mais direto com a administrao, chamada a tomar medidas individuais, comp o r t a n d o u m a ampla margem de apreciao discricionria. 1 2 Foi sbre o primeiro dsses aspectos, o mtodo contratual, q u e 18 V A S S E U R apresentou importante contribuio, analisando os aspectos jurdicos da economia concertada e contratual, e o nvo desenvolvimento d o conceito contratual assinalando q u e " o ^ a t o da poca contempornea que, seguindo u m a evoluo q u e remonta h bem longe, o contrato tende a se tornar o instrumento principal de execuo d o plano e, mais largamente, o procedimento por excelncia da organizao econmica e social, seja q u e o Estado deixa realizar-se a contratao fora dle, sem p o r t a n t o se desinteressar da ao assim realizada, seja que le contrata diretamente". 1 4
MICHEL

A aplicao d o Direito Regulamentar envolve sobretudo u m a questo da jurisdio tcnica bastante apontada pela doutrina ita liana, 1 5 e que consiste n o fato de conceder-se ao rgo administra11)

Le Droit de la Rformie des Structures Industrielles et des Economies Rgionales. Paris. Librarie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1959. Pg. 31. 12) MASPETIOL "Les techniques juridiques de 1'econmie globale". Archives de Philosophie du Droit. Nouvelie Srie (La Distinction du Droit Priv et du Droit Public et VEnterprise Publique). 123-145, 1952. 13) VASSEUR, MICHEL "Un Nouvel Essor du Concept Contractuel Les Aspects Juridiques de 1'Economie Concerte et Contractuelle." Revue Trimestrielle de Droit Civil, 63:7-34, jan./mar. 1964. 14) Ibid., pg. 9. 15) V.; entr e outros, ALESSI, RENATO Sistema Isiituzionale dei Diritto Amministrativo Italiano. Milano, Giuffr, 1 9 5 8 . Pgs. 1 9 2 - 1 9 7 Ct. tb. as expresses do Ministro MRIO GUIMARES em voto proferido no Recurso Extraordinrio 1 9 . 8 7 3 , Recorrente Sociedade Cooperativa dos Produtores de Leite d e Sorocaba versus Estado de So Paulo: "O caso das cooperativas veio mostrar quanto di/cil legislar sbre assuntos
VASSEUR, MICHEL

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tivo competncia para decidir em concreto sbre determinados fatos econmicos. por isso q u e a legislao regulamentar d o Direito Pblico Econmico se utiliza amplamente dos standards legais, oferecendo, assim, amplos meios de discrio ao rgo administrativo. 1 N u m a sntese feliz assim se expressou G E O R G E S R I P E R T : "Proibir, autorizar, ordenar, fiscalizar e explorar, eis a gama das intervenes d o Estado nos intersses privados." 1 7 A complexidade das questes q u e incumbem aos rgos administrativos conduzem ampliao d a m q u i n a estatal; p o r o u t r o lado, as normas de Direito Pblico Econmico que r e t i r a m d o rgo administrativo certa dose de arbtrio, revelam-se ineficazes e inadequadas. Por isso, cabe destacar as expresses irnicas d e OLIVEIRA V I A N N A , a respeito de uma dessas leis: "Recordo-me, de passagem, da primeira lei q u e regulou o controle d o acar. O rgo administrativo incumbido dsse controle ficou com a sua atividade to estritamente regulada q u e o prp r i o preo da mercadoria, q u e lhe cabia controlar, vinha j prefixado n o texto da lei; a le cabia apenas a aplicao dste preo, legalmente fixado, aos casos concretos operao material e mecnica q u e poderia ser feita, com a mesma perfeita exatido, por u m gnio, u m cretino ou u m a m q u i n a H o l l e r i t h . . . " 1 8 assim o Direito Regulamentar nitidamente vinculado eficincia da m q u i n a administrativa, o q u e contribui para a necessidade de reformulao dos mtodos da administrao p b l i c a . As normas do Direito Pblico Econmico sero letra morta, ou se revelaro inadequadas se a elas no se j u n t a r u m a m q u i n a administrativa eficiente e u m corpo administrativo competente j cham a d o com propriedade de "burocracia apostlica". 1 9 econmicos! E quantas vzes as idias que os livros divulgam, postas na prtica, produzem os piores resultados. Revista de Direito Administrativo 3 6 : 6 2 - 7 7 , abr./jun. 1 9 5 4 . Pg. 6 8 . 16) Al Sanhoury A.A. "Le Standard Juridique" In: ... Recueil d'tudes sur les sources du. droit en honneur de Franois Geny. Paris, Sirey, sd. Tome II, pgs. 144-156. 17) RIPERT, GEORGES Le Dclin du Droit. Paris, Libralrie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1949. Pg. 42. 18) VIANNA. OLIVEIRA Problemas de Direito Sindical. Rio. Max Limonad, 1944. Pg. XXI. 19) CAMPOS, ROBERTO DE OLIVEIRA Economia, Planejamento e Nacionalismo. Rio de Janeiro, Apec Editra, 1963. Pg. 91. Cf. tb. as expresses de VICENTE CHERMONT DE MIRANDA, com relao s atribuies do Instituto do Acar e do lcool na implementao da legislao canavieira: "J temos dito mais de uma vez para executar o Estatuto da Lavoura Canavieira, o IAA no precisa de funcionrios, mas de apstolos". MIRANDA, VICENTE CHERMONT DE O Estatuto da Lavoura Canavieira e sua Interpretao. Rio de Janeiro, s.e., 1943 pg. 1 7 8 .

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interveno na agricultura
Seo 1 . Introduo

A interveno do Estado na agricultura J>ode ser marcada cronolgicamente com maior intensidade a partir de 1929, tanto nos pases estrangeiros, como entre ns. Foi a queda dos preos dos p r o d u t o s .agrcolas, provqcada pela crise d e 1929, a r r u i n a n d o a agricultura e deixando-a em situao de dificuldade, q u e obrigou os governos, quase q u e simultneamente, a editar n o r m a s especiais de interveno no setor agrcola. N o Curso de Direito Administrativo, estudando a administrao pblica da economia, Z A N O B I N I assim caracterizou a interveno no domnio da agricultura: 1 "Organizaes e entidades destinadas administrao pblica da agricultura; 2 a) Legislao sbre a agricultura; 3 normas destinadas a impor aos agricultores limitaes e deveres positivos; 4 em particular, o dever de cultivo ou a concesso de terras incultas; 5 a reconstituio obrigatria dos minifndios (Jondi frammentati); 6 b) Atividade administrativa destinada a facilitar as condies necessrias para o exerccio da agricultura; obras de benfeitorias; 7) Defesa da agricultura contra as inundaes, contra as pragas e os parasitas de plantas; 8 Assistncia econmica aos agricultores. Anlise d o crdito agrrio; 9 Subveno e prdios aos agricultores." 1 N u m pas como o Brasil, as condies peculiares de sua formao histrica e a maneira pela qual se processou a ocupao da terra, iriam orosamente determinar uma inadequao da legislao d o direito comum s atividades especficas da agricultura entre ns.
1) ZANOBINI, GUIDO

Corso di Diritto Amministrativo. 1950. Vol. V, pg. 238.

Milano, Giuffr,

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N a anlise dos dispositivos d o Cdigo Civil sbre as benfeitorias na locao de prdios rsticos por t e m p o indeterminado, afirmava P H I L A D E L P H O A Z E V E D O q u e "de f a t o as condies peculiares ao nosso vasto pas, de clima predominantemente tropical, exigiriam, prviamente, u m acurado estudo de condies tcnicas e econmicas, para elaborao da lei civil, que, na matria, dificilmente poderia estar vazada em moldes das similares estrangeiras". 2 A extenso q u e foram tomando essas normas extravagantes, derrogatrias d o regime d o Direito Comum, em todos os pases, tem levado alguns a defender a tese da autonomia de u m Direito Agrrio. 8 Sem entrarmos n o exame da controvrsia, limitar-nos-emos ao estudo das legislaes, procurando extrair os princpios doutrinrios que as informam, ainda que levando em conta, como aponta C H E R M O N T DE M I R A N D A , O carter casustico da nossa legislao agrria, a falta de u m t r a t a m e n t o jurdico orgnico da atividade desenvolvida no setor agrcola, a insuficincia das normas de Direito Civil. sse mesmo autor que, n o trabalho acima citado, afirma cjue o aparecimento n a legislao brasileira das normas especiais sbre agricultura d-se, em primeiro lugar, na legislao tributria, e logo em seguida nas do reajustamento econmico. Parece-nos porm que a primeira manifestao dsse nvo tipo de normas surge n o contingenciamento da produo, n a economia cafeeira, q u a n d o a necessidade de m a n u t e n o dos preos nos mercados internacionais, e de limitao da produo, levou os Estados de Minas Gerais, So Paulo e R i o de J a n e i r o organizao d o Convnio de T a u b a t , em 1906. Nesse captulo, estudar-se- em primeiro lugar a interveno na economia cafeeira (Seo 2 . a ) , a partir mesmo d o Convnio de T a u b a t e que guarda tantas interligaes com a poltica do comrcio exterior, d a d o o pso da exportao de caf no volume de nossas exportaes; em seguida, o setor d o acar (Seo 3 . a ) , onde se desenvolveu u m a das legislaes mais elaboradas de interveno, c u j o pice foi o Estatuto da Lavoura Canavieira ( D . L . 3.855 de 21-12-41) e q u e foi recentemente atualizada pela Lei 4.870 de 2)
3) AZEVEDO, PHILADELPHO " A Agricultura e o Cdigo Civil", Revista Jurdica, 2:73-73, jan./jun. 1934. V . bibliografia citada por CHERMONT DE MIRANDA (nota 4 ) : Arcangeli, Ageo "Isttuzione di Diritto Agrrio". Roma, Foro Italiano, 1936, 2. ed.; Bassarelli, Enrico "Corso di Diritto Agrrio", Milano, Giuffr 1 9 4 1 ; Cicu ANTONIO "Corso di Diritto Agrrio", Milano, Giuffr,

4)

Verbte "Agricultura" In: Repertrio Enciclopdico do Direito Brasileiro. Rio de Janeiro, Borsoi, s.d. Vol. i n , pg. 61.

1932. MIRANDA, VICENTE CHERMONT DE

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l-l-65, visando proteger as lavouras tradicionais d o Nordeste da concorrncia da produo d o Centro-Sul em melhores condies de produtividades; tratar-se-, em seqncia, a produo d o trigo nacional (Seo 4. a ) e das medidas de proteo contra o p r o d u t o importado, i m p o n d o nus na sua comercializao. Examinar-se- a poltica do Reajustamento Econmico (Seo 5 . a ) , q u e embora no esteja mais em vigor, apresenta particular intersse, pelas formas novas de interveno adotadas, com a criao de u m rgo especfico, a Cmara d o Reajustamento Econmico, para a aplicao da lei: a legislao sbre os preos mnimos (Seo 6. a ) e afinal os esforos pela implantao da reforma agrria, q u e acolhida n o nosso direito positivo pelo Estatuto da T e r r a (Lei 4.504, de 30-11-64) (Seo 7. a ) .
Seo 2. Caf

A economia cafeeira cedo recebeu o i n f l u x o d o intervencionism o do Estado n o d o m n i o econmico, introduzindo novas normas q u e bastante destoavam d o sistema d o Direito C o m u m . A o iniciar-se o sculo X X , o caf j assumira n o cenrio econmico d o Pas u m a posio de singular destaque, passando a ocupar o primeiro lugar na pauta de nossas exportaes, e representando parcela pondervel da receita cambial d o Pas. Por isso mesmo, a poltica d o caf guardava, nesse perodo, ntima relao com o problema d o comrcio exterior e, por extenso, com o mecanismo da taxa cambial, correspondendo s suas flutuaes n o intercmbio com o exterior a imediata subida ou descida da taxa cambial. 0 sse mecanismo foi estudado com mincias por C E L S O F U R T A DO em seu livro "A Formao Econmica d o Brasil", onde demonstra, cabalmente, essa correlao, tendo em vista ainda a frmula sutil de apropriarem os produtores d o excedente da receita, nas pocas de alta e de distriburem pelas demais classes, na queda dessa receita, os nus, fenmeno que o referido autor denominou de privatizao dos lucros e socializao das perdas. 0 O a u m e n t o da produo de caf n o incio do sculo atual n o corresponde s possibilidades de absoro pelos mercados consu5)
PRADO JNIOR, CAIO Histria Econmica do Brasil, So Paulo, Editra Brasiliense, 1945. Pg. 241. Cf tambm TAUNAY, AFONSO DE E. Pequena Histria do Caf no Brasil. Z-Mi de Janeiro, Departamento Nacional do Caf, 1945, pg. 254; CALGERAS, J. PANDI A Poltica Monetria do Brasil, So Paulo, Cia. Editra Nacional, 1960, pg. 285 e ANDRADE, ALMIR DE Contribuio Histria Administrativa do Brasil. Vol. 5, Rio, Jos Olmpio, 1950, pg. 64-85. 6) FURTADO, CELSO Formao Econmica do Brasil. Rio de Janeiro, Fundo de Cultura, 1959, pg. 196.

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midores, por se tratar de p r o d u t o de consumo inelstico. Assim, em 1905, com as perspectivas de u m a safra vultosa para o a n o de 1906-1907 configurava-se u m a crise de propores catastrficas, caso no fossem adotadas providncias corretivas. 7 Para impedir o aviltamento dos preos e evitar a derrocada da prpria estrutura econmica e financeira do Pas, vinculada produo do caf, q u e os Estados de Minas Gerais e R i o de Janeiro, a convite d o Govrno de So Paulo, assinam em 26-2-06 o convn i o de T a u b a t . 8 A partir desta data, inicia-se um processo de interveno na economia cafeeira, atravs d o mecanismo, e n t o cham a d o de "valorizao", nome que passa a definir, n a teoria econmica, o processo iniciado entre ns, com o caf, de interveno econmica, e citada, constantemente, pelos autores estrangeiros como pioneirssimo d o nosso pas. 9 O mecanismo de valorizao consistia em retirar do mercado, mediante compra, certa q u a n t i d a d e de caf reputada suficiente para manter u m preo adequado pela conseqente normalizao da oferta e da p r o c u r a . As parcelas d o p r o d u t o assim retiradas seriam, posteriormente, vendidas na medida em q u e se sucedessem safras menos volumosas, com o objetivo de m a n t e r o equilbrio entre oferta c procura. Com sse mecanismo da primeira valorizao, decorrente do Convnio de T a u b a t , foi necessrio levantar emprstimos externos n o valor de quinze milhes de libras, garantidas por u m a sobretaxa de 2 e posteriormente de 5 francos p o r saca de caf exportado. Os recursos resultantes do emprstimo e os decorrentes da warrantagem dos cafs adquiridos permitiram ao Govrno de So Paulo comprar u m total de oito milhes de sacas q u e foram sendo paulatinamente colocados n o mercado, com a elevao da cotao, a preos de venda variveis, mas sempre superior ao custo, liquidando-se com lucro a operao n o fim de nove anos. 1 0 C u m p r e destacar que essa primeira poltica de valorizao foi realizada pelos trs Estados, sem interveno direta d o Govrno Federal. O mesmo aconteceu com a segunda valorizao de 1917, em conseqncia das perturbaes provenientes da guerra europia,
7) FRANCO, CREPORY A Poltica Econmica do Caf e a Quota de Equilbrio. Rio de Janeiro, Coelho Branco, 1944, pg. 44. Nessa rpida smula da evoluo histrica, basear-nos-emos na obra dsse autor. Cf. tb. TAUNAY op. cit. pg. 295.

8) V. nos Anexos o texto completo do Convnio de Taubat e documento aditivo. Cf. tb. Documentos Parlamentares Poltica Econmica, Valorizao do Caf, Vol. I (1895-1906) Vol. II (1908-1915), Rio, Jornal do Comrcio, 1915. 9) V. verbte "Valorization" In: Encyclopaedia of Social Sciences.
10) V . FRANOO, op. cit. 5.

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q u a n d o enlo, novamente, so adquiridos trs milhes de sacas para evitar queda nos preos. A geada que devasta os cafzais paulistas em 1918 permite o escoamento das quantidades armazenadas, d a n d o ainda u m lucro pondervel.11 Em 1921 nova crise assola a lavoura cafeeira, levando terceira valorizao, q u e desta feita j foi realizada pelo Govrno Federal, atravs de emisso de quantias para a compra de q u a t r o milhes e quinhentas mil sacas, com as quais se levanta o emprstimo externo de nove milhes de libras esterlinas, liquidado logo em 1923 e com a realizao de lucros volumosos para o Pas. 12 At essa data a poltica de interveno simplesmente u m a poltica de emergncia, tpica, espordica, surgindo, ento, a necessidade de se adotar u m a orientao sistemtica, o que feito pelo Decreto 4.548 de 19-6-1922, autorizando o Govrno Federal a promover o incremento e a defesa da produo nacional, agrcola e pastoril, e das indstrias anexas, por meio de medidas de emergncia e f u n d a o de institutos permanentes, criando o Instituto de Defesa P e r m a n e n t e d o Caf, com personalidade jurdica prpria e sob a administrao de u m conselho presidido pelo Ministro da Fazenda, e composto ainda pelo Ministro da Agricultura como Vice-Presidente, e mais cinco nomeados pelo Presidente da Repblica, dentre pessoas de notria competncia em assuntos agrcolas, comerciais e bancrios. A defesa permanente d o caf, de acrdo com o citado decreto, consistia cm: 1) Emprstimo aos interessados, mediante condies, prazos e juros mdicos, determinados pelo Conselho, e garantia de caf depositado em armazns gerais ou armazns oficiais da U n i o ou dos Estados. 2) Compra de caf para retirada provisria do mercado, quand o o Conselho julgasse oportuno, para a regularizao da oferta. 3) Servio de informaes e propaganda d o caf, para aumento d o consumo e represso das falsificaes. O decreto atribua defesa permanente do caf u m f u n d o de 300.000 contos de ris, constante dos seguintes recursos: a) lucros que fossem apurados n a liquidao de estoques; b) lucros lquidos de outras operaes de defesa do caf; c) contribuio dos Estados; d) operaes de crdito interno ou externo, se o poder executivo as obtivesse em condies favorveis cio> prazo e juros, e sendo ne11) Ibid., pg. 5. 12) Ibid., pg. 5.

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cessaria, emisso de papel-moeda, para completar o f u n d o de defesa, ficava o executivo com autorizao para tal. N o dizer de C R E P O R Y F R A N C O , " O Decreto 4 . 5 4 8 representa a primeira tentativa de interveno econmica por meio de entidades paraestatais ou autrquicas. Mas n o que respeita precisamente a essa interveno, no ia o Instituto m u i t o alm das antigas "valorizaes", isto , da compra do caf para retirada provisria do mercado. O que ai havia de nvo era o financiamento lavoura, o servio de informao e propaganda para o a u m e n t o d o consumo e combate aos sucedneos". 13 Outros diplomas legais at 1930 ainda cuidam da matria, como a Lei 4.783 de 31-12-23, que autoriza o Presidente da Repblica a organizar o Instituto de Defesa Permanente d o Caf, revendo c modificando disposies d o Decreto 4.548, de acordo com a experincia, e autoriza a regularizao das entradas de caf nos portos e mercados, pela limitao dos transportes, e celebraes de convnios com os Estados cafeeiros, para q u e stes votassem u m a taxa de oitocentos ris-ouro, destinados a garantir u m emprstimo para a contratao d o f u n d o cie defesa permanente. 1 4 A situao resultante da crise de 1929 veio patentear a fragilidade d o p l a n o de defesa d o caf e os erros de sua execuo, u m a vez q u e em j u n h o de 1931 os armazns de So Paulo retinham vinte e u m milhes de sacas. Em face de tal situao, resolveu o Govrno Federal adquirir todos os estoques presumivelmente retidos, em 30 de j u n h o de 1931, estabelecendo medidas restritivas d o plantio dos cafeeiros, e criando u m a organizao para unificar e centralizar a defesa econmica, o Conselho Nacional d o C a f . Posteriormente, pelo Decreto 22.121 de 22-11-32 proibido, pelo prazo de 3 anos, o plantio, sendo tambm autorizado o Conselho Nacional d o Caf a fixar, anualmente, a quota de acrdo com a estimativa de cada colheita, que cada Estado p r o d u t o r deveria compulsriamente recolher aos armazns d o Conselho, n o interior d o Pas, quota essa que seria adquirida pelo mesmo Conselho por preo prviamente fixado, ou retida por t e m p o prviamente determinado, para ser retirada q u a n d o julgasse conveniente. A quota acima referida seria proporcional produo de cada Estado. Estabelecia-se, assim, sistema alternativo pelo qual parte da produo de cada colheita seria adquirida pelo Conselho, por preo prviamente estabelecido, ou ficaria retido por t e m p o determinado para aproveitamento futuro, de acrdo com critrios de convenincia. 13) Ibid, pg. 7. 14) V. para a evoluo da legislao Legislao Federal Cafeeira 19221940. Rio de Janeiro, Departamento Nacional do Caf, 1940. 757 pg.

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Destinada a m a n t e r o equilbrio estatstico entre a produo e o consumo, a quota compulsria passou a ser denominada " q u o t a de equilbrio", q u o t a d o Departamento Nacional do Caf e, s vzes, "quota de sacrifcio", cabendo a propsito citar os comentrios de C H E R M O N T D E M I R A N D A , relativos economia d o acar, mas q u e se aplicam, tambm, com propriedade, econmica d o caf: " N a linguagem corrente, e q u a n d o se trata de reduo da produo, essa quota conhecida sob a denominao de " q u o t a de sacrifcio." A expresso, todavia, n o conveniente, no s p o r q u e se aplica exclusivamente ao caso de reduo, como ainda, porque, freqentemente, na liquidao da safra o sacrifcio deixa de existir, em conseqncia de bonificaes feitas pelo Instituto. A impropriedacle da expresso foi, por isso mesmo, realada por LEONARDO TRUDA."15

Ao Conselho Nacional d o Caf substitui-se o D e p a r t a m e n t o Nacional do Caf pelo Decreto 22.542 de 10/2/1933, q u e passa a aplicar a " q u o t a de equilbrio" a partir da safra de 1933-1934, atravs d o Regulamento de Embarques, resoluo especial publicada anualmente para cada safra, a fim de regulamentar o embarque, o transporte, o comrcio e a exportao d o caf. Cabe destacar q u e o regulamento de embarques expedido por rgo administrativo, tendo em vista a competncia superior q u e lhe foi atribuda, representa, d o p o n t o de vista prtico, instrumento legal de m u i t o maior repercusso e alcance d o que grande n m e r o das leis promulgadas pelo poder legislativo. Alis, tdas essas medidas do D e p a r t a m e n t o Nacional do Caf configuram u m a poltica de defesa do caf que, na opinio de C R E P O R Y F R A N C O , "constitui hoje (1944) u m a poltica econmica eminentemente nacional". " O Govrno da U n i o avocou a si, como parte integrante de sua finalidade, o controle, a direo da economia nacional, n o q u e concerne ao caf, agindo embora em h a r m o n i a com as sugestes dos Convnios cafeeiros reunidos peridicamente e constitudos de representantes d o Govrno, comrcio e lavoura dos Estados produtores. T e m o s assim u m vasto plano de economia dirigida, para cuja execuo foi adrede institudo o Departamento Nacional d o Caf, entidade paraestatal, investida de amplas atribuies, inclusive a de expedir com fra geral obrigatria normas complementares e supletivas que regulamentam, interpittam os preceitos legais q u e regem a espcie, ou lhe suprem as deficincias." 16
1 5 ) MIRANDA, VICENTE CHERMONT DE O 16) FRANCO, op. cit. Pg. 33.

Estatuto da Lavoura Canavieira e sua interpretao. Rio de Janeiro, s.e., 1943. 1. Pg. 7.

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O carter inusitado da interveno d o Estado na economia cafeeira, i m p o n d o aos produtores limitaes, encargos e nus, n o deixou de provocar o recurso dos interessados ao Poder Judicirio, q u e teve assim a oportunidade de discutir a legitimidade dessa medida que institua fenmeno nvo n o p l a n o jurdico do Pas. Assim que no m a n d a d o de segurana 333 d o Distrito Federal, sendo impetrante Monteiro de Barros & Cia. e outros, de 9/12/36, foi considerado ilegal o tipo de interveno atribuda ao Departam e n t o Nacional do Caf, embora por deciso de pequena minoria em q u e vrios votos vencidos consideraram legtima a poltica governamental.17 A ementa da referida deciso a seguinte: " M a n d a d o de Segurana, Quota D e p a r t a m e n t o Nacional d o Caf, sua inconstitucionalidade: nos termos d o Decreto 22.121, ao Departamento Nacional d o Caf incumbe fiwa*-*) preo para aquisio das sacas, para o efeito de controle das vendas do caf; n o pode, n o entanto, ser sse preo fixado ad libitum d o Departamento, mas sim como prvio acrdo d o produtor; a deciso q u e obriga a alienao compulsria ao preo fixado confisco, ou expropriao; n a primeira hiptese contrria Constituio e na segunda deve o produtor receber justa indenizao, verificando o ato de autoridade, determin a n d o a entrega compulsria, deve-se dar o m a n d a d o de segurana para garantir o direito de propriedade violado. Votos vencidos: I m p o r t a n d o na alterao f u n d a m e n t a l d o plano econmico d o govrno, a deciso da controvrsia n o pode ser feita n o prazo do m a n d a d o de segurana". Merece anlise o contedo dos votos, nela proferidos, DOS tais votos manifestam o confronto da suprema magistratura do Pas com os novos e complexos problemas da interveno d o Estado n o domnio econmico, aliando-se ao raciocnio p u r a m e n t e jurdico as consideraes de natureza econmica e financeira.
O relator, Ministro L A U D O DE C A M A R G O , em voto minucioso, examinou a legalidade do ato d o D e p a r t a m e n t o e concluiu: "E como seja certo e incontestvel o direito d o p r o d u t o r em se n o ver despojado d o que lhe pertence, conceda o mandado, via nica que resta ao interessado, dada a fixao anual da q u o t a .

"A concesso para ste efeito: n o ficarem os requerentes obrigados entrega da quota sem o pagamento d o justo preo d o produto."
O Ministro C A R L O S M A X I M I L I A N O , constituindo u m dos votos vencidos, examinou o ato impugnado, n o encontrando paridade com o de desapropriao e considerou que a complexidade cio assunto no p.rmite o exame n u m simples m a n d a d o de segurana. A

17) Ibid, p. 126-147.

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mesma linha de raciocnio desenvolveu o Ministro O C T V I O K E L L Y , examinando com profundidade todos os atos legais e suas repercusses econmicas, para afinal conceder a ordem, enquanto o Ministro E D U A R D O E S P N O L A tambm considera no ser possvel a discusso da matria n o mandado de segurana. O que, porm, tambm merece relvo a tica em que se colocam os juizes do Supremo T r i b u n a l para analisar uma questo de to profunda repercusso econmica. Assim que n o seu voto de relator, o Ministro L A U D O DE C A M A R G O usa as seguintes expresses: "No se veja nessa passagem qualquer apreciao da justia sbre a parte econmica, seno sbre a sua parte jurdica. E quando o fizesse seria para chegar a essa concluso: No h plano contra a Constituio." (grifos nossos) .
O Ministro C A R I . O S M A X M I L I A N O tambm assim se expressa: "No caso vertente, porm, o que se sustenta e fica u m pouco fera das minhas indagaes de jurista, embora eu goste muito de assuntos econmicos, o que afirma o advogado do Instituto que h um pagamento indireto.

" possvel que tudo esteja errado econmica ou matematicamente; juridicamente, porm, no acredito que esteja."
O Ministro C O S T A M A N S O assim se manifestou: " O Departamento Nacional do Caf lanou o argumento ad terrorem do possvel desmoronamento do plano de defesa do principal produto brasileiro, como resultado da supresso da quota de sacrifcio. No me dedico a estudos econmicos. Faltam-me, pois, elementos para apreciar a questo sbre sse aspecto. Mas o bom-senso est a demonstrar o absurdo de um sistema em que se tira quase tudo do produtor. . . " E o Ministro E D U A R D O E S P N O L A utilizou a seguinte argumentao: "Alegou-se, tambm, que o caso jurdico inteiramente simples e deve ser afastada tda e qualquer considerao de natureza econmica. exatamente neste ponto que estou em completo desacordo com os nobres colegas. Creio que, na hiptese, as condies e as conseqncias econmicas n o podem deixar de ser consideradas, quer em vista da prpria natureza da criao do Departamento Nacional do Caf e do plano de defesa do caf, como ainda em vista das novas disposies de carter social consignadas na Constituio da Repblica.

Ora, ?e efetivamente a p u r a i - q u e sse caf retirado do produtor sem qualquer indenizao, no h dvida que contra a lei e contra a Constituio. Mas, se fr verdade o que se alega, que a remunerao indireta, muito mais vantajosa, se verifica em conseqncia, exatamente, da retirada do caf das mos do produtor, neste caso, se no houve o pagamento direto, como se faz em vir-

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tude de desapropriao por intersse e utilidade pblica, houve a recompensa, a remunerao completa e perfeita, embora de modo indireto." O leading case sbre a matria porm o mandado de segurana 3 5 6 (DF) de 1 6 - 4 - 1 9 3 7 , sendo impetrante o esplio de V I C E N T E D I A S J N I O R , e que confirma sentena do ento Juiz Federal C A S T R O N U N E S , e assim dispe na sua ementa: "Mandado de segurana contra ato do Departamento Nacional do Caf Departamento Nacional do Caf Quota de sacrifcio As medidas autorizadas no Decreto 2 2 . 1 2 1 , de 1 9 3 2 , e adotadas pelo Departamento, encontram assento no artigo 5, n. XIX, letra I, da Constituio, que autoriza adotar normas gerais sbre produo e consumo, podendo estabelecer limitaes e x i g i d ^ pelo bem pblico." A "fixao de preo" de que cogita aquele decreto no consensual, seno normativa ou regulamentar o sacrifcio de direito de propriedade est pressuposto nas medidas de economia dirigida, previstas naquele inciso constitucional." O exame dessa deciso extravasa assim dos simples limites ao exerccio do direito da propriedade, para encontrar em normas constitucionais a faculdade de interveno e de imposio de nus. Na sentena, confirmada pelo Supremo T r i b u n a l Federal, assim se expressa o Juiz C A S T R O N U N E S ao comentar o artigo 5, n. XIX, letra I da Constituio: "O que, evidncia, se ressalvou Unio no inciso constitucional foi a faculdade de estabelecer, por meio de limitaes ditadas pelo intersse pblico, o controle da produo e do consumo. Nessa clusula constitucional se contm, em princpio, a economia dirigida, isto , a possibilidade, reservada Unio, de intervir nos mercados, tabelando preos, proibindo ou limitando o plantio, subtraindo ao consumo os excessos da produo e t c . . . " A poltica de interveno na base dsses textos legais foi assim assegurada pelo Poder Judicirio, e se desenvolveu durante o perodo ditatorial, sendo, porm, com o trmino da guerra e a tendncia de liberao do mercado, extinto o Departamento Nacional do Caf (Decreto-lei 9.068 de 30-6-46), rgo encarregado da execuo dessa poltica. Os altos preos alcanados pelo produto, atingindo o ponto mximo do qinqnio 1949-1954, estimulam o aparecimento de pases concorrentes ao Brasil, ingressando j no mercado n u m a poca em que cessara a demanda reprimida durante o conflito mundial, surgindo da novamente os mesmos problemas de desequilbrio entre a oferta e a procura. assim levado o Govrno a novamente intervir especificamente no setor, sendo pela Lei 1.779 de 22 de dezembro de 1952, criado o Instituto Brasileiro do Caf, rgo executor da poltica de in-

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terveno no setor. O Instituto Brasileiro do Caf criado com personalidade jurdica e patrimnio prprio, e destinado a realizar atravs das diretrizes abaixo enumeradas, a poltica econmica do caf brasileiro no Pas e n o estrangeiro. As diretrizes a serem adotadas pelo IBC para a realizao da poltica nos trmos da lei so as seguintes: a) promoo de pesquisas e experimentao n o campo da agronomia e da tecnologia do caf, com o fim de baratear o seu custo, aumentar a produo por cafeeiro e melhorar a qualidade do produto; b) difuso das concluses das pesquisas e experimentaes teis economia cafeeira, inclusive mediante recomendaes aos cafeicultores; c) radicao do cafeeiro nas zonas ecolgicas economicamente mais favorveis produo e obteno das melhores qualidades, inclusive a recuperao das terras que j produziram caf e o estudo das variedades s mesmas adaptveis; d) defesa de um preo justo para o produtor, condicionado concorrncia da produo aliengena e dos artigos congneres, bem assim indispensvel expanso d o consumo; e) aperfeioamento do comrcio e dos meios de distribuio do consumo, inclusive transportes; f) organizao e intensificao da propaganda, objetivando o aumento do consumo nos mercados interno e externo; g) realizao de pesquisas e estudos econmicos para perfeito conhecimento dos mercados consumidores do caf e de seus sucedneos, objetivando a regularidade das vendas e conquista de novos mercados; li) fomento do cooperativismo de produo, do crdito, e da distribuio entre os cafeicultores. Para o atendimento dessas diretrizes, foram conferidas ao Instituto Brasileiro do Caf as seguintes atribuies: 1. Intensificar, mediante acordos remunerados ou no, com o Ministrio da Agricultura,^s Secretarias de Agricultura e outras entidades pblicas ou privadas as investigaes e experimentaes necessrias ao aprimoramento dos processos de cultura, preparo, beneficiamento, industrializao e comrcio de caf. 2. Regulamentar e fiscalizar o trnsito do caf das fontes de produo para os portos ou pontos de escoamento e consumo e o

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respectivo armazenamento e, ainda, a exportao, inclusive fixando cotas de exportao por prto e exportador. 3. Regular a entrada nos portos, definindo o limite mximo dos estoques liberados em cada um dles. 4 . Adotar ou sugerir medidas que assegurem a manuteno do equilbrio estatstico entre a produo e o consumo. 5. Definir a qualidade dos cafs de mercado para o consumo do interior e do exterior, regulamentando e fiscalizando os tipos e qualidades no comrcio interno, podendo adotar medidas que assegurem o normal abastecimento do mercado interno. 6. Promover a represso s fraudes no transporte, comrcio, industrializao e consumo do caf brasileiro, bem como as transgresses da Lei 1.779, aplicando as penalidades cabveis, na forma da legislao em vigor. 7. Defender preo justo para o caf nas fontes de produo ou nos portos de exportao, inclusive, quando necessrio, mediante compra do produto para retirada temporria dos mercados. 8. Fiscalizar os preos das vendas para o exterior e os embarques na exportao para efeito do contrle cambial, podendo impedir a exportao dos cafs vendidos a preos que no correspondam ao valor real da mercadoria, ou que no consultem o intersse nacional. 9. Cooperar diretamente com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica na organizao de estatsticas concernentes economia cafeeira. 10. Facilitar, estimular ou organizar e estabelecer sistemas de distribuio, visando colocao mais direta do caf dos centros produtores aos de consumo. Previa ainda a Lei que o Instituto Brasileiro do Caf poderia adotar outras providncias implcitas s finalidades que lhe foram atribudas, inclusive assistncia financeira aos cafeicultores e suas cooperativas. A administrao do Instituto cabe a uma J u n t a Administrativa, rgo supremo de direo, com organizao bastante complexa e elaborada, constituda de um delegado especial do Govrn Federal, com voto deliberativo e de qualidade, de representantes da lavoura cafeeira, tendo cada Estado produtor de caf com produo exportvel de caf mnima anual de 200.000 sacas um reprepresentante, os demais Estados tendo um representante para cada milho de sacas exportveis ou frao superior a 500.000 sacas at o mximo de 10 representantes por Estado; de cinco representantes do comrcio de caf, u m de cada uma das praas de Santos, Ri?o

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de Janeiro, Paranagu e Vitria e o ltimo em c o n j u n t o das demais praas; de u m representante de cada um dos Governos dos Estados de So Paulo, Minas Gerais, Paran, Rio de Janeiro e Espritio Santo e de dois representantes designados em c o n j u n t o pelos Estados de Pernambuco, Bahia, Gois, Santa Catarina e M a t o Grosso. A fim de assegurar a primazia da poltica governamental d o caf ou do intersse dos Estados produtores, prev a Lei q u e as deliberaes da J u n t a Administrativa, q u e o delegado especial d o Govrno Federal ou qualquer representante d o Govrno Estadual julgar contrrias s diretrizes da poltica econmica de caf, como definidas em Lei, ou a'os interesses de determinado Estado produtor, sero submetidas, com f u n d a m e n t a d a exposio, por intermdio d o Ministro da Fazenda, apreciao d o Presidente da R e p b l i c a . Tais deliberaes considerar-se-o aprovadas se, decorridos 30 dias do recebimento pelo Ministro, sbre elas n o se pronunciar o Govrno em despacho, para mant-las n o todo ou em parte, ou suscitar a reconsiderao pela J u n t a Administrativa. A Diretoria, como rgo executivo, constituda de 5 membros, sendo q u e trs, n o mnimo, so obrigatriamente lavradores de caf, todos de nomeao d o Presidente da Repblica, sendo stes ltimos escolhidos pela mesma autoridade, dentre lista q u n t u p l a apresentada pelos representantes da cafeicultura na J u n t a Administrativa. D e n t r e os membros da Diretoria, o Presidente da Repblica designar o Presidente. Para custeio dos servios a seu cargo e atribuies q u e lhe competem, inclusive despesas de propaganda e outros encargos q u e ven h a m a ser criados, a Lei 1.779 criou u m a taxa de Cr.f 10 (dez cruzeiros), por saca de 60 quilos de caf, determinando ainda que n e n h u m a licena para exportao de caf ser expedida pela autoridade competente sem lhe ser exibida a prova d o pagamento da taxa. Como se v, os mecanismos de interveno so bastante amplos, em m u i t o semelhantes aos atribudos ao extinto Departamento Nacional d o Caf. U m dos atos fundamentais dessa interveno a fixao, por decreto, do Regulamento de Embarque, se examinarmos o r e g u l a m e n t e i Embarqi^es para a safra de caf de 1965-1966, aprovado pelo Decreto 56.458, de 12-6-65,19 verificar-se- a perma18) Ibid, p. 147-156. 19) Cabe assinalar que, em relao s diretrizes dsse regulamento, estabeleceu-se divergncia entre os representantes da lavoura e os representantes governamentais da Junta Administrativa do IBC, no tendo sido aprovado o referido Regulamento pela Junta. Os considerandos do decreto expem implicitamente tal controvrsia, argumentando que as medidas de natureza financeira e cambial, no que diz respeito ao caf, foram aprovadas pelo Conselho Monetrio Nacional, com a competncia outorgada pela Lei 4.595, de 31 de dezembro de 1964.

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nncia do sistema da quota de reteno atravs da fixao de duas sries nos cafs de cada safra: a srie de mercado composta de trs quotas: a) quota despolpado; b) quota especial e c) quota comum; e a srie de equilbrio, constituda da quota de equilbrio comum e da quota de equilbrio sujeita a substituio. Com exceo da quota despolpado, os cafs da srie de mercado ficavam sujeitos a reteno igual quantidade de cafs da srie de equilbrio, por ocasio do seu registro. Na srie de equilbrio, a quota de "WpTllbrio comum corresponde entrega compulsria e definitiva ao Instituto Brasileiro do Caf de quantidades de sacas iguais despachada na quota especial e comum da srie de mercado, enquanto a quota de equilbrio sujeita a substituio corresponde entrega temporria ao Instituto Brasileiro do Caf de quantidade de sacas de caf igual despachada na quota especial da srie de mercado. A liberao dessa ltima quota se processaria, convenincia dos interessados, obedecido o prazo estabelecido pela Diretoria do Instituto Brasileiro do Caf, pela substituio de quantidades de sacas de caf da quota de equilbrio comum igual aio dobro das sacas liberadas. Por outro lado, a liberao dos cafs da srie de mercado e da quota de equilbrio sujeita a substituio, para a exportao, processar-se- dc acrdo com as normas a serem estabelecidas pelo Instituto Brasileiro do Caf, segundo a convenincia d o encaminhamento para a exportao e da manuteno dos estoques dos portos de embarque. O Regulamento de embarques estabelece, ainda, uma srie de exigncias, condies e proibies com referncia produo do caf, bem como ao transporte da mercadoria, dispondo, tambm, sbre penalidades e infraes dos dispositivos d o Regulamento de Embarques que, roos trmos do artigo 31, sero completados por instrues baixadas pela Diretoria do Instituto Brasileiro d o Caf julgadas necessrias para a execuo do Regulamento.

Seo

3.

Acar

O mesmo conjunto de fatores que levou o Govrno Federal, a partir de 1930, a intervir mais intensamente no setor do caf, conduziu tambm, logo aps a Revoluo de 1930, a uma ampla interveno no setor do acar, que apresentava a situao agravada pela disparidade de custos entre a produo tradicional do Nordeste e a produo crescente da regio Centro-Sul, mais prxima

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dos grandes centros consumidores, e com melhores ndices de prodtividd. 2 0 ,, J em sgemhro de 1931 assinado o Decreto 20.401, a d o t a n d o medidas para a defesa da indstria e d o comrcio de acar, entre as quais a obrigao aos produtores de armazenar 10% d o acar, nas sedes da usina, como reserva destinada a regularizar os preos d o acar. Logo a seguir, o Decreto 20.761 de 7-12-1931 tenta assegurar aos produtores a garantia de u m preo justo para o seu produto, c r i a n d o a Comisso de Defesa da Produo d o Acar com o objetivo de adotar providncias de emergncia para assegurar o restabelecimento da situao normal, at q u e a produo se aparelhass e (Convenientemente, para enfrentar a situao criada pela crise. leitura d o Decreto 20.761, bem como de seus considerandos, d a impresso ntida de que o Govrno encarava a interveno n o domnio aucareiro como medida de urgncia, de natureza puramente transitria, q u e seria suprimida to logo se restabelecessem a$ condies normais de funcionamento de mercados. 2 1 A Comisso, nos trmos dsse decreto, seria constituda pelo representarite d o Ministrio d o T r a b a l h o , Indstria e Comrcio; d o 20)
ALMIR DE ANDRADE transcreve trechos da mensagem presidencial de 1891 dirigida ao Congresso pelo Presidente Deodoro da Fonseca, com referncia Lei Imperial de 6 de novembro de 1875, autorizando o Govrno a dar garantias de juros de 7% s companhias que se propusessem a stabelecer engenhos centrais para fabricar acar de cana, bem como menciona a, Lei 4.456, de 7 de janeiro de 1922, que criou a Caixa Reguladora do Acar, destinada a fazer a propaganda do produto no exterior. ANDRADE, ALMIR DE Contribuio Histria Administrativ do Brasil - Vol. I Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1950, pg. 87 e 89. No capitulo "O Estado e a Indstria do Acar" do livro Canaviais e Engenhos na Vida Poltica do Brasil, FERNANDO DE AZEVEDO distingue quatro fases na histria das relaes do govrno com os produtores de acar. A l. a fase, no Estado-colonial, o engenho como emprsa oficial da Coroa, numa ntima sociedade com o produtor; na 2 a fase, o Estado protegia a indstria com favores, mercs e privilgios, concomitantemente com uma poltica de restries liberdade de produo e de comrcio, culminando em 1751 com a criao da Mesa de Inspeo. A 3.a fase, aps a Independncia, obedece a uma orientao liberal, com a revogao, em 1827, da lei que exigia licena para levantar-se engenho, e ^abolio da fixao oficial dos preos fase essa 'que se prolonga at a Rpblica. A 4 a fase, que se acentua fortemente ap<"is a Revoluo de 1930, marcada por uma franca poltica de interveno. AZEVEDO, F E R NANDO Canaviais e Hnqenhos na Vida Poltica do Brasil. Rio de Janeiro, Instituto do Acar e do lcool. 1948, pgs. 182-183. MIRANDA, VICENTE CHERMONT DE O Estatuto da Lavoura Canavieira e sua Interpretao. Vol. I Rio de Janeiro, s. ed. 1943. pg. 12. Cf. tb VELLOSO, L V U R G O Legislao Aucareira e Alcooleira. Vol. I 1931 e 1952 Rio de Janeiro, Instituto do Acar e do lcool, 1955 . 680 p. e Instituto do Acar e do lcool. Legislao. Rio de Janeiro, 1964. 145 p.. V. tb. a revista O Brasil Aucareiro, rsro do Instituto do Accar e do lcool, e a Revista Jurdica, revista trimestral da Diviso Jurdica do IAA.

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Ministrio da Fazenda, do banco ou consrcio bancrio encarregado do financiamento da produo e da arrecadao da taxa instituda, e de cada Estado Produtor. Competia Comisso: a) estudar a situao estatstica e comercial do acar e os preos correntes do mercado brasileiro, apresentando trimestralmente ao Ministrio do Trabalho, Indstria e Oomrcio relatrio a respeito; b) determinar, quando assim se fizesse necessrio para o restabelecimento do equilbrio interno entre a produo e o consumo, a exportao do acar, at a quantidade necessria realizao do fim visado; c) sugerir ao Govrno Federal as medidas que dle dependessem e fossem julgadas necessrias para melhorar e assegurar os processos de fiscalizao da taxa cobrada do acar produzido pelas usinas do Pai?Je cujo produto seria destinado execuo das medidas de financiamento bem como quaisquer outras relativamente produo, manuteno e comrcio do acar; d) apresentar ao Ministro do Trabalho, Indstria e Comrcio, para amplo conhecimento dos interessados, n o fim de cada ano comercial, relatrio sbre a transao efetuada com o Banco, ou com o consrcio bancrio, relativo ao financiamento regulado pelo Decreto, com o balano das contas fornecidas pelo mesmo Banco ou consrcio bancrio. Infelizmente, tal expectativa no se concretizou e o que se vai verificar o aumento progressivo das medidas de interveno, j pela criao, atravs do Decreto 22.779, de 1-6-33, do Instituto do Acar e do lcool, que substitui a Comisso de Defesa da Produo do Acar, com atribuies j bem mais extensas, ampliadas pelo Decreto 22.981 de 25-7-33, que aprovou o regulamento do nvo rgo. Quanto a essas atribuies, caberia mencionar: organizar o servio estatstico relativo produo, consumo e preos do acar e do lcool; determinar o limite de produo de cada usina, tendo em vista as necessidades dos mercados nacionais e sua capacidade de consumo; sugerir aos Governos da Unio e dos Estados as medidas necessrias ao melhoramento dos processos de produo de acar, retirar dos mercados nacionais, em perodo de desequilbrio, a quantidade de acar necessria ao restabelecimento da produo e do consumo, transformar em lcool o acar adquirido, financiar as entressafras de acar. Examinando, do ponto de vista jurdico, todo o sistema de defesa da produo do acar, podemos apontar trs aspectos principais: a) orientao poltica que inspira o sistema de defesa da produo aucareira; b) rgo encarregado da aplicao das pro-

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vidncias legais; c) meios empregados para a consecuo dos objetivos visados. 2 2 N o que se refere orientao poltica, foi-se acentuando, no curso de sua aplicao, a necessidade de defender a tradicional produo aucareira do Nordeste em relao aos novos produtores d o Centro-Sul, situados sobretudo em So Paulo, q u e dotados de condies e instalaes mais modernas e situados em locais mais prximos aos mercados consumidores, paulatinamente a d q u i r i r a m condies de competio m u i t o mais favorveis nos mercados consumidores dos grandes centros u r b a n o s . O segundo aspecto relativo aos rgos encarregados das providncias legais, ser mais bem examinado n o estudo do direito institucional, ao se procurar analisar as vrias autarquias destinadas a interveno n o domnio econmico, nas quais cumpre ressaltai que foi o Instituto d o Acar e d o lcool que melhores condies apresentou para o exerccio dessa interveno. So, assim, os mtodos empregados para a consecuo dos objetivos visados, o principal tema que cumpria analisar neste captuio. O plano de controle da produo aucareira n o Brasil se apia em duas providncias fundamentais: a) manuteno d o status quo, assentado na quota de limitao de q u a n t i d a d e e na localizao dos ncleos de produo; b) limitao da produo. Efetivamente, ao iniciar-se a poltica de interveno existia um excesso de p r o d u t o e o xito dessa poltica restritiva s poderia resultar da manuteno d o p a r q u e aucareiro como ento existente, a c o m p a n h a n d o apenas a previso de aumento dessa produo. A absoro dsse excesso s poderia resultar de duas medidas: utilizao lo excedente para a fabricao d o lcool e exportao. O c o n j u n t o dessas providncias legais executadas para a defesa do acar pode ser classificada em dois grupos: a) medidas preventivas; b) medidas corretivas. As medidas preventivas correspondem s providncias relativas m a n u t e n o d o status quo e limitao da produo; as medidas corretivas consistem na converso dos excedentes para a produo d o lcool e para a exportao. Fazendo um r p i d o exame das medidas preventivas, verificar-se- q u e a manuteno d o status quo n o n m e r o de ncleos de produo foi iniciada atravs do Decreto 22.981 de 25-7-33, q u e n o seu artigo 8. declara terminantemente proibida a montagem, n o territrio nacional, de novas usinas, engenhos, bangs e instantneos,
22) MIRANDA, VICENTE CHERMONT DE Verbte "Acar" In: Repertrio Enciclopdico do Direito Brasileiro. Rio de Janeiro, Borsi, s.d. Vol. II, pg. 228. Iremos nos basear nesse excelente trabalho para o desenvolvimento da matria.

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sem consulta prvia e aprovao dos planos de instalao pelo Instituto do Acar e do lcool. Em 14-7-34 o Decreto 24.749 suprimia sse aspecto de consulta prvia, estabelecendo a proibio formal de instalaes no territrio nacional de novos engenhos e usinas, e tambm a remoo total ou parcial dos j existentes de u m Estado para outro. Havia, porm, uma exceo para as usinas e engenhos que se viessem a fundar, mediante autorizao do Instituto do Acar e do lcool nos seguintes casos: a) q u a n d o explorassem plantio de cana pertencente a engenhos que houvessem incorporado para formarem uma usina, e paralisado definitivamente sua atividade; b) quando destinados ao aproveitamento de canaviais existentes d a t a d a publicao dsse decreto, que no pudessem, de outro modo, ser utilizados, pela inexistncia de engenhos ou usinas na regio onde estivessem situados, e pela impossibilidade de encaminhar as canas a zonas prximas. Vrios outros decretos vo, casuisticamente, impedir esta proibio simples, com excees, em hipteses muito particulares, sem que porm se afastassem da diretriz de impedir o aumento do nmero de ncleos de produo. Previa-se, tambm, a manuteno do status quo quanto localizao do local de produo, evitando que a indstria do Nordeste tivesse agravada a sua posio de desvantagem em relao aos produtores do Sul, mais prximos aos centros consumidores e sem os nus das despesas de transporte e seguro, o que foi introduzido n o artigo 4. do Decreto 24.749 nos seguintes trmos: " proibida a instalao no territrio nacional de novos engenhos e usinas, e bem assim a remoo total ou parcial dos j existentes de um Estado para o u t r o . " Quanto limitao da produo, foram progressivamente sendo estabelecidos sistemas de fixao dessa limitao, inicialmente, pela capacidade das respectivas mquinas das usinas (Decreto n. 20.761) pela mdia da produo qinqenal (Decreto 22.981, de 25-7-33) e finalmente atravs da fixao das quotas de produo, atravs da qual se limitava a produo de cada usina. Cria-se assim o conceito da quota legal que, na definio de C H E R M O N T D E M I R A N D A , fixada pelo Instituto como decorrncia da limitao, ou em outros trmos, aquela quantidade de sacas que o Instituto atribui a cada fbrica, por fra da observncia dos critrios legais, fornecidos para a limitao. Criam-se, assim, do ponto de vista legal, dois tipos de quotas: a quota intralimite e a quota extralimite; considerando a soma das quotas atribudas a cada uma das fbricas n o mesmo Estado ter-se- a quota, ou limite do Estado. A soma das quotas de tdas as fbricas de determinada regio representa a quota ou limite re-

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gional de produo. E a quota ou limite geral de produo ser a soma das quotas de tdas as fbricas d o Pas. A produo intralimite constituda por todo o acar fabricado pelas usinas e engenhos, at o limite autorizado para a safra, integrando-se assim com o conceito de limite autorizado. Considerando que o Instituto pode determinar o a u m e n t o ou reduo de quotas em relao quota geral, e considerando q u e em determinada situao u m determinado Estado n o atinge a sua quota estadual, o acar extralimite de u m a usina pode ser includ o n o mercado para completar a quota estadual. Com referncia aos atos coercitivos ter-se- que analisar a derivao dos excessos para a transformao em lcool e o incentivo exportao. N o primeiro caso disps o Instituto d o Acar e do lcool, de amplos podres para desenvolver essa poltica, n o s financiando a construo de destilarias particulares, como tambm promovendo instalaes, por conta prpria, de grandes destilarias centrais. N o que se refere exportao, tambm, tentou o Instituto desenvolver sse escoamento, assegurando ao produtor condies que, embora inferiores aos preos internos, possibilitaram agir na concorrncia internacional. A evoluo da legislao de defesa do acar caminha, tambm, para regular, alm dos aspectos tpicos da produo, matria ligada s relaes entre produtores agrcolas e produtores industriais. Assim que pela Lei 178 d e 9-1-36, tenta-se obrigar os produtores ou possuidores de usinas, ou destilarias, a receber de seus lavradores, ou fornecedores, cana em quantidade correspondente mdia dos fornecimentos verificados no q i n q n i o antecedente. A Lei 178 "elaborada n u m a grande assemblia, sujeita influncia de correntes contraditrias, veio com defeitos q u e n o podiam deixar de prejudicar os seus elevados propsitos". 2 3 Por outro lado, com a promulgao da Constituio de 1937, tentava-se a organizao, n o Pas, de u m regime de bases corporativas, passando a legislao de defesa d o acar a transcender a rbita p u r a m e n t e econmica para interferir, j a, na organizao das classes produtoras. Em conseqncia, surge em 21-11-41 o Decreto-lei n. 3.855 de 21-11-41, chamado o Estatuto da Lavoura Canavieira. 2 4
LIMA SOBRINHO, BARBOSA Problemas Econmicos e Sociais da Lavoura Canavieira. Rio de Janeiro, s.e., 1941, pg. 23. 24) A acumulao das funes legislativas e executivas nas mos do Presidente da Repblica, com a promulgao de Decretos-Leis no perodo ditatorial, sem o reconhecimento da opinio pblica e, especificamente, das classes interessadas, fica bem patente na elaborao do Estatuto 23)

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sse diploma legal, ademais, cria u m mecanismo de defesa dos fornecedores e lavradores de cana, em face da absoro crescente das lavouras canavieiras, pelos grandes engenhos industriais, contribuindo, assim, para a sobrevivncia dsse g r u p o profissional.' 2 -"' O Estauto da Lavoura Canavieira por assim dizer o diploma legal que, consolidando vrios dispositivos da legislao anterior, fornece u m a estrutura orgnica de tda a poltica de defesa d o acar, n o que tange a qualificao e defesa dos fornecedores, o cadast r o dos fornecedores, condies d o fornecimento, garantia da moagem e as sanes para as usinas ou destilarias que se r ^ u s a s s e m a receber as canas d o fornecedor. ' C o m o dispositivo f u n d a m e n t a l de defesa dos lavradores ou fornecedores, dispunha o artigo 48 q u e as usinas utilizariam na fabricao de sua quota de acar, volumes de cana prprios at o mximo de 60% da respectiva limitao, sendo obrigatriamente recebida de fornecedores a matria-prima necessria para a fabricao dos 4 0 % restantes. T r a t a v a , ainda, o Estatuto das questes derivadas da limitao cia produo, das quotas de fornecimento e dos preos e sua coordenao, criando ainda a definio d o f u n d o agrcola e estabelecendo medidas visando sua integridade, o qual era definido legalmente como destinado cultura de cana e ao qual houvesse sido atribuda q u o t a de fornecimento. 2 6 Previa, ainda, o Estatuto da Lavoura Canavieira a organizao de u m sistema de composio dos litgios, entre fornecedores e recebedores, q u e se exerceria mediante conciliao pelas Comisses de Conciliao criadas pelo Instituto do Acar e d o lcool j u n t o s delegaes regionais, e compostas de u m representante d e recebedores e de u m dos fornecedores, sob a presidncia de f u n c i o n r i o d o Instituto, n o m e a d o pelo seu Presidente. Caso o conflito n o pudesse ser resolvido por conciliao, seria apreciado pelas T u r m a s de julgamento da Comisso Executiva d o Instituto d o Acar e d o lcool, compostas igualmente de u m representante dos fornecedores e dos usineiros, sendo o presidente u m delegado de Ministrio j u n t o Comisso Executiva. Posteriormente, o Decreto-lei 4.189, de 17-3-42, conferiu ao Instituto d o Acar e do lcool a faculdade de fixar o preo d o produto, exercendo, diretamente, o controle d o preo at ento da Lavoura Canavieira, segundo nos relata CHERMONT DE MIRANDA, O Estatuto. Pgs. 1 4 3 - 1 8 0 . Os vrios anteprojetos preparados por comisses do Instituto do Acar e do lcool eram progressivamente modificados, sem, porm, nenhuma divulgao, numa poltica de segrdo e sigilo. 2 5 ) CARNEIRO, W I L S O N Mobilidade Social e Lavoura Canavieira. Correio da Manh, edio de 16 de maio de 1965. 26) V. LIMA SOBRINHO. BARBOSA Problemas. Pg. 141-145.

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exercido de modo indireto, fixando-o em resolues de sua Comisso Executiva, aps inquritos de custo de produo. Com -a promulgao da Constituio de 1946 e o restabelecim e n t o d o regime democrtico, fixando-se no ttulo da Ordem Econmica e Social os critrios da interveno do Estado n o domnio econmico, a legislao d o Instituto d o Acar e d o lcool, atrib u i n d o funes jurisdicionais a rgo administrativo, passou a ser objeto de vivas controvrsias, discutindo-se, tambm, os limites da interveno d o Instituto do Acar e d o lcool na fixao de preos. Sbre esta matria pronunciaram-se intensamente os pareceristas, cabendo destacar os pareceres de H A H N E M A N N G U I M A R E S 2 7 ,
BILAC PINTO28, PEDRO
31

BATISTA

MARTINS29,
32

CASTRO TIAGO

NUNES30, DANTAS

FRANCISCO

CAMPOS

SEABRA

FAGUNDES

SAN

havendo, posteriormente, vrias decises do Poder Judicirio, sem porm, uma diretriz firme e u n i f o r m e . Com referncia jurisdio dos rgos de j u l g a m e n t o do Instituto d o Acar e d o lcool, cumpre mencionar a f u n d a m e n t a o dos argumentos contrrios. Assim doutrinava H A H N E M A N N G U I M A RES: "Os denominados "rgos de julgamento" d o Instituto d o Acar e d o lcool n o foram investidos de jurisdio, mas como rgos administrativos, exercem mera f u n o administrativa, subordinada jurisdio, f u n o prpria dos rgos d o Poder Judicirio" "A deciso d o rgo administrativo n o coisa julgada, no vincula a autoridade judiciria, apenas requisito essencial da jurisdio, da funo j u d i c i r i a " . 3 4 E P E D R O B A T I S T A M A R T I N S afir27) Parecer sbre "Jurisdio rgos Administrativos e rgos do Poder Judicirio Efeito das Respectivas Decises Regulamentos Internos dos rgos Coletivos Estatuto da Lavoura Canavieira." Revista do Direito Administrativo; 7: 327-335. J a n . / j u n . 1947. 28) Parecer sbre "Separao de Podres Delegao Legislativa. Exerccio de funes jurisdicionais por rgos da administrao Unidade de jurisdio Poder regulamentar Validade das decises proferidas pela Comisso Executiva do IAA "Estatuto da Lavoura Canavieira Funcionrios de fato Coisa julgada." Revista d>e Direito Administrativo 6: 243-275, out./1946. 29) Parecer sbre "Poder Judicirio Monoplio da Jurisdio Condies para o acesso Justia comum fjos praticados por funcionrios irregulares Coisa julgada Estatuto da Lavoura Canavieira." Revista de Direito Administrativo. 7 : 336-345, jan./mar. 1947. 30) Parecer sbre "Instituto do Acar e do lcool Interveno do Estado no Domnio Econmico." Revista Forense, 150: 93-18. nov./dez. 1953. 31) Parecer sbre "Instituto do Acar e do lcool Fixao de Preos Contrle da Economia Aucareira" Revista Forense, 147: 61-66 maio/ junho 1953. 32) Parecer sbre "Interveno do Estado na Ordem Econmica Fixao de Preos de Acar". Revista Forense, 147: 66-72, maio/junho 1953. 33) Parecer sbre "Preo Uniforme do Acar para tdas as Usinas do Pas" In: Problemas de Direito Positivo. Rio de Janeiro, Forense, 1953, pg. 85-107.
34) GUIMARES, HAHNEMANN op. cit., pg. 327.

A I N T E R V E N O DO E S T A D O NO D O M N I O E C O N M I C O

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mava "A lei que institui um tribunal administrativo no pode, sem incorrer cm eiva de inconstitucionalidade, conferir-lhe competncia privativa para o julgamento das questes especializadas que lhe forem atribudas", afirmando a seguir: "As decises dos tribunais administrativos valem em juzo com presuno jris tantum de verdade." 3 5 Em relao poltica de interveno, uma interpretao construtiva permite considerar que as normas administrativas de defesa de produo aucareira se ajustavam perfeitamente aos dispositivos dos artigos 145 e 146 da Constituio de 1946. O problema mais discutido a sse respeito foi evidentemente o da fixao do preo pelo Instituto do Acar e do lcool, estabelecendo condies diversas para o acar produzido em regies diferentes. Assim, opina S A N T I A G O D A N T A S , trazendo como argumento uma ampla justificativa de carter econmico e os subsdios da teoria econmica da competio: "O direito de fixar preo uma decorrncia imediata da Constituio Federal, que autoriza a Unio a intervir nas atividades econmicas e a monopolizar qualquer dessas atividades. "A interveno econmica, em certos casos, no chega a constituir condies monopolsticas de mercado. "As condies monopolsticas criadas pela Lei, ou mesmo por circunstncias naturais, exigem que o Poder Pblico, na defesa do intersse geral, aplique as medidas de contrle de preos, que lhe parecerem adequadas. "No caso da indstria aucareira foi institudo por lei um monoplio de um grupo de produtores independentes. A lei que o institui se inscreve, indubitvelmente, no artigo 146 da Constituio. E a faculdade de regular preos, tambm contida naquele artigo, foi expressamente atribuda n o Instituto pelo Decreto-lei 4.189 de 17-3-42. "De acordo com o referido artigo 146, nenhuma interveno ou monoplio, e por conseguinte, nenhuma medida decorrente, pode ferir os direitos fundamentais assegurados na Constituio. De violao de direito de propriedade no se pode, no caso, cogitar. De violao de igualdade perante a lei, tambm no lcito acoimar a Resoluo 619-1951, j que esta, corrigindo os fenmenos de renda artificialmente mantidos pelo regime de monoplio, promoveu a igualdade entre os produtores, que no era observada no mtodo de price making anterior. "A instituio de um preo de faturamento e u m preo de liquidao foi a nomenclatura tcnica de que se serviu o Instituto
3 5 ) MARTINS, PEDRO BAPTISTA o p . cit., pg. 336.

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A L B E R T O VENANCIO F I L H O

para exercer a captura da renda produzida pelo regime d o monoplio em favor das usinas melhor localizadas. A fixao do que a Resoluo chamou "preo de faturamento" faz parte das medidas reguladoras do preo monopolstico d o acar. " N o ficariam uniformizado o mercado e garantidas as posies estveis das diferentes regies, se os produtores n o onerados pelas despesas de transporte pudessem baixar os seus preos em relao aos de centros mais distantes, desequilibrando o abastecim e n t o e criando n o seio d o monoplio u m a "guerra de preos". 30 E sbre a mesma matria C A S T R O N U N E S opina: " N a economia dirigida, o Estado como que se substitui ao livre jgo das foras econmicas, para orient-las, encaminh-las, obedecendo, como convm, s indicaes fundadas na realidade. "A fixao do preo uniforme de acar para tdas as usinas d o Pas, tendo em vista igual tratamento a todos os produtores, no contraria preceito constitucional ou legal. O sobrepreo ainda o preo, u m a parcela dste, u m a q u o t a adicional que reflete, como acessrio, a natureza d o principal. " O princpio constitucional da igualdade de todos em face d a lei reafirma-se n o direito fiscal como n o domnio econmico ou, de modo geral, em todos os setores da atividade h u m a n a . u m postulado poltico-jurdico que no precisa de demonstrao. " N o domnio econmico, mais d o que qualquer outro, tais retificaes so freqentes, criando-se muitas vzes u m a desigualdade aparente que no n o f u n d o seno o meio de realizar a igualdade real. T d a a legislao social reflete sse pensamento. " N a ordem econmica, observa u m grande expositor clssico de Direito Constitucional, as condies diversas da produo e do consumo obrigam a temperamentos razoveis na conceituao d o princpio terico da igualdade; o que condenvel, acrescenta, a desigualdade, f r u t o do arbtrio e da prepotncia (Brunialti, I I Direito Constituzional e la poltica, 11-629/^30) . "Observe-se, alis, q u e n u m setor d e economia fechada, posta sob o controle d o Estado, o conceito de igualdade, como o da liberdade, esto de seu natural submetidos realizao dos fins objetivados pela interveno estatal. por sses fins que se ter d e medir a extenso das restries adotadas, justificando-se estas pela necessidade de chegar queles." 3 7
E

n o mesmo passo, afirmava

FRANCISCO

CAMPOS:

3 6 ) DANTAS, F . C . SAN TIAGO op. 3 7 ) NUNES, CASTRO op. cit., p g .

cit., pgs.
93.

105-107.

A I N T E R V E N O D O E S T A D O NO D O M N I O E C O N M I C O

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"A fixao de u m preo uniforme para o acar produzido em todas as usinas do Pas n o atenta contra n e n h u m a disposio legal ou constitucional. " O excesso de preo de f a t u r a m e n t o sbre o de liquidao se destina a criar u m a situao de igualdade n o mercado consumidor. "A poltica d o acar e d o lcool , conseqentemente, u m a poltica anticoncorrencial; ela se define por u m a estreita regulamentao da economia daqueles dois produtos, cujas quotas de produo e cujos preos so fixados pelo Instituto, de acrdo com investigaes estatsticas e econmicas a q u e procede peridicamenle, de maneira a assegurar o equilbrio entre a produo e o consumo e aos produtores, remunerao que garanta no s a subsistncia da indstria como o progressivo aperfeioamento de sua tecnologia." 3 , A mesma fundamentao orienta a anlise e deciso d o Poder Judicirio. Assim q u e n o Recurso d o M a n d a d o de Segurana 3.386 ( S . P . ) , O S W A L D O R E I S D E M A G A L H E S versus Instituto d o Acar e do lcool, o Supremo T r i b u n a l Federal decidiu q u e n o foram revogadas pela Constituio as leis anteriores q u e autorizam o Instituto d o Acar e d o lcool a requisitar aguardente e impor condies sbre a sua limitao, sendo relator o Ministro E D G A R D C O S T A , que acolheu os fundamentos d o acrdo d o T r i b u n a l Federal de Recursos que considerou enquadrados perfeitamente nos preceitos da Constituio de 46 os podres atribudos ao Instituto d o Acar e d o lcool, pelo Decreto-lei 4.382 de 15-6-42 e 5.998 de 18-11-43, c por tda a legislao em trno da produo d o acar e do lcool: "As leis em q u e se apoiou a Resoluo impugnada, n o tendo sido expressamente revogadas pela Constituio vigente, n o colidem, explcita ou implicitamente com as suas normas e princpios fundamentais; ao invs, se coadunam com o regime sbre produo e consumo, controlando-os e dirigindo-os, tendo por base o intersse pblico." 3 9 T a m b m n o agravo da Petio 23.774 ( R J ) , Instituto do Acar e d o lcool versus Usina So Jos, o T r i b u n a l Federal de Recursos considerou em vigor os dispositivos d o Estatuto da Lavoura Canavieira, em face da Constituio de 46, assim se pronunciando em seu voto o relator, Ministro O S C A R S A R A I V A : " A Constituio, em seu artigo 146, autoriza a lei a intervir no domnio econmico, e com suporte nesse preceito q u e de reconhecer a compatibilidade, com certas ressalvas, d o registro estatudo pelo Decreto-lei 3.855 de 21-12-41, que dispe sbre o Estatuto da Lavoura Canavieira, com o diploma de 1946."
38) CAMPOS, FRANCISCO op. cit., pg. 147.

39) V. Revista de Direito Administrativo, 50, out/dez. 57., pgs. 245-246.

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"Fora dsse regime estatutrio teramos, alis, a runa dessa lavoura e da indstria correspondente, r u n a j ocorrida, em pocas anteriores, e caracterizadora d e vrios ciclos da economia de nosso Pas." E aduzia na mesma deciso em seu voto o Ministro A M A R I U O B E N J A M I M : "Entendo, Sr. Presidente, que o Estatuto da Lavoura Canavieira se ajusta convenientemente disposio constitucional que autoriza a interveno d o domnio econmico." 4 0 N o entanto, em relao sobretaxa exigida dos produtores de aguardente, pela Resoluo 995, de 1954, trs decises do Supremo T r i b u n a l Federal ainda q u e com votos vencidos, ponderveis, declararam a inconstitucionalidade dessa t a x a . 4 1 O agravamento da situao econmica e financeira do Nordeste, com a consolidao do surto d o desenvolvimento de certas reas econmicas em relao ao resto d o Pas, tem levado a modificaes das condies de atuao d o Estado n o setor d o acar, alterando a natureza da poltica adotada, como escreve u m comentador: "Criado nos primeiros anos da dcada dos 30 como u m a autarquia d o melhor estilo italiano da poca, o Instituto d o Acar e d o lcool teve a sua estrutura delineada pelas vinculaes e subordinaes. O esfro sbre-humano q u e hoje desenvolve, dividido entre as tentativas de recuperao d o parque de Pernambuco e o 40) V. Revista de Direito Administrativo, 75, jan/mar 1964, pg. 221. 41) V. Recurso de Mandado de Segurana 6.007 (Cear), Recorrente MXIMO LINHARES, Recorrido, Instituto do Acar e do lcool, sendo relator o Ministro CNDIDO MOTTA FILHO, com a seguinte ementa: "Inconstitucional a sobretaxa exigida dos produtores de aguardente e acar. Resoluo 995 de 1954. Requisio impossvel do produto." Foram votos vencidos os Ministros ARY FRANCO, AFRANIO COSTA, HAHNEMANN G U I M A RES e LAFAYETTE DE ANDRADE. In: Dirio de Justia da Unio, de 9-11-61, p. 2.494; Recurso de Mandado de Segurana n." 7.142 (MG), Recorrente ANTONIO CORRA SOBRINHO, Recorrido, Instituto do Acar e do lcool, sendo relator o Ministro PEDRO CHAVES, com a seguinte ementa: "Requisio e taxao da produo de aguardente. Resolues inconstitucionais. Ineficcia da legislao permissiva anterior, colidente com os princpios consagrados pela Constituio de 1946. Recurso provido. Segurana concedida na conformidade do julgamento do STF". Foram votos vencidos os Ministros GONALVES DJM OLIVEIRA, ARY FRANCO, L A FAYETTE DE ANDRADE e HAHNEMANN GUIMARATS. In: Dirio da Justia da Unio, de 30-11-61, pg. 2.713: Recurso de Mandado de Segurana 3.300 (SO), Recorrente Usina So Luiz, Recorrido Instituto do Acar e do lcool, sendo relator Ministro RIBEIRO DE COSTA, com a seguinte ementa: "Inconstitucionalidade da resoluo do IA A no tocante requisio e tributao de aguardente. Legislao permissiva anterior Constituio de 1946. Caducidade. Recurso em mandado de segurana provido." Foram votos vencidos os Ministros GONALVES DE OLIVEIRA, ARY FRANCO, HAHNEMANN GUIMARES e LAFAYETTE DE ANDRADE. V. tb. a smula 126 da jurisprudncia predominante no Supremo Tribunal Federal: "E' Inconstitucional a chamada taxa de aguardente do Instituto do Acar e do lcool.".

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plano de expanso e racionalizao da agro-indstria canavieira, est m u i t o acima de suas possibilidades tcnicas, econmicas e polticas, n o conseguindo refletir o sentido macro-econmico que de direito lhe cabe.

Tem-se a impresso que seu papel original terminou n o momento em que, rompida a unidade econmica, o Brasil dividiu-se em duas grandes provncias aucareiras separadas transitriamente por u m a fronteira intransponvel.

A grande diferena entre Norte e Sul reside n o campo e na mo-de-obra, dois aspectos exigentes de solues demoradas." 4 2 Por outro lado, a modificao das condies econmicas, com o a u m e n t o d o consumo interno e melhoria das condies d o mercado internacional, por fra da excluso d o acar cubano dos grandes mercados norte-americanos e europeus, levou o Instituto do Acar e d o lcool a uma posio bem mais liberal em relao produo d o acar n o Brasil, a partir de dezembro de 1963. A resoluo 1.248/57, q u e esteve em vigor d u r a n t e cinco safras, tentara pr freio expanso da produo nos Estados do Sul, fix a n d o os seguintes dispositivos de conteno: 1) proibio da produo d o acar acima dos limites atribudos s usinas, exceo feita utilizao, entre as usinas de u m mesmo Estado, d e redistribuio de parcelas de quotas n o utilizadas; 2) dependncia de autorizao d o Instituto para introduo nas usinas d o Pas de equipam e n t o relacionado com as sees de moagem, evaporao, cozimento, centrifugao e fra, estabelecendo-se, mais, q u e smente seriam concedidas autorizaes para instalao nos setores mencionados q u a n d o ficasse provado, mediante inspeo tcnica, q u e o pedido n o resultaria em a u m e n t o efetivo da capacidade da fbrica; 3) estipulao, ainda, de q u e o volume da produo extralimite, bem como o acrscimo de capacidade de produo de cada usina, resultante da instalao de nvo maquinismo, aps feito no serviria de base para a distribuio de novas quotas nos f u t u r o s aumentos. As projees para o consumo de acar baseadas nos fatores h pouco mencionados conduziram o Instituto d o Acar e d o lcool a baixar a Resoluo n. 1.761 de dezembro de 1963, que liberou a quota das usinas sublimitadas, criou quotas adicionais mveis para ' aquelas usinas que venham a se expandir para cima das quotas
42) MONTE ALEGRE, OMER "Poltica Mundial do Acar". In: A Economia Brasileira e suas Perspectivas. Estudo6 Apec. Rio de Janeiro, Apec Editra, junho 1965. Pgs. 161-164.

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deferidas, e estipulou condies para a montagem de 50 novas usinas para produo de cinco milhes de sacas adicionais. 43 A Lei 4.870 de 1. de dezembro de 1965 estabeleceu alteraes na legislao de interveno na economia aucareira, herdada d o perodo d o Estado Nvo, embora determinasse n o a r t . 50 q u e continuavam em vigor tdas as disposies da legislao especial relativas agro-indstria canavieira q u e n o fossem com ela incompatveis ou por ela expressamente revogadas. Observa-se, de incio, nesse nvo estatuto legal u m a preocupao mais viva com a exportao do produto, bem como o incremento de produtividade nesse setor da economia. Determina a Lei 4.870 que os aumentos ou reduo da quota de produo de acar sero fixados pelo Instituto d o Acar e d o lcool, tendo em vista as necessidades d o consumo e as possibilidades de exportao para o mercado internacional. regulado detalhadamente o a u m e n t o de quotas, prevendo-se a sua distribuio entre as usinas, atuais fornecedores de cana, novos fornecedores de cana e inclusive pelas novas usinas a serem montadas, matria a ser regulada pelos Planos Anuais de Safra estabelecidos pelo Ins. tituto d o Acar e d o lcool. Diz a lei q u e o IAA poder fixar nesses Planos quota de reteno de at 20% da produo nacional de acar para constituio de u m estoque regulador d o abastecim e n t o dos centros consumidores, estabilizao de preos no mercado interno e c u m p r i m e n t o de acordos internacionais. Em relao aos preos, dispe a Lei 4.870 de 1-12-65, q u e o IAA far o levantamento dos custos de produo agrcola e industrial, apurando, em relao s usinas das regies Centro-Sul e Norte Nordeste, as funes custo dos respectivos fatores de produo, para vigorarem n o trini posterior, aps o que sero apurados o custo mdio nacional p o n d e r a d o e os custos mdios regionais ponderados, observados, sempre q u e possvel, ndices mnimos de produtividade. O preo da tonelada de cana fornecida ) ) usinas ser fixado em cada Estado p o r ocasio do P l a n o de Safras, tendo em vista a apurao dos custos, acrescendo-se ao valor bsico a percentagem d e participao do fornecedor n o r e n d i m e n t o industrial situado acima d o rendimento mdio d o Estado, considerado para sse fim o teor de sacarose e a pureza de cana q u e fornecer, ou fazendo-se o desconto para a matria-prima com teor inferior. Com referncia fixao d o preo d o acar, determina a lei q u e o IAA providenciar sbre a constituio de u m F u n d o de
43) COSTA, ROBERTO TEIXEIRA DA " A Indstria do Acar no Brasil" In: A Economia Brasileira e suas perspectivas. Estudos Apec. Rio de Janeiro, Apec Editra, junho 1965. Pg. 165.

