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MINISTRIO DA JUSTIA DEPARTAMENTO PENITENCIRIO NACIONAL DIRETORIA DE POLTICAS PENITENCIRIAS COORDENAO GERAL DO PROGRAMA DE FOMENTO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS

CONAPA COMISSO NACIONAL DE APOIO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS POLTICA DE ALTERNATIVAS PENAIS: A CONCEPO DE UMA POLTICA DE SEGURANA PBLICA E DE JUSTIA 1 1. O INCIO: A IMPLANTAAO DO PROGRAMA NACIONAL DE PENAS ALTERNATIVAS PELO MINISTRIO DA JUSTIA Instalado em setembro de 2000, o primeiro programa do Ministrio da Justia criado para fomentar as penas e medidas alternativas nasceu em um contexto em que a execuo desse tipo de sano era bastante precria. 2 Poucas eram as localidades brasileiras onde existiam redes criadas para o encaminhamento de prestadores de servio ou para o monitoramento da execuo dessas penas, o que provocou o fenmeno da banalizao da aplicao das cestas bsicas em todo o territrio nacional. Ao mesmo tempo, registrava-se notvel resistncia das autoridades para a aplicao dessas sanes. Diante dessa realidade, os esforos da poltica desenvolvida pelo Ministrio da Justia concentraram-se em: a) criar estrutura para viabilizar a execuo das penas e medidas alternativas e b) promover a sensibilizao das autoridades do sistema de justia criminal para aplic-las. Esses esforos tiveram como consequncia o aumento dos servios pblicos voltados para a execuo das penas alternativas nas unidades da federao brasileira. De quatro ncleos de penas e medidas alternativas instalados antes de 2000, saltou-se para mais de trezentas centrais de penas e medidas alternativas e vinte varas especializadas na execuo das restritivas de direitos. Notou-se tambm aumento progressivo na execuo desse tipo de sano, que saltou de 80.843 transaes ou suspenses condicionais do processo e 21.560 condenaes a penas alternativas, em 2002, para , respectivamente, 544. 795 e 126.273, em 2009 3 .

O presente documento foi produzido pela Coordenao Geral de Penas e Medidas Alternativas CGPMA/DEPEN, com a colaborao da Comisso Nacional de Apoio s Penas e Medidas Alternativas CONAPA e de consultores externos, membros do Grupo de Trabalho criado por Portaria do Depen. 2 Embora as penas restritivas de direito estivessem previstas no Cdigo Penal desde 1984, foi com o advento da Lei 9099 de 26 de setembro de 95 e da Lei 9714 de