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Equalizao de Preos e de defesa da produo em geral, mediante o recolhimento da contribuio correspondente diferena verificada entre os custos apurados, e que ser obrigatriamente recolhida ao IAA, no podero, no entanto, ser superior a 10% do preo mdio nacional ponderado, havendo na distribuio dessas contribuies excluso daqueles que no revelarem ndices de melhoria de produtividade. A receita do IAA ser constituda do produto dessa contribuio; do produto da taxa de at 3% sbre o preo oficial do saco de acar para atender poltica de exportao, do produto da taxa acl valorem de 10% sbre os preos oficiais do lcool de qualquer tipo e de outras receitas diversas. Excludas a percentagem de 25% para o custeio da administrao geral do IAA e a parcela de 3% para o atendimento dos encargos de aposentadoria dos servidores do IAA, a receita lquida destinar-se-: at 45% regio Norte-Nordeste; at 30% regio Centro-Sul; at 10% para atendimento do capital de giro das cooperativas de produtores agrcolas e industriais; o restante para as medidas complementares de defesa da agro-indstria e ao atendimento dos demais encargos oramentrios, do IAA. Das percentagens destinadas s regies, at 70% ter de ser aplicada em investimentos na agricultura, compreendendo pesquisa, experimentao, transporte, mecanizao, irrigao, fomento e aperfeioamento de padres, e na indstria compreendendo investimento e financiamento para relocao, fuso, equipamento e reequipamento de usinas, destilarias e financiamento de fbricas de subprodutos; at 10% para financiamento e custeio de servios de assistncias aos trabalhadores da agro-indstria canavieira e seus dependentes e o saldo para complementar o financiamento da entressafra e de adubos a fornecedores de cana, A receita lquida da taxa ad valorem de 3% sbre o preo oficial da saca de acar constituir, juntamente com eventuais resultados da exportao de acar e de lcool, Fundo Especial de Exportao destinado complementao da cobertura de eventuais prejuzos. A Lei estabelece ainda que tero preferncia para financiamentos os fornecedores de cana e as usinas que demonstrem haver liberado ou se proponham a liberar terras de sua propriedade aos rgos oficiais de habitao, colonizao e reforma agrria, desde que recursos obtidos venham a apresentar parcela complementar do respectivo plano de aplicao, e as usinas que proponham democratizar seu capital. Alm de outros dispositivos, a Lei determina que a Comisso Executiva do Instituto do Acar e d o lcool implantar, dentro

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de 60 dias, as Comisses de Conciliao criadas pelo Estatuto da Lavoura Canavieira, para dirimir os litgios decorrentes de entregas e pagamentos de canas.
Seo 4 . Trigo

A poltica de interveno no setor do trigo tem por objetivo a proteo da produo nacional at agora incipiente, visando a dar aos produtores nacionais condies de expanso de suas lavouras, em face da concorrncia do produto estrangeiro. Ao mesmo tempo, tornou-se necessria a regulamentao do comrcio do produto, tendo em vista a utilizao pela unidade beneficiadora, a fim de assegurar condies de absoro da produo nacional. Por outro lado, considerando que os dispndios com a importao do trigo vm constituindo um dos itens mais ponderveis nas despesas em moeda estrangeira, o amparo produo nacional vem ocupando papel relevante na poltica econmica dos diferentes governos. A partir de 1937, comea a desenvolver-se a legislao de interveno no setor; o Decreto-lei 26, de 30 de novembro de 1937, obriga a utilizao nos trabalhos de panificao de farinha de trigo fabricado no Pas, sendo em conseqncia baixado o regulamento aprovado pelo Decreto 2.307 de 3 de fevereiro de 1938, que cria o Servio de Fiscalizao do Comrcio de Farinha, logo modificado pelo Decreto-lei 3.445 de 21-7-41, que dispe sbre a taxa de fiscalizao das emprsas moageiras, incidindo sbre a farinha de trigo de procedncia estrangeira. Essas disposies Decreto-lei 6.170 de Trigo do Ministrio acima mencionada, e lugar, incrementar a puramente tpicas vo ser substitudas pelo 5-144, que cria o Servio de Expanso do da Agricultura, para o qual reverte a taxa entre cujas atribuies compl^ia, em primeiro produo do trigo no territrio nacional.

A partir de 1946, com a elevada taxa de urbanizao do Pas, o consumo de farinha de trigo vai-se tornando cada vez mais pondervel, passando a exigir uma atuao mais efetiva do poder pblico na matria, tanto no incentivo do crescimento da produ' nacional, como na criao de formas compulsrias de aquisio do produto nacional pelos moinhos. conveniente acentuar que os instrumentos legais so quase sempre atos normativos do poder executivo sob a forma de decretos, sem uma autorizao legislativa especfica, que foi dada em carter muito geral por decretos-leis do perodo da ditadura. sse fato foi ressaltado no Mandado de Segurana 9.077, sendo impetrante Dianda Lopes & Cia. L t d a . , relator o Ministro G O N A L V E S DE O L I V E I R A que assim se expressou:

A iNTJERVENAO D O E S T A D O N O D O M N I O

ECONMICO

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"Talvez por deficincia da composio d o Poder Legislativo entre ns esta matria (a distribuio do trigo) no tem sido objeto de deliberao parlamentar. O Govrno n o baixou n e n h u m a lei regulamentando a matria, mas o Poder Executivo se viu compelido a faz-lo e o tem feito de longos anos

" O Poder Executivo fz as vzes de Congresso na questo d o trigo, regulando a matria q u e era de poltica econmica da distribuio d o trigo." 4 4 Assim surge o Decreto 29.229 de 26-1-51, que dispe sbre o escoamento da safra d o trigo nacional, t o r n a n d o obrigatria a aquisio d o trigo de produo nacional pelos moinhos instalados n o territrio nacional, em quotas proporcionais sua capacidade de moagem. Ademais, as licenas de importao s seriam expedidas pela Carteira de Exportao e Importao d o Banco do Brasil, ouvido obrigatriamente o Servio de Expanso d o Trigo. Posteriormente, o Decreto 35.769 de 1-7-54 alterar as disposies d o decreto anterior, determinando que as quotas de aquisio d o trigo de produo nacional pelos moinhos seriam proporcionais sua capacidade industrial, compreendida como capacidade mecnica de moagem e de armazenamento de cada emprsa moageira. A expanso crescente d o consumo de trigo levou o Govrno Federal a tomar medidas mais enrgicas, surgindo da o Decreto 47.491 de 24-12-59, que regula o abastecimento d o trigo, estabelece normas para a sua comercializao e industrializao, e adota providncias relacionadas com a defesa da produo nacional. 4 5 O referido decreto baixado pelo Presidente da Repblica, u s a n d o das atribuies conferidas pelo artigo 87, n. 1, da Constituio Federal, com uma srie de considerandos, , na verdade, do p o n t o de vista material, uma lei, pela srie de obrigaes e determinaes nela contidas, sem prvia determinao legal. Determina o artigo primeiro q u e o trigo de produo nacional, adquirido com a interveno ou diretamente pelo Banco d o Brasil, o trigo estrangeiro importado de govrno para govrno, ou com cmbio especial por intermdio da Carteira d o Comrcio Exterior do Banco d o Brasil, ter a sua distribuio feita pelo Servio de Expanso do Trigo, observadas as necessidades de cada zona con44) V. Revista de Direito Administrativo, 69, julho/set 1962, pgs. 252-253. 45) A diferena de preo entre o produto importado, por fra de uma taxa cambial favorecida, e o produto nacional, levou ao aparecimento de um sistema de fraude, denominado de trigo-papel. V. ScHnxiNG, PAULO Trigo. Rio de Janeiro, Instituto Superior de Estudos Brasileiras, 1959. Pg. 67.

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sumidora, na proporo da capacidade industrial dos respectivos moinhos, Para os efeitos dsse Decreto, o Pas foi dividido em quatro zons consumidoras: Sul, Centro-Sul, Centro-Norte e Norte, sendo a capacidade industrial fixada pela mdia aritmtica apurada entre a capacidade mecnica de moagem e a capacidade anual de 300 dias de moagem. O Decreto contm vrias normas de natureza tcnica como as que se referem capacidade mecnica de moagem, meno s normas tcnicas que se devem seguir para as mquinas integrantes do diagrama de moagem, tais como a classificao em automtica e no automtica, capacidade por superfcie de contato, capacidade de penetrao, etc. Os moinhos, a fim de fazer jus distribuio das quotas, teriam que recorrer ao Servio de Expanso do T r i g o para a fixao da citada capacidade, sendo determinado ao Servio de Expanso do Trigo que, dentro de 24 meses, deveria proceder reviso da capacidade industrial do parque moageiro para sua fixao definitiva. O artigo 17 do referido Decreto determinava que os moinhos instalados, ou que venham a instalar-se como nica unidade, com fbrica de massas alimentcias, biscoitos e outros derivados, desde que utilizassem a farinha de trigo por les produzida exclusivamente na sua prpria indstria, com a finalidade de contribuir para o abastecimento do mercado consumidor em condies econmicas satisfatrias, poderiam solicitar ao Servio de Expanso do Trigo uma quota adiciona} de trigo em gro que, somada quota normal, no poderia sr superior s mdias das quantidades realmente modas nos anos anteriores instalao da fbrica, no ultrapassando cm hiptese nenhuma a atual capacidade de moagem. O referido dispositivo foi alterado pelo Decreto 50.123, de 26-1-61, que corrige a redao do artigo 17 do decreto 47.491 para os seguintes trmos: "Os moinhos instalados, ou que venham a instalar-se como nica unidade, como fbrica de massas alimentcias, biscoitos e outros derivados, desde que utilizem a farinha de trigo por les produzida, exclusivamente na prpria indstria com a finalidade de contribuir para o abastecimento do mercado consumidor, em condies econmicas satisfatrias, podero solicitar ao Servio de Expanso do T r i g o uma quota adicional de trigo em gro que, somacla quota normal, no poder ser superior s mdias das quantidades realmente modas nos anos anteriores instalao da fbrica, no ultrapassando em hiptese nenhuma a atual capacidade mecnica de moagem, e desde que esta quota adicional seja utilizada exclusivamente na sua prpria indstria de massas, biscoitos e derivados, sendo que esta quota seria retirada do montante

A 1NTJSKVENAO DO E S T A D O NO D O M N I O ECONMICO

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do trigo atribudo zona consumidora em que se acha instalado o moinho." Posteriormente, o Decreto 50.358 de 18-3-61 revogou o Decreto 50.123. Essas constantes modificaes de critrios levaram ao Poder Judicirio moinhos julgados prejudicados, sendo o caso julgado n o M a n d a d o de Segurana 9.077, q u e tem a seguinte ementa: "A distribuio de quota de trigo aos moinhos est sujeita a revises peridicas na forma estabelecida em regulamento." 4 6 Alegava o impetrante q u e a quota assegurada pelo Decreto 50.123 para utilizao na prpria indstria de massas, biscoitos e derivados constitua direito lquido e certo se d o qual n o poderia ser dle privado por ato d o Poder Executivo. A citao dste acrdo merece ser feita, pela multiplicidade de aspectos analisados no q u e tange interveno d o Estado n o domnio econmico. N o seu relatrio citava o relator, Ministro G O N A L V E S DE O L I o parecer do Procurador-Geral da Repblica, no qual se dizia: " O Govrno Nacional, n o legtimo poder constitucional de interveno econmica sbre produtos bsicos n o intersse da coletividade, resolveu regulamentar a aquisio e distribuio de trigo n o Pas tendo em vista a evidente insuficincia dsse p r o d u t o n o mercado nacional, contrastando com a sua enorme e progressiva necessidade." E d o p o n t o de vista jurdico alegava o Ministro GONALVES DE O L I V E I R A que se estava diante das atribuies d o Poder Executivo, que assim como atribura a quota adicional por decreto, poderia cancel-la sem constituir direito adquirido. D o mesmo parecer foi o Ministro V I C T O R N U N E S L E A L a f i r m a n d o textualmente que "sse decreto exprime u m poder do Govrno em relao importao, ao comrcio e industrializao do trigo. N o cabe ao Supremo T r i b u n a l corrigir essa poltica, mesmo q u e ela possa parecer a u m e outro injusta, n o eqitativa".
VEIRA

Contrastando com sse p o n t o d e vista, foram votos vencidos, concedendo em parte a segurana, o Ministro V I L A S B O A S , q u e chegou a dizer: " N o posso ocultar a averso que me causa a mobilidade da poltica econmica d o Govrno", e h a v e n d o votos como os dos Ministros A R Y F R A N C O e Lus G A L L O T T I , que procuraram determinar a poca em q u e foi instalada a u n i d a d e produtora de massas, pois se tivesse sido instalada aps a concesso da quota adicional, estaria caracterizado o direito a d q u i r i d o d o impetrante; embora no se pudesse obstar o cancelamento da quota teria ela direito a indenizao. O desequilbrio entre a capacidade de beneficiamento de trigo e a necessidade de consumo nacional exigiu outras medidas con46) V. Revista de Direito Administrativo, 69: 246, julho/set. 1962.

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substanciadas no Decreto 600 de 8-2-62, p r o i b i n d o a concesso de autorizao para instalao de novos moinhos de trigo e m a n t e n d o as autorizaes j concedidas, desde q u e 50% das obras fossem realizadas at 24-12-62, prazo sse prorrogado pelo Decreto 51.760 de 31-12-63. O problema da validade das autorizaes j existentes em face dsses decretos foi objeto de parecer d o Professor C A I O T C I T O , considerando subsistentes tais autorizaes, tendo em vista o principio que estabelece ser a autorizao, ou permisso, ato administrativo que habilita a o exerccio de um direito individual sujeito a controle preventivo, n o cria direito nvo, mas possibilita a eficcia de direito pr-existente, q u e a lei condicionou, q u a n t o a seus efeitos, permisso da autoridade pblica em atribuio a intersse coletivo respectivo. 47 A multiplicidade de rgos estatais com interferncia n o setor do trigo, tendo em vista a competncia para o estmulo da produo nacional e o controle da importao d o produto estrangeiro, levou divergncia em relao ao recolhimento da diferena d o preo d o trigo importado, q u a n d o da alterao de taxa cambial, dvida q u e foi sanada em parecer d o Consultor-Geral da Repblica, A D R O A L D O
MESQUITA DA COSTA.

Procedendo anlise dos textos, assim se pronuncia o Consultor-Geral da Repblica: "Da leitura q u e fiz das peas dsse processo, tive o desprazer de observar q u o infeliz esta nao, sujeita a u m a burocratizao nociva, e a inmeras autoridades incumbidas d o mesmo assunto, cada qual t e n t a n d o romper os limites de suas atribuies para se arrogarem do direito de decidir." Concluindo, apresenta a seguinte distribuio de podres: "a) C O F A P (atual SUNAB) levantamento dos estoques de trigo e seus derivados em poder dos m o ^ e i r o s ; fixao dos novos preos da farinha de trigo, derivados e subprodutos; expropriao do trigo em gro ou beneficiado; b) CACEX levantamento das quantidades, em trnsito, do trigo em gro; c) Ministrio da Agricultura fixao dos novos preos d o trigo em gro; d) Supervisor encarregado da execuo, controle e fiscalizao das medidas decorrentes daquele diploma." 47) V. Parecer sbre "Interveno do Estado na Ordem Econmica Contrle da Indstria do Trigo Autorizao Administrativa Ato Discricionrio Revista de Direito Administrativo, 75, jan/mar. 1964, pg. 386.

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" D o c o n j u n t o de rgos outorgados da execuo das medidas concernentes comercializao e industrializao d o trigo, verificase ser o Ministrio da Agricultura o rgo de cpula conveniente daquele conjunto, e que pela sua prpria posio na linha hierrquica da organizao administrativa d o Poder Executivo, se sobrepe aos demais. "Assim, ao Ministrio da Agricultura deve ser delegada essa atribuio de rbitro, independente de seus encargos especiais previstos nos diplomas citados, ressalvada, entretanto, a competncia da aplicao das sanes aos supervisores, na forma d o pargrafo 30 d o artigo 4., d o Decreto 53.913." 4 8
Seo 5." Leis do Reajustamento Econmico

Como mencionado na Introduo dste captulo, as normas especiais relerentes agricultura n o Direito Brasileiro, surgem logo aps as leis tributrias, na legislao d o reajustamento econmico. a mesma c o n j u n t u r a de depreciao dos preos agrcolas q u e levou o Govrno, instalado aps a Revoluo de 1930, a estabelecer normas especiais referentes s dvidas aos agricultores. Igualmente, poderemos encontrar na mesma poca, em outros pases d o m u n d o , essa mesma poltica de criao de normas especiais para as dvidas dos agricultores, c u m p r i n d o destacar, por exemplo, a legislao norteamericana d o "New Deal", dividida em trs captulos distintos n o "Emergency Agricultural Adjustment Act": o da poltica dos preos agrcolas; o da reorganizao do crdito agrcola ( Agricultural Crcdits) e a Lei de Emergncia sbre hipotecas agrcolas ( Emergency Farm Mortgage Act), cada u m dles aplicado p o r organizaes administrativas diferentes. 4 9 " de todo o p o r t u n o recordar que o sistema americano de proteo aos agricultores, que tanta influncia exerceu sbre o nosso, consignou a distino entre crdito agrcola e desendividamento." 5 0 Os prejuzos q u e a agricultura brasileira sofreu nesse perodo exigiram, assim, a promulgao de diversos diplomas legais, procurando evitar os juros q u e sbre ela incidiam sobretudo pela queda do mil-ris em relao s moedas de pases q u e nos haviam vendido mquinas. 48) V. Parecer n. 072-H de 8 de setembro de 1964 sbre "Recolhimento da diferena do preo do trigo importado. Divida dos moageiros. Sanes. Autoridade competente para decidir." Publicado no Dirio Oficial da Unio Seo I Parte 1." de 29-9-64, pg. 8.748. 4 9 ) V . TAYLOR, JACK Business and Government, An Introduction. Nova York, Barnes & Noble, 1952, pg. 104. 50) Ministrio da Fazenda Reajustamento Econmico dos Agricultores. Rio de Janeiro, 1945, pg. 10.

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O Decreto 22.626 de 7-4-33, chamada a "Lei Contra a Usura", fixa os juros dos emprstimos garantidos por propriedades agrcolas (8%) e destinados a negcios agrcolas (6%) e instituiu uma moratria de dez anos para pagamento das dvidas dos agricultores que, vencidas, deveriam ser anualmente amortizadas naquele prazo. O a r t . 10 d o referido decreto imps a condio de q u e tais dvidas estivessem efetivamente cobertas. A restrio d o benefcio da moratria decenal aos agricultores, cujos dbitos fossem inferiores s garantias de cobertura total da dvida, provocou a execuo judicial contra muitos lavradores, sob a alegao de q u e a dvida n o estava totalmente coberta. 5 1 O fato q u e ficavam excludos da moratria os mais necessitados dela, todos aqules com dvidas q u e superavam o valor dessa garantia. Para dar soluo a sse problema q u e surge o Decreto 23.533 de 1-12-33, a conhecida Lei d o Reajustamento Econmico. Posteriormente, surgem outros diplomas, os Decretos 23.981 de 9-3-34, 24.056 de 28-3-34, 24.203 de 7-5-34 e, finalmente, o Decreto 24.233 d e 12-5-34, q u e consolida disposies dos anteriores e aprova o regimento da Cmara do R e a j u s t a m e n t o Econmico, rgo administrativo destinado a executar os novos dispositivos legais. N a exposio de motivos com q u e encaminhou assinatura d o Chefe d o Govrno o Decreto 23.981, declarou o Ministro da Fazenda O S W A L D O A R A N H A que a Lei instituiria "verdadeira abolio da escravatura agrcola n o Brasil, permitindo, por u m a mdica contribuio geral, o reerguimento da vida rural d o Brasil". 52 As leis de reajustamento econmico previam a reduo de 5 0 % dos dbitos dos agricultores, contrados antes de 30 de j u n h o de 1933, q u a n d o tivessem garantia real: estabelece indenizaes sob a forma de aplices para os credores, autoriza ainda a emisso de aplices da Dvida Pblica, n u m limite de quinhentos mil contos de ris, criando ainda u m rgo especial para executar a'^ disposies da nova lei, a Cmara de R e a j u s t a m e n t o Econmico, composta de trs membros nomeados pelo Chefe do Govrno. sse rgo tinha como atribuio, alm d o exame e verificao das declaraes e documentos, decidir sbre o direito aos benefcios d o decreto, autorizar a entrega das aplices de indenizao a q u e tiver direito o interessado. A respeito de sua caracterizao legal afirma P R I C L E S M A D U R E I R A DE P I N H O : " , assim, a Cmara de Reajustamento Econmico u m a entidade sui generis n o aparelho burocrtico d o Pas. T r i b u n a l Administrativo, pela sua funo, n o se estruturou na atual organizao do servio pblico, dada a transi As dividas dos agricultores e a soluo corporativa. Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1939, pg. 43. 52) Ibid, pg. 44.
5 1 ) PINHO, PRICLES MADUREIRA DE

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toriedade de sua tarefa. Bem avisado andou o legislador em n o confiar justia ordinria a aplicao da Lei do Reajustamento. A celeridade necessria e o c u n h o de excepcionalidade d a medida no se conciliariam com os ritos da processualstica comum. N o seguimos os modelos das comisses paritrias (Bulgria, Marrocos, o Japo, e t c . ) onde se fizessem representar as duas classes interessadas. Adotamos, nesse passo, sistema indito de tribunal administrativo, entrosado com o Banco do Brasil, que o representava por suas agncias n o Pas, incumbidas de todas as diligncias locais." 53 A Lei d o R e a j u s t a m e n t o Econmico teve que adotar um conceito de agricultor, definido, inicialmente, como tdas as pessoas fsicas ou jurdicas q u e exercessem a sua atividade na agricultura, criao ou invernagem de gado e posteriormente completado n o decreto 23.981 n u m a definio detalhada, a saber: So agricultores, para os efeitos dste Decreto, tdas as pessoas fsicas ou jurdicas q u e exeram profissionalmente, por conta prpria e com fins de lucro, a explorao agrcola, mesmo a extrativa, a criao e invernagem de gado, ainda q u a n d o associem a essas atividades o beneficiamento industrial dos respectivos produtos. A caracterizao d o exerccio da agricultura para fazer jus aos benefcios do reajustamento era, assim, a profissionalidade, por conta prpria e com fins de lucro. Eram excludos d o regime d o Decreto vrios tipos de dvida: dvidas em moeda estrangeira; dvidas contradas p o r agricultores q u a n d o se verificasse d o prprio instrumento q u e se destinou a fins estranhos atividade agrcola e dvidas exclusivamente garantidas por hipotecas urbanas, p e n h o r mercantil ou civil. Coube assim a sse rgo, a Cmara de Reajustamento Econmico, a aplicao da nova Lei, dispondo o artigo 26: " privativa e exclusiva d a Cmara de Reajustamento Econmico a competncia para decidir sbre os favores constantes dste decreto, no podendo as justias ordinrias tomar conhecimento da matria nle regulada, a no ser em execuo das decises d a Cmara. Legislao posterior foi ainda completando as disposies relativas s dvidas dos agricultores, como o Decreto-Lei 1.001 de 19-12-38, q u e prorroga at 31-12-39 a moratria s dvidas de agricultores, o Decreto 1.002 de 29-12-38, q u e estabelece q u e as dvidas contradas antes de 31-12-37 sero pagas pela Carteira de Crdito Agrcola c Industrial do Banco d o Brasil, em letras hipotecrias, mediante emprstimo aos devedores que se ajustarem com os respectivos credores para o pagamento at a importncia de 75% dos bens imveis que constiturem a garantia." 5 4 53) Ibid, pg. 46. 54) Mais recentemente, surgiram vrias leis de moratria aos agricultores e pecuaristas, como as Leis 209, de 2-1-48, e 1.002, de 24-12-49 entre

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Embora se trate de legislao n o mais em vigor, o seu exame neste trabalho merece ser feito, pela natureza peculiar da legislao e pela verdadeira organizao de u m sistema administrativo especial e nvo n o Brasil, pois n o dizer de u m dos juizes da Cmara de Reajustamento Econmico, trata-se de "direito excepcional surgido em poca excepcional para a soluo de problemas excepcionais; a Lei d o Reajustamento Econmico n o se amolda sempre s disposies do direito comum". 6 5 O Decreto 24.233 atribua aos membros da Cmara de Reajust a m e n t o Econmico o tratamento de juizes e determinava o artigo 8., n. 4, q u e competia Cmara decidir, irrecorrlvelmente, sbre o direito aos benefcios d o Decreto. Conferia-se, assim, Cmara de Reajustamento Econmico, como se far posteriormente com o T r i b u n a l Martimo e com o Conselho d o Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, o exerccio de funes quase-judiciais. 56 Se sse sistema poderia existir na poca, na vigncia da Constituio de 1934 e sobretudo d e n t r o d o esprito q u e orientou a Constituio de 1937, revelava-se n o e n t a n t o incompatvel com a Constituio de 1946, em face das atribuies dadas ao poder judicirio, m u i t o especialmente q u a n t o ao artigo 141, pargrafo 4.: "A lei n o poder excluir da apreciao do Poder Judicirio qualq u e r leso de direito i n d i v i d u a l . " Assim os litgios levados ao Poder Judicirio foram d a n d o a nova interpretao julgada compatvel com o nvo estatuto constitucional, adequando as atribuies da Cmara de R e a j u s t a m e n t o Econmico com a primazia d o Poder Judicial. So numerosas as decises d o Poder Judicirio e d o Supremo T r i b u n a l Federal relativas a essa matria, ressalvando sempre a possibilidade de recurso ao Poder Judicirio. Em matria legal o exame d o Poder Judicirio era completo, como decidido pelo Supremo T r i b u n a l Federal n o recurso extraordinrio 6.723 (Bahia). da qual foi relator o Ministro A N B A L FREIRE, e u j a ementa assim dispe: "As decises da Cmara de Reajustamento Econmico so suscetveis de exame pelo Judicirio, desde q u e desatendam s prescries legais. A Cmara u m rgo arbitrai institudo por lei p a r a decidir do reajustamento, e nesse setor q u e decide soberaoutras, sem porm, integrar um sistema to elaborado como a legislao do Reajustamento Econmico. V . PINTO, PAULO JOS DA SILVA Moratria e Reajustamento da Pecuria. Rio, s.e. 1950, 166 pg. Frase de SRGIO ULRICH DE OLIVEIRA in Ministrio da Fazenda Reajustamento Econmico. Pg. 73. Sbre a matria V . FAGUNDES, SEABRA O Contrle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. Rio de Janeiro, Forense, 1957. 3." edio, pgs. 1 5 6 - 1 6 6 ; LEAL, VICTOR NUNES Problemas de Direito Pblico. Rio de Janeiro, Forense, 1960, pgs. 1 4 0 - 2 5 5 .

55) 56)

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n a m e n t e . Mas fora da, se desatende. ou viola a lei, pode ser compelida pelas justias regulares a observ-la. A autonomia se circunscreve quele mbito restrito, no podendo, q u a n d o concedido ou denegado o reajuste, ser revisto pelo Poder Judicirio, no como exceo ao princpio d o ajuizamento dos atos administrativos, mas porque, nos trmos da lei (e a sse entendimento conduz a boa interpretao da vedao d o reexame judicial), a U n i o s consente em tomar a seu cargo a metade da dvida d o agricultor, se essa obrigao resultar para ela da deciso daqueles rbitros legais." 57
Seo 6 . " Legislao de Preos Mnimos

O u t r o setor em que tambm se exerce a poltica de interveno d o Estado n o m b i t o agrcola o dos "preos mnimos", considerado pelos especialistas como u m dos pontos nevrlgicos do sucesso de qualquer poltica de a m p a r o agricultura. 5 8 As condies de industrializao d o Pas levam a u m a u m e n t o da populao u r b a n a , conduzindo a uma presso maior sbre a produo agrcola para o fornecimento de alimentos aos grandes aglomerados urbanos. Ao mesmo tempo essa poltica de industrializao,-com o a u m e n t o dos produtos industriais fabricados 110 Pas, em regra por preos superiores ao de sua aquisio n o estrangeiro, acarreta tambm um desequilbrio n o setor agrcola em face da maior parcela de recursos que ter de despender para aquisio dos elementos indispensveis ao seu trabalho, como as mquinas agrcolas, as sementes, os fertilizantes, os inseticidas, etc. Assim, um dos elementos indispensveis recuperao d o equilbrio entre o setor agrcola e industrial, sobretudo nos perodos de industrializao intensa, a fixao de uma poltica de preos mnimos que assegure aos produtores agrcolas u m a remunerao adeq u a d a e lhes fornea as condies de segurana para o a u m e n t o e expanso de suas colheitas. O estabelecimento dessa poltica de preos mnimos se efetiva em 1945 pelo Decreto-Lei 7.774 de 24-7-1945, renovada em 1946 pelo Decreto-Lei 9.879 de 16-9-1946, que estabelece preos mnimos nara financiamento ou aquisio cie cereais e gneros de primeira necessidade de produo nacional. Posteriormente, a Lei 57) V. Revista de Direito Administrativo, 7, jan/mar. 1947, p. 126. Cf. tb. decises do Supremo Tribunal Federal na Apelao Civil 8.439 (DF) In: Revista de Direito Administrativo, 4, abril 1946, pg. 171; Recurso em mandado de segurana 747 (DF) in: Revista de Direito Administrativo, 10, out/dez. 1947. Pg. 182; Recurso Extraordinrio 19.345, Rievista Forense, 158, pg. 125. 58) B R W D T , KARL The Reconstruction 0 / World Agriculture. New York, Norton, 1945. 416 pg.

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PILHO

1.506 de 19-12-1951 reformulou a poltica de preos mnimos que , ainda, modificada no sistema parlamentar pela Lei Delegada n. 2 de 26-9-1962. A poltica de garantia dos preos dos produtos das atividades agrcolas, pecuria ou extrativa, estabelecida exclusivamente em favor dos produtores ou de suas cooperativas, sendo que o pargrafo nico do artigo 2 da Lei Delegada n. 2, previa como norma de carter transitrio, a realizao de operaes, tambm com terceiros que hajam assegurado ao produtor o preo mnimo fixado de acordo com as normas legais. Cumpre, ainda, acentuar que a Lei 4.304 de 23-12-63 possibilita tambm a realizao de operaes com beneficiadores. A efetivao de garantia de preos mnimos e realizada sob duas formas: a primeira, pela compra dos produtos com o preo mnimo fixado por decreto do Poder Executivo, considerando como se o produto estivesse colocado nos centros de consumo ou nos portos FOB, levando em conta os diversos fatores que influem nas cotaes do mercado interno e externo; a segunda forma a concesso de financiamento, com ou sem opo de venda, inclusive para beneficiamento, acondicionamento e transporte dos produtos, sendo que tal financiamento ser de n o mximo 80% da quantia paga em caso de compra. A publicao dos decretos fixando os preos mnimos anteceder de, n o mnimo, 60 dias o incio das pocas de plantio, e de 30 dias o incio da produo pecuria ou extrativa mais abundante nas diversas regies, consoante as indicaes dos rgos competentes. Previa ainda a Lei Delegada n. 2 que q u a n d o ocorressem alteraes nos custos, os preos fixados poderiam sofrer majoraes at o incio da colheita, ou safra, com prvia e ampla divulgao. A Lei tambm dispe que, quando interessar estabilidade da agricultura e normalidade do abastecimento, os decretos podero tambm estabelecer que a garantia dos preos mnimos perdurar por mais de um ano. O clculo da importncia a ser paga pela compra dos produtos, tomar como base os preos mnimos fixados, sofrendo as alteraes decorrentes de gios e desgios devidos pela classificao dos produtos e as redues relativas insuficincia ou falta relativa de acondicionamento, bem como as importncias necessrias para cobrir as despesas de tributos, fretes e outros nus que incidirem sbre os produtos, desde a localidade onde se encontram, at o centro de consumo ou prto FOB escolhido como referncia. O rgo encarregado da execuo da poltica dos preos mnimos a Comisso de Financiamento da Produo, reestruturada pela Lei Delegada n. 2, sob a forma de autarquia federal sob a jurisdio da Superintendncia Nacional do Abastecimento, e cons-

A INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO

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t i t u i n d o rgo colegiado, presidido pelo representante da SUNAB e integrada pelos representantes dos seguintes rgos: Ministrio da Agricultura, Ministrio da Fazenda, Ministrio da Indstria > Comrcio, Superintendncia da Moeda e do Crdito, Superintendncia do Desenvolvimento d o Nordeste e Banco d o Brasil. As compras e financiamento de garantias de preos mnimos sero realizados diretamente pela Comisso de Financiamento da Produo, ou mediante contrato, acordo, ou convnio atravs do Banco d o Brasil, entidades pblicas e companhias jurisdicionadas SUNAB. Os produtos adquiridos pela Comisso de Financiamento de Produo, pela Lei de Garantia dos Preos Mnimos, tero as seguintes aplicaes: a) formao de estoque de reserva; b) venda e exportao direta ou, de preferncia, atravs das companhias jurisdicionadas atravs da SUNAB ou rgo pblico incumbido d o abastecimento. Os recursos de que dispe a Comisso de Financiamento da produo so os recursos especialmente previstos na Lei Delegada n. 2, isto : saldos das operaes de compra, venda e financiamento, dotaes especiais, sendo q u e determina a Lei q u e o Tesouro Nacional garantir anualmente Comisso adiantamentos pelo Banco d o Brasil de recursos at o triplo das parcelas referidas na Lei Delegada n. 2 .
Seo 7 . Os esforos pela da Terra Reforma Agrria e o Estatuto

Os problemas de modificao da estrutura da produo agrcola n o Brasil, cujas deficincias j eram apontadas desde o perod o colonial, s se tornaram mais agudos e mais prementes n a medida em q u e a estrutura econmica d o Pas se foi alterando, e a caracterstica principal de nossa agricultura, de produtos destinados exportao, foi d a n d o lugar a uma agricultura de produtos destinados ao mercado interno, para atender s exigncias de u m a populao em crescimento acentuado e tambm com grande ndice de urbanizao. O nome de Reforma A g r r i a 5 9 passou, assim, a designar u m c o n j u n t o de medidas que poderiam ou n o estar reunidas n u m nico estatuto legal, visando modificao dessas condies existentes n o meio rural brasileiro. Se quisssemos, n o meio da grande 59) E' vastssima a bibliografia sbre reforma agrria. Cf. a bibliografia sbre Reforma Agrria e Assuntos Correlatos publicada no Boletim da Biblioteca da Cmara dos Deputados, 11(2): 385-444, julho/dez 1962. V. tb. os trs volumes publicados pela Diretoria de Publicaes do Senado Federal sbre Reforma Agrria, 1963, bem como as notas seguintes.

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controvrsia ideolgica sbre a matria, estabelecer u m a definio sucinta d o que se deve entender por Reforma Agrria, poderamos aceitar aquela sugerida por N E S T O R D U A R T E : " R e f o i m a Agrria a reviso, por diversos processos de execuo, das relaes jurdicas e econmicas dos que detm e trabalham a propriedade rural, com o objetivo de modificar determinada situao atual d o domnio e posse da terra, e a distribuio da renda agrcola." 6 0 Foi, na verdade, o processo de industrializao d o Pas, com a implantao de u m p a r q u e industrial pondervel, e acarretando a necessidade de u m a ampliao d o mercado interno, a fim de permitir a absoro dos produtos aqui fabricados, que tornou urgente a necessidade de reformas legais no setor da propriedade agrcola, a fim de melhor adequ-las a essas novas exigncias. Na Constituio de 1946 foi ventilado o problema e estabelecidos certos dispositivos n o captulo da Ordem Econmica e Social, como o de condicionar o uso da propriedade ao bem-estar social, a criao de u m nvo caso de desapropriao por intersse social, bem como medidas visando assegurar aos possuidores de terras absoluta preferncia para a sua aquisio, e dispondo sbre u m nvo tipo de usucapio, criado pela Constituio de 1934, ao ocupante por dez anos ininterruptos, de trecho de terra n o superior a vinte e cinco hectares, t o r n a d o produtivo por seu trabalho e nle tendo estabelecido a sua m o r a d a . Se possvel encontrar em poca anterior a discusso de leis de modificaes da estrutura agrria, como o anteprojeto de Cdigo Rural dos Srs. J O A Q U I M O S R I O e B O R G E S DF. M E D E I R O S ( 1 9 1 3 ) , o anteprojeto de 1943 da comisso de tcnicos d o Ministrio da Agricultura, e u m anteprojeto do Cdigo R u r a l d o Sr. M A L T A C A R D O S O , d o mesmo ano, 6 1 a partir de 1946 q u e a discusso se tornou mais presente, confirmando a tese de N E S T O R D U A R T E , de que o trabalho parlamentar n o corre apenas por conta da vontade e da assiduidade dos congressistas; h um estado de esprito e convico q u e preside o destino e a marcha de uma proposio n o parlamento. 6 2 E n q u a n t o no se firma sse estado, o trabalho legislativo no encontra o curso normal. Aps, surgiram o projeto do prprio NEST O R D U A R T E e o projeto encaminhado pelo Poder Executivo, q u a n do era Ministro da Agricultura o Sr. D A N I E L C A R V A L H O , e de autoria d o Sr. A F R A N I O DE C A R V A L H O . 6 3 Reforma Agrria. Rio de Janeiro. Ministrio da Educao 1953, pg. 50. 61) V. relao em WALD, ARNOLD, "O Estatuto da Terra". Jurdica, 89: 156160, abr./jun. 1965, pg. 157.
6 0 ) DUARTE, NESTOR 6 2 ) DUARTE, NESTOR o p . cit., p g . 1 0 . 63) V. CARVALHO, AFRNIO DE Reforma

Agrria. Rio de Janeiro, Edies

O Cruzeiro, 1963, 288 pg.

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Em 1951, n o Govrno do Presidente Vargas, cria-se, pelo Decreto 29.803 de 25-7-61, a Comisso Nacional de Poltica Agrria, que participou da elaborao de vrios projetos de lei, 04 e q u e constitui u m grande f r u m de debates das discusses da Reforma Agrria. E x a m i n a n d o as vrias correntes q u e ento se defrontavam n o seio da Comisso, apontava C H E R M O N T DE M I R A N D A 6 5 a discusso entre aqules que preconizavam a reforma legislativa de conjunto, os que se batiam pela reforma agrria, d a n d o tda a precedncia aos problemas de desapropriao e redistribuio das terras, enq u a n t o outros preconizavam a elaborao de u m cdigo rural, p o n t o de vista que est em relao reforma agrria, em posio de verdadeiro antagonismo. Registrava, tambm, o comentarista a posio dos q u e julgavam ser mais p r u d e n t e atacar os problemas por zona geogrfica e at mesmo por tipo de cultura, ao contrrio de se lanar cegamente a u m a poltica q u e n o levasse em conta essa diferenciao regional: adotar-se-ia u m procedimento bem mais lento, mas, incomparvelmente mais seguro, pois ao invs de u m a reforma agrria retumbante e aparatosa, se proporcionaria u m a secesso de pequenas reformas q u e iriam, paulatinamente, renovando a paisagem agrria d o Pas. C o m o documento altamente significativo dessas tendncias q u e se defrontaram n o meio da Comisso Nacional da Poltica Agrria, da surgindo u m a frmula conciliatria e de transigncia, cabe destacar o documento d e n o m i n a d o de "Diretrizes sbre a reforma agrria no Brasil", e q u e foram aprovadas em tese pelo Presidente da Repblica, em setembro de 1952. 66 64) A Comisso Nacional de Poltica Agrria publicou vrios documentos sbre o assunto. V. Reforma Agrria no Brasil Estudos e Projetos. Rio 1956 e Os Problemas da Terra no Brasil e na Amrica Latina. Rio 1956. 6 5 ) MIRANDA, VICENTE CHERMONT DE "Crnica Judiciria Diretrizes Convergentes". Jornal do Brasil, novembro 1951. 66) "Das experincias realizadas em pases de estrutura agrria semelhante do Brasil, e do nvo sentido social que, nas constituies modernas, inclusive a brasileira, se empresta propriedade da terra, decorrem algumas diretrizes gerais que devero prevalecer na reforma agrria. Abrangem elas os seguintes pontos fundamentai: I Princpios Bsicos 1.) A Constituio Brasileira dispe em seu artigo 147 que o uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social e que a lei promover a justa distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos. 2.) O objetivo fundamental da reforma agrria no Brasil ensejar aos trabalhadores da terra o acesso propriedade, de modo a evitar a proletarizao das massas rurais e anular os efeitos antieconmicos e antisociais da explorao da terra. 3.) Simultaneamente com a subdiviso dos latifndios e a aglutinao dos minifndios, a reforma agrria cuidar tambm de valorizar o homem e a terra, de modo a assegurar a todos trabalho que possibilite existncia digna.

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Nos vrios estudos a respeito da matria permanecia, porm, como obstculo f u n d a m e n t a l a u m a poltica de redistribuio da propriedade agrcola q u e tinha como pressuposto u m a poltica de desapropriao pelo Poder Pblico, o bice d o artigo 141, pargrafo 16, da Constituio, q u e exigia a prvia e justa indenizao, em diII Do Regime Agrrio 1.) A legislao de terras dever ter em conta, tanto quanto possvel, a tradio e os costumes de cada regio. 2.) A legislao agrria dever proporcionar condies mnimas que possibilitem pequena propriedade preencher suas funes sociais e produtoras. 3.) No se devero fragmentai- indistintamente as terras, quando da resulte uma depreciao econmica da regio pela qualidade de suas culturas e tipo de explorao agrcola. III Formas e Sistemas de Desapropriao 1.) A indenizao por desapropriao dos latifndios improdutivos dever fugir regra do artigo 141, pargrafo 16 da Constituio Federal o enquadrar-se no seu artigo 147, ainda que, para tanto, seja necessria uma emenda constitucional. 2.) A desapropriao de terra por intersse social, dever excluir da indenizao todo pagamento que no corresponder a principal, benfeitorias e juro razovel pelo dinheiro investido. 3.) Impe-se o parcelamento das terras vizinhas ou prximas das cidades, quando, por sua extenso e tipo de explorao, constituam entrave ao incremento da agricultura, no satisfazendo as exigncias do abastecimento urbano. 4.) Devem considerar-se preferencialmente desapropriveis as seguintes terras: a) as que no se achem cultivadas, apesar da existncia de condies favorveis para sua explorao permanente; b) as manifestamente mal cultivadas segundo ditame tcnico, inclusive as que, embora dispondo de obras pblicas de irrigao a r,eu alcance, no estejam sendo irrigadas; c) as que, adquiridas para fins especulativos, permaneam inexploradas. 5.) As terras que se forem valorizar em conseqncia de obras pblicas de grande vulto, que constituam latifndios suscetveis de beneficiarse quase exclusivamente com tais obras, e que comportem um aproveitamento econmico para fins de colonizao agrcola, devem ser desapropriadas prviamente. Ao expropriado reservar-se- uma extenso de terras proporcional rea at ento mantida em cultivo permanente. 6.) As reas prximas dos centros urbanos, cuja cultura seja necessria ao seu abastecimento, no podero ser loteadas, ou quando o forem, ficaro obrigadas a obedecer a um plano de zoneamento agrcola. IV Colonizao 1.) Unidade de legislao e centralizao administrativa para a ao colonizadora. Escolha criteriosa das terras de acrdo com os fatres que garantam a fixao do homem ao solo e o desenvolvimento da produo. 2.) Dar prioridade s terras ricas, saneadas e prximas dos mercados de consumo, a fim de que a populao siga antes um movimento de expanso natural do que de transplantao para as zonas isoladas, por muito frteis que se apresentem.

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iiheiro. A idia d o intersse social q u e presidiria aos novos casos de desapropriao adotados pela Constituio de 1946, e implicand o em u m nvo tipo de desapropriao para atender a novas necessidades e exigncias, permanecia prticamente sem aplicao e m virtude da exigncia da prvia e justa indenizao em d i n h e i r o . T d a s as tentativas de elaborao de projetos se deparavam com essa dificuldade, sem que porm as frmulas substitutivas fornecessem 3.) Procurai-, na colonizao, manter o equilbrio entre as terras aptas pecuria e agricultura. 4.) Estabelecer unidades autnomas de trabalho, sob critrio de colonizao nuclear, a fim de evitar-se o isolamento rural e dar-se expresso social e econmica ao colonizadora. V Crdito Agrcola 1.) Orientar o crdito oficial no sentido de beneficiar realmente o pequeno produtor. Para isso, condio essencial descentraliz-lo ao mximo, eliminar os entraves burocrticos e amenizar as garantias reais exigidas. 2.) Como norma geral, o crdito oficial ser concedido em dinheiro, bem como, em determinadas condies, em mquinas, ferramentas, sementes, adubos e animais, a par da assistncia tcnica necessria. 3.) O crdito dever ser fornecido, de preferncia, atravs das cooperativas agrcolas, intensificando-se o crdito pessoal. VI Disposies Gerais 1.) A aplicao adequada dos impostos que gravam a propriedade (territorial, transmisso etc.) constitui meio de desencorajar a posse improdutiva do solo. Como, no caso brasileiro, sses tributos so privativos dos Estados, impe-se a realizao de um convnio interestadual, sob o patrocnio do Govrno Federal, a fim de assentar critrios uniformes de Incidncia e cobrana, respeitadas sempre as peculiaridades de cada Unidade Federativa. 2.) Nos textos da lei de reforma agrria incluir-se-o disposies para estimular por todos os meios os proprietrios de estabelecimentos rurais que invertam suas rendas em benefcio e melhoramento da terra. Assim no sero desapropriadas as fazendas que, por sua exemplar explorao, tenham eficincia tcnica e econmica. 3.") Desenvolver em condies econmicas a pequena propriedade, particularmente nas zonas prximas das cidades, a fim de que se estabelea nas exploraes agrcolas, o sistema de chcaras e granjas. 4.) Fixar, em cada zona de produo o tamanho mnimo da propriedade, alm do qual no se permitir o seu parcelamento, nem por efeito de herana. 5.) Promover, em todo o interior, a criao de cooperativas rurais, em tdas as suas modalidades, bem como de associaes de classes, outorgando-se-lhes favores e regalias. 6.) Eliminar ou suavizar os tributos que pesem sbre indstrias rurais nascentes. 7.) Orientar nosso sistema tributrio no sentido de suprimir ou reduzir direitos alfandegrios que encarecem a vida e o trabalho dos agricultores . 8.) A reforma agrria dever objetivar a criao de comunidades rurais, habilitadas a progredir econmica, social e politicamente, dentro da sociedade brasileira.

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instrumento seguro, garantindo ao mesmo tempo a instituio du reforma julgada indispensvel, sem porm deixar de resguardar a justa proteo ao direito da propriedade. Essas dificuldades oram encontradas por todos aqueles q u e tentaram formular os projetos de reforma agrria nesse perodo, cabendo u m a referncia especial ao, dos Deputados C O U T I N H O C A V A L C A N T E 0 7 e ao G r u p o de T r a b a l h o nomeado pelo Presidente J N I O Q U A D R O S , e presidido pelo Senador M I L T O N C A M P O S . 6 8 Smente com o A t o Institucional de 9 de abril de 1964, que possibilitou a aprovao de emendas constitucionais em procedim e n t o mais clere, que se pde superar essas dificuldades, o q u e ocorreu atravs da Emenda Constitucional n. 10, de 9-11-64. Os princpios gerais da Emenda Constitucional, q u e constituem o pressuposto do projeto de lei e n c a m i n h a d o ao Congresso Nacional, de que resultou a Lei 4.504, de 30-11-64,00 estabelecem as seguintes alteraes no texto constitucional: dispe sbre a competncia da U n i o de legislar sbre matria jurdica para abranger, alm d o Direito Civil, Comercial, Penal, Processual, Eleitoral, Aeronutico e d o T r a b a l h o , o Direito Agrrio, d a n d o de certa forma autonomia a u m r a m o d o Direito, o q u e doutrinriamente aind objeto de controvrsia. N o mbito tributrio d competncia U n i o de decretar impostos sbre a propriedade territorial rural, estabelecendo que o p r o d u t o de arrecadao d o imposto territorial r u r a l seria entregue, de acordo com a lei ordinria, aos municpios onde estejam localizados os imveis sbre os quais incida a tributao. A modificao f u n d a m e n t a l consiste, porm, na excluso da prvia e justa indenizao em dinheiro para os casos introduzidos n o artigo 147 da Constituio, que passou a ter seis pargrafos, dispondo que "A U n i o poder promover a desapropriao da propriedade territorial rural, mediante pagamento da prvia e justa indenizao em ttulos especiais da dvida pblica, com clusula de exata correo monetria, segundo ndices fixados pelo Conselho Nacional de Economia, resgatveis n o prazo mximo de vinte anos, em parcelas anuais sucessivas, assegurada a sua aceitao, a qualquer tempo, como m e i o de pagamento de at 50% d o imposto territorial rural e como pagamento de terras pblicas". 67)
CAVALCANTI, COUTINHO Um Projeto <be Reforma Agrria. Rio de Janeiro, Instituto Nacional do Livro (Biblioteca de Divulgao Cultural Srie A-XX) 1959. 288 pgs. 68) V. Senado Federal Reforma Agrria Volume I Tomo I pgs. 361-369. 69) V. Ante-Projeto de lei publicado no volume Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais A Reforma Agrria Rio, 1964, pg. 73-84, que constitui modlo na qual muito se inspirou o projeto governamental.

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A necessidade de procurar evitar qualquer ameaa de confisco levou introduo n o texto constitucional de preceito de carter nitidamente regulamentar, como o acima citado, dispondo, tambm o 2. do artigo 147, que a lei dispor "a respeito do volume anual ou peridico das emisses, bem como sbre as caractersticas dos ttulos, a taxa dos juros, o prazo e as condies de resgate." A desapropriao prevista com pagamento em ttulos especiais da dvida pblica da competncia exclusiva da Unio, limitandose s reas includas nas zonas prioritrias, fixadas em decreto do Poder Executivo, somente recaindo em propriedades rurais cuja forma de explorao contrarie o uso da propriedade condicionada ao bem-estar social, de acrdo com a definio da Lei. Igualmente, novas restries so feitas a essa desapropriao que smente poder ocorrer quando se tratar de latifndios, cie acrdo com a definio legal, sendo que as benfeitorias necessrias e teis sero sempre pagas em dinheiro. , Por outro lado, os planos de desapropriao pra" fins da reforma agrria tero cpie ser aprovados por decreto do Podr Executivo e sua execuo ser de competncia de gs fcolgiadfcl, constitudos por brasileiros de notvel saber e idonidadt, nomeados pelo Presidente da Repblica, com a aprovao d o Senado Fereral. Tambm dispunha, o pargrafo 6., cpie "a transferncia d propriedade desapropriada fica isenta de imposts federais, estaduais e municipais." A emenda constitucional n. 10 tambm altera, em parte, o artigo 156, aumentando a rea de preferncia dos possuidores de terras para 100 hectares, exigindo a autorizao d o Senado para alienao ou concesso de terras pblicas com reas superiores a trs mil hectares, salvo quando se tratar de plano de colonizao aprovado pelo Govrno Federal, e finalmente qualificando melhor o nvo caso de usucapio introduzido pela Constituio de 1934, o mantido na Constituio de 1946, que passou a ser rea nunca excedente a cem hectares, suficiente para assegurar ao lavrador e ;.ua famlia condies de subsistncia e progresso social e econmico, nas dimenses fixadas pela lei, segundo o sistema agrcola regional. A Lei 4.504 de 30-11-64, que dispe sbre o Estatuto da Terra, explcita a poltica do Govrno, j com as modificaes introduzidas no texto da Carta Magna pela Emenda Constitucional n. 10. Trata-se de um texto extenso, descendo, em muitos casos, a normas de carter regulamentar, visando com isto a diminuir o arbtrio do Poder Executivo e afastar os temores que pudessem assustar os elementos das classes agrrias. tambm u m estatuto de carter bastante tcnico, contendo pormenores de natureza bem es-

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pecializada, e conservando, assim, aqule carter de jurisdio tcnica j apontado. 7 0 C u m p r e destacar q u e o Estatuto da T e r r a engloba, n o mesmo diploma legal, providncias de vrios tipos e em alguns casos smente modificando os princpios de Direito Civil relativo s relaes jurdicas n o campo, mas em muitos outros, criando esquemas de interveno d o Estado, a fim de conduzir a modificao das formas de explorao agrcola. O desejo de transpor para o texto legal o m x i m o possvel das normas a serem implementadas, a fim de diminuir o arbtrio e a discusso d o Poder Executivo, responde pelo ttulo primeiro, disposies genricas denominadas especificamente de "Princpios e Definies." 7 1 Assim, a lei visa regular os direitos e obrigaes concernentes aos bens imveis rurais, para os fins de execuo da reforma agrria e promoo da poltica agrcola (artigo 1., Caput), considerada a reforma agrria como c o n j u n t o de medidas q u e visa promover melhor distribuio da terra, mediante modificaes n o regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princpios de justia social e ao a u m e n t o de produtividade (artigo 1, 1.), e poltica agrria, entendida como c o n j u n t o de providncias de a m p a r o propriedade da terra q u e se destinam a orientar, n o intersse da economia rural, as atividades agropecurias, seja n o sentido de garantir-lhes o pleno emprgo, seja n o de harmonizar-lhes o processo de industrializao do Pas. , r . . . , . / , , Logo m seguida assegurada a todos a oportunidade de acesso ^propriedade d terra, Condicionada pela sua f u n o scial e definidos os cass era que desempenhada essa funo social (artigo '2., pargrafo 1) e as prestaes e deveres q u e incumbem a respeito ao Poder Pblico (artigo 2., pargrafo 2.) . Definem-se, tambm, para efeito de aplicao da lei, o imvel rural, a propriedade familiar, o mdulo rural, o minifndio, o latifndio, a emprsa rural, o parteleiro, a cooperativa integral de reforma agrria, a colonizao. T e n d o em vista o que dispe a Emenda n. 10, mas l e v a n d o em conta carter extenso da execuo da poltica definida na lei, os artigos 6 a 8 tratam da forma da cooneraco entre Unio, Estados, Distrito Federal e os municpios, permitindo a execuo por funcionrios federais da execuo de leis e servios estaduais, e reciprocamente, a execuo por funcionrios federais de encargos anlogos de atribuio da U n i o .

7)

70) V. Capitulo V, nota 15. V. para A. anlise da lei os comentrios de MAIA, J . MOTTA da Terra, Rio de Janeiro, Coelho Branco, 1965. 213 pgs.

Estatuto

A INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO

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A lei refere-se ao domnio das terras, pblicas, dispondo, expressamente, que a explorao pelo Poder Pblico de qualquer imvel rural de sua propriedade ser unicamente para fins de pesquisas, experimentao, demonstrao e fomento, e smente em carter transitrio explorar imveis rurais com outro objetivo, quando no haja viabilidade de transferir-se para a propriedade privada. A reforma agrria, nos termos do artigo 16, visa a estabelecer um sistema de relao entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justia social, o progresso e o bemestar do trabalhador rural, e o desenvolvimento econmico d o Pas, com a gradual extenso do minifndio e do latifndio, prevendo o acesso propriedade rural pela desapropriao por intersse social, doao, compra e venda, arrecadao dos bens vagos, reverso posse do Poder Pblico de terras de sua propriedade, indevidamente ocupadas e exploradas, a qualquer ttulo, por terceiros, herana ou legado.

Fixam-se, ademais, os casos em que podem ocorrer a desapro. priao por intersse social, como seja, entre outros, condicionar o uso da terra sua funo social, promover a justa e adequada distribuio da propriedade, obrigar a explorao racional da terra, incrementar a eletrificao e a industrializao no meio rural. A lei prev a poltica de desapropriao a ser empreendida pelo Poder Pblico em reas prioritrias, como tais definidas na Lei, dispondo tambm sbre as condies em que podem ser distribudas as terras desapropriadas pelo organismo competente criado na Lei, o Instituto Brasileiro de Reforma Agrria. Para o financiamento dessa poltica criado o F u n d o Nacional de Reforma Agrria, destinado a fornecer os meios necessrios ao financiamento da reforma agrria e dos rgos incumbidos da sua execuo, sendo constitudo do produto da arrecadao da contribuio de melhoria, cobrada pela Unio, da distribuio especfica de 3% da receita tributria da Unio, de recursos j destinados em Lei ao Servio Social Rural, de doaes recebidas e da receita do prprio Instituto. Vincula-se, ainda, a execuo de projetos regionais, a contribuio de organizaes de valorizao regional, que devero destinar para ste fim 20%, no mnimo, da dotao global. A execuo da reforma agrria ser realizada por meio de planos peridicos, nacionais e regionais, com prazos e objetivos determinados, de acrdo com projetos especficos, prevendo-se um plano nacional de reforma agrria a ser elaborado pelo Instituto e aprovado pelo Presidente da Repblica, consignando necessriamente: 1) delimitao de reas regionais prioritrias; 2) a especificao dos rgos regionais, zonais e locais que vierem a ser criados para a execuo e administrao da reforma agrria; 3) determinao

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dos objetivos q u e devero condicionar a elaborao dos Planos Regionais; 4) a hierarquizao das medidas a serem programadas pelos rgos pblicos nas reas prioritrias, nos setores cie obras de saneamento, educao e assistncia tcnica; 5) fixao cios limites de dotao destinada execuo do plano nacional e de cada u m dos planos regionais. C u m p r e destacar q u e a lei obriga a elaborao antecipada dos planos de reforma agrria a q u a l q u e r desapropriao por intersse social. A execuo da reforma agrria caber ao Instituto Brasileiro de Reforma Agrria, rgo autrquico, dotado de personalidade jurdica e financeira, s delegacias regionais d o Instituto executand o tal poder nas reas de jurisdio, competncia e funes fixadas em Lei, e u m rgo sui generis, a Comisso Agrria constituda de u m representante d o Instituto Brasileiro de Reforma Agrria, que ser o presidente, e 3 representantes dos trabalhadores rurais, de 3 representantes dos proprietrios rurais, e de u m representante categorizado de entidade pblica vinculada agricultura, e de u m representante dos estabelecimentos de ensino agrcola. A essa comisso incumbe estudar e encaminhar os pedidos de aquisio e desapropriao de terras, manifestar-se sbre a lista de candidatos selecionados para a adjudicao de lotes, oferecer sugestes Delegacia Regional na elaborao e execuo dos programas de r e f c ma agrria e acompanhar at a sua implantao os programas de reforma nas reas escolhidas. Para execuo dessa poltica de reforma agrria atribudo Instituto Brasileiro de Reforma Agrria a promoo do zoneamento e cadastro, visando definir, n o primeiro caso. as regies que devem ocupar posio prioritria, sobretudo, as regies crticas, onde se deve promover a eliminao dos minifndios e dos latifndios. A declarao das reas prioritrias ser feita por decreto do Presidente da Repblica, que mencionar a criao da Delegacia Regional d o Instituto Brasileiro de Reforma Agrria, com a exata delimitao de sua rea de jurisdio, a durao d o perodo de interveno governamental na rea, os objetivos a alcanar, principalmente o nmero de unidades familiares e cooperativas a serem criadas, alm de outras medidas destinadas a atender a peculiaridades regionais. A lei dispe ainda sbre a realizao de uma poltica de desenvolvimento rural, sendo criado para tal fim o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio e para cujo incentivo o Poder Pblico se utilizar da tributao progressiva da terra, atravs d o imposto territorial rural, d o imposto de renda, da colonizao pblica e particular, da assistncia e proteo da economia rural e ao cooperativismo, e finalmente, da regulamentao do uso e posse temporrio da terra. Prev-se na seo 2. do ttulo 3., tdas as formas de utilizao do impsto territorial rural com os objetivos

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extratributrios, e em relao ao impsto de renda da determinao do recebimento lquido da explorao agrcola, baseado em coeficientes fixados pela Lei nos trmos da declarao de bens e de patrimnio rural. A poltica de colonizao tambm fixada na lei, visando organizao de ncleos agrcolas ou agro-industrial, uns de iniciativa oficial, e outros de iniciativa particular, sse ltimo merecendo o estmulo do Estado e dispondo sbre os tipos de colonizao. A assistncia e proteo economia rural devem ser estimuladas atravs de uma ampla enumerao de meios, tais como a assistncia tcnica, a produo e distribuio de sementes e mudas, a criao, visando distribuio de reprodutores e uso da inseminao artificial, a mecanizao agrcola, o cooperativismo, assistncia financeira e creditcia, a assistncia comercializao, industrializao e beneficiamento dos produtos, eletrificao rural, e obras de infra-estrutura, o seguro agrcola, a educao atravs de estabelecimentos agrcolas de orientao profissional, e finalmente a garantia de preos mnimos de produtos agrcolas. Cuida, ainda, a lei das formas de uso ou posse temporria da terra, estabelecendo em relao ao arrendamento rural, a parceria agrcola, pecuria, agro-industrial e extrativa, e tambm a ocupao de terras pblicas federais, princpios que extravasam do regime do Direito Civil. Finalmente, cuida ainda da emisso de ttulos denominados ttulos da dvida agrria para pagamento de indenizaes, qe contero clusula de garantia contra eventual desvalorizao da moeda e que podero ser utilizados para pagamento de tributos, cauo e depsito judicial e administrativo. T a m b m dispe sbre a instituio de um fundo agro-industrial de reconverso com a finalidade de financiar projetos apresentados por proprietrios, cujos imveis rurais tiverem sido desapropriados contra pagamento por meio de ttulos da dvida agrria, somente sendo possvel o financiamento pelo f u n d o de projetos que satisfaam as condies tcnicas e econmicas estabelecidas pelo Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico, enquadrados dentro de critrios fixados pelo Ministrio do Planejamento.

interveno nas indstrias extrativas


Seo 1 . Introdues

Neste captulo, estudar-se-, inicialmente, o regime das minas (Seo 2. a ), onde se desenvolveu uma das legislaes mais ricas, que culmina com os dois Cdigos de Minas, criando um sistema orgnico de interveno, bastante examinado e discutido no mbito da Administrao Pblica, do Poder Judicirio e da doutrina; analisar-se- o setor da borracha (Seo 3. a ), onde na fase urea dsse ciclo, no incio do sculo, se tentou esboar uma poltica arrojada de interveno, poltica essa que ser retomada a partir da 2. a Guerra Mundial; e, finalmente, outros trs setores da indstria extrativa como a erva-mate (Seo 4 . a ) ; o pinho (Seo 5 ) e o sal (Seo 6.) .
Seo 2 . Regime das M i n a s

O regime das minas daqueles onde mais se tem verificado a interveno do Estado por fra mesmo da herana do regime colonial, onde as minas eram propriedades da Coroa, princpios que so em parte retomados a partir do primeiro Cdigo de Minas, com o objetivo de colocar as riquezas minerais a servio do progresso econmico do pas. Comentando o sistema legal do perodo colonial, A T L I O V I faz o seguinte resumo: "As minas constituam domnio realengo imprescritvel, mesmo pela posse imemorial (Ordenaes Filipinas Livro II T i t . 28) . Podiam, entretanto, passar ao domnio privado, em virtude de outorga do Estado pela descoberta e prioridade de registro. Registrada e demarcada a data mineral do
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descobridor, e trabalhada continuamente nos dois meses subseqentes, surgia para o primeiro manifestante u m a propriedade nova, transmissvel, distinta da propriedade d o solo. Era o regime das jazidas aurferas, d e n t r o do preceito das Ordenaes, m a n t i d o pelo direito ulterior, nesta parte. Mas, na verdade, e em geral o que caracteriza a data mineral a sua natureza de propriedade resolvel, subordinada, como se achava a lavrana, uma propriedade criada e mantida e a f u n o da descoberta e d o trabalho." 1 O exame da legislao at o incio do sculo foi feito exaustivamente por P A N D I C A L C E R A S , n o parecer apresentado Cmara dos D e p u t a d o s 2 , onde se estuda com minudncias tda a legislao at aquela d a t a . N o Recurso Extraordinrio n. 25.009 (Rio Grande d o Sul), o relator, Ministro O R O Z I M B O N O N A T O , em excelente resumo analisou essa evoluo do regime das Minas, assim concluindo: "A obra f u n d a m e n t a l para estudar o Direito Mineiro Brasileiro a de P A N D I C A L C E R A S , denominada "As Minas do Brasil e sua Legislao, em trs volumes editados pela imprensa Nacional, n o ano de 1904."

N o perodo colonial eram bens patrimoniais do Estado. De conformidade com as Ordenaes a comear pelas Manuelinas, sob cuja vigncia se iniciou a colonizao d o Brasil as riquezas minerais das possesses ultramarinas pertenciam ao Estado. N o perodo imperial, segundo a norma de ratificao das leis existentes (Lei de 20-10-1823), as minas continuaram, nos primeiros tempos, sob o mesmo regime vigorante n o colonato.

Apesar da existncia de u m a corrente q u e passou a sustentar a ab-rogao d o direito d o Estado sbre as minas, atribuindo-as ao senhor privado, reafirmou-se, mais tarde, o sistema de dominialidade, c u j o f u n d a m e n t o est n o exerccio da soberania, de que titular o Estado, em nome da coletividade.

A legislao republicana, a comear pela Constituio de 1891, transformou radicalmente o direito vigorante n o imprio. Passou ao
1) VIVACQUA, ATLIO 2)

A nova poltica do subsolo e o regime legal das Minas. Rio de Janeiro, Editra Panamericana. 1942, pg. 73. CALCERAS, J . PANDI As Minas do Brasil e sua Legislao. (Parecer apresentado Comisso Especial das Minas da Cmara dos Deputados pelo seu relator). Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 3 volumes, 19041905, especialmente no volume III.)

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superficirio o domnio sbre as minas, despojada, assim, a Nao das riquezas d o subsolo". 3 Na verdade, a Constituio de 1891, estabelecendo o regime da acesso representou um interregno entre a fase do imprio e o perodo a partir da Constituio de 1934, em que provisriamente se aplicou ao regime das minas o sistema da acesso. A Constituio de 1891 continha os seguintes dispositivos: A r t . 34 Compete privativamente ao Congresso Nacional:

29 Legislar sbre terras e minas de propriedade da Unio. A respeito, Joo B A R B A L H O expendeu os seguintes comentrios: "Mas quais so as terras e minas da Unio? As minas, pelo princpio firmado n o a r t . 72 17, so d o dono do sole, o q u e n o deve entender s dos particulares, mas tambm dos Estados e da Nao, uma vez que, como corrente em direito, o domnio do aolo abrange a superfcie, o subsolo, o interior dle. So, pois, de propriedade da U n i o as minas existentes em suas terras (como lhe pertencem tambm as florestas, produtos naturais e fontes a encontradas) , 4 A r t . 64 Pertencem aos Estados as minas e terras devolutas, situadas nos seus respectivos territrios, cabendo U n i o smente a poro de territrio q u e fr indispensvel para a defesa das fronteiras, fortificaes, construes militares e estradas de ferro federais. A r t . 72 A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes n o pas a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, segurana individual e propriedade nos trmos seguintes:

17 O direito da propriedade mantm-se em tda sua plenitude, salva a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia As minas pertencem aos proprietrios d o solo, salvas as limitaes q u e forem estabelecidas por lei, a bem da explorao dste r a m o de indstria. A Reforma Constitucional de 1926 deu ao pargrafo a seguinte redao: a) as minas pertencem ao proprietrio d o solo, salvo as limitaes estabelecidas por lei, a bem da explorao das mesmas: 3) Revista de Direito Administrativo 43: 268-283 jan./mar. 1956, pgs. 270-271. 4 ) BARBAI.HO, JOO Constituio Federal Brasileira Comentrios. Rio de Janeiro. Briguiet, 1924, 2. edio pg. 183.

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b) as minas e jazidas minerais necessrias segurana e defesa nacionais e as terras onde existirem n o podem ser transferidas a estrangeiros. C o m e n t a n d o o dispositivo na redao original, tece as seguintes consideraes:
JOO BARBALHO

"Pelo princpio geral de que o domnio d o solo envolve a superfcie e o interior dele, as minas pertencem ao proprietrio d o solo. E a Constituio garantindo a propriedade "em tda a sua plenitude", virtualmente, e por este fato mesmo, reconheceu ao d o n o d o solo o domnio das minas neste contidas, sendo at desnecessria declarao expressa dste direito." E expondo as caractersticas peculiares da explorao mineira, conclui: " H , como se v, convenincia pblica, intersse econmico e social, que reclamam u m a legislao especial para o regime das minas". 0 Essa legislao especial surge em 1 9 1 5 com o Decreto n. 2 . 9 3 3 de 6 - 1 - 1 9 1 5 , a Lei C A L C E R A S , e o Decreto 4 . 2 6 5 , de 1 5 - 1 - 1 9 2 1 , regulamentado pelo Decreto 1 5 . 2 1 1 , de 2 8 - 1 1 - 1 9 2 1 (Lei S I M E S L O P E S ) . Ambos sses diplomas estabeleceram uma primeira distino entre a propriedade das minas e a propriedade d o subsolo, ainda que de maneira facultativa, n o obrigatria, sem atingir perfeio dos conceitos q u e s foram estabelecidos a partir do primeiro Cdigo de Minas.
O Decreto 2 . 9 3 3 estabelecia que a mina constitui propriedade imvel, distinta d o solo, sendo alienvel isoladamente, e n q u a n t o o Decreto 4 . 2 6 5 fixando a caracterizao da mina como propriedade imvel, acessria d o solo, ms distinta dle, facultava ao proprietrio separar a mina d o solo, para o fim de arrendar, hipotecar ou alienar, podendo o mesmo fazer em relao propriedade d o solo, reservando para si a da mina. O primeiro dsses diplomas continha tambm u m a definio da poltica da minerao, consistindo n o direito que tem o Govrno de fiscalizar o servio de pesquisa e da lavra de minas, com os dois objetivos seguintes: 1) a proteo d o pessoal ocupado nos servios; 2) a proteo d o solo, para se evitarem os prejuzos q u e os trabalhos de minerao podem trazer segurana do pblico e propriedade d o solo.

N a Lei C A L C E R A S , tambm se continha a primeira definio legal de minas, distinguindo-as das pedreiras, segundo dois critrios, a saber, o tipo de substncia mineral as massas minerais ou fsseis de certas substncias eram definidas como minas, e n q u a n t o outras, por sua natureza, eram pedreiras, entre essas se incluindo as jazidas 5) Ibid, pgs. 437-438.

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de ferro; e o tipo de lavra, smente sendo consideradas minas as jazidas lavradas mediante perfurao n o solo. Assim o conceito legal de mina era o d o depsito mineral cuja explorao dependia de servio subterrneo. O movimento poltico da revoluo de 1930, trazendo a introduo de novos princpios de interveno, cuida desde logo d o exame dos dois grandes cdigos, o de guas e o de minas, q u e visavam a representar frmulas de incentivo e estmulo ao desenvolvimento dessas duas riquezas de f u n d a m e n t a l importncia para a fase da economia que o pas comeava a viver. A discusso e elaborao do Cdigo de Minas processou-se ao mesmo tempo em q u e se elaborava a nova Constituio, e embora promulgada com data de 10 de j u l h o s veio a ser publicado n o Dirio Oficial a 20-7-34, aps, portanto, a promulgao da nova Constituio que de 17 de j u l h o . M u i t o se discutiu em relao compatibilidade entre o Cdigo de Minas e a nova Constituio, cabendo a propsito citar o resumo feito por L U C I A N O P E R E I R A DA S I L V A : A primeira (questo) dizia respeito prpria existncia do Cdigo de guas (Decreto 24.643, de 10 de j u l h o de 1934), cuja constitucionalidade era contestada, por s ter sido publicada q u a t r o dias depois da promulgao da Constituio de 16 de j u l h o de 1934, n o obstante ser a lei oriunda d o Govrno Provisrio implantado pela revoluo vitoriosa de out u b r o de 1930. O Supremo T r i b u n a l Federal tomando conhecimento da impugnao feita nesse sentido contra o Cdigo de guas, em situao idntica, decidindo pela constitucionalidade dsse diploma, deixara ressalvada, tambm, a dvida relativa ao Cdigo de Minas. 7 A aplicao do Cdigo de Minas, introduzindo princpios q u e divergiam frontalmente de u m a posio meramente privatista em relao propriedade das minas, deu margem a vrias discusses e polmicas. A sse respeito convm, novamente, remeter-se opinio de L U C I A N O P E R E I R A DA S I L V A , que, como Consultor Jurdico d o Ministrio da Agricultura, foi chamado a intervir vrias vzes n a interpretao do Cdigo de Minas: "A aplicao do Cdigo de Minas, uma das leis ps-revolucionrias, que criaram relaes jurdicas novas, em oposio ordem at ento estabelecida de acrdo com os princpios da legislao ordinria, tem d a d o ensejo a q u e se levan-

6)

DRUMOND, J . MAGALHES "Sbre a lei das minas". Revista Forense, 30, 1917 pg. 359. 7) "O Cdigo de Minas no Judicirio". Revista de Direito Administrativo, 1 (1) 123-154, janeiro 1945, pg. 125.

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tem questes a resolver pelas autoridades administrativas, perante as quais ^ m sido trazidas, dos mais variados matizes. Ao lado das questes decorrentes da aplicao dos dispositivos d o Cdigo de Minas, com ela entrosadas, levantam-se outras, de ordem constitucional, ou com razes no Direito Comum, algumas da mais alta indagao, o q u e faz dos processos administrativos em q u e so suscitados u m vasto campo de pesquisas jurdicas, de que do bem u m a idia para os acima de 1.000 pareceres emitidos somente sbre matria que diz respeito aplicao d o Cdigo de Minas e leis complementares do mesmo." 8 A legislao ordinria sbre minas no podia deixar de obedecer aos princpios constitucionais q u e passaram a ser adotados pela Constituio de 1934, q u e assim dispunha nos artigos 118-119: "As minas e demais riquezas d o subsolo, bem como as quedas d'gua, constituem propriedade distinta da d o solo para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial." Artigo 119 O aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, bem como das guas e da energia hidrulica, ainda q u e de propriedade privada, depende de autorizao ou concesso federal, na forma da lei. 1. As autorizaes ou concesses sero conferidas exclusivamente a brasileiros ou a emprsas organizadas n o Brasil, ressalvada ao proprietrio preferncia na explorao ou co-participao nos lucros. 4. A lei regular a nacionalizao progressiva das minas, jazidas minerais, ou quedas d'gua ou outras fontes de energia hidrulica julgadas bsicas ou essenciais defesa econmica ou militar d o Pas. Assim a Constituio de 1934 altera o regime da propriedade mineral, separando-a d o domnio do solo; separao, que at ento era facultativa, torna-se norma constitucional obrigatria. T a m b m a Constituio passou para o domnio pblico as minas e riquezas d o subsolo smente com a ressalva n o A r t . 119, 6. q u e determinava n o depender de concesses ou autorizaes a explorao das minas em lavra, ainda q u e temporriamente suspensas na data da Constituio. A Constituio de 10-11-1937 manteve os mesmos princpios Constituio de 1934, com as seguintes distines: O direito explorao independentemente de autorizao, foi reconehcido minas em lavra, ainda que transitriamente suspensa na data 8) Ibid, pg. 124. da de s da

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Constituio de 1937 e no na de 16-7-1934. E em seu artigo 143, 1., a Constituio s admitia como permissionrios da explorao minera], os brasileiros e as sociedades constitudas de acionistas brasileiros, no se contentando com a exigncia de serem organizadas no Pas, tal como a Constituio de 1934 e posteriormente a de 1946. Essa exigncia da Constituio foi posteriormente restringida pelo Decreto-Lei 3.553, de 25-8-1941, para permitir que as sociedades que explorassem minas, amparadas pelo artigo 143, 4. da Constituio pudessem emitir aes ao portador. Essa autorizao foi tambm expressa na Lei Constitucional n. 6, de 13-5-1942, que altera o artigo 143, 1. da Constituio, inserindo no texto constitucional o preceito do Decreto-Lei 3.553, de 25-8-1941. A Constituio de 1946 retorna aos princpios da Constituio de 1934, dispondo da seguinte forma: A r t . 152 As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas d'gua, constituem propriedade distinta da do solo para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial. Art. 153 O aproveitamento dos recursos minerais e de energia hidrulica depende de autorizao ou concesso federal, na forma da lei. l.o As autorizaes ou concesses sero conferidas exclusivamente a brasileiros ou a sociedades organizadas no pas, assegurada ao proprietrio do solo preferncia para a explorao. Os direitos de preferncia do proprietrio do solo, quanto s minas e jazidas, sero regulados de acordo com a natureza delas. 2. No depender de autorizao ou concesso o aproveitamento de energia hidrulica de potncia reduzida. 3. Satisfeitas as condies exigidas pela lei, entre as quais a de possurem os necessrios servios tcnicos e administrativos, os Estados passaro a exercer nos seus territrios a atribuio constante dste artigo. Das Disposies Constitucionais Transitrias: Art. 21 No depende de concesso ou autorizao o aproveitamento das quedas d'gua j utilizadas industrialmente a 16 de julho de 1934, e, nestes trmos, a explorao das minas em lavra, ainda que transitriamente suspensa; mas tais aproveitamentos e exploraes ficam sujeitos s normas de regulamentao e reviso de contratos, na forma da lei. No quadro dsses princpios constitucionais se desenvolve o sistema da legislao especial, iniciada com o primeiro Cdigo de

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Minas. 0 O Cdigo parte da distino entre jazidas e minas: jazidas consideradas como ntfftsa de substncias minerais ou fsseis existentes n o interior ou na superfcie da terra q u e seja ou venha a sei valiosa para a indstria; minas, a jazida na extenso concedida, o c o n j u n t o de direitos constitutivos dessa propriedade, os efeitos das exploraes e ainda o ttulo e concesso que a representa. sse conceito inicial de distino entre jazida e minas foi reformulado pelo Cdigo de Minas de 1940, ao definir jazidas quase da mesma forma d o primeiro cdigo, mas caracterizando a mina como a jazida em lavra, entendido por lavra o c o n j u n t o de exploraes necessrias extrao industrial, de substncias minerais ou fsseis da jazida. Com referncia manuteno da propriedade privada de minas, dispunha o Cdigo de 1934 q u e smente independiam de autorizao ou concesso as minas que estivessem sendo lavradas na data da publicao do Cdigo, desde que fsse manifestado na forma e prazos prescritos no Cdigo. ste princpio estava em flagrante contradio com o dispositivo constitucional q u e garantia a propriedade privada das minas, ainda a u e com lavra temporriamente suspensa, e evidentemente no pocle tal dispositivo subsistir em face de determinao expressa do texto constitucional. Define ainda o Cdigo que a jazida bem imvel e tida como coisa distante e no integrante ao solo e subsolo em q u e est includ a . A propriedade da superfcie abranger a do subsolo, excetuadas, porm, as substncias minerais ou fsseis teis indstria. Para caracterizar a propriedade privada das minas, estabelece o Cdigo um procedimento administrativo chamado de manifesto pelo qual todos os interessados em jazidas e minas conhecidas deviam declarar ao Govrno a sua existncia e os direitos constitudos sbre as mesmas. sse procedimento era composto de duas partes: uma justificativa judicial na qual o interessado devia provar com testemunhas a existncia, natureza e condies da jazida e p o r documento a existncia, natureza e extenso dos seus direitos sbre a jazida; e u m processo n o Departamento Nacional de Produo Mineral, ao qual seriam apresentados os outros de justificativa judicial, acrescidos de informaes adicionais, variando conforme se trate d e minas ou jazidas. Processado o manifesto pelo Departamento Nacional da Pro9) Para a anlise do Cdigo de Minas, V. BEDRAN, ELIAS A Minerao Luz do Direito Brasileiro. 3 vols. Rio de Janeiro, Alba 1957 1187 pp.; PINHEIRO, ALCIDES "Direito das Minas (Comentrios Legislao)", Rio de Janeiro, Jctnal do Comrcio, 1939, pg. 222; ROCHA, LAURO LACERDA "Cdigo de Minas (Das Minas e Jazidas no Direito Brasileiro)" Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1954, 287 pg.; FONSECA, ARNOLDO MEDEIROS DA "Aspectos da Evoluo do Direito das Minas". Direito, 1 (2): 77-87, mar./abr. 1940. Cf. tb. VIVACQUA, ATLIO, op. cit.

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duo Mineral, seria le inscrito no Registro de Jazidas e Minas Conhecidas, criado pelo Cdigo . A Constituio de 1934 estabelecera dois regimes diversos quanto explorao de minas de propriedade privada: a) as minas em lavra, ainda que transitriamente suspensas na data de sua promulgao poderiam ser exploradas independentemente de autorizao ou concesso; b) as minas ou jazidas que no tivessem sido lavradas antes da Constituio, embora continuassem de propriedade privada, smente mediante autorizao ou concesso do Govrno poderiam ser exploradas, assegurada ao proprietrio preferncia para a lavra, ou co-participao nos resultados. O Cdigo de Minas de 1934 reproduzia essa dualidade de regime, mas tenta ser mais restrito quanto s minas, cuja explorao independeria de autorizao governamental s reconhecendo sse regime s minas em lavra efetiva na data de sua publicao enquanto a Constituio estende s minas com lavra temporriamente suspensa; condicionava sse regime ao manifesto, o que a Constituio no previa; e dispunha sbre a extino do direito n o caso de suspenso da lavra, enquanto a Constituio garantia a mina com lavra suspensa. Comentando os principais princpios novos adotados pelo Cdigo de 1934, assim relacionava-os, em proposies, L U C I A N O P E R E I R A
DA S I L V A :

"Primeira: No foi a Constituio de 16 de julho de 1934 que aboliu o regime de acesso ao solo das riquezas minerais existentes no subsolo, adotado pela Constituio de 24-2-1891, mas o Cdigo de Minas, baixado pelo Govrno Provisrio com o Decreto n. 24.642, de 10-7-1934, ainda na vigncia dessa ltima Constituio. "Segunda: A Constituio de 1934, no artigo 118, limitou-se a considerar distintas, uma da outra, a propriedade das minas e demai riquezas do subsolo, da propriedade do solo, apenas para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial, pelo que mantinha indistintas as duas propriedades, para quaisquer outros efeitos, e, portanto, reunidas na pessoa do proprietrio d solo, enq u a n t o ste as quisesse conservar assim reunidas, no havendo sido, pois, com apoio naquele dispositivo constitucional, que o Cdigo de Minas, lei de data anterior da promulgao da Constituio, distinguindo as jazidas conhecidas das desconhecidas, retirou ao proprietrio do solo a propriedade das desconhecidas, e s reconheceu, como permanecendo na propriedade daquele, as conhecidas que fossem manifestadas na forma e no prazo estabelecidos pelo mesmo Cdigo no artigo 10, declarando incorporadas, ipso jacto, ao patrimnio da Nao as minas e jazidas no manifestadas, para sse efeito equiparadas s desconhecidas.

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"Terceira: C) proprietrio, a cpie se refere o 1. d o artigo 119 da Constituio, por isso que esta n o aboliu o regime da acesso, tendo apenas considerado distintas as duas propriedades, para efeito de explorao ou aproveitamento industrial, o d o solo e n o o das minas e jazidas manifestadas, para s a ste ressalvar a preferncia na explorao ou co-participao nos lucros, como dispe o Cdigo de Minas, concluso que importaria o absurdo de ter reconhecido o legislador constituinte, como j vigente, u m a disposio legal que s foi conhecida pela sua publicao, em 20 de j u l h o de 1934, q u a n d o j promulgada a Constituio. "Quarta: A garantia assegurada pelo 6. d o dito artigo 119, declarando n o dependentes de concesso ou autorizao, a explorao das minas em lavra, ainda que transitriamente suspensa, pelos trmos irrestritos em q u e est redigido o dispositivo, n o admite restries de qualquer espcie decorrentes da exigncia feita em lei ordinria, que anule os efeitos da garantia. "Quinta: A Carta Constitucional de 10-11-1937, reproduzindo as disposies da anterior, n o modificou a ordem jurdica, estabelecida por esta, a n o ser em prorrogar, at aquela data, o prazo que a anterior fixara em 16 de j u l h o de 1934, para dispensar de autorizao a explorao das minas em lavra, ainda q u e transitriamente suspensa, pelo que continua a prevalecer a inconstitucionalidade das disposies do Cdigo de Minas infringentes das normas prescritas pela Constituio de 1934. "Sexta: Se o Govrno entende que melhor consulta os intersses da coletividade restabelecer, de acrdo com a tradio de nosso direito, o regime da separao absoluta das riquezas d o subsolo da propriedade d o solo, mal interrompido pela Constituio de 1891, para devolver Nao aquelas riquezas, ainda n o conhecidas, deve faz-lo expressamente, por meio de u m a lei constitucional, o que trar a vantagem de cortar tda a discusso a respeito, extinguindo a sua fonte, e restabelecer a ordem jurdica perturbada pelo Cdigo de Minas, ao criar u m regime no smente desaprovado pela Constituio, mas anulador de garantias asseguradas por esta." 10 O Cdigo de 1940, d e n t r o d o esprito d o dispositivo da Constituio de 1937, estabeleceu restries ao exerccio da atividade mineradora, q u e s poderia ser outorgada a brasileiros, pessoas naturais ou jurdicas, constitudas estas de acionistas ou scios brasileiros. Com a promulgao da Constituio de 1946, q u e falava em pessoas fsicas brasileiras ou emprsas organizadas n o Pas, dis10) SILVA, LUCIANO PEREIRA " A Legislao sbre Minas e Jazidas Minerais e seus Aspectos Constitucionais". Revista de Direito Administrativo, 3: 23-43, jan. 43, pgs. 42-43.

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cutiu-se a compatibilidade entre o dispositivo do Cdigo de Minas e a Constituio. A Administrao Pblica entendeu desde logo que estaria derrogado o dispositivo d o artigo 6. d o Cdigo de Minas, tendo a respeito havido parecer d o Consultor Geral da Repblica, que fazendo remisso dos trabalhos da Constituinte onde surgiram fortes razes contra u m nacionalismo reputado exagerado, conclua: "ao parecer da Consultoria Geral da Repblica, o que ficou assentado foi a permisso, at que a lei ordinria disponha em contrrio, de que nas "sociedades organizadas no Pas", figurem acionistas estrangeiros, pois tais sociedades, nos trmos d o preceito de ordem legal, do artigo 60 da lei de sociedades por aes, DecretoLei 2.677, de 1940, so as "organizadas na conformidade da lei brasileira e que tenham no pas a sede de sua administrao". 1 1 Posteriormente, em 1961, entendeu a Administrao Pblica em sentido contrrio, considerando em vigor o artigo 6 do Cdigo de Minas, e em decorrncia dessa nova interpretao, houve recurso ao Poder Judicirio que, por deciso d o Supremo T r i b u n a l Federal, n o Recurso d o M a n d a d o de Segurana n. 11.189 (Guan a b a r a ) , sendo recorrente Granimar S . A . , Mrmores e Granitos, decidiu, de acrdo com a seguinte ementa: "Sociedade de minerao estrangeira "tendo a Constituio de 1946 modificado o critrio anteriormente fixado na carta de 1937, as sociedades de minerao dc que participem estrangeiros, tambm podem funcionar n o Pas".
O relator do acrdo, Ministro C N D I D O M O T A F I L H O , afirmou que o aspecto poltico do problema, q u e foi encaixado na deciso do T r i b u n a l Federal de Recursos, pondo o problema na rea das reivindicaes nacionais, devia ceder, data venia, ao que foi colocado pela Constituio, tendo em conta a legislao anterior, a ser apreciado como tema jurdico e como problema constitucional.

Analisando o artigo 153 da Constituio e o conceito de sociedade organizada n o Pas, esclarece: "Ora, a sociedade annima, pela sua ndole e pela sua finalidade, pela sua estrutura e conformao jurdica, no diz pelos seus acionistas, mas pela sua totalidade." E concluiu ser patente o dissdio entre o artigo 6. d o Cdigo de Minas e o artigo 153, d o 1. da Constituio. T a m b m votando n o mesmo sentido, o Ministro V T O R N U N E S concluiu pela inconstitucionalidade do referido artigo, argum e n t a n d o que, embora a lei no possa vedar, em trmos gerais, a admisso de scios estrangeiros em sociedades de minerao organizadas no Pas, pode, no obstante, organizar uma sociedade e em
LEAL 11)

Parecer n. 1 4 0 - Z do OLIVEIRA, publicado no p g . 20. 137-20-139.

Consultor-Geral da Repblica, A . GONALVES DE Dirio Oficial da Unio (Seo I ) de 2 2 - 1 0 - 5 6 ,

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relao a ela impor tal restrio. o caso da Petrobrs; infere-sc aqui outro princpio q u e o da affectio societatis. Foram votos vencidos, os Ministros V I L A S B O A S e A R I F R A N C O , sendo que o primeiro assim se expressou: "Ora, ste dispositivo d o Cdigo de Minas n o est em contradio literal, nem de contedo, com o disposto n o 1. d o artigo 153 da Constituio, o q u a l deve ser observado. Aqule texto, que no colide literalmente com os dispositivos constitucionais, fica mantido." 1 2 A Constituio de 1946 apresentou outra modificao no sistema d o Cdigo de Minas, ao estabelecer preferncia, para a explorao, ao proprietrio do solo. T a l regime foi considerado u m autntico recuo em nossa legislao mineira, refletindo-se n o decrscimo das autorizaeside lavra e pesquisa. 13 O sistema f u n d a m e n t a l adotado na legislao mineira foi o d o controle da atividade pelo Poder Pblico, baseado na autorizao de pesquisa e na autorizao de lavra. A pesquisa entendida como os trabalhos necessrios para o descobrimento das jazidas e o conhecimento de seu valor econmico, compreende trabalho de reconhecimento geolgico, estudos geofsicos, escavaes de pequena profundidade, abertura de poos e galerias, sondagens, anlises qumicas e ensaio de beneficiamento d o minrio. A autorizao para a pesquisa deve atender aos requisitos fixados n o Cdigo de Minas, sendo o ttulo pessoal e intransmissvel, conforme ampla jurisprudncia do Supremo T r i b u n a l Federal, inclusive n o Recurso Extraordinrio 16.252 (Distrito Federal), U n i o Federal vs. ISEU DE A L M E I D A E S I L V A e outros, de acrdo com a seguinte ementa: " O direito de pesquisar intransfervel, o ato de pesquisa, entretanto, pode ser permitido por outrem que no possuidor do ttulo, uma vez que o faa em nome e sob a responsabilidade dste." 14 A autorizao de pesquisa tem prazo certo, vlido por apenas dois anos, p o d e n d o o Govrno renov-lo, em caso de circunstncias de fra maior, devidamente comprovadas ou n o provada a fra maior, no havendo outro pedido para a mesma rea. Ao trmino dos trabalhos de pesquisa, dever o concessionrio apre-

12)

Revista Forense, 2 0 3 : 8 3 - 8 6 , jan./mar. 1 9 6 4 . Por resoluo do Senado Federal n. 1 6 - 6 4 , publicada no Dirio Oficial da Unio de 2 9 de junho de 1964, foi suspensa, por inconstitucional, a execuo do art. 6 do Decreto-Lei 1 . 9 8 5 , de 29 de janeiro de 1 9 4 0 . Cf. tb. parecer do Consultor-Geral da Repblica, ADROALDO MESQUITA DA COSTA, n. 0 9 7 - H publicado no Dirio Oficial da Unio de 16 de novembro de 1964, pgs.
10.346. CAMPOS, ROBERTO DE OLIVEIRA

Economia, Planejamento e Nacionalismo, Rio de Janeiro Apec Editra, 1963, pg. 203. 14) Revista de Direito Administrativo 32: 216-276, abr./jun. 1953, pg.
13)

216.

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sentar relatrio circunstanciado com dados que habilitem a formar juzo sbie a reserva mineral da jazida, qualidade do minrio e possibilidade de lavra. Os rgos do Poder Executivo verificam a exatido do relatrio e, uma vez aprovado, importa em declarao oficial de que a jazida foi convenientemente pesquisada. O pesquisador, uma vez aprovado o relatrio, tem o prazo de um ano para requerer a autorizao de lavra, e nesse prazo poder negociar < seu direito a essa autorizao. Findo o prazo sem que o pesquisador haja requerido a autorizao de lavra, poder o Govrno outorg-la a terceiros que a requeiram arbitrando, no entanto, justa indenizao a ser paga ao pesquisador, por quem venha a obter a autorizao. A autorizao de lavra s poder ser requerida se a jazida estiver convenientemente pesquisada, e est sujeita s limitaes de rea estipuladas para a pesquisa. A autorizao s perdurar enquanto a lavra fr mantida em franca atividade. O requerimento de autorizao dever indicar a natureza das substncias a serem lavradas, a rea necessria aos trabalhos a serem extrados, com um plano que vise ao bom aproveitamento da jazida. O requerente da autorizao dever dar incio lavra dentro de um prazo de um ano, contado do decreto de autorizao, salvo motivo de fra maior, a juzo do Govrno; lavrar a jazida de acordo com o plano aprovado pelo Ministrio de Minas e Energia, executar os trabalhos de minerao, conforme as regras da arte e de acordo com as normas de polcia constantes dos regulamentos, confiar os trabalhos de lavra e de tratamento de minrio a tcnicos legalmente habilitados ao exerccio da profisso; no dificultar ou impossibilitar o aproveitamento ulterior da jazida e enviar ao Departamento Nacional de Pesquisas Minerais, relatrio anual dos trabalhos feitos no ano anterior, etc. Considerando que o intersse do Poder Pblico o da explorao das jazidas, so fixados na legislao mineral as normas de sano, nos casos de n cumprimento, pelo concessionrio, das obrigaes que lhe incumbem, mediante decreto, declarando a caducidade da autorizao. A declarao da caducidade, nos trmos legais feita a uzo do Govrno caso o concessionrio no cumpra qualquer das obrigaes que lhe incumbam. A clusula a juzo do Govrno confere Administrao Pblica um poder discricionrio de apreciao, ou a faculdade de estimar livremente as circunstncias da convenincia e do intersse pblico. A atividade de minerao no mbito da economia brasileira passou nos ltimos anos a ganhar maior relvo no que se refere explorao do minrio de ferro, vinculado, sobretudo, sua exportao, tendo em vista a ampliao da pauta de exportao do Brasil e conquista de maior nmero de divisas estrangeiras. Assim

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que em relao minerao definiu o Govrno Federal, em 1964, uma poltica cujos principais pontos so os seguintes: "1) So objetivos fundamentais e prioritrios da poltica d o Govrno n o setor da minerao: a) aproveitar intensa e imediatamente os recursos minerais conhecidos; b) ampliar a curto prazo o conhecimento do subsolo d o pas; c) promover a regulamentao dos artigos 152 e 153 da Constituio Federal, e d) propor a reviso do Cdigo de Minas. "2) O Govrno considera a produo mineral como da maior importncia e prioridade para o desenvolvimento nacional, quer se destine industrializao de minrio d o pas, quer tenha por objetivo a sua exportao. "3) O Govrno dar apoio e incentivo aos projetos de extrao mineral cuja produo reduza ou elimine importaes. "4) O Govrno restringir-se- ao desenvolvimento das emprsas estatais de minerao j existentes e, smente tomar a seu cargo novos empreendimentos, q u a n d o a iniciativa privada n o se interessar pela sua execuo. "5) O Ministrio das Minas e Energia examinar e aprovar os projetos de minerao, procurando, em cada caso, orientar a sua formulao n o sentido de obter as condies mais vantajosas para o pas, sem criar, entretanto, condies ou exigncias que dificultem ou impossibilitem a execuo dstes projetos. "6) A adoo da poltica de livre iniciativa, na lavra, beneficiamento, transporte, transformao, embarque e comrcio, n o dever impedir que, em circunstncias justificadas por motivos de segurana nacional, ou de superior intersse da Unio, sejam fixadas as reservas julgadas essenciais e indispensveis para assegurai o funcionamento da siderurgia nacional ou quaisquer outras atividades dependentes de matrias-primas minerais, fazendo-se, para tanto, uma reavaliao das reservas conhecidas." 1 5 Em decorrncia dessa definio de poltica, foi assinado o Decreto 55.282, de 22-12-1964 que trata das medidas destinadas a incrementar a explorao e exportao do minrio de ferro, dispondo no artigo 1.: "A poltica d o Govrno Federal, definida em despa15) Dirio Oficial da Unio de 1-7-64. Pg. 5.757,

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cho de 1. de j u l h o do corrente ano, na Exposio de Motivos n. 391/64, de 26-7-1964, d o Ministrio de Minas e Energia (Pr. 23.289), n o campo da exportao d o minrio de ferro ser implem e n t a d o na forma dste Decreto." 1 6

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N o campo da indstria extrativa, o setor da borracha, q u e correspondeu n o incio d o sculo atual a u m dos ciclos de atividade econmica apontados pelos historiadores, veio a exigir, por fra da prpria natureza da explorao extrativa e da sua vinculao ao comrcio internacional, e de sua sujeio, em decorrncia, flutuao acentuada dos preos, uma interveno ativa do Poder Pblico. Ao terminar o primeiro decnio do sculo atual, o setor da borracha j comeava a sofrer os primeiros efeitos da concorrncia internacional e passava a merecer a viva preocupao das autoridades pblicas. Na mensagem presidencial de 1912 ao Congresso Nacional, assim se expressava o Presidente H F . R M E S DA F O N S E C A : "Dentre os problemas de maior importncia, pelo seu alcance sbre a vida, no smente financeira, mas tambm social do pas, destaca-se sse da defesa econmica tia borracha, como o que mais reclama o esfro conjugado dos Podres Pblicos e das q u e lhe so diretamente interessados, para que se possa alcanar a tempo resultados eficazes. A cultura das rvores produtoras de borracha logo desenvolveuse em vrios pases estrangeiros, oferecendo aos mercados consumi-

16) O decreto estabelece as vrias condies para a exportao de minrios, fixando uma poltica de apoio s atividades da emprsa estatal Cia. Vale do Rio Doce e determina a destinao de quantidade satisfatria de minrio para o consumo interno com um acrscimo curioso "at que o assunto seja devidamente considerado em lei". O decreto acompanhado de instrues complementares para sua execuo, tratando dos objetivos gerais, agentes e condies gerais do aumento das exportaes, reinvestimento de lucros, abertura do capital de emprsas controladas por capitais estrangeiros, acesso a financiamentos oficiais, prazos de execuo e coordenao de execuo. Examinando em parecer um projeto de decreto apresentado em 1962 ao Presidente do Conselho de Ministras pelo Ministro das Minas e Energia, sbre a explorao e o comrcio do minrio de ferro, FRANCISCO CAMPOS afirma que "o poder regulamentar da Administrao s se exercer, seja qual fr a matria, no pressuposto de uma lei existente, sbre a base desta lei e to-smente para lhe dar execues" e qUe "na ausncia de uma lei que o haja regulado, o Poder Executivo no poder regulamentar qualquer comrcio". Revista de Direito Administrativo, 72 : 386-407, abr./Jun. 1963.

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dores u m p r o d u t o que, cie ano para ano, aumenta em quantidade, melhora em qualidade, e j-eduz em propores importantes o custo de produo; de m o d o que se no acompanharmos sse movimento, procurando remover enrgica e prontamente as causas que elevam artificialmente o custo cie produo e rebaixam a qualidade da borracha nacional, seremos inevitavelmente vencidos na concorrncia que j se faz sentir e que cada vez se tornar maior e mais forte." 1 7 Em decorrncia dessa situao foi votado pelo Congresso Nacional o Decreto 2.543-A, de 5-1-1912, ls que estabelece medidas destinadas a facilitar e desenvolver a cultura da seringueira, d o caucho, da manioba e da inangabeira, e a colheita e beneficiamento da borracha extrada dessas rvores, e autoriza o Pcxler Executivo n o s a abrir os crditos precisos execuo de tais medidas mas ainda a fazer as operaes de crdito que para isso forem necessrias. O Decreto 2.543-A representa um instrumento legal da maior importncia, porque nle se v um prenncio de tda uma atividade regulamentar d o Estado no domnio econmico, utilizando u m amplo cabedal de estmulos e incentivos para o desenvolvimento da cultura da borracha. Por isso mesmo foi essa lei chamada por u m observador como "um arrojado p l a n o de interveno econmica" designado desde ento como a defesa da borracha. 1 9 A referida lei prev iseno de impostos de importao para utenslios e materiais destinados cultura da borracha, d o caucho, da manioba e da mangabeira, e colheita e beneficiamento da borracha extrada dessas rvores, quer se trate da explorao puramente extrativa, quer se trate de explorao pela cultura; estabelece prmios s plantaes regulares e inteiramente novas da seringueira, d o caucho, manioba ou mangabeira, o replantio das mesmas desde q u e o terreno ficasse convenientemente utilizado, com acrscimo de 5 % dos prmios aos q u e cultivassem paralelamente plantas de alimentao ou de utilidade industrial; estabelece prmios de animao primeira usina de refinao de borracha, sempre que reduza as diversas quantidades a um tipo uniforme e superior de exportao; prev ainda a criao de estaes experimentais, de refinarias, de hospitais; e medidas complementares. tais como, estudo e o auxlio para criao de centros de produtos e gneros alimentcios. Considerando ainda a natureza do regime federativo ento existente, de carter dual, o artigo 12 autorizava a U n i o 1 entrar cm contato com os Estados para a reduo dos impostos de 17) Apud ANDRADE, ALMIR Contribuio Histria Administrativa do Brasil. Vol. II Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1950, pg. 7. 18) V. o texto completo nos Anexos. 1 9 ) BALEEIRO, ALIOMAR Parecer in Revista Forense, 1 5 2 ; 5 7 - 6 9 , mar./abr, 54, pg. 62.

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cho de 1. de j u l h o do corrente ano, na Exposio de Motivos n. 391/64, de 26-7-1964, d o Ministrio de Minas e Energia (Pr. 23.289), n o campo da exportao d o minrio de ferro ser implem e n t a d o na forma dste Decreto." 1 6

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N o campo da indstria extrativa, o setor da borracha, q u e correspondeu n o incio d o sculo atual a u m dos ciclos de atividade econmica apontados pelos historiadores, veio a exigir, por fra da prpria natureza da explorao extrativa e da sua vinculao ao comrcio internacional, e de sua sujeio, em decorrncia, flutuao acentuada dos preos, uma interveno ativa do Poder Pblico. Ao terminar o primeiro decnio do sculo atual, o setor da borracha j comeava a sofrer os primeiros efeitos tia concorrncia internacional e passava a merecer a viva preocupao das autoridades pblicas. Na mensagem presidencial de 1912 ao Congresso Nacional, assim se expressava o Presidente H E R M E S DA F O N S E C A : "Dentre os problemas de maior importncia, pelo seu alcance sbre a vida, no smente financeira, mas tambm social d o pas, destaca-se sse tia defesa econmica da borracha, como o que mais reclama o esfro conjugado dos Podres Pblicos e das que lhe so diretamente interessados, para que se possa alcanar a tempo resultados eficazes. A cultura das rvores produtoras de borracha logo desenvolveuse em vrios pases estrangeiros, oferecendo aos mercados consumi-

16) O decreto estabelece as vrias condies para a exportao de minrios, fixando uma poltica de apoio s atividades da emprsa estatal Cia. Vale do Rio Doce e determina a destinao de quantidade satisfatria de minrio para o consumo interno com um acrscimo curioso "at que o assunto seja devidamente considerado em lei". O decreto acompanhado de instrues complementares para sua execuo, tratando dos objetivos gerais, agentes e condies gerais do aumento das exportaes, reinvestimento de lucros, abertura do capital de emprsas controladas por capitais estrangeiros, acesso a financiamentos oficiais, prazos de execuo e coordenao de execuo. Examinando em parecer um projeto de decreto apresentado em 1962 ao Presidente do Conselho de Ministros pelo Ministro das Minas e Energia, sbre a explorao e o comrcio do minrio de ferro, FRANCISCO CAMPOS afirma que "o poder regulamentar da Administrao s se exercer, seja qual fr a matria, no pressuposto de uma lei existente, sbre a base desta lei e to-smente para lhe dar execues" e qile "na ausncia de uma lei que o haja regulado, o Poder Executivo no poder regulamentar qualquer comrcio". Revista de Direito Administrativo, 72: 38&-407, abr./jun. 1963.

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dores u m p r o d u t o que, de ano para ano, aumenta em quantidade, melhora em qualidade, e reduz em propores importantes o custo de produo; de modo que se no acompanharmos sse movimento, procurando remover enrgica e prontamente as causas que elevam artificialmente o custo de produo e rebaixam a qualidade da borracha nacional, seremos inevitavelmente vencidos na concorrncia que j se faz sentir e que cada vez se tornar maior e mais forte." 1 7 Em decorrncia dessa situao foi votado pelo Congresso Nacional o Decreto 2.543-A, de 5-1-1912, ,s q u e estabelece medidas destinadas a facilitar e desenvolver a cultura da seringueira, d o caucho, da manioba e da mangabeira, e a colheita e beneficiamento da borracha extrada dessas rvores, e autoriza o Poder Executivo n o s a abrir os crditos precisos execuo de tais medidas mas ainda a fazer as operaes de crdito q u e para isso forem necessrias. O Decreto 2.543-A representa um instrumento legal da maior importncia, porque nle se v um p r e m i n d o de tda uma atividade regulamentar d o Estado no domnio econmico, utilizando u m amplo cabedal de estmulos e incentivos para o desenvolvimento da cultura da borracha. Por isso mesmo foi essa lei chamada por u m observador como "um arrojado plano de interveno econmica" designado desde ento como a defesa da borracha. 1 9 A referida lei prev iseno de imposto* de importao para utenslios e materiais destinados cultura da borracha, d o caucho, da manioba e da mangabeira, e colheita e beneficiamento da borracha extrada dessas rvores, quer se trate da explorao puramente extrativa, quer se trate de explorao pela cultura; estabelece prmios s plantaes regidares e inteiramente novas da seringueira, d o caucho, manioba ou mangabeira, o replantio das mesmas desde que o terreno ficasse convenientemente utilizado, com acrscimo de 5 % dos prmios aos que cidtivassem paralelamente plantas de alimentao ou de utilidade industrial; estabelece prmios de animao primeira usina de refinao de borracha, sempre que reduza as diversas quantidades a u m tipo uniforme e superior de exportao; prev ainda a criao de estaes experimentais, de refinarias, de hospitais; e medidas complementares, tais como, estudo e o auxlio para criao de centros de produtos e gneros alimentcios. Considerando ainda a natureza do regime federativo ento existente, de carter dual, o artigo 12 autorizava a U n i o entrar em contato com os Estados para a reduo dos impostos de 17) Apud ANDRADE, ALMIR Contribuio Histria Administrativa do Brasil. Vol. II Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1950, pg. 7. 18) V. o texto completo nos Anexos. 1 9 ) BALEEIRO, ALIQMAR Parecer in Revista Forense, 1 5 2 ; 5 7 - 6 9 , mar./abr, 54, pg. 62.

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exportao que incidissem sbre a borracha. O carter pioneiro desta lei e a ampla gama de medidas ali previstas, n o pde, porm, impedir o declnio da atividade da borracha e a decadncia desta indstria extrativa, durante alguns decnios. S a partir de 1940, com a 2. a Guerra Mundial, que a impossibilidade de abastecimentos dos pases aliados pelas plantaes asiticas, leva os Estados Unidos a se interessarem pela expanso da produo amaznica. Em conseqncia, nos acordos de Washington, assinados em maro de 1942, um dles era o convnio entre o Govrno Brasileiro e o Rubber Reserve Co. em nome do Govrno norte-americano, a fim de incentivar a produo e exportao da borracha. Logo em seguida, o Decreto-Lei 4.221, de 1-4-1942, dispondo sbre as operaes de compra e venda da borracha, dava ao Govrno Federal a exclusividade das operaes finais de compra e venda de borracha de qualquer tipo ou qualidade, quer se destine ao suprimento da indstria nacional, quer se destine a exportao, cometendo Carteira de Exportao e Importao do Banco do Brasil, o exerccio dessa exclusividade at que fsse criado rgo especfico para atuar no setor. T a l se deu pelo Decreto-Lei 4.451, de 9-4-1942, que autoriza a constituio do Banco de Crdito da Borracha, sociedade a ser regida pela lei de sociedades annimas, com capital dividido, 60% com a participao do Govrno Federal e 40% pela Rubber Reserve Co., e que exerceria, ento, em nome do Govrno Brasileiro a exclusividade de operaes finais de compra e venda da borracha de qualquer tipo. O Decreto-Lei 4.841, de 17-10-1942 disps sbre o financiamento a ser concedido pelo Banco de Crdito da Borracha para o desenvolvimento da produo da borracha, elaborando os critrios de interveno no setor, atravs do monoplio de compra e venda assegurado ao Banco de Crdito da Borracha e dispondo sbre o mecanismo de interveno no setor. Assim que todo produtor de borracha necessitava registrar-se prviamente no Banco de Crdito da Borracha, assegurando-se por a a continuidade de sua operao pelo prazo de seis anos. Por outro lado, as medidas de interveno eram de carter muito amplo, em face do regime discricion.rio, ento vigente, e das condies de estado de guerra, pois era prevista a interveno do Banco por meio de propostos em seringal, para promover a explorao regular da borracha onde a sua extrao estivesse por qualquer motivo dificultada ou paralizada. Ademais, competia ao Banco de Crdito da Borracha superintender a produo da borracha, expedindo por meio de avisos as instrues que teriam que ser seguidas pelos seringueiros. Entre as questes jurdicas suscitadas pelo monoplio da com pra e venda da borracha, assegurada ao Banco de Crdito da Bor-

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racha, cabe discutir a possibilidade de ser sse mecanismo de interveno exercido por uma sociedade de economia mista. O Supremo T r i b u n a l Federal, n o M a n d a d o de Segurana n. 2.450 (SP) B. Cred. Amazonas vs. F . SP. (1-9-54) 20 , decidiu q u e o Banco de Crdito da Borracha, embora exercesse sse monoplio por delegao do Govrno Federal, permanecia na situao de sociedade de economia mista, n o gozando das imunidades conferidas aos servios pblicos. A nosso ver, porm, a melhor d o u t r i n a parece estar com a opinio de A L I O M A R B A L E E I R O , q u a n d o afirma que "a interveno econmica na produo e comrcio da borracha, por ter sido cometida a u m banco, n o perde o carter essencial de servio pblico. A atividade do Banco da Borracha de servio pblico, sustentado por fundos pblicos e n o de atividade comercial lucrativa. Como servio pblico goza o Banco do Brasil de imunidades tributrias que abrangem os impostos estaduais e municipais". E acrescenta: "Temos que, sob o regime da Constituio de 1937 at a vigncia da atual, o Banco da Borracha S . A . como sociedade de economia mista, n o era pessoa jurdica de direito privado, mas pessoa jurdica de direito pblico, ente regulado pelo Direito Administrativo, investido da execuo de servios pblicos." 21 O trmino da segunda guerra mundial levou a uma diminuio de produo da borracha na Amaznia, sem q u e porm cessasse o mecanismo de interveno ento elaborado. E aps a reconstitucionalizao d o pas, o Poder Legislativo, pela Lei 86, de 8-9-1947, estabelecia novas formas dessa interveno, dividindo os rgos encarregados da administrao dsse mecanismo entre uma Comisso Executiva de Defesa da Borracha e o Banco de Crdito da Borracha com funes puramente executivas. A Comisso Executiva de Defesa da Borracha seria composta de trs membros dos quais um representante do Banco de Crdito da Borracha, um representante dos produtores e u m representante das indstrias manufatureiras. Verifica-se que o mecanismo de interveno j precisava levar em conta u m outro fenmeno econmico ocorrente, que foi o desenvolvimento das indstrias manufatureiras n o pas, consumidores da borracha. Considerando sse aum e n t o significativo do consumo da borracha sem igual acrscimo na produo interna, o mecanismo de interveno no setor passou tambm a se ocupar da distribuio d o mercado entre a produo nacional e a produo estrangeira importada. Por isso mesmo foi incumbida Comisso Executiva de Defesa da Borracha, entre outras tarefas, a de controlar a importao d o produto, bem como

20) Revista de Direito Administrativo, 41 jul./set. 55, pg. 106.


2 1 ) BALEEIRO, o p . cit. Pg. 67.

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de opinar sbre a instalao de novas fbricas de artefatos de borracha. No que se refere s atribuies do Banco, agora simplesmente executivas, ficou prorrogada at 31-12-50 a continuidade de operaes aos seringueiros previstas 110 Decreto-Lei 4.841, bem como a funo de fixao do preo a ser pago pela borracha produzida no pas. Nvo diploma legal, a Lei 1.184, de 30-8-50, dispe sbre o Banco de Crdito da Borracha S . A . , dando-lhe nova denominao, a de Banco de Crdito da Amaznia, assegurando ao Govrno Federal a exclusividade nas operaes finais de compra e venda da borracha, operao essa que delegada ao Banco de Crdito da Amaznia. Conservado o monoplio de compra e venda ao referido Banco, houve a preocupao, na legislao, de forar o aumento da produo interna, sendo exemplo significativo dsse processo o Decreto 30.094, de 31-3-52 que estabelece os critrios para distribuio de ciuotas de borracha nacional ou importada s emprsas produtoras da borracha. Nesse decreto, estabelecia-se a obrigatoriedade de as emprsas produtoras de borracha inverterem 20% dos lucros lquidos anuais no plantio da seringueira, obrigao essa que permaneceria em vigor at que fsse reconhecido pelo Ministrio da Agricultura, pela Comisso Executiva de Defesa da Borracha, que o consumo provvel estivesse assegurado com o contingente oriundo das plantaes realizadas por fra dos dispositivos dsse decreto. O cumprimento da referida obrigao poderia ser feito atravs da organizao prpria de emprsas produtoras de borracha, participao no capital de emprsa especializada, tomada de ttulos ou contrato especial com pessoas fsicas ou jurdicas dedicadas plantao de seringueiras, ou atravs de ttulos emitidos pelo Tesouro Nacional, pelo Estado, Municpio ou autarquia controlada pela Unio, destinando-se tais fundos plantao de seringueiras.

Em decorrncia dsse decreto foram suscitadas dvidas a, respeito de sua constitucionalidade, tendo o Sindicato da Indstria de Artefatos de Borracha d o Estado de So Paulo representado ao Govrno Federal contra tais disposies. Essa representao foi encaminhada ao Consultor Geral da Repblica, C A R L O S M E D E I R O S S I L V A , que a respeito emitiu importante parecer, no s pela anlise feita do caso em questo, como pelo exame mais amplo da interveno do Estado no domnio econmico. Assim se manifestou o Consultor Geral da Repblica: "Institudo o monoplio, ao seu executor lcito estabelecer as condies

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de venda (pois que por definio o nico vendedor) que julgar teis ou necessrias consecuo das finalidades da instituio." objeo de que o decreto de natureza regulamentar excederia os limites da Lei, retorquiu o Consultor Geral da Repblica dizendo que a "funo d o regulamento n o reproduzir copiandoos literalmente, os termos da Lei. Seria intil se assim fsse entendido. Deve, ao contrrio, evidenciar e tornar explcito tudo aquilo q u e a Lei encerra. Assim, se uma faculdade ou atribuio est implcita n o texto legal, o regulamento no exorbitar se lhe der forma articulada e explcita". E e x a m i n a n d o especificamente os encargos atribudos pelo Decreto 30.694 concluiu: "A obrigao d o replantio da seringueira visa n o s manuteno do prprio monoplio, n o tempo, pela sobrevivncia do produto que constitui o seu objeto, como tambm assegurar o exerccio futuro, por parte da indstria manufatureira, de suas atividades. As condies do encargo so, alis, benignas porque condicionada obteno d o equilbrio entre a produo e o consumo, e a existncia de lucro. A finalidade d o encargo , por bvias razes, altamente patritica." 2 2

Sero i . "

Ervo-Mate

I A interveno d o Estado na indstria extrativa da erva-mate assumiu o mesmo carter j examinado em outros setores, na medida em que a evoluo da economia brasileira, a partir de 1930, com a retrao d o consumo e o a u m e n t o da produo, veio a exigir uma atuao do Poder Pblico no sentido de se obter o equilbrio da produo com o consumo. Da mesma forma, se observa que a atuao efetiva da U n i o Federal iniciada em 1938, foi precedida de tentativas regionais em cada Estado produtor, procurando resolver isoladamente o problema. Dentre sses, foi pioneiro o Estado de Santa Catarina, ao promover o agrupamento, n o rgo controlador e orientador, dos vrios ramos de atividade dedicadas aos trabalhos da produo industrial e do comrcio da erva-mate n o Brasil. Assim oue em 30-11-27, na cidade de Joinville, um g r u p o de industriais e exportadores de erva-mate f u n d o u o Instituto d o Mate de Santa Catarina com a finalidade de d i f u n d i r e ampliar a propaganda do p r o d u t o dentro e fora do pas. 23

SILVA, CARLOS MEDEIROS Parecer in Revista de Direito Administrativo. 3 3 : jul./set. 1953, pgs. 4 5 7 - 4 5 8 . 23) V. WERNECK, R U Y M. DA Legislao Ervateira. Rio de Janeiro, Companhia Brasileira de Artes Grfica, 1962. 322 p. e especialmente Histrico, pgs. 25-32. 22)

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O primeiro ato oficial o Decreto Estadual de 2-12-1927, criando sobretaxa por quilo de erva-mate exportado, com o fim de custear a defesa e a propaganda do produto no pas e 110 estrangeiro. Iniciativas idnticas foram tambm tomadas no Estado do Paran pela Lei Estadual 559, de 2-4-28, conhecida como Lei Fontana, que autorizava o Poder Executivo Estadual a criar um Instituto de Propaganda e Defesa da Erva-Mate, e do mesmo modo no Estado do Rio Grande do Sul, em 1933, criava-se pelo Decreto 5.325 a taxa por quilo de erva-mate para a anlise bromatolgica na Diretoria de Agricultura, Indstria e Comrcio da Secretaria de Obras Pblicas. Esta atuao espordica dos Podres Executivos Estaduais no poderia atender na extenso necessria a uma eficiente interveno do Estado no setor da erva-mate, e em 1938, quando se acentuou a superproduo da erva-mate, o Govrno Federal cria, pelo Decreto-Lei 375, o Instituto Nacional do Mate, constitudo pelos plantadores, cortadores, caucheadores, beneficiadores, comerciantes e exportadores de mate, com sede na Capital da Repblica e com autonomia financeira e administrativa, prevendo ainda representao dos governos dos Estados produtores de mate. As finalidades do Instituto se apresentavam apenas esboadas, consideradas como rgo oficial dos intersses da indstria do mate, visando a coordenar e superintender os trabalhos relativos defesa de sua produo comercial e industrial. Para atribuio da Junta Deliberativa, rgo supremo de direo, as tarefas de unificao das leis e regulamentos, sugesto aos governos da Unio e do Estado das medidas que fossem julgadas necessrias para melhorar os processos de cultura do mate, bem como seu beneficiamento e transporte, assentar as bases das instrues que devem ser ministradas aos produtores, comerciantes e exportadores, com o fim de melhorar o produto e prepar-lo, segundo as exigncias dos mercados consumidores; fixar a taxa de propaganda criada pelo mesmo Decreto-Lei a ser baixado por quilo de mate produzido no Pas, que se destinava ao custeio das despesas com a manuteno do Instituto e com a defesa e propaganda do produto. ste arcabouo jurdico representava o incio da interveno Federal na matria, e logo em seguida revelar-se-ia insuficiente para as tarefas a que se propunha, da resultando o Decreto-Lei 3.937, de 13-12-1941 reorganizando o Instituto Nacional do Mate. O referido Instituto passou a ser rgo de intersse dos produtores, industriais e exportadores do mate, jurisdicionado ao Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, hoje Ministrio da Indstria e Comrcio, sendo a sua Junta Deliberativa constituda de

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12 membros escolhidos entre os representantes dos industriais e exportadores de mate, dos Estados de Mato Grosso, Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, bem como u m representante design a d o pelo Govrno de cada um dos Estados. Amplia-se a competncia cia J u n t a , que passou a ter a atribuio de traar a poltica econmica e a aprovao d o plano de administrao anual, fixar anualmente a taxa de propaganda e deliberar sbre a concesso de auxlio financeiro a produtores, exportadores e industriais. Ainda no atingira tda a sua extenso a poltica de interveno no setor d o mate, para o que foi necessrio u m nvo diploma legal, o Decreto-Lei 8.809, de 17-1-1946, q u e reorganiza o Instituto Nacional d o Mate. A ao do Instituto foi estendida a todo o territrio nacional, com a faculdade de estabelecer delegacias ou agncias n o pas e no estrangeiro. Manteve-se a obrigatoriedade do registro no Instituto dos produtores, industriais e exportadores de mate, bem como das entidades legalmente constitudas. com o fim de congregar aos q u e se dedicam s atividades ervateiras. Para a consecuo dos fins que lhe foram atribudos pelo Decreto-Lei, o Instituto Nacional d o Mate poder baixar atos .resolues, instrues e elitais que obrigaro a todos os interessados na economia ervateira. N a base dsses diplomas legais desenvolveu-se o sistema de interveno do Poder Pblico Federal n o setor d o mate, podendo-se citar, entre outros, em relao produo, o da fixao das reas de plantio, q u a n d o necessrios unificao dos tipos de mate, condicionadas estipulao dos requisitos exigveis para os aparelhamentos de secagem e preparo cio mate caucheado; a determinao de quota de produo, em relao ao comrcio; a determinao de quota de vencia e cie exportao em virtude da capacidade de consumo dos mercados nacionais e estrangeiros; a especificao e determinao dos tipos de mate preferidos pelos mercados consumidores e a fixao de preos para a exportao e para a venda n o mercado interno. Atravs, assim, de resolues, portarias e instrues do Instituto Nacional do Mate foi sendo realizado o controle dsse setor da economia extrativa.
Seo 5/1 Pinho

Em outro setor da indstria extrativa tambm se manifesta na mesma poca a poltica de interveno no domnio econmico. 24 O Decreto-Lei 3.124, de 19-3-1941, criou o Instituto Nacional do P i n h o que, segundo o disposto no artigo 1., era o rgo oficial dos inte24) V. ANDRADE, ALMIR DE Contribuio Histria Administrativa Brasil. Vol. I, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1950, pg. 181. do

I
152 ALBERTO VENANCIO FILHO

rsses d<xs produtores, industriais c exportadores do pinho. A estrutura organizacional da nova autarquia econmica era constituda de uma J u n t a Deliberativa, composta de u m presidente de livre nomeao d o Presidente da Repblica, e de representantes dos governos estaduais d o Paran, Santa Catarina, R i o Grande d o Sul, e igualmente, de representantes estaduais dos produtores, industriais e exportadores de P i n h o . Competia ao nvo rgo coordenar e superintender os trabalhos relativos defesa da produo d o pinho, promover o fomento d o comrcio, contribuir para o reflorestamento, fixar preos mnimos, estabelecer quotas de produo e de exportao e organizar o registro obrigatrio dos produtores, industriais e exportadores. Criava-se, tambm, um sistema de taxa varivel para o custo das despesas com a m a n u t e n o d o Instituto e desempenho de suas finalidades. A necessidade de estabelecer u m sistema mais elaborado, justificou o Decreto-Lei 4.813, de 8-10-1942, 25 que determinou a incluso na Junta Deliberativa de u m representante d o Estado de So Paulo, e deu Junta a faculdade de fixar anualmente as taxas de custo previstas para a poltica de defesa d o p r o d u t o . sses dois diplomas legais no dispuseram sbre a forma efetiva de interveno n o mercado, que passou s atribuies da J u n t a Deliberativa atravs de resolues. C o m o seqncia a essa poltica de interveno, foi fixada em 1950, pela Resoluo n. 101, de 19-12-1949, uma declarao de princpios q u e constitui as coordenadas pelas quais se orienta a poltica econmica do Instituto Nar cional d o Pinho: "1. Preservao da reserva florestal em limites que assegurem o perene abastecimento da matria-prima dela oriunda. 2 ) Fomento da produo das matrias pelo florestamento. 3.) Aproveitamento mximo das rvores derrubadas. 4.) Industrializao, em grau progressivo, dos produtos florestais, de preferncia nas fontes de produo. 5.) Expanso dos mercados consumidores. 6.) Equilbrio q u a n t o produo e o consumo mediante controle de ambos. 7.) Tendncia para a liberdade de iniciativa na atividade madeireira. 8.) Bem-estar social para todos que trabalham nessa atividade". A Resoluo 101 constitui a consolidao dos atos d o Instituto Nacional d o P i n h o referentes indstria e ao comrcio de madeiras e produtos resultantes, dispondo sbre a extrao, reflorestamento e corte, cuidando dos planos de corte e reflorestamento, das atividades das fbricas de beneficiamento e d o regime de con25) V. PEREIRA, O S N Y DUARTE

ro, Borsi, s.d. pg. 477.

Direito Florestal Brasileiro. Rio de Janei-

A iNTJERVENAO D O E S T A D O N O D O M N I O

ECONMICO

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trle de produo e dos contingentes estaduais e cjuotas de produo. Dispe, ainda, sbre o regime de controle d o comrcio, fixao dos preos, classificao e medio.
Seo 6 . Sal

O sistema de interveno na atividade de produo do sal, obedeceu ao mesmo sistema j examinado de contingenciamento da produo, limitando a produo s necessidades do consumo, n u m a fase de depresso econmica em q u e o crescimento d o consumo fe processava m u i t o lentamente. Ocorria, pr o u t r o lado, a necessidade de conciliar intersse de vrias regies produtoras, colocadas em posio desvantajosa em relao aos centro consumidores. 20 A poltica de interveno no setor salineiro se corporificou inicialmente n o Decreto-Lei 2.300, de 10-6-1940, que criou o Instituto Nacional do Sal, com uma estrutura administrativa, conciliando a presena de representantes de Estados produtores como Cear, R i o Grande d o Norte, Rio de Janeiro e Sergipe, com as reparties federais com ingerncia na m a t r i j , ' c o m os Ministrios da Agricultura, Fazenda e T r a b a l h o ; e tendo como presidente o representante d o Banco, ou consrcio bancrio, encarregado do financiamento da poltica da manuteno e defesa d o p r o d u t o . Entre outras incumbncias, cabia ao nvo rgo assegurar o equilbrio da produo d o sal com o seu consumo; fixar os tipos de produtos, e como principal funo, fazer n o incio de cada ano salineiro, em junho, as verificaes dos estoques e as necessidades d o consumo, fixando para cada Estado a quota de produo q u e seria distribuda pelas suas salinas. Essa quota seria fixada em relao a rea de cristalizao, em j u n h o de 1939, e a mdia de produo no q i n q n i o j u n h o de 1934 a j u n h o de 1939. Previa-se, tambm, a reduo de quotas proporcionalmente, q u a n d o excedessem o consumo e o a u m e n t o das quotas q u a n d o o consumo superasse a produo, bem como a contratao, pelo Govrno Federal, de banco ou consrcio para financiamento da defesa d o p r o d u t o . O Decreto-Lei determinava, ainda, a proibio da construo e explorao de novas salinas e a ampliao das atuais, criando u m sistema de registro n o Instituto Nacional do Sal das salinas exis26) ALMIR DE ANDRADE aponta ainda a dependncia das grandes e pequenas salinas dos armadores de navios, concluindo: "Talvez em nenhum outro ramo da economia nacional se manifestaram to duramente os efeitos da poltica econmica da livre concorrncia, do laissez-faire, como na indstria do sal". ANDRADE, ALMIR DE op. cit. Pg. 224.

154

lentes. Determinava ainda a excluso, do regime de quotas, da produo destinada indstria de transformao. O referido diploma legal dispunha ainda sbre a criao de uma taxa sbre o sal produzido, destinada ao funcionamento do Instituto e a manuteno das atividades de defesa do produto. Logo e seguida o Decreto-Lei 2.398, de 11-7-1940, que aprova o Regulamento do Instituto Nacional do Sal, autoriza o contrato entre o Instituto Nacional do Sal e o Banco do Brasil, para financiamento, amparo e defesa do sal, dando como garantia a taxa acima mencionada. Outra medida jurdica prevista na poltica de defesa do sal e autorizada pelo Decreto 6.801, de 17-8-1944, foi a de autorizar o Instituto Nacional do Sal a distribuir bonificaes aos produtores de sal que no houvessem podido entregar o produto ao consumo. O ponto bsico do sistema de defesa do sal e de proteo dos Estados do Nordeste, tendo em vista a distncia dos centros consumidores, era a fixao de quotas de distribuio por Estado, razo pela qual, em 1950, pela Lei 1.159, modificava-se o sistema de quotas, que passava a ser a mdia harmnica dos ndices percentuais relativos rea de cristalizao existente em 30-6-1939, produo mdia correspondente ao perodo de 1-7-1934 a 30-6-1939, e mdia das entregas ao consumo, verificadas no decorrer dos cinco ltimos anos civis. V-se, assim, que os critrios adotados quando do Decreto-Lei 2 .300, tomando por base o perodo anterior, exprime uma posio esttica, mas j agora levam-se em conta dados relativos efetiva entrega dos produtos num perodo mais prximo da modificao do critrio. Finalmente a Lei 3.137, de 13-5-1957, estabelece os princpios vigentes de interveno na defesa do produto, modificando, igualmente, a estrutura do rgo controlador, que passou a denominar-se Instituto Brasileiro do Sal, com estrutura administrativa constituda de um presidente, de livre nomeao do Presidente da Repblica, e de um Conselho Deliberativo composto de oito delegados representantes dos Estados do Cear, Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro, Sergipe, Ministrio do Trabalho, da Fazenda e da Agricultura, e acrescentando-se u m representante do Ministrio da Viao, tendo em vista a importncia que passava a ter o problema do transporte do produto dos centros de distribuio s reas consumidoras. Com relao ao regime de quotas, que continuava atribuio do Instituto Brasileiro do Sal, determinava-se que se constituiria da quantidade do sal destinado ao consumo, levando em conta a mdia do qinqnio civil, com um acrscimo de, no mximo, 10%, permitida a acumulao s salinas que encerrassem o ano salineiro com saldo de quota. A quota dos Estados seria fixada proporcional-

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mente mdia harmnica existente entre os ndices representativos c!a rea de cristalizao, quando do registro de suas salinas, e das entregas do sal ao consumo feito pelo Estado nos cinco ltimos anos civis. Por outro lado a quota de cada salina seria determinada pela participao na quota do Estado, admitindo-se a mesma frmula de clculo. Era vedada a transferncia de quota de um Estado para outro, permitida, no entanto, a transferncia de quotas no mesmo Estado. Previa-se, ainda, sse mecanismo de transferncia, quando por motivo justo e, provisriamente, determinada salina no pudesse produzir, cessando a produo e eliminando a correspondente rea de cristalizao ou ficando paralisada por trs anos, com a conseqncia de perda da quota at a cessao de atividades. A Lei 3.127 tambm criava uma diviso em duas reas salineiras, a primeira constituda dos Estados: Par, Maranho, Piau, Cear, Rio Grande do Norte; e a segunda constituda dos Estados: Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia e Rio de Janeiro. Era tambm vedada a concesso de quotas extras e mantinha-se o carter esttico da produo, com dispositivos proibindo a concesso de novos registros de salinas. Embora excludo do regime de quotas, ficava sob o controle do Instituto Brasileiro d o Sal o prod u t o destinado ao mercado externo e s indstrias de transformao. O captulo 7 da Lei 3.137 institui o captulo de penalidades, prevendo-se as sanes aplicveis por infrao dos dispositivos do sistema legal de defesa do produto, tais como multa, apreenso, inutilizao do produto, suspenso do registro no Instituto Brasileiro do Sal por prazo de trs anos, cancelamento do registro, e ainda qualquer outra sano estabelecida em regulamento ou resoluo.

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interveno nas indstrias de transformao
O objetivo de estimular a expanso das atividades da indstria de transformao em qualquer pas, exige u m a atuao, neste sentido, d o Poder Pblico. Analisando, n o "Corso di Diritto Administrativo" as principais manifestaes da administrao pblica da economia, G U I D O Z A N O B I N I refere-se indstria, mostrando as dificuldades de definir as atividades industriais, e estuda a disciplina publicstica das indstrias de transformao, com a derrogao de disposies gerais e as normas particulares relativas a algumas das indstrias como a proteo alfandegria, a iseno tributria, os financiamentos. 1 Com referncia proteo alfandegria, afirma textualmente q u e "a legislao positiva nesta matria, copiosa, fragmentria, e por conseguinte, contingente. As particularidades pertencem mais poltica econmica e financeira do que ao Direito Administrativo". 2 A o estudar, n o contexto latino-americano, a poltica de interveno d o Estado n o setor industrial, A D O I . F O D O R F M A N 3 arrola as seguintes medidas de estmulo: "1) Leis de fomento direto (privilgios industriais, back, dumping, exploraes industriais diretas); draw-

2) Ministrios de Economia e Indstria, Conselhos Econmicos, ou organismos similares; "Corso di Diritto Ammintstrativo": Vol. V Le Principali Manifestazioni delVazione ammirstrativa. Milano, Giuffr, 1950. Pg. 255. 2) Ibid. Pg. 271. 3) DORFMAN, ADOLFO La Intervencin dei Estado y la Industria. Buenos Aires, Edit. Argentina de Finan. y Administr. 1944. Pg. 268.
1) ZANOBINI, GUIDO

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3)

Lei geral de indstrias e fomento;

4) Manuteno de abastecimentos especiais (racionamento, importaes) ; 5) Fixao de preos mximos s medidas d o item a n t e r i o r ) ; (freqentemente incorporada (di-

6) Medidas alfandegrias explicitamente industrialistas reitos, licenas de importao);

7) Leis de fomento financeiro (bancos industriais, crdito industrial) ; 8) 9) 10) Lei sbre lucros; Legislao antitruste e reguladora dos monoplios; Medidas vrias.

Considerando assim o mbito extenso de uma anlise da legislao positiva, na qual, porm, predomina o aspecto material, iremos aqui concentrar-nos n o exame da legislao aduaneira e dos instrumentos jurdicos adotados, para tratar em seguida, n u m a fase mais recente da vida brasileira, da poltica de incentivo implantao n o Pas de alguns setores industriais, antes inexistentes. "Entre ns foi tambm pela proteo alfandegria q u e se incentivou a poltica de industrializao n o Pas, podendo-se caracterizar os vrios surtos de desenvolvimento industrial at recentemente, n u m a correlao bastante significativa com as leis de proteo tarifria. sabido, por exemplo, que em 1 8 4 4 a tarifa A L V E S B R A N C O possibilitou ento u m grande surto de desenvolvimento industrial." 4 Durante a primeira Repblica, podem-se distinguir, n o movim e n t o em favor da industrializao, trs fases distintas: " o industrialismo da primeira dcada republicana, industrialismo cuja validez e cuja oportunidade seriam postas em cheque d e p o i s d e 1898 com a queda dos preos d o caf e a grave situao financeira do Pas; a grande ofensiva protecionista d o incio d o sculo, ofensiva q u e morreria em 1907, com o a b a n d o n o d o projeto protecionista de J O O L U I Z A L V E S ; e, finalmente, a fase de cnsolidao em q u e a indstria, j firmemente entrincheirada na poltica nacional, vai defender suas conquistas contra seus adversrios". 6 E mais adiante comentava o mesmo autor que ocorreu "a vitria durante a primeira dcada do sculo vinte, da poltica fiscal
4)

Histria Econmica do Brasil. So Paulo, EditBr^lliense, 1945. Ptt. 181. 5) Luz, NCIA VILELA Aspectos do Nacionalismo Econmico Brasileiro. (Coleo da "Revista de Histria" XV). So Paulo, 1959. Pg. 75.
PRADO JNIOR, CAIO
ro

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ALBERTO VENANCIO

PILHO

d o Govrno, em relao tarifa aduaneira, fazendo-se, entretanto, concesses indstria, concesses que se consubstanciaram em duas medidas principais: a cobrana em ouro dos direitos d a importao e a manuteno do cmbio em taxa relativamente baixa; e, por fim, a partir de 1909, u m a fase caracterizada pela tentativa de se inaugurar u m nvo industrialismo, cujos alicerces deveriam repousar na existncia das indstrias bsicas, particularmente a siderurgia". 6 Em 1911, pelo Decreto 8.592, de 8 de maro, se aprovava o regulamento para as concesses de iseno de direitos alfandegrios, no qual se previa a criao n o Tesouro Nacional de u m registro geral para o lanamento das indstrias nacionais consideradas nas condies de oferecer produtos similares aos estrangeiros. Aps a Revoluo de 1930, vrios diplomas legais referem-se indstria, como o Decreto 19.739, de 17-3-1931, q u e providencia sbre a organizao da estatstica industrial e regula a importao de maquinismos e aparelhos para as indstrias em superproduo, e n o qual se proibe a importao de maquinismos para indstrias j existentes no Pas, cuja produo, a juzo do Govrno, fsse considerada excessiva. Especificamente, n o campo de incentivo, so contempladas determinadas indstrias, como, por exemplo, o Decreto n. 21.829, de 14-9-1932, concedendo favores para a indstria do cimento e o Decreto n. 22.636, de 17-4-1933, concedendo favores indstria da celulose. A poltica de industrializao nesse perodo passou a ganhar cada vez maior relvo com os projetos de implantao da grande siderurgia, atravs da instituio da Comisso d o Plano Siderrgico Nacional ( D . L . 2.054, de 4-3-1940), e posteriormente a constituio da C o m p a n h i a Siderrgica Nacional. Visando a a u m e n t a r os incentivos produo industrial brasileira, institudo pelo Decreto-lei 300, de 24-2-1938 o registro d o similar nacional, q u e na poca representou importante papel para a poltica de industrializao, mas q u e hoje j n o mais corresponde s necessidades d o .processo de desenvolvimento econmico do Pas. Para o registro do similar nacional, era necessrio atender aos seguintes requisitos: a) prova da existncia legal da emprsa, companhia ou firma exploradora da indstria; b) catlogos, prospectos industriais, relaes dos seus preos correntes, amostra d o produto, q u a n d o fcilmente transportvei e, na falta, fotografias; 6) Ibid. Pg. 125. Cf. tb. BASTOS, HUMBERTO O Pensamento no Brasil. So Paulo, Editra Martins, 1952, pg. 248. Industrial

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c) planta e fotografia da fbrica e suas dependncias, acomp a n h a d a da descrio minuciosa das instalaes, mquinas e equipamentos; d) prova da boa aceitao comercial da mercadoria por consumidores de reconhecida idoneidade; e) prova da capacidade de produo, de estar a indstria aparelhada para abastecer o mercado em q u a n t i d a d e suficiente para o consumo, de m o d o a serem os produtos facilmente encontrveis n o Pas; f) prova de q u e o gnero, mercadoria ou objeto fabricado com matria-prima nacional, salvo se n o Pas n o existir a matria-prima empregada; g) prova de q u e o p r o d u t o cujo registro era pretendido j figurara em alguma exposio ou feira de amostras realizadas em capitais dos Estados ou d o Distrito Federal; h) prova de estar quite com a Fazenda Nacional, 1 Municipal ou d o Distrito Federal. Estadual,

Com a rpida exausto das reservas cambiais formadas pelo Pas n o exterior d u r a n t e a Segunda Guerra Mundial, comea a se processar u m regime de restrio importao e de controle cambial, q u e ser estudado n o captulo prprio (Captulo 13) e que conduz o Pas a u m processo intenso de substituio de importaes, acarretando o desenvolvimento de setores industriais. Essa poltica vai-se consolidar, a partir de 1956, com a organizao do Programa de Metas e com o incentivo criao, n o Pas, de setores industriais como o dos automveis, o dos tratores e mquinas agrcolas e o da construo naval. E x a m i n a n d o o alcance da poltica governamental para incentivar os investimentos nos setores industriais d o Brasil, assim se expressou L I N C O L N G O R D O N , em pesquisa realizada entre emprsas industriais brasileiras com capital norte-americano: " N o m b i t o da gama de eventuais incentivos governamentais ao desenvolvimento industrial, disponveis em u m pas em vias de desenvolvimento, o Brasil concentrou-se n a manipulao das taxas cambiais, n a proteo tarifria e de quotas, e nas isenes seletivas de direitos de importao. O tratamento fiscal diferenciado e o subsdio direto desempenharam u m papel menos importante, embora emprstimos pblicos tenham sido importantes para investimentos da infra-estrutura econmica suprimento de energia, transporte e comunicaes e algumas poucas indstrias bsicas." 7 E acrescentava: "A 7)
GORDON, LINOOLN and GOMMERS, ENGELBERT L . United States Manufacturing Investment in Brasil The Impact of Brazilian Government Policies. 1946-1960. Boston, Division of Research, Graduate School of Business Administration, Harvard University, 1962, pg. 12.

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experincia das emprsas investigadas d o similar foi u m incentivo bastante estrangeiros passarem da importao tagem para a completa construo no efeito antecipador da lei de similar. 8

indica q u e a execuo da lei poderoso para os investidores para a montagem e da monPas", referindo-se tambm a o

A necessidade de modificar-se o regime de tarifas alfandegrias q u e permaneceram obsoletas, em face dsse surto de desenvolvimento, deu lugar Lei 3.244, de 14-8-1957, q u e dispe sbre a reforma da tarifa da Alfndega. O Artigo 1. torna sujeita ao imposto de importao a mercadoria estrangeira que e n t r a r em territrio nacional, imposto de importao que ser cobrado na forma estabelecida pela Lei, por meio de alquota ad valorem, que poder ser combinado com seu equivalente especfico, aplicando-se para o clculo d o imposto a alquota de que resultar tributao mais elevada. A alquota relativa a u m p r o d u t o poder ser alterada dentro dos limites mximos e mnimos em relao aos produtos: a) c u j o nvel tarifrio venha a se revelar insuficiente ou excessivo a o adequado c u m p r i m e n t o dos objetivos da tarifa; b) cuja produo interna fr de intersse f u n d a m e n t a l estimular;
' V

c) q u e tenha obtido registro de similar; d) de pas q u e dificultar a exportao d o Brasil para o seu mercado, ouvido prviamente o Ministrio das Relaes Exteriores; e) de pas q u e desvalorizar sua moeda ou conceder subsdio exportao, de forma a frustrar os objetivos da tarifa. Previa a Lei que ocorrendo dumjjing a alquota poderia ser elevada at o limite capaz de inutiliz-la e que na hiptese dos itens a, b e c, a alterao de alquota no poderia ultrapassar, para mais ou para menos, a 30% ad valorem. Foi institudo n o Ministrio da Fazenda o Conselho de Poltica Aduaneira, 0 a quem competia determinar a equivalente especfica da alquota ad valorem; modificar qualquer alquota do imposto; estabelecer anualmente a quota de aquisio de matria-prima ou qualquer p r o d u t o de base, e a correspondente iseno ou redu8) Ibid, pgs. 23-24. 9 ) MANGIA, J . F. "Conselho de Poltica Aduaneira Suas Atribuies e Funcionamento". Economia Brasileira. 6 (3 e 4): 92-107, jul./dez. 1960.

A iNTJERVENAO DO ESTADO NO D O M N I O ECONMICO

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o d o imposto, q u a n d o o p r o d u t o no fr ainda suficiente para atender o mercado interno, estabelecer a pauta do valor mnimo para os produtos que, por intercadncia em sua cotao no mercado nacional ou internacional, tenha dificultada a apurao d o seu valor externo; atualizar a nomenclatura da tarifa e nela introduzir correes; conceder ou rever registro de similar. O Conselho de Poltica Aduaneira constitudo de um presidente, indicad o pelo Ministro da Fazenda e nomeado pelo Presidente da Repblica, 9 membros sendo seis efetivos e trs suplentes, escolhidos dentre servidores dos setores governamentais ligados, diretamente, execuo da poltica econmica e financeira; dois efetivos e u m suplente indicados pela Confederao Nacional d o Comrcio; dois efetivos e u m suplente, pela Confederao Nacional da Indstria; dois efetivos e u m suplente pela Confederao R u r a l Brasileira e u m m e m b r o efetivo e u m suplente representantes das Confederaes Nacionais dos Trabalhadores no Comrcio, na Indstria, nos Transportes Martimos e dos Terrestres. N o dizer de J . F . M A N G I A , Presidente do Conselho de Poltica Aduaneira, "a Lei 3.244/57 (arts. 22 e 23) outorgou ao Conselho de Poltica Aduaneira competncia privativa e faculdades complementares. N o primeiro caso, as atribuies do rgo tm carter mandatrio, e n o segundo, a sua competncia propositi^a ou opinativa. "Enquadram-se d e n t r o d o primeiro grupo as prerrogativas de: a) modificar, em limite e condies fixadas, as alquotas d o impsto de importao; b) isentar ou reduzir o imposto e estabelecer quotas tarifrias para a importao de matria-prima ou q u a l q u e r p r o d u t o de base; c) determinar a equivalente especfica da alquota ad valorem; d) estabelecer a pauta de valor mnimo; e) atualizar e corrigir a nomenclatura da tarifa; f) conceder e rever o registro de similares." 10 E aduzia em outro passo a "preocupao de conferir tarifa uma funo dinmica, apropriada a u m instrumento ativo de poltica, capaz de dar atendimento imediato aos reclamos de u m mximo de flexibilidade constitucionalmente permissvel. Com tal propsito, procurou libert-la, tanto q u a n t o possvel, da inconvenincia de u m instrumento fiscal inflexvel. Seguindo essa orientao, pretendeu-se reforar o critrio econmico na formulao da poltica aduaneira e possibilitar correes tcnicas n a elaborao da nomenclatura". 1 1 A natureza das atribuies conferidas ao Conselho de Poltica Aduaneira levou indagao da delegao de podres a le con10) Ibid. Pg. 93. 11) Ibid. Pg. 87.

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cedida e da constitucionalidade dsse diploma legal em face do disposto 110 artigo 36, 2. da Constituio Federal, discutindo-se se a alterao da alquota n o implicava em delegao proibida pelo referido artigo. A questo j foi submetida ao Poder Judicirio em diferentes ocasies, sendo as decises no sentido da constitucionalidade do reierido diploma, cabendo destaque, entre outras, s seguintes: "agravo de Petio n o M a n d a d o de Segurana 19.434 (S. P a u l o ) , com a seguinte ementa: Interpretao d o artigo 36 da Constituio Federal, constitucionalidade d o artigo 3. da Lei n. 3.244, de 148-1957 N o possvel ao Poder Legislativo, estatuindo sbre providncias de ordem econmica descer a minudncias e alcanar fenmenos mutveis por sua natureza." Na deciso d o T r i b u n a l Federal de Recursos, assim se manifestou o relator Ministro O S C A R SARAIVA: "Entendo, portanto, q u e a autorizao legislativa questionada no importou em delegao de podres, q u e r quando, n o artigo 22, deu ao Conselho d e Poltica Aduaneira competncia para graduar a alquota tarifria, quer q u a n d o n o seu artigo 3. estabeleceu a possibilidade de graduao da alquota restringindo, contudo, e prudentemente, dentro de certo limite, essa capacidade de graduao." 1 2 T a m b m o Supremo T r i b u n a l Federal se manifestou da mesma forma n o recurso ordinrio n o M a n d a d o de Segurana 12.977 (So P a u l o ) , sendo relator o Ministro V I C T O R N U N E S L E A L , e com a seguinte ementa: "Imposto de Importao. N o inconstitucional a atribuio conferida por lei ao Conselho de Poltica Aduaneira para alterar com a homologao d o Ministro da Fazenda as alquotas da tarifa aduaneira (artigo 3., 22-27 da Lei 3.244, de 14-8-57; Constituio Federal; artigo 141, 34, e artigo 36, 2. 0 .)" 1 3 Baseando-se te-americana, o 3.244 adotou o sonncia com o amplamente n a doutrina e n a jurisprudncia norMinistro V I C T O R N U N E S L E A L considera que a Lei critrio da tarifa flexvel, o q u e estaria com cona r t . 141, 34 da Constituio.

T a m b m se discutiu na jurisprudncia a respeito da vigncia imediata da Lei de Tarifas, em face da necessidade de aprovao pelo Gatt, segundo dispe o Acrdo Geral, aprovado pela Lei 313 de 1948. Houve vrios recursos n o Poder Judicirio, sendo o leading case sbre a matria o M a n d a d o de Segurana n. 5.798 (S. P a u l o ) , Recorrente: Cssio Muniz S . A . Importao e Recorrida a Fazenda

12) V. acrdo in Jurdica. 28 (81): 244-249, abr./jun. 1963. 13) V. acrdo na Jurisprudncia do Dirio de Justia Supremo Tribunal Federal Ano XXXIX, junho 1964, pg. 302.

A iNTJERVENAO DO E S T A D O NO D O M N I O ECONMICO

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Nacional, tendo como relator o Ministro Luiz G A L L O T T I . Assim reza a ementa d o referido acrdo: " T a r i f a Aduaneira. Acordo Geral com o Gatt aprovado n o Brasil pela Lei 313 de 1948. Vigncia imediata da nova Lei de T a r i f a , u m a vez que houve o pronunciamento, q u e r d o rgo internacional, quer d o rgo legislativo interno." 1 4 O o u t r o aspecto a caracterizar da poltica de interveno d o Estado nas indstrias de transformao o problema dos incentivos para a implantao de setores ainda inexistentes n o Pas. Foi, exatamente, o que ocorreu atravs d o Programa de Metas n o qinqnio 1956-1960, que previa o estabelecimento n o Brasil, entre outras, da indstria de automveis, de tratores e mquinas agrcolas e da construo naval. Merece aqui ser feito u m exame dessa legislao, para caraoterizarem-se os instrumentos jurdicos adotados na matria. Analisando especificamente a indstria automobilstica brasileira, cumpre iniciar com a anlise do Decreto 39.412, de 16-6-1956, q u e estabelece as normas diretoras para criao da indstria automobilstica brasileira. O referido Decreto estabelece e regula as diretrizes bsicas relativas a essa indstria, s quais se subordinaro os atos executivos referentes implantao das indstrias e atividades correlatas; a competncia e autoridade dos rgos executivos q u e se encarregaro de aplicar tais diretrizes. O referido Decreto previa tambm a constituio dos planos nacionais automobilsticos relativamente aos vrios tipos de veculos. A caracterizao como fabricante de veculos automveis era dada s entidades industriais que cumulativamente tivessem seus projetos globais de produo aprovados pelo G r u p o Executivo da Indstria Automobilstica (GEIA) criado pelo referido Decreto; apresentassem projeto industrial q u e contivesse a produo d o motor d o veculo, em instalao prpria ou de subcontradores de sua responsabilidade; e cumprissem em seus programas industriais as omisses de peas ou partes nas importaes de veculos desmontados, conforme as percentagens ponderais fixadas nos Planos Nacionais Automobilsticos. Aos fabricantes de veculos automveis, cujos projetos tivessem sido aprovados pelo GEIA, seria facultado acesso razovel importao de partes complementares da produo nacional, mediante reserva de quota cambial dentro das disponibilidades previstas nos oramentos semestrais, e classificao em categoria de 14) V. acrdo na Revista Trimestral de Jurisprudncia (6: 708-713, jul./set. 1958. Cf. tb. "Smula 88 da Jurisprudncia Predominante do Supremo Tribunal Federal".

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mercadorias mais favorecidas que a dos veculos completos. Os Planos Nacionais Automobilsticos especficos fixariam em cada caso os nveis de tratamento cambial a ser concedido. O rgo executivo ento criado, o G r u p o Executivo da Indstria Automobilstica (GEIA), diretamente subordinado ao Conselho do Desenvolvimento, tinha por fim dar execuo s diretrizes bsicas enunciadas no referido Decreto e formular outras recomendaes de incentivo indstria automobilstica. Eram membros natos do GEIA, como Presidente, o Ministro da Viao e Obras Pblicas e o Diretor Executivo da Superintendncia da Moeda e do Crdito, o Diretor Superintendente do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico, o Diretor da Carteira do Comrcio Exterior e o Diretor da Carteira de Cmbio, sendo que sses membros poderiam delegar seus podres a representantes autorizados. O GEIA, como os demais grupos executivos ento criados, foram sistemas operacionais bastante maleveis, com o objetivo de contornar a inflexibilidade j muito acentuada da Administrao Pblica, e conseguir obter numa deciso nica a aprovao dos vrios rgos governamentais com ingerncia na matria. Em cada um dos Planos Nacionais da Indstria Automobilstica. como o relativo aos caminhes (Decreto 39.568, de 12-7-1956), relativo a jipes (Decreto 59.569, de 2-7-1956), relativo a camionetas, caminhes leves e furges (Decreto 39.676, de 30-7-1956) e automveis de passageiros (Decreto 41.018, de 26-2-1957), eram fixados nveis de realizao, indicados como percentagem pondervel das peas fabricadas no Pas, que deveriam ascender em ritmo progressivo e aos quais deveriam se submeter os fabricantes aprovados pelo GEIA. Em contrapartida, eram concedidos os seguintes incentivos: importao de equipamento necessrio execuo dos projetos em condies especiais; importao das partes complementares da produo obtida no Pas, mediante classificao das mesmas na terceira categoria de mercadorias, e recomendao s entidades oficiais, especificamente incumbidas de prover crdito para empreendimento de desenvolvimento econmico, dos projetos automobilsticos devidamente aprovados. Cumpre acentuar que atravs dessa legislao pde o Pas, em prazo bastante curto, implantar a indstria automobilstica, atingindo, em poucos anos, a posio de oitavo pas produtor do mundo. A poltica de incentivo aos demais setores includos no Programa de Metas, no diferia das estipuladas para indstria automobilstica. Cabe, apenas, acentuar, em relao indstria de construo naval, que os estaleiros de construo e reparos navais, dc acordo com o artigo 17 da Lei 3.381, que cria o F u n d o de Marinha

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Mercante, gozavam de iseno aduaneira, exclusive a d a previdncia social, para os equipamentos destinados construo e ampliao de suas instalaes e eram equiparados ao9 estabelecimentos de carter pblico, para o nico efeito de promover, n a forma da legislao vigente, desapropriao dos bens necessrios a seus servios e instalaes. 15

15) Recentemente, em relao indstria de construo civil, a Lei 4.864, de 29 de novembro de 1965 criou medidas de estmulo, predominantemente de natureza fiscal, visando a melhor enquadr-la nas medidas de instituio do sistema financeiro de habitao criado pela Lei 3.480,

9
a interveno no setor energtico
Seo 1. a Introduo

Neste captulo, analisar-se-, de incio, o setor de guas e energia eltrica, (Seo II) onde, a partir de 1934, com o Cdigo de guas, se estabelece u m sistema de intenso controle d o Poder Pblico nesse r a m o da atividade econmica; em seguida, tratar-se- do setor petrleo (Seo I I I ) , o qual, desde 1938, se desvincula da regulamentao d o Cdigo de Minas, para receber t r a t a m e n t o prprio, m u i t o mais voltado ao aproveitamento como recurso energtico, motivo pelo qual se justifica a sua incluso nesse captulo. O mesmo ocorre n o que diz respeito ao carvo, (Seo IV) , onde a disciplina legal tem em vista m u i t o mais o seu emprgo como fonte de energia. Afinal, estuda-se o aproveitamento dsse recurso, de tantas potencialidades apenas entrevistas, a energia nuclear.
Seo 2 guas e Energia Eltrica

A explorao das quedas de gua para fins de utilizao de energia eltrica iniciou-se em nosso Pas em fins d o sculo passado e como do atual, sob a forma de concesses de servio pblico. As concesses de servio pblico foram acolhidas n o Brasil ainda n o tempo d o Imprio, inicialmente, para os portos e estradas de ferro, e so o primeiro captulo econmico do Direito Administrativo. 1 Sbre a matria, t a n t o nos pases estrangeiros como

1)

CHENOT, BERNARD Verbte "Droit Public conomique" in Dictionnaire es Sciences Economiques Vol. I Paris, Presses Universltaries de France, 1958 pg. 42.

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entre ns j se elaborou u m a ampla doutrina e n o seria aqui o caso de reproduzi-la, bastando remeter aos tratadistas nacionais. 2 O que, porm, no pode deixar de ser assinalado q u e as concesses de servio pblico obedecem, n o incio, ao sistema d a doutrina europia, sobretudo francesa, e n q u a n t o modernamente, as concesses n o campo da energia eltrica j passaram a receber o influxo da doutrina norte-americana caracterizada pelo mecanismo das comisses regulamentadoras. Por isso mesmo, vamos assistir a u m a simbiose entre princpios doutrinrios divergentes o q u e muitas vzes causa perplexidade doutrina e jurisprudncia. T a l fato foi acentuado com grande preciso por B I L A C P I N T O nos seguintes trmos: "At hoje os juristas brasileiros, salvo raras excees, tm seguido n o estudo da matria (concesso d o Servio Pblico), unicamente o rastro luminoso d o Direito Francs. "Esta importantssima fonte judiciria d o nosso Direito Administrativo tem, inegvelmente, fornecido contribuio valiosa soluo de muitas das dvidas e contendas suscitadas a propsito dos incidentes que, normalmente, acompanham a vida dos contratos de concesses. "Acontece, porm, que a influncia francesa j n o exclusiva, embora tenha sido preponderante, podendo-se destacar ao lado dela, como fonte subsidiria d o nosso Direito Administrativo, o Direito norte-americano, principalmente n o q u e concerne a tipos mpis recentes de concesses.

"A influncia francesa sbre o regime administrativo e jurdico das nossas concesses de servio pblico foi predominante, e poder-seia dizer exclusiva, em todo o perodo Imperial, e n a Repblica at
1930.

"Aps a revoluo de o u t u b r o comeam a surgir, de m o d o reiterado e constante, na legislao, n a prtica administrativa e na


2) V . CAVALCANTI, THEMSTOCLES Tratado de Direito Administrativo, 2 . " Edio, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1 9 4 9 . Vol. IV, pgs. 3 6 4 - 4 5 6 ; VASOONCELLOS, JOS MATTOS Direito Administrativo, Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1 9 3 6 . Vol. I , pgs. 1 4 0 - 1 4 9 ; MNEGALE, J . G U I MRES Direito Administrativo e Cincia da Administrao. Rio de Janeiro, Borsi, 1 9 5 0 . 2. A Edio, Vol. II, pgs. 2 3 8 - 2 7 3 ; CAMPOS, FRANCISCO Direito Administrativo. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1943 pgs. 1 2 5 - 2 6 0 .

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doutrina nacional, os primeiros sinais de penetrao de uma nova rajada de influncia d o Direito norte-americano sbre o nosso.

"Ao nosso estudo smente interessa fixar a maneira pela qual o Direito e a prtica norte-americana passaram a influir sbre a doutrina, a legislao e a prtica administrativa brasileira, em matria de servios de utilidade pblica. " O primeiro grande documento em q u e vamos encontrar a comprovao de q u e o direito brasileiro, em matria de concesso de servio pblico, passou a a b a n d o n a r a tcnica francesa e assimilar a tcnica americana, o anteprojeto d o Cdigo de guas ( 1 9 3 3 ) , d o eminente Ministro A L F R E D O V A L L A D O que, pelo Decreto 2 4 . 6 4 3 , de 1 0 - 7 - 1 9 3 4 se transformou em lei." 3 Ter-se-ia q u e estudar, n o entanto, rapidamente, a evoluo da legislao d o incio d o sculo at a data da promulgao d o Cdigo de guas, que documento bsico de tda a legislao sbre o regime das guas e da energia eltrica. A utilizao dos potenciais hidrulicos, que se regia pela legislao d o Brasil-colnia, s passou a preocupar o legislador em 1903, q u a n d o disps o artigo 23 da Lei 1.145, de 31-12-1903: " O Govrno promover o aproveitamento da fra hidrulica para transformao em energia eltrica aplicada a servios federais, pod e n d o autorizar o emprgo do excesso da fra n o desenvolvimento da lavoura, das indstrias e outros afins, e conceder favores s emprsas q u e se propuserem a fazer sse servio. Essas concesses sero livres, como determina a Constituio, de quaisquer nus estaduais ou municipais." O Decreto 5.407, de 27-12-1904 visa regular o aproveitamento da fra hidrulica para transformao em energia eltrica, disp o n d o que o prazo mximo da concesso seria de 90 anos, perodo que foi diminudo para 50 anos pelo Cdigo de guas. Nos planos de obras mandava-se aplicar, q u a n t o possvel, a Lei sbre projeto de estradas de ferro (Eecreto 7.959, de 20-12-1880) e para os condutores eltricos deviam prevalecer as condies que regiam as linhas telefnicas e telegrficas concedidas pelo Govrno Federal. 4 A lei do oramento de 1905, Lei 1.316, de 31-12-1904, dispunha no artigo 18: "s emprsas de eletricidade geradas por fra
3 ) PINTO, BILAC Estudos 1 9 5 3 pgs. 7 - 8 - 2 6 .

de Direito Pblico. Rio de Janeiro, Forense,

4) Para a evoluo dessa legislao, V. MACIEL, ANOR BUTLER Aspectos Legais da Energia Eltrica. Rio de Janeiro Ministrio da Justia, 1948. Pgs. 1-5.

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hidrulica, que se constituram para fins de utilidade ou convenincia pblica, poder o Presidente da Repblica conceder iseno de direitos aduaneiros, direitos de desapropriao dos terrenos e benfeitorias indispensveis s instalaes e execuo dos respectivos servios e demais favores, tambm compreendidos n o artigo 23 da Lei 1.145, de 13-12-.903." J naquela poca o desenvolvimento q u e comeava a ter o aproveitamento de energia hidreltrica leva o Congresso, pela Lei 1.167, de 30-12-1906, a autorizar o Presidente da Repblica a m a n d a r organizar as bases de u m Cdigo de guas para submet-las ao mesmo Congresso. Foi incumbido, pelo Ministro da Agricultura M I G U E L C A L M O N , da organizao do Cdigo de guas o D r . A L F R E D O V A L LADO, a u e preparou o projeto apresentado ao Congresso n o dia 26 de novembro de 1907. Submetido s vrias comisses, o projeto teve longa tramitao mas at 1930 no chegara a se transformar em lei. 5 Com a vitria da Revoluo de 1930, o problema d a organizao de u m estatuto do regime das guas, bem como d o regime das minas, passou a ser u m a preocupao do Govrno, e j pelo Decreto n. 20.395, d e 15-9-1931, o Govrno Federal suspendia, at ulterior deliberao, os atos de alienao, onerao, promessa ou como de transferncia de qualquer curso perene ou queda d'gua. Nos considerandos do referido decreto, o chefe do Govrno Provisrio acentuava que o problema d o aproveitamento e propriedade das quedas d'gua estava sempre, n o Brasil, envolvido em dificuldades vrias, oriundas de u m a legislao obsoleta e deficiente, que tolhendo a explorao eficiente das nossas foras hidrulicas, se opunha aos intersses da coletividade e considerava, ainda, que s pela reforma constitucional, a realizar-se, e pelo Cdigo de guas, j em estudo, seria possvel dar ao problema a soluo reclamada pelo ato intersse nacional. A elaborao d o Cdigo de guas foi feita na base d o projeto de A L F R E D O VALLADO., preparado na Subcomisso Legislativa, de que participou j u n t a m e n t e com C A S T R O N U N E S e V E R S S I M O DE M E L L O , inspirando-se fortemente e com propriedade na doutrina norte-americana, e previa a organizao de u m a Comisso Federal de Foras Hidrulicas, assemelhada "Federal Power Commission". O exame da jurisprudncia norte-americana, dos vrios casos decididos pela Crte Suprema, como o South Western Bell Telephone c,o. versus Missouri, M u n n versus Illinois, Wolf Packing Co., Des Moines W a t e r Utility. etc., bem como a remisso aos autores 5)
V . VALLADO, ALFREDO "Direito das guas" So Paulo, Revista dos Tribunais, 1931. 442 pg.

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norte-americanos, como, B A Y E R , P O N D , G L A E S E R M O S H E R , N A S H , so referncias constantes n a exposio de motivos d o notvel trabalho do Ministro A L F R E D O V A L L A D O . 0 A promulgao d o Cdigo de guas, Decreto 26.234, de 107-1934, j u n t a m e n t e com o Cdigo de Minas da mesma data, representa a contribuio mais importante d o Govrno Provisrio em matria de normas jurdicas de interveno d o Estado n o domnio econmico. U m e outro foram assinados antes da Constituio de 1934, mas publicados aps a sua vigncia, havendo em relao a sua constitucionalidade os debates a q u e nos referimos ao estudar o Cdigo de Minas. Entre os considerandos que precedem ao Cdigo de guas, mencionava o Chefe d o Govrno Provisrio a legislao obsoleta em desacordo com as necessidades e intersses da coletividade nacional, e apontava a necessidade de modificar sse estado de coisas, dotando o Pas de u m a legislao adequada que, de acordo com a tendncia atual, permitisse ao Poder Pblico controlar e incentivar o aproveitamento industrial das guas. A entrada em vigor do Cdigo de guas j se enquadrava n o nvo regime constitucional instaurado pela Constituio de 1934, caracterizando as quedas d'gua como propriedade distinta da propriedade de solo, para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial. O aproveitamento industrial das guas e da energia hidrulica, ainda que de propriedade privada, passou a depender de autorizao federal, ressalvado, apenas, o aproveitamento de energia hidrulica de potncia reduzida, e para uso exclusivo d o proprietrio. Dosando essa absoro pelo Govrno Federal das atribuies sbre o aproveitamento industrial das guas e da energia hidrulica, a Constituio facultava aos Estados o exerccio, d e n t r o dos respectivos territrios, da atribuio de autorizar o aproveitamento industrial das guas e da energia eltrica, sujeitas a satisfazerem as condies estabelecidas em lei, entre as quais se i m p u n h a , obrigatriamente, possurem os necessrios servios tcnicos e administrativos . Ressalvava ainda a Constituio de 1934 que n o dependia de concesso ou de autorizao o aproveitamento das quedas d'gua j utilizadas industrialmente na data da Constituio. sses princpios mantidos na Constituio de 1937 foram repetidos na Constituio de 1946 e constituem o captulo d o Direito
6) V . VALLADO, ALFREDO Regime Jurdico das guas e da Indstria Hidreltrica. So Paulo, Prefeitura Municipal de So Paulo, 1943. 2. tiragem pgs. 23-105.

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Constitucional Econmico referente a guas e energia eltrica. Lev a n d o em conta que esses servios so exercidos sob a forma de servios pblicos concedidos, o seu exame deve ser feito conjuntamente com os dispositivos constitucionais, j includos na Constituio de 1934 e mantidos na Constituio de 1946, q u e determin a m que a lei dispor sbre o regime das emprsas concessionrias de servios pblicos federais, estaduais e municipais, determinando a fiscalizao e a reviso das tarifas dos servios explorados por concesso a fim cie que os lucros dos concessionrios, n o excedendo a justa remunerao d o capital, lhes permitam atender s necessidades de melhoramento e expanso dsses servios. Prev ainda a Constituio que "aplicar-se- a lei s concesses feitas nos regimes anteriores de tarifas estipuladas para todo o tempo de durao do contrato". O Cdigo de guas trata n o Livro Primeiro das guas em geral e sua propriedade; no Livro Segundo, d o aproveitamento das guas; e no Livro Terceiro, que mais diretamente se refere ao objeto dste trabalho, das foras hidrulicas e a regulamentao hidreltrica. 7 O regime d o Cdigo de guas representava u m a mudana completa d o regime anterior, de base meramente contratual, alterando substancialmente o sistema das concesses e, mais d o q u e isso, d a n d o ao Poder Pblico u m a possibilidade de contrle m u i t o mais rigoroso e m u i t o mais efetivo. Os prprios princpios a q u e obedeciam os contratos ento vigentes foram modificados por fra de lei, estabelecendo ainda o Cdigo prazos fatais para o c u m p r i m e n t o de diversas obrigaes, tais como o manifesto de quedas d'gua j utilizados na indstria na data da Constituio de 1934. Posteriormente o Decreto-lei 3.128, de 19 de .9 de maro de 1943 disps sbre o tombamento dos bens das emprsas concessionrias de servio pblico, determinando a realizao d o inventrio de suas propriedades. Dispunha ainda o Cdigo de guas, nas Disposies Transitrias, q u e os particulares ou emprsas q u e na data de sua publicao explorassem a indstria da energia hidreltrica, em virtude ou no de contrato, ficariam sujeitos s normas de regulamentao nle consagradas, devendo ser efetuada a reviso dos contratos existentes. Alm d o mais, dispunha que, e n q u a n t o n o fssem procedidas as revises dos contratos existentes, ou n o fssem firmados os novos contratos, as emprsas respectivas n o gozariam de n e n h u m favor previsto n o Cdigo, n o p o d e n d o tambm fazer ampliaes ou modificaes em suas instalaes, n e n h u m a u m e n t o nos prazos, nem novos contratos de fornecimento de energia.
7) V . ALVARES, WALTER T . Direito de Eletricidade, Rio de Janeiro, Casa do Estudante, 1955 315 p.

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A partir de 1934, o Cdigo de guas permanece como o instrumento legal de regulamentao no setor da energia eltrica, sem embargo de vrios decretos-leis e decretos posteriores que, em muimuitos casos, se limitavam a prorrogar os prazos previstos no Cdigo, adotar alguns dispositivos mais rigorosos s condies efetivas do exerccio da atividade de energia eltrica no Pas, bem como, em poucos casos, estabelecendo derrogao a alguns de seus dispositivos. Tambm se cuidou, pelo Decreto-lei n. 1.285, de 18-5-1939 e pelo Decreto-lei 1.699, de 24-10-1939, da criao de um rgo, Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica, com funes de estudo, opinativas e decisrias, que seria uma plida reproduo da Comisso de Foras Hidrulicas prevista no projeto A L F R E D O V A L L A D O , e inspirado na "Federal Power Commission", mas que no nosso direito positivo passou a ter funes bem mais restritas, sem, a rigor, nenhum dos grandes podres das comisses reguladoras norte-americanas. A Constituio vigente de 1946 conservou os mesmos princpios j introduzidos na Constituio de 1934, excluda a norma nacionalizadora, mas as necessidades que o desenvolvimento econmico do Pas imps foram tornando, por fra de uma inadequada expanso da capacidade de gerao, a energia eltrica num dos pontos de estrangulamento da economia nacional. Foi necessrio elaborar uma poltica especial de expanso do sistema eltrico brasileiro, iniciada atravs do programa da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos para Desenvolvimento Econmico, e com as providncias tomadas no mbito da Assessoria Econmica do Presidente V A R G A S , em 1 9 5 1 , de elaborao dos instrumentos legais para a interveno direta do Estado n o setor da energia eltrica. Criou-se, como agente, uma sociedade por aes, a Centrais Eltricas Brasileiras S . A . (ELETROBRS), projeto smente convertido em Lei em 1 9 6 1 , sob o nmero 3 . 8 9 0 - A . Estabeleciam-se os recursos especficos para a expanso da energia eltrica atravs do imposto nico de criao constitucional, mas regulado efetivamente pela Lei 2 . 3 0 8 , de 3 1 - 8 - 1 9 5 4 , e uma ampla legislao foi posteriormente elaborada sbre arrecadao e distribuio dsses fundos, cujo tratamento unitrio e sistemtico ser feito em outra parte dste trabalho. Com a criao da Eletrobrs, coube a essa emprsa a tarefa de aplicar os recursos do F u n d o Federal de Eletrificao, bem como exercer atividade direta do Estado como produtor e distribuidor de energia eltrica, cumprindo-lhe, nos trmos da Lei, embora sem carter de monoplio, a realizao de estudos, projetos, construo c operao de usinas produtoras e linhas de transmisso e distribuio de energia eltrica, bem como a celebrao dos atos d o comrcio decorrente dessas atividades. A referida Lei 3.890-A determinava ainda que, enquanto no fsse aprovado o Plano Nacional de Eletrificao, a emprsa pode-

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ria executar empreendimentos com o objetivo de reduzir a falta de energia eltrica nas regies em que a demanda efetiva ultrapasse as disponibilidades da capacidade firme do sistema existente, ou estivesse em vias de ultrapass-las. A ampla legislao elaborada em decorrncia do Cdigo de guas, bem como as modificaes havidas no prprio Cdigo, por fra das condies existentes na explorao dos sistemas de energia eltrica no Pais levaram necessidade da regulamentao do Cdigo de guas, includa entre as atribuies do Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica, e que foi efetivada pelo Decreto 41.019, de 26-2-1957. Com referncia evoluo da legislao de guas e Energia Eltrica, cabe ainda mencionar o Decreto 54.936, de 4-11-1964, que trata da aplicao do princpio da correo monetria, j prevista na Lei 3.470, de 23-11-58 e que ganha aplicao mais ampla na Lei 4.357, de '6-7-64, s emprsas concesionrias de energia eltrica; o Decreto 54.937 de 4-11-64 a respeito do tombamento do investimento realizado pela emprsa de energia eltrica na propriedade cm funo do servio e o Decreto 54.938, de 4-11-64, que representa um complemento d o Decreto 41.019. Tda a legislao sbre energia eltrica procura retirar sse setor de atividade econmica da concesso de servio pblico, encarado sob o mbito puramente contratual, para um regime de tipo estatutrio em que, resguardados os justos direitos dos concessionrios, se desse uma preeminncia aos intersses do Poder Pblico. O Cdigo de guas, por outro lado, se enquadra numa poltica brasileira de Energia Eltrica, cuja sntese foi feita por A N O R B U T L E R M A C I E L nos seguintes trmos: "I A legislao sbre guas e energia eltrica de competncia exclusiva da Unio, ressalvada aos Estados a legislao subsidiria, supletiva ou complementar (Artigos 5., XV, L, e 6. da Const. de 1946). "II As quedas d'gua so consideradas, para efeito da sua explorao industrial, propriedade distinta da dos cursos d'gua de que fazem parte, e seu aproveitamento s pode ser feito mediante concesses ou autorizaes do Govrno Federal. " I I I A nacionalizao das emprsas concessionrias, que era postulado constitucional a partir de 1934, desapareceu da Constituio de 1946, pela eliminao dsse princpio, que constava do respectivo projeto (art. 164 7.). "IV Foram incorporadas ao patrimnio da Nao as quedas d'gua existentes em cursos de rios navegveis ou flutuveis e em seus respectivos formadores.

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"V Os proprietrios de quedas d'gua existentes em cursos particulares tm preferncia para seu aproveitamento, mas n o que e n d o ou no p o d e n d o realiz-lo, no podero constituir-se em barreurs de chutes, pois o Govrno poder conceder a explorao a ou trem. "VI Os Estados podero exercer a atribuio de conceder ou autorizar o aproveitamento da energia hidrulica, d e n t r o dos seus territrios, mediante certas condies, entre as quais a de possurem servios tcnicos e administrativos adequados, a juzo d o Govrno Federal. "VII Os aproveitamentos de energia hidreltrica j existentes na data da promulgao da Constituio de 1934 esto isentos de novas concesses e autorizaes, mas ficam sujeitos s normas de regulamentao e reviso de contratos previstas na legislao vigente (Disposies Const. transitrias, a r t . 21, Const. 1946) . "VIII A reviso dsses contratos incluir a reviso de tarifas, estabelecidas de m o d o a que os lucros, n o excedendo a justa remunerao d o capital, permitam atender necessidade de melhoramentos e expanso de servios (art. 151 da Const. de 1946) . " I X Essa situao dever ser permanente, acarretando, pois. a necessidade de ser estabelecida u m a fiscalizao permanente, tcnica e financeira, sbre as emprsas q u e exploram a energia hidreltrica. " X As concesses podem ser encampadas pelo Govrno, em qualquer tempo, mediante prvia indenizao, na base d o custo histrico, princpio ste de legislao ordinria, n o constante da Constituio. Resulta dsse declogo a preeminncia e preponderncia do Govrno Federal, em matria hidreltrica e o seu controle sbre as tarifas de fornecimento da respectiva energia." 8 Por o u t r o lado a defesa do Poder Pblico na m a n u t e n o dessa legislao deu margem a uma ampla elaborao doutrinria, aperfeioando-se os conceitos d o Cdigo de que do conta, entre outros, os estudos de O D I L O N B R A G A , A M R I C O B A R B O S A DE O L I V E I RA, PLNIO BRANCO, ANHAIA MELO, BILAC PINTO. 8) MACIEL, op cit., pgs. 5 - 6 . 9 ) V. BRAGA, ODILON "Servios Pblicos Concedidos". Revista de Direito Administrativo. 7 : 3 3 - 5 2 , jan./mar. 1947; 9 : 3 0 - 6 7 1 0 : 14 , out./dez, 1 9 4 7 ; OLIVEIRA, AMRICO BARBOSA DE Explorao dos Ser-

vios Pblicos. Recife, Comisso de Desenvolvimento Econmico de Pernambuco, 1963 8 3 p.; BRANCO, PLNIO ANTNIO Servios de Utilidade Pblica; a doutrina do custo de reproduo e suas absurdas conseqncias. So Paulo, Prefeitura Municipal de So Paulo, 1943. 83 p.; MELLO, LUIZ DE ANHAIA O Problema econmico dos servios de utilidade pblica. So Paulo, Subdiviso Grfica da Prefeitura Municipal, 1940 2 4 6 pgs.; PINTO, BILAC Regulamentao Efetiva dos Servios de Utilidade Pblica. Rio de Janeiro, Forense, 1941. 218 pg.

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O Cdigo de guas estabelece, em conformidade com bs princpios constitucionais, o regime de autorizao c concesso para o aproveitamento industrial das quedas d'gua e outras fontes de energia hidrulica, isto porque j determina que as quedas d'gua e outras fontes de energia hidrulica so bens mveis, coisas distint tas e no integrantes das terras em que se encontram. As quedas d'gua e outras fontes de energ-a hidrulica exist tentes em guas pblicas de uso comum e dominais so incorporadas ao patrimnio da Unio como propriedade inalienvel, independendo do regime de concesses ou autorizaes o aproveitamento das quedas d'gua j utilizadas industrialmente na data da publicao dsse Cdigo, que ficavam sujeitas, n o entanto, ao re 1 gime de manifesto previsto no Cdigo de guas e com os requisitos ali fixados. O esprito de acautelar os intersses gerais determinava nos aproveitamentos de energia eltrica exigncias referentes aos intersses da alimentao e das necessidades das populaes ribeirinhas, da salubridade pblica, da navegao, da irrigao, da proteo contra as inundaes, da conservao e livre circulao dos peixes e do escoamento e rejeio das guas. O exerccio da concesso obrigava ao concessionrio ao depsito, nos cofres pblicos, de quantia destinada a garantir o implemento das obrigaes assumidas, ao cumprimento das exigncias da Lei, das clusulas contratuais e dos regulamentos administrativos, a sujeio s exigncias da fiscalizao, construo e manuteno de instalaes para medio de descarga de gua, bem como a re^ servar uma frao das descargas, ou a energia correspondente a uma frao da potncia concedida em aproveitamento dos servios pblicos da Unio, dos Estados, ou dos Municpios. Para a execuo dos trabalhos de concesso eram atribudos aos concessionrios os seguintes direitos: utilizao dos terrenos de domnio pblico, estabelecimento de servios, faculdade de desapropriao, estabelecimento de servides permanentes, construo de estradas de ferro, rodovias, linhas telefnicas ou telegrfieas para uso exclusivo da explorao e estabelecimento de linhas d transmisso e de distribuio. O Cdigo de guas determinava a reverso das concesses ao trmino do prazo para o poder concedente, com ou sem indenizao, calculada no primeiro caso a indenizao pelo custo histrico, menos a depreciao, e com a deduo das amortizaes j efetuadas, quando houvesse. O Cdigo de guas mantinha como poder concedente os Estados e os Municpios, mas, o Decreto-Lei n. 5.264 substituiu, automticamente, a Unio Federal como poder opcedente em relao s concesses atribudas pelos Estados, o Distrito Federal e os Municpios. ,

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A Constituio de 1946 determinou q u e os Estados passariam a exercer, n o seu territrio, as atribuies de autorizar o aproveitam e n t o de energia hidrulica, satisfeitas as condies da lei, entre as quais a de possurem os necessrios servios tcnicos e administrativos. Discute-se doutrinriamente se essa faculdade de autorizao seria primria ou secundria, parecendo mais certa aquela doutrina que atribui aos Estados essa competncia, smente, exercida transitriamente pela U n i o Federal. 1 0 Os princpios bsicos d o exerccio da produo e distribuio de energia eltrica constam d o artigo 178 d o Cdigo de guas, q u a n d o determina q u e o Ministrio da Agricultura (hoje das Minas e Energia), regulamentar e fiscalizar o servio de produo, transmisso, transformao de energia hidreltrica, com o objetivo trplice d e assegurar servio adequado, fixar tarifas razoveis e garantir a estabilidade financeira das emprsas. A segurana d o servio adequado, a fixao de tarifas razoveis e garantia da estabilidade financeira das emprsas constituem, por assim dizer os pontos-chaves de todo o sistema de concesso de energia eltrica, sbre o q u a l tm girado as controvrsias nos campos administrativo e judicial. O servio a d e q u a d o compreende a obrigatoriedade d o fornecim e n t o de energia nos pontos de descarga, pela tarifa aprovada, aos consumidores de carter permanente, localizados dentro dos limites das zonas concedidas respectivas, obedecidas as normas tcnicas d o servio e o melhoramento e renovao das instalaes e os processos mais econmicos de operao. Q u a n t o s tarifas razoveis, seriam elas fixadas pelo Poder Pblico, sob a forma de servios pelo custo, levando em conta tdas as despesas de operao, impostos e taxas de q u a l q u e r natureza, lanadas sbre a emprsa, excludas as taxas de benefcio, as reservas para a depreciao, a remunerao d o capital de emprsa, e tendo em considerao, n o avaliar a propriedade, o custo histrico, isto , o capital efetivamente gasto, menos a depreciao, conferind o justa remunerao a sse capital, vedando estabelecer distino entre consumidores d e n t r o da mesma classificao e nas mesmas condies de utilizao d o servio e tendo em conta as despesas de custo fixadas anualmente de m o d o semelhante. A fixao do servio pelo custo representa u m dos pontos em q u e a nova legislao mais diverge d o regime contratual, de regra fixando para todo Sbre a matria, ADROALDO JUNQUEIRA AYRES, em excelente trabalho, se pronunciou nitidamente pela outorga dessa atribuio aos Estados, e que exercida pela Unio em carter transitrio "O Exerccio pelos Estados da atribuio constitucional de autorizar ou conceder o aproveitamento industrial das quedas d'gua". Revista de Direito Admi-

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o prazo da concesso o sistema das tarifas mximas. Por outro lado, a definio do servio pelo custo exige o prvio tombamento dos bens para fixar o investimento remunervel da emprsa, efetivam e n t e empregado n o servio. Considerando essa dificuldade e a falta de aparelhamento dos rgos fiscalizadores d o Poder Pblico, o Decreto-lei 5.764, de 19-8-1943 permitiu, provisriamente, alteraes das tarifas pelo critrio de semelhana e razoabilidade. Por outro lado, a instituio d o custo histrico para determinao d o investimento remunervel tambm matria cheia de controvrsia, t a n t o n o estrangeiro q u a n t o entre ns. 1 1 Caberia ainda na descrio da questo d o custo histrico falar a respeito dsse sistema, n u m pas q u e atravessou u m dos processos inflacionrios mais agudos e onde, portanto, u m a avaliao de investimentos a preos corrigidos pela inflao representaria u m princpio da garantia da estabilidade financeira das emprsas. Neste p o n t o o artigo 57 da Lei 3.470 permitiu a correo da transmisso monetria d o valor original dos bens, d o ativo imobilizado das emprsas de energia eltrica e, com extenso geral d o princpio pela Lei 4.357, o Decreto 54.936, de 4-11-1964 discriminou a forma d e correo do valor original dsses bens. A garantia da estabilidade financeira das emprsas envolve o problema do equilbrio financeiro da concesso d o servio pblico para aproveitamento industrial da energia eltrica. 1 2 N a verdade, ainda q u e se tenha marchado de u m regime contratual para u m regime estatutrio, bvio q u e n o haveria intersse das emprsas privadas em assumirem os nus da concesso, se aos encargos decorrentes das operaes n o coubesse, como contrapartida, os rendimentos adequados ao pagamento das despesas de operaes e ao lucro correspondente a sse empreendimento. o que, alis, dispe o artigo 151 da Constituio, q u a n d o determina que a fiscalinistrativo, 37: 489-508, jul./set. 1954. Cf. tb. parecer de CASTRO N O T E S na Revista de Direito Administrativo 26: 385-403, out./dez. 1951, assim se manifestando na pg. 388: "Importa dizer que a Constituio, federalizando embora o aproveitamento industrial dos mananciais hidrulicos existentes em todo o territrio da Nao, no exclui, em linha de principio, a cooperao estadual, que expressamente admite, subordinando-a smente s mesmas condies de ordem administrativa, tcnica e financeira presumidas na Unio, o que revela a possibilidade da coexistncia com o federal, de servios estaduais, at mesmo nesse setor inicial do sistema hidreltrico prefigurado na Constituio". 11) Para um estudo da Jurisprudncia norte-americana a respeito, V. MENDES, CNDIDO "Mtodos de Determinao do Custo do Investimento das Emprsas de Servio Pblico na Jurisprudncia norte-americana" Revista de Direito Administrativo. 31: 509-515, jan./mar. 1953. 12) C . TCITO, CAIO O Equilbrio Financeiro na Concesso de Servio Pblico, Rio de Janeiro, s.e., 1960, 126 p. (mimeo.).

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zao das tarifas dos Servios explorados por concesses devem permitir ao concessionrio atender necessidade de melhoramento c expanso dsses servios e a justa remunerao d o capital. Embora relativa a outro tipo de concesso, conviria aqui mencionar sentena d o Juiz da 2. a Vara da Fazenda Pblica d o Distrito Federa!, n o caso Cia. Ferro Carril Carioca versus Prefeitura d o Distrito Federal, n a qual faz ampla descrio d o problema, caracterizando m u i t o bem a tarifa confiscatria e tornando lcita a reviso judicial da concesso de servio pblico para assegurar ao concessionrio u m a tarifa remuneratria. 1 3 Nesse sentido, n o regime d o Cdigo de guas e da legislao posterior, tornou-se indispensvel a caracterizao d o investimento remunervel, que nos trmos d o artigo 58, d o Decreto n. 41.019, a importncia efetiva e permanentemente empregada n a propriedade d o concessionrio em f u n o de sua indstria. O pressuposto da avaliao seria o tombamento da propriedade em funo d o servio, t o m b a m e n t o sse j previsto n o Cdigo de guas, revigorado pelo Decreto 3.128, de 19-3-1941, e novamente mencionado n o Decreto 54.937, de 4-9-1964. ste ltimo disps sbre as Comisses de T o m b a m e n t o designadas pelo Ministro das Minas e Energia, e integrada por dois engenheiros e por u m contador, p o d e n d o os seus trabalhos serem acompanhados por representantes dos concessionrios. As Comisses de T o m b a m e n t o tero por atribuio identificar os bens que integram a propriedade em funo d o servio, mediante a conferncia d o inventrio, o qual compreender obrigatriamente os bens, ou o c o n j u n t o dos bens da propriedade, podendo ser procedida mediante amostragem programada tcnicamente; determinar o investimento nos servios, mediante a apurao d o custo histrico da propriedade inventariada e da respectiva depreciao at a data a que se refere o tombamento'; proceder o levantamento para os auxlios da construo prevista n o Decreto 28.545, de 28-8-1950, q u e disps sbre a classificao das contas das emprsas de energia; relacionar as divergncias entre os resultados do tombamento e o inventrio, e a contabilidade da emprsa concessionria; e executar as percias necessrias q u a n d o fr encontrado n o inventrio da concessionria falta de mtodo e clareza dos assentamentos, omisses verificadas nos livros, excessos encontrados nos mesmos, insuficincia dos comprovantes ou discordncia entre sses e os dbitos respectivos; n o conformidade d o inventrio com as propriedades encontradas n o que respeita a qualidade e quantidade, existncia de justa razo para recusar f e validade s declaraes, assentamentos, registro ou comprovantes apresentados.
13) V . sentena do Dr. J . Direito Administrativo, J . LEAL FAGUNDES de 1 5 - 1 2 - 1 9 5 8 5 5 : 2 7 4 - 2 8 2 , jan./mar. 1 9 5 9 .

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O sistema de fiscalizao dos servios de energia eltrica encontra-se estruturado numa tripartio entre o Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica, o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica do Ministrio de Minas e Energia e os Estados, ou seus rgos, no caso, e nas condies de transferncia de atribuies pela Unio. O Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica um rgo colegiado, composto de cinco membros de livre nomeao d o Presidente da Repblica, e inicialmente subordinado diretamente Presidncia da Repblica, passando posteriormente, com a criao do Ministrio de Minas e Energia, jurisdio dsse Ministrio. Ao Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica compete estudar as questes relativas a utilizao dos recursos hidrulicos do Pas no sentido de seu melhor aproveitamento, assuntos pertinentes produo, explorao e utilizao da energia eltrica e os tributos federais, estaduais e municipais que incidem direta ou indiretamente sbre a indstria de energia eltrica; opinar, por ordem do Presidente da Repblica, sbre a criao de qualquer tributo federal que incida direta ou indiretamente sbre a gerao, transmisso, distribuio ou fornecimento de energia eltrica ou assunto relativo s guas e energia eltrica e sbre compromissos internacionais a serem assumidos pelo Govrno e de intersse da indstria da energia eltrica; propor ao Govrno Federal e dos Estados, providncias para o desenvolvimento da produo e do uso da energia eltrica; manter estatsticas, resolver sbre a interligao de usinas e sistemas eltricos e em grau de recurso decidir os dissdios entre a administrao pblica e os concessionrios, e entre sses e os consumidores; dar parecer sbre os processos que digam respeito outorga, encampao, reverso, transferncia, ou declarao de caducidade de concesso ou contrato relativo a servio de energia eltrica. As atribuies do Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica so assim mltiplas, desde a questo de estudos e manuteno de estatsticas, at as decises opinativas e as que resolvem dissdios entre a administrao pblica e concessionrios. T e m , tambm, funes de carter financeiro, quando executa e fiscaliza o servio de distribuio e aplicao do Fundo Federal de Eletrificao, e do imposto nico sbre energia eltrica. , A o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica do Ministrio das Minas e Energia compete examinar e instruir os pedidos de concesso e autorizao para a utilizao da energia hidrulica e para a produo, transmisso, transformao e distribuio da energia eltrica, executar a fiscalizao tcnica, contbil e financeira das emprsas que operam a indstria da energia eltrica e executar em todo o territrio nacional o Cdigo de guas e sua legislao complementar. Para a realizao dos seus fins o Depar-

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tamento Nacional de guas e Energia exercer a fiscalizao da contabilidade das emprsas, tomar as contas da emprsa, p o d e n d o os seus funcionrios devidamente autorizados entrar nas usinas, subestaes e estabelecimentos das emprsas, examinar as peas de contabilidade e todos os documentos administrativos ou comerciais. T a m b m , os Estados, por transferncia d a Unio, podem desempenhar as atribuies para conceder, autorizar ou fiscalizar os servios de energia eltrica, excludas as fontes de energia hidrulica existentes em curso d o d o m n i o da Unio, as de potncia superior a 10.000 km, as q u e por sua situao geogrfica possam interessar a mais de u m Estado, a juzo do Govrno Federal, e aquelas c u j o racional aproveitamento exigir trabalho de regularizao ou acumulao, interessando a mais de u m Estado. A legislao da energia eltrica prev ainda u m sistema de penalidades discriminadas em multas para os concessionrios e, em advertncia para os permissionrios, havendo, n o caso das concesses, a caducidade como pena extrema em casos mais graves, significando, assim, a perda d a concesso. A concesso tambm pode-se extinguir pela encampao n o se tratando porm de penalidade mas sim de direito assegurado ao Poder Pblico a qualquer tempo, q u a n d o intersses relevantes o exigirem mediante prvia indenizao em moeda corrente. A distino exata entre a encampao e a caducidade foi bem definida pelo Supremo T r i b u n a l Federal n o M a n d a d o de Segurana 3.839, sendo requerente Maurity Silva e relator o Ministro ARY F R A N C O , q u e declarou cabvel o M a n d a d o de Segurana quando por rro essencial q u a n t o ao objeto impe ao concessionrio de energia em processo administrativo de encampao os efeitos da medida disciplinar da caducidade. 1 4
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A legislao d o petrleo, inicialmente enquadrada n o m b i t o d o regime das minas, dela se desprendeu em 1938, dada a importncia que o problema de petrleo adquiriu n o cenrio econmico d o Pas, com a acelerao d o ritmo d o desenvolvimento e com a importncia cada vez mais crescente do p r o d u t o n o balano energtico d o Brasil. O primeiro diploma legal dessa nova poltica o Decreto-lei 395 de 29-4-1938,16 que declara de utilidade pblica o abastecimento nacional de petrleo e regula a importao, expor1 4 ) V . memorial ALMEIDA. Rio

do advogado do requerente CNDIDO ANTNIO MENDES DE de Janeiro, s.e., 1956 13 p. 15) V. Conselho Nacional do Petrleo Legislao do Petrleo (abril de 1938 e maio de 1951) Rio de Janeiro, 1051. 237 p.

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tao, transporte, distribuio e comrcio de petrleo b r u t o e seus derivados n o territrio nacional, e bem assim a indstria da refinao d o petrleo i m p o r t a d o ou produzido n o Pas. O referido Decreto-lei, entre os seus considerandos, dispunha que, tendo o Cdigo de Minas imposto aos proprietrios das minas e jazidas conhecidas a obrigao de manifest-las ao Poder Pblico, d e n t r o de prazos determinados, e que n e n h u m a jazida de hidrocarbureto lq u i d o ou gasoso, de valor industrial, foi manifestada e m a n d a d a registrar na vigncia dos mesmos prazos, resultou em conseqncia q u e tdas as jazidas, por ventura existentes n o territrio nacional, foram incorporadas a o p a t r i m n i o da Nao. O abastecimento nacional de petrleo era entendido, nos trmos da lei, como a produo, importao, exportao, o transporte, inclusive a construo de oleodutos, a distribuio e o comrcio de petrleo b r u t o e seus derivados, e bem assim a refinao do petrleo importado ou de produo nacional, qualquer q u e seja, neste caso, a sua fonte de extrao. Competia, exclusivamente, a o Govrn o Federal autorizar, regular e controlar a importao, a exportao, o transporte, inclusive construo de oleodutos, a distribuio e o comrcio d o petrleo e seus derivados n o territrio nacional; autorizar a instalao de quaisquer refinarias ou depsitos, decid i n d o de sua localizao assim como da capacidade de produo das refinarias, natureza e qualidade dos produtos refinados; estabelecer, de acrdo com as convenincias da economia nacional, os limites mximos e mnimos dos preos de venda dos produtos refinados, importados em estado final, ou elaborado n o Pas, tendo em vista, t a n t o q u a n t o possvel, a sua uniformidade em todo o Territrio Nacional. A mesma lei criou o Conselho Nacional de Petrleo como organismo autnomo, subordinado diretamente ao Presidente d a Repblica, incumbido de executar as medidas estipuladas n o referido Decreto-lei, autorizando as operaes financeiras das emprsas e fiscalizando-as. Dispunha, ainda, o referido Decreto-lei sbre a nacionalizao da indstria da refinao das respectivas emprsas com capital nacional, em aes nominativas, de propriedade exclusiva d e brasileiros natos, e com a direo de emprsas nas mos exclusivamente de brasileiros natos. A organizao d o Conselho Nacional de Petrleo foi determinada pelo Decreto-lei 538, de 7-7-1938, 18 sendo composto de u m 16) A incluso do representante do Ministrio da Aeronutica foi determinada, aps a criao dessa nova Secretaria de Estado, pelo Decretolei 3.594, de 5-9-1941.

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Presidente e de oito conselheiros representantes dos Ministrios da Guerra, da Marinha, da Fazenda, da Agricultura, da Viao e Obras Pblicas, da Aeronutica 1 7 Decreto-lei 594, de 5-9-41 e de representantes das organizaes de classe da indstria e d o comrcio. As incumbncias d o Conselho Nacional do Petrleo eram tambm discriminadas minuciosamente n o referido Decreto-lei, a saber: a) autorizar, regular e controlar a importao, a exportao, o transporte, inclusive a construo de oleodutos, a distribuio e o comrcio de petrleo e seus derivados n o territrio nacional; b) autorizar decidindo produo dutos de a instalao de quaisquer refinarias ou depsitos de sua localizao, assim como da capacidade de das refinarias, e da natureza e qualidade dos prorefinao;

c) estabelecer, sempre q u e julgar conveniente, n a defesa dos intersses da economia nacional, e cercando a indstria da refinao do petrleo de garantias capazes de assegurar-lhe xito, os limites, mximos e mnimos, dos preos d e venda dos produtos refinados importados em estado final ou elaborados n o Pas tendo em vista, t a n t o q u a n t o possvel a sua uniformidade em todo o territrio da Repblica; d) opinar sbre a convenincia da outorga de autorizaes de pesquisa e concesses de lavra de jazidas de petrleo, gases naturais, rochas betuminosas e pirobetuminosas requeridas ao Govrno Federal; e) opinar sbre a constituio das reservas de zonas e reas petrolferas nas quais no seriam concedidas autorizaes de pesquisa e lavra; f) autorizar e fiscalizar as operaes financeiras das emprsas constitudas ou q u e se constiturem para a explorao da indstria de refinao d o petrleo, importado ou d e produo nacional, q u a l q u e r que seja, neste caso, a sua fonte de extrao; g) fiscalizar as operaes mercantis de ditas emprsas, procedendo, sempre q u e julgar necessrio, ao exame de sua escriturao contbil, a fim de colhr elementos q u e permitam a determinao exata d o custo de produo dos derivados; h ) organizar as normas gerais de contabilidade a serem adotadas pelas emprsas q u e explorem a indstria de refinao, de molde a facilitar os exames mencionados n a alnea g; 17) V. para a evoluo dessa legislao o interessante depoimento de J E S U S SOARES PEREIRA in Getlio Vargas A Poltica Nacionalista do Petrleo no Brasil. Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro, 1964 pgs. 29-52.

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i) organizar e m a n t e r u m servio estatstico to completo quanto possvel de tdas as operaes relativas ao abastecimento nacional d o petrleo b r u t o e seus derivados, n o territrio nacional; j) sugerir ao Govrno as medidas que julgar necessrias intensificao das pesquisas de petrleo n o pas e ao barateamento dos hidrocarbonetos fluidos cm geral, quer de produo nacional, q u e r importados; k) propor medidas ao Govrno n o sentido d e incentivar no Pais a indstria da destilao de rochas betuminosas e pirobetuminosas e dos combustveis fsseis slidos; 1) determinar dentre os subprodutos de destilao d o petrleo aqules que, de acrdo com a referida Lei, devam ser includos n o abastecimento nacional de petrleo; m ) verificar periodicamente o consumo de hidrocarbonetos slidos ou fluidos nas diversas zonas d o Pas, os estoques existentes e fixar aos interessados as quotas que podero importar, d e n t r o de prazos determinados, e bem assim a distribuio destas quotas pelos diferentes pontos de entrada n o Pas; n ) estabelecer os estoques mnimos de hidrocarbonetos fluidos a serem permanentemente mantidos pelos importadores ou refinadores, nos pontos d o Pas que determinar, com indicao da natureza e qualidade dos respectivos produtos; o) propor a alterao dos impostos e taxas de qualquer natureza que gravem a indstria e o comrcio d o petrleo e seus subprodutos ou a criao de novos impostos e taxas. A o findar a 2. a Guerra M u n d i a l o nvo impacto que tomou o desenvolvimento econmico do Pas, com a expanso de u m programa industrial, imps u m a atuao mais definida do Poder Pblico n o setor d o petrleo. Nesse sentido, foi encaminhado ao Congresso Nacional, na presidncia E U R I C O D U T R A , projeto de lei que tomou o n. 62/48, dispondo sbre o Estatuto d o Petrleo, 1 8 ao mesmo tempo que n o P l a n o Salte era dada nfase s atividades de petrleo, atribuindo ao Conselho Nacional de Petrleo recursos financeiros para a aquisio de navios-tanque, a construo de oleodutos, a construo de refinarias subordinadas ao prprio Conselho Nacional d o Petrleo, bem como autorizao especial para a construo de refinarias particulares. 1 9
COSTA NETO, BENEDITO Parecer como Relator na Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados do Projeto 62/48. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1948. 113 pg. 19) Ibid, pgs. 61-62. 18) V .

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A celeuma causada pelo Estatuto d o Petrleo, q u e apresentava u m p o n t o de vista excessivamente restritivo ao encarar a atuao d o Estado nesse campo, levou a que o Estatuto d o Petrleo tivesse a sua tramitao retardada n o Parlamento Nacional. A o assumir a Presidncia da Repblica, em 1951, o Presidente determinou estudo especial sbre a questo visand o a a u m e n t a r as fontes de recursos para aplicao na pesquisa e na refinao de petrleo, bem como dotar o Poder Pblico de instrumentos operacionais mais efetivos para incremento dessa atividade.
G E T L I O VARGAS

Em conseqncia foi estabelecido o mecanismo d o imposto nico sbre combustveis, de q u e resulta a Lei 1.749, de 28-11-1952, assim como mensagem encaminhada ao Poder Legislativo em 5-12 de 1951, p r o p o n d o a criao da sociedade por aes "Petrleo Brasileiro S . A . " . O projeto de criao da P E T R O B R S foi, d u r a n t e a tramitao n o Parlamento, objeto de acaloradas discusses com amplas repercusses na opinio pblica d o Pas e d a n d o lugar ao intenso movimento de opinio pblica, p r o p u g n a n d o por u m a soluo nacionalista na formulao de u m a poltica nacional de petrleo. 2 0 O estatuto legal finalmente aprovado foi a Lei 2.004, de 3-101953, que dispe sbre a poltica nacional do Petrleo, define as atribuies d o Conselho Nacional do Petrleo e institui a sociedade por aes "Petrleo Brasileiro S . A . " . A referida Lei constitui em monoplio da U n i o a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e outros hidrocarbonetos fluidos, e gases raros existentes n o territrio nacional; a refinao d o petrleo nacional ou estrangeiro; e o transporte d o petrleo d e origem nacional, ou de derivados de petrleo produzidos n o Pas, e bem assim o transporte, por meio de condutos, de petrleo b r u t o e seus derivados, assim como de gases raros de q u a l q u e r origem. O exerccio d o monoplio assim estabelecido se faria por meio do Conselho Nacional do Petrleo, como rgo de orientao e fiscalizao, e por meio das sociedades por aes "Petrleo Brasileiro S . A . " e de suas subsidirias como rgos de execuo. O contedo do monoplio contratual definido pela Lei 2.004 tem sido objeto de vrias controvrsias, n o sentido de abranger ou excluir determinadas atividades. H, porm, evidentemente, u m a discrepncia entre o objetivo social da P E T R O B R S e o objeto d o m o n o p l i o da Unio. N o dizer d e u m comentarista, "o preciso contedo d o monoplio estatal 20) V. a publicao da Cmara dos Deputados Documentos tares Petrleo 12 vol. 1957-1959. Parlamen-

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menor do q u e o escopo social da emprsa e suas filiadas. O primeiro abrange, nomeadamente a fase da minerao das jazidas ou pesquisa e lavra d o petrleo e outros hidrocarbonetos fluidos e gases raros em estado natural; estende-se fase industrial de elaborao em refinaria, seja d o petrleo produzido no Pas, seja o de origem estrangeira; alcana, ainda, o transporte martimo do petrleo e seus derivados, q u a n d o aqule e stes produzidos no Pais, assim como o transporte, por condutos, de petrleo derivados de gases raros, q u a l q u e r q u e seja a respectiva forma de produo e a origem ou procedncia. (Lei 2.004, a r t . l., inciso I, I I e III) . " D o setor monopolstico xcluem-se, portanto, o comrcio e distribuio direta ao consumidor, transporte martimo, fluvial e lacustre, de petrleo e derivados, q u a n d o de origem estrangeira; o transporte fluvial e lacustre de petrleo e derivados de produo nacional e, bem ainda, o transporte ferrovirio e rodovirio de petrleo e derivados de origem nacional ou estrangeira. Em outros trabalhos, o monoplio da U n i o contempla, exceo dsses itens, o conceito tcnico de indstria d o petrleo (oil industry) .21 E m conseqncia, discute-se em alguns casos a incluso, n o monoplio d o petrleo, de determinadas atividades como foi o caso da pesquisa e lavra dos xistos betuminosos, que o parecer do Consultor Geral da Repblica, G O N A L V E S O L I V E I R A 2 2 , inclua dentro d o monoplio, e q u e recentemente, o parecer d o atual Consultor Geral da Repblica, A D R O A L D O M E S Q U I T A DA C O S T A , considerou excludo. 2 8 A mesma dvida ocorreu em relao indstria petroqumica que, em vrias ocasies, tentou-se incluir d e n t r o d o monoplio, ao contrrio do q u e defendia o parecer de M R C I O L O U R E N O F I L H O , nos seguintes trmos: "Os pressupostos constitucionais dos atos interventivos de carter monopolizador so, assim, a excepcionalidade e taxatividade. Extravagantes ao regime comum, os atos de interveno, inclusive monopolizantes, constituem direito singular, ou legislao excepcional, provncia jurdica, cuja interpretao se moldou aos princpios strictissimi jris, ou de q u e normas excepcionais
21) V . LOURENO FILHO, MRCIO Parecer dado por solicitao da Petrobrs em 7 de junho de 1958. In Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico. Diviso de Estudos Jurdicos Estudos e Pareceres. Rio de Janeiro, 1960, pg. 250 (mimeo.). V. Parecer 4 4 3 - Z de 9 - 7 - 1 9 5 8 in OLIVEIRA, A . GONALVES Pareceres do Consultor Geral da Repblica. Vol. II (setembro de 1957 a julho

22)

de 1958). 2 3 ) V . "Parecer 2 4 7 - H COSTA" publicado no 9 . 7 7 6 - 9 . 7 7 8 , no qual

de 3 1 - 8 - 1 9 6 5 do Consultor ADROALDO MESQUITA DA Dirio Oficial da Unio. Seo I de 2 3 - 9 - 1 5 . p. se distingue as atribuies, funes ou objetivos dos rgos de fiscalizao (C.N.P.) e execuo do monoplio (Petrobrs) com o prprio objeto do monoplio.

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so intrinsecaniente taxativas, insuscetveis, portanto, de aplicao analgica. Limitados os atos de monoplio definidos no artigo 1. da Lei 2.004, q u a l q u e r outro processamento industrial ou modalidade mercantil n o ali expressamente contemplada, mantm-se n a zona da livre competio." 2 4 Foi tambm a interpretao legal dada pelo Decreto 56.571, de 9-11-1965, q u e fixa diretrizes e bases para a expanso d a indstria petroqumica, constando entre os seus considerandos o seguinte: "Considerando q u e a Lei 2.004, de 3-10-1953, reguladora das atividades da explorao d o petrleo, n o inclui as da indstria petroqumica n o monoplio da U n i o . " A Lei 2.004 incumbe ao Conselho Nacional de Petrleo superintender as medidas consonantes ao abastecimento nacional d o petrleo; assim e n t e n d i d o como a produo, importao, exportao, refinao, transporte, distribuio e o comrcio de petrleo b r u t o de poo ou de xisto, assim como de seus derivados, bem como o aproveitamento de outros hidrocarbonetos fluidos e de gases raros. J a Petrleo Brasileiro S . A . ter por objeto a pesquisa, a lavra, a refinao, o comrcio e o transporte d o petrleo, proveniente de poo ou de xisto, de seus derivados, bem como de quaisquer atividades correlatas ou afins. A referncia a atividades correlatas implica em classificar-se as atividades da Sociedade em atividades primrias ou d o setor monopolstico, e secundrias ou d o setor deixado livre competio. 2 5 N o entanto, a pesquisa e a lavra realizadas pela sociedade obedecero aos planos por ela organizados e aprovados pelo Conselho Nacional de Petrleo, excluda da limitao de rea e atos julgados dispensveis, em face do Decreto-Lei 3.236, de 7-5-1941, obtida a autorizao d o Conselho em nome da U n i o . A Lei 2.004, em parte substancial, trata do f u n c i o n a m e n t o da Petrleo Brasileiro S . A . e de suas subsidirias, cujo estudo ser feito na parte dedicada a emprsas pblicas n o captulo d o Direito Institucional. H porm aspectos especiais da interveno d o domnio d o petrleo q u e merecem ser aqui destacados. A Petrobrs pode atuar diretamente, ou atravs de suas subsidirias, organizadas com a aprovao d o Conselho Nacional d o Petrleo, nas quais dever ter sempre a maioria das aes com direito a voto.
LOURENO FILHO, op. cit. 251 Cf. Decreto 53.337, de 23-13-1963 que dispe sbre a importao de petrleo e derivados e outorgou Petrobrs a promoo dessas importaes. 25) Ibid, pg. 252.

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Caberia discutir a possibilidade de existncia de subsidirias, tanto n o setor monopolstico das atividades primrias, como n o setor secundrio competitivo. Dessas atividades secundrias constitui objeto o parecer acima mencionado de M R C I O L O U R E N O F I L H O , relativo indstria petroqumica, e q u e conclui a f i r m a n d o n o distinguir a lei estruturalmente entre subsidirias d o setor monopolstico e d o setor competitivo. 2 0 Outras disposies da Lei 2.004 merecem ser mencionadas, como a q u e determina a indenizao pela Petrobrs e suas subsidirias de percentagem correspondente a 4 % sbre o valor d o leo extrado ou d o xisto, ou dos gases, aos Estados e Territrios onde se fizerem a lavra d o petrleo, do xisto betuminoso e a extrao de gs, e a indenizao de 1% aos Municpios onde se faa a mesma lavra ou extrao. C u m p r e ainda mencionar a situao das refinarias particulares de petrleo em f u n c i o n a m e n t o n o Pas, q u e ficaram excludas d o monoplio estabelecido pela Lei 2.004, bem como mantidas as concesses de oleodutos, ressalvado n o primeiro caso, que n o seria d a d a autorizao para ampliao de sua capacidade, p o d e n d o a Petrleo Brasileiro S . A . , independentemente de autorizao legislativa, participar como acionista dessas emprsas de refinao para o fim de torn-las suas subsidirias, adquirindo, n o m n i m o 51% das aes de cada emprsa. Nesse particular, considerando o intersse de melhor aproveitamento da capacidade da produo das referidas refinarias foi autorizada ampliao dessa capacidade, sendo a quota suplementar processada em nome da Petrobrs, segundo o parecer do Consultor Geral da Repblica. 2 7
Seo 4 . Carvo

As normas jurdicas relativas ao carvo so examinadas n o captulo da energia, porque visam menos explorao d o q u e a o incremento e racionalizao de seu consumo, e ao seu aproveitamento como fonte energtica. As qualidades tcnicas d o p r o d u t o nacional diferem substancialmente d o similar importado, e desde h m u i t o vinha sendo a 26) Ibid, pg. 253. 27) V. "Parecer 291-Z do Consultor A. GONALVES DE OLIVEIRA de 4-6-1957". In OLIVEIRA A . GONALVES DE Pareceres do Consvltor Geral da Repblica. Vol. II (fevereiro de 1956 a agsto de 1957) Rio de Janeiro, COELHO BRAHOO, 1958. Pgs. 417-420. Cabe mencionar que o Decreto 53.701, de 13-3-1964 declarou de utilidade pblica para fins de desapropriao em favor da Petrobrs as aes de propriedade de quaisquer acionistas das companhias permissionrias de refino de petrleo. Esse Decreto-lei foi revogado pelo Decreto 56.570, de 9-7-1965.

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matria objeto de estudo e anlise, 28 mas o problema s tomou maior intersse a partir d o desenvolvimento da indstria siderrgica n o Brasil, e da necessidade de encontrar n o Pas as fontes energticas necessrias ao funcionamento de grandes altos fornos sem o q u e o desenvolvimento da indstria siderrgica acarretaria pesados nus n o dispndio de divisas estrangeiras. Se se pode apontar anteriormente vrios diplomas legais sbre medidas especficas de a m p a r o e proteo explorao do carvo nacional, 2 0 foi smente a partir de 1951 com os estudos procedidos pela Assessoria Econmica da Presidncia da Repblica, sob a direo de M R I O DA S I L V A P I N T O , q u e se estabeleceu u m programa ordenado de incentivo e estmulo produo d o carvo nacional. 3 0 O carter ainda incipiente de sua produo e a existncia de certos problemas tecnolgicos ainda n o resolvidos, no deram poltica de a m p a r o ao carvo nacional u m a sistemtica e u m a ordenao j adquiridas em outros setores energticos. T a l fato se refletiu na legislao especfica sbre a matria, a partir d a Lei 1.886, de 11-6-1953, sendo tais diplomas legais quase que u m elenco de medidas tpicas e particulares, n o m b i t o da poltica de incentivo d o carvo nacional. De outra parte, so tais diplomas legais editados por prazos determinados, sucessivamente prorrogados, como a indicar a ausncia de u m a formulao definitiva a ser obtida atravs dos estudos e pesquisas ainda em execuo. Por sse motivo, a instrumentao jurdica dessa poltica n o ganhou ainda consistncia prpria, utilizando-se os instrumentos gerais da poltica de incentivos. Assim, o artigo 1. da Lei 1.886, de 11-6-1953 aprova, n a forma d o anexo 1, n o qual esto relacionados vrios projetos especficos, o P l a n o d o Carvo Nacional, destinado a conjugar as atividades de produo, beneficiamento, transporte e distribuio do carvo nacional, a fim de ampliar-lhe a proABREU, SYLVIO FRES DE " O intersse pelo problema do carvo no Brasil". Carta Mensal, Confederao Nacional do Comrcio. 7 (76) : 2 1 - 3 1 , julho 1961, pg. 2 3 . 29) "Diversos diplomas legislativos entre 1917 e 1920 marcaram uma certa preocupao dos Governos da Repblica com o problema do carvo nacional". PINTO, MRIO DA SILVA "Memorial Justificativo do Plano do Carvo" In: Documentos Parlamentares Plano do Carvo Nacional Vol. I Rio de Janeiro, Cmara dos Deputados, 1956. Pg. 33. V . tb. relao de leis e decretos in PAIVA, GLYOON DE "Histria legislativa sbre o Carvo Nacional" Carta Mensal Confederao Nacional do Comrcio, 10 (118/119): 3-12, jan./fev. 1965, pg. 4. Cf. tb. Sindicato Nacional da Indstria de Extrao do Carvo. A Legislao sbre o carvo Nacional (Programa e Planos Governamentais). Rio de Janeiro, 1961. 198 pg. 30) V. os dois volumes de Documentos Parlamentares sbre o Plano do Carvo Nacional. Cmara dos Deputados. Vols. XCVIII e XCIX. Rio de Janeiro, 1956. 28) V .

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duo, regular o seu fornecimento, reduzir-lhe os preos e melhor aproveit-lo como combustvel e matria-prima. Deixando de lado as medidas que se referem execuo de obras pblicas, dentro de sistemas usuais da interveno do Poder Pblico, merece destaque no mbito da Lei 1.881 a nfase dada construo e equipamento de usinas termeltricas, bem como concesso de financiamento s emprsas mineradoras que desejarem mecanizar a extrao e montar lavadores. Considerando que o custo das usinas termeltricas, com a utilizao do carvo nacional, no poderia, no momento, ter condies de competio com a produo de energia eltrica de origem hidrulica, dirigiu-se o Poder Pblico em seguida para, atravs de dois diplomas legais, determinar a construo de usinas termeltricas, com a utilizao do carvo nacional, quais sejam: a Lei 3.119, de 31-3-37 que autoriza a construo da usina termeltrica de Capivari, e a Lei 3.226, de 27-7-57 que determina a construo das Usinas Termeltricas de Figueira. A fim de dar execuo ao plano do carvo nacional instituda pela mesma Lei 1.886 a Comisso Executiva do Plano do Carvo Nacional, constituda de uma diretoria composta de um Diretor Executivo e dois Diretores Assistentes, e de um Conselho Consultivo, no qual esto representados, o Conselho Nacional de Minas e Metalurgia, o Departamento Nacional de Portos, Rios e Canais, hoje Departamento de Portos e Vias Navegveis, o Departamento Nacional de Estradas de Ferro, a Estrada de Ferro Central do Brasil, a Companhia Siderrgica Nacional, o Sindicato Nacional da Indstria de Extrao de Carvo, bem como representantes dos Estados diretamente interessados no Plano, como os Estadds do Pa1 ran, Santa Catarina e R i o Grande do Sul. A Lei 1.886 previa o funcionamento da Comisso pelo prazo de 6 anos, findo o qual seria extinta com a apresentao de relatrio final de seus trabalhos. sse carter transitrio de rgo pblico, com prazo certo para execuo de determinada tarefa, ser repetido em vrios outros setores da interveno do Estado no domnio econmico, ocorrendo, igualmente, as prorrogaes sucessivas. Assim que j pela Lei 3.353, de 23-12-1957 prorrogava-se o prazo de funcionamento da Comisso Executiva do Plano de Carvo Nacional para 31-12-1960, e inclua-se entre as atribuies da Comisso a fixao das caractersticas dos diversos tipos de carvo e dos respectivos preos, o que seria feito mediante portaria. Novamente, pela Lei 3.860, de 24-12-1960, aprovu-s Plano de Coordenao de Atividades relacionadas com o Carvb Nacional, prorrogando o prazo de vigncia at 31-12-1970, e a modificao na estrutura administrativa, passando a Comisso a ser constituda de um Diretor Executivo, um Vice-Dirltor Executivo e trs

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Diretores, e pelo Conselho do Plano do Carvo Nacional, presidido pelo Diretor Executivo da Comisso e constitudo de representante dos seguintes rgos: Govrno dos Estados produtores de carvo, Estado-Maior das Foras Armadas, Departamento Nacional da Pro. duo Mineral, Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis, Estrada de Ferro Central do Brasil, Companhia Siderrgica Nacional, Sindicato Nacional da Indstria de Extrao d o Carvo, Federao Interestadual dos Trabalhadores da Indstria de Extrao do Carvo e Sindicato da Indstria de Ferro e Ao. Competia Comisso regular e supervisionar todas as atividades relacionadas com o carvo nacional, devendo ser ouvida prviamente q u a n d o de decises administrativas que se reflitam sbre a economia do carvo. O plano do carvo dever compreender todo o ciclo econmico do carvo, abrangendo as atividades de pesquisa, lavra, beneficiamento, transporte, distribuio e consumo de combustvel nacional, e especificamente, entre outras, o fomento, projeto, construo, operao ou ampliao de usinas termeltricas que utilizam carvo nacional; concesso de financiamento s emprsas carbonferas para aquisio de equipamento; fomento da construo ou ampliao de instalaes de beneficiamento do carvo; fomento, construo e ampliao de instalaes utilizando como matria carvo nacional ou seus rejeitos; a realizao de pesquisas tecnolgicas visando melhorar o aproveitamento do carvo nacional, a fixao do preo de venda cio carvo nacional e a regulamentao de sua distribuio, e da importao de combustveis estrangeiros, inclusive coque. A lei tambm dispe sbre os financiamentos que podem ser concedidos pela Comisso s emprsas de minerao de carvo para aquisio de mquinas, equipamento e material destinado lavra e ao beneficiamento do carvo, desde que os respectivos projetos sejam aprovados pela Comisso e se enquadrem n o plano do Govrno; s emprsas produtoras de carvo para consumo prprio; s indstrias nacionais que utilizam ou venham a utilizar as piritas do carvo na produo de produtos qumicos, e s emprsas concessionrias de portos para instalaes especificamente destinadas ao embarque e transbordo do carvo nacional, e obras de proteo s instalaes referidas, segundo os planos aprovados pela Comisso.
Seo 5 . Energia Nuclear

A conscincia do problema da energia atmica n o Brasil surgiu excepcionalmente mais por fra das repercusses da atuao internacional do Brasil nesse setor, do que como decorrncia d o amadurecimento nacional da questo. Foi em virtude da presena do Brasil na omisso de Energia Atmica na Organizao das Naes Unidas, aps 1945, que foi sentida a necessidade de uma atuao

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nacional na matria. Nesse sentido sugeria o representante brasileiro naquela Comisso, o Almirante L V A R O A L B E R T O , ao Govrno Brasileiro em 1947, a criao de u m rgo que centralizasse o estudo da poltica de energia atmica n o Brasil, recomendando entre outras providncias que "tdas as atividades referentes energia atmica sero monoplio do Govrno e executadas sob concesso especial". Caracterizava-se, assim, a energia atmica como exemplo tpico de "um servio pblico virtual" como definido por B E R N A R D C H E NOT, em que determinadas atividades passam a ser por sua prpria natureza atribuio cio Poder Pblico. 8 1 O atraso cientfico e tecnolgico d o Brasil naquela poca era porm to grande q u e se chegou concluso de que, antes de se pensar n o desenvolvimento da energia atmica, necessitava o Pas ainda de acelerar o desenvolvimento cientfico geral, da surgindo a criao d o Conselho Nacional de Pesquisas, pela Lei 1.310, de 15-1-1951, destinada a promover e estimular o desenvolvimento da investigao cientfica e tecnolgica em q u a l q u e r d o m n i o d o conhecimento. A lei em questo refere-se energia atmica nos seguintes trmos: "Artigo 5. Ficaro sob controle do Estado, por intermdio d o Conselho Nacional de Pesquisa ou, q u a n d o necessrio, d o Estado-Maior das Foras Armadas, ou de outras organizaes q u e forem designadas pelo Presidente da Repblica, tdas as atividades referentes ao aproveitamento da energia atmica, sem prejuzo da liberdade de pesquisa cientfica ou tecnolgica. " 1. Compete privativamente ao Presidente da Repblica orientar a poltica da energia atmica em tdas as suas fases e aspectos . " 2. Compete ao Conselho Nacional de Pesquisa a administrao das medidas que se fizerem necessrias s investigaes e a industrializao de energia atmica e de suas aplicaes, inclusive aquisio, transporte, guarda e transformao das respectivas matrias-primas para sse f i m . " Considerando a vinculao do problema com a segurana nacional, ficava ainda mais patente a interferncia d o Estado-Maior das Foras Armadas, segundo dispunha o Pargrafo nico d o Artigo 25: "A divulgao de relatrios, memoriais e demais trabalhos referentes ao aproveitamento da energia atmica ser autorizada aps consulta ao Estado-Maior das Foras Armadas." N o mbito dsse q u a d r o legal, o Conselho Nacional de Pesquisas criou a Comisso de Energia Atmica, destinada a pr em execuo
31) CHENOT, BERNARD Droit Public Economique. Paris, Les Cours de Droit, 1956. (Cours 1'Institut d'Etudes Politiques de l'Universit de Paris) 1 9 5 5 / 1 9 5 6 . Pg. 141 (mimeo.).

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a poltica recomendada. Foi incentivada a prospeco de minrios atmicos, cogitou-se da implantao de reatores de pesquisas para fins industriais, e procedeu-se a u m a intensa formao de pessoal tcnico n o estrangeiro. A legislao surgida para atender a sses problemas; a interveno de grande n m e r o de rgos governamentais na formao da poltica de energia atmica, e os acordos assinados com os Estados Unidos para exportao de minrio atmico, considerados prejudiciais por setores do Parlamento e da opinio pblica, conduziram a uma reformulao da poltica atmica d o Pas, consubstanciada nas Diretrizes Governamentais para a Poltica Nacional de Energia Nuclear aprovada em r e u n i o d o Conselho de Segurana Nacional realizada em 30-8-1956.32 T a l documento sugere a criao da Comisso Nacional de Energia Nuclear, diretamente subordinada ao Presidente da Repblica, incumbida d o setor da energia nuclear e conformando sua ao s diretrizes governamentais para a poltica nacional de energia nuclear. , Com referncia legislao, dispunha o inciso n. 15 das Diretrizes: "Atualizar a legislao relacionada em todos os aspectos do setor da energia nuclear para adapt-la Poltica Nacional de Energia Nuclear q u e venha ser estabelecida." Em conseqncia, foi criada pelo Decreto 40.110, de 10-101956 a Comisso Nacional de Energia Nuclear, diretamente subordinada Presidncia da Repblica e encarregada de propor as medidas necessrias orientao geral da energia atmica em tdas a suas fases e aspectos. A simples organizao por decreto n o dava ao nvo rgo as condies legais de continuidade e jurisdio para a atuao compatvel com a importncia d o problema, razo pela qual passou o Congresso Nacional a examinar projetos de lei, criand o a Comisso de Energia Atmica que, aps vrias modificaes, foram consubstanciados na Lei 4.118, de 27-8-1962, q u e dispe sbre a poltica nacional de energia nuclear e cria a Comisso Nacional de Energia Nuclear. A referida Lei constituiu em monoplio da Unio, a pesquisa e lavra das jazidas de minrios nucleares localizadas n o T e r r i t r i o Nacional; o comrcio dos minrios nucleares e seus concentrados, dos elementos nucleares e seus compostos, dos materiais fsseis e frteis, dps radioistopos, artificiais e substncias radioativas das trs sries naturais, dos subprodutos de materiais nucleares e sua indus32)

V. ntegra dsses documentos in Jornal do Comrcio de 1 - 1 2 - 1 9 5 7 . Cf. tb. Conselho Nacional de Pesquisas Atos Legais Brasileiros (coletnea realizada pelo Consultor Jurdico do CNP Hsro FERNANDES PINHEIRO) Rio de Janeiro, 1958, 147 pp.; e Documentos Parlamentares Energia Nuclear Cmara dos Deputados, 3 vol. (CXII CXIII CXIV) . 1959-1963.

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trializao. A Lei adota as definies de elemento nuclear, mineral nuclear, minrio nuclear, urnio enriquecido nos istopos 235 e 233, material nuclear, material frtil, material fssil especial, e subproduto nuclear, determinando ainda que a Comisso Nacional de Energia Nuclear classificaria, quando necessrio, os minrios nucleares para enquadr-los nas definies legais. Segundo a referida Lei, competia Comisso Nacional de Energia Nuclear, ento criada, estudar e propor as medidas necessrias orientao da poltica nacional de energia nuclear; promover a pesquisa das jazidas de minrios nucleares e o estudo dos processos de seu aproveitamento e utilizao; a lavra das jazidas dos minrios nucleares; o beneficiamento, refino e tratamento qumico dos minrios nucleares e seus associados; o levantamento dos recursos, bem como o controle da prospeco e pesquisa das disponibilidades minerais do Pas que interessem s aplicaes da energia nuclear, a produo e o comrcio dos minrios nucleares, materiais frteis e materiais fisseis especiais, a produo e o comrcio de subprodutos nucleares e radioistopos, cuja compra, venda, troca, emprstimo, arrendamento, transporte e armazenamento dependem de licena; promover e incentivar a preparao de cientistas, tcnicos e especialistas nos diversos setores da energia nuclear, estabelecer regulamentos e normas de segurana relativa ao uso das radiaes e dos materiais nucleares e instalao e operao dos estabelecimentos destinados a produzir materiais nucleares ou a utilizar a energia nuclear e suas aplicaes e fiscalizar o cumprimento dos referidos regulamentos e normas; realizar estudos, projetos, construo e operao de usinas nucleares, opinar sbre a concesso de patentes e licenas relacionadas com o processo para utilizao da energia nuclear; pronunciar-se sbre acrdos, convnios ou compromissos internacionais de qualquer espcie relativos energia nuclear e firmar contratos no Pas ou no pctran^pirn nara financiamento nas atividades previstas na Lei 4.118, mediante autorizao do Poder Executivo. A atuao da Comisso Nacional de Energia Nuclear, para executar as medidas previstas em lei, poderia ser exercida diretamente, ou atravs de sociedades annimas, subsidirias e por ela organizadas e das quais a Comisso Nacional de Energia Nuclear teria pelo menos 51% do capital votante. Foi tambm institudo pela Lei u m Fundo Nacional de Energia Nuclear, destinado ao desenvolvimento das aplicaes da energia nuclear e que ser constitudo de 12% da arrecadao do Fundo Federal de Eletrificao, dos crditos especialmente concedidos do saldo de dotaes oramentrias da Comisso Nacional de Energia Nuclear, do saldo de crditos especiais em Lei e quaisquer rendas e receitas de impostos.

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H na Lei disposies especiais sbre as minas e jazidas de substncias de intersse para a produo de energia atmica, consideradas essenciais segurana do Pas, que sero mantidas n o domnio da Unio, como bens imprescritveis e inalienveis. Ocorrendo existncia de elementos nucleares conjuntamente com minrios, cuja pesquisa ou lavra tenha sido autorizada pelo Ministrio das Minas e Energia, o permissionrio fica obrigado a notificar, imediatamente, a respeito a Comisso Nacional de Energia Nuclear e o Departamento Nacional de Produo ficando mantida ou concedida a lavra, desde que o plano de aproveitamento da jazida inclua, caso o Conselho Nacional de Energia Nuclear o exija, a separao do rejeito radioativo que ser psto disposio da Comiso, segundo mtodo por ela prviamente aprovado, por conta do concessionrio e sem nenhum nus para sse rgo. Previa-se a alternativa da lavra, independentemente da necessidade de separao do material radioativo, desde que o concessionrio devolvesse Comisso Nacional de Energia Nuclear, por aquisio do mercado internacional, compostos qumicos em grau de pureza tcnica, contendo quantidade de materiais fsseis ou frteis igual ao existente no material extrado sem nus para a Comisso Nacional de Energia Nuclear. Com referncia ao comrcio de materiais nucleares, compete Comisso Nacional de Energia Nuclear a exclusividade de tdas as operaes referentes compra, venda, emprstimo, arrendamento, exportao e importao de minerais nucleares, materiais frteis, materiais fsseis e materiais fsseis especiais, cabendo Comisso Nacional de Energia Nuclear estabelecer os preos em moeda nacional dsse minrio e material acima mencionado. A Comisso Nacional de Energia Nuclear manter um registro das reservas e estoques de minrio nuclear, materiais frteis, materiais fsseis e materiais fsseis especiais, e subprodutos nucleares com a previso das quantidades necessrias execuo do Programa Nacional de Energia Nuclear. Aps a determinao dessa previso a Comisso Nacional de Energia Nuclear poder negociar, de govrno para govrno, mediante assentimento do Conselho de Segurana Nacional, quantidade dessas matrias no mais alto grau de beneficiamento possvel indstria nacional e, preferencialmente, para obteno de compensaes especficas, instrumentos e tcnica, visando desenvolver a aplicao industrial da energia nuclear no Pas.

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interveno no setor de transportes e comunicaes
Seo 1.a Introduo

O sistema de transporte daqueles que mais se vincula s atividades d o Poder Pblico. Exigindo sempre u m a grande infraestrutura, e comportando, de regra, autorizaes para utilizao do domnio pblico, mereceu u m a intensa atividade regulamentar por parte da Administrao P b l i c a . 1 O sistema de transporte que o Brasil possuia, at recentemente, era bsicamente caracterizado por linhas ferrovirias de penetrao, coletando nas regies de agricultura mais desenvolvidas os produtos q u e eram transportados para a zona litornea, de cujos portos tomavam o destino d o exterior. Uma atividade de cabotagem, n o m u i t o desenvolvida, unia sses diferentes portos, n u m transporte mais acentuado de passageiros. Com o processo de industrializao d o Pas e a integrao do mercado interno, sse sistema de transporte que atendia, ainda que com deficincia, a u m a economia voltada para o exterior, revelou-se inteiramente inadequado para o nvo tipo de economia. Por ocasio dos estudos da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, para Desenvolvimento Econmico em 1951/1952, o setor
V . LAUFENBURGER, HENRI Ulnbervention de VEtat en m-atire conomique. Paris, Librarie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1939, pgs. 2 5 - 6 4 ; CELIER, CHARLES Droit Public et Vie conomique. Paris, Presses Universitaires de France, 1 9 4 9 . Pgs. 2 4 2 - 2 5 7 ; CHENOT, BERNARD Organization conomique de VEtat. Paris, Dallcz, 1 9 6 5 . Pgs. 4 0 1 - 4 1 7 .

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de transportes j u n t a m e n t e com o setor de energia eltrica, constitua u m dos pontos de estrangulamento da economia brasileira. 2 Por isso mesmo, a atuao do Poder Pblico deixou de ser n o campo dos transportes u m a atividade puramente regulamentar, para criar toda u m a legislao de incentivos e estmulos ao desenvolvimento do setor, n u m a tica dirigida para o desenvolvimento econmico do Pas, utilizando em muitos casos frmulas de incentivo j existentes n a legislao, mas at ento de uso limitado. Estudando, em 1955, u m a poltica nacional de transportes, ao analisar as funes d o Estado, apontava Edgar Fres da Fonseca que "compete ao Estado, segundo conceito universalmente aceito, promover e jicontribuir para a existncia de transportes adequados s necessidades e ao desenvolvimento d o Pas"^) 3 M u i t o embora n o possa haver contestao a sse conceito, verdade que s recentemente o Estado foi dotado de atribuies para legislar, em moldes novos, em matria de transportes. N o sculo passado o regime das ferrovias e dos portos, por exemplo, foi organizado na base de servios pblicos concedidos, adotando-se os princpios do Direito Administrativo e constituindo na frase sempre citada de C H E N O T "o primeiro captulo d o direito pblico econmico". 4 A Constituio va como esboo de determinou n o a r t . tagem ser feita por de 1891, n u m dispositivo q u e j se prenunciatda u m a legislao de c u n h o nacionalizante, 13, pargrafo nico, que a navegao de cabonavios nacionais.

Mas na Constituio de 1934 que se concede a U n i o Federal competncia especfica com referncia matria: " A r t . 5. Compete privativamente Unio: V I I I Explorar ou dar em concesso os servios de telgrafos, radiocomunicao e navegao area, inclusive as instalaes de pouso, bem como as vias frreas q u e liguem diretamente portos martimos a fronteiras nacionais, ou transponham os limites de u m Estado. I X Estabelecer o plano nacional de viao frrea e o de estradas de rodagem, e regulamentar o trfego rodovirio interestadual.

2) V. Comisso Mista Brasil-Estados Unidos para Desenvolvimento Econmico. Relatrio Geral. 1. Tomo. Rio de Janeiro, 1954. Pgs. 66-68. 3 ) FONSECA, EDGAR FRES DA Uma Poltica Nacional de Transportes. Rio de Janeiro, Ministrio da Viao e Obras Pblicas, 1955, pg. 215. 4) V. Captulo 9, nota 2.

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X I X Legislar sbre: e) regime de portos e navegao de cabotagem, assegurada a exclusividade desta, q u a n t o a mercadorias, aos navios nacionais." A Constituio de 1946 quase q u e se limita a reproduzir sses dispositivos, como se pode ver na transcrio a seguir: "Artigo 5. Compete Unio:

X Estabelecer o plano nacional de viao; X I I Explorar diretamente ou mediante autorizao ou concesso os servios de telgrafos, de radiocomunicao, de radiodifuso, de telefones interestaduais e internacionais, de navegao area e de vias frreas q u e liguem portos martimos e fronteiras nacionais, ou transponham os limites de u m Estado; X V Legislar sbre: i) regime dos portos e da navegao de cabotagem."

E m relao a essas disposies, tentou F R E S DA F O N S E C A ver u m a certa impropriedade do Artigo 5., inciso X I I , ao referir-se s vias frreas que liguem portos martimos a fronteiras nacionais u m a vez que podem essas vias frreas ser, n a prtica, de mbito estadual, e p o r t a n t o de concesso estadual. 8 A idia do Plano Nacional de Viao foi desde m u i t o reivindicao preconizada, visando racionalizar o esfro do Poder Pblico em matria de transporte, adequando-o s necessidades da economia do Pas e aos imperativos de segurana nacional. J em 1934, pelo Decreto 24.497, de 29 de j u n h o , era aprovado o Plano Geral de Viao Nacional. As modificaes q u e a partir desta data passa a sofrer a economia brasileira conduziram a u m a necessidade de se reformular, rpidamente, o plano proposto a o Congresso em 1947, e desde ento em discusso n o Poder Legislativo, 0 s retomado com o Govrno iniciado a 31 de maro de 1964. Entretanto, dentre os setores de transporte a necessitar u m a atuao mais efetiva do Poder Pblico, colocava-se sem dvida, em primeiro plano, o transporte rodovirio, apenas incipiente na dcada de 30 e que teve, desde logo, u m a expanso extraordinriamente rpida. Em 1944 aprovado, pelo Decreto 15.093, de 20 de
5 ) FONSECA, op. cit., pg. 217.

6) V. Cmara dos Deputados. Parecer do Relator Edison Passos. Comisso de Transportes e Comunicaes e Obras Pblicas aos Projetoi 326A e 327, referentes ao Plano Nacional de Viao e Conselho Nacional de Transportes. Rio de Janeiro, Departamento de Imprensa Nacional, 1952. Pg. 259.

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maro, o Plano Rodovirio Nacional. na verdade, a partir desta data, e mais intensamente aps o Decreto-Lei n. 8.463, de 27 de dezembro de 1945, que o setor rodovirio, no Brasil, adquiriu um significativo desenvolvimento, em detrimento mesmo dos outros tipos de transporte. Considerando que as atribuies regulamentares e de preparao oramentria para os vrios tipos de transporte no Pas se encontravam divididas entre diversos rgos da Administrao Pblica, sem haver, portanto, um comando unificado, dando margem ao aparecimento de distores, tornou-se patente a necessidade de se criar um organismo que unificasse essas atribuies. A Lei n. 4.563, de 11 de novembro de 1964, instituiu o Conselho Nacional de Transportes, com a finalidade de participar da formulao e assegurar a coordenao harmnica da poltica nacional de transporte. A fim de atender a essa finalidade, compete ao Conselho Nacional de Transportes os seguintes objetivos: 1) Coordenar a execuo do Plano Nacional de Viao;

2) Apreciar e aprovar, prviamente, os planos e os programas de investimento de qualquer natureza, relativos implantao ou melhoramento de vias e terminais; reequipamento de material e coordenao de sistemas de transporte; 3) ^ Estudar e propor medidas que visem ao aperfeioamento dos meios de transporte e sua explorao econmica; \ 4) Propor medidas que assegurem a coordenao tcnica, financeira e econmica na expanso e explorao dos diversos sistemas de transporte; 5) Deliberar sbre questes referentes aos diversos sistemas de transportes, tendo em vista a expanso e explorao adequadas dos mesmos; 6) Apreciar os oramentos das entidades de explorao de rgos autrquicos e normativos de transporte, bem assim os balanos das emprsas particulares, quando subvencionadas pela Unio, e das estatais, encaminhando-os com parecer, ao Ministro do Estado ao qual estiveram subordinados; 7) Desincumbir-se de todos os encargos referentes a assuntos de transporte, que lhe forem cometidos pelos Ministros de Estado interessados; 8) Coordenar, levantar ou atualizar e analisar anualmente as estatsticas nacionais de transportes, especialmente em relao a trfeeo. pessoal, custos totais de operao, fatres empregados na produo dos servios e investimentos executados ou programados;

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9) Conhecer e apreciar as prestaes de contas das entidades estatais e dos rgos de transporte, encaminhando-as, com parecer, ao Ministro de Estado, para remessa ao T r i b u n a l de Contas, bem como conhecer e apreciar os relatrios das prestaes de contas dos rgos de transporte d o Ministrio da Aeronutica; 10) Manter atualizadas as informaes sbre caractersticas tcnicas, situao e capacidades das vias, equipamentos, instalaes e meios do sistema nacional de transportes, bem como dos planos aprovados e programas em execuo; 11) Conhecer as resolues dos Conselhos Setoriais submetidas aprovao ministerial; 12) O p i n a r sbre anteprojetos de lei ou regulamento relativos a transportes; 13) porte. T r a a r a poltica tarifria dos diferentes meios de trans-

A composio dsse Conselho visava, justamente, reunir os setores governamentais com responsabilidade em todos os aspectos dos transportes, 7 sendo presidido pelo Ministro da Viao e Obras Pblicas e constitudo de u m representante do Estado-Maior das Foras Armadas, d o presidente d o Conselho Rodovirio Nacional, do presidente do Conselho Ferrovirio Nacional, d o presidente do Conselho Nacional de Portos e Vias Navegveis, d o Diretor da Aeronutica Civil, ou de rgo deliberativo que vier a substitu-lc, dos representantes d o Ministrio da Fazenda, e d o Ministrio d o Planejamento e Coordenao Econmica, d o representante da Contadoria Geral dos Transportes ou rgo que vier a substitu-lo; de representantes da Associao Nacional das Emprsas de Navegao Martima, d o Sindicato Nacional das Emprsas de Aviao Comercial e de u m representante da Comisso de M a r i n h a Mercante ou rgo q u e vier a substitu-la. Neste captulo, estudar-se-, de incio, o setor do transporte ferrovirio (Seo 2.), para, em seguida, analisar o transporte martimo (Seo 3.) e o setor porturio (Seo 4 . a ) , e as formas mais modernas de transporte, como o transporte rodovirio (Seo 5. a ) e o transporte areo (Seo 6.), para encerrar-se o captulo como exame d o setor de comunicaes (Seo 7.). M u i t o embora se esteja a observar essa tentativa de unificao da poltica nacional de transporte, a legislao sbre a matria ainda relacionada especificamente a cada u m dos setores, motivo pelo qual trataremos neste captulo de cada setor isoladamente. 7) A constituio atual foi introduzida pela Lei 4.808 de 25 de outubro de 1965, alterando a Lei 4.563 de 11-12-64.

200 S e o 2." Transporte

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1 O primeiro diploma legal referente a estradas de ferro tem quase a idade do Brasil independente, pois data de 31 de o u t u b r o de 1835, sendo o Decreto 101, expedido em nome d o Imperador Pedro II, pelo Regente D i o c o A N T N I O F E I J e subscrito pelo Ministro da Justia e interino d o Imprio A N T N I O P A U L I N O L I M P O DE A B R E U , q u e autorizava conceder s companhias q u e fizessem uma estrada de ferro da Capital d o R i o de Janeiro para as capitais de Minas, R i o G r a n d e do Sul e Bahia, carta de privilgio exclusivo pelo prazo de quarenta anos. 8 Posteriormente, vrios outros diplomas legais dispem a respeito da matria, enquadrando-a n o regime de servios pblicos concedidos. A necessidade de atrair capitais estrangeiros levou ao oferecimento de condies especiais, como subvenes e garantia de juros. Entretanto, a regulamentao do setor de transporte ferrovirio , de fato, u m captulo especial das concesses de servios pblicos, d e n t r o d o esprito em que foram iniciadas n o sculo passado, na base d o sistema continental, matria bastante esclarecida pelos administrativistas e j mencionada n o captulo referente ao setor energtico. 9 O que nos vai, sobretudo, interessar neste captulo a parte da legislao que se forma n o sentido de incentivar os investimentos n o setor, criando recursos especficos para a capitalizao compulsria do setor ferrovirio. Assim que, pelo Decreto-Lei n. 7.632, de 12-6-1945, as estradas de ferro d o Pas, de administrao pblica ou privada, ficaram autorizadas a cobrar duas taxas adicionais de 10% sbre as tarifas vigentes destinadas, u m a execuo de melhoramentos essenciais e outra renovao de bens fsicos. A cobrana de taxa de melhoramentos e de renovao patrimonial, cuja cobrana n o poderia ser suspensa dentro d o prazo de vinte anos, poderia tambm servir de base de financiamento parcial ou total dos melhoramentos e da aquisio d o material fixo ou rodante de necessidade mais urgente, a ser feita mediante prvia aprovao d o Govrno.

8) V .

FONSECA, op.

cit.,

pg.

87.

CF

Tb.

VASCONCELOS, JOS MATTOS

Direito Administrativo. Vol. II. Rio de Janeiro, Imprensa 1937. p. 91-112 para a evoluo dessa legislao.

Nacional,

9) A matria de concesses perde em parte o intersse na anlise do direito positivo nesse campo, uma vez que as estradas de ferro oram sendo paulatinamente incorporadas ao patrimnio do Govrno Federal, na maioria dos casos, integrando, hoje, a Rde Ferroviria Federal S.A. e em So Paulo pela incorporao ao patrimnio estadual, como foi o caso da Cia. Paulista de Estradas de Ferro, cujas aes foram desapropriadas pelo Decreto Estadual n. 38.548, de 1. de junho de 1961.

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Logo em seguida, sse sistema de taxas aperfeioado pela Lei n. 1.272-A de 12-2-1950, que cria o Fundo Ferrovirio Nacional destinado construo, renovao e melhoramento das ferrovias compreendidas no Plano Ferrovirio Nacional, e ao auxlio s ferrovias estaduais, quer de propriedades dos Estados, quer de sua concesso. O Fundo Ferrovirio Nacional seria constitudo pelo prod u t o das taxas de melhoramento institudas pelo Decreto-Lei n. 7.632, de 12-6-1945; pelo produto do imposto nico sbre minerais do Pas e energia eltrica, conforme regulamentao a ser baixada pelo Govrno; pelo produto do imposto sbre carvo de pedra estrangeiro ou importado, conforme regulamentao a ser baixada pelo Govrno; pelo produto da contribuio de melhoria relativa s estradas de ferro e pela dotao que lhe fr atribuda n o oramento geral da Repblica. A Lei previa tambm o sistema de rateio dsse fundo, determinando que 40% constituiriam receita do Departamento Nacional de Estradas de Ferro, 48% seriam atribudos aos Estados e 12% aos Estados para distribuio entre seus municpios, na base do seguinte critrio: 20% relativamente s superfcies, 20% relativamente s populaes e 60% relativamente produo de minerais e energia eltrica. Dispunha, ainda, a Lei que os Estados e respectivos Municpios que no pudessem instalar ou montar servios ferrovirios prprios, teriam as suas quotas aplicadas na rde estadual pelo Departamento Nacional de Estradas de Ferro, sem prejuzo da quota federal que lhe fr destinada. A Lei autorizava o Poder Executivo a promover operaes de financiamento necessrias ao reaparelhamento e ampliao das estradas de ferro nacionais, com a garantia dos recursos do Fundo Ferrovirio Nacional, podendo emitir obrigaes ferrovirias no valor nominal de CrS 1.000 (mil cruzeiros) cada, realizar emprstimos externos para aquisio de material de importao, e dar garantia da Unio a operaes de crditos dos Estados ou emprsas particulares, proprietrios, arrendatrios ou concessionrios de estradas de ferro. Com a criao do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico, o Decreto 37.686 de 2-8-1955 determinou que as taxas de renovao e melhoramento patrimonial passariam a ser recolhidas ao referido banco. Enquanto se estabelecia essa legislao, foi-se realizando uma progressiva absoro das estradas de ferro, sob regime de concesso, pelo Poder Pblico, iniciada primeiramente pela compra das ferrovias de capital ingls, com os congelados de guerra no qinqnio 1946-1951. A necessidade de dar um comando unitrio a sse conjunto de emprsas ferrovirias, que passaram s mos da Uni3~ obrigou ao estabelecimento de um outro regime de financiamento, da decorrendo o encaminhamento pelo Poder Executivo, ao Congresso Nacional, do projeto n. 1.907, de 1952, determinando a

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transformao das emprsas ferrovirias da Unio em Sociedades Annimas, e autorizando a constituio da Rde Ferroviria Federal S . A . Os aspectos especficos dessa Legislao, que se incorporaram Lei n. 5.115, de 16-3-1957, sero estudados no captulo referente ao exame das emprsas pblicas (Parte I I I ) , apresentando peculiaridades e inovaes que sero devidamente analisadas;, cabe aqui apenas mencionar o sistema criado pela Lei 3.115, de 16 de mar de 1957, que estabelece a Rde Ferroviria Federal S . A . , qual sero incorporadas as estradas de ferro de propriedade da Unio e por ela administradas, assim como as que venham a ser transferidas ao domnio da Unio, ou cujos contratos de arrendamento sejam encampados ou rescindidos. Compete Rde Ferroviria Nacional, nos trmos do artigo 7., entre outras atribuies, "administrar, explorar, conservar, reequipar, ampliar, melhorar e manter em trfego as estradas de ferro a ela incorporadas"; "sistematizar e fiscalizar a administrao das emprsas sob seu contrle, bem como seus mtodos e processos de operao, mediante contrato de prestao de servios, em que garanta a essas emprsas assistncia tcnica, contbil, jurdica e administrativa; propor as revises e modificaes de tarifas que julgar necessrias, ao Departamento Nacional de Estradas de Ferro, que estudar as propostas, ouvindo os rgos competentes e submetendo o resultado aprovao final do Ministro da Viao e Obras Pblicas; elaborar o plano de atividades e aprovar os oramentos das sociedades sob seu contrle, fiscalizando a respectiva execuo; reestruturar o quadro de pessoal em funo das necessidades de servio e padres de vida regionais; fixar o seu nmero nas emprsas que organizar, sua remunerao, direitos e deveres; realizar todos os trabalhos de estudo P construco de estradas de ferro que lhe forem cometidos pela Unio ou para os quais forem fornecidos recursos". A Rde Ferroviria Federal S . A . , nos trmos da Lei, poder explorar diretamente, ou atravs de subsidirias que organizar, mediante prvia autorizao do Govrno expressa em decreto do Poder Executivo e constituir na verdade, a holding de um sistema de emprsas, administrando as ferrovias isoladas atravs de superintendentes nomeados pela diretoria, e as rdes ou sistemas recrionais, por intermdio de emnrsas subsidirias, organizadas conforme a complexidade do servio a cargo de cada uma.
Sero 3 . Transporte Martimo

As normas reguladoras do comraio martimo pertenceram, desde sua criao nas cidades medievais, ao Direito Comercial, mas como ramo jurdico criado pelas prprias necessidades prticas da vida comercial, foi aqule que mais de perto atendeu s praxes e

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costumes, sendo na verdade, em muitos casos, uma simples codificao de usos comerciais. por isso, tambm, q u e o Direito Martimo, em muitos estatutos legais, assume papel de pioneirismo, como n o caso das parcerias, das sociedades por aes, dos ttulos de crdito e vrios outros. 10 Pode-se mesmo dizer tambm, que as grandes ordenaes francesas e o Cdigo Comercial de Napoleo representaram a consolidao dsses antigos estatutos medievais, que foram incorporados n o sculo X I X s diversas legislaes nacionais, inclusive brasileira, no Cdigo Comercial de 1850 e n o regulamento 737. A atividade d o transporte martimo, n o entanto, no dispensa uma intensa atividade controladora e regulamentar do Estado, q u e implica na organizao da infra-estrutura e da regulamentao de atividades, em trmos da fiscalizao de intersses que dizem to de perto com a segurana nacional. Essas normas constituem ramo q u e se tem expandido considervelmente. Em certos aspectos extrav; ao mbito do Direito Pblico Econmico, pois diz respeito atividade puramente administrativa, mas h de fato um a m p l o campo na matria q u e se refere especificamente ao Direito Econmico. A questo inicial a considerar o problema da liberdade da navegao considerada por M A J O R A N A como "uma manifestao concreta d o complexo direito de liberdade, calcado nas doutrinas gerais d o Direito Pblico Administrativo e Constitucional", afirm a n d o logo em seguida que "tambm a liberdade de navegao est ligada a uma sria necessidade de limitaes induzidas pela atividade d o Estado, d o mesmo m o d o que o direito da propriedade limitado no intersse pblico". 1 1 Por sse mesmo motivo, a contrapartida da liberdade de navegao se apresenta sob a forma de protecionismo martimo, em que naqueles princpios so estabelecidas limitaes destinadas a proteger as atividades econmicas da navegao nacional. Entre ns, j na Constituio Republicana de 1891, o pargrafo nico do artigo 13 determinava que a navegao de cabotagem seria reservada a nacionais. C o m e n t a n d o sse artigo, assim se pronunciou J O O B A R B A I . H O : " A Constituio quis pr fora de concorrncia o pavilho nacional, q u a n t o navegao costeira. Esta disposio, restritiva do comrcio naval, revela o propsito de, privilegiando-a, desenvolver a indstria martima nacional. Embora o regime de navegao reservada n o goze de altos crditos, nem de
Y . CARVALHO DE Tratado de Direito Comercial Brasileiro. 2.a edio (nova tiragem). Vol. I. Rio de Janeiro. Freitas Bastos. 1933. Pgs. 51-74. MAJORANA, D . "Navigazione" in ORLANDO, V . E. Primo Trattato Completo di Diritto Ammtnistrativo Italiano, Vol. VII. Parte Secunda Milano, Societ Editrice Libraria, 1914, pg. 14.

10) V . MENDONA J .

11)

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unnime aceitao entre os economistas e no possa aspirar aos foros de uma medida constitucional, pareceu le aos constituintes adotvel e vantajoso entre ns. "Naturalmente, a maioria do Congresso considera que, ocupando o Brasil quase metade da Amrica Meridional, tem nessa vastssima extenso dois teros de suas fronteiras formadas por costas martimas, alm de q u e correm n o seu territrio grandes rios navegveis, dos quais s o Amazonas com seus tributrios forma uma base equivalente a cinco sextas partes da Europa e oferece u m imenso percurso navegao, pondo em comunicao cinco dos principais Estados da U n i o e d a n d o acesso s Repblicas da Venezuela, Colmbia, Peru, Equador e Bolvia. E a nacionalizao da navegao costeira e fluvial, ao passo q u e poder mui largamente desenvolv-las, concorrendo m u i t o para o incremento da riqueza nacional, e favorecendo-a pela facilidade d o transporte, dar lugar, necessriamente a que tambm prospere a indstria da construo naval, q u e t a n t o cumpre animar, criando, alm disso, nas populaes beira-mar viveiros de m a r u j a d a que fornecero ao govrno boa tripulao para os seus navios. Em caso de urgncia, bons navios podero les, mesmo n o pas, prontamente adquirir para armar em guerra." 1 2 sse dispositivo da Constituio de 1891, pelo qual tanto batalhou N n o P E A N H A , foi m a n t i d o nas demais constituies brasileiras, e est contido n o artigo 155 da atual Constituio: "A n a . vegao de cabotagem para o transporte de mercadorias privativa dos navios nacionais, salvo caso de necessidade pblica. Pargrafo nico Os proprietrios, armadores e comandantes de navios nacionais, bem como dois teros, pelo menos, dos seus tripulantes, devem ser brasileiros." A definio do que seja navio nacional, para os quais privativa a navegao de cabotagem, foi dada pelo Decreto-Lei n. 2.784, de 20-11-40,13 combinado com a Lei 2.180, de 5-12-54, que regulamentam o T r i b u n a l Martimo, nos seguintes trmos: segundo c Decreto-Lei 2.784, so nacionais para o efeito de.realizar a navegao de cabotagem, os navios q u e sejam propriedade de brasileiros natos, ou que pertenam a sociedades constitudas no Brasil, desde que mais da metade d o capital pertena a brasileiros natos. Em qualquer caso a administrao da emprsa dever ser constituda com maioria de brasileiros natos, ou a brasileiros natos devero ser delegados todos os podres de gerncia.

12)

BARBALHO

Constituio. Pg. 67.

13) V. Comisso de Marinha Mercante Legislao (atualizada at Julho de 1963). Pg. 257 (mimeo.).

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A Lei n. 2.180, de 5-2-1954, que dispe sbre o T r i b u n a l Martimo adota dispositivos de direito substantivo, e determina n o artigo 83 q u e o registro de propriedade de navios ser deferido exclusivamente a sociedades constitudas de acrdo com a lei brasileira com sede n o Brasil, administradas por brasileiros natos e com 60% de seu capital pertencente a brasileiros natos, os 4 0 % remanescentes podero pertencer a brasileiros naturalizados ou a estrangeiros com permanncia legal n o Brasil. O Decreto-Lei n. 2.784 imps ainda que o funcionamento da sociedade depender de prvia autorizao d o govrno, processada n o ento Ministrio d o T r a b a l h o , Indstria e Comrcio, hoje Ministrio da Indstria e Comrcio, imposta forma nominativa para as aes das sociedades. Reza o artigo 3. do referido Decreto-Lei q u e nas emprsas de navegao, as aes nominativas e preferenciais as dos estrangeiros. O objetivo d o dispositivo era justamente impedir s pessoas fsicas estrangeiras a predominncia nas decises das emprsas de navegao que exeram a cabotagem. 1 4 A regulamentao das atividades da Marinha Mercante foi realizada na vigncia do Estado Nvo, pelo Decreto-Lei n. 1.951, de 30-12-1939, cujos considerandos merecem ser transcritos pela inteligncia que faculta ao texto legal: "Considerando que o transporte martimo, fluvial e lacustre constitui servio de utilidade pblica; Considerando que dever do Estado regular, orientar e disciplinar a soluo dos problemas que interessam economia nacional, como providncia indispensvel a assegurar o progresso d o Pas; Considerando a convenincia de estabelecer um regime conciliatrio que assegure ao Estado o direito de intervir nos transportes, ao mesmo tempo estimulando a atividade particular; Considerando que convm, de incio, at o advento da regulamentao das questes especficas, estabelecer um regime que melhor convenha ao intersse nacional." ^ Na base dsses considerandos foi dada competncia privativa U n i o para explorar ou dar concesso, autorizao, ou licena, pela forma que entender mais conveniente ao intersse pblico, para a explorao d o transporte martimo, fluvial ou lacustre privativo da bandeira brasileira. O transporte martimo, fluvial ou lacustre foi considerado servio de utilidade pblica, e previa o artigo 3. do referido DecretoLei que essa regulamentao seria progressiva, medida das neces14) V . LIMA SOBRINHO, BARBOSA A Nacionalidade da Pessoa Jurdica. Belo Horizonte. Edio da Revista Brasileira de Estudos Polticos. 1963. Pgs. 1 5 8 - 1 6 5 .

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sidades, das possibilidades e da convenincia da aplicao dos princpios que assegurem sse privilgio Unio. Previa finalmente o artigo 4. a criao, pelo Govrno Federal, q u a n d o julgado oportuno, de rgo destinado a coordenar, orientar as questes referentes navegao martima, fluvial ou lacustre, construo de embarcaes e preparo de pessoal para a marinha mercante. A extenso dada aos podres da U n i o em matria de navegao martima, fluvial e lacustre desperta no incio reaes de certos Estados da Federao, que pretendiam ainda exercer atribuies nessa matria. H a respeito solicitao do Govrno d o Estado d o R i o Grande do Sul, indeferida, na base do Parecer n. 97-N, d o (Jonsultor-Geral da Repblica H A H N E M A N N G U I M A R E S , com a ementa: "Competncia privativa da U n i o para regular a navegao entre portos fluviais, embora situados margem de guas q u e venham de u m s Estado." 1 5 O Decreto-Lei n. 3.100, de 17-3-1941, criou o rgo especfico, a Comisso de Marinha Mercante, com autonomia administrativa e financeira e destinada a disciplinar a navegao brasileira fluvial, lacustre e martima, pela forma estabelecida no referido DecretoLei e na sua regulamentao. Era dada competncia Comisso para: a) organizar as tabelas de trfego das embarcaes nacionais, particulares ou de propriedade da Unio, dos Estados ou . dos Municpios que fazem a navegao martima, fluvial e lacustre; b) fixar as linhas de navegao para cada emprsa os calendrios das escalas, as disponibilidades das de utilizao de tonelagem para cada frota os prazos de estadia nos portos e os ajustes de outros servios de transporte; ou armador, ou as mediou unidade, trfego com

c) estudar, organizar e alterar, tendo em vista as peculiaridades regionais, as tarifas de fretes de salrios de pessoal, fix a n d o as que devem ser obrigatoriamente observadas; d) subvencionar, mediante autorizao do Presidente da Repblica, os servios deficitrios da Marinha Mercante; e) julgar das condies de venda e fretamento de embarcaes nacionais que ficam dependendo de sua aprovao prvia, 15) "Parecer 97-N" In: Pareceres do Consultor-Geral da Repblica 1942 e 1945. 2. e 5. volumes. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1950. Pgs. 45-49.

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ainda que para a execuo de transportes entre portos estrangeiros; f) autorizar a aquisio de material de importao para a Marinha Mercante Nacional; g) conceder licena de viagens extraordinrias para portos nacionais e estrangeiros; h) estudar e propor ao Govrno a unificao de servios da Marinha Mercante. O referido Decreto-Lei criou uma receita especial, composta de taxa sbre o frete de mercadorias importadas do estrangeiro, po*gua, 011 de mercadorias sadas de portos brasileiros, quer no comrcio de cabotagem, uuer no de exportao para o estrangeiro, que seria aplicada na manuteno dos servios da Comisso e no financiamento de aquisio e construes de navios, reparos e aproveitamento de material flutuante e na adaptao dos navios, queima de carvo nacional. A Lei previa ainda a concesso, pelo oramento da Unio, de dotao especial para ser anlicada no subvencionamento de linhas de navegao nacional deficitrias, existentes ou novas, e de viagens organizadas no intersse da economia brasileira. Um dos objetivos do Decreto-Lei 3.100 foi o de racionalizar a fixao dos fretes, evitando as disputas que estavam levando as emprsas de navegao insolvncia. Assim, previa o artigo 12 a cessao das atividades, no prazo fixado pela Comisso de Marinha Mercante, da Conferncia Nacional de Navegao de Cabotagem e de quaisquer outras oiganizaes no Distrito Federal e nos Estados, cujas finalidades coincidissem com as da Comisso. Na evoluo legislativa da regulamentao dos servios de Marinha Mercante cumpre analisar agora a Lei 3.381, de 24-4-1958, que criou o Fundo de Marinha Mercante a a Taxa de Renovao de Marinha Mercante, j vinculados legisl^o de estmulo s atividades de transporte, no mbito do processo de desenvolvimento econmico do Pas. O Fundo de Marinha Mercante, organizado como f u n d o de natureza contbil destinado a prover recursos para a ampliao, renovao e recuperao da frota mercante nacional e para o desenvolvimento da indstria de construo naval no Pas, seria constitudo do produto da Taxa de Renovao da Marinha Mercante, arrecadada pelas emprsas de navegao estrangeiras, pelas de propriedade da Unio, e tambm pelos armadores nacionais que exploram navios estrangeiros afretados, e de 32% de receita da taxa de despacho aduaneiro, criada pela Lei 3.244. d 14-8-1957.

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Os recursos do Fundo da Marinha Mercante seriam aplicados pela Comisso de Marinha Mercante exclusivamente: I Em investimentos: a) na compra ou construo de embarcaes para as emprsas de navegao de propriedade da Unio; b) no reaparelhamento, na recuperao ou melhoria das condies tcnicas e econmicas das embarcaes pertencentes s emprsas referidas na alnea anterior; c) na construo, no reaparelhamento ou ampliao de estaleiros, diques, carreiras oficinas de reparos pertencentes s emprsas navais de propriedade da Unio; d) na subscrio de aes de sociedades nacionais de navegao ou construo naval; e) na construo de navios e estaleiros para a prpria Comisso de Marinha Mercante, quando destinados a posterior arrendamento ou venda. II Em financiamentos s emprsas nacionais de navegao 011 construo ou reparao naval, privadas ou estatais, para: a) compra ou construo de embarcaes; b) reaparelhamento, recuperao ou melhoria das condies tcnicas ou econmicas de embarcaes; c) construo, reaparelhamento ou ampliao de estaleiros, diques, carreiras e oficinas de reparos da Marinha Mercante; d) aquisio de materiais para construo 011 recuperao de embarcaes da Marinha Mercante. III At 5% (cinco por cento) da arrecadao anual do Fundo, no custeio dos servios da Comisso de Marinha Mercante, que fica autorizada a contratar pessoal e servios necessrios mediante aprovao do Oramento da Comisso pelo Ministro da Viao e Obras Pblicas. IV Em prmios, construo naval do Pas, que no ultrapassem a diferena verificada entre o custo da produo nacional e o preo vigorante no mercado internacional. Em substituio taxa instituda pelo Decreto-Lei 3.595, de 5-9-43, passou a ser cobrada do armador de qualquer embarcao que opere em portos nacionais, uma taxa adicional ao frete lquido devido, sob a designao de taxa de Renovao da Marinha Mercam

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te, da sada do porto nacional, no comrcio de navegao de cabotagem, fluvial ou lacustre, na base de 15%, e na sada d o porto nacional, ou nle entrado, n o comrcio exterior, na base de 5%. A referida taxa seria mantida em depsito pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico, em nome d o proprietrio da embarcao c u j o servio deu lugar arrecadao, e s poderia ser utilizada na compra ou construo de embarcaes, ou no reaparelhamento, na recuperao ou melhoria das condies tcnicas ou econmicas, n o consideradas nesta as despesas com reparos normais. A T a x a de Renovao da Marinha Mercante, como, de resto, tdas contribuies que constituem fundos para investimentos, foram objeto de discusso n o Poder Judicirio sbre a natureza de sua cobrana no mesmo exerccio financeiro de sua criao, sendo objeto, por exemplo, n o caso da T a x a de Renovao da Marinha Mercante, d o Recurso Extraordinrio 52.968 (Rio Grande d o Sul) d o qual foi relator o Ministro Luiz G A U . O T T I e u u e tem a seguinte ementa: "Se n o se admite por inconstitucional o a u m e n t o do tributo n o curso do exerccio, m u i t o menos se h de admitir a cobrana do tributo, no apenas aumentado, mas criado n o curso d o exerccio como n o caso ocorrente." 1 6 A regulamentao da navegao de longo curso foi feita de forma indireta, atravs de Instruo da S U M O C n. 181, de 224-1959, visando a reduzir os gastos em moeda estrangeira, q u e estabelece que as mercadorias importadas com subsdio cambial, inclusive as que gozam de dispensa de licitao, sero transportadas obrigatcV riamente em navios de bandeira brasileira, para sse fim considerados os navios afretados ou arrendados a emprsas nacionais. A prpria instruo previa as hipteses de exceo, q u a n d o se tratasse de importao subvencionada por entidades oficiais estrangeiras em q u e se tornasse necessrio atender em bases de reciprocidade s exigncias da legislao interna dos respectivos pases, ou q u a n d o houvesse comprovada impossibilidade, desembarque total ou parcial, em navios de bandeira brasileira. A matria ficou tambm regulada nelo Decreto 47.225, d e 12-11-59, que dispe sbre o transporte c|b mercadorias importadas como benefcio de favores governamentais, atribuindo Comisso de M a r i n h a Mercante a disciplinao da participao da frota mercante nacional nas linhas internacionais de navegao. Dispunha ainda que o transporte de mercadorias importadas, com o benefcio de quaisquer favores governamentais, e de mercadorias adquiridas com financiamento total ou parcial de estabelecimentos oficiais de crdito, ser feito, respeitados o princpio de reciprocidade obrigatriamente em navios de bandeira brasileira, com exceo dos casos 16) V. "acrdo" in Jurisprudncia d<o Dirio de Justia Supremo Tribunal Federal Ano XXXIX 17-9-1964 pg, 722.

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que as emprsas nacionais brasileiras declarem prviamente, por escrito, Comisso de Marinha Mercante e ao rgo de controle do comrcio exterior, a impossibilidade de realizar o transporte. O referido Decreto, par os fins dsse transporte, considerava navios de bandeira brasileira os navios fretados por emprsas brasileiras prviamente registrados na Comisso de Marinha Mercante, sendo dada prioridade no registro de afretamento s emprsas brasileiras de navegao que naquela data mantivessem um mnimo de oito anos de operao regular em linhas de longo curso, com navios de sua propriedade, sendo facultada, em carter complementar e a juzo da Comisso de Marinha Mercante, a participao de outras emprsas nacionais de navegao que possuam navios de sua propriedade, de bandeira brasileira, em operao regular de cabotagem.
Seo 4. Setor Porturio

A organizao do sistema porturio no Brasil foi iniciada, semelhana do transporte ferrovirio, sob a forma de concesso de servio pblico, na segunda metade do sculo passado, obedecendo ao regime jurdico j rpidamente esboado. O primeiro diploma legal a destacar o Decreto 1.746, de 13-10-1869, que autoriza o Govrno a contratar a construo, nos diferentes portos do imprio, de diques e armazns para carga e descarga, guarda e conservao das mercadorias de importao e exportao. 17 Posteriormente, a Lei 3.314, de 16 de outubro de 1886 (Lei oramentria para 1867) facultou ao Govrno estabelecer em favor das emprsas que se organizarem para melhoramento dos portos do Imprio, uma taxa nunca menor de 2% em referncia ao valor da importao e de 1% ao da exportao de cada um dos ditos portos. Em 1903, o Decreto 4.859, de 8-6-1903, relativos s obras de melhoramento dos portos da Repblica, previu a instituio de uma "Caixa Especial para o servio de juros e amortizao dos ttulos emitidos", sendo tal iniciativa definitivamente consagrada pelo Decreto 6.368, de 14-12-1907, que modificou o regime, da Caixa Especial dos Portos. N o setor porturio, tambm intensa a atividade regulamentar de mbito puramente administrativo, havendo, no entanto, dispositivos gerais relativos explorao econmica dsses servios. O Decreto 24.447 define as atribuies dos diferentes Ministrios nos portos organizados e o Decreto 24.551, de 29 de j u n h o de 1934 regula a utilizao de instalaes porturias. Nos trmos da legisla-

17)

V.

V ASCONCLIOS, J OS M ATTOS op.

cit.,

pg.

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o, so portos organizados os cpie forem melhorados e aparelhados e que so explorados por uma administrao d o porto que tem o privilgio des servios regulares na respectiva data. A administrao d o porto 1 8 pode ser a U n i o Federal, diretamente atravs d o Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis ou atravs de autarquia federal, ou um concessionrio, os Estados ou emprsas privadas. Smente no caso do porto organizado assiste o privilgio dos servios porturios na rea ou u m a concesso de servio pblico. N o caso d o prto organizado a orientao da legislao n o sentido de, em regra, obrigar tdas as mercadorias a transitarem pelas instalaes principais do prto explorado pela administrao geral d o prto, com o objetivo de obter o seu pleno aproveitamento. Mas h excees, pois em muitos casos a natureza ou quantidade das mercadorias pode tornar mais econmica a utilizao de instalaes especializadas em qualquer p o n t o da rea de privilgio da administrao do prto. Nesse caso o explorador que n o far uso das instalaes principais do prto obrigado a contribuir para os encargos fixos das instalaes, mediante taxa constante da tarifa porturia. O sistema de concesso por prazos longos, e sem previso de fundos adicionais para obras e melhoramentos, veio a exigir a necessidade de recurso^ extras para o desenvolvimento dos portos j existentes, nesse sentido surgindo o Decreto n. 24.599, de 6-71934, q u e autoriza a concesso de obras e melhoramentos dos portos nacionais, seu aparelhamento e a explorao do respectivo trfego. de notar-se que entre os considerandos dsse Decreto, h u m q u e faz referncia a que a concesso dos portos nacionais tem sido baseada na Lei n. 1.746, de 13-10-1869 e no inciso 4. d o pargrafo nico d o a r t . 7. da Lei 3.314, de 16-10-1886. O Decreto 24.599 prev a contratao d o melhoramento e explorao comercial dos portos nacionais, estabelecendo as condies das concesses e tendo dispositivos bastante detalhados sbre o capital da concesso, a criao de f u n d o de compensao d o capital inicial e d o capital adicional. v Posteriormente, o Decreto-Lei 8.311, de 6-12-1945 criou u m a receita especial destinada ao melhoramento e ampliao d o apare lhamento dos portos organizados, instituda como taxa de emergncia, cobrvel sbre a tonelagem de mercadorias movimentadas de ou para navios ou embarcaes auxiliares nos portos, cuja administrao esteja a cargo da U n i o ou de autarquias ou de concessionrios, mediante prvia autorizao d o Ministro da Viao e Obras Pblicas. O produto da taxa de emergncia destinava-se a

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V . SILVEIRA, JOAQUIM XAVIER DA " O Problema das Administraes Porturias". Separata de Portos e Navios, agsto de 1965.

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atender aos encargos de juros e amortizaes das operaes de crdito que as administraes ou concessionrios dos portos realizassem para o financiamento das obras, servios e aquisies necessrios ao melhoramento e ampliao dos referidos portos. Posteriormente outro Decreto-Lei, o de n. 9.681, de 30 de agsto de 1946, autorizou a emisso de obrigaes porturias para o financiamento das obras e melhoramentos ou ampliaes das instalaes porturias ou lanamento de emprstimos por meio de aes ao portador, garantidas pela taxa de emergncia e denominadas Obrigaes Porturias. 1 0 A modificao fundamental da legislao dos fundos especiais para investimentos n o setor p o r t u r i o feita pela Lei 3.421, de 10-7-1958, que cria o F u n d o Porturio Nacional destinado a prover recursos para o melhoramento dos portos e das vias navegveis do Pas, constante do Plano Porturio Nacional. A mesma Lei transforma a taxa de emergncia em taxa de melhoramentos dos portos, incidindo sbre tdas as mercadorias movimentadas nos portos organizados de ou para navios ou embarcaes auxiliares, nas seguintes percentagens sbre o valor comercial da mercadoria: 1% q u a n d o importada d o exterior; 0,2% q u a n d o exportada para o exterior, e q u a n d o importada e exportada n o comrcio de cabotagem e de navegao interior. A taxa de melhoramento dos portos cobrada pela administrao do p r t o onde a carga fr movimentada, sendo o recolhim e n t o de 40% d o seu p r o d u t o para crdito cm conta especial vinculada, s podendo ser aplicado pela administrao d o prto em: a) estudos e projetos, ou execuo de obras, aquisies e servios para melhoramento, ampliao, expanso, ou aparelhamento das instalaes porturias; b) pagamento de servios de dragagem nu interessem ao prto; c) pagamento dos servios de juros, amortizaes e outras despesas de contrato de emprstimos obtidos para antecipao da receita da percentagem da taxa de melhoramentos de portos, e destinados execuo de projetos ou programas para os objetivos acima previstos. Os 60% da T a x a de Melhoramentos dos Portos passavam a constituir receita do F u n d o Porturio Nacional, constitudo tambm de 8 % do p r o d u t o da arrecadao dos direitos de importao para consumo; produto de aforamento dos acrescidos de marinha, q u a n d o resultante de obras realizadas pelo Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis, reembolso de servios de dragagem executados por conta do Fundo, remunerao dos recursos da U n i o investidos nos portos sob concesso, dotaes q u e lhe foram atribu19) V. MIRANDA, PONTES Tratado do Direito Privado, Parte Especial. Tomo XXXIII. Rio, Borsi, 1951, pgs. 371-375.

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das no oramento geral da Unio, juros e outras receitas resultantes dos depsitos de recursos do Fundo. Os recursos do Fundo Porturio Nacional sero aplicados pelo Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis exclusivamente na execuo do Plano Porturio Nacional que compreende: a) o estudo e projeto de construo, melhoramentos, expanso ou aparelhamento dos portos, instalaes porturias e das vias navegveis; b) as obras, aquisies ou servios destinados ao melhoramento, construo, obras porturias ou sua expanso, ou no aparclhamento de portos, instalaes porturias e vias navegveis; c) aquisio de equipamento de dragagem e os servios de dragagem de portos e vias navegveis nacionais. A aplicao dos recursos do Fundo Porturio Nacional poder ser feita: a) diretamente, atravs do Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis, em estudos, projetos, servios, obras, aquisio e servios a cargo dessas administraes, para execuo de programas ou projetos previamente aprovados pelo Ministro da Viao e Obras Pblicas; c) atravs de emprstimos contrados para pagamento de juros, amortizao e despesas de contratos de financiamento destinados execuo de projetos ou programas que se incluam entre os objetivos do Fundo. A execuo das obras a serem construdas pelo F u n d o Porturio Nacional exigiria uma flexibilidade de operao que o Departamento Nacional de Portos, Rios e Canais no possua, tornandose necessria a alterao de sua estrutura, que veio a ocorrer atravs da Lei 4.213, de 14-2-1963, que transformou o rgo em autarquia, sob a denominao de Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis, e criou como rgo normativo de fixao de noltica o Conselho Porturio Nacional.
Seo 5. Transporte Rodovirio

O transporte rodovirio, pelas suas condies peculiares, i j a fazer desenvolver um molde diferente de atividade legal de regulamentao. Embora se conheam, sobretudo nos Estados Unidos, exemplos de concesses para a construo de rodovias, mediante di reito de cobrana de pedgio, de regra a construo de rodovias uma atribuio do Poder Pblico, e a sua utilizao assegurada indistintamente a todos. Em conseqncia, o que representa matria do Direito Pblico Econmico com referncia ao transporte rodovirio, so os mecanismos legais atravs dos quais se asseguram os recursos necessrios para a execuo de obras. Cumpre destacar, alis, que o transporte rodovirio tem sido o setor pioneiro no estabelecimento de fundos especiais, ou recursos vinculados, execuo de empreendimentos rodovirios executados

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diretamente pelo Estado, como foi o caso da Inglaterra, da Blgica, dos Estados Unidos. 2 0 N o Brasil, tambm ocorre o fenmeno idntico, podendo-se remontar ao Decreto n. 8.324, de 27-10-1910, para a introduo d o princpio legal de subvenes d o Govrno Federal aos Estados-membros, destinadas a obras rodovirias. De acrdo com o regulamento baixado por sse Derreto, visava o Govrno Federal a estimular a execuo de estradas de rodagem por emprsas privadas destinadas a explorar o transporte por automveis industriais. 2 1 Previa-se uma subveno de q u a t r o contos de ris por quilmetro construdo, desde que a estrada obedecesse s condies tcnicas estabelecidas n o regulamento, e os estudos e projetos fssem aprovados prviamente pelo Ministrio da Viao e Obras Pblicas. Dispunha o artigo 16 d o regulamento que aos Estados da U n i o ou Municpios q u e organizassem servios de transporte de carga e passageiros por meio de automveis industriais, poderia o Govrno conceder a subveno acima mencionada, observadas tdas as outras prescries. O diploma 1.910 alterado pelo Decreto Legislativo 4.460, de 11-1-1922, q u e autoriza o Poder Executivo a conceder subveno ao Distrito Federal e aos Estados cpie construssem e conservassem estradas de rodagem nos respectivos territrios, introduz novas modalidades de controle federal com limitaes de percentuais de subvenes em relao ao custo total da estrada, e faz exigncia de demonstrao, pelo Estado beneficirio, da existncia de recursos para adequada conservao da rodovia, seja por dotao oramentria, seja por taxas especiais. O valor da subveno foi a u m e n t a d o para sete contos por quilmetro, q u a n d o se tratasse de estradas revestidas com pedras britadas ou revestimento especial, com o q u e se desejava incentivar a pavimentao; com quatro mil e quinhentos contos de ris o quilmetro cujo leito fsse consolidado com cascalho macadamizado, e seiscentos mil ris por quilmetro de estrada com leito natural n o arenoso, devidamente abaulado e consolidad o por passagem de compressor. Para efeito de pagamento da subveno, caberia ao Govrno Federal o exame de trecho ou trechos concludos e o direito de fiscalizar a construo e conservao das estradas e servios nela executados. A necessidade da construo de rodovias federais levou o Govrno a baixar o Decreto 5.141, de 5-1-1927 que criou o " F u n d o Especial para Construo e Conservao de Estradas de Rodagem Federais". O F u n d o era constitudo por adicional aos impostos de
V . LOURENO F I L H O , MRCIO DE CARVALHO BERCSTROM Do Fundo Rodovirio como Padro de um Federalismo Cooperativo Rio de Janeiro, Instituto Brasileiro de Direito Rodovirio, 1961. Pgs, 41-56. Nessa seo iremos nos basear no roteiro desta monografia, 21) Ibid., pg. 59. 20)

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importao para o consumo a que estavam sujeitos a gasolina, automveis, auto-caminhes, chassi para automveis, pneumticos, cmaras-de-ar, rodas macias, motocicletas, sidecars e acessrios para automveis. As somas arrecadadas para constituio d o F u n d o ficariam em depsito n o T e s o u r o disposio d o Ministrio da Viao e Obras Pblicas, para serem aplicadas exclusivamente na construo e conservao de estradas de rodagem em todo o T e r r i t r i o Nacional. O artigo 5. do referido Decreto autorizava o Govrno da U n i o a entrar em regime de acrdo com o Govrno dos Estados para realizar as obras programadas que, no dizer de M R C I O L O U R E N O F I I . H O , aspecto extremamente expressivo, q u a n d o , como se sabe, a Constituio de 1891 no cuidava de acrdo entre a U n i o e os Estados, mas simplesmente de acordos dos Estados e n t r e si. 22 Inicia-se a partir dessa poca u m amplo movimento de opinio pblica no sentido de criar recursos especiais, ou de u m a caixa especial para financiamento dos empreendimentos rodovirios e, ainda no Govrno Provisrio, u m a comisso incumbida de elaborar um Cdigo completo sbre matria rodoviria, inclusive a criao do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem. O texto constitucional dc 1934 outorgava aos Estad.os-membros competncia para criar imposto de consumo sbre combustveis de motor a exploso. A Constituio de 1937 restabelece a competncia da U n i o q u a n t o ao imposto de consumo, inclusive sbre combustveis, e com as Leis Constitucionais ns. 3 e 4, retorna-se orientao bsica de um f u n d o especial. A Emenda Constitucional n. 3 de 18-9-1940 retira aos Estados e Municpios a competncia tributria sbre combustveis; e a Emenda Constitucional n. 4 de 20-9-1940 institui a figura d o imposto nico sbre combustveis, de cuja arrecadao deveria caber aos Estados e Municpios uma quota-parte proporcional ao seu consumo, da ordem de 25% para ser aplicada na conservao e n o desenvolvimento das suas rdes rodovirias. A regulamentao da emenda constitucional feita pelo Decreto-Lei 2.615, de 21-9-1940, que cria o F u n d o Rodovirio dos Estados e Municpios, atravs de conta especial escriturada n o Banco d o Brasil e com os seguintes objetivos: a) unificar em trno de um imposto federal a poltica fiscal, no tocante a combustveis e lubrificantes; b) dar uma quota-parte aos Estados e Municpios como compensao parcial pelas competncias tributrias que lhes oram subtradas;

22) Ibid., pg. 614

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c) reforar recursos estaduais e municipais destinados construo e manuteno de estradas de rodagem, sensivelmente desfalcados com a extino das taxas rodovirias locais, impostas pelas emendas constitucionais ns. 3 e 4. 23 Nvo progresso alcanado atravs d o Decreto-Lei n. 8.463, de 27-12-1945, a chamada lei J O P P E R T , em homenagem ao Engenheiro M A U R C I O J O P P E R T DA SILVA, ento Ministro da Viao e Obras Pblicas do Govrno JOSF. L I N H A R E S , que adotava entre medidas integrantes d o Decreto-Lei a criao de recursos especiais para investimentos rodovirios, e o regime de coordenao cio sistema rodovirio nacional, que , em seus princpios gerais, o vigorante atualmente. 2 4 O Decreto-Lei 8.463 cria o F u n d o Rodovirio Nacional destin a d o construo, conservao e melhoramento das rodovias compreendidas n o Plano Rodovirio Nacional e ao auxlio federal aos Estados, territrios e Distrito Federal, para execuo dos sistemas rodovirios respectivos; ademais, reorganiza o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem como rgo autrquico, atribuindo como receita a cota da Unio n o imposto nico sbre combustveis e lubrificantes; cria o Conselho Rodovirio como rgo superior para coordenao da poltica rodoviria do Pas, com poder de ao sbre os Estados; e eleva de 25 para 60% a quota-parte destinada aos Estados e Municpios modificado o mtodo cie destinao anteriormente adotado, base exclusivamente do consumo, q u e passou a ser discriminado em 36% proporcionalmente ao consumo; 12% proporcionais populao; 12% proporcionais superfcie, privando ademais os Municpios da participao. A Constituio de 1946 incorporar os princpios diretores do Decreto-Lei 8.463, acolhendo a figura d o imposto nico sbre combustveis e lubrificantes, m a n t e n d o os percentuais de 40% para a U n i o e de 60% para os Estados, Distrito Federal e incluindo os Municpios como entidades de participao obrigatria, adotando como mtodo para clculo os fatores de populao, superfcie, consumo e produo. N o dizer de M A R C I O L O U R E N O F I L H O "as sucessivas modificaes da legislao disciplinadora do F u n d o Rodovirio Nacional, refletem no s nas hesitaes iniciais de u m sistema em formao como as adaptaes q u e se impuseram pelo nvo ordenamento constitucional aps 1946. Espelham, porm, como nota contnua, a ntida transformao d o sistema federal d o Govrno n o Pas, de um federalismo concorrente, competitivo ou dual de 1891, para u m federalismo cooperativo, ou neofederalismo, de 1934 e 1946. Essa ten23) Ibid., pg. 63. 24) Ibid., pg. 64.

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dncia ser ainda assinalada em relao aos preceitos constitucionais relativos aos subsdios federais, baseados n o imposto nico sbre combustveis, nos esquemas e mtodos de aes econmicas diretas por via de associao dos trs nveis de govrno, em emprsas, ou sociedades de mbito nacional, destinadas a conduzir programas ou empreendimentos econmicos, de largo sentido (petrleo e estradas de ferro) . " O Fundo Rodovirio Nacional, cronolgicamente o primeiro f u n d o especial rateado entre os trs nveis de govrno, pela longa e fecunda experincia jurdico-administrativa que representa constitui, por isso, o exemplo tpico, de uma soluo nacional, na fase de transformao das bases poltico-jurdicas d o sistema federal brasileiro." 25 Aps a Constituio de 1946, as regulamentaes sucessivas tiveram por objetivo adaptar o sistema aos novos preceitos constitucionais. A Lei n. 22, de 15-2-1947 mantm a competncia d o Dep a r t a m e n t o Nacional, com expressa remisso ao Decreto-Lei n. 8.463, impe aos Estados a obrigao de aplicarem 20% da respectiva quota em assistncia tcnica aos Municpios, determinando que n e n h u m municpio seria privado da respectiva quota, manteve as atribuies d o rgo deliberativo, penas m u d a n d o o nome para Conselho Rodovirio Nacional. Em seguida, a Lei 302 dispe de forma mais ampla, retirando d o texto anterior modalidades de controle e fiscalizao julgados contrrios autonomia dos Estados-membros e Municpios, e fixa a obrigatoriedade da outorga das quotas aos Estados e Municpios. A Lei 1.749, de 28-12-1952 aumenta as taxas ou alquotas do imposto e determina que do total da arrecadao, 75% seriam destinados a empreendimentos rodovirios e 25% a empreendimentos ligados indstria do petrleo. A Lei n. 2.004, que institui o monoplio no setor da indstria do petrleo e autoriza a criao da Petrleo Brasileiro S . A . Petrobrs altera os critrios de rateio d o imposto nico entre os Estados e introduz novas modalidades de sanes aos Estados-membros e Municpios, relativamente ao direito de percepo dos subsdios referentes ao imposto nico. Trata-se d o direito de reteno da U n i o das quotas do F u n d o Rodovirio Nacional, caso os Estados e Municpios oponham obstculo aplicao da parcela relativa a emoreendiments ligados indstria do petrleo, na subscrio de aes w tomada de debntures da emprsa. Em seguida a Lei 2.975, de 27-11-1956 altera a legislao d o imposto nico, q u e passa de especfico a ad valorem, redistribui a 25) Ibid., pgs. 66-67.

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aplicao, ou destino de arrecadao, m a n t e n d o a proporo 40% e 60%, para a Unio, Estados e Municpios, mas das respectivas quotas a Unio, Estados e Municpios destinaro 75% para o programa rodovirio, sendo que dos 25% restantes, 15% aplicados na subscrio d o capital da Petrobrs at 1961, e 10% na subscrio compulsria d o capital social da Rde Ferroviria, n o mesmo perodo. A partir de 1962 at 1971, 9 % seriam destinados para programas rodovirios e 10% para Rde Ferroviria, sendo que a partir de 1972 a integralidade de 40% e 60% ser destinada aos programas rodovirios. Imps, tambm, a Lei 2.975 a aplicao de 10% da quota destinada a fins rodovirios aos Estados, a aplicao em pavimentao e melhoramento do traado, e obras de acesso em estradas j existentes, e 5 % na pavimentao de estradas, em substituio a ramais ferrovirios deficitrios. Nova reformulao realizada pela Lei 4.452, de 5 de novembro de 1964, que rateia a receita do impsto nico pertencendo 40% Unio, 48% aos Estados e ao Distrito Federal e 12% aos municpios; destina tais quotas at o exerccio de 1971, cabendo 8 9 % aos programas rodovirios, atravs d o F u n d o Rodovirio Nacional e ao aumento de capital da Rde Ferroviria Federal S . A . , sendo que a partir de 1. de janeiro de 1972, a receita resultante dsse impsto ser incorporada ao F u n d o Rodovirio Nacional. O Departamento Nacional de Estradas de Rodagem destinar, obrigatriamente, 11% da quota que lhe couber d o F u n d o Rodovirio Nacional, at o exerccio de 1971, ao revestimento primrio, ou pavimentao, enquanto necessrio, ao melhoramento e construo de estradas de rodagem, destinadas substituio de ferrovias ou trechos ferrovirios federais reconhecidamente anti-econmicos e 30% pavimentao de rodovias existentes e constantes do Plano Rodovirio Nacional e, q u a n d o necessrio, aos servios de melhoramento indispensveis para torn-las em condies de receberem pavimentao.
Seo 6." Transporte Areo

A regulamentao do transporte areo n o Brasil, por fora mesm o d o aparecimento recente dessa nova forma de transporte, se processa bem mais prximamente, e a sua formulao legal foi dada pelo Cdigo Brasileiro do A r . (Decreto-Lei 483, de 8-1-1938.) 26

26)

V . MILHOMENS, JONATAS Direito Aeronutico. Rio de Janeiro, Editra Nacional de Direito, 1956, pg. 4 8 8 ; SIMAS, HUGO Cdigo Brasileiro do Ar anotado. Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1939. Pg. 309.

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ste Cdigo, que j obedece a uma orientao moderna, dividese em dois ttulos diferentes, Direito Pblico Areo e Direito Privado Areo. N o primeiro caso, dispe sbre a organizao de u m Conselho Nacional de Aeronutica que seria o rgo consultivo do Govrno em matria de aeronutica, mas que n o chegou a ser psto em funcionamento, trata das aeronaves, da inscrio n o Registro Aeronutico Brasileiro das organizaes de terra, das linhas regulares de navegao que necessitam de concesso do trfego areo e da fiscalizao aduaneira. Os problemas das taxas aeroporturias e das contribuies devidas pelas emprsas aerovirias na utilizao das instalaes e de servios de aeroportos tm sido m u i t o discutidos na doutrina e n a jurisprudncia. 2 7 H, porm, aspecto importante a examinar qual seja o da criao de u m sistema legal de incentivo e estmulo ao transporte areo, na medida em que a constante renovao d o material utilizado foi i m p o n d o s emprsas concessionrias d o transporte aquisio de novos equipamentos, t o r n a n d o onerosa a operao dsse transporte, o que implicaria, ou no auxlio do Govrno ou na cessao d o servio. A Lei 3.000, de 11-12-1956 criou o F u n d o Aeronutico, destin a d o modernizao e ao aparelhamento dos servios de segurana e proteo ao vo, construo de aeroportos e obras complementares, ampliao e pavimentao de pistas nos aeroportos existentes. Logo em seguida, lei posterior (3.039, de 20-12-1956) estabelece u m sistema de contribuio financeira s emprsas de transporte areo que explorem linhas d e n t r o d o Pas, para fins de reaparelhamento de material de vo. A referida contribuio seria prestada pelo Govrno da Unio, pelo prazo de cinco anos, para o reequipamento das emprsas nacionais de transporte areo, concessionrias de linhas regulares. A referida lei estabelece um sistema singular, pois fixa u m a soma global, determinada em quatrocentos e cinqenta milhes de cruzeiros por ano, a ser rateada entre as emprsas existentes em 31-101956, na proporo da tonelagem-quilmetro oferecida no ano anterior, nas linhas dentro d o Pas. O critrio do rateio seria a capacidade comercial da aeronave pay load, definida para cada tipo pela Diretoria da Aeronutica Civil, e a quilometragem das linhas areas regulares de cada emprsa por ela efetivamente voada no a n o anterior, dentro d o territrio nacional, e de conformidade com os horrios aprovados. O Decreto 42.218, de 3-9-1957 estabelece como 27) V. Deciso do Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurana 1.558, Sindicato Nacional das Emprsas Aerovirias versus Unio Federal, sendo relator o Ministro ROCHA LAGOA in Revista Forense, 1 5 8 ; 114-122, maro-abril 1955.

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capacidade comercial (pay loacl) de cada aeronave, a diferena entre o sen pso til e o seu pso de operaes, considerando-se peso til a diferena entre o pso mximo de decolagem e o pso vazio, e o pso de operao, a soma de pesos de gasolina, leo e de tripulao. As quotas-partes do rateio seriam recolhidas em conta especial no Banco do Brasil, a crdito da emprsa beneficiria, e s poderiam ser movimentadas mediante autorizao do Ministrio da Aeronutica, para utilizao obrigatria no reaparelhamento da frota area. As importncias reservadas pela emprsa, em virtude da Lei, seriam contabilizadas em conta especial, no podendo ter outro emprgo que no o de reaparelhamento das emprsas. As aeronaves assim adquiridas ficavam sujeitas hipoteca legal, instituda em favor da Unio e inscrio no Registro Aeronutico Brasileiro, e s poderiam ser alienadas para substituio ou melhoria da frota com a prvia autorizao do Ministrio da Aeronutica. A Lei estabelecia, tambm, que nenhuma emprsa poderia participar no rateio anual em soma superior a cento e cinqenta milhes de cruzeiros, isto 1/3 das contribuies anuais. Tambm s emprsas de taxi-areo devidamente organizadas seria determinada a prestao de uma contribuio financeira anual de vinte milhes de cruzeiros para reaparelhamento, a ser rateada na base de quilmetro de vo, dentro de normas gerais fixadas em decreto do Poder Executivo entre as emprsas que comprovassem os seguintes requisitos: estarem registradas na Diretoria de Aeronutica Civil, terem mais de 3 anos de exerccio, disporem de dois ou mais avies e de oficinas prprias ou no, ou servio de infraestrutura. A Lei 4.200, de 5 de fevereiro de 1963, estabelece medidas de amparo indstria de transporte areo estabelecendo sistema mais permanente consistindo nos seguintes auxlios diretos s emprsas nacionais concessionrias de linhas areas regulares: a) subveno auilomtrica s linhas que constituem o Plano de Integrao Nacional; b) subveno quilomtrica s linhas areas internacionais; c) contribuio financeira para reequipamento. O Plano de Integrao Nacional seria constitudo de linhas areas domsticas comprovadamente deficitrias ou antieconmicas, de alto intersse nacional a juzo do Poder Executivo, considerando, primordialmente, o intersse pblico na ligao manifesta a inconvenincia da execuo do servio com outro tipo de equipamento, em decorrnia de aumento da densidade do trfego e o estabelecimento de tarifas adequadas s condies econmicas da regio.

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A subveno s linhas areas internacionais seria fixada anualmente por ato d o Ministro da Aeronutica, por quilmetro voado, tendo em vista o grau de intersse pblico d o servio, tipo de aeronave, rentabilidade da linha e n m e r o de freqncias. A contribuio financeira para reequipamento seria concedida nos exerccios de 1962 e 1963, na base de trs bilhes de cruzeiros anuais, fixando-se nos exerccios ulteriores a dotao necessria, a qual seria rateada entre as emprsas i a proporo d a tonelagem-quilmetro oferecida n o a n o anterior. T a m b m foi mantida a subveno s emprsas de txi-areo, segundo critrio de rateio a ser estabelecido pelo Ministrio da Aeronutica.
Seo 7. Comunicaes

A competncia constitucional para regular o setor de comunicaes decorre do a r t . 5., inciso X I I da Constituio Federal: Compete Unio: X I I explorar, diretamente ou mediante atorizao ou concesso, os servios de telegrficos, de radiocomunicao, de radiodifuso, de telefones interestaduais e internacionais ( omissis). N o entanto, a legislao ordinria nessa matria era, at recentemente, espordica e incompleta, n o tendo acompanhado a rpida evoluo tcnica que ocorreu no setor. Em matria de telegrafia, cabe u m a referncia ao Decreto 20.428, de 21-1-46, a u e aprovou o Plano Telegrfico Nacional e o Decreto 20.429, da mesma data que cometeu ao Departamento de Correios e Telgrafos a execuo d o referido Plano. Em matria de radiocomunicao, cumpre mencionar o Decreto 20.047, de 27-5-1931, q u e regulou a execuo dos servios de radiocomunicao n o territrio nacional, o Decreto 20.111, de 1-3-1932, que aprovou o regulamento para a execuo dos servios de radiocomunicao n o territrio nacional e o Decreto 24.655, de 11-7-1934, que disps sbre a concesso e a execuo dos servios de radiodifuso. 2 8 Em matria de telefonia, a legislao sbre telefones interestaduais, de competncia federal, era inadequada, sendo objeto de concesses municipais a explorao dsses servios locais. A importncia d o problema das comunicaes, n u m pas como o Brasil, e seus mltiplos e complexos aspectos relacionados com a 28) V. LOPES, SAINT-CLAIR "Fundamentos Jurdico-Sociais da Radiodifuso". Rio de Janeiro, Editra Nacional de Direito, 1957, pg. 327 C F . Tb. FAGUNDES M. SEABRA O Regime Legal do Rdio e da Televiso Revista Forense, 193-7-15. Janeiro-maro 1961.

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vida econmica, social e mesmo com a segurana nacional, exigia uma legislao adequada a qual se consubstanciou na Lei 4.117, de 27-8-1962, instituindo o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes. A referida Lei contm n o seu incio o captulo tpico das normas de interveno d o Estado n o domnio econmico, qual seja o uas definies, qualificando os vrios tipos de servios de comunicaes, e dando as definies de cada u m desses servios. 20 Cria-se, tambm, o Sistema Nacional de Telecomunicaes form a d o de troncos e redes contnuas, constituindo tronco, n o sistema nacional de telecomunicaes os circuitos portadores comuns, q u e interligam os centros principais de telecomunicaes. A natureza internacional dos servios dsse tipo exige tambm a meno dos atos internacionais de natureza normativa, que o Govrno brasileiro tem assinado, e passam a s entrar em vigor a partir da apreciao pelo Congresso Nacional. Determina-se, alm disto, q u e a definio dos atos internacionais, aprovados pelo Congresso Nacional, sejam adotadas n o caso de omisso do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes. A competncia privativa da Unio, em matria de telecomunicao fornecida pelo artigo 10, a saber: ,"' j l I manter e explorar diretamente: a) os servios dos troncos que integram o Sistema Nacional de Telecomunicaes, inclusive suas conexes internacionais; b) os servios pblicos de telgrafos, de telefones interestaduais e de radiocomunicaes, ressalvadas as excesses constantes da Lei, inclusive q u a n t o aos de radiodifuso e ao servio internacional. II Fiscalizar os servios de telecomunicaes concedidos, autorizados ou permitidos pela Unio. tambm da competncia da U n i o fiscalizar os servios de telecomunicaes concedidos, permitidos ou autorizados pelo Estad o ou Municpio, n o q u e se refere observncia das normas geais e integrao dsses servios no Sistema Nacional de Telecomunicaes. As concesses nas faixas de fronteiras obedecero legislao especfica, e nos limites respectivos os Estados e Municpios podero organizar, regular e executar servios de telefone, diretamente ou mediante concesso, obedecidas as normas gerais fixadas pelo Conselho Nacional de Telecomunicaes. 29) O Decreto 57.611, de 7 de janeiro de 1966 que aprova o Regulamento dos Servios de Telefonia contm 49 definies.

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O Conselho Nacional de Telecomunicaes, criado pela I<ei, diretamente jurisdicionado ao Presidente da Repblica, tem como principal finalidade o exerccio das funes atribudas U n i o na matria, e especialmente, a de elaborar o Plano Nacional de Telecomunicaes, procedendo sua reviso de cinco em cinco anos. A especificao de suas atribuies particularmente extensa, desenvolvendo-se da alnea a at a alnea arn do artigo 29, portanto, 38 itens. O Conselho introduziu a particularidade observada na organizao das agncias reguladoras norte-americanas, de incluir entre os seus membros representantes dos trs maiores partidos polticos, segundo a representao na Cmara dos Deputados n o incio da legislatura. 30 Alm da organizao d o Plano Nacional de Telecomunicaes, visando instituio de um Sistema Nacional de Telecomunicaes, compete, ainda, ao Conselho Nacional de Telecomunicaes ( C O N T E L ) o estabelecimento das prioridades a que obedecer a instalao dos troncos e rdes do sistema. A organizao dos servios de telecomunicaes, tanto sob a forma de sua execuo direta pela Unio, como atravs de emprsas concessionrias, amplamente regulada na lei que prev n o primeiro caso a organizao de emprsas pblicas, de c u j o capital participem exclusivamente pessoas jurdicas de Direito Pblico interno, bancos e emprsas governamentais. Q u a n t o a o desempenho dos servios de telecomunicaes por emprsas concessionrias, atribui-se ao C O N T E L a permisso e a superintendncia do tombam e n t o dos bens e a percia contbil das emprsas concessionrias ou permissionrias dos servios de telecomunicaes e das emprsas subsidirias associadas ou dependentes delas, ou a elas vinculadas, inclusive das que sejam controladas por acionistas estrangeiros, ou tenham como acionistas pessoas jurdicas com sede n o estrangeiro, com o objetivo de determinao de investimento efetivamente realizado, e d o conhecimento de todos os elementos que concorrem para a composio d o custo do servio. A fixao de tarifas tambm passa a ser atribuio do C O N T E I . , que fixar o critrio de sua determinao, de m o d o a permitir a cobertura das despesas de custeio, justa remunerao do capital, melhoramento e expanso de servios, prevendo-se ainda q u e nenhuma tarifa entrar em vigor sem a prvia aprovao do C O N T E L . Dispe-se ademais que o C O N T E L proceder reviso dos contratos das emprsas de telefone que funcionem n o Pas, objetivan30) O

Consultor-Geral da Repblica ADROALDO MESQUITA DA COSTA, no "parecer 2 7 1 - H de 1 8 - 1 1 - 6 5 " publicado no Dirio Oficial da Unio, Seo I, p. 1 2 . 0 4 9 opinou que, em face da extino dos partidos polticos, determinado pelo Artigo 18 do Ato Institucional ficavam automtlcamente extintos os mandatos dos representantes de partidos polticos.

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do a padronizao de todos os contratos, observadas as circunstncias peculiares a cada tipo de servio e a fixao de preo para que as concessionrias autorizadas a funcionar no Pas se adaptem aos preceitos da nova lei. Para o desenvolvimento do Plano Nacional de Telecomunicaes, ficou criado pela Lei o Fundo Nacional de Telecomunicaes, constitudo d o produto de arrecadao sbre tarifas estabelecidas pelo C O N T E L , sbre qualquer servio de telecomunicao, no teto de 30% de tarifa, dos juros de depsitos bancrios, dos recursos do prprio Fundo, e do produto de operaes de crdito e renda eventuais, inclusive donativos. A Lei tem um amplo captulo de normas penais, prevendo a aplicao pelo C O N T E L , das penas administrativas, que tm a graduao de multa, suspenso, cassao e deteno. A atividade de regulamentao do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes tem sido tambm extensa, cabendo destacar, alm do Decreto 52.025, de 20-5-53, que aprova o Regulamento geral para a execuo da Lei, o Decreto 52.286, de 23-7-1963 que dispe sbre as normas para as atividades das estaes de rdio e televiso; o Decreto 52.795, que regula os servios de radiodifuso, o Decreto 52.859, de 18-11-53, que aprova o Plano Nacional de Telecomunicaes, e o Decreto 57.611, de 7-1-1966, que regula os servios de radiotelefonia.

interveno no comrcio tabelamento de preos


U m a das matrias onde mais se tem exercido o poder intervencionista do Estado no campo d o comrcio e d o tabelamento de preos. A Constituio de 1891 dispunha n o artigo 34, n. 5, q u e competia U n i o regular o comrcio internacional, bem como o dos Estados entre si e com o Distrito Federal, alfandegar portos, criar ou suprimir entrepostos. C o m e n t a n d o sse dispositivo, assim se expressou Joo B A R B A L H O : " A necessidade de u m a autoridade geral e da unidade da legislao sbre o comrcio, e a competncia da U n i o para regular os negcios de carter nacional, e os q u e possam afetar intersses e relaes internacionais f u n d a m e n t a m esta atribuio do Congresso Nacional." E mais adiante: "A regulamentao d o comrcio interestadual n o poderia ficar na esfera privativa de cada u m dos Estados, pois no assunto exclusivamente de seu peculiar intersse, e a les cometida traria perigo e d a n o para o intersse geral, alm de q u e indireta, mas poderosamente, influiria, de m o d o tambm nocivo, sbre o comrcio exterior." 1 Nessa matria, a reforma constitucional de 1926, acompanhand o as modificaes econmicas que se vinham processando n o Pas, alterou o dispositivo, competindo privativamente ao Congresso Nacional legislar sbre o comrcio exterior e interior, podendo autorizar as limitaes exigidas pelo bem pblico, e sbre o alfandegamento de portos e a criao ou supresso de entrepostos. A justificativa dessa nova redao foi feita pelo relator geral da matria, o D e p u t a d o H E R C U L A N O DE F R E I T A S , nos seguintes trmos: " N o h nem pode haver direitos ilimitados. T o d o s existem na comunho, e so admitidos at onde n o prejudicam a existncia e o desenvolvimento progressivo desta. Circunstncias econmiI
1 ) BARBALHO,

op. cit., pg. 1 4 4 . Cf. tb. vista Forense, 2 4 : 3 0 1 - 2 1 5 , junho/dez.

BARBOSA, R U I 1915,

"Parecer". Re-

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cas poltica^ ou de outras de fora maior podem determinar a necessidade de restringir ou alargar medidas em favor do consumo ou da prodo nacional. As medidas de emergncia tomadas d u r a n t e a guerra e ainda n o presente justificam concretamente o acrscimo que se alvitra." 2 As medidas mencionadas pelo D e p u t a d o H E R C U L A N O DE F R E I TAS eram, entre outras, o Decreto 13.069, de 12-6-1918, criando o Comissariado da Alimentao Pblica; o Decreto 13.167, de 19-8-1918, fixando os preos de varejo dos gneros de primeira necessidade, e a Lei 3.533, de 3-9-1918, que dispe, entre outras coisas, a respeito da requisio de mercadorias necessrias. O f u n d a m e n t o da interveno d o Estado n o setor d o comrcio encontra a sua razo na doutrina do poder de polcia, definido por F R E U N D suscintamente como o poder de promover o bem-estar pblico, restringindo e regulando o uso da liberdade e da propriedade. 3 Na doutrina e na jurisprudncia norte-americana, o exerccio das faculdades intervencionistas foi feito, utilizando as atribuies contidas na famosa clusula d o comrcio (artigo 1., seo 8. a da Constituio), q u e atribua ao Congresso o poder de regular o comrcio entre as naes estrangeiras e entre os vrios Estados e entre as tribos indgenas. 4 A conceituao do poder de polcia em nossa doutrina jurdica provoca, a nosso ver, a discusso sbre a interveno d o Estado no domnio econmico, facultada n o s Unio, como tambm aos Estados Federados e aos Municpios. Escrevendo, j na vigncia da Constituio de 1946, C A R L O S S I L V A defendia a tese de q u e "A fixao de preos forma corrente de intervencionismo, q u e subverte pressuposto bsico d o contrato da compra e venda, cuja disciplina cabe ao direito substantivo de competncia exclusiva da Unio.
MEDEIROS

"A afirmao de que smente a U n i o tem competncia legislativa, visando interveno n o domnio econmico, me parece fora de dvida razovel. Ela decorre do sistema constitucional vigente e da prpria natureza da interveno, cuio limite so os direitos fundamentais que se confundem com os direitos e as garantias individuais.

2)

Aovd CRETELLA JNIOR, JOS "Direito Administrativo no Brasil. Vol. IV. Poder de Policia". So Paulo, Revista dos Tribunais, 1961, pg. 324. 3) V. Catulo 5 para uma discusso mais extensa da doutrina do poder de polcia. 4) SCHWARTZ, BERNARD American Constitucional ^cui. Cambridge, Cambridge XJniversity Press, J955. Pg. 44.

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"A competncia dos Estados para se organizarem e proverem s necessidades de seus governos e de sua administrao, a cpie alude o artigo 18 da Constituio, n o deixa margem ao intervencionism o econmico. Em primeiro lugar, o prprio texto que confere autonomia ao Estado para a auto-organizao, q u e manda observar os princpios estabelecidos na Constituio Federal e entre stes est a competncia atribuda U n i o de legislar sbre as matrias enumeradas no artigo 5., n. XV, letra a (civil, comercial, etc.)". Procurando justificar a compatibilidade dessas razes com a interveno do Estado e dos municpios, assim argumenta o ilustre jurista: " N o se confundem o intervencionismo econmico, da competncia da Unio, com o chamado "poder de polcia", c u j o exerccio cabe a qualquer das entidades de Direito Pblico (Unio, Estado e Municpio).

" E n q u a n t o que o objetivo da interveno na ordem econmica visa a disciplinar relaes jurdicas entre particulares (preos, aluguis, supresso de concorrncia atravs monopolizao) o poder de polcia desdobramento da atividade administrativa no exerccio da tutela de intersses coletivos e individuais de outras naturezas (segurana, tranqilidade, salubridade, bons costumes) ." 5
CRETELLA

H, no entanto, ponderveis argumentos em contrrio; J O S J N I O R , n o Direito Administrativo tio Brasil, examina a polcia d o comrcio como um dos instrumentos mais legtimos de atuao d o Poder Pblico, e j em estudos anteriores se tem defendido a posio, que faculta aos Estados e Municpios atribuies sbre a matria. Na vigncia da Constituio de 1 9 3 7 , O S W A I . D O A R A N H A B A N MELL,7 examinando o tabelamento pelo municpio, assim se expressava: "Em concluso, temos cpie os Estados federados e os Municpios no esto proibidos de exercer o seu poder de polcia de ordem administrativa, nos limites de suas competncias legais. Por isso podem os Municpios, n o cumprimento de tal atividade, tabelar os gneros de primeira necessidade em pocas anormais, com o fito de evitar abuso dos negociantes e manter a ordem interna." 8

DEIRA DE

5 ) MEDEIROS, CARLOS "Parecer" in Revista Forense, 2 0 3 : 5 0 - 5 5 , jul./ set. 1 9 6 3 . 6 ) CRETELLA, op. cit., pgs. 3 2 3 - 3 2 5 . 7) Apud MELLO, OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE " O tabelamento de gneros pelos municpios" Revista dos Tribunais, 1 2 7 : 2 3 - 3 5 , set, 1940, pg. 2 3 . 8) MELLO, cp. cit., p g . 35.

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Da mesma opinio M A N U E L DE O L I V E I R A F R A N C O S O B R I N H O , estudando j a matria na vigncia da Constituio de 1946, em parecer, n o qual conclui: " T a n t o a U n i o como os Estados e Municpios esto obrigados a exercer o seu poder de polcia administrativa, nos limites de suas competncias legais e constitucionais. Podem os Estados, n o exerccio do poder de polcia, tabelar os gi neros de primeira necessidade, em defesa da segurana interna e da ordem social, contra os abusos e a aventura da ganncia e da falta de escrpulos." 9 Estudando n o livro sempre citado Corso di Diritto Amministrativo a Administrao Pblica da Economia, G U I D O Z A N O U I N I assim se expressa em relao ao comrcio: "As vrias operaes constituindo o comrcio so reguladas, principalmente, por normas de direito civil e comercial. Mas, dada a grande importncia que o comrcio assume na economia geral, o legislador adiciona a essa disciplina privatstica u m complexo de normas de direito pblico, destinado a limitar o n m e r o dos que exercitam no comrcio, e tambm a prevenir a fraude e a irregularidade que, n o comrcio mais do que em outros campos, podem verificar-se." 10 aplicando essa conceituao q u e iremos examinar a legislao brasileira sbre a matria, tomando como p o n t o de partida a criao da Coordenao da Mobilizao Econmica, n o contexto da vigncia d o estado de guerra n o Brasil, em 1942. Pelo Decreto-Lei 4.750, de 28-12-1942, foram mobilizados a servio do Brasil tdas as utilidades e recursos econmicos existentes n o T e r r i t r i o Nacional, qualquer que fsse a sua origem, carter, propriedade ou vnculo de subordinao, sendo designado pelo Presidente da Repblica u m Coordenador da Mobilizao Econmica que lhe era diretamente subordinado. Ao Coordenador da Mobilizao Econmica competiam, em geral, as atribuies de coordenao d a mobilizao, indispensvel para, entre outras atribuies, fixar os preos mximos, mnimos e bsicos, ou os limites de preos, pelos quais as mercadorias, os materiais deviam ser vendidos, ou os servios deviam ser cobrados. Previa a compra, venda ou fornecim e n t o em bases diferentes dos preos fixados, determinava as condies de venda das mercadorias, fixava ou limitava a quantidade de qualquer mercadoria a ser vendida, fornecida ou distribuda ao consumidor, pblico, bem como dos servios a serem prestados. Para o desempenho das suas atribuies, ficava, ainda, o Coordenador da Mobilizao Econmica autorizado a requisitar mercadorias ou servios, promovendo a distribuio daquelas pelo custo de consu-

9 ) FRANCO SOBRINHO, MANUEL DE OLIVEIRA 1 0 ) ZANOBINI, o p . cit., pg. 282.

"Parecer" in Revista de Direito Administrativo, abr./junho 1951, pg. 336.

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mo, ou retendo-as para a formao de estoques, e promovendo a aquisio, emprstimo, ou locao de materiais ou equipamentos necessrios instalao de novas indstrias ou a manuteno ou expanso das outras. As atribuies do Coordenador da Mobilizao Econmica se estendiam em vrios outros campos e s podiam se justificar em face do regime de guerra, e d o Decreto-Lei 10.358, de 31-8-1942, q u e determinara a cessao da vigncia de vrios artigos da Constituioj Com a cessao d o estado de guerra e das atividades da Coordenao de Mobilizao Econmica e em face da necessidade de manter a continuidade do controle de preos, foi baixado, pelo Govrno, o Decreto-Lei 9.125, de 4-4-1946, que dispe sbre o controle de preos e cria os rgos destinados a impedir o encarecimento da vida. Pelo mesmo Decreto foi criada a Comisso Central de Preos, subordinada ao Ministrio do T r a b a l h o , Indstria e Comrcio, rgo colegiado, que tinha, entre as suas funes, a de evitar a elevao do custo de vida n o Pas, e providenciar a reduo de preos. Com a vigncia da Constituio de 1946 passou-se a discutir a compatibilidade entre sse controle e os princpios fixados n o texto constitucional. N o sentido de que tais medidas eram inconstitucionais, poder-se-ia citar a opinio de vrios juristas, em numerosos pareceres, como por exemplo, T E O T N I O M O N T E I R O UE B A R R O S , que afirmava n o ser admissvel tabelamento que fixa preos inferiores ao d o custo unitrio, e concluindo que os tabelamentos n o podero atingir contratos de compra e venda perfeitos e acabados em data anterior. 1 1 Da mesma opinio, era E D L A R D O E S P N O L A , afirmando no haver na Constituio qualquer dispositivo que autorize a expedio de uma lei geral, de um decreto, de u m regulamento que disciplinem no mago de suas atividades, n o recesso de sua vida econmica, o comrcio, a indstria, a agropecuria, e acrescentava: "A incompatibilidade manifesta entre o Decreto-Lei que instituiu u m a interveno geral no domnio econmico, controlando os preos, disciplinando a atividade profissional, e a Constituio, cpie assegura a inviolabilidade dos direitos e autoriza u m a interveno na atividade industrial, mediante lei especial que considere o intersse pblico e se refira a determinada indstria. Teve, sem dvida, a nova Constituio o cuidado e a preocupao de sobrepor ao direito individual ou particular o intersse pblico; e por isso, autorizou, nos casos necessrios, a interveno do
11) BARROS, TEOTNIO MONTEIRO DE 1 1 6 - 1 1 9 , nov./dez. 1 9 5 3 .

"Parecer" in Revista Forense,

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Estado n o domnio econmico. F-lo, todavia, com circunspeco, resguardando os justos intersses privados por ela garantidos, e de maneira a evitar que se adotasse uma providncia de carter geral que, em vez de acautelar a ordem econmica e social, tivesse como resultado prtico subvert-la, instigando a fraude e d a n d o ensejo ao desenvolvimento d o d e n o m i n a d o cmbio negro."12 A matria foi submetida ao exame d o Poder Judicirio, sendo advogado dos postulantes o jurista Lcio B I T T E N C O U R T , que assim se pronunciava: " O ato pelo qual o Poder Pblico fixa o preo mximo de mercadorias ou utilidades , por sua natureza, como norma geral, abstrata e obrigatria, um ato legislativo, decorrente do exerccio da funo normativa do Estado. "Nos regimes democrticos, como os vigentes nos Estados Unidos da Amrica e na Inglaterra, em q u e no se adota um rgido esquema cie separao de podres, nem se probe a delegao legislativa, o tabelamento de preos pode ser delegado a rgos d o Poder Executivo ou a comisses autnomas. " N o Brasil, em face da rigidez do sistema constitucional, d o princpio da irrestrita separao de podres e do preceito proibitivo da delegao de atribuies, o Congresso e s le pode exercer a f u n o normativa e, por conseqncia, fixar, le prprio, o preo obrigatrio de utilidades. " O preceito constitucional que estabeleceu a separao de podres e a norma que proibiu a delegao de atribuies, embora incompatveis com os reclamos e exigncias d o Estado moderno, e enquanto traduzam u m retrocesso lamentvel do Direito Pblico brasileiro, traduzem a vontade soberana do povo, cujos representantes, no exerccio do Poder Constituinte, foram advertidos da gravidade da frmula e expressamente optaram por ela. " O princpio nullum crimen nulla pena sine praevia legc torna impossvel a imposio de pena por infrao de tabelamento, quand o ste, integrativo e complementar da norma principal "em branco" elaborado por rgo do Poder Pblico, ao qual f em virtude de princpio expresso cia Constituio defeso o exerccio da funo normativa." E, adiante: " N o se alegue, para fugir proibio constitucional, que o tabelamento poder ser considerado u m ato meramente regulamentar, baixado em complementao da lei expedida pelo Congresso. 12)
ESPNOLA, EDUARDO

"Parecer" in Revista Forense, 112: 337-339, jul./

1947,

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Em primeiro lugar, no se trataria, no caso, de simples regulamento, porque a ste no reconhecida a faculdade de criar direito nvo, e, segundo j vimos, a fixao compulsria de preos apresenta sse c u n h o de novidade que tido como um dos elementos caractersticos d o ato legislativo. Mas, q u a n d o assim no se entendesse, e se quisesse, com desprzo d o ensinamento dos doutos e subverso de todos os princpios jurdicos, equiparar a tabela de preos a um "regulamento administrativo", ainda nesta hiptese inaceitvel, faleceria competncia a quaisquer comisses ou rgos da administrao pblica para elabor-la, uma vez que a expedio de "regulamentos para fiel execuo das leis" compete privativamente ao Presidente da Repblica (Constituio Federal, a r t . 87, n. I) . " N o tenho pois dvida em afirmar que a fixao d o preo de utilidades no pode ser feita, n o regime brasileiro, por rgos administrativos, sendo inconstitucional a lei ciue lhes delegar competncia para expedir atos dessa natureza. O Poder Executivo, por suas comisses, estar exercendo funes de um outro Poder d o Estado, assumindo juridicamente o ato que expedir o "carter especfico e tcnico de ilegalidade." 1 8 Como advogado da Unio, o ento Procurador Luiz G A L L O T T I defendeu a constitucionalidade do tabelamento de preos pelo Poder Executivo, abordando o problema da delegao legislativa e concluindo nos seguintes trmos: "Em se tratando de fixao de preos, ainda mais se impe a necessidade de se deixar certa margem de ao ao Poder Executivo, pois, d o contrrio, a tarefa se tornaria impraticvel, como o exigir-se que cada alterao na tabela de preos fsse precedida de uma lei a ser votada pelas duas casas d o Congresso Nacional. N o h dvida que a Carta Magna estabelece como regra a proibio das delegaes legislativas. Mas nunca poderia ter tido em mente impedir que excepcionalmente a prpria lei possa como nico meio de bem realizar os seus fins, facultar ao Poder Executivo a fixao de quotas, percentagens, preos mximos, e t c . . . Porque, se impedisse, estaria t o r n a n d o inexeqvel aquilo que ela mesmo peremptriamente institui em outro artigo, o que no h como admitir." 1 4 13) 14)
BITTENCOURT, C . A . LCIO

"Parecer" irt Revista Forense, 117:

373-379,

jun./1948.
GALLOTTI, LUIZ "Constitucionalidade do Tabelamento de Preos pelo Poder Executivo", Arquivos dos Ministrios da Justia e Negcios Interiores. 9 (38)-31-35, jun. 1951, pg. 35. Em recente deciso do Supremo Tribunal Federal, sendo relator o j ento Ministro Luiz GALLOTTI, Recurso Extraordinrio 54.194, o advogado do requerente baseouse nesse parecer do ento Procurador Luiz GALLOTTI, aplicando-o no caso de taxas de gua e esgto. Em seu voto, assim se manifestou o relator: "Admitem-se delegaes legislativas em matria econmica (tabelamento de preos, etc.); no em matria tributria." Revista Forense, 207: 75-80, jul./set. 1964.

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O leucling case na matria o habeas corpus 30.355 julgado pelo Supremo T r i b u n a l Federal em 21-7-1948, sendo relator o Ministro C A S T R O N U N E S em deciso com a seguinte ementa: "Delegao legislativa tabelamento de preos lei e regulamento A proibio da delegao de podres n o absoluta; deve ceder quand o houver necessidade de assegurar a execuo de o u t r o preceito constitucional. Interpretao do artigo 36, pargrafo 2. da Constituio Federal." 1 6 Assim se manifestou o Ministro C A S T R O N U N E S : "Ningum pretenderia e m u i t o menos o impetrante interpretar dispositivos da Constituio com a rigidez de exegese das normas de Direito Comum, sobretudo dos regulamentos. sabido que a interpretao constitucional dispe de possibilidades m u i t o mais amplas do q u e as concedidas ao intrprete em face das normas ordinrias. E nisso consiste o segrdo da longevidade das instituies americanas, velhas de sculo e meio, e atualizadas pela jurisprudncia construtiva da Crte Suprema na revelao de formas insuspeitas leitura dos textos e que formam a Constituio no escrita, margem d o inst r u m e n t o constitucional. "Implicitamente declara que o Poder Legislativo no pode delegar suas atribuies, lana uma proibio a ser observada em linha de princpio, sem excluir, todavia, certas medidas a serem adotadas pelo rgo executor n o tocante a fatos ou apuraes de natureza tcnica, das quais depender a incidncia ou aplicao mesma da lei. " nesses trmos razoveis que tem sido estendida a proibio das delegaes legislativas nos Estados Unidos, onde proliferam as Comisses ou Conselhos Administrativos q u e as leis, instituindo ou dispondo sbre certos servios, estabelecem uma certa poro de autonomia indispensvel execuo mesma da lei. 10

"Eis por que me parece que o problema no se apresenta em trmos diversos daqueles em que se apresentava a controvrsia, ao tempo da Constituio de 91, quando, alis, passaram imunes censura judicial autorizaes legislativas em trmos amplos n o tocante reforma de servios pblicos, que a lei saa por inteiro da retorta d o Poder Executivo. " contra essa funo q u e se insurge o impetrante, entendend o que o tabelamento teria de constar na lei, ou de aguardar a in 15) V. Revista de Direito Administrativo, 21: 134-139, jul./set. 1950. 16) Ibid., pg. 136.

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terveno legislativa sempre que necessria sua modificao. No preciso dizer que isso seria impraticvel, nem o legislador poderia prefix-los, estabelecendo uma tabela insensvel s flutuaes de mercado e outros fatores que intervm no preo das mercadorias e utilidades; nem seria possvel, sem comprometer a eficcia das medidas de proteo ao consumidor, a interveno legislativa para adoo de nova ou novas tabelas, o que tornaria precrio e prticamente intil o contrle que se quis estabelecer. "Nem de certo modo poderia o Congresso legislar sbre o contrle dos preos sem atribuir ao Executivo ou a um rgo autnomo a execuo da lei que viesse a fazer agora na vigncia da atual Constituio, to evidente se mostra que o tabelamento n o poderia constar do diploma legal, seno acompanhar pari passu as variaes do mercado. "Trata-se de saber se o preenchimento da norma penal em branco ato legislativo. E se ato legislativo, caso no de se aplicar a vedao genrica do dispositivo que probe as delegaes. ste o problema jurdico. 17

"A vedao de delegaes deriva do princpio da harmonia e independncia dos podres. Mas, sua aplicao rigorosa to difcil que ela jamais ocorreu. Delegaes sempre existiram, apesar de hostilizadas pela palavra evangelizadora de Rui B A R B O S A , e da suspiccia que inspiravam aos verdadeiros democratas. Ainda agora, o eminente advogado suscita nvo argumento: o de que a lei elaborada pelo Poder Executivo eliminaria a participao benfica das minorias, que tem influncia no Parlamento cia Repblica e sobretudo significaria um despojamento de podres. "A Constituio vigente permite ampla interveno do poder estatal na ordem econmica. H, nesse sentido, uma srie de providncias que marcam, inequivocamente, que ela no adotou e nem podia adotar o anacrnico laissez-faire, laissez-passer em face da ordem econmica. "Se a Constituio manda que se reprima qualquer lucro ilcito, imodesto, exagerado, naturalmente no se pode compreender que, em seu mecanismo, um dos seus dispositivos torne intil e ineficaz a proibio. "Se no possvel o lucro imodesto e se essa proibio consta da lei constitucional, em letra expressa e categrica, preciso que tdas as leis obedeam, em sua estrutura, ao princpio capital da 17) Ibid., pg. 137.

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lei constitucional, a trmos de possibilitar-se a represso. E assim no pode a vedao das delegaes impedir a represso constitucional do lucro excessivo." 18 A necessidade de u m controle mais efetivo d o Poder Pblico teve acolhida n o direito positivo, atravs da Lei 1.522, de 26 de dezembro de 1951, que autorizou ao Govrno Federal a intervir no domnio econmico para assegurar a livre distribuio de produtos necessrios ao consumo do povo. O artigo 1. autoriza o Poder Executivo, na forma do artigo 146 de Constituio, a intervir n o domnio econmico para assegurar a livre distribuio de mercadorias e servios essenciais ao consumo do povo, sempre que dle houver carncia, bem como para assegurar o suprimento dos bens necessrios s atividades agropastoris e industriais d o Pas. T a l interveno se constituiria: I Na compra, distribuio e venda de : a) gneros e produtos alimentcios de primeira necessidade; b) gado vacum, suno, ovino e outros, destinados ao talho; c) aves e peixes prprios para alimentao h u m a n a ; d) combustveis, vegetais ou minerais; e) tecidos e calados de uso popular; f) medicamentos; g) instrumentos e ferramentas de uso individual; h) mquinas, inclusive caminhes, jipes, tratores, conjuntos motomecanizados, e peas sobressalentes destinadas ao trabalho agrcola; i) arames farpados e lisos, q u a n d o destinados a emprgo nas atividades rurais; j) artigos sanitrios e artefatos industriais de uso domstico, destinados ao consumo normal das pessoas de restrita capacidade econmica; k) cimento e laminados de ferro, destinados s construes de casas prprias de tipo popular e s benfeitorias rurais; 1) produtos e materiais indispensveis produo de bens de consumo popular. II Na fixao de preos e n o controle de abastecimento. I I I Na desapropriao de bens por intersse social ou na requisio de servios necessrios, uns e outros, realizao dos objetivos previstos na Lei. Como rgo de execuo da Lei foi constituda, n o Ministrio do T r a b a l h o , Indstria e Comrcio, a Comisso Federal de Abastecimento e Preos COFAP, constituda de um Presidente e de 13 membros, representantes do comrcio, da indstria, da lavoura, da pecuria, da imprensa, das foras armadas, das cooperativas de produtores e de consumo, dos economistas, dos Ministrios da Fazenda, Agricultura, Viao e Obras Pblicas, do Banco do Brasil e da Prefeitura d o Distrito Federal. Previa tambm a lei a instituio, como rgos auxiliares da COFAP, das Comisses de Abastecimento e Preos, nas Capitais dos 18) Ibid., pg. 138.

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Estados e dos Territrios, e das Comisses Municipais de Abastecimento e Preos nos Municpios. Em relao aos preos dos gneros e mercadorias, cuja produo e venda fssem reguladas por autarquias ou rgos federais, ou estaduais, smente depois de autorizados pela C O F A P poderiam entrar em vigor os aumentos de preos, e n q u a n t o q u e os aumentos das tarifas dos servios de utilidade pblica exploradas por concesses, autorizao ou permisso, pela Unio, Estado, Municpio ou entidade autrquica, ficariam condicionados aprovao da COFAP, q u a n d o o servio fsse federal ou interestadual, da C O A P q u a n d o o servio fsse estadual ou intermunicipal, e da C O M A P q u a n d o o servio fsse municipal ou local. As medidas de interveno n o domnio econmico atravs da Lei 1.522 foram objeto de larga discusso n o mbito do Poder Judicirio, mas as controvrsias j n o mais se fixavam na faculdade de regulamentao do poder pblico, como anteriormente at a deciso do habcas corpus n. 30.355, e sim n o exame da legalidade de medidas especficas tomadas pelo rgo regulamentador. Assim, n o M a n d a d o de Segurana 4.599 (So Paulo) sendo relator o Ministro A R Y F R A N C O , em deciso unnime de 8 de janeiro de 1958, decidiu o Supremo T r i b u n a l Federal que a C O F A P no tem, entre as suas atribuies, a de distribuir trabalho queles q u e n o o tm, e assim no pode requisitar farelo de um produtor para distribu-lo a outro produtor se nada se argi n o terreno d o produtor ou n o terreno daquele. Tratava-se de impetrao da firma M o i n h o Santista contra a deciso da COFAP que determinara aos moinhos que colocassem disposio do rgo 85% dos resduos de trigo para distribuio entre outros moinhos, com a finalidade de produzir raes balanceadas. O T r i b u n a l Federal de Recursos dividiu-se em relao matria, com trs Ministros favorveis segurana e trs outros negando a segurana, sendo porm, por voto de desempate d o Presidente, concedida a liberao de 50% dessa produo. N o Supremo T r i b u n a l Federal foi concedida a segurana, sendo relator o Ministro A R Y F R A N C O , que se f u n d a m e n t a n o voto d o Ministro A L F R E D O BERNARDES consubstanciado na argumentao da impetrante. 1 9 Em caso semelhante, n o Recurso em M a n d a d o de Segurana 12.468, sendo relator o Ministro H A H N E M A N N G U I M A R E S , impetrado pela firma Duratex S . A . Indstria e Comrcio, por q u a t r o votos contra trs foi negado provimento ao recurso, considerando, pois, lcita a medida do rgo governamental. O exame dste acrdo 2 0 altamente ilustrativo nelos debates q u e tiveram lugar no seio do colendo T r i b u n a l . O relator, Ministro H A H N E M A N N G U I M A R E S , em19) Revista dos Tribunais, 288: 830-835, out. 1959. 20) Revista dis Direito Administrativo, 77: 278-283, jul./set. 1964.

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bora fazendo remisso ao Mandado de Segurana 4.599, julga q u e a interveno d o Poder Executivo ao domnio econmico permite, nos trmos d o artigo 146 da Constituio, a providncia impugnada que tem por fim assegurar o suprimento de bens necessrios s atividades agropastoris. 21 O Ministro P E D R O C H A V E S considera que a interveno foi feita desordenada, abusiva e ilegalmente, e esposa a tese de que n o havia motivo algum que justificasse a interveno, com base n o intersse social, concluindo: " O p r o d u t o em causa era um produto que estava sendo operado pelo seu produtor na sua fbrica de raes; era u m p r o d u t o que no estava sendo subtrad o circulao, que ia ser licitamente vendido pelo seu produtor. Se sse direito n o fr lquido e certo, e se o ato da C O A P n o configurou todos os requisitos da violao constitucional e legal, no vejo a que outro direito se possa dar m a n d a d o de segurana." 22 Na mesma linha foi o voto vencido do Ministro C N D I D O M O T A F 0 ., alegando que n o se tratava de se pr em dvida o princpio constitucional da interveno do Estado no domnio privado, como n o se tratava, por sua vez, de verificar se existia ou no lei. autorizativa, havendo apenas m aplicao da lei que se transformou em u m a ameaa ao direito de propriedade porque o produto da impetrante entregue a concorrentes seus. 23 O voto d o Ministro RIB E I R O DA C O S T A entendia que n o ficou justificada a finalidade d o ato da COAP, que s caberia se tivesse vindo atender a intersses da coletividade, e no beneficiar outras indstrias do mesmo ramo. 2 4 Alinhando-se na mesma linha do voto d o Ministro Relator, o Ministro V I C T O R N U N E S L E A L aduziu os argumentos de q u e a lei permite u m rgo especfico fixar preos e controlar o abastecimento, e q u e o controle d o abastecimento u m complexo de atribuies variadas, u m a das quais consiste em regular a distribuio dos produtos entregues ao consumo pblico. Alegando que n o se pode comparar o ato em discusso a uma requisio ou a uma desapropriao, mas como ato q u e regulamenta a distribuio de u m produto, acrescentava o Ministro V I C T O R N U N E S L E A L que o rgo administrativo competente estabelecera um critrio de distribuio, para garantir o funcionamento das outras fbricas de raes, e finaliza: " N o me cabe como juiz dizer se errou na percentagem, mas apenas dizer se o rgo agiu dentro da faculdade que a' Lei lhe confere. Por outro lado, presumo que agiu com vistas ao intersse pblico, salvo prova em contrrio." 2 5 Em outro caso de interveno, a C i a . Mineira e Fluminense de Laticnios impetrou m a n d a d o de segurana contra a COFAP, 21) 22) 23) 24) 25) Ibid,., pg. 279. Ibid., pg. 280. Ibid., pg. 282. Ibid., Dg. 283. Ibid., pg. 281-282.

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por ato omissivo dsse rgo, no tabelando laticnios por ela consumidos. Negando a ordem no Agravo de Petio em M a n d a d o de Segurana 28.849 ( G u a n a b a r a ) , o T r i b u n a l Federal de Recursos considerou que o ato da C O A P que no atesta ilegalidade, discriminao, ou abuso d o poder, deve ser mantido. C o m o Relator, assim se expressou o Ministro A M A R L I O B E N J A M I N : "Cabe COFAP, como expresso da Lei 1.522, concretizar a interveno d o Estado n o dom n i o econmico q u e a Lei autoriza, indicando as mercadorias que necessitam de contrle e fixando o preo mais adequado conjuntura. No ao interessado que incumbe apontar os meios e formas q u e prefere. Smente lhe cabe reclamar q u a n d o o seu direito atingido e a Lei deixou de ser observada." 2 6 E em outra deciso significativa, em que se solicitava indenizao por prejuzos decorrentes de tabelamento, assim se pronunciou o Supremo T r i b u n a l Federal, n o Recurso Extraordinrio n. 52.010 (S. Paulo) de 31-5-65, sendo recorrente a Sociedade Laticnio Domin L t d a . e recorrida a U n i o Federal: " O tabelamento de preos, sendo atividade legtima do Estado, smente em caso de comprovado abuso pode acarretar a sua responsabilidade pelo prejuzo dos produtores ou distribuidores." 2 7 N o seu voto como relator, afirma o Ministro V I C T O R N U N E S L E A L que o prejuzo direto que resulta de uma poltica administrativa ou legislativa n o indenizvel pelo Estado porque isso importaria paralisar, prticamente, a iniciativa estatal, acrescentando: "Qualquer inovao importante d o Estado n o plano da economia ou das finanas, como, por exemplo, a alterao da poltica cambial, ou a reduo do financiamento pblico, ou a quebra d o padro monetrio, pode acarretar prejuzo para tais ou quais emprsas, mas tudo isso se passa d e n t r o da margem natural de risco da atividade empresarial. O Estado n o pode ser responsabilizado por sse prejuzo a menos que se comprove abuso, isto , uso irregular do seu poder de organizao da vida econmica ou financeira do Pas. A discriminao pode gerar essa responsabilidade, mas necessrio q u e se comprove ter sido inspirada em motivo pessoal ou subalterno, excludos, portanto, os casos em que seja ditada por consideraes de intersse pblico, ainda q u e n o seja a mais acertada a opo d o Estado. Entre as vrias solues admissveis, ainda que de vantagens pblicas controvertidas o Estado livre de fazer a sua escolha, sem responder pelos prejuzos resultantes." 2 8 A legislao sbre interveno d o Estado n o domnio econmico para assegurar a livre distribuio de mercadorias, de servios essenciais ao consumo d o povo, foi modificada pela Lei Delegada n. 4, de 26-9-1962. O Decreto Legislativo n. 9, de 27-8-1962. 26) "Suplemento" do Dirio de Justia da Unio, de 10-7-1965, pg. 360. 27) Revista Trimestral de Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, 33: 720-725, set. 1965. 28) Ibid., pg. 724.

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que delegou ao Poder Executivo podres para prorrogar e alterar a legislao vigente, determinava que a legislao delegada no poderia ampliar os podres de interveno no domnio econmico previstos nas leis vigentes, nem exceder s disposies dos projetos 890 de 1959, 3.652, de 1961, 3.916 e 4.186, de 1962, em tramitao na Cmara dos Deputados. A atualizao procedida pela Lei Delegacia n. 4, de certa maneira, manteve-se nos mesmos trmos da Lei 1.522, exceto pequenos acrscimos, quando, em relao fixao de preos e controle de abastecimento, nle se compreende explicitamente a produo, o transporte, o armazenamento e a comercializao, e a inovao de item especial, discriminando que a interveno consista tambm na promoo de estmulos produo. Ademais, a Lei Delegada n. 4 excluiu a clusula modal da Lei 1.522, que condicionava a interveno carncia das mercadorias e servios. Para o controle do abastecimento de mercadorias ou servios e fixao de preos, os rgos incumbidos da aplicao da Lei foram autorizados a: I regular e disciplinar, no territrio nacional, a circulao e distribuio dos bens sujeitos ao regime da lei, podendo, inclusive, proibir a sua movimentao e ainda estabelecer prioridade para o transporte e armazenagem, sempre que o intersse pblico o exigir; II regular e disciplinar a produo, distribuio, e consumo das matrias-primas, podendo requisitar meios de transporte e armazenamento; III tabelar os preos mximos e mercadorias e servios essenciais em relao aos revendedores; IV tabelar os preos mximos e estabelecer condies de venda de mercadorias ou servios, a fim de impedir lucros excessivos, inclusive diverses pblicas populares; V estabelecer o racionamento dos servios essenciais e bens especificamente mencionados na Lei em casos de guerra, calamidade ou necessidade pblica; VI assistir as cooperativas, ligadas produo ou distribuio de gneros alimentcios, na obteno preferencial das mercadorias de que necessitem; VII manter estoque de mercadorias; VIII superintender e fiscalizar atravs de agentes federais, cm todo o Pas, a execuo das medidas adotadas e os servios que estabelecer. Determinava ainda a Lei que os preos das mercadorias desapropriadas ou dos servios requisitados sero pagos prviamente e

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em moeda corrente, e fixados de acrdo com o custo mdio nos locais de produo ou de venda, sendo que o custo mdio para fins de desapropriao n o poder ser inferior ao preo m n i m o oficial, q u a n d o houver. 2 9 Q u a n t o ao funcionamento do sistema de interveno, nos trmos da Lei Delegada n. 4, competia U n i o dispor, normativamente, sbre as condies e oportunidade do uso de podres conferidos pela Lei, cabendo aos Estados a execuo das normas baixadas e a fiscalizao de seu cumprimento, sem prejuzo de idnticas atribuies fiscalizadoras reconhecidas Unio. Pela Lei Delegada n. 5, de 26-9-1962, foi criada a Superintendncia Nacional d o Abastecimento (SUNAB), com a competncia de, alm da aplicao da legislao de interveno n o domnio econmico, para assegurar a livre distribuio de mercadorias e servios essenciais, exercer as seguintes atribuies: elaborar e promover a execuo do plano nacional de abastecimento de produtos essenciais, o qual servir, tambm, de instrumento poltica de crdito e fomento produo; elaborar programas paar expanso e operao da rde nacional de armazns, silos e armazns-frigorficos; fixar quotas de exportao e importao de produtos essenciais; promover a melhoria dos nveis de consumo e dos padres de nutrio d o povo; elaborar e promover a execuo do plano nacional e dos programas de assistncia alimentar; e acompanhar a execuo das medidas estabelecidas nos planos e programas q u e elaborar. O Decreto 52.151 de 25-6-63 aprovou as normas para elaborao de convnios entre a U n i o e os Estados para aplicao das leis de interveno n o domnio econmico. A partir de 1965, tenta-se u m sistema de m a n u t e n o da estabilidade de preos, por via indireta, atravs da concesso de estmulos de carter fiscal e creditcio s emprsas industriais e comerciais q u e aderissem aos compromissos de absorverem, d e n t r o dos limites prefixados, eventuais acrscimos de custos, atravs do aumento de produtividade, da reduo da margem de lucro e da utilizao das vantagens oferecidas pelos estmulos de carter fiscal e creditcio. A matria foi, inicialmente, regulada pela Portaria Interministerial n. 71 de 23-2-1965, surgindo, posteriormente, a Lei 4.663 de 3-6-65, que criou estmulos a o aumento da produo e conteno de preos, lei essa que foi regulamentada pelo Decreto 56.967 de 11-10-1965, dispondo tambm sbre o sistema o Decreto 57.271 de 16-11-1965. 29) O Decreto-lei n. 2, de 14-1-1966, baixado no uso das atribuies do Ato Institucional n. 2, deu atribuies SUNAB para, quando assim o exigir o intersse pblico, requisitar bens ou servios essenciais ao abastecimento da populao e dispondo que a indenizao seria fixada de acrdo com os preos prviamente fixados pela SUNAB, com base no comportamento normal do mercado.

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interveno no setor financeiro


Seo 1 . a Introduo

O setor financeiro daqueles onde mais acentuada tem sido a poltica de interveno do Estado. Em relao moeda os podres d o Estado podem ser encontrados nas fases mais antigas do Estado e no dizer de Z A N O B I N I , a ao d o Estado sbre o crdito a mais extensa e p r o f u n d a em confronto com qualquer outra relativa e outras formas de atividade econmica. 1 Nas palavras de FRANOIS G E N Y , "desde tempos imemoriais, n o decorrer da histria h u m a n a , e mais decididamente, ainda, entre os modernos, o Estado desempenhou um papel essencial para o estabelecimento e a manuteno da moeda", chegando a afirmar que o Estado "autentica" a moeda em tda a fra da expresso. 2 N o Tratado de Direito Administrativo de O R L A N D O , M A J O R A NA refere-se que, relativamente ao crdito, origina-se a formao de instituies e rgo de Direito Pblico, alm daquele de mero crdito privado, surgindo da u m Direito Administrativo do Crdito, fazendo parte d o que sugere chamar Direito Administrativo Econmico. 3 Na mesma obra M A J O R A N A distingue cinco posies do Estado com relao ao crdito e aos bancos: o Estado legislador, o Estado Corso di Diritto Amministrativo. Vol. V. L'Amministrazionv Publica delia Economia. Milano, Giuffr, 1950. Pg. 308. 2 ) GENY, FRANOIS - "Quelques Observations sur le rle et les pouvoirs de l'Etat en matire de monnaie et de papier-monnaie. (Etudes de droit Public et morale sociale)" In: Mlangis, Maurice Hauriou. Paris, Recueii Sirey, 1939. Pg. 393 e pg. 397. 3) MAJORANA, G. "II Credito e le Banche". In: ORLANDO, a V. E. Primo Trattato Completo di Diritto Amministr ativo. Vol. 7, 2, parte. Milano, Societ Editrice Libraria. 1914. Pg. 381.
1) ZANOBINI, GUIDO

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administrador, o Estado rgo q u e tem necessidade de crdito, o Estado q u e exercita funes de crdito e o Estado que avoca a si, como servio pblico, u m a parte mais ou menos extensa das funes de crdito e bancrias. 4 Se n o Estado Clssico j ganhavam relvo as atribuies d o Estado n o setor financeiro, n o Estado Intervencionalista dos nossos dias essa funo se alarga e se estende, havendo j referncias teoria d o q u a r t o poder Monetrio. Sem adotarmos esta posio extrema, n o h a menor dvida de que em poucos setores haver uma interveno to ampla d o Estado como n o setor da moeda e d o crdito. Neste captulo, iremos examinar, primeiramente, o regime dos bancos (Seo l . a ) , para em seguida tratar de u m setor apenas em formao, mas de extraordinria importncia para o desenvolvim e n t o econmico d o Pas, o mercado de capitais (Seo 2 . a ) , para, afinal, cuidar d o regime dos capitais estrangeiros (Seo 3 . a ) .
Seo 2. Regime dos Bancos

Com referncia ao regime dos bancos, podemos adotar, para u m a rpida anlise da evoluo histrica n o Brasil, a classificao de J O S S A L D A N H A DA G A M A E S I L V A : " O 1 . Reinado com o empirismo bancrio, n o qual foram contratados 16 emprstimos externos na praa de Londres; o 2. Reinado, com a pluralidade de emisses bancrias e a l . a Repblica com o monoplio emissor, e os sucessivos funding loarn."6 No caberia aqui u m exame a p r o f u n d a d o dessa evoluo histrica, para a qual remetemos s obras especializadas; 7 ser aqui analisada a evoluo mais recente da legislao, q u e vai paulatinamente criando formas mais elaboradas na interveno d o Estado, culminando com a Lei 4.595 de 31-12-1964, q u e dispe sbre a poltica e as instituies monetrias, bancrias e creditcias, e cria o Conselho Monetrio Nacional. pelo
5)

O carter inadequado da legislao bancria j era assinalado V I S C O N D E M A U em 1 8 7 8 nos seguintes trmos: "Nossa legis-

4) Ibid., pg. 390.


V . FONSECA, HERCULANO BORGES DA Esbo de uma "Introduo ao Direito Monetrio e Teoria do Quarto Poder". Revista de Direito Pblico e Cincia Poltica. 4 (2): 3-19, maio/ags. 1961. 6) SILVA, JOS SALDANHA DA GAMA E. Os Bancos e o Estado Moderno. Rio de Janeiro, Edies Cruzeiro, 1952. Pg. 163-173. 7 ) ANDRADA, ANTONIO CARLOS RIBEIRO DE Bancos de Emisso no Brasil. Rio de Janeiro, LEITE RIBEIRO, 1923, 484 pgs.; MELO FRANOO, AFONSO a ARINOS, Histria do Banco do Brasil (l. fase 1 8 0 8 - 1 8 3 5 ) . So Paulo, Instituto de Economia da Associao Comercial, s.d., 340 pgs.; CARREIRA, LIBERATO DE CASTRO Histria financeira e oramentria do Imprio do Brasil desde sua fundao. Rio de Janeiro, 1889, 796 pgs.; Imprensa Nacional.

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lao sbre bancos e meio circulante representa u m tecido de contradies, de idias indigestas, de apreciaes em que a origem e a prpria natureza dos fatos desconhecida, q u e s serve para contristar o n i m o daqueles que contemplam nessa legislao o q u a d r o de uma situao de descrena, a pior de tdas as condies sociais, em q u e o povo deixa passar sem reparo, mesmo tratando-se de matria que afeta seus mais vitais intersses, qualquer rro grave." 8 E essas palavras ecoam nas expresses pronunciadas em 1951 por Luiz C A M I L O DE O L I V E I R A N E T O : " O sistema bancrio brasileiro tem u m a estrutura colonial, pois, n o fundo, tdas as reformas feitas m a n t m o Banco d o Brasil tal como foi f u n d a d o por Dom J o o VI. Realmente, le o mais m o d e r n o dos nossos estabelecimentos bancrios. A elevao d o nvel de nosso sistema bancrio s pode ser feita, como nos Estados Unidos, com a criao de bancos regionais autnomos, ligados por um sistema federal. A nossa situao de hoje a mesma que de um sculo atrs, quando, por exemplo, escasseava numerrio na Bahia, e o Banco d o Brasil fazia remeter por seu funcionrio de confiana, que viajava por navio vela, algum lastro em moeda de cobre. Hoje, q u a n d o escasseia o numerrio naquele Estado, a nica diferena que o f u n c i o n r viaja de avio, para levar dinheiro e ainda assim em papel-mocda." 9 O primeiro diploma legal que deve merecer a nossa ateno o Decreto 14.728 de 16-3-1921 que aprova o Regulamento para fiscalizao dos bancos e casas bancrias. "Antes de tal data s estavam sujeitos fiscalizao os bancos de emisso, os de crdito real, os estrangeiros, e aqules q u e quisessem receber depsitos de capital de sociedades annimas em organizao." 10 O Decreto 14.728 institua a fiscalizao dos bancos e casas bancrias; estabelecia as condies de seu funcionamento, o registro dos estabelecimentos na Inspetoria Geral dos Bancos; tratava das operaes bancrias em geral, da exportao de valores e da operao cambial, da quota de fiscalizao e de organizao, jurisdio, competncia e exerccio da inspetoria, estabelecendo ainda o regime repressivo e de recursos. Ligado ao funcionamento da fiscalizao dos bancos, era criada, na mesma poca, n o Banco do Brasil, a Carteira de Emisso e
8) MAU, VISCONDE Autobiografia (Exposio de Credores e ao pblico seguida de "O Meio Circulante do Brasil") 2.a edio. Rio de Janeiro, ZLIO VALVERDE, 1943. P g . 308.

9) In: Banco do Nordeste (Origens) Banco do Nordeste, 1958, pg. 89. 10) GUIMARES, CARLOS DA ROCHA Verbte "Bancos" In: Repertrio Enciclopdico do Direito Brasileiro. Vol. V. Rio de Janeiro, Borsi, s.d., pz. 315.

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Redescontos pela Lei 4.182, de 13-11-1920, iniciando-se assim, juntamente com a inspetoria geral dos bancos, e embrio de u m sistema de banco central, que s seria adotado em 1965. Aps a Revoluo de 1930, criada pelo Decreto 21.499 de 9-6-1932 a Caixa da Mobilizao e Fiscalizao Bancria, organizada posteriormente pelo Decreto-Lei 6.419 de 13 de abril de 1944 sob o nome de Caixa de Mobilizao e Fiscalizao Bancria. N a vigncia da Constituio de 1934 e da Constituio de 1937 foi discutido o problema da nacionalizao dos bancos d e depsitos, de acrdo com o dispositivo da Constituio de 1937, q u e determinava s poderem funcionar n o Pas os bancos de depsitos, q u a n d o fssem brasileiros os seus acionistas. Mas tal dispositivo n o foi reproduzido n a Constituio de 1946, motivo pelo qual a matria deixou de apresentar intersse. 11 A segunda etapa na evoluo d a legislao bancria n o Brasil inicia-se com o Decreto-Lei 7.293 de 2 de fevereiro de 1945, q u e cria a Superintendncia da Moeda e d o Crdito, subordinada diretamente ao Ministro <la Fazenda, com o objetivo imediato de exevcer o controle d o mercado monetrio e de preparar a organizao d o Banco Central. A Superintendncia da Moeda e do Crdito teria um Diretor Executivo, nomeado por decreto d o Presidente da Repblica, e seria orientada por u m Conselho, presidido pelo Ministro da Fazenda, e constitudo do Presidente d o Banco do Brasil, d Diretor da Carteira de Cmbio, d o Diretor da Carteira de Redescontos e Caixa de Mobilizao e Fiscalizao Bancria, e do Diretor Executivo da Superintendncia. O artigo 3. determinava q u e e n q u a n t o n o fsse convertido em lei o p r o j e t o de criao do Banco Central, incumbiam S U M O C as seguintes atribuies: a) requerer a emisso de papel-moeda ao T e s o u r o Nacional d e n t r o dos limites fixados na legislao especfica; b) receber com exclusividade depsitos de bancos; c) delimitar, q u a n d o julgar necessrio, as taxas de juros a abonar s novas contas, pelos bancos, casas bancrias e caixas econmicas; d) fixar mensalmente as taxas de redesconto e juros de emprstimos a bancos, p o d e n d o vigorar taxas e juros, diferentes tendo em vista as regies e as peculiaridades das transaes; . 11)
BOUAS, VALLENTIM F. Estudos econmicos e financeiros, meio sculo de trabalho. Rio de Janeiro, Ed., Financeiras, 1953, pgs. 269-282.

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e) autorizar a compra e venda de ouro ou de cambiais; f) autorizar emprstimos a bancos por prazo no superior a 120 dias, garantidos por ttulos do Govrno Federal at o limite de 90% do valor em Blsa; g) orientar a fiscalizao de bancos; h) orientar a poltica de cmbio e operaes bancrias em geral; i) promover a compra e venda de ttulos do Govrno Federal em Blsa; j) autorizar o redesconto de ttulos e emprstimos a bancos nos trmos da legislao que vigorar. O nvo rgo, a Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC), absorvia atribuies que cabiam at ento Carteira de Cmbio e de Redescontos do Banco d o Brasil, e Caixa de Mobilizao e Fiscalizao Bancria, sendo que o Decreto-Lei 8.495 de 28-12-45 transferiu para a SUMOC outras atribuies da Caixa de Mobilizao e Fiscalizao Bancria relativas autorizao para o funcionamento e fiscalizao de bancos e casas bancrias. O artigo 6. do Decreto-Lei 7.293 determinava que a Superintendncia da Moeda e do Crdito baixaria, sempre que fsse necessrio, instrues para a perfeita execuo do referido Decreto-Lei. Com a Constituio de 1946 os princpios reguladores do regime de bancos so os constantes do artigo 5., dando competncia Unio para cunhar e emitir moeda e instituir bancos de emisso; fiscalizar as operaes de estabelecimentos de crdito, capitalizao e seguros e legislar sbre sistema monetrio e de medidas; ttulo e garantia dos metais. N o captulo da ordem econmica e social, determinava-se que a lei disporia sbre o regime dos bancos de depsitos, das emprsas de seguros, de capitalizao, e de fins anlogos, prevendo tambm que a lei criar estabelecimentos de crdito especializado de amparo lavoura e pecuria. Em face dsses novos princpios constitucionais houve necessidade de se examinar a compatibilidade das disposies do Decreto-lei 7.293, com os novos princpios constitucionais. Em conseqncia da limitao de juros bancrios estabelecidos pela Instruo n. 34 de 17-8-1950 da SUMOC, com fundamento no DecretoLei 7.293, foi solicitado o parecer do Consultor Jurdico da SUMOC A F O N S O P E N A J R . : "Parece-me sem inteno de menosprzo de que sou incapaz que inquinar de "delegao inconstitucional de podres" o govrno das taxas dos depsitos bancrios pela Superintendncia da Moeda e do Crdito (em funo de Banco Central) procede de noes menos exatas e seguras da misso dos bancos cen-

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trais. N o h, com efeito, fugir ao dilema: ou se recusa ao Poder Legislativo o poder de criar e organizar o Banco Central, o que seria fechar os olhos a texto constitucional expresso e deixar a o desamparo intersse coletivo da maior importncia; ou admitido sse indenegvel poder, temos de faz-lo com a concesso de tdas as faculdades que a teoria e a prtica reconhecem a u m Banco Central, para que ste desempenhe plenamente sua misso.

" H o u v e ainda, salvo engano, quem entendesse que o artigo 149 da Constituio tornou irritas e inexistentes as disposies d o Decreto-Lei 7.295. Ser que o artigo tenha feito desaparecer, da noite para o dia, tdas as leis sbre os bancos de depsito, as emprsas de seguros, as de capitalizao e as de fins anlogos? Ficaram tais entidades sem disciplina legal, espera de novas disposies d o Legislativo aps a Constituio? "Ainda n o houve, q u e se saiba, quem fsse at a e sustentasse a possibilidade dsse vcuo legal. E todo m u n d o sabe q u e as anteriores leis bancrias, securitrias e de capitalizao continuaram em vigor como se tivessem sido editadas sob o regime de agora." 1 2 Em posio oposta se colocou o Professor A B G A R S O R I A N O , da Universidade de Recife, a escrever que "smente sob u m regime autoritrio, como o constitudo a 10-11-1937, q u a n d o o Estado personificado n o Presidente da Repblica exercia, sem peias nem medidas, podres verdadeiramente arbitrrios, q u e se compreende e se forado a tolerar disposies como as dos artigos 3., 4. c 5. do malfadado Decreto-Lei n. 7 . 2 9 3 " . Baseando-se na exposio de motivos com que foi encaminhado ao Presidente da Repblica o projeto d o Decreto-Lei 7.293, que mencionava visar facilitar ao Govrno a obteno de recursos para despesas de guerra e conter a alta dos preos, medidas transitrias que no tinham mais razo de ser, o Professor S O R I A N O assinalava que "um estudo mesmo apressado delas (medidas ou providncias decorrente', de instrues baixadas pelo Conselho da Superintendncia da Moeda e do Crdito) conduzir para logo assertiva de h a . ver uma incompatibilidade entre elas e o regime constitucional institudo em 1946, d a d o q u e tdas colidem com os direitos f u n d a mentais assegurados na Constituio Federal. Assim que n o se harmoniza com o princpio da isonomia ou da igualdade perante a lei expressamente estabelecida n o 1. d o artigo 141 , a situao privilegiada q u e o Decreto-Lei 7.293 estabelece em prol d o Banco d o Brasil S . A . ; e que as instrues 12) "Parecer" In: Revista Forense, 132: 72-75, nov. 1950. Pgs. 73-74.

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do Conselho da Superintendncia da Moeda e do Crdito, dia a dia, mais a mais vm aprimorando." 1 3 A evoluo dos acontecimentos deu razo antes ao parecer d o ento Consultor Jurdico da S U M O C d o que ao p o n t o cie vista d o Professor da Faculdade de Direito de Recife. N o desempenho das atribuies previstas na Constituio de 1946, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional, em 1948, o projeto de criao d o Banco Central, conhecido, desde ento, como projeto C O R R A E C A S T R O , em virtude de ter sido organizado sob a orientao do ento Ministro da Fazenda. 1 4
O projeto C O R R A E C A S T R O representava u m a reestruturao d o sistema bancrio nacional, com a criao do Banco Central e de uma rde de bancos especializados, como o Banco R u r a l d o Brasil, o Banco Hipotecrio do Brasil, o Banco de Exportao e Importao d o Brasil, o Banco Industrial do Brasil, o Banco de Investimento d o Brasil, em c u m p r i m e n t o ao dispositivo d o artigo 150 da Constituio Federal, q u e se referia aos estabelecimentos de crdito especializado de a m p a r o lavoura e pecuria.

A referida mensagem teve tramitao lenta no Congresso Nacional, sendo objeto de exame pelas Comisses Tcnicas e sofrend o longas discusses na Cmara, com substitutivos apresentados pela Comisso de Economia e de Finana. O parecer da Comisso de Finanas foi apresentado pelo D e p u t a d o H O R A C I O L A F F . R e constitui importante anlise da reforma d o sistema bancrio n o Brasil. 10 Vrios outros projetos de reforma bancria foram apresentados ao Poder Legislativo: em fins de 1962 o Conselho de Ministros enviou ao Congresso nova mensagem, podendo-se citar q u a t r o outros projetos, dois d o p r p r i o Poder Executivo, u m d o D e p u t a d o H E N R I Q U E T U R N E R de S . Paulo, um p r e p a r a d o por funcionrios d o Banco do Brasil, tendo tomado o nome d o ento Presidente NEY

13) "A Superintendncia da Moeda e do Crdito, os Bancos e a Constituio Federal." Revista Forense, 146: 499-509, mar./abr. 1953, pg. 500. 14) V. para sse projeto e para os demais posteriormente apresentados, os volumes do Senado Federal "Reforma Bancria". Braslia, Diretoria de Publicaes, 1964, 2 vols. Cf. tb. bibliografia publicada no Vol. I, pgs. 70-74 e Boletim da Biblioteca da Cmara dos Deputados, 11 (1): 193-211, jan./jun. 1962.
15) LAFER, HORCIO O Crdito e o Sistema Bancrio no Brasih Rio de Janeiro, Imprensa Nacional. Merece referncia o projeto apresentado pelo saudoso senador ALBERTO PASQUALINI. Senado Federal, op. cit., vol. II, pgs. 44 a 102.

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at que o Presidente C A S T E L O B R A N C O enviou nvo projeto de lei q u e foi convertido na Lei 4.595 de 31-12-1964.
GALVO,18

N o cabe aqui unia anlise pormenorizada dos projetos de lei que tentaram dispor sbre a reforma d o sistema bancrio nacional, seno apresentar os principais aspectos ou pontos controvertidos e que tiveram a soluo legal na Lei 4.595. sse resumo foi feito de maneira suscinta e brilhante pelo ento Ministro da Fazenda SAN T I A G O D A N T A S , ao comparecer perante a Comisso Especial da Cmara dos Deputados para a Reforma Bancria em 6-6-1963. 17 Assim merecem destaque especial trs pontos' principais dos quais o primeiro o problema da diviso entre funes normativas q u e seriam as funes prprias d o Banco Central propriamente dito, e as funes executivas d o banco, que deveriam ser reservados ao Banco do Brasil. O segundo problema que suscitou discusses na fase de elaborao era o problema da disciplina das emisses de papel-moeda e dos rgos competentes para autoriz-las, uma vez que a Constituio de 1946 mantivera a proibio das delegaes de podres e a experincia da fase do aps-guerra foi marcada por um processo acelerado de inflao, que colocou em risco a prpria estrutura econmica do Pas, atravs de emisses contnuas, sem qualquer controle por parte d o Poder Legislativo. Finalmente, o ltimo aspecto seria a disciplina dos bancos particulares, que, n o entender d o ento Ministro da Fazenda, n o poderia ficar margem da reforma, uma vez q u e tm tais estabelecimentos responsabilidades grandes na movimentao e sustentao da economia d o Pas. A Lei 4.595 dispe sbre a poltica e as instituies monetrias, bancrias e creditcias, criando o Conselho Monetrio Nacional e estruturando e regulando o sistema financeiro nacional, constitudo do: 1) Conselho Monetrio Nacional; 2) Banco Central da Repblica d o Pas; 3) Banco do Brasil S . A . ; 4) Banco Nacional d o Desenvolvimento Econmico; e 5) das instituies financeiras pblicas ?. privadas. Com a criao do Conselho Monetrio Nacional, ficava extinto o Conselho da ento Superintendncia da Moeda e d o Crdito, tendo o nvo Conselho a finalidade de formular a poltica da moeda e d o crdito nos trmos d o diploma legal, objetivando o progresso econmico e social d o Pas. A poltica d o Conselho Monetrio Nacional tem p e r objetivos os seguintes princpios:
NOGUEIRA, DENIO Reforma Bancria. Rio de Janeiro, Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais. (Ips), 1963 (mimeo.), pg. 2. 17) Senado Federal Reforma Bancria. Vol. I. Braslia, 1963, pgs. 576-609.

16) V .

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I adaptar o volume dos meios de pagamento s reais necessidades da economia nacional e seu processo de desenvolvimento; II regular o valor interno da moeda, para tanto prevenindo ou corrigindo os surtos inflacionrios ou deflacionrios de origem interna ou externa, as depresses econmicas e outros desequilbrios oriundos de fenmenos conjunturais; III regular o valor externo da moeda e o equilbrio no balano de pagamento do Pas, tendo em vista a melhor utilizao dos recursos em moeda estrangeira; IV orientar a aplicao dos recursos das instituies financeiras, quer pblicas, quer privadas, tendo em vista propiciar, nas diferentes regies do Pas, condies favorveis ao desenvolvimento harmnico da economia nacional; V propiciar o aperfeioamento das instituies e dos instrumentos financeiros, com vistas maior eficincia do sistema de pagamento e de mobilizao de recursos; VI zelar pela liquidez e solvncia das instituies financeiras; VII Coordenar as polticas monetria, creditcia, oramentria, fiscal e da dvida pblica, interna e externa. Considerando a competncia atribuda ao Conselho Monetrio Nacional podemos dividi-la nos seguintes aspectos principais: em relao autorizao para emisses o Conselho Monetrio Nacional autorizar as emisses de papel-moeda, que ficaro na prvia dependncia de autorizao legislativa, quando se destinem ao financiamento direto, pelo Banco Central da Repblica do Brasil, das operaes de crdito com o Tesouro Nacional por antecipao de receita oramentria, ou a qualquer outro ttulo, dentro dos limites legalmente autorizados. Foram dados ao Conselho Monetrio Nacional podres para autorizar o Banco Central da Repblica do Brasil a emitir anualmente, at o limite de 10% dos meios de pagamento existentes at 31 de dezembro do ano anterior, a fim de atender s exigncias das atividades produtivas e circulao da riqueza do Pas, devendo, porm, ser solicitada autorizao ao Poder Legislativo para as emisses que justificadamente se tornarem necessrias alm daquele limite. Quando, n o entanto, necessidades urgentes e imprevistas para o financiamento dessas atividades produtivas e da circulao da riqueza do Pas o determinarem, pode o Conselho Monetrio Nacional autorizar as emisses que se fizerem indispensveis, solicitando, imediatamente, homologao do Poder Legislativo para as emisses assim realizadas. T a m b m cabe ao Conselho Monetrio Nacional estabelecer condies para que o Banco Central da Repblica do Brasil emita papel-moeda de curso

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forado, nos trmos e limites decorrentes da Lei 4.595, bem como as normas reguladoras do meio circulante. Com relao ao controle d o crdito que, no dizer cie C L U S E A U , 1 8 j u n t a m e n t e com a proteo d o pblico e os rgos de controle, constituem os principais aspectos das leis de regulamentao d e bancos em vrios pases europeus e nos Estados Unidos, cabe ao Conselho Monetrio Nacional disciplinar o crdito em tdas as suas modalidades e as operaes creditcias, em tdas as suas formas, inclusive aceite, avais e prestao de qualquer garantia por parte das instituies financeiras; limitar sempre q u e necessrio as taxas de juros, descontos, comisses e qualquer outra forma de remunerao de operaes e servios bancrios ou financeiros, assegurando taxas favorecidas aos financiamentos que se destinem a promover a recuperao e fertilizao d o solo, reflorestamento, combate a epizootias e pragas nas atividades rurais; eletrificao rural; mecanizao; irrigao e investimentos indispensveis s atividades agropecurias; determinar a percentagem mxima dos recursos q u e as instituies financeiras podero emprestar ao mesmo cliente ou g r u p o de emprsas; estipular ndices e outras condies tcnicas sbre encaixes, imobilizaes e outras relaes patrimoniais a serem observados pelas instituies financeiras; determinar o recolhimento de at 2 5 % do total dos depsitos das instituies financeiras, ao Banco Central, seja sob a forma de subscrio de letras, obrigaes d o Tesouro Nacional, ou compra de ttulos da Dvida Pblica Federal at 50% d o m o n t a n t e global devido, seja atravs recolhimento em espcie nas formas e condies determinadas pelo Conselho Monetrio Nacional, que poder adotar percentagens diferentes em f u n o de condies geo-econmicas, das prioridades que atribuir s aplicaes, ou da natureza das instituies financeiras, ou mesmo de percentuais que no sero recolhidos, desde que sejam reaplicados em financiamentos agricultura; regulamentar, fixando limites, prazos e outras condies, as operaes de redesconto e de emprstimo efetuados com quaisquer instituies financeiras pblicas ou privadas de natureza bancria. Em relao moeda, cabe ao Conselho Monetrio Nacional aprovar os oramentos monetrios preparados pelo Banco Central da Repblica d o Brasil, por meio dos quais se estimaro as necessidades globais da moeda e d o crdito; determinar as caractersticas gerais das cdulas e das moedas. Com referncia ao cmbio, fixar as diretrizes e normas da poltica cambial, inclusive compra e venda de ouro e quaisquer operaes de moeda estrangeira; outorgar ao Banco Central da Repblica do Brasil o monoplio das operaes do Cmbio q u a n d o ocorram graves desequilbrios n o balano do pa18)
CLUSEAU. MAX "La Rglementatton des Banques Econome Librale ou Econome dirige". Paris, Recueil Sirey, 1938, pg. 556.

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gamento ou quando houver srias razes para prever a iminncia de tal situao; baixar normas que regulem as operaes de cmbio, inclusive swaps, fixando limites, taxas, prazos e outras condies. Em relao poltica de investimentos, coordenar a poltica a que deve objetivar o Conselho Monetrio Nacional com a de investimento do Govrno Federal. N o que tange fiscalizao das instituies financeiras, atribuio do Conselho Monetrio Nacional regular a constituio, funcionamento e fiscalizao dos que exercerem atividades subordinadas Lei 4.595, bem como aplicao das penalidades previstas. Em funo de convenincias de ordem geral, o Conselho Monetrio Nacional poder determinar que o Banco Central da Repblica do Brasil recuse autorizao para o funcionamento de novas instituies financeiras; expedir normas gerais de contabilidade e estatstica a serem observadas pelas instituies financeiras, fixar at 15 vzes a soma do capital realizado e reservas livres o limite alm do qual o excedentes cios depsitos das instituies financeiras sero recolhidos ao Banco Central da Repblica do Brasil, ou aplicado de acrdo com as normas que o Conselho estabelecer. Em relao fiscalizao das instituies financeiras pblicas pode o Conselho Monetrio Nacional estatuir normas para as operaes das instituies financeiras pblicas, a fim de preservar sua solidez e adequar o seu funcionamento aos objetivos da Lei 4.595; em relao s bolsas de valores, disciplinar as atividades das bolsas de valores e dos corretores de fundos pblicos; em relao aos bancos estrangeiros aplicar aos bancos estrangeiros que funcionem no Pas as mesmas vedaes ou restries equivalentes, que vigorem, nas praas de suas matrizes, em relao aos bancos brasileiros ali instalados cu que nelas desejam estabelecer-se. O Conselho Monetrio Nacional ser integrado pelo Ministro da Fazenda, como presidente, pelo Presidente do Banco do Brasil S . A . , pelo Presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e 6 membros nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovao no Senado Federal, escolhidos entre brasileiros de ilibada reputao e notria competncia em assuntos econmicos e financeiros, cotn mandato de seis anos, podendo ser reconduzidos. A lei prev a participao nas reunies cio Conselho Monetrio Nacional do Ministro da Indstria e do Comrcio, e do Ministro para Assuntos de Planejamento e Coordenao Econmica. A necessidade de preservar a independncia dos membros nomeados do Conselho Monetrio Nacional levou incluso de dispositivo de que exclusivamente motivos relevantes, expostos em representao fundamentada do Conselho Monetrio Nacional, podero determinar a exonerao de seus membros, os quais devem

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ser escolhidos, levando em ateno, o quanto possvel, as diferentes regies geo-econmicas do Pas. Considerando a natureza limitada da representao no Conselho Monetrio Nacional, a Lei 4.595 prev o funcionamento, junto ao mesmo, de quatro comisses consultivas: I Bancria, constituda de representantes: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 II 12 13 14 15 16 do Conselho Nacional de Economia; do Banco Central da Repblica do Brasil: do Banco do Brasil S . A . ; do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico; do Conselho Superior das Caixas Econmicas Federais; do Banco Nacional de Crdito Cooperativo; do Banco do Nordeste do Brasil S . A . ; do Banco de Crdito da Amaznia S . A . ; dos Bancos e Caixas Econmicas Estaduais; dos Bancos Privados; das Sociedades de Crdito, Financiamento e Investimentos; das Bolsas de Valores; do Comrcio; da Indstria; da Agropecuria; das Cooperativas que operam em crdito.

11 de Mercado de Capitais, constituda de representantes: 1 2 3 4 5 6 do Ministrio da Indstria e do Comrcio; do Conselho Nacional de Economia; do Banco Central da Repblica do Brasil; do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico; dos Bancos Privados: das Sociedades de Crdito, Financiamento e Investimentos; 7 das Bolsas de Valres; 8 das Companhias de Seguros Privados e Capitalizao; 9 da Caixa de Amortizao.

III de Crdito Rural, constituda de representantes: 1 do Ministrio da Agricultura; 2 da Superintendncia de Reforma Agrria hoje Instituto Brasileiro de Reforma Agrria; 3 da Superintendncia Nacional de Abastecimento;

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4 do Banco Central da Repblica do Brasil; 5 da Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do Banco do Brasil S . A . ; 6 da Carteira de Colonizao do Banco do Brasil S . A . ; 7 do Banco Nacional de Crdito Cooperativo; 8 do Banco do Nordeste do Brasil S. A . ; 9 do Banco de Crdito da Amaznia S . A . ; 10 do Instituto Brasileiro do Caf; 11 do Instituto do Acar e do lcool; 12 dos Bancos privados; 13 da Confederao Rural Brasileira; 14 das Instituies Financeiras Pblicas Estaduais ou Municipais, que operem em crdito rural; 15 das Cooperativas de Crdito Agrcola. IV de Crdito Industrial, constituda de representantes: 1 do Ministrio da Indstria e do Comrcio; 2 do Ministrio Extraordinrio Para os Assuntos de Planejamento e Coordenao Econmica; 3 do Banco Central da Repblica do Brasil; 4 do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico; 5 da Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do Banco do Brasil S . A . ; 6 dos Bancos privados; 7 das Sociedades de Crdito, Financiamento e Investimentos; 8 da Indstria. Caber ao Conselho Monetrio Nacional regular a organizao e funcionamento das Convsses Consultivas, sendo exigncia iegal presf rever normas oue dem s Comisses Executivas iniciativa prpria iunto ao Conselho; estabelecer prazos para o obrigatrio preenchimento dos cargos nas referidas comisses, e tornar obrigatria a audincia das Comisses Consultivas pelo Conselho Monetrio Nacionai no trato dessas matrias atinentes s finalidades especficas das referidas Comisses, ressalvados .os casos em que se impuser sigilo. O Conselho Monetrio Nacional poder, pelo voto de dois teros de seus membros, ampliar a competncia das Comisses Consultivas, bem como admitir a participao de representantes de outras entidades, desde que tenham funes diretamente relacionadas com suas atribuies. A controvrsia entre funes normativas e funes executivas fo( resolvida pela Lei 4.595, pela transformao da ento Superintendncia da Moeda e do Crdito em Banco Central da Repblica do Brasil, autarquia federal com sede e fro na Capital da Repblica e com personalidade jurdica e patrimnio prprio. A neces-

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sidade de dividir essas funes j era de h m u i t o sentida. Em 1931, ao fazer um estudo sbre as finanas brasileiras, Sir O T T O N I E M E Y E R preconiza\a a criao d o Banco Central de Reserva d o Brasil, com a funo primordial, que seria a de assegurar a manuteno d a estabilidade da moeda, para o que deveria ficar em posio de controlar o crdito. 19 E, tratando d o Banco Central, acentuava: " N o suficiente possuir um banco central, necessrio q u e seja um banco central genuno, dirigido exclusivamente pelas normas que lhe so peculiares; notadamente com referncia natureza dos seus negcios, haveres lquidos, etc. e de n e n h u m m o d o u m banco efetuando transaes comerciais e c u m p r i n d o apenas algumas funes de u m banco central. 2 0 N o h, porm, um conceito uniforme do que seja u m Banco Central, considerada tal instituio como f r u t o espontneo e gradual das necessidades econmicas e polticas. N o h assim banco central clssico ou tpico, e o prprio nome relativamente recente, pois s apareceu em ttulo de livro em 1927/1928, n u m a obra inglsa. 21
E , em face de suas atribuies, como observou E U G N I O G U D L N , depara-se o legislador entre tendncias opostas: os dispositivos de restries e prudncia contra abusos da emisso que se revelam ineficazes em face de medidas excepcionais de expanso em pocas de crise. 22

Na estrutura brasileira, tratando-se de uma lei inovadora, procurou-se agir empiricamente, d a n d o por lei a o Banco Central determinadas atribuies, de acordo com as normas estabelecidas pelo Conselho Monetrio Nacional. Esta poltica de prudncia est bem patente em vrios dispositivos quando, por exemplo, determina q u e o Banco Cential instalar delegacias, com autorizao d o Conselho Monetrio Nacional das diferentes regies geo-econmicas d o Pas, tendo em vista a descentralizao administrativa para distribuio, recolhimento da moeda e o cumprimento das decises adotadas pelo Conselho, ou prescritas em lei, excluindo-se assim, desde logo, a criao de um amplo sistema federal, maneira d o "Federal Reserve System". 23

Sir OTTO Ministrio da Fazenda. "Reorganizao das Finanas Brasileiras." Relatrio apresentado ao Govrno Brsileiro por... Rio, Imprensa Nacional, 1931, pg. 26. 20) Ibid., pg. 23. 21) BALEEIRO, ALIOMAR Verbte "Banco Central", Repertrio Enciclopdico do Direito Brasileiro. Vol. 5. Rio, Borsi, s.d., pg. 302.
19) NIEMEYER, 2 2 ) C i t . in BALEEIRO, op. 2 3 ) Para um exame do cit., pg. 303.

"Federal Reserve System", V . ROSTOV, EUGENE Planning for Freedom. New Haven, Yale University Press, pgs. 144-173.

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Para a execuo de encargo e servios de sua competncia foi tambm, por dispositivos legais, facultada a contratao com o Banco do Brasil, nas condies e prazos fixados pelo Conselho Monetrio Nacional, que tambm poder contratar com outras instituies financeiras, em praas onde n o houver agncia do Banco do Brasil. Constitui u m dos pontos de discusso na matria de organizao dos Bancos Centrais a sua caracterizao como Banco Estatal ou no. Os exempTos da segunda hiptese so m u i t o menos freqentes e se encontram mais por contingncias de evoluo histrica. A lei brasileira, notadamente, caracterizou o Banco Central como autarquia federal, mas procurou dar condies de independncia n o seu funcionamento, com u m a administrao constituda de q u a t r o membros, u m dos quais ser o presidente, escolhido pelo Conselho Monetrio Nacional, dentre os membros nomeados por prazo certo. Como foi acentuado, j se tem at procurado apontar que u m a das principais condies d o bom funcionamento dos Bancos Centrais a caracterstica de sua independncia, em relao aos respectivos governos, procurando-se at correlacionar o bom f u n cionamento d o sistema monetrio com independncia dos diretores d o Banco Central. 2 4 As funes d o Banco Central so, entre outras, a de emitir papel e moeda metlica nas condies e limites autorizados pelo Conselho Monetrio Nacional; executar os servios do meio circulante, receber depsitos compulsrios, e depsitos voluntrios de instituies financeiras; realizar operaes de redescontos e emprstimos s instituies financeiras, bancrias, operando, assim, como "prestamista de ltima instncia" n o dizer de BEGEHOT;2s exercer o controle do crdito sob tdas. as suas formas; efetuar o controle dos capitais estrangeiros; ser depositrio das reservas oficiais de o u r o e moeda estrangeira; exercer a fiscalizao das instituies financeiras, inclusive autorizao para funcionamento, alterao de estatutos, instalao e transferncia de sede, transmisso, fuso, incorporao ou encampao, etc. A lei tambm atribui ao Banco Central o exerccio de u m a poltica de open market, efetuando, como instrumento de poltica monetria, operaes de compra e venda de ttulos pblicos federais. A funo de controle atribuda pelo Conselho Monetrio Nacional ao Banco Central da Repblica d o Brasil, sbre o sistema financeiro nacional, e, especificamente, sbre as instituies financeiras, exigia uma caracterizao do que se entenderia legalmente por instituies financeiras, consideradas as pessoas jurdicas, pblicas ou privadas, q u e tenham como atividade principal ou acessria
2 4 ) V . NOGUEIRA, op. cit.. pgs. 6 - 9 . 2 5 ) Apud BALEEIRO, op. cit., pg. 303.

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a coleta, intermediao ou aplicao de recursos financeiros prprios, ou de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, e a custdia de valor de propriedade de terceiros. So equiparadas s instituies financeiras as pessoas fsicas, que exeram qualquer dessas atividades de forma permanente ou eventual. A lei discrimina essas instituies financeiras, os estabelecimentos bancrios oficiais ou privados; as sociedades de crdito, financiamento ou investimento, as caixas econmicas, as cooperativas de crdito ou a seo de crdito das cooperativas que a tenham, incluindo tambm na subordinao Lei 4.595, no que fr aplicvel, as bolsas de valores, as companhias de seguro e de capitalizao, as sociedades que efetuem distribuio de prmios em imveis, mercadorias ou dinheiro, mediante sorteio, ttulo de sua emisso ou por qualquer forma, e as pessoas fsicas ou jurdicas que exeram por conta prpria, ou por terceiros, atividade relacionada com a compra e venda de aes ou outros quaisquer ttulos, realizando nos mercados financeiros opera es ou servios de natureza dos executados pelas instituies financeiras. As instituies financeiras smente podero funcionar no Pas mediante prvia autorizao do Banco Central da Repblica do Brasil ou de decreto do Poder Executivo quando estrangeira. As instituies financeiras pblicas so nos trmos da lei, rgos auxiliares da execuo de poltica de crdito do Govrno Federal, devendo ser reguladas pelo Conselho Monetrio Nacional as atividades, capacidades e modalidades operacionais, bem como serem submetidos aprovao do Conselho Monetrio Nacional os programas de recursos ou aplicaes de forma que se ajustem poltica de crdito do Govrno Federal. As instituies financeiras pblicas no federais ficam sujeitas s disposies relativas s instituies privadas, assegurada a forma de constituio das existentes, na data da publicao da lei. As instituies financeiras privadas, exceto as cooperativas de crdito, constituir-se-o unicamente sob a forma de sociedade annima, com a totalidade de seu capital representado por aes nominativas. A lei dispe sbre a maneira de sua organizao, fiscalizao, e a constituio, sujeita a vedao na concesso de determinados emprstimos ou adiantamentos, e estabelecendo outros tipos de proibio. H, ainda, dispositivo sbre sigilo em suas operaes e servios, bem como informaes e esclarecimentos que deverr prestar, conservando o seu carter sigiloso, procurando, assim, re solver os problemas decorrentes da aplicao restrita do artigo 17 do Cdigo Comercial, havendo norma expressa de que as Comisses Parlamentares de Inqurito obtero as informaes que necessitarem das instituies financeiras, inclusive atravs do Banco Central da Repblica do Brasil, devendo, porm, havendo relevantes

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motivos, mant-los em reserva e sigilo, matria que j foi discutida na vigncia da legislao anterior pelo Supremo T r i b u n a l Federal n o M a n d a d o de Segurana 1 .959, sendo requerente o Sindicato dos Bancos d o R i o de Janeiro. 2 6 A Lei 4.595 confere uma importncia especial ao Bapco do Brasil que, sob a superviso d o Conselho Monetrio Nacional e como instrumento da execuo da poltica creditcia e financeira do Govrno Federal, tem competncia: I Na qualidade de Agente Financeiro d o Tesouro Nacional, sem prejuzo de outras funes que lhe venham a ser atribudas e ressalvadas as atribuies especiais d o Banco Nacional d o Desenvolvimento Econmico: a) receber, a crdito do T e s o u r o Nacional, as importncias provenientes da arrecadao de tributos ou rendas federais e ainda o p r o d u t o das operaes de crdito da U n i o por antecipao de receita oramentria ou a qualquer outro ttulo; b) realizar os pagamentos e suprimentos necessrios execuo d o Oramento Geral da U n i o e leis complementares, de acrdo com as autorizaes que lhe forem transmitidas pelo Ministrio da Fazenda, as quais n o podero exceder o montante global dos recursos a que se refere a letra anterior, vedada a concesso, pelo Banco, de crditos de qualquer natureza ao Tesouro Nacional; c) conceder aval, fiana e outras garantias, consoante expressa autorizao legal; d) adquirir e financiai estoques de produo exportvel; e) executar a poltica de preos mnimos dos produtos agropastoris; f) ser agente pagador e recebedor fora d o Pas; g) executar o servio da dvida pblica consolidada. II como principal executor dos servios bancrios de intersse do Govrno Federal, inclusive suas autarquias, receber em depsito, com exclusividade, as disponibilidades de quaisquer entida26) V. texto completo in: O Mandado de Segurana e sua Jurisprudncia. Ministrio de Educao e Cultura, Casa de Rui Barbosa, 1960. Tomo II, pgs. 869-916. Entre os itens da ementa, consta o seguinte: "O pretendido direito a um segrdo j quebrado no pode ser contraposto ao direito que tem a Cmara de publicar, no seu rgo oficial, um inqurito realizado no Banco do Brasil, cuja divulgao a maioria dos representantes do Povo deliberou como conveniente aos intersses da Nao."

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cies federais, compreendendo as reparties de todos os ministrios civis e militares, instituies de previdncia e outras autarquias, comisses, departamentos, entidades em regime especial de administrao e quaisquer pessoas fsicas ou jurdicas responsveis por adianlamentos. ressalvados os depsitos nas Caixas Econmicas Federais 27 as excees previstas em lei ou casos especiais, expressamente autorizados pelo Conselho Monetrio Nacional, por proposta do Banco Central da Repblica d o Brasil; III arrecadar os depsitos voluntrios das instituies financeiras escriturando as respectivas contas; IV executar os servios de compensao de cheques e outros papis; V teceber, com exclusividade, os depsitos referentes s entradas de capital das sociedades por aes em organizao; VI realizar, por conta prpria, operaes de compra e venda de moeda estrangeira e, por conta do Banco Central da Repblica do Brasil, nas condies estabelecidas pelo Conselho Monetrio Nacional; VII realizar recebimentos ou pagamentos e outros servios de intersse do Banco Central da Repblica do Brasil, mediante contratao por determinao do Conselho Monetrio Nacional; VIII dar execuo poltica de comrcio exterior; IX financiar a aquisio e instalao da pequena e mdia propriedade rural, nos trmos da legislao que regular a matria; X financiar as atividades industriais e rurais, estas com os favores especiais previstos em lei; XI d i f u n d i r e orientar o crdito, inclusive as atividades comerciais, suplementando a ao da rde bancria: a ) n o financiamento das atividades econmicas, atendendo s necessidades creditcias das diferentes regies do Pas; b) no financiamento das exportaes e importaes. A Lei prev, em face das novas atribuies que lhe forem conferidas, as providncias que o Banco d o Brasil dever tomar, n o sentido de remodelar a sua estrutura administrativa, a fim de q u e possa eficazmente exercer os encargos e executar os servios que lhe esto reservados n o c u m p r i m e n t o das disposies da Lei 4.595. 27) Para um exame da legislao especfica do sistema das Caixas Econmicas Federais e os objetivos peculiares a que se destina, V. LYRA FILHO, Joio. Verbte "Caixa Econmica". Repertrio Enciclopdico do Direito Brasileiro. Vol. VI. Rio, Borsoi, . s.d., pgs. 257-281.

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Emboia mencionado expressamente n o artigo 1., como constit u i n d o parte do sistema financeiro nacional, h smente um artigo referente ao Banco Nacional d o Desenvolvimento Econmico caracterizado como principal instrumento e execuo da poltica de investimento d o Govrno Federal, nos trmos das Leis 1.628 de 20 de j u n h o de 1952. e 2.972 de 26 de novembro de 1956.28 Ainda q u e continue regido pela sua legislao especfica, o Banco Nacional d o Desenvolvimento Econmico perdeu parte da sua autonomia, com a subordinao ao Conselho Monetrio Nacional, como foi, alis, pressentido, em face dos projetos anteriores, por M R C I O L O U R E N O F I L H O . 2 9 O Banco Nacional de Habitao tambm fica integrado no sistema financeiro nacional, em face do que dispe o art. 4., 7. da Lei 4.595 de 31-12-1964 como principal instrumento da execuo da poltica habitacional d o Govrno Federal e que, j u n t a m e n t e com as sociedades de crdito imobilirio, estaro sob a orientao, superviso e fiscalizao d o Conselho Monetrio Nacional e do Banco Central da Repblica do Brasil. 30 A nova organizao do Banco Central da Repblica do Brasil implicou na absoro de certos servios delegados, que eram exercidos pelo Banco d o Brasil, determinando o artigo 56 a extino da Carteira de Redescontos do Banco d o Brasil e da Caixa de Mobilizao Bancria, incorporados os seus bens, direitos e obrigaes ao Banco Central da Repblica do Brasil e pelo artigo 57 foi extinta a Fiscalizao Bancria d o Banco do Brasil, passando as suas atribuies e prerrogativas legais ao Banco Central da Repblica do Brasil. T a m b m , nos trmos d o artigo 55, foram transferidas ao Banco Central da Repblica d o Brasil as atribuies conferidas por lei ao Ministrip da Agricultura, n o referente autorizao de funcionam e n t o e fiscalizao de cooperativas de crdito cie qualquer tipo, bem assim como de sees de crdito das cooperativas. Em matria de crdito rural, a Lei 4.595 determina que o Poder Executivo, com base em proposta do Conselho Monetrio Nacional, 28) V. Captulo 17 para a anlise da legislao do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico no contexto da poltica de desenvolvimento econmico do Pas. 2 9 ) V . LOURENO FILHO, MRCIO " O Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e a Reforma Bancria". Econmica Brasileira, 6 (1 e 2): 4 2 - 5 1 , jan./Jun. 30) A Lei 4.380 de 21 de agsto de 1964 instituiu a correo monetria nos contratos imobilirios de carter social, e criou um sistema financeiro para aquisio da casa prpria, tendo como rgo de cpula o Banco Nacion?.l de Habitao. Previa, ainda, a mesma Lei a criao de sociedades de crdito Imobilirio, integradas nesse sistema financeiro, e a emjaso de letras imobilirias. Posteriormente, a Lei 4.864 de 29-11-65, que cria estmulos, construo civil, modificou, em alguns pontos, a Lei 4 .380 .

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a ser apresentada d e n t r o de 90 dias de sua instalao, submeter ao Poder Legislativo projeto de lei que institucionalize o crdito rural, regule o seu campo especifico e caracterize as modalidades de aplicao, indicando as respectivas fontes de recursos. A Comisso Consultiva d o Crdito R u r a l daria assessoramento ao Conselho Monetrio Nacional, na elaborao da proposta, que estabelecer a coordenao das instituies existentes, ou q u e venham a ser criadas, com o objetivo de garantir a sua melhor utilizao e da rde bancria privada, na difuso d o crdito rural, inclusive na reduo de seu custo. 31 A Lei 4.595 contm tambm u m captulo especial sbre as penalidades q u e sero aplicadas pelo Conselho Monetrio Nacional, as quais sero as seguintes, sem prejuzo de outras estabelecidas n a legislao vigente: advertncia; multa pecuniria varivel; suspenso do exerccio de cargos; inabilitao temporria ou permanente para o exerccio de cargo de direo na administrao ou gerncia em instituio financeira; cassao da autorizao de funcionamento das instituies financeiras pblicas nacionais ou privadas; deteno, n o caso de pessoa fsica ou jurdica q u e atue como instituies financeiras sem autorizao do Banco Central: e recluso, nos casos de concesso de emprstimos ou adiantamentos, em forma vedada pela Lei 4.595, ou n o caso de quebra de sigilo. Em matria de responsabilidade de diretores de instituies financeiras, reguladas pela Lei 1.808 dc 7-1-1953, a Lei 4.595 tornou mais extensa esta responsabilidade, excluindo a caracterstica de culpa ou dolo como prevista na lei anterior, e estabelecendo a simples responsabilidade objetiva. 8 2 Manteve ainda a Lei 4.595 o regime de interveno efetuada pelo Banco Central da Repblica d o Brasil e a liquidao extra. judicial, 8 3 determinando que a partir da vigncia da lei as instituies financeiras pblicas no federais e as privadas n o podero impetrar concordatas.
Seo 3 . Mercado de Capitais

O desenvolvimento do setor industrial d o Pas, com o aumento d o porte das emprsas e a necessidade de maiores recursos para A Lei resultante foi a de n. 4 . 8 2 9 de 5 de novembro de 1965, que institucionaliza o crdito rural. Para um exame da questo, V. PEIXOTO, WALTER "Tutela e direo de crdito; o crdito agrcola". Rio de Janeiro Servio de Informao Agrcola, 1957, 214 pgs. 32) Para um exame na base da legislao anterior, V. os pareceres de FAGUNDES, M . SEABRA Revista Forense, 1 7 3 : 1 0 7 - 1 2 , set./out. 1 9 5 7 o DANTAS, SAN TIAGO, Revista Forense, 1 7 0 ; 8 3 - 9 0 , maro/abr. 1 9 5 7 . 3 3 ) V . PEREIRA, CAIO MARIO DA SILVA "Liquidao Extrajudicial de Estabelecimentos Bancrios". Revista Bancria Brasileira 394, out. 1965. Pg. 7 3 .
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investimentos, bem como para o capital de giro, foi ampliando aos poucos, n o Brasil, um mercado de capitais uma forma, porem, emprica e sem adequada estruturao legal, salvo os dispositivos j obsoletos sbre Bolsas de Valores,-14 motivo pelo qual sentiu o Govrno a necessidade de disciplinar sse mercado Nos Estados Unidos, onde a legislao comercial de natureza estadual, tambm surgiu o que tem sido chamado "um direito federal das sociedades", como se depreende do artigo de A R T H U R F L E I S C H E R J N I O R , n o qual se diz textualmente que "o impacto de leis federais, que regulamentam os ttulos e papis de bens, na lei das sociedades e n o comportamento das emprsas, est sendo reconhecido de forma cada vez maior. Na verdade, a expresso "federal law of Corporations" est sendo usada com alguma freqncia pelos Tribunais, pela Securities and Exchange Commission e pelos comentadores. 8 5 Evidentemente, ao legislador brasileiro no caberia criar u m mercado j existente mas, nos trmos da prpria Lei 4.728 de 14-7-1965, disciplinar o mercado de capitais e estabelecer medidas para o seu desenvolvimento. Essa lei estabeleceu n o artigo 1. q u e os mercados financeiros e de capitais sero disciplinados pelo Conselho Monetrio Nacional e fiscalizados pelo Banco Central da Repblica do Brasil. A referida lei, que teve uma elaborao demorada no mbito d o Podei Executivo, passou por diversas fases de preparao, entre as quais uma, em que se previa a criao de uma Superintendncia de Mercado de Capitais (SUMEC), subordinada ao Banco Central da Repblica d o Brasil, mas prevaleceu a tese de que seria ainda prematura a criao de tal organizao, devendo permanecer diretamente com o Banco Central as atribuies de fiscalizao de mercado de capitais. Dispe o artigo 2. da Lei 4.728, que o Conselho Monetrio Nacional e o Banco Central exercero as suas atribuies legais relativas ao mercado financeiro e de capitais com a finalidade de: I facilitar o acesso do pblico a informaes sbre os ttulos ou valores mobilirios distribudos 110 mercado e sbre as sociedades que os emitirem; II proteger os investidores contra emisses ilegais ou fraudulentas de ttulos ou valores mobilirios;

34)

V . MFNDONA. J . X . CARVAI.HO DE MENDONA. Tratado de Direito Comercial Brasileiro. 5." ed. Vol. VI. Parte Terceira. Rio, Freitas Bastos, 1956, pgs. 3 2 6 - 4 5 4 .

3 5 ) FLEISCHER JR.. ARTHUR

"Federal Corporation Law: An Assessment" ffctrvartf UW Review, 79 (6); U4-U79, abril 1965, pg. 1146.

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III evitai modalidades de fraude e manipulao destinadas a criar condies artificiais da demanda, oferta 011 preo de ttulos ou valores mobilirios distribudos no mercado; IV assegurar a observncia de prticas comerciais eqitativas por todos aqules que exeram, profissionalmente, funes de intermediao na distribuio ou negociao de ttulos ou valores mobilirios; V disciplinar a utilizao do crdito no mercado de ttulos ou valores mobilirios; VI regular o exerccio da atividade corretora de ttulos mobilirios e de cmbio. A competncia tio Banco Central estabelecida nos seguintes trmos: I autorizar a constituio e fiscalizar o funcionamento das Bolsas tle Valores; II autorizar o funcionamento e fiscalizar as operaes das sociedades corretoras membros das Bolsas de Valores e das sociedades de investimento; III autorizar o funcionamento e fiscalizar as operaes das instituies financeiras, sociedades ou firmas individuais que tenham por objeLo a subscrio para revenda e a distribuio de ttulos ou valores mobilirios; IV manter registro e fiscalizar as operaes de sociedades e firmas individuais que exeram as atividades de intermediao na distribuio de ttulos ou valores mobilirios, ou que efetuem, com qualquer propsito, a captao de poupana popular 110 mercado cie capitais; V _ registrar ttulos e valores mobilirios para efeito de sua negociao nas Bolsas de Valores; VI registrar as emisses de ttulos ou valores mobiliros a serem distribudos no mercado de capitais; VII fiscalizar a observncia, pelas sociedades emissoras de ttulos ou valores mobilirios negociados na blsa, das disposies legais e rcgulamentares relativas a: a) publicidade da situao econmica e financeira da sociedade, sua administrao e aplicao dos seus resultados; b) proteo dos intersses dos portadores de ttulos e valores mobilirios distribudos nos mercados financeiros e de capitais.

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VIII fiscalizar a observncia das normas legais e regulamenlares relativas emisso, ao lanamento, subscrio e distribuio de ttulos ou valores mobilirios colocados no mercado de capitais; IX manter e divulgar as estatsticas relativas ao mercado de capitais, em coordenao com o sistema estatstico nacional; X fiscalizar a utilizao de informaes no divulgadas ao pblico em benefcio prprio ou de terceiros, por acionistas ou pessoas que, por fora de cargos que exeram, a elas tenham acesso. A lei dispe tambm sbre o sistema de distribuio de ttulos eu valores mobilirios no mercado de capitais, que ser constitudo das Bolsas de Valores e das sociedades corretoras que sejam seus membros; das instituies financeiras autorizadas a operar no mercado de capitais; das sociedades ou emprsas que tenham por objeto a subscrio de ttulos para revenda, ou sua distribuio no mercado e que sejam autorizadas a funcionar pelo Banco Central da Repblica do Brasil; das sociedades ou emprsas que tenham por objeto atividades de intermediao na distribuio de ttidos ou valores mobilirios, e que estejam registradas no Banco Central da Repblica do Brasil. A nova Lei estabelece mudanas radicais no funcionamento das Bolsas de Valores que tero autonomia administrativa, financeira e patrimonial e operao sob a superviso do Banco Central, de acordo com a regulamentao expedida pelo Conselho Monetrio Nacional. Ao Conselho Monetrio Nacional compete fixar as normas a serem observadas na constituio, organizao e funcionamento das Bolsas de Valores e relativas a: I condies de constituio e extino; forma jurdica, rgos de administrao e seu preenchimento; exerccio de poder disciplinar sbre os membros da Blsa, imposio de penas e condies de excluso; II nmero de sociedades corretoras membros da Blsa, requisitos ou condies de admisso quanto idoneidade, capacidade financeira, habilitao tcnica dos seus administradores e forma de representao nas Bolsas; III espcies de operaes admitidas nas Bolsas; normas, mtodos e prticas a serem observadas nessas operaes; responsabilidade das sociedades corretoras nas operaes; IV administrao financeira das Bolsas; emolumento, comisses e quaisquer outros custos cobrados pelas Bolsas ou seus membros;

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V normas destinadas a evitar ou reprimir manipulaes de preos e operaes fraudulentas; condies a serem observadas nas operaes autorizadas de sustentao de preos; VI registro das operaes a ser mantido pelas Bolsas e seus membros; dados estatsticos a serem apurados pelas Bolsas e fornecidos ao Banco Central; VII fiscalizao do cumprimento de obrigaes legais pelas sociedades cujos ttulos sejam negociados na Blsa; VIII percentagem mnima do preo dos ttulos negociados a termo, que dever ser obrigatoriamente liquidada vista; IX crdito para aquisio de ttulos e valores mobilirios no mercado de capitais. A lei prev o exerccio da intermediao dos negcios das Bolsas de Valores por meio de sociedades corretoras membros das Bolsas, com capital mnimo a ser fixado pelo Conselho Monetrio Nacional, que s podero funcionar depois de autorizadas pelo Banco Central, e nas quais a participao societria conjunta dos administradores das sociedades corretoras no poder ser inferior metade do capital votante. T a m b m aos administradores das sociedades corretoras vedado o exerccio de qualquer cargo administrativo fiscal ou deliberativo em outras emprsas cujos ttulos ou valres mobilirios sejam negociados em Blsa. assegurado, no entanto, aos atuais corretores de fundos pblicos, por fra de determinao do Conselho Monetrio Nacional, a faculdade de se registrarem no Banco Central para intermediar a negociao nas Bolsas de Valres, sob a forma de firma individual, com os mesmos requisitos exigidos pela sociedade corretora e sob condio de extino da firma, por morte do respectivo titular, ou pela participao dste em sociedades corretoras. Caber ao Conselho Monetrio Nacional fixar as normas a serem observadas em matria de organizao, disciplina e fiscalizao das atribuies e atividades das sociedades corretoras, membros das Bolsas e dos corretores de cmbio. Em relao ao outro tipo de organizao do sistema de distribuio de ttulos ou valres mobilirios no mercado de capitais, as instituies financeiras autorizadas a operarem em aceite, ou coobrigao em ttulos cambiais, competir ao Conselho Monetrio Nacional fixar as normas gerais de suas operaes e relativos a capitais mnimos, limites de risco, prazo mnimo e mximo dos ttulos, espcie das garantias recebidas, relao entre o valor das garantias c o valor dos ttulos objeto do aceite ou coobrigao; disciplina ou

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proibio de redescontos de papis; fiscalizao das operaes pelo Banco Central. Q u a n d o d o aparecimento da Lei 4.728, j estavam em franco desenvolvimento, enouadrando-se, ento na conceituao de instituio financeira, as sociedades de crdito, financiamento e investimento, que obedeciam a um sistema jurdico sui generis, de normas restritas e bastante limitadas. Dois decretos-leis dispunham sbre o assunto: o Decreto-Lei n. 7.583 determinava n o gozarem de prerrogativas e vantagens previstas na legislao referente Caixa de Mobilizao e Fiscalizao Bancria as sociedades de crdito, financiamento e investimento, que nos trmos d o pargrafo nico d o artigo 1. podiam ser constitudas com capital nacional e estrangeiro. Determinava, ainda, o artigo 2. que a constituio e o funcionamento das sociedades ue crdito, financiamento ou investimentos obedeceriam a normas especiais que fossem fixadas pelo Ministro da Fazenda, por proposta da Caixa de Mobilizao e Fiscalizao Bancria. J o Decreto-Lei 9.603 de 16-8-1946 determinava que as emprsas de crdito, financiamento e investimento, e as sees de financiamento e crdito das emprsas comerciais e industriais, cuja atividade, a juzo da SUMOC, justificasse a organizao das sees, n o poderiam receber dinheiro em depsito, salvo dc seus prprios titulares ou scios, nem admitir o movimento de suas contas, por meio de cheques contra elas girados. Em face dessa legislao escassa, a que se acrescenta a Portaria n. 98 de 8-6-1945, do Ministro da Fazenda, existiu certa dvida sbre se as sociedades de crdito, financiamento e investimentos seriam emprsas comerciais ordinrias, ou estabelecimentos bancrios, mas em face do regulamento baixado pelo Decreto 4.728 dc 16-31921, parece n o haver dvida sbre essa natureza, tanto mais q u e a Portaria n. 88 colocando as aludidas sociedades sob a superviso do Govrno e obrigando-as ao pagamento de taxa de fiscalizao, igual a dos bancos, equiparou-as para todos os efeitos aos bancos comerciais. 36 Nos ltimos anos essas sociedades tiveram u m grande incremento conforme atestam os comentrios de T E P H I L O DE A Z E R E D O S A N TOS: " O desenvolvimento da indstria automobilstica e de aparelhos domsticos carreou, imediatamente, problemas de financiamento de vendas e de formao de capitais de giro. Os estabelecimentos bancrios n o podem suportar o impacto provocado pela imensa massa de duplicatas e notas promissrias correspondentes s com3 6 ) FONSECA, 1956. HERCULANO BORGES DA "Sociedades de Crdito, Financiamento e Investimentos". Econmica Brasileira, 2 ( 3 ) ; 1 4 0 - 1 4 4 , jul./set.

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pias e vendas realizadas. Instava criar uma estrutura paralela rde bancria, capaz de absorver parte substancial desses ttulos. "Na verdade, a rde bancria nacional, deficiente e sujeita s variaes da nossa poltica econmico-financeira, n o poderia proporcionar crescente indstria condies seguras de crdito a prazos mdio e longo. "Por outro lado, a acentuada desvalorizao da moeda determina a diminuio dos depsitos bancrios, acentuadamente a prazo (a prazo fixo e em contas de aviso prvio), que tendem, progressivamente, a desaparecer ou, com a atual conjuntura, a representar parcela nfima em proporo aos depsitos em conta corrente." 3 7 Atingiu a cifra bastante acentuada, o nmero das emprsas, sem que o legislador tivesse o cuidado de estabelecer u m sistema legal para o seu funcionamento, como se depreende da afirmao d o mesm o autor: "Ainda que parea incrvel, aps a promulgao da Constituio Federal de 18 de setembro de 1946, at a presente data, no assimilaram, os Srs. Deputados, a necessidade de legislar a propsito das sociedades de crdito, financiamento e investimentos, indispensveis ao melhor evolver da indstria nacional. Diante da passividade ou indiferena dos nossos legisladores, o Ministro S E B A S T I O P A E S DE A I . M E I D A , atendendo s ponderaes d o Conselho Nacional de Economia e s judiciosas observaes da SUMOC, resolveu expedir a Portaria n. 309, de 30-11-1959, estrut u r a n d o estas sociedades." 38 A Portaria 309 dispe sbre a constituio das sociedades, q u e se devem organizar sob a forma annima, estabelece os seus objetivos, de praticar operaes que se relacionem com a concesso cie crdito a mdio e longo prazo n o que se refere s sociedades de crdito e financiamento, e n q u a n t o que as de investimento se destinam a operar no mercado de valres mobilirios, trata de sua organizaio e funcionamento, estabelecendo autorizao d o Ministro da Fazenda e da ento SUMOC, para modificar o seu capital social, alterar seus estatutos e abrir dependncias. Dispe sbre as operaes que podem ser praticadas, sbre as vedaes que lhe so feitas, c estabelece o sistema de penalidades e de fiscalizao. A constitucionalidade da Portaria n. 309 foi desde logo contestada, cabendo destaque ao pronunciamento d o Professor W A L D E M A R F E R R E I R A cjue considerava absolutamente inconstitucional a Portaria n. 309, a r g u m e n t a n d o que a Portaria legisla, efetivamente, criando direitos novos, chegando ao ponto at de legislar sbre Di37) SANTOS, TEPHILO DE AZEREDO "Emprsas e Instituies de 3 8 9 : 3 5 - 3 8 , maio 1965, pg. 3 6 .

Crdito"

Revista Bancria Brasileira, 38) Ibid., pg. 36.

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rcito Penal, e conclui: " O problema q u e a Portaria resolveu dos de maior relevncia, e tem sido recentemente regulado em n o poucos pases estrangeiros, mas por lei. "Era o q u e se deveria ter feito pela nulidade manifesta; de pleno direito, do meio imprprio de que se lanou mo. "Se a inteno foi boa, a execuo dela no o foi, e tudo aconselha que se emende a m o e q u e submeta a portaria, como projeto lei, Cmara dos Deputados." 3 9 mesma concluso chega o Professor T E P H I L O DE A Z E R E D O "Apresenta-se, logo, problema ao estudioso; n o pode a S U M O C , atravs de simples portaria, legislar ou sobrepor o regulamento s normas legais em vigor.
SANTOS:

"Se examinarmos p u r a e simplesmente a constitucionalidade da Portaria 309, s podemos chegar a uma ilao: sua absoluta inconslitucionalidade." 4 0 O u t r a instituio financeira, tambm prevista na Lei n. 4.798, so os bancos de investimento de natureza privada, a serem autorizados pelo Banco Central, e cuja operao e condies de funcionamento sero reguladas pelo Conselho Monetrio Nacional, prevendo o capital mnimo, a proibio de receber depsitos vista ou movimentvel por cheque, a permisso para receber depsitos a prazo, n o inferior a u m ano, no movimentveis, e com clusula de correo monetria d o seu valor; permisso para conceder emprstimo a prazo n o inferior a u m ano, com clusula monetria; a permisso para administrao de f u n d o em condomnio, os juros e taxas mximas adotadas nos depsitos e emprstimos no inferiores a u m a n o com clusula monetria; e as condies operacionais, de m o d o geral, inclusive garantias exigveis, m o n t a n t e e prazos mximos. Caber, ainda, ao Conselho Monetrio Nacional fixar as normas a serem observadas pelos bancos de investimentos e relativas s espcies de operao ativa ou passiva, inclusive as condies para a concesso de aval em moeda nacional e estrangeira; anlise econmico-financeira e tcnica d o m u t u r i o e do projeto a ser financiado: coeficientes ou ndices mnimos de rentabilidade, solvabilidade e liquidez a que dever satisfazer o m u t u r i o e condio de diversificao de risco. facultado, tambm, aos bancos de investimento, para os depsitos em prazo superior a 18 meses, emitir cm favor dos depositantes certificados de depsito bancrio, q u e promessa de pagamento ordem da importncia d o depsito acrescido d o valor da correo monetria e dos juros convencionados. T a m b m podem os bancos de investimento emitir "certificados de
3 9 ) FERREIRA, WALDEMAR

lidade da Portaria
43) SANTOS, op. cit.,

309 pg.

"As Sociedades de crdito e a inconstitucionada S U M O C " . Estado de So Paulo, 6 - 1 2 - 1 9 5 9 .


36.

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depsito em garantia" relativos a aes preferenciais, obrigaes, debntures ou ttulos cambiais emitidos por sociedades interessadas em negoci-las e mercado externo ou no Pas, ttulos sses que permanecero custodiados no estabelecimento emitente do certificado at a devoluo dste. Outra instituio financeira regulada pela Lei 4.728 so as sociedades de investimentos com o objetivo de aplicao de capital em carteira diversificada de ttulos ou valres mobilirios ou administrao de fundo em condomnio ou de terceiros, para aplicao em carteira diversificada. O Conselho Monetrio Nacional dever fixar as normas a serem observadas pelas sociedades de investimentos, relativas diversificao mnima da carteira, segundo emprsas, grupos de emprsas associadas, espcie de atividade; limite mximo de aplicao em ttulos de crdito, condies de reembolso ou aquisio de suas aes pelas sociedades de investimentos, ou resgate das quotas de participao do fundo em condomnio, normas e prticas na administrao da carteira de ttulos e limite mximo dos custos da administrao. As sociedades ou firmas individuais que tenham por objeto a subscrio ( underwriting ) para revenda e a distribuio do mercado de ttulos ou valres mobilirios dependem de prvia autorizao do Banco Central da Repblica do Brasil, bem como a modificao de contrato ou estatutos sociais das sociedades e a investidura de administradores responsveis ou prepostos das sociedades. Depende de prvio registro no Banco Central o funcionamento de sociedades que tenham por objeto qualquer atividade de intermediao na distribuio ou colocao no mercado de ttulos ou valres mobilirios. A lei prev, tambm, a constituio de consrcios de instituies financeiras, interessadas em operar no mercado financeiro de capitais, com o fim especial de colocar ttulos ou valres mobilirios no mercado. O consrcio dever ser regulado por contrato que s entrar em vigor depois de registrado no Banco Central e do qual constaro, obrigatriamente, as condies e os limites de coobrigao de cada instituio participante, a designao da instituio lder do consrcio, e outorga, a esta, de podres de representao das demais participantes. A responsabilidade de cada uma das instituies participantes do consrcio ser limitada ao montante do risco que assumir no instrumento de contrato. A Lei 4.728 contm uma seo sbre acesso aos mercados financeiros e de capitais, que s poder ser feito atravs do sistema de distribuio discriminado na Lei, considerando-se emisso a oferta ou negociao de ttulos ou valres mobilirios pela sociedade emissora ou coobrigada; por sociedades ou emprsas que exeram

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habitualmente as atividades de subscrio, distribuio ou intermediao, na colocao no mercado de ttulos ou valores mobilirios. Define-se como colocao ou distribuio de ttulos ou valores mobilirios nos mercados financeiros ou de capitais, a negociao, oferta ou aceitao de oferta ou negociao mediante qualquer modalidade de oferta pblica, mediante a utilizao de servio pblico de comunicao, em lojas, escritrios ou quaisquer outros estabelecimentos acessveis ao pblico atravs de corretores ou intermedirios que procuram tomadores para os ttulos. Estabelece, ainda, a Lei que s podero ser negociados nas Bolsas de Valores os ttulos ou valores mobilirios de emisso de pessoas jurdicas de Direito Pblico ou de pessoas jurdicas de Direito Privado registradas no Banco Central. Caber ao Conselho Monetrio Nacional expedir normas gerais sbre sse registro e relativas s informaes e documentos a serem apresentados para obteno do registro inicial, informaes e documentos a serem apresentados peridicamente para a manuteno do registro, e casos em que o Banco Central poder recusar, suspender ou cancelar o registro. Caber, ainda, ao Conselho Monetrio Nacional expedir normas a serem observadas pelas pessoas jurdicas de direito privado, registradas no Banco Central, e relativas natureza, detalhe e periodicidade da publicao de informaes sbre a situao econmico-financeira da pessoa jurdica, suas operaes, administrao e acionistas que controlam a maior parte do seu capital votante; organizao do balano, das demonstraes do resultado, padres de organizao contbil, relatrios e pareceres de auditores independentes registrados no Banco Central; manuteno de mandatrios para as prticas dos atos relativos aos registros de aes e obrigaes nominativas ou nominativas endossveis. T a m b m dispe a Lei que nenhuma emisso de tulos ou valores mobilirios poder ser lanada ou oferecida, publicamente, ou ter iniciada a sua distribuio no mercado, sem estar registrada no Banco Central, cabendo ao Conselho Monetrio Nacional estabelecer normas gerais relativas s informaes que devero ser prestadas n o pedido de registro, em matria de pessoa jurdica emitente ou coobrigada, sua situao econmico-financeira, administrao e acionistas que controlem a maioria de seu capital votante, caracterstica e condio dos ttulos ou valores mobilirios a serem distribudos e pessoas que participaro da distribuio. A Lei d podres ao Banco Central para suspender ou proibir a distribuio de ttulos ou valores, cuja oferta, lanamento, promoo ou anncio estejam sendo feitos em condies diversas das constantes do registro de emisso ou com a divulgao falsa, ou manifestamente tendenciosa ou imprecisa e cuja emisso tenha sido julgada ilegal ou fraudulenta, ainda que em data posterior ao respectivo registro.

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A Lei estabelece que os ttulos cambiais devero ter a coobrigao de instituies financeiras para a sua colocao no mercado, salvo os casos regulamentados pelo Conselho Monetrio Nacional em carter geral, e de modo a assegurar garantia adequada aos que os adquiriram, punindo as emprsas que colocarem papis no mercado de capitais em desobedincia ao disposto neste captulo, com a falta de acesso aos bancos oficiais e a falta de curso na Carteira de Redescontos, nos ttulos de sua emisso ou aceite. A Lei dispe tambm sbre a situao das emprsas que, na data de sua publicao, tivessem em circulao ttulos cambiais com sua responsabilidade em condies proibidas pela Lei, que podero ser autorizadas pelo Banco Central a continuar a colocao com a reduo gradativa do total dos papis em circulao, desde que dentro de 60 dias requeiram tal providncia ao Banco Central, com a indicao do valor total dos ttulos em circulao e a apresentao de proposta de liquidao no prazo de at 12 meses, prorrogveis pelo Banco Central no caso de comprovada necessidade, n o mximo, por mais seis meses. Tais dispositivos referem-se a sanes do que ficou conhecido como "mercado paralelo" e que j fra objeto de proibio legal, atravs do artigo 78 da Lei 4.242 de 17 de julho de 1963. T a l dispositivo legal, que se referia habitualidade na emisso de ttulos cambiais, foi regulamentado pela Instruo n. 251 da SUMOC, de 26-9-1963, sem que porm tivesse sido coibida tal prtica, que posteriormente provocou celeuma n o mercado financeiro, com a atitude de algumas companhias, recusando-se ao pagamento dsses ttulos. A Lei tem ainda uma seo sbre o acesso de emprsas de capital estrangeiro ao sistema financeiro nacional, em que faculta ao Banco Central, em perodo de desequilbrio de balano de pagamento, reconhecido pelo Conselho Monetrio Nacional, adotar medidas de conteno ao crdito e limitar o recurso ao sistema financeiro do Pas no caso das emprsas que tenham acesso ao mercado financeiro internacional; para efeito de tais medidas considerarse- que tm acesso ao mercado financeiro internacional as filiais de emprsas estrangeiras, as emprsas com sede no Pas, cujo capital pertena integralmente a residentes ou domiciliados no exterior e sociedades com sede no Pas controladas por pessoas residentes ou domiliciadas no exterior, consideradas as emprsas controladas nas pessoas residentes ou domiciliadas no exterior q u a n d o estas detenham direta ou indiretamente a maioria do capital com direito a voto. A Lei estabelece o limite de acesso a nveis n o inferiores a 150% dos recursos prprios pertencentes a residentes ou domiciliados no exterior, e 250% dos recursos prprios pertencentes a residentes ou domiciliados no Pas.

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A Lei 4.728 procura tambm reformular a legislao de sociedades por aes, visando a torn-la mais flexvel, a d o t a n d o vrias medidas vigentes em outros pases, e cuja necessidade j se venha sentindo entre ns a partir d o maior desenvolvimento das sociedades por aes, e q u e n o mais se adaptava aos dispositivos da Lei 2.627. Assim que so estabelecidas as aes e obrigaes endossveis, permitido o funcionamento de sociedades annimas de capital autorizado e se institui a alienao fiduciria em garantia. Por o u t r o lado a Lei tambm disps sbre a faculdade dada s sociedades por aes de emitirem debntures ou obrigaes com clusula de correo monetria.
Seo 4 . a R e g i m e do C a p i t a l Estrangeiro

A matria de regulamentao do regime jurdico do capital estrangeiro representa u m exemplo de como, n o m b i t o d o Direito Pblico Econmico, determinados campos vo, progressivamente, g a n h a n d o autonomia e tornando-se objeto de regulamentao especfica. At o aparecimento da Lei 4.131 de 3 de setembro de 1962, a matria se apresentava ligada aos problemas de cmbio, examinad o apenas sob o aspecto limitado de remessas, o que justifica o comentrio de H L I O J A G U A R I B E , referindo-se a u m "longo perodo de regulamentao mal definido, que proporcionava, particularmente, o direito dos capitais estrangeiros crescerem ilimitadamente pela incorporao de seus lucros e juros, ao passo q u e a manuteno de uma taxa cambial oficial fixa, desvalorizando artificialmente o dlar, multiplicava o valor patrimonial, em cruzeiros, daqueles capitais". 4 1 A Lei 1.807 de 8-1-1953, cuja anlise ser feita n o Captulo e que dispunha sbre operaes de cmbio, classifica os capitais estrangeiros em duas categorias: a dos registrveis e a dos n o registrveis. Neste l t i m o incluem-se os capitais comuns das operaes de investimentos e de financiamentos q u e se realizavam pelo mercado livre, sem qualquer restrio, assumindo os riscos de variao cambial.
XIII

N a primeira categoria dos financiamentos registrveis como capitais estrangeiros pela S U M O C incluem-se os que, de acordo com os critrios legais, se revestiam de especial intersse para a economia nacional. O afluxo de capitais que vieram a participar do desenvolvim e n t o econmico do pas pelos incentivos dados pela Lei 1.870 e pela instruo 70 de 9-10-1953 da S U M O C exigiu a necessidade de
41) JAGUARIBE, HLIO

O Nacionalismo na Atualidade Brasileira. Rio de Janeiro, Instituto Superior de Estudos Brasileiros, 1958, pg. 162.

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uma regulamentao fixar o registro dsse capital e o regime de remessas. A anlise que aqui ser feita ter por objetivo assinalar os principais aspectos da legislao vigente, constante, especificamente, da Lei 4.131 de 3-9-1962, promulgada em poca de grande fermentao ideolgica, e q u e foi podada em seus aspectos mais extremados pela Lei 4.390 de 1964, sendo o regulamento vigente aprovado pelo Decreto 55.762 de 17-2-1965.*2 Os capitais estrangeiros, para efeito da Lei, so definidos como os bens, mquinas e equipamentos entrados n o Pas sem dispndio inicial de divisas, destinados produo de bens ou servios, assim como os recursos financeiros ou monetrios introduzidos n o Pas para aplicao em atividades econmicas, desde que, em ambas as hipteses, pertenam a pessoas fsicas residentes, domiciliadas, ou com sede n o exterior, acrescentando logo a seguir q u e ao capital estrangeiro q u e se investir n o Pas ser dispensado tratamento jurdico idntico ao concedido a o capital nacional, em igualdade de condies, sendo vedadas quaisquer discriminaes n o previstas nas Leis 4.131 e 4 . 3 9 0 . A Lei institua ainda na Superintendncia da Moeda e d o Crdito, hoje Banco Central da Repblica d o Brasil, u m Servio Especial de Registro de Capitais Estrangeiros, ou quaisquer q u e sejam as formas de ingresso n o Pas, bem como de operaes financeiras com o exterior, n o qual sero registrados: a) os capitais estrangeiros que ingressarem no pas sob a forma de investimento direto ou de emprstimo, q u e r em moeda, q u e r em bens; b) as remessas feitas para o exterior como retorno de capital ou como rendimento dsses capitais, lucros, dividendos, juros, amortizaes, bem como as de royalties, de pagamento de assistncia tcnica, ou por qualquer o u t r o ttulo que implique transferncia de r e n d i m e n t o para fora d o Pas; c) os reinvestimentos de lucros dos capitais estrangeiros; d) as alteraes do valor monetrio de capital das emprsas procedidas de acrdo com a Legislao em vigor; e) os capitais estrangeiros e respectivos reinvestimentos de lucros j existentes n o Pas em 27-9-1962. O registro de capitais ser feito n a moeda estrangeira efetivamente ingressada n o Pas e, nos casos de importao financiada e
42)

Para o exame da Lei 4 . 1 3 1 , V . FONSECA, HERCULANO BORGES Regime Jurdico do Capital Estrangeiro. Rio de Janeiro, Letras e Artes, 1963, 350 pgs.

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cie investimento, sob a forma de bens, n a moeda d o domiclio, ou da sede d o credor, ou do investidor, ou em casos especiais na moeda de procedncia dos bens ou d o financiamento. Os registros dos investimentos sero feitos simultneamente em moeda nacional e na moeda d o pafs para o qual poderiam ter sido remetidos os rendimentos, considerando-se reinvestimento os rendimentos auferidos por emprsas estabelecidas n o Pas e atribudos a residentes e domiciliados n o exterior e que foram reaplicados nas mesmas emprsas de q u e procedem ou em o u t r o setor d a economia nacional. A lei brasileira adota assim u m sistema de registro, sem prefe rncia pelas atividades para as quais se destinam, e excluindo, assim, o critrio de outras legislaes q u e adotaram o "certificado de instalao" como forma de canalizar a destinao dsse capital estrangeiro para determinados setores ou de criar campos preferenciais para o empresrio nacional. 4 3 O problema f u n d a m e n t a l na apreciao da legislao que dispe sbre a aplicao d o capital estrangeiro, e a remessa de valores para o exterior, o direito que surge por fra d o registro para a remessa dos rendimentos para o exterior. A Lei 4.131 adotara o princpio de q u e as remessas anuais dc lucros no poderiam exceder de 10% sbre o valor dos investimentos registrados, estabelecendo que as remessas q u e ultrapassassem sse limite seriam consideradas retorno de capital, e deduzidas d o registro correspondente para futuras remessas, sendo q u e a parcela anual de retorno d o capital estrangeiro n o poderia exceder de 2 0 % dos capitais registrados. Dispunha, ainda, que os lucros excedentes d o limite de 10% seriam registrados parte, como capital suplementar, sem dar direito remessa de lucros futuros. A Lei 4.131, que resultou de u m a composio realizada n o Parlamento entre os vrios grupos polticos sbre a matria, continha contraditriamente outro dispositivo q u e facultava ao Conselho da Superintendncia da Moeda e d o Crdito, hoje Conselho Monetrio Nacional, impor restries remessa de rendimentos por prazo limitado, sempre q u e ocorresse grave desequilbrio n o balano de pagamento, ou houvesse srias razes para provar a iminncia de tal situao, dispondo ento que nas hipteses citadas, limitavam-se a 10% as remessas permitidas para o capital investido n o Pas.
43)

V. MENDES, CNDIDO Nacionalismo e Desenvolvimento, Rio de Janeiro, Instituto Brasileiro de Estudos Afro-Asiticos, 1963, pgs. 342. A lei brasileira, nesse sentido, dispe que o capital estrangeiro aplicado em atividades produtoras de bens e servio de consumo sunturio, definidas em decreto do Poder Executivo, mediante audincia do Conselho Nacional de Economia, ter a remessa limitada a 8% do Capital registrado.

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A Lei 4.390 adota critrio diferente, liberando o limite de remessa e adotando como instrumento corretivo a utilizao d e u m imposto suplementar de renda, de carter progressivo, sempre que a mdia das remessas em u m trinio excedesse a 12% sbre o capital e investimento registrado. A limitao de carter geral para as remessas fica smente a constante d o artigo 28 da Lei 4.390, n o caso de grave desequilbrio n o balano de pagamento, limitada a remessa de lucros at 10%, n o caso geral; e at 8%, n o caso particular das atividades produtoras de bens e servios de consumo sunturio. Estabelece, tambm, a Lei u m regime de controle da remessa de juros, royalties por assistncia tcnica, exigindo a apresentao, aos rgos competentes, dos contratos e documentos q u e justifiquem a remessa, limitada a soma das quantias devidas a ttulo de royalties, at o limite m x i m o de 5 % da receita b r u t a do produto fabricado ou vendido, c u j o coeficiente percentual por tipo de produo ou atividade, segundo o grau de essencialidade, seria estabelecido e revisto peridicamente por ato do Ministrio da Fazenda. As despesas de assistncia tcnica, cientfica, administrativa s podero ser deduzidas nos cinco primeiros anos de funcionamento da emprsa, ou da introduo do processo especial de produo, q u a n d o demonstrada a sua necessidade, podendo sse prazo ser prorrogado, por mais cinco anos, por autorizao do Conselho Monetrio Nacional. Foram vedadas as remessas, para pagamento de royalties pelo uso de patentes de invenes e de marcas de indstria e comrcio entre filiais ou subsidirias de emprsas estabelecidas n o Pas com sede no exterior, ou q u a n d o a maioria d o capital da emprsa n o Pas pertena ao titular d o recebimento dos royalties n o estrangeiro. A Lei 4.131 estabelece tambm a obrigatoriedade, para as pessoas fsicas ou jurdicas domiciliadas, ou com sede no Brasil, de apresentarem declarao sbre bens e valres q u e possurem n o exterior, inclusive depsitos bancrios, excetuados n o caso de estrangeiros, os q u e possuem ao entrar n o Brasil, i m p o r t a n d o o n o cumprimento dessa disposio em que os valres de depsitos bancrios n o exterior sejam considerados p r o d u t o de enriquecimento ilcito e como tais, obieto de processo criminal, para que sejam restitudos ou compensados como bens ou valres existentes n o Brasil. O referido dispositivo, de tcnica jurdica deficiente e de difcil execuo, tem sido objeto de crtica fundamentada. 4 4
44)

"Consideraes de ordem jurdica sbre a Lei parte relativa declarao de bens, valres e depsitos bancrios no exterior". Revista dos Tribunais, 3 2 9 - 3 5 - 4 4 , maro
MERCADO J R . , ANTONIO 4 . 1 3 1 de 3 - 9 - 1 9 6 2 , na 1963.

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A Lei faculta tambm ao Poder Executivo exigir, temporariamente, mediante resoluo do Conselho Monetrio Nacional, um encargo financeiro de carter estritamente monetrio, que recair sbre a importao de mercadorias e sbre as transferncias financeiras at o mximo de 10% sbre o valor dos produtos importa, dos, e at 50% sbre o valor de qualquer transferncia financeira, inclusive para despesas de viagens internacionais. Considerando a amplitude de atuao do capital estrangeiro, as disposies legais dispem sbre um grande nmero de tpicos, como a obrigatoriedade dos balanos das emprsas, inclusive sociedades annimas, discriminarem a parcela de capital e dos crditos pertencentes a pessoas ffsicas ou jurdicas residentes, domiciliadas, ou com sede no exterior, bem como igual discriminao na conta de lucros e perdas, para evidenciar a parcela de lucros, dividendos, juros e outros quaisquer proventos atribudos a pessoas fsicas ou jurdicas residentes, domiciliadas, ou com sede no exterior. H vrios dispositivos de natureza penal sbre o no cumprimento das disposies da Lei, bem como restrio aos bancos estrangeiros autorizados a funcionar no Pas, aos quais sero aplicadas as mesmas vedaes e restries equivalentes s que a legislao vigorante nas praas em que tiverem sede suas matrizes impe aos bancos brasileiros que nelas desejarem estabelecer-se. Tambm o Tesouro Nacional e as entidades oficiais de crdito pblico da Unio e dos Estados, inclusive sociedades de economia mista por ela controladas, smente mediante autorizao d o Poder Executivo podero garantir emprstimos no exterior a emprsas cuja maioria do capital social com direito a voto pertena a pessoas fsicas ou jurdicas residentes, domiciliadas, ou com sede no exterior. Tais emprsas s podero ter acesso ao crdito das entidades em estabelecimentos oficiais do crdito, depois do incio comprovado de suas operaes ou atividades, excetuando apenas os projetos considerados de alto intersse para a economia nacional, mediante autorizao especial do Poder Executivo. As entidades e estabelecimentos oficiais de crdito s podero conceder emprstimos, crditos ou financiamentos para as novas inverses a serem realizadas no ativo fixo da emprsa, cuja maioria do capital pertena a pessoas fsicas ou jurdicas residentes, domiciliadas ou com sede no exterior, quando tais emprsas exercerem atividade econmica essencial e seus empreendimentos se localizarem em regies econmicas de grande intersse nacional, assim definidas e enumeradas em decreto do Poder Executivo, mediante anuncia do Conselho Nacional de Economia.

13
interveno no setor do comrcio exterior
Seo l . a Introduo

N o mbito d o comrcio exterior 1 abordar-se- matria, examinando, inicialmente, os problemas de importao e exportao (Seo 2 . a ) , e em seguida, pela sua estreita vinculao, o regime dc cmbio (Seo 3. a ) .
Seo 2." Importao e Exportao

A regulamentao da importao comea, de regra, pelas tarias alfandegrias, conservando, no incio, carter puramente fiscal, como reforo receita tributria d o Estado, para logo aps, assumir feies de proteo indstria nacional nascente, 2 motivo pelo qual. sob sse prisma, a matria foi examinada no captulo de Indstrias de Transformao (V. C a p t u l o 12) . Podemos apontar o Decreto-Lei 3.032, 8 de 7 de fevereiro de 1941 que estabelece o regime de licena prvia para exportao, o primeiro diploma legal, regulando a matria, j d e n t r o dessa nova tica, para pouco aps surgir te Decreto-Lei n. 3.293 de 21 de maio de 1941, que cria a Carteira de Exportao e Importao d o Banco do Brasil. Visava tal Carteira estimular e amparar a exportao de produtos nacionais e assegurar condies favorveis para a importa1) Para o papel do comrcio exterior na economia brasileira, V . MENDES, CNDIDO Nacionalismo e Desenvolvimento, Rio de Janeiro, Instituto Brasileiro de Estudos Afro-Asiticos, 1963 pg. 12. 2 ) V . P I N T O . MRIO DA SILVA O Contrle do Comrcio Externo e o Desenvolvimento Econmico do Brasil. Rio de Janeiro. C O N S U L T E C , 1 9 6 2 (mimeo.), pg. 1 ste estudo fornece um valioso roteiro para o exame dos problemas do comrcio exterior no Brasil. 3) Ibid., "Anexo", pgs. 1-3, para um ementrio da legislao do comrcio exterior no Brasil.

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o de produtos estrangeiros, prevendo, ainda, como medidas de incentivo, a concesso de adiantamentos aos produtores de mercadorias exportveis, e crdito a mdio e longo prazo para financiam e n t o exportao. Prevalecia, assim, um regime de liberdade de intercmbio, agindo os rgos d o govrno com medidas de incentivo e estmulo. Logo aps a Segunda Guerra Mundial, a acumulao de congelados de guerra nos pases europeus e nos Estados Unidos possibilitou a m a n u t e n o dessa liberdade de intercmbio, mas em breve o esgotamento dsses recursos vai exigir medidas de controle e restrio. Data, ento, dsse perodo a Lei n. 262 de 23-2-1948, que subordina ao regime de licena prvia o intercmbio de importao e exportao. Essa Lei, que era extremamente sucinta, determinava n o a r t . 2. q u e o Poder Executivo regulamentaria a Lei, discriminando em ordem de prioridade os produtos sujeitos ao contrle. Essa Lei, q u e era de natureza transitria, foi prorrogada pela Lei 752 de 30-6-49, pelo prazo de 90 dias, e logo em seguida prorrogada pelo prao de dois anos pela Lei 842, de 4 de o u t u b r o d e 1949. O regime de regulamentao do comrcio exterior sempre feito de forma circunstancial, justificando plenamente os comentrios de D A R I O DE A L M E L D A M A G A L H E S : " T d a s as leis q u e procuraram regular o comrcio exterior d o Brasil foram feitas a ttulo provisrio; tdas tm prazo de vigncia curto, experimental. So remendos legislao de carter provisrio."E referindo-se soma de podres atribudos Carteira de Exportao e Importao ( C E X I M ) . assinala o mesmo autor. "A se apresenta o conflito m u i t o vivo q u e constitui u m "quebra-cabeas" que o legislador tem de resolver: se constituir u m rgo m u i t o cerceado na sua atuao, da vir a sua ineficincia, justamente porque estaria tolhido e n o ter liberdade, mobilidade, elasticidade; se alargar o crculo de seu discricionarismo, estabelece o arbtrio, a ditadura." 4 A Lei 2.145. de 29-12-1953> rocura estabelecer u m regime mais bem elaborado na regulamentao d o comrcio exterior do pas. ^ Prev a extino da Carteira de Exportao e Importao d o Banco d~Brasil c. cm seu lugar, a instituio da Carteira do Comrcio Exterior (CACEX), c u m p r i n d o a essa Carteira, observadas as decises e normas que foram estabelecidas pelo Conselho da Superintendncia da Moeda e d o Crdito hoje Conselho Monetrio Nacional: emitir licenas de exportao e de importao, estas ltimas q u a n d o provarem os interessados dispor de cobertura cambial, ou
4 ) MAGALHES, DARIO DE ALMEIDA " O Contrle do Comrcio Exterior" In: Alguns Problemas Brasileiros. Rio de Janeiro, Confederao Nacional do Comrcio, Conselho Tcnico Consultivo, 1955 Vol. 1, pg. 255.

A INTERVENO D O E S T A D O N O D O M N I O ECONMICO

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dela independerem na confoimidade das normas prviamente estabelecidas; exercer a fiscalizao dos preos, pesos, medidas, classificaes e tipos decorrentes nas operaes de exportao e importao, com o fim d e evitar fraudes cambiais; classificar, ouvida a Comisso Consultiva de Intercmbio Comercial com o Exterior, as mercadorias e produtos de importao, de acordo com a sua natureza e grau de essencialidade, fixando as categorias de sua distribuio, para efeito da compra de cmbio; financiar, em casos especiais, e mediante critrios que sero fixados, depois de ouvida a Comisso Consultiva d o Intercmbio do Comrcio com o exterior, a exportao e importao de bens de produo e consumo de alta essencialidade. Estatui, tambm, a Lei 2.145 q u e independem de licenas, entre outros casos, a importao de artigos destinados a uso das misses diplomticas e de animais, mquinas e aparelhos trazidos por imigrantes para utilizao em sua indstria e de bagagem dos viajantes. A constante mutao das normas do comrcio exterior d o Pas foi objeto de vrias questes, levadas ao Poder Judicirio, a respeito das normas vigorantes por ocasio de determinada importao, e de direitos adquiridos por fora de deciso dos rgos administrativos. A tendncia da jurisprudncia tem sido a de reconhecer, salvo em casos de manifesto abuso de poder, a faculdade conferida Administrao Pblica de alterao imediata das atividades de importao e exportao. o q u e se depreende, por exemplo, d o m a n d a d o de segurana 3.285 d o Distrito Federal, julgado pelo T r i b u n a l Federal de Recursos, sendo relator o Ministro A F R N I O C O S T A , e que tem a seguinte ementa: "A regulamentao d a exportao e da importao legtima como conseqncia d a interveno d o Estado na ordem econmica." N o seu voto, acentuava o Ministro relator: " T e n t a n d o equilibrar a situao cambial, havia o govrno estabelecido o regime de licenciamento prvio. N o alcana o resultado esperado. Estabelece, ento, em substituio o oferecimento das divisas estrangeiras, conciliando os pedidos e jicenas j concedidas." 5 A regulamentao das atividades de exportao se apresenta bem mais simplificada, pelos seguintes fatres arrolados por M R I O
DA S I L V A PINTO:

"a) carter intrnseco das leis de licena prvia de favorecim e n t o das exportaes; 5) V. Revista de Direito Administrativo, Pg. 215. 42: 255-257 out./dez. 1955.

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b) excluso do caf da rbita dos rgos controladores d o comrcio externo, C E X I M e CACEX, com conseqente reduo dos valres controlados e apenas 30% a 40% d o valor FOB da exportao total d o pas; c) pouca diversificao da pauta de exportao". 6 Tais medidas se cifram, de regra, na concesso de subsdios, financiamentos, isenes de impostos, etc., sendo q u e a regulamentao do comrcio exterior, de grande mutalidade e atendendo a situaes de circunstncia, se processava por meio de instrues da SUMOC, at recentemente, e a partir da Lei n. 4.595 atravs de resolues d o Conselho Monetrio Nacional. De fato, nos trmos da Lei Brasil dar execuo poltica do 59 da mesma lei que mantida Comrcio Exterior, como rgo exterior.
Seo 3.

n. 4.595, compete ao Banco d o comrcio exterior, dispondo o art. n o Banco d o Brasil a Carteira do executor da poltica d o comrcio

Regime de

Cmbio

Em matria de cmbio, a partir d o incio d o sculo, em 1905, surge a regulamentao, por parte d o Poder Pblico, com o Decreto 1.455 de 30 de dezembro, que aprova o regulamento do Banco d o Brasil e com a Primeira Guerra Mundial, entre as medidas tomadas n o quadrinio W E N C E S L A U B R A Z , est o Decreto 1 3 . 1 1 0 de 19 de j u l h o de 1918, q u e probe a exportao de valres e remessas de fundos, vindo logo a seguir a atribuio dada ao Banco d o Brasil para intervir neste mercado, n u m esforo, como sucintamente exposto por P H I L A D E L P H O DE A Z E V E D O "na defesa de intersses superiores, tantas vzes manifestada na evoluo d o contrle de cmbio, que se iniciou n o tempo d o Govrno de E P I T C I O P E S S O A , embora sob tremenda oposio que a galhardia daquele grande brasileiro conseguiu vencer, combatendo em todos os campos inclusive no Instituto dos Advogados Brasileiros, onde se travou memorvel polmica sbre a legitimidade da fiscalizao cambial, em que sobressaram S F R E I R E , Diretor d o Banco d o Brasil de um lado e o saudoso M A C A R I N O S T O R R E S do outro". 7 Com a revoluo de 1930, o Decreto 20.451, de 28 bro de 1931, estabelece normas para as vendas de letras tao, ou de valres transferidos d o estrangeiro. Mas j pelo Decreto-Lei n. 97, de 23 de dezembro restabelece-se
6) PINTO, o p . cit., p g . 35. AZEVEDO, PHILADELPHO Um

de setemde exporem 1937, o contr-

7)

Trinio de Judicatura. So Paulo, Max Limonad, s.d. vol. 7, pg. 57.

A INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO

ECONMICO

279

le de cmbio do Banco d o Brasil, que vai ser, n o entanto, revogado parcialmente, pelo Decreto-Lei 1.201 de 8 de abril de 1939, voltando-se a uma atitude mais liberal. C o m o trmino da Segunda Guerra Mundial, a existncia de vultoso saldo cambial do Pas no exterior, permite a volta de u m a posio liberalizante, atravs d o Decreto-Lei 9.025 de 17-1-1946 em seguida, porm, a exausto dsse saldo cambial e a partir de 1951, uma poltica de estocagem de matria-prima, em face da perspectiva de alastramento da Guerra da Coria, conduz, novamente, necessidade de u m maior contrle cambial, que vai ser regulam e n t a d o pela Lei n. 1.807 de 7-1-1953, q u e dispe sbre operaes cambiais. A referida Lei determina q u e sero efetuadas por taxas fixadas pelo Conselho da Superintendncia da Moeda e d o Crdito, em resultado da paridade declarada n o F u n d o Monetrio Internacional, as operaes de cmbio referentes exportao e importao de mercadorias com os respectivos servios de frete, seguro e despesas bancrias; aos servios governamentais, inclusive os relativos a sociedades de economia mista, em q u e a maioria do capital votante pertena ao Poder Pblico, aos emprstimos, crditos e financiamentos de indubitvel intersse para a economia nacional, obtidos n o exterior, e registrados pelo Conselho da Superintendncia da Moeda e d o Crdito, e s remessas de rendimentos dos capitais estrangeiros registrados n o Conselho da Superintendncia da Moeda e d o Crdito, nos casos de investimentos de especial intersse para a economia nacional. As operaes de cmbio, no expressamente enumeradas na Lei 1.807, seriam efetuadas pelas taxas livremente convencionadas pelas partes, salvo deliberao em contrrio do Poder Executivo, por via de decreto em caso de excepcional gravidade, mediante proposta do Conselho da Superintendncia da Moeda e do Crdito, vedando quaisquer discriminaes para operao da mesma natureza. A prtica das operaes de cmbio, segundo a mesma Lei, era privativa rios estabelecimentos bancrios, e sociedades de crdito, autorizadas pelo Govrno, na forma da legislao em vigor. A utilizao das taxas mltiplas de cmbio, 8 q u e fra introduzida pela Instruo 70 de 9-10-1953, foi modificada pela Lei 3.244 de 14 de agosto de 1957, que estabeleceu para aquisio de cmbio destinado a importao duas categorias: a geral e a especial, sendo na primeira includos as matrias-primas, os equipamentos e outros bens de produo, assim como os bens de consumo genrico para os
8) V . GRADIN, VICTOR Efeitos das Taxas Mltiplas de Cmbio Salvador, Livraria Progresso, 1957, pg. 112.

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A L B E R T O VENANCIO F I L H O

quais no h a j a suprimento satisfatrio no mercado i n t e r n o e na categoria especial os bens de consumo restrito e outros bens de qualquer natureza, cujo suprimento n o mercado interno seja satisfatrio. A fixao das taxas para determinados investimentos, enumerados na Lei, pelo Conselho da S U M O C e que se convencionou chamar de "cmbio de custo", aliada aos vultosos intersses econmicos envolvidos em operaes dsse tipo, e s constantes mudanas dos dispositivos legais, levou vrios interessados a recorrerem ao Poder Judicirio, n o sentido de obter a proteo a pretensos direitos adquidos. O pronunciamento do Poder Judicirio foi, predominantemente na defesa dos intersses pblicos e das prerrogativas d o Poder Executivo em diferentes decises, das quais podemos citar, entre outras, o M a n d a d o de Segurana 3.840 (Distrito Federal), decidid o pelo T r i b u n a l Federal de Recursos, sendo relator o Ministro J O O J O S DE Q U E I R O Z , e que tem a seguinte ementa: " A alterao do regime cambial, tendo carter de ordem pblica, alcana os casos pendentes de pedidos de licena prvia." 9 Nesta deciso assim se pronunciou o Ministro C U N H A M E L L O : "Essas variaes, de referncia ao processo de aquisio de moeda estrangeira e ao custo da mesma, m u i t o importam ao Estado, pois funo essencial e privativa d o mesmo, como se sabe, defender a moeda respectiva e tomar providncias reajustadoras, sempre q u e desequilbrios econmico e financeiro tornarem demasiado onerosas ou impraticveis para le, Estado, as condies at e n t o vigentes." E acrescenta: "Luiz J O S S E R A N D lembra bem: ' O Direito sofre progressivamente a atrao e o jugo dos fatos econmicos q u e dominam e dos quais le se tornou tributrio. A ordem jurdica, ressaltou ste civilista renomado, essencialmente u m a ordem econmica, financeira'." 1 0 A onerosidade do regime cambial, estabelecendo o "cmbio de custo" que levou o Govrno em 1961 a alterar substancialmente essas taxas atravs da Instruo 204 da SUMOC, de maro de 1961. Em conseqncia, era substancialmente elevada a taxa cambial, passando os custos da matria-prima importada aos sensveis aumentos. Considerando que na ocasio se iniciou u m movimento de alterao de preos, em virtude da elevao das taxas cambiais, mas que s viria incidir nas importaes futuras, determinou o govrno, em vrios Decretos, 50.354 de 17-3-1961; 50.359 de 18-3-1961; 50.636 de 20-3-1961 e 50.419 de 4-4-1961, referentes ao petrleo e derivados e trigo e seus derivados, fertilizantes, inseticidas e seus semelhan-

9) V. Revista de Direito Administrativo, 10) Ibid., pg. 236.

46: out./dez. 1950, pg. 236.

A I N T E R V E N O D O E S T A D O NO D O M N I O E C O N M I C O

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tes, e farinha de trigo no atacado respectivamente, q u e se fizesse a verificao dos estoques importados taxa cambial anterior, e determinou a elevao imediata dos preos das mercadorias, mas imps o recolhimento ao Banco do Brasil da diferena em relao taxa cambial anterior. A matria foi levada por firmas importadoras ao Poder Judicirio, tendo o Govrno apresentado, nas razes de suas defesas, u m parecer d o ento Consultor-Geral da Repblica, Prof. C A I O M R I O DA S I L V A P E R E I R A , q u e defendeu a legalidade d o ato governamental com argumentao que cabe aqui ser transcrita. 1 1 Alega o Consultor-Geral da Repblica q u e desejava o govrno procurar os meios de conteno dos preos para evitar altas inconscientes, mas, de pronto, sentiu q u e a legislao brasileira no est atualizada neste sentido e n o oferece s autoridades os meios defensivos da economia geral, de forma a permitir-lhe conter os abusos,12 razo por q u e foi obrigado a expedir os decretos acima citados. E x a m i n a n d o a competncia para baixar sses decretos, acrescentou o Consultor-Geral da Repblica: "Existe em vigor todo u m sistema legislativo, referente a cmbio, a normas de direito financeiro de comrcio exterior, q u e so da alada da U n i o e para a fiel execuo de tais leis, a Constituio outorga ao Presidente da Repblica a competncia para expedir e baixar as normas regulamentares e os decretos. Quando, portanto, foram publicados (tais decretos), o Presidente da Repblica estava e conservou-se em p l e n o gzo de suas atribuies especficas, n o faltando, portanto, nem a competncia nem a legitimidade formal s providncias decretadas." 1 3 E tratando da legitimidade dos decretos em caso, desenvolve a seguinte argumentao: " N o regime cambial, anteriormente vigente, certas utilidades e matrias-primas eram importadas a cmbio favorecido, cuja taxa era fixada em Crf 100 por dlar, ou equivalente em outras moedas. Mas, acontece que n o era esta a taxa resultante da competio mercantil. O cruzeiro, n o mercado monetrio internacional, em

11) PEREIRA, CAIO MRIO DA SILVA

Recolhimento da Diferena Cambial ao Banco do Brasil Braslia, Departamento de Imprensa Nacional,


1961, pg. 21 (Parecer n. 18 de 11-5-61).

12) Ibid., pg. 4. 13) Ibid., pg. 13.

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conseqncia de um conjunto de circunstncias, envilecera, fra pouco a pouco perdendo o seu poder aquisitivo. Conseguintemente, o dlar (a que se passa a referir com exclusividade, como padro de cmbio internacional), o dlar foi ganhando preo, e foi-se elevando a sua taxa, tanto no mercado livre q u a n t o nos leiles. Mantendo o Govrno brasileiro, por intermdio do rgo de contrle, a mesma e uniforme taxa de Cr$ 100, por unidade, ocorreu o distanciamento entre esta cifra e a sua cotao efetiva. Mas no se tratava, to-smente, de uma questo de moralida. de pblica, reclamando a verdade cambial. Cogitava-se, ainda, de um problema da maior relevncia no plano financeiro. que o exportador no fornecia a mercadoria por cmbio de favor artificial. le queria receber o preo, segundo o valor corrente do mercado. As divisas no se adquiriam pela taxa fixada internamente. Tinha a moeda estrangeira de ser paga pela sua cotao efetiva. E, como havia uma diferena entre o valor real do dlar, e o estalo abstrato que a SUMOC determinava, algum pagava esta diferena. Se o dlar custasse Cr$ 100, e fsse comprado por Cr$ 100, pagava quem o adquiria. Se custasse Cr$ 150, e o importador o recebia, pagava CrS 100, algum cobria o resto. Passando a tf$ 200, havia um saldo de Cr$ 100, por unidade, a favor do exportador estrangeiro, que algum tinha de pagar tambm. Ora, o importador smente pagava os Cr$ 100, da cotao artificial, e o exportador no fazia abatimento. Ento, era a nao brasileira que entrava com a diferena. Era o povo brasileiro que concorria, com os sacrifcios de sua blsa e com sua economia, para que o Govrno brasileiro cobrisse a diferena de cmbio. Os importadores, ento, recebiam uma mercadoria ou matriaprima, ao dlar irreal de CrS 100, porque o Govrno, e indiretamente o povo, entrava com a diferena, mobilizadas evidentemente as economias da nao brasileira. Veio a Instruo n. 204 e acabou com esta situao de fantasia. Passando o dlar de importao casa dos Cr$ 200, as mercadorias que vieram a ser adquiridas sero naturalmente majoradas. Mas aquelas j em poder dos importadores e atacadistas tinham sido por les compradas ao cmbio de Cr$ 100. Elevado ste para Cr$ 200, e realizada a elevao dos preos, respectivamente em funo da nova taxa de cmbio, o preo de

A INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO

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venda se alterava. Nle entravam: a) os fatores de composio n o mercado interno, como tributos, manufatura, etc.; b) o preo pago pelo importador, de Cr 100, por dlar; c) a diferena de preo da cotao da moeda internacional, na base de Cr$ 100, por unidade, que havia sido paga pela Unio. Pela mesma razo que, adquirindo a mercadoria ao dlar de Cr$ 100, o importador incluiu esta quantia no cmputo dos elementos de composio de preo de venda; e pela mesma razo que, no momento em que passar a pagar o dlar a Cr$ 200, incluir, igualmente, no valor venal, o preo por que pagou a moeda estrangeira claro e clarssimo que, no perodo intermdio, e para as mercadorias que adquiriu a dlar de Cr$ 100, vai vender reajustando o preo para a base do dlar de Cr$ 200. No tem direito de embolsar a diferena. Por que no? Porque n o foi le quem pagou. Se o importador coloca na composio do preo de venda o valor do dlar que pagou, e mais a diferena, que no pagou, em verdade locupleta-se custa alheia, apropria-se do que lhe no pertence. Uma vez que haja, como h, como haver, e como no tem o govrno meios de impedir que haja, a elevao de preos, para adaptao de valores cambiais decorrentes da aplicao da Instruo n. 204, s existe um meio de evitar que o importador no se converta em aproveitador: que, ao receber le, pela venda o preo majorado, restitua a quem pagou a diferena que recebe. No foi o importador que pagou o valor total do dlar, porm apenas os Cr 100, a ttulo ou sob denominao de taxa de cmbio favorecido. le desembolsou, apenas, Cr$ 100. Quem entrou com a diferena foi a Unio. Logo, Unio deve ser feita a restituio do que desembolsou. Quando, ento, o Presidente da Repblica baixou os decretos em causa, limitou-se a ordenar, ao importador, que restitua Unio, mediante recolhimento ao Banco do Brasil, para ulterior deliberao, a diferena entre o preo em vigor antes da Instruo n. 204, e o que resultou da aplicao dela, porque esta diferena corresponde quilo que foi pago pela prpria Unio. ste dinheiro dela, porque foi pago por ela. A Unio no cobra, no tributa, no onera. A Unio apenas exige que o importador ou atacadista, ao receber o dinheiro da venda do produto, entregue-lhe a parte, com que ela, Unio, entrou na aquisio do dlar de importao.

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O fenmeno n o nvo, nem nicamente local. 14 A regulamentao d o regime cambial continuou a se processar por meio de instrues da SUMOC, at o advento da Lei n. 4.595, q u e atribuiu ao Conselho Monetrio Nacional fixar as diretrizes e noimas da poltica cambial, inclusive compra e venda de ouro e quaisquer operaes em moeda estrangeira, p o d e n d o outorgar ao Banco Central da Repblica do Brasil o monoplio das operaes de cmbio q u a n d o ocorrer grave desequilbrio n o balano de pagamentos ou houver srias razes para prever a iminncia de tal situao.

14) Ibid., pg. 16-19.

14
interveno no setor de seguros
i . . i \ i, N o setor de seguros tambm se desenvolveu u m a ampl atuao intervenciorista d o Estado. Tratando-se de atividade econmica que tem que funcionar na base de confiana, movimentando parcelas avultadas de recursos de particulares, era natural que o seu exerccio estivesse sujeito a u m a fiscalizao e contrle d o Poder Pblico. Referindo-se poupana e ao seguro, assim s expressou ZAN O B I N I , n o Corso di Diritto Amministrativo: "Estas tividades n o podem ser exercidas sem u m a expressa autorizao do Estado, o qual se reserva, ademais, u m a f u n o decisiva de direo e contrle sbre o exerccio das prprias atividades das emprsas assim autorizadas. Essa direo assume formas mais graves e de maior intensidade com referncia ao seguro de vida, ficando atenuada n o conf r o n t o com as emprsas de seguro contra danos. N o entanto, essa direo constitui u m a forma de interveno que supera, n o conted o e na eficcia, aquelas q u e o Estado desenvolve com relao s outras categorias de emprsas privadas; reproduz sob certos aspectos, a tutela que o Estado exerce sbre os entes autrquicos, isto , sbre os entes q u e fazem parte da administrao pblica." 1 Podemos encontrar entre ns, m u i t o remotamente, essa exigncia de autorizao para o funcionamento de companhias de seguros, pois mal chegando ao Brasil, em janeiro de 1808, o Prncipe D . J O O , por Decreto de 2 4 - 1 - 1 8 0 8 , autorizava o estabelecimento da Cia. de Seguros Boa F. 2

1) ZANOBINI, op.

cit.,

pg.

324.

2) V. Instituto de Resseguros do Brasil Noes Fundamentais de Seguros. Publicao n. 15 IRB 2. edio atualizada. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1947. 413 Cf. tb. a coleo da Revista do Instituto de Resseguros do Brasil.

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ALBERTO VENANCIO

FILHO

A legislao da regulamentao, em matria de seguros abundante, podendo-se citar, retrospectivamente, a Lei n. 291, de 5-9-1895, que dispe sbre as companhias estrangeiras de seguro de vida q u e funcionam n o Pas. 3 O Decreto n. 4.270 de 10-11-1901, baixando o regulamento d o funcionamento das companhias de seguro de vida, martimos e terrestre, nacionais e estrangeiras, e criando uma Superintendncia Geral de Seguros. O Decreto n. 16.738 de 31-12-1924 reorganiza a Inspetoria de Seguros e aprova nvo Regulamento para o servio de fiscalizao das companhias nacionais e estrangeiras; o Decreto n. 21.828 de 14-9-1932 aprova o Regulamento de Seguros, e o Decreto n. 24.782, de 14-7-1934 cria n o Ministrio d o T r a b a l h o Indstria e Comrcio, em substituio Inspetoria de Seguros, o Departamento Nacional de Seguros Privados e Capitalizao. Os estatutos legais em vigor, de maior importncia so o Decreto-Lei n. 2.063, de 7-3-1940, que regulamenta, sob novos moldes, as operaes de seguros privados e sua fiscalizao e o DecretoLei n. 9.735 de 4-9-1946, que consolida a legislao relativa ao Instituto de Resseguros d o Brasil. O Decreto-Lei n. 2.063 determina que a explorao das operaes de seguros privados ser exercida, n o territrio nacional, por sociedades annimas, mtuas e cooperativas, mediante autorizao d o Govrno Federal. Esto excludos do citado regime o Instituto de Resseguros d o Brasil, e quaisquer outras instituies criadas por lei federal, bem como as associaes de classe, de beneficncia, e de socorros mtuos q u e instituam penses ou peclios em favor de seus associados e respectivas famlias. O funcionamento das sociedades de seguros ser autorizado por clecreto do Poder Executivo, mediante requerimento ao Ministro d o Trabalho, Indstria e Comrcio, hoje da Indstria e Comrcio, por intermdio d o Departamento Nacional de Seguros Privados e de Capitalizao. O a r t . 145 da Constituio de 1937 determinava q u e s poderiam funcionar n o Brasil os bancos de depsitos e as emprsas de seguros, q u a n d o os seus acionistas fssem brasileiros, prevendo a concesso de prazo razovel para q u e as emprsas de seguro ento autorizadas n o Pas pudessem atender a essa transformao. Regulamentando sse dispositivo, o Decreto-Lei n. 2.063 disps que as aes das sociedades annimas de seguros s podem perten3)

Para os antecedentes desta Lei, oriunda de um projeto do VIRGLIO D A LIMA SOBRINHO, BARBOSA A Nacionalidade da Pessoa Jurdica. Belo Horizonte, Edies da Revista Brasileira de Estudos Polticos,
MSIO, V . 1963. P g . 192-193.

A I N T E R V E N O DO E S T A D O N O D O M N I O E C O N M I C O

287

cer a pessoas fsicas brasileiras, e proibiu de pass-las a brasileiros casados com estrangeiros pelo regime de comunho de bens, bem como de serem dadas em penhor ou cauo a pessoas que no as possam possuir. Q u a n d o o regime fr de separao de bens, n o poder o marido estrangeiro, ainda que administrador dos bens da mulher, exercer atos de administrao n o tocante "s aes". A Constituio atual, alm de, n o a r t . 5, dar competncia U n i o Federal, para fiscalizar as operaes de estabelecimentos de crdito, de capitalizao e de seguro, determina no a r t . 149 que a lei dispor sbre o regime dos bancos de depsitos, das emprsas de seguro, de capitalizao e de fins anlogos. Em face dessas normas, discute-se a validade d o Decreto-Lei n. 2.063, no que se refere nacionalidade de seus acionistas. Tem-se examinado, por conseguinte, a compatibilidade entre ambos os dispositivos, 4 sendo favorvel vigncia dos dispositivos do Decreto-Lei n. 2 . 0 6 3 , O S C A R S A R A I V A e C A R I E S M E D E I R O S , como se depreende dos trechos abaixo. Assim se manifestou O S C A R
SARAIVA:

"At que nova lei seja expedida, nos trmos d o a r t . 149 da Constituio Federal, deve-se aplicar, integralmente, o Decreto-Lei n. 2.063 de 7-3-1940. "Dsse modo a legislao a ser expedida sbre seguro, desde que seguida essa orientao pacfica entre os mestres do nosso Direito contemporneo Constituio de 1891, t a n t o poder adotar o princpio da plena liberdade nos negcios de seguro, filiando-se tendncia da internacionalizao crescente dsse ramo da atividade mercantil, ou o da liberdade limitada, restringindo aos nacionais a prtica de certos ramos q u e se podem considerar vinculados segurana nacional, como por exemplo, a cobertura de risco de fogo ou martimos, c u j o trato deixa, prticamente, a descoberto assunlos militares de relevncia, ou at m a n t e r o regime atual de limitao dessa atividade aos nacionais. E se diretrizes restritivas d o direito do estrangeiro podero ser adotadas com base em doutrina pacfica, q u a n d o da vigncia da Constituio de 1891, como pretender que, desde j, o Executivo ex autoritate prpria declare derrogados por inconstitucionais, princpios do Decreto-Lei n. 2.063

4) BARBOSA LIMA SOBRINHO

argumenta que para legislar em matria de seguros, % Unio Federal tem a competncia do art. 5., XV, letras a e k da Constituio, para legislar sbre o direito comercial e sbre as instituies de crdito e comrcio exterior e que, portanto, o art. 149 veio ampliar a competncia legislativa da Unio, at onde conviesse aos intersst-s da nossa ordem econmica, considerando vlidos os dispositivos do Decreto-Lei n. 2.063 sbre exigncia de nacionalidade para os acionistas de emprsas de seguros. Ibid., pg. 197.

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de 7-3-1940. q u e nada mais fazem d o q u e pr em prtica sse entendimento?" 8 Da mesma opinio C A R L O S M E D E I R O S , como Consultor-Geral da Repblica q u a n d o afirma que: " C o n t i n u a m em vigor os dispositivos da lei ordinria, anteriores Constituio, q u e estabelecem restrio a emprsas de seguros, q u a n t o nacionalidade de seus acionistas." 0 "A jurisprudncia do Supremo T r i b u n a l , todavia, inclinou-se n o sentido oposto, como se depreende da deciso d o Recurso Extraordinrio n. 24.276 e n o M a n d a d o de Segurana n. 6.061." 7 Para os efeitos de autorizao e de fiscalizao, o regulamento divide as operaes de seguro em dois grupos: 1.) seguros dos ramos elementares, isto , dos q u e tenham por fim garantir perdas e danos, ou responsabilidades, provenientes de riscos de fogo, transportes, acidentes pessoais e outros eventos que possam ocorrer afe t a n d o pessoas e coisas; 2.) quaisquer seguros de vida, entendendo-se como tais os que, com base na durao da vida h u m a n a , ten h a m por im garantir, dentro de determinados prazo e condies, o pagamento de q u a n t i a certa, renda ou outro beneficio. A Lei dispe tambm sbre as sociedades mtuas, que se caracterizam pelo fato de se confundirem na pessoa do associado segurado e o segurador, n o tm fins comerciais, especulativos, mas apenas a indenizao do d a n o sofrido pelo mutualista. 8 Considerando a importncia das garantias com que devem ser realizadas as operaes de seguro, a legislao vigente tem normas sbre a constituio de reservas nas operaes dos ramos elementares, q u e compreendem as reservas tcnicas, de risco n o expirados, de sinistro a liquidar, de contingncia e reservas para a oscilao d e ttulos. At a criao d o Instituto de Resseguros d o Brasil, o resseguro n o Brasil era quase integralmente realizado n o exterior, ou por in5) Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio do Trabalho em 16-7-1947. Revista Forense, 116: 42-46 mar. 1948. Pg. 46. 6) Parecer Revista de Direito Administrativo, 26: 348-353, out./dez. 1951. pg. 348. 7) V. LIMA SOBRINHO, op., cit., pgs. 198-199. A resoluo 23/65 do Senado Federal suspendeu por inconstitucional o art. 9 do Decreto-Lei 2.063. 8) A representao dos scios ausentes, nas sociedades mtuas, por ra do art. 14 do Decreto-Lei 3.908 de 8 de dezembro de 1941, passou a caber a pessoa designada pelo ento Ministro do Trabalho, Indstria e Comrcio, motivo pelo qual essas sociedades ficaram, prticamente, sob o contrle do Govrno Federal. A principal delas, "Equitativa dos Estados Unidos do Brasil", Sociedade Mtua de Seguros Gerais, nos trmos da Lei n. 4.679, de 16-6-1965, foi autorizada a transformar-se em sociedade annima.

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lermdio de companhias estrangeiras. O objetivo da sua criao em 1939, foi, assim, o de evitar a evaso de receitas e lucros para o estrangeiro, e contribuir para o fortalecimento da economia brasileira, bem como instituir u m primeiro passo para tornar efetiva a nacionalizao d o seguro previsto nos dispositivos constitucionais da Constituio de 1934 e da Constituio de 1937. O Instituto de Resseguros d o Brasil foi criado pelo DecretoLei 1.186 de 3-4-1939, tendo o Decreto-Lei n. 9.735 de 4-9-1946 consolidado a legislao a le relativa a qual lhe atribui os objetivos de regular as operaes de resseguros e de retrocesso n o Pas e desenvolver as operaes de seguro em geral. Foi dada a faculdade ao Instituto de Resseguros d o Brasil de, excepcionalmente, rejeitar qualquer resseguro, q u a n d o o risco n o oferecer as necessrias condies de segurana ou quando, por motivos de ordem tcnica, n o lhe convier aceit-lo. As emprsas de seguro so obrigadas a ressegurar n o I R B : a) as responsabilidades excedentes dos limites tcnicos fixados para cada r a m o de operaes; b) 20%, n o mnimo, das responsabilidades q u e cada u m a houver assumido em cosseguro, podendo, n o entanto, o I R B nesse l t i m o caso, estabelecer as condies e limites dentro dos quais as sociedades ficam dispensadas dessa obrigao. As emprsas de seguro ficam obrigadas aceitao das retrocesses d o IRB, e so igualmente obrigadas a constituir e m a n t e r u m F u n d o dc Garantia de Retrocesses ( F G R ) destinado a responder, subsidiriamente, pelas responsabilidades decorrentes das retrocesses d o I R B . Cabe ainda u m a referncia ao seguro agrrio: a Lei 2.168 de 11-1-54 estabeleceu normas para a instituio do seguro agrrio, destinado preservao das colheitas e dos rebanhos, ante a eventualidade de risco q u e lhe so peculiares, e instituindo o F u n d o d e Estabilidade de Seguro Agrrio, com a finalidade de garantir a estabilidade dessas operaes, atender cobertura suplementar dos riscos de catstrofes, permitir o gradual ajustamento das tarifas de prmios, bem como de quaisquer outras iniciativas atinentes ao aperfeioamento e generalizao d o mesmo seguro. Foi incumbida de desenvolver progressivamente operaes de seguro agrrio, u m a sociedade por aes, denominada C i a . Nacional de Seguro Agrcola. 9) A Lei n. 4.679, de 16-6-65 dispe sbre o seguro de crdito & exoortao, cobrindo "riscos comerciais" e "riscos polticos e extraordinrios", sendo que a enrontio dos riscos ser concedida pelo Govrno Federal, atravs do Instituto de Rfweorros do Brasil. Essa Lei foi regulamentada pelo Decreto 57.826 de 18-12-65.

15
interveno na represso dos abusos do poder econmico

O aparecimento de uma legislao de combate aos monoplios e s formas de abuso do poder econmico surgiu, entre ns, na vigncia da Constituio de 1937, por fra do Decreto-Lei 7.666 de 22 de j u n h o de 1945, que dispunha sbre atos contrrios ordem social e econmica. De inspirao do ento Ministro da Justia, A G A M E N O N M A o Decreto-Lei define certos atos como contrrios ao intersse da economia nacional, compreendendo os entendimentos, ajustes ou acrdos, visando elevar preos de venda, restringir, cercear ou suprimir a liberdade econmica de outras emprsas e influenciar o mercado n o sentido do estabelecimento de monoplio; atos de compra e venda de acervo de emprsas; atos de aquisio ou deteno de terras; paralisao total ou parcial de emprsas; incorporao, fuso, transformao, associao ou agrupamento de emprsas. sses mesmos atos teriam a tipificao agravada para nocivos aos intersses pblicos, quando envolvessem indstrias blicas, indstrias bsicas, emprsas editoriais, jornalsticas, de rdio e televiso, ou de divulgao e publicidade, quando dsses atos participassem emprsas estrangeiras ou resultassem da ao de emprsas nacionais ou estrangeiras notriamente vinculadas a trustes ou cartis ajustados no estrangeiro.
GALHES,

O Decreto-Lei 7.666 estabelecia um regime de autorizao prvia para formao, incorporao, transformao e agrupamento de determinadas emprsas, alm do registro de outros ajustes e acrdos, com interferncia no processo de produo e circulao das riquezas. Para a execuo dos dispositivos do referido Decreto-Lei. era instituda a Comisso Administrativa de Defesa Econmica (CADE). subordinada ao Presidente da Repblica, tendo como presidente o

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Ministro da Justia e Negcios Interiores, e constituda d o Procurador-Geral da Repblica, d o Diretor-Geral da prpria CADE, de representantes d o Ministrio d o T r a b a l h o e da Fazenda e de representantes das classes produtoras, e de u m tcnico em Economia e Finanas. Cumpria CADE verificar a existncia dos atos contrrios aos intersses da economia nacional, notificar as emprsas faltosas para a cessao dos efeitos dos atos encaminhados e, em caso de no c u m p r i m e n t o das determinaes, aplicar a interveno nas mesmas. A sano aos atos considerados nocivos ao intersse pblico era a desapropriao das emprsas com pagamento em ttulos d o Tesouro, de emisso especial, amortizveis em 40 anos.
O Decreto-Lei 7 . 6 6 6 n o chegou a ser psto em execuo, em face da reao contra a medida, sendo revogado logo aps a q u e d a d o Govrno V A R G A S pelo Decreto-Lei 8 . 1 6 2 de 9 - 1 1 - 1 9 4 5 . Apresenta, todavia, importncia para o exame da matria, u m a vez q u e leve suas linhas gerais reproduzidas n o projeto de lei apresentado Cmara dos Deputados em 1 9 4 8 , pelo Deputado A G A M E N O N M A G A L H E S , 1 j escoimado de certos aspectos q u e n o se coadunavam com o sistema da Constituio de 1946, e q u e veio a transformarse, aps longa tramitao legislativa, na Lei 4 . 1 3 7 .

N a Constituinte de 1946. ao discutir-se o captulo da Ordem Econmica e Social, ressurge a matria, 2 que constitui artigo 148, assim dispondo: "A lei reprimir tda e q u a l q u e r forma de abuso do poder econmico, inclusive as unies ou agrupamento de emprsas individuais ou sociais, seja qual fr a sua natureza, q u e tenham por fim d o n r n a r os mercados nacionais, eliminar a concorrncia e aumentar arbitrriamente os lucros." A lei brasileira, acolheu, assim, a expresso "abuso d o poder econmico" como frmula-sntese para abranger na sua totalidade as disposies relativas ao combate das formas monopolsticas. A respeito desta expresso, u m especialista norte-americano, CORYVIN F.DWARDS, teceu os seguintes comentrios: "Em alguns pases, o conceito de ao contrria ao pblico definido na frase 'abuso d o poder econmico', sume atitudes desenvolvidas d u r a n t e vrios sculos, pela lao de instituies religiosas, polticas e econmicas. O intersse cpie reinter-retrmo

1) 2)

MAGALHES, AGAMENON Abuso do Poder Econmico. Recife, Flha da Manh, 199, 99 pg. Para os debates da Constituinte, V. DUARTE, JOS A Constituio Brasileira de 1946. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1947. Vol.' III, pg. 1 2 7 .

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perfeitamente entendido por aqules q u e com le se familiarizaram, embora no tenha sentido para u m observador norte-americano." 3 E desenvolvendo essa observao, de u m p o n t o de vista histrico: "Antes da reforma, a atitude da Igreja era de n o desafiar a existncia d o poder econmico temporal, nem preocupar-se com a sua concentrao, mas aceitando as hierarquias d o poder, insistir para que tal poder fsse moralizado e se tornasse religioso. T d a a conquista de poder trazia u m a correspondente conquista de deveres. O fracasso em assumir seus deveres institua u m a conduta imoral e irreligiosa. Essa concepo claramente u m a precursora do conceito legal atual de abuso do poder econmico, a q u a l sobreviveu Reforma, n o smente nos pases catlicos, mas tambm naqueles pases nos quais o protestantismo adotou a concepo de q u e as atividades comerciais privadas tm deveres morais correspondentes sua autoridade." 4 Essa fundamentao filosfica constitui, por assim dizer, o divisor de guas entre as legislaes q u e acolhem o combate de tda e qualquer forma de agrupamento de emprsas, e aquelas outras s quais se filia a legislao brasileira, q u e s reprimem as formas abusivas, resumidas na expresso "abuso d o poder econmico". tambm o q u e se revela n o desenvolvimento da legislao francesa, como se depreende d o comentrio de R O B E R T P L A I S A N T : " A jurisprudncia faz u m a distino f u n d a m e n t a l e tradicional em Direito francs, retomada n a Ordenao de 30-6-1945, artigo 59, bis, a distino entre bons e maus acrdos. O acrdo n o proibido em si, mas smente nos casos em q u e produz o efeito nocivo q u e proibido pelo artigo 419 d o Cdigo Penal." O aparecimento da legislao antitruste 6 u m a decorrncia do desenvolvimento do capitalismo, com o surgimento dos agrupamenEDWARDS, CORWIN "Foreign Anti-Trust Laws in the 1960's". In: Legal Problems in International Trade and Investment (Proceedings of the 1961 Conference on International Trade and Investment). New York, Oceana Publications, 1962, pg. 57. 4) Ibid., pg. 65. 5) PLAISANT, ROBERT Dlit d'Altration des prix Jurisclasseur Penal 3) 6)

define a legislao antitruste como "um conjunto de regras cujo objetivo de proteger a concorrncia, concebida como um princpio de base da ordem econmica e declarando ilcitas as prticas e os contratos que a restringem". VAN HECKE, GEORGE A. "Le Droit Anti-Trust. Aspects Comparatifs et Internationaux". In: Recueii des Covrs de VAcadmie cbe Droit International, Vol. 106. II LEYDEN, SIJTHOFF 1962, pg. 257. Cf. tb. VENANCIO FILHO, ALBERTO

8-1963. VAN HECKE

"Abuso do Poder Econmico". Revista de Direito Pblico e Cincia Poltica. ( 1 ) : 2 9 - 6 2 , jan./abr. 1964 e a bibliografia publicada no Boletim da Biblioteca da Cmara dos Deputados. 9 ( 2 ) : 2 8 1 - 3 0 7 , jul./dez.
1960.

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tos das grandes empresas, justificando a advertncia de H E R M A N ' O U os encarregados d o poder poltico, descobrindo novas fontes de fortalecimento econmico, demonstram efetivamente sua independncia diante das fras da riqueza privada, ou os esforos dos lderes econmicos conseguiro ou, pelo menos, tentaro pr fim democratizao d o poder." 7 Da j se ter d i t o que tal legislao s aparece em pases plenamente desenvolvidos, 8 o q u e foi corroborado por A G A M E N O N M A G A L H E S ao afirmar em 1 9 4 9 q u e "a necessidade (de normas legais sbre a represso d o abuso d o poder econmico) s se fz sentir agora, com a evoluo industrial d o nosso Pas, acelerada pelas duas ltimas guerras." 9
HELLER:

Para a adequada compreenso da legislao de combate aos monoplios, torna-se indispensvel a definio d o que se entende por monoplios e de u m conhecimento de como, n o mbito legal, so conceituadas tais frmulas. 0 artigo 148 da Constituio Federal exigiria u m a complementao atravs de lei especial, que ocorre com a Lei 4.137 de 10-9-1962 definindo como formas de abuso d o poder econmico as seguintes: 1 Dominar os mercados nacionais ou eliminar total ou parcialmente a concorrncia por meio de: a) ajuste ou acrdo entre emprsas, ou entre pessoas vinculadas a tais emprsas ou interessadas n o objeto de suas atividades; b) aquisio de acervos de emprsas ou de cotas, aes, ttulos ou direitos; c) coalizo, incorporao, fuso, integrao ou qualquer outra forma de concentrao de emprsas; d) concentrao de aes, ttulos, quotas ou direitos em poder de u m a ou mais emprsas ou de u m a ou mais pessoas fsicas; e) acumulaes de direo, administrao ou gerncia de mais de u m a emprsa; f) cessao parcial ou total das atividades de emprsa, promovida por ato p r p r i o ou de terceiros; g) criao de dificuldades constituio, ao f u n c i o n a m e n t o ou ao desenvolvimento de emprsas. 7)
8) 9) HERMAN, HELLER Verbte "Political Power". Encyclopaedia of Social Sciences. Vol. XI. New York, MacMillan, 1951, pg. 303. EDWARDS, op. cit., p g . 58. MAGALHES, op. cit., p g . 12.

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II Elevar sem justa causa os preos, nos casos de monoplio natural ou de fato, com o objetivo de aumentar arbitrriamente os lucros sem aumentar a produo. III Provocar condies monopolsticas ou exercer especulao abusiva com o fim de promover a elevao temporria de preos por meio de: a) destruio ou inutilizao, por ato prprio ou de terceiros, de bens de produo ou de consumo; b) aambarcamento de mercadorias ou de matria-prima; c) reteno, em condies de provocar escassez, de bens de produo o de consumo; d) utilizao de meios artificiosos para provocar a oscilao dc preos em detrimento de emprsas concorrentes ou de vendedores de matrias-primas. IV Formar grupo econmico, por agregao de emprsas, em detrimento da livre deliberao dos compradores ou dos vendedores por meio de: a) discriminao de preos entre compradores ou entre vendedores ou fixao discriminatria de prestao de servio; b) subordinao de venda de qualquer bem aquisio de outro bem ou utilizao de determinado servio; ou suboidinao de utilizao de determinado servio compra de determinado bem. V Exercer concorrncia desleal por meio de: a) exigncia de exclusividade para propaganda publicitria;

b) combinao prvia de preos ou ajuste de vantagens na concorrncia pblica ou administrativa. Pode-se afirmar que a fundamentao econmica da legislao antitruste ?e filia a um determinado ambiente econmico que, prticamente. quase desapareceu dos pases no m u n d o contemporneo. Assim, na fundamentao de S A N T I A G O D A N T A S , "numa concepo elementar dos fatos econmicos, livre concorrncia e monoplio aparecem como conceitos antitticos. O primeiro indica uma estrutura de mercado, em que nenhum produtor ou fornecedor tem meios de exercer um contrle efetivo dos preos e suprimentos e em que livre a todo o tempo o ingresso de novos fornecedores e consumidores; monoplio, pelo contrrio, indica uma estrutura de

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mercado, em que u m ou alguns produtores ou fornecedores exercem o contrle dos preos e suprimentos, e em que no possvel, por obstculos naturais ou artificiais, a entrada de novas emprsas, fazendo oferta dos mesmos produtos ou de sucedneos. Essa conceituao dos dois sistemas serviu, d u r a n t e m u i t o tempo, s necessidades de formulao t a n t o econmica, como jurdica "A oposio entre a livre concorrncia e o monoplio n o palece hoje lo irredutvel. O monoplio, assim como pode ser criad o artificialmente pelo Poder Pblico (monoplio legal) ou por um acrdo de produtores (monoplio convencional), pode resultar de circunstncias que o configuram como verdadeiro monoplio natural. E o q u e sucede, por exemplo, q u a n d o u m a emprsa detm a nica fonte existente de certa matria-prima, ou possui com exclusividade certa patente, ou ainda q u a n d o circunstncias tecnolgicas ou dificuldades de capital obstruem a entrada n o mercado de fornecedores concorrentes. Em todos sses casos e em outros fceis de apresentar, o mercado se acha sob condies monopolsticas, ainda que n e n h u m a norma legal 011 convencional fsse obstculo ampliao da concorrncia. "Essas consideraes ( V . J O E S . B A I N , Pricing, Distribution and employment, e d . 1948, capts. 5. e segs.) levam concluso de que entre a livre concorrncia e o monoplio n o existe u m a oposio antittica, mas u m a diferena de grau. medida que se reduz o n m e r o de fornecedores de u m p r o d u t o e medida q u e se agrava a dificuldade de entrada de novos fornecedores, a estrutura d o mercado se torna mais e mais monopolstica. "Pode o monoplio ser de trs tipos fundamentais: monoplio de uma emprsa ( single firm monopoly), oligoplio-diferenciad o (diffcrcntiated oligopoly) e o oligoplio p u r o (pure oligopoly). A sses tipos se acrescenta o caso de mera competio monopolstica. 10 " O oligoplio diferenciado pode ser considerado como uma indstria ou grupo de emprsas com produtos distintos mas prximos da substituio, q u e explicitamente reconhece a interdependncia dos preos dos diferentes produtos e tem assim u m a rivalidade reconhecida. J o oligoplio p u r o refere-se a u m a indstria ou g r u p o de emprsas com uma interdependncia reconhecida de preos, mas com ligeira ou insignificante diferenciao entre os produtos. 1 1 Ao depor, em 1956, perante a Comisso Especial da Cmara dos Deputados, destinada a examinar o projeto da lei de abuso d o poder econmico, assim se expressava o professor A L E X A N D R E K A F K A :
DANTAS, SAN TIAGO Problemas de Direito Positivo. Rio de Janeiro, Forense, 1953, pg. 94-95. 11) Ibid., pg. 96. 10)

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ALBETOj ffl^dQ FILHO

" O p o n t o de vista da corrente liberal era q u e lei c o m p e l ' a ' com as excees mencionadas (alguns monoplios naturais e outros legais), estabelecer a livre competio e onde houvt3se e n t r a v e s livre competio, lei competia remov-los

" O p o n t o de vista da cincia econmica, atualmente quase exatamente, contrrio. Considera que o monoplio a s jtuao normal e a livre competio a situao excepc^ prtie camente s se encontra na agricultura." 1 2 Por isso mesmo, compreende-se q u e as nwu legislaes de represso aos abusos d o poder econmico defina^ a p e n a S peia represso de frmulas extremas, q u e causem pisju^ ^ economia d o Pas, ao contrrio da simples e mera proibio de quaisq u e r dessas formas. O a r t . 148 da Constituio determina a rept^ t^da e q u a l q u e r forma de abuso do poder econmico, objetivanclo o dom n i o dos mercados nacionais e eliminao da concorrncia e 0 a u m e n t o arbitrrio dos lucros, ressalvando expresnnrate c o r o o forma de abuso do poder econmico as unies ou i p u p a m e n t o s de emprsas individuais ou sociais, seja qual fr a natureza. O t e x t 0 constitucional quis assim p u n i r tda e qualquer j g a buso d o poder econmico que colime determinados fins - domnio dos mercados nacionais, eliminao da concorrncia t aumento arbitrrio dos lucros mas procurou deixar bastam. c i a r o q U e as unies ou agrupamentos de emprsas individuais o u ^ e qualquer tipo, com os mesmos objetivos, tambm se ^ q u a d r a v a m nas sanes legais. A Lei 4.137 alterou, em parte, essa sistemtica, ao definir como formas de abuso d o poder econmico os objetivoi pas$|vejs de punio d o texto constitucional, desde que fsseiu ^ ( j o s com a utilizao de determinados meios definidos na lei; paiificou a unio ou agrupamento de emprsas, n a expresso de formao de grupos econmicos por agregao de emprsa, a u m a das lormas d e abuso de poder econmico, desde q u e alcanado por meios na j e j q u a l i f i cados, e adicionou u m nvo tipo de forma de abuso do poder econmico, o exerccio d a concorrncia, igualmente atravs de determinadas aes. 18

12)

KAFKA, ALEXANDRE Depoimento prestado na COQ^ Egpecial da Cmara dos Deputados em 2 2 de fevereiro de 1956. ; IJA[0 D A cmara dos Deputados, referente ao projeto n. 3-A 1955. Braslia. Departamento de Imprensa Nacional, 1961, pg. 61. BRANCO, NELSON DE AZEVEDO, e BARRETO, CELSO T T ALBUQUERQUE

13) V .

Represso do Abuso do Poder Econmico. Rio dt j anelr0 Atlas, 1964, pgs. 105-109.

Editra

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rutos e Cigarrilhas, referente ao oligoplio da distribuio de charutos. Neste caso, o Conselho, aps as averiguaes preliminares, no considerou a matria nitidamente configurada do ponto de vista legal como forma de abuso do poder econmico e deliberou igualmente o estudo pelo Departamento de Pesquisas Econmicas do mercado de fumo e de sua industrializao.

16
poltica de desenvolvimento regional, legislao estadual e poltica de integrao latino-americana
Seo 1. Poltica de Desenvolvimento Regional

O regime d o federalismo cooperativo retira a U n i o Federal da posio de absteno ou omisso em relao aos problemas das unidades federadas, q u e comearam a se acentuar por fra d o processo do desenvolvimento econmico, tornando-se determinadas regies do Pas plos de crescimentos e, m a n t e n d o em posio de estagnao ou mesmo declnio outras regies. A u n i d a d e nacional no poderia se compadecer com essa posio de desequilbrio, conservando n a mesma unidade poltica regies com to grandes disparidades econmicas. Em conseqncia disso, surge, j n o texto constitucional de 1946, a exigncia de aplicao de determinadas parcelas de recursos em reas menos desenvolvidas do Pas. Assim q u e o artigo 198 dispe que, na execuo do plano de defesa contra os efeitos d a denominada sca d o Nordeste, a U n i o despender anualmente, com as obras e os servios de assistncia econmica e social, q u a n t i a nunca inferior a trs p o r cento de sua receita tributria, u m tro dessa quantia destinada ao socorro das populaes atingidas pela calamidade; o artigo 199 da Constituio determina que, na execuo d o p l a n o de valorizao econmica da Amaznia, a U n i o Federal aplicar durante, pelo menos vinte anos consecutivos, quantias n o inferiores a 3 % de sua renda tributria, sendo q u e os Estados e Territrios daquelas regies, bem como os respectivos Municpios, reservaro para o mesmo fim, anualmente, 3 % das suas rendas tri1) V. Captulo 3.

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butrias, recursos que seriam aplicados por intermdio d o govrno federal. N o artigo 29 d o A t o das Disposies Constitucionais Transitrias, obriga-se o Govrno Federal, d u r a n t e o prazo de 20 anos, a contar da data da promulgao da Constituio, a traar e executar u m p l a n o de aproveitamento total das possibilidades econmicas d o R i o So Francisco e seus afluentes, n o qual aplicar anualmente q u a n t i a n o inferior a 1% das receitas tributrias da Unio. O problema de regionalizao n o texto constitucional iria ganhar na Constituio italiana de 27 de dezembro de 1947 contornos mais definidos com a diviso d o territrio estatal em regies, erigidas em coletividades polticas autnomas, dotadas de govrno prprio. 2 Muito embora a poltica regional esboada na Constituio de 1946 difira f u n d a m e n t a l m e n t e da regionalizao prevista na Constituio italiana de 1947, ambas representam tendncias de u m mesmo fenmeno, na medida em que problemas de determinadas reas no podem ser deixados merc das unidades territoriais de segundo e terceiro grau, mas exigem u m a coordenao mais efetiva, q u e n o caso do sistema poltico-jurdico brasileiro se enquadra na rbita de competncia do Govrno Federal, prevendo-se mesmo, :omo n o caso da Amaznia, a aplicao, pelo Govrno Federal, de ecursos de Estados e Municpios. Os princpios constitucionais expressos em relao matria conduziram organizao de rgos especficos e o detalhamento da legislao adequada, q u e fornecem os instrumentos para a ao efetiva do Poder Federal. O primeiro dsses estatutos a Lei 541 de 15 de dezembro de 1948 q u e institui, para os fins constantes do artigo 29 das Disposies Constitucionais Transitrias, a Comisso do Vale de So Francisco, com autonomia financeira e administrativa, subordinada diretamente ao Presidente da Repblica. N u m estudo que contm a descrio d o Plano de Obras de Recuperao Econmica d o So Francisco a ser empreendido pela eferida comisso, comenta L L C A S L O P E S que "a eleio de u m a bacia hidrogrfica q u e ocupa parte substancial de cinco unidades da Federao e tem sua economia vinculada a vrios outros Estados, para rea de p l a n e j a m e n t o e ao d o Govrno da U n i o u m nvo conceito, com repercusses evidentes n o estreitamento dos nosOSVALDO " A Autonomia Regional da Itlia", Revista de Direito Pblico e Cincia Poltica. 2 (2): 173-187, lul./dez, 1959, pg. 17?,

2 ) TRIGUEIRO,

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sos Jaos federativos, a sugerir e abrigar o aperfeioamento das relaes dos vrios Estados entre si e com o Govrno Central". 3 A referida Lei incumbia Comisso do Vale d o So Francisco de organizar e submeter ao Presidente da Repblica, para aprovao d o Congresso Nacional, o p l a n o geral de aproveitamento d o Vale d o So Francisco, que vise regulamentao d o curso dos rios, melhor distribuio de suas guas, utilizao d o seu potencial hidreltrico, fomento da indstria e da agricultura, desenvolvimento da irrigao, modernizao dos seus transportes, incremento da imigrao e colonizao; assistncia s famlias, a m p a r o educao e sade, e explorao de suas riquezas; dar execuo ao referido plano geral depois de aprovado peo Congresso Nacional; assistir e encaminhar para outras reas as populaes que forem deslocadas por exigncia dos trabalhos efetuados na regio, e coordenar a ao das unidades administrativas federais, estaduais e municipais, para a execuo dos servios pblicos respectivos, ao aplicarem dotao oriunda d o artigo 29 d o Ato das Disposies Constitucionais T r a n sitrias. A respeito, assim se manifesta L U C A S L O P E S : " U m a primeira considerao essencial: A CVSF n o tem como finalidade substituir tda a estrutura governamental que atua n o Vale, quer federal ou estadual. Ela uma organizao que se destina a suplementar e coordenar, na medida do possvel, as atividades de vrios rgos ministeriais e estaduais, que se e m p e n h a m em atividades de fomento e economia da regio. Na verdade, ste aspecto se define melhor q u a n d o se considera o volume de recursos a mobilizar, em face das necessidades regionais. Se tda a atividade de fomento de transportes, de aparelhamento econmico e assistncia social deve correr por conta dos fundos da CVSF, a regio d o So Francisco n o poderia ser recuperada na escala que se pretende. Para q u e ela assista a u m surto razovel de progresso ser necessrio q u e alm das verbas da CVSF, continuem a se encaminhar para o vale os recursos normais da administrao. Naturalmente, se a Comisso d o Vale d o So Francisco se envolve em todos os aspectos da administrao econmica d o Vale, os outros rgos pblicos se retirariam, procurando desviar sua ateno para outras regies d o Pas. "Essas consideraes justificam que a CVSF evite desenvolver a sua atividade em determinados setores, onde a atividade de outros rgos satisfatria, e concentrem os seus esforos em trno de questes, que sendo essenciais, no so tratadas com os devidos recursos. indispensvel que sejam selecionados os objetivos, q u e possam constituir u m esquema estrutural lgico de planejamento." 4 3)
LOPES, LUCAS O Vale do So Francisco, Rio de Janeiro, Ministrio da Viao e Obras Pblicas, 1955, pg. 24. 4) Ibid., pgs. 61-63.

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Dispunha a mesma Lei 541 que, enquanto no fsse aprovado pelo Congresso Nacional o plano geral de aproveitamento do Vale cio So Francisco, a Comisso prepararia os programas anuais de trabalho, que seriam executados atravs dos rgos administrativos federais, por intermdio dos respectivos Ministrios. A execuo das diferentes obras e servios do plano, tendo era vista o seu carter geral e especfico, e a convenincia verificada, seria realizada diretamente pela Comisso, de acordo com a determinao d o Presidente da Repblica. A Comisso era dirigida por um Diretor-Superintendente, e mais dois diretores de nomeao pelo Presidente da Repblica, prevendo a Lei a designao, pelo Govrno dos Estados de Minas Gerais, Bahia, Alagoas e Sergipe, de observadores que, sem nus para os cofres federais e sem direito a voto, poderiam participar das reunies da diretoria, com direito amplo de informao e discusso. O plano geral de aproveitamento econmico do Vale do So Francisco foi aprovado pela Lei 2.599 de 13-9-1955, com a durao de vinte anos, a partir de 1951, sendo dividido, para a sua melhor execuo, em quatro perodos ou qinqnios. N o incio das sesses legislativas de 1955, 1960, 1965 o Poder Executivo enviaria ao Congresso Nacional o programa relativo ao qinqnio seguinte, acompanhado dos relatrios sintticos, um resumindo os progressos j feitos e outro tratando dos objetivos do plano qinqenal seguinte. A referida Lei amplia as atribuies da Comisso do Vale do So Francisco, uma vez que reafirma a autonomia financeira e administrativa, faculta Comisso do Vale do So Francisco aplicar recursos independentes do registro no T r i b u n a l de Contas, alm de autorizar a organizar e manter uma carteira de revenda para fornecimento de materiais e equipamento agricultura e criadores da regio; entrar em entendimentos com o Banco do Brasil e com o Ministrio da Agricultura para o estabelecimento, em cooperao, de um servio do crdito rural, e entrar em acordo com os proprietrios e agricultores da regio para manter os campos de irrigao na base de cooperao, baixando para tanto as necessrias instrues, e criar e administrar um f u n d o destinado mecanizao da lavoura. Determinava, ainda, a mesma Lei que, por intermdio da Comisso do Vale do So Francisco, o Poder Executivo estava autorizado a organizar uma sociedade de economia mista, para explorao do trfego fluvial do So Francisco, sob a denominao de Cia. de Navegao do So Francisco S . A . T a m b m reafirmando os dispositivos da Lei 541, competia Comisso do Vale do So Francisco promover entendimentos e firmar acrdos e convnios com os Governos estaduais e municipais,

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autarquiais, sociedades de economia mista, entidades paraestatais existentes ou que venham a ser criadas, em virtude de Lei, e entidades privadas, no sentido de coordenar as atividades relacionadas com o programa de trabalho do plano geral. Previa ainda a Lei a cooperao da Comisso do Vale do S. Francisco com os municpios da Bacia, na instalao ou melhoramento de servios de abastecimento de gua potvel, empregando, por conta das dotaes do artigo 29 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, quantias no superiores a um milho de cruzeiros, competindo estudar, projetar e executar as respectivas obras. Caberia Prefeitura o fornecimento do excedente das importncias, sendo que nos casos de comprovada impossibilidade por parte das Prefeituras de custearem a parcela dos servios que lhe competem, podero solicitar a Comisso do Vale do So Francisco o financiamento da referida parcela, mediante garantia fornecida pela Prefeitura, com base na quota-parte do Imposto de Renda devida ao municpio. Em relao poltica de valorizao econmica da Amaznia, prevista no artigo 199 da Constituio Federal, a Lei 1.806 de 6-1-1953 disps sbre o plano de valorizao econmica da Amaznia, constituindo um sistema de medidas, servios, empreendimentos e obras destinadas a incrementar o desenvolvimento da produo extrativa e agricultura, pecuria, mineral, industrial e o das relaes de troca, no sentido de melhorar o padro social de vida e bem-estar econmico da populao da regio, e da expanso da riqueza do Pas. Os recursos previstos no artigo 199 no podero ser aplicados em medidas, servios, empreendimentos ou obras, que no tenham fim estritamente econmico ou relao direta com a recuperao econmica da regio. A execuo do plano geral ou dos planejamentos, ou programas parciais do trabalho, deveria obedecer seleo dos problemas regionais, e prioridade que devem ter pela importncia que apresentam, no sistema econmico em que se incluem. Tais planejamentos especficos e os programas de trabalho deveriam ter carter essencialmente tcnico e econmico, no sentido do maior rendimento, e da recuperao dos investimentos empenhados, direta ou indiretamente. Prevendo a Lei que os servios e obras federais existentes na regio, que se integrem no plano, continuaro a ser desenvolvidos com os recursos que forem atribudos no oramento e com organizao que tiverem. Facultava, tambm, a Lei ao Poder Executivo coordenar as atividades relacionadas com os programas de trabalho, promovendo acrdo com os Estados, Municpios, autarquias, sociedades e entidades privadas compreendidas na rea da Amaznia.

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O plano de valorizao regulado pela Lei tinha por objetivos promover o desenvolvimento da produo agrcola, fomentar a produo animal, desenvolver um programa de defesa contra as inundaes peridicas, promover o aproveitamento dos recursos minerais da regio, incrementar a industrializao das matrias-primas de produo regional, realizar um plano de viao da Amaznia que compreenda o sistema de transporte e comunicaes, estabelecer uma poltica da energia da regio em bases econmicas, estabelecer uma poltica demogrfica, estabelecer um programa de desenvolvimento do sistema de crdito bancrio regional, fomentar o desenvolvimento das relaes com os mercados consumidores e abastecedores, manter um programa de pesquisas geogrficas naturais tecnolgicas e sociais, incentivar o capital privado n o sentido de interessar iniciativas destinadas ao desenvolvimento das riquezas regionais, orientar a organizao administrativa especfica para as funes permanentes de pesquisa, programao e contrle econmico da execuo do plano e manter um servio de divulgao econmica e comercial. Para atender execuo do plano de valorizao econmica, criado, pela Lei, o Fundo de Valorizao Econmica da Amaznia, constitudo de 3% da renda tributria da Unio, 3% da renda tributria dos Estados, Territrios ou Municpios, total ou parcialmente compreendidos na rea da Amaznia brasileira, das rendas oriundas dos servios do plano de valorizao econmica da Amaznia, ou sua explorao e o produto de operaes de crdito e de doaes extraordinrias da Unio, dos Estados e dos Municpios. O Plano de Valorizao Econmica da Amaznia seria executado na ordem de planejamentos parciais, em perodos de cinco anos, a contar da data da Lei, embora com a previso de tempo varivel para cada programa, conforme a natureza de cada um dos resultados obtidos e os desenvolvimentos ulteriores estimados. Previa, ainda, a Lei o estabelecimento, pelo plano de valorizao, das bases para a racionalizao e sistematizao do regime de auxlios federais s entidades administrativas compreendidas na rea amaznica e s pessoas jurdicas de Direito Privado, destinadas a fins de utilidade pblica ou social, na regio. Para promover a execuo do plano de valorizao econmica da Amaznia foi criada, com autonomia administrativa, a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia, (SPVEA) diretamente subordinada ao Presidente da Repblica, com sede em Belm, podendo manter divises sediadas em Manaus e Cuiab. A direo da Superintendncia caberia ao Superintendente, que preside a uma Comisso de Planejamento da Valorizao Econmica da Amaznia, composta de 15 membros, sendo 6 tcnicos

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correspondentes aos setores gerais de atividade que integrarem o p l a n o e 9 representantes dos Estados e Territrios amaznicos, u m para cada u m a das entidades administrativas interessadas. O Superintendente e os membros tcnicos da Comisso d o Planejamento so designados pelo Presidente da Repblica, e os representantes dos Estados e Territrios pelos respectivos Governos. A poltica de desenvolvimento regional, iniciada com a criao da Comisso d o Vale do So Francisco e, posteriormente, da Superintendncia d o P l a n o de Valorizao Econmica da Amaznia ganhou maior consistncia a partir de 1956 com a execuo da poltica de desenvolvimento no Nordeste pelo Govrno Federal. 5 Entre os fatores resultantes dessa modificao, pode-se salientar entre outras, a intensa poltica de industrializao empreendida na Regio Centro-Sul do Pas, q u e veio acentuar de maneira bastante profunda o desnvel regional com a rea d o Nordeste que, dedicada exportao de produtos agrcolas, cujos preos vinham-se deteriorand o n o mercado internacional, era forada a adquirir as manufaturas de que necessitava, a preos bem mais elevados. Acresce a sse fato o progressivo a u m e n t o demogrfico da rea, conjugado com uma posio de estagnao, e mesmo queda da produo tradicional da Regio o acar, que j n o mais poderia representar u m a base slida para o progresso econmico da Regio, tornando-se necessrio estabelecer outra fonte de atividade econmica para a manuteno d o ritmo de crescimento da rea. N a legislao federal da SUDENE, pode-se notar tambm a utilizao de um instrumental econmico mais bem elaborado que, n o caso, permitiu a elaborao de p l a n o tecnicamente estruturado e operacionalmente exeqvel, antes mesmo da criao d o rgo especfico, ao contrrio d o que ocorreu em relao regio do Vale d o So Francisco e Amaznia. Em conseqncia sobretudo dsses fatos, obteve-se para o Nordeste o aparecimento d e . uma poltica nova, visando-se, ademais, coordenar as atividades de todos os rgos federais com ingerncia na rea e articulao com os governos estaduais e prevendo-se, tambm, os esquemas de incentivo iniciativa privada. Assim, pelo Decreto 45.445 de 20-2-1959 foi criado, j u n t o Presidncia da Repblica, o Conselho do Desenvolvimento d o Nordeste ( C O D E N O ) , prevendo-se n o artigo 1. dsse diploma que o C O D E N O funcionaria, e n q u a n t o no fsse constitudo por lei a Superintendncia d o Desenvolvimento do Nordeste. Deve-se a constituio da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste Lei 3.692 de 15-12-1958; diretamente subordinaA Operao Nordeste, Rio de Janeiro, Ministrio da Educao e Cultura Instituto Superior de Estudos Brasileiros, 1960.

5 ) FURTADO, CELSO

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da ao Presidente da Repblica, administrativamente autnoma, e sediada na cidade do Recife, tem a SUDENE a finalidade de: a) estudar e propor diretrizes para o desenvolvimento do Nordeste; b) supervisionar, coordenar e controlar a elaborao e execuo de projetos a cargo de rgos federais na regio e que se relacionem especificamente com o seu desenvolvimento; c) executar diretamente ou mediante convnio, acordo ou contrato, os projetos relativos ao desenvolvimento do Nordeste que lhe forem atribudos, nos trmos da legislao em vigor; d) coordenar o programa de assistncia tcnica nacional e estrangeira ao Nordeste. A estrutura administrativa da SUDENE constituda de um Conselho Deliberativo e uma Secretaria Executiva, sendo o primeiro composto de 22 membros, 9 indicados pelo Govrno do Nordeste, um de cada Estado da Regio, 3 membros natos, o Superintendente da SUDENE, o Diretor-Geral do Departamento Nacional de Obras Contra as Scas (DNOCS), o Superintendente da Comisso do Vale do So Francisco, e 9 representantes dos seguintes rgos e entidades: Ministrio da Agricultura, Ministrio da Sade, Ministrio de Educao e Cultura, Ministrio da Fazenda, Ministrio da Indstria e Comrcio, Ministrio da Viao e Obras Pblicas, Banco do Brasil, Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Banco do Nordeste. A Lei previa que fsse estbelecido em Lei um plano diretor plurienal, no qual se discriminasse, pelos diferentes setores, os empreendimentos e trabalhos destinados ao desenvolvimento especfico da Regio, atribuindo, tambm, SUDENE recursos anuais no inferiores a 2% da receita tributria da Unio, fixados com base na ltima arrecadao operada. Previa tambm a Lei a elaborao pela SUDENE, com a cooperao dos rgos que atuam no Nordeste, de um plano de emergncia para o combate aos efeitos das scas e socorro s populaes atingidas durante a sua incidncia, o qual seria peridicamente evisto, de modo que pudesse ser aplicado imediatamente, sempre que necessrio. A Lei ainda dispunha sbre determinados incentivos que seriam concedidos para empreendimentos localizados no Nordeste e que fossem declarados prioritrios em decreto do Poder Executivo, como seja, a iseno de qualquer impsto ou taxa, a importao de equipamento destinado ao Nordeste, considerados, preferencial-

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mente, os das indstrias de base e alimentao, reduo de 50% do Impsto de Renda at o exerccio de 1968, inclusive, para determinadas indstrias j instaladas no Nordeste do Pas, ou que venham a ser instaladas como indstrias qumicas que aproveitem matriaprima local, ou outras indstrias que tambm utilizem tais matrias-primas, bem como iseno de Imposto d e Renda para novas indstrias, desde que no existam indstrias na regio que utilizem matria-prima idntica ou similar, ou que fabriquem o mesmo produto em volume superior a 30% do consumo aparente regional. O Decreto 47.890, que aprova o Regulamento da Lei 3.692, dispe em detalhes sbre o plano diretor plurienal que deveria abranger um perodo mnimo futuro de trs anos, bem como o plano de emergncia, a destinao de importncia nunca inferior a 50% do valor dos gios arrecadados na forma da legislao vigente, mediante a venda das divisas provenientes da exportao de mercadorias oriundas dos Estados da Regio. A Lei 3.995 de 14-12-1961 aprova a primeira etapa do Plano Diretor do Desenvolvimento do Nordeste, referente ao ano de 1961, que na verdade ainda quase que exclusivamente um plano referente ao setor de energia eltrica e transporte. O referido Plano Diretor, ademais, contm outros dispositixos da ordem mais geral, com a faculdade dada SUDENE de promover a organizao, incorporao ou fuso de sociedades de economia mista para a execuo de obras consideradas de intersse ao desenvolvimento do Nordeste, bem como pvra a prestao de assistncia tcnica, contbil ou administrativa, a entidades estaduais, municipais, responsveis pela execuo de servios de importncia bsica para aqule desenvolvimento. Em matria de energia eltrica h vrios dispositivos prevendo, sobretudo, a forma de atuao da SUDENE atravs da Cia. Hidreltrica do So Francisco, e no setor de rodovias so feitas alteraes no plano rodovirio nacional em relao a rodovias que interessem Regio Nordestina. Entre as inovaes da referida Lei, consta o incentivo criado pelo artigo 34, facultando s pessoas jurdicas de capital cem por cento nacional e efetuarem a deduo at 50% nas declaraes do Imposto de Renda, em importncias destinadas ao reinvestimento ou aplicao indstria considerada pela SUDENE de intersse para o desenvolvimento do Nordeste. sse dispositivo foi regulamentado pelo Decreto n. 1.166 de 8-6-1962 e ratificado pela Lei 4.239 de 27-6-1963 que aprovou o Plano Diretor do Desenvolvimento do Nordeste para os anos 1963, 1964 e 1965. A segunda etapa do Plano do Desenvolvimento do Nordeste para os anos 1963, 1964 e 1965 representa um instrumento legal

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m u i t o mais elaborado e com vrias disposies q u e transcendiam o simples elenco de projetos ou obras, para estabelecer incentivo de vrios tipos no sentido de promover o desenvolvimento econmico d o Nordeste. Cria-se o F u n d o de Investimento para o Desenvolvimento Econmico e Social d o Nordeste ( F I D E N E ) d e s t i n a d o a garantir a exeqibilidade financeira de projetos e obras que a S U D E N E considere prioritrios ou relevantes, ou de intersse para a economia do Nordeste. O F I D E N E seria constitudo dos seguintes recursos: 0,2% da renda tributria da U n i o a serem destacados dos recursos hnanceiros atribudos SUDENE; dotaes oramentrias que lhe sejam atribudas e juros, lucros e dividendos e quaisquer outras receitas derivadas dos recursos postos sua disposio. Tais recursos podero ser utilizados nas seguintes finalidades: a) integralizao do capital que a S U D E N E subscrever nas emprsas que estejam executando, ou venham a executar, projetos considerados pelo Conselho Deliberativo da SUDENE, prioritrios ou relevantes para o desenvolvimento do Nordeste mediante parecer da Secretaria Executiva e aprovao d o Consdlho Deliberativo. A participao da S U D E N E nesse projeto limitada a 50% do valor total em cruzeiros dos equipamentos a serem importados vista, ou por finanoiamento externo registrado n o Banco Central, desde que no tenham similares nacionais e sejam capazes de atender s necessidades do projeto a q u e se destinam, ou at 65% d o valor total em cruzeiros dos equipamentos produzidos no Pas. A participao total da S U D E N E nesses casos n o poder exceder de 50% d o valor total da inverso do capital fixo e circulante, correspondente a cada projeto, nem a participao da S U D E N E como colaborao financeira de entidades oficiais de crdito poder exceder, n o caso de emprsas privadas, a 70% d o valor total das inverses em capital fixo e circulante. A participao da S U D E N E no capital das emprsas beneficirias efetuar-se- atravs da tomada de aes preferenciais, sem direito a voto, com dividendos mnimos e cumulativos de 8 % ao ano, e prioridade para efeito de amortizao, reembolso e resgate, podendo a emprsa, q u a n d o esgotado o limite legal para a emisso de aes preferenciais, adotar a tomada de aes ordinrias; b) financiamento total ou parcial de pesquisa, explorao e industrializao destinadas a promover o aproveitamento dos recursos minerais d o Nordeste, q u e smente ser con6) O Decreto 57.148 de 1. de novembro de 1965 aprovou o Regulamento do Fundo de Investimentos para o Desenvolvimento Econmico e Social do Nordeste (FIDENE).

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cedido mediante obrigao da emprsa, com direito de pesquisa ou lavra, de dar preferncia SUDENE para a execuo da pesquisa, assegurar-lhe acesso ao resultado das pesquisas, devolver em dinheiro, ou aes preferenciais ou ordinrias, os recursos d o F I D E N E aplicados na pesquisa, na hiptese da viabilidade econmica da explorao da jazida; pagar quotas de risco estabelecidas pela SUDENE at 5 % d o lucro lquido, no caso da viabilidade da explorao, pelo prazo m x i m o de 20 anos; c) cobertura parcial ou total dos riscos de cmbio decorrentes de operao de moeda estrangeira contratada pela SUDENE, ou com sua intervenincia, para financiamento de investimentos de carter econmico ou social, mas d o qual s se podero beneficiar entidades pblicas ou emprsas, nas quais a Unio, os Estados, ou os Municpios, diretamente, ou por intermdio de entidade pblica, detenham a maioria de aes com direito a voto; d) financiamento total ou parcial de construo de habitaes populares rurais ou urbanas a serem executadas, entre outras, por emprsas industriais ou agrcolas q u e desejem construir habitaes para seus empregados ou colonos. A Lei prev condies especiais a serem fixadas em regulamento aprovado pelo Conselho Deliberativo da SUDENE, estando prevista a obrigatoriedade, nos contratos de transferncias das habitaes, do recolhimento pelo adquirente de parcela d o principal e dos juros de cada financiamento, em conta vinculada a ordem da SUDENE, no p o d e n d o o prazo de reembolso d o financiamento ser superior a 20 anos, e os juros superiores taxa local. A Lei 4.239 prev tambm a criao d o F u n d o de Emergncia e Abastecimento d o Nordeste ( F E A N E ) 7 com a finalidade de contribuir para a assistncia imediata s populaes vtimas de calamidade pblica, decorrente de scas ou enchentes, e formao e m a n u t e n o de estoque de alimentos preclpuamente destinados a facilitar a prestao da assistncia acima mencionada e a regularizao da falta de alimentos. A Lei contm tambm u m captulo especial sbre dispositivos fiscais, consolidando os estmulos j autorizados na legislao anterior, inclusive n o seu artigo 18 que reproduz, parcialmente, o artigo 34 da Lei 3.995 e prevendo em relao aquisio de obrigaes d o F I D E N E o desconto d o Imposto de R e n d a de 75%. Nas disposies gerais da referida Lei 4.239, esto tambm contidos 7) O Decreto 55.858 de 24 de maro de 1965 regulamentou o funcionamento do FEANE.

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outros dispositivos sbre a atuao da SUDENE, com a prestao de assistncia a agricultores e pecuaristas, atravs da fixao de preos mnimos, revenda, arrendamento ou emprstimos de mquinas agrcolas e seus implementos, adubos, inseticidas e outros bens intermedirios agropecurios; compra e venda de safras, sementes ou mudas e doao de sementes e mudas aos agricultores extremamente necessitados; a aquisio de mquinas apropriadas perfurao de poos tubulares, e de moto-bombas destinadas aos trabalhos de irrigao, assim como de motores para pequenas indstrias rurais. A natureza variada dos diversos incentivos fiscais, cambiais e creditcios concedidos para empreendimentos na regio do Nordeste levou o Govrno Federal a baixar o Decreto 55.334 que regulamenta a aplicao de incentivos fiscais administrados pela SUDENE, inclusive os constantes de outras leis, como as isenes concedidas pela Lei 4.357 de 16-7-1964, que faculta s pessoas fsicas a partir de 1-1-1965 deduzirem de sua renda bruta as quantias aplicadas na subscrio integral, em dinheiro, de aes nominativas de Sociedades Annimas que se dediquem a atividades industriais ou agrcolas considradas, pela SUDENE, de intersse para o desenvolvimento econmico do Nordeste. A Lei 4.869 de 1. de dezembro de 1965 aprova o Plano Diretor do Desenvolvimento do Nordeste para os anos de 1966, 1967 e 1968, composto de um elenco de programas e projetos a serem empreendidos nesses anos, como terceira etapa do Plano Diretor, prevendo a superviso, coordenao e contrle da elaborao e execuo, no Nordeste, dos programas e projetos a cargo de entidades e rgos federais, inclusive de sociedades de economia mista de que participe ou a Unio, em carter majoritrio, atravs de aes com direito a voto, caminhando, assim, para uma maior centralizao pela SUDENE de todos os rgos com atribuies n o Nordeste. Ademais, de uma forma casustica, so modificados e alterados vrios dispositivos da legislao anterior.

Seo 2 .

Legislao

Estadual

O estudo at agora feito tem-se limitado, quase que exclusivamente, ao exame da legislao federal de interveno do Estado n o domnio econmico. Mas a prpria natureza da organizao poltica do Pas, baseada num regime de tipo federativo, est a indicar a existncia de uma ampla legislao de natureza estadual e municipal, mas sobretudo estadual, visando tambm a regulamentao de matria de interveno do Poder Pblico no domnio econmico.

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No caberia aqui u m exame a p r o f u n d a d o dessa legislao, u m a vez q u e teria que se basear n u m levantamento pormenorizado dos textos legais dos vinte e dois Estados da Federao, trabalho que, infelizmente ainda n o pde ser efetuado, mas apenas sublinhar alguns aspectos e apresentar algumas caractersticas especiais, u m a vez que, em seu conjunto, essa legislao no apresenta diferenas fundamentais aos processos utilizados pela U n i o Federal. Assim como a Constituio de 1934 estabelecera u m captulo da Ordem Econmica e Social, surgem nas Constituies Estaduais do mesmo perodo, com algumas excees, entre as quais deve-se acentuar, surpreendentemente, a d o Estado de So Paulo, captulos especficos sbre a Ordem Econmica e Social, que, de regra, reproduzem os dispositivos da Constituio Federal, outras vzes estabelecem princpios novos a serem aplicados supletiva e complementarmente legislao federal, e em outros casos descendo a incompreensvel casusmo, para dispor e regular sbre matrias e questes que seriam mais de ordem legal e mesmo regulamentar. 8 O mesmo fato se reproduz, j agora com quase total unanimidade, nas Constituies Estaduais, surgidas a partir de 1946. Do exame dsse levantamento, se conclui da reproduo, na maioria dos casos, de dispositivos que repetem a Constituio Federal, cab e n d o fazer referncia especialmente a algumas normas, q u e representam u m a linha renovadora ou pioneira. Assim que em relao ordem econmica e social e seus princpios gerais, caberia mencionar explicitamente os 'seguintes dispositivos das Constituies Estaduais: Amazonas, artigo 115: A Ordem Econmica ser organizada d e n t r o das normas estabelecidas na Constituio Federal, visando estimular e proteger a riqueza pblica e privada, de m o d o a promover o bem-estar social, pelo levantamento do padro de vida das populaes aqui domiciliadas. Santa Catarina, artigo 151: D e n t r o dos limites de sua competncia, o Estado tornar efetiva a Ordem Econmica e Social prescrita n a Constituio Federal. Sergipe, artigo 115: Dentro da esfera de sua competncia, de acrdo com os princpios estabelecidos pela Constituio Federal, o Estado organizar a Ordem Econmica e Social, tendo em vista a melhoria constante da adaptao dos recursos naturais s necessidades humanas.

8) Para o texto das Constituies estaduais, V. "Constituio Federal e Constituies Estaduais". 2." edio. Rio de Janeiro, Jornal do Comrcio, 1937, 339 pgs.

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Nas demais questes, prossegue tambm a repetio dos dispositivos da Constituio Federal, estendendo-se particularmente n o regime da propriedade agrria, em que as Constituies Estaduais, em muitos casos, descem a bastante detalhes. E como outra particularidade cabe destacar a criao dos Conselhos Estaduais de Economia, como o caso d o artigo 115 da Constituio do Estado da Bahia, que determina a constituio d o Conselho Estadual de Economia e Finanas, com a organizao e as atribuies que forem estabelecidas em lei. O mesmo ocorre em relao Constituio d o Estado d o Cear que no seu artigo 131 determina a elaborao, pelo rgo competente d o Estado e pelo Conselho Estadual de Economia, de u m Plano de Fomento Agropecurio, de 5 em 5 anos, de pesquisa e experimentao agrcola, recebendo 5 % da verba tributria, n o mnimo, para a execuo do referido Plano. Cabe u m a meno especial Constituio d o Estado da Guanabara, organizada em 1961, aps u m perodo de quase trs lustros de vigncia da Constituio Federal e demais Constituies Estaduais, incorporando, assim, tda a ampla evoluo q u e em matria de interveno d o Estado n o domnio econmico decorreu nesse perodo. O captulo da Ordem Econmica e Social fala j expressamente no desenvolvimento econmico como u m dos objetivos da ordem econmica do Estado, obedecidos os preceitos das Constituies e das leis federais, tratando, tambm, com certa sistemtica dos servios pblicos; embora considerado por T E M I S T O C L E S C A V A L C A N T I como u m dos pontos fracos da Constituio. 9 J o artigo 49, q u e dispe sbre a fiscalizao efetiva da execuo dos contratos ou concesses dos servios pblicos prestados por particulares a serem realizados por Comisso, com amplos podres de exame e investigao, mereceu apro do ilustre autor, que, n o entanto, manifesta crtica profunda, falta de significado d o artigo 147: a lei ordinria determinar a forma de reversibilidade dos bens pertencentes ao Estado e que por qualquer forma foram cedidos ou alienados s concessionrias de servio pblico, e s que se lhes assemelham ou equiparam. A legislao ordinria de mbito estadual no pode ser aqui examinada, cumprindo apenas abordar alguns aspectos especficos, como a ttulo de exemplo, a legislao d o Estado da Bahia de interveno n a economia d o cacau. O principal diploma a Lei 465 de 3-5-1952, q u e reestruturou o Instituto de Cacau da Bahia, com as seguintes finalidades:
) CAVALCANTI, THEMISTOCLES

"Apreciaes sbre a Constituio do Estado da Guanabara". Revista do Direito Administrativo, 65: 384-392, Jul./set. 1961, pg. 390.

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Artigo 3. So finalidades do 1CB: I Promover a expanso e o aperfeioamento tcnico da lavoura de cacau da Bahia, amparando os seus legtimos intersses e estimulando as suas atividades produtoras, bem como na medida em que fr julgado conveniente e oportuno, incentivar sua industrializao. II Proceder organizao do cadastro rural da zona produtora, elaborar a Carta Ecolgica dos seus diferentes setores e manter servios estatsticos para orientao e contrle de tdas as atividades econmicas da regio. I I I Realizar pesquisas e experincias relacionadas com as tcnicas mais eficientes e apropriadas cultura do cacaueiro nas diferentes zonas produtoras, bem como difundir de maneira objetiva as concluses decorrentes dsses trabalhos, mediante demonstra es prticas dos respectivos processos. IV Fornecer crdito rural a juros mdicos, em bases acessveis aos lavradores. V Promover o desenvolvimento dos meios de transporte e outros servios de utilidade pblica na zona produtora, em colaborao com os rgos oficiais e com os particulares. VI Participar do comrcio de cacau, visando especialmente o amparo aos pequenos produtores. VII Constituir, quando e onde fr julgado conveniente, armazns adaptados ao depsito e conservao do cacau, os quais podero funcionar como armazns gerais, mediante explorao direta do ICB ou atravs do seu arrendamento a emprsa idnea, de preferncia, subsidiria do prprio Instituto. VIII Promover, em colaborao com rgoc oficiais, associaes rurais e de classe, congressos e exposies rurais e peridicas, em sucessivos setores da zona de produo, visando ao estudo dos problemas de ordem econmica, cultural e social. IX Participar nas bases determinadas pelos dispositivos legais ou mediante convnio, de qualquer plano conjunto ou organizao de carter coletivo, visando amparar intersses ou estimular o progresso da zona produtora. A mesma Lei eleva a quota de fomento econmico da lavoura cacaueira, destinada ao custeio dos servios do departamento tcnico e agrcola do referido Instituto, ao fornecimento de crdito atravs do respectivo Departamento, manuteno das sees de obras de utilidade pblica e de estatstica e propaganda, ao custeio dos servios de emprstimos concedidos e a realizao do capital de emprsas subsidirias previstas na mesma lei.

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Essa legislao q u e n o difere em suas linhas gerais da correspondente legislao Federal, tambm foi seguida pelos Estados, a partir de 1950, por u m a legislao tambm assemelhada legislao federal, relativamente ao estmulo e incentivo s atividades de desenvolvimento econmico. Instituem-se tambm, fundos estaduais, vinculados criao de bases especficas realizao de determinados programas e, em outros casos, como condio para o recebimento de recursos postos disposio pelo Govrno Federal. Devemos mencionar, em primeiro lugar, como legislao pioneira, a Lei 510 d o Estado de Minas Gerais de 30-11-1949 que autoriza o Govrno Estadual a organizar sociedades de economia mista e delas participar, dispondo sbre a aplicao do Fundo de eletrificao. Posteriormente, a Lei estadual n. 760 de 26-10-1951 disps sbre a taxa d o servio de recuperao econmica, da qual oito e quatorze avos seriam destinados aplicao n o programa de energia e transporte. Em decorrncia dessa Lei surge n o Estado de Minas Gerais a emprsa Centrais Eltricas de Minas Gerais (CEMIG) destinada execuo dos programas estaduais de energia eltrica, e q u e por assemelhao se desenvolvem em vrios Estados da Unio, com programas de eletrificao semelhante, e a criao de sociedades de economia mista do mesmo estilo numa proliferao do q u e foi ironicamente chamado a "cemiguite". 1 0 N o Estado da Bahia, a ttulo exemplificativo, tambm surge uma legislao a b u n d a n t e d o mesmo tipo, com a criao, pela Lei estadual n. 425 de 29-10-1951, d o F u n d o de Energia Eltrica e do F u n d o de Saneamento d o Estado, e com a Lei 899 de 19-10-1956, o F u n d o de Desenvolvimento Agropecurio ( F U N D A G R O ) , destin a d o a permitir a elaborao, pelo Estado, pelas Prefeituras e outras pessoas jurdicas de Direito Pblico, bem como pessoas jurdicas e fsicas de Direito Privado, de programas de intersse para a organizao da economia agrcola e d o abastecimento. Em vrios Estados d o Nordeste, mais recentemente, por fra da legislao da SUDENE, surge uma legislao de incentivos, visando a atrair para sua rea novos empreendimentos industriais. T a m b m em decorrncia dessa legislao relativa ao desenvolvimento econmico,

1 0 ) PEREIRA, JESUS

SOARES "Comentrios sbre a Semana de Debates sbre Energia Eltrica promovida pelo Instituto de Engenharia de So Paulo de 9 a 13 de abril de 1956. Econmica, Brasileira, 2 ( 3 ) : 1 5 0 - 1 5 2 , Jul./set. 1956, pg. 1 5 1 . A expresso Eng. J O H N REGINALD COTRIM. A prpria legislao federal veio estimular essa proliferao, oferecendo vantagens especiais aos Estados que dispuzessem de sociedades de conomia mista geradoras ou distribuidoras de energia eltrica. (Lei 4 . 1 5 6 de 2 8 - 1 1 - 6 2 , que alterou a legislao sbre o Fundo Federal de Eletrificao, art. 9, 10 e 11).

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p/

. { t v k n v a o 1x> k b t a d o n o d o m n i o e c o n m i c o

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A inmeras sociedades de economia mista e emprsas pbliestut * s e r ^ feito, porm, n o captulo relativo ao Direito J^C t jcional.
Seo 3. Poltica Da de Integrao Latina Econmica

Ifi'

Amrica

conscincia dos problemas de desenvolvimento econmico e '^cessidade de superao dos baixos nveis de renda, tem levado j ^ s e s subdesenvolvidos a u m esforo de organizao e unio, congregar o esforo no sentido de vencer mais rpidamente j , , ' f r e i r a s que se antepem ao seu mais rpido progresso. V > ' ' A u n i o e organizao dos pases sob o p o n t o de vista econi>' ' n o se encontram, porm, apenas nas reas subdesenvolvidas, u m f e n m e n o observado universalmente e cuja expresso jKv elaborada foi a organizao, por fra d o tratado de Roma Comunidade Econmica Europia, e d o Mercado Comum 'J T a l organizao deu margem a u m a ampla elaborao jurdiV (ornando-se necessrio criar instrumentos e frmulas jurdicas t s, para satisfazer s necessidades surgidas, havendo j, relao ; ( ranizao do Mercado C o m u m Europeu, u m a larga elaborao ' j ^ / j r i n r i a , em muitos casos tratada a matria como o direito do , i ^ a d o Comum. 1 1 ( s y N a Amrica Latina, o problema do aparecimento dsse mecaf ( ) o de cooperao econmica surge dos estudos realizados pela , A ) i s s o Econmica Para a Amrica Latina (CEPAL) que, em vi

^ f p necessidade de oraem economica plenamente justificada, J r^vs de conferncias de peritos, que se consubstanciou a idia criao de u m a Zona Latino-Americana de Livre Comrcio, 4 0 os governos da Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguai, \ ti e Uruguai assinado em 15-2-1960 u m tratado sbre o estabeu m a zona V^nento ^ v r e c o m r c i o e instituio da zona de V ^ ociao Latino-Americana de Livre Comrcio ALALC. 1 2 Z f f Vai assim surgir n o cenrio latino-americano, com implicaes / ,re a legislao interna dos respectivos pases, u m Direito Inter^r^ ional Econmico que, n o momento, apenas se esboa, mas que ^ X y breve dever g a n h a r a mesma extenso e p r o f u n d i d a d e j obser^ ^ ^ a n o campo da Comunidade Econmica Europia. / ' ' S V . CAMPBELL and THOMPSON Common Market Law. London, Steves / y and Sons, 1962. / V . DELL, SIDNEY Problemas de un Mercado Comun en America Lati/ / f na. Mxico, Cernia, 1959, 219 pg.

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Essa legislao que n o difere em suas linhas gerais da correspondente legislao Federal, tambm foi seguida pelos Estados, a partir de 1950, por u m a legislao tambm assemelhada legislao federal, relativamente ao estmulo e incentivo s atividades de desenvolvimento econmico. Instituem-se tambm, fundos estaduais, vinculados criao de bases especficas realizao de determinados programas e, em outros casos, como condio para o recebimento de recursos postos disposio pelo Govrno Federal. Devemos mencionar, em primeiro lugar, como legislao pioneira, a Lei 510 d o Estado de Minas Gerais de 30-11-1949 que autoriza o Govrno Estadual a organizar sociedades de economia mista e delas participar, dispondo sbre a aplicao d o F u n d o de eletrifica, o. Posteriormente, a Lei estadual n. 760 de 26-10-1951 disps sbre a taxa d o servio de recuperao econmica, da qual oito e quatorze avos seriam destinados aplicao n o programa de energia e transporte. Em decorrncia dessa Lei surge n o Estado de Minas Gerais a emprsa Centrais Eltricas de Minas Gerais (CEMIG) destinada execuo dos programas estaduais de energia eltrica, e que por assemelhao se desenvolvem em vrios Estados da Unio, com programas de eletrificao semelhante, e a criao de sociedades de economia mista d o mesmo estilo numa proliferao do q u e foi ironicamente chamado a "cemiguite". 1 0 N o Estado da Bahia, a ttulo exemplificativo, tambm surge uma legislao a b u n d a n t e do mesmo tipo, com a criao, pela Lei estadual n. 425 de 29-10-1951, d o F u n d o de Energia Eltrica e do F u n d o de Saneamento d o Estado, e com a Lei 899 de T9-10-1956, o F u n d o de Desenvolvimento Agropecurio ( F U N D A G R O ) , destin a d o a permitir a elaborao, pelo Estado, pelas Prefeituras e outras pessoas jurdicas de Direito Pblico, bem como pessoas jurdicas e fsicas de Direito Privado, de programas de intersse para a organizao da economia agrcola e d o abastecimento. Em vrios Estados d o Nordeste, mais recentemente, por fra da legislao da SUDENE, surge uma legislao de incentivos, visando a atrair para sua rea novos empreendimentos industriais. T a m b m em decorrncia dessa legislao relativa ao desenvolvimento econmico,

10) PEREIRA, JESUS

SOARES "Comentrios sbre a Semana de Debates sbre Energia Eltrica promovida pelo Instituto de Engenharia de So Paulo de 9 a 13 de abril de 1956. Econmica, Brasileira, 2 ( 3 ) : 1 5 0 - 1 5 2 , Jul./set. 1956, pg. 1 5 1 . A expresso Eng. J O H N REGINALD COTRIM. A prpria legislao federal veio estimular essa proliferao, oferecendo vantagens especiais aos Estados que dispuzessem de sociedades de conomia mista geradoras ou distribuidoras de energia eltrica. (Lei 4 . 1 5 6 de 2 8 - 1 1 - 6 2 , que alterou a legislao sbre o Fundo Federal de Eletrificao, art. 9, 10 e 11).

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surgem inmeras sociedades de economia mista e emprsas pblicas c u j o estudo ser feito, porm, n o captulo relativo ao Direito Institucional.
Seo 3. Poltica de Integrao Latina Econmica

Da Amrica

A conscincia dos problemas de desenvolvimento econmico e da necessidade de superao dos baixos nveis de renda, tem levado os pases subdesenvolvidos a u m esfro de organizao e unio, visando congregar o esfro no sentido de vencer mais rpidamente as barreiras que se antepem ao seu mais rpido progresso. A u n i o e organizao dos pases sob o p o n t o de vista econmico n o se encontram, porm, apenas nas reas subdesenvolvidas, mas u m fenmeno observado universalmente e cuja expresso mais elaborada foi a organizao, por fra d o tratado de R o m a da Comunidade Econmica Europia, e d o Mercado C o m u m Europeu. T a l organizao deu margem a u m a ampla elaborao jurdica, tornando-se necessrio criar instrumentos e frmulas jurdicas novas, para satisfazer s necessidades surgidas, havendo j, relao organizao do Mercado C o m u m Europeu, u m a larga elaborao doutrinria, em muitos casos tratada a matria como o direito d o Mercado Comum. 1 1 N a Amrica Latina, o problema do aparecimento dsse mecanismo de cooperao econmica surge dos estudos realizados pela Comisso Econmica Para a Amrica Latina (CEPAL) que, em muitos trabalhos, veio d i f u n d i n d o e justificando a necessidade de u n i o dos pases latino-americanos, a fim de determinar u m desenvolvimento mais acelerado de suas economias. Foi em decorrncia dessa necessidade de ordem econmica plenamente justificada, e atravs de conferncias de peritos, que se consubstanciou a idia de criao de u m a Zona Latino-Americana de Livre Comrcio, tendo os governos da Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai assinado em 15-2-1960 u m tratado sbre o estabelecimento de u m a zona de livre comrcio e instituio da zona de Associao Latino-Americana de Livre Comrcio ALALC. 1 2 Vai assim surgir n o cenrio latino-americano, com implicaes sbre a legislao interna dos respectivos pases, u m Direito Internacional Econmico que, n o momento, apenas se esboa, mas q u e em breve dever ganhar a mesma extenso e p r o f u n d i d a d e j observada n o campo da Comunidade Econmica Europia.
11) V . CAMPBELL and and Sons, 1962. THOMPSON

Common Market Law. London, Steves

12)

V . DELL, SIDNEY Problemas <e un Mercado Comun en America Latina. Mxico, Cernia, 1959, 219 pg.

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O referido tratado tem os seguintes considerandos: "Persuadidos q u e a ampliao das atuais dimenses dos mercados nacionais, atravs da eliminao gradual das barreiras ao comrcio integracional constitui u m a condio f u n d a m e n t a l para que os pases da Amrica Latina possam acelerar seu processo de desenvolvimento, de forma a assegurar u m melhor nvel de vida para seus povos; Conscientes de que o desenvolvimento econmico deve ser alcanado mediante o melhor aproveitamento dos fatores de produo disponveis e u m a melhor coordenao dos planos de desenvolvimento dos diferentes setores de produo d e n t r o de normas que contemplem devidamente o intersse de todos e de cada um, e que compensem convenientemente, atravs de medidas adequadas, a situao especial dos pases de menor desenvolvimento econmico relativo; Convencidos de q u e o fortalecimento das economias nacionais contribuir para o incremento d o comrcio dos pases latinoamericanos, entre si e com o resto d o m u n d o ; Seguros de que, mediante frmulas adequadas, podero ser criadas condies propcias para q u e as atividades produtoras existentes se adaptem, gradualmente e sem perturbao, a novas modalidades de comrcio recproco, promovendo outros estmulos para sua melhoria e expanso; Certos de q u e tda ao, destinada consecuo de tais propsitos deve levar em conta os compromissos derivados dos instrumentos internacionais q u e regem seu comrcio; Decididos a perseverar em seus esforos tendentes ao estabelecim e n t o de forma gradual e progressiva, de u m mercado comum latinoamericano e, assim, a continuar colaborando com o c o n j u n t o dos Governos da Amrica Latina, nos trabalhos j empreendidos com tal finalidade; Animados d o propsito de unir seus esforos em favor de u m a progressiva complementao e integrao de suas economias, com base n u m a efetiva reciprocidade de benefcios; Decidem estabelecer uma zona de livre comrcio e celebrar, com ste objetivo, u m tratado, que institui a Associao LatinoAmericana de Livre Comrcio (ALALC)." 1 3 Esta extensa justificativa de ordem econmica impe a concluso de que o esfro de organizao da Zona Latino-Americana de Livre Comrcio, desempenha papel de transio n o estabeleci1 3 ) V . URQIDI, VICTOR

Gense du March Commun Paris, Presses Universitaires de France, 1962, pg.

Latino-Americain.
109-110.

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m e n t o gradual Americano.

progressivo

do

Mercado

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Latino-

Por outro lado, essa tentativa de organizao de um vnculo econmico est abrangida por instrumentos legais mais amplos, como o T r a t a d o Geral de T a r i f a s e Comrcio, conhecido comumente como o G A T T ( General Agreement on. Tariffs and Trade). A sse respeito, u m documento oficial explica que o " G A T T em seu artigo 24, n o apenas prev o princpio da integrao e complementao das economias de suas partes contratantes, mas tambm julga desejvel sua adoo para melhor e mais rpidamente promover-se a expanso do comrcio internacional". 1 4 Em conseqncia dsse fato, ao procederem os pases latinoamericanos organizao da Zona de Livre Comrcio, foi solicitada e concedida pelo G A T T a necessria autorizao. No poderia aqui ser feito u m estudo pormenorizado d o T r a tado de Montevidu, nem u m a anlise dos seus principais dispositivos q u e afetam m u i t o mais a organizao e os princpios d o Direito Internacional Pblico, mas apenas destacar alguns aspectos de repercusso na ordem interna da economia dos respectivos pases e sua natureza. O T r a t a d o de Montevidu prev a organizao da Zona de Livre Comrcio a ser estabelecida integralmente, n u m prazo q u e no poder ser superior a 12 anos, a partir da sua entrada em vigor, ocorrida efetivamente em 1-6-1961. Nesse perodo, as partes contratantes eliminaro, gradualmente, para o essencial do comrcio mtuo, os gravames e restries de tda a natureza, afetando a importao dos produtos originrios d o territrio de qualquer parte contratantes. O tratado define gravames como os direitos alfandegrios, ou tdas as outras taxas equivalentes, de carter fiscal, monetrio ou cambial, afetando as importaes, no se aplicando porm as taxas correspondentes ao custo de servio prestado. sses objetivos sero alcanados atravs de negociaes peridicas entre as partes contratantes, q u e devero ter como resultado o estabelecimento de listas nacionais, comportando as redues anuais de encargos ou outras restries, que cada parte contratante conceder s outras partes contratantes, e de u m a lista comum, de todos os produtos para os quais as partes contratantes se comprometero por deciso coletiva, a eliminar integralmente os encargos e outras restries n o comrcio interzonal. 14) Ministrio das Relaes Exteriores Zona de Livre Comrcio na Amrica Latina. Rio de Janeiro, 1959, pg. 31.

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Para a organizao das listas nacionais, cada uma das partes contratantes dever conceder, anualmente, s outras partes contratantes, reduo de encargos equivalentes, pelo menos, a 8% da mdia considerada dos encargos em vigor, em relao a outros pases, at obter sua eliminao total para o essencial das importaes provenientes da zona, conforme os dispositivos, mtodos de clculos, normas e procedimentos adotados no protocolo n. 1, anexo ao T r a t a d o de Montevidu. A entrada de produtos das listas nacionais poder ser feita, em conseqncia de negociaes entre as partes contratantes e mediante uma compensao apropriada. A lista comum dever compreender produtos cujo valor no conjunto do comrcio entre as partes contratantes represente as seguintes percentagens mnimas: 25% ao fim do primeiro perodo de 3 anos; 50% ao fim do segundo perodo de 3 anos; 75% ao fim do 3. perodo de 3 anos; e para o essencial do comrcio durante o quarto perodo de 3 anos. A incluso de produtos na lista comum definitiva, e as concesses oferecidas sbre sses produtos so irrevogveis. O T r a t a d o dispe amda sbre a expanso das trocas e complementao econmica, devendo as partes contratantes estabelecer acordos no sentido de incorporarem s listas nacionais o maior nmero de produtos, que fazem parte do regime de troca entre as partes contratantes, e devero se esforar em harmonizar o regime de importao e exportao, do mesmo modo que os regulamentos aplicveis aos capitais, bens e servios provenientes do interior da zona. Tambm so previstos os esforos no sentido de promover a coordenao progressiva e crescente s polticas de industrializao, favorecendo a concluso de entendimentos entre os representantes dos setores econmicos interessados e a concluses' de acordos de complementaes de setores industriais, nos quais se definir o programa de liberao aplicvel ao produto do setor considerado, podendo conter clusulas, visando harmonizao dos regimes aplicveis s matrias-primas e aos elementos complementares empregados na fabricao de tais produtos. O tratado prev uma clusula de salvaguarda, no sentido de que cada parte contratante poderia ser autorizada pelas demais, a impor a ttulo transitrio, de maneira no discriminatria e sob condio de no acarretar reduo no consumo habitual d o pas importador, restries na importao dos produtos oriundos da zona

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constante do programa de liberao, na medida em que as importaes se efetuariam em quantidades ou em condies tais que pudessem trazer um prejuzo grave para algumas das atividades produtivas, apresentando importncia particular para a economia nacional. T a m b m as partes contratantes podero autorizar qualquer uma delas a adotar medidas, visando a corrigir o desequilbrio n o balano global de pagamento, e instituindo essa medida, a ttulo transitrio, e de maneira no discriminatria ao comrcio interzonal dos produtos compreendidos no programa de liberao. A predominncia, ainda marcante na economia dos pases signatrios do T r a t a d o de Montevidu, no setor agrcola, imps a incluso de dispositivos relativos agricultura, no sentido de que as partes contratantes coordenaro as polticas de desenvolvimento agrcola, e a troca de produtos agrcolas e pecurios, com vistas a conduzir a uma melhor utilizao de seus recursos naturais, elevar o nvel de vida da populao rural e, garantir um abastecimento normal em benefcio dos consumidores. Durante o prazo de 12 anos, qualquer parte contratante poder aplicar, em forma no discriminatria, ao comrcio dos produtos agrcolas e pecurios compreendidos no programa de liberao, e apresentando uma importncia considervel para a sua economia, medidas apropriadas, visando a limitar as importaes no montante necessrio a cobrir o dficit da produo interna, ou a conduzir o preo dos produtos importados ao nvel dos preos dos produtos nacionais. Tambm considerando o diferente nvel do desenvolvimento econmico das partes contratantes, o tratado contm dispositivos com medidas em favor dos pases de menor desenvolvimento econmico relativo. Entre tais medidas, consta a autorizao para que uma parte contratante conceda outra parte contratante de menor desenvolvimento econmico relativo, no interior da zona, a ttulo transitrio, vantagens que no sero estendidas s outras partes contratantes, a fim de estimular a instalao ou extenso de certas atividades produtivas; autorizao de dispensa do programa de reduo de encargos e outras restries; autorizao para aplicar, caso necessrio e a ttulo transitrio e de modo no discriminatrio, medidas apropriadas a proteger a produo nacional de produtos compreendidos no programa de liberao que apresente uma importncia fundamental para o desenvolvimento econmico; promoo ou apoio, conforme o caso, a programas especiais de assistncia tcnica, estabelecidas por uma ou mais partes contratantes destinadas a aumentar, nos pases de menor desenvolvimento relativo ao interior da zona, a produtividade de certos setores particulares da produo.

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Do p c n t o de vista institucional a criao da ALALC implica da organizao dos seus rgos, a Conferncia das partes contratantes, rgo supremo da organizao, e o Comit Executivo Permanente, rgo permanente da associao destinada a velar pelas aplicaes das disposies do T r a t a d o de Montevidu. A rpida anlise dsses dispositivos do T r a t a d o de Montevidu revela por si s que se trata de arcabouo de um programa de ao a ser desenvolvido pelos pases latino-americanos, com profundos reflexos sbre as normas de interveno do Estado no domnio econmico que dle derivam.

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direito pblico para o desenvolvimento econmico
O esfro q u e se observa nos pases subdesenvolvidos n o sentido de elevar rpidamente o nvel de vida de suas populaes vai fazer surgir uma legislao, q u e procura fornecer os instrumentos normativos para favorecer rpidamente o processo de enriquecimento dsses pases. J houve at quem colocasse em face do Direito Econmico dos pases desenvolvidos o Direito d o Desenvolvimento dos pases subdesenvolvidos. 1 N a verdade, porm, o ponto de vista que nos parece mais acertado para apreciar ste problema foi apresentado por U R Q U I D I , q u a n d o acentuou q u e "em determinado momento, n o processo de tentar estabelecer uma poltica claramente definida de desenvolvimento, e se possvel u m programa, ou plano coerente, h u m corpo de legislao vigente, q u e deve ser levado em considerao". 2 De fato, sse corpo de legislao vigente pode ser apresentado como c o n j u n t o de normas d o Direito Pblico Econmico, aqui tratado nos vrios captulos. Existem, porm, aspectos especficos q u e decorrem da renovao que vem sofrendo o Direito Pblico Brasileiro "em resultado da mobilizao para o processo de desenvolvimento econmico". 8 Foi, tambm, acentuado q u e sse esfro de
GRANGER, ROGER "Pour un droit du dveloppement dans les pays sousdvelopps". /n: Dix Ans cbe Conjrences D'Agrgation. (Etudes de Droit Commercial offertes Joseph Hamel.) Paris, Dalloz, 1961, pg. 57. 2) URQUIDI, VICTOR L. "Legislation for Economic Development". In: Latin America Evolution or Explosion (Edited by Mildred Adams). New York, Dodd, Mead & Co., 1963, pg. 143. 3) V. Apresentao do volume Legislao do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (atualizada at 31-12-1959). Srie Jurdica 1. Rio de Janeiro, 1960. Essa apresentao constitui roteiro das consideraes apresentadas inicialmente neste captulo.

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programao importou de um lado na elaborao de extensa legislao complementar, c u m u l a n d o normas pertinentes a investimentos pblicos a cargo da U n i o e sua necessria articulao s inverses a cargo dos Estados e Municpios, e, de outro lado, na fixao de estmulos ou incentivos a setores econmicos prioritrios, operados pela iniciativa privada. Foi por isso afirmado q u e a renovao do contedo d o Direito Pblico Brasileiro assim dual n o contar tcnicas operativas de Direito Privado e n o revisar o sistema federal. 4 Iremos neste captulo, porm, apenas esboar a legislao especfica de desenvolvimento econmico, q u e se institucionaliza atravs de u m a autarquia federal, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico, criado pela Lei 1.518 de 24-12-1951. O mecanismo operacional do Banco resultou da vinculao de recursos especficos sob a forma de emprstimos, que se destinariam a aplicao nos setores prioritrios da economia nacional, baseados n o programa de reaparelhamento econmico elaborado pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos. 5 A Lei 2.973 de 26-11-1956 prorroga por mais dez anos a vigncia das medidas de ordem financeira relacionadas com a execuo do plano de desenvolvimento econmico, sendo que por tra d o a r t . 15, da Lei 4.506 de 30-11-1964, modificou-se o sistema de captao de recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico, a quem foi atribuda uma parcela de 20% da estimativa da arrecadao d o Imposto d e R e n d a da Unio, modificando-se, assim, os recursos que lhe eram destinados, n o mais sob a forma de emprstimo. Por fra da posio singular que a instituio adquiriu n a gesto dos recursos q u e lhe foram atribudos, coube-lhe, tambm, a administrao de vrios fundos vinculados, criados a partir de sua fundao, e por ela geridos at que surgissem as instituies especficas em cada setor. T a l foi o caso do F u n d o Federal de Eletrificao. d o F u n d o da M a r i n h a Mercante, do F u n d o Porturio Nacional, etc. A natureza jurdica de algumas dessas receitas vinculadas foi m u i t o discutida na jurisprudncia, ora sendo considerada na acepo de taxas, ora como adicional cie imposto, ora como forma inominada decorrente d o Poder T r i b u t r i o da Unio. 0 4) Ibid., pg. VI. 5) V. Comisso Mista Brasil-Estados Unidos Para o Desenvolvimento Econmico. Relatrio Geral. Rio de Janeiro, 1954 1. tomo, 347 pgs. 6) A jurisprudncia muito tem debatido essa questo. V., por exemplo, o acrdo do Supremo Tribunal Federal no Recurso de Mandado de Segurana n. 1 3 . 3 4 1 , sendo relator o Ministro VICTOR NUNES LEAL. Revista de Direito Administrativo, 8 1 - 6 5 - 7 1 . Julho/setembro 1965. Para a discusso do problema dos emprstimos compulsrios, V. parecer do Procurador-Geral da Fazenda Nacional, Dr. JOS NEVES. ContribuinteFiscal, set. 1964, pgs. 2 2 9 - 2 3 5 .

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De qualquer maneira trata-se de um mecanismo hbil de captao de recursos adicionais que, pela sua vinculao, tornavam-se imunes utilizao nos setores normais do Poder Pblico e puderam assim impulsionar os grandes problemas de investimentos do Govrno Federal. O ritmo de desenvolvimento econmico que o pas alcana no perodo 1951/1960 foi sendo progressivamente diminudo por fra de um agudo processo inflacionrio, conduzindo destruio na estrutura de investimentos e reduo do processo de captao de poupanas. Em virtude disso, a partir de abril de 1964 inicia o Govrno Federal um programa de estabilizao gradual, visando a reduzir o processo inflacionrio, e adota como principal instrumento, visando a garantir o valor da moeda, o sistema da correo monetria, aplicado pela Lei 4.357, nas obrigaes do Tesouro Nacional, nas dvidas tributrias e, a partir da, em vrias outras leis sbre questes especficas. De outro lado, criam-se, atravs de vrios decretos, fundos especiais vinculados ao programa governamental, como o F u n d o de Financiamento Para a Aquisio de Mquinas e Equipamentos Industriais (FINAME) (Decreto 55.275, de 22-12-1964); o Fundo de Democratizao do Capital (FUNDECE) (Decreto 54.105, de 6-8-64); o Fundo de Financiamento de Estudo de Projetos e Programas (FINEP) (Decreto 55.820, de 8-3-1965); o Fundo Geral Para Agricultura e Indstria (FUNAGRI) (Decreto 56.835, de 3-8-65); etc. Esses vrios decretos previam a organizao de tais fundos de natureza contbil como conta grfica sem que, porm, houvesse um prvio ordenamento legal, o que ocorreu com dispositivos da Lei n. 4.728 de 14-7-65, que regulam a matria. Em seu artigo 69, dispe essa lei que os fundos contbeis de natureza financeira, em estabelecimentos oficiais de crdito para aplicao de dotaes, ou financiamentos obtidos de entidades nacionais ou estrangeiras, no includos no oramento, dependem de decreto do Presidente da Repblica. Esses fundos contbeis consistiro em contas grficas abertas, e sero aplicadas exclusivamente para os objetivos designados por decreto do Poder Executivo, admitidas apenas as dedues necessrias ao custeio das operaes. O Decreto de constituio do f u n d o deve indicar a origem dos recursos que o constituiro, objetivos das aplicaes, especificando a natureza das operaes, o setor de aplicao e condies, mecanismos gerais das operaes, gesto do fundo, que pode ser atribudo ao prprio estabelecimento de crdito, no qual fr aberta a conta, ou a um administrador ou rgo colegiado e a representao ativa e passiva do rgo gestor do fundo. A necessidade de acelerar o ritmo do desenvolvimento econmico veio importar na fixao de uma poltica de planejamento

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e de nfase nos investimentos em setores fundamentais, q u e se desenvolvem a partir de 1951. J anteriormente, porm, o problema d o p l a n e j a m e n t o como tcnica especfica da atividade d o Estado vinha preocupando o govrno, sendo de 19-1-1939 o Decreto-lei 1.058 q u e institui o Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, conhecido como Plano Especial, que " n o passava, entretanto, de u m oramento paralelo de longa durao, cujos crditos podiam ser aplicados sem as peias d o Cdigo de Contabilidade e as delongas d o Contrle d o T r i b u n a l de Contas. O Plano Especial era plano apenas em nome: nem sequer sugeria u m a lista dessas obras, q u e seriam feitas e dos equipamentos que seriam adquiridos". 7 Em 1943 foi adotado o u t r o p l a n o q i n q e n a l , o chamado Plano de Obras e Equipamentos, "edio revista e aumentada d o primeiro. T a m b m ste n o inclua a lista das obras q u e seriam executadas, e dos equipamentos a serem adquiridos; n o indicava os locais em que seriam feitas as obras, nem continha q u a l q u e r calendrio ou cronograma". 8 N o seio do Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial, criado em 1944, n o Ministrio d o T r a b a l h o , Indstria e Comrcio, com o objetivo de estudar a poltica industrial e comercial para o ps-guerra, se discutiu em p r o f u n d i d a d e a planificao da economia nacional, colocando-se em posies divergentes E U G N I O
GUDIN e ROBERTO SIMONSEN.9

Dos estudos ento realizados surgiram vrios documentos, inclusive u m q u e previa a criao de u m a J u n t a Central de Planificao, sem, no entanto, tais projetos terem sido levados avante. A Constituio Federal de 1946 contm vrias disposies gerais sbre planos governamentais, mas o nvo documento legal sbre a matria a Lei 1.102, de 18-5-1950, que aprova o Plano Salte, aps longa tramitao pelo Poder Legislativo. Trata-se de u m plano de empreendimento relativo sade, alimentao, ao transporte e energia, prevendo a lei os mecanismos financeiros para atender a sua execuo: dotao oramentria prevista na Lei e produto de operaes de crdito com emprstimo do Banco d o Brasil, e emprstimo interno, sob a forma de obrigao, constituindo u m f u n d o rotativo destinado aquisio e revenda de artigos, equipamentos 7) Ministro Extraordinrio Para a Reforma Administrativa. Reforma Administrativa Federal de 1963. Vol. I. Projeto de Criao do Sistema Federal de Planejamento, Braslia, Departamento de Imprensa Nacional, 1964, pg. 18. 8) Ibid., pg. 18. 9) V. "A planificao da economia nacional". (Estudo e anteprojeto preparados pelo Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial.) Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1945, pg. 161.

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e outros materiais necessrios execuo d o plano e a auxiliar o financiamento da produo por le amparada. A execuo parcial d o Plano Salte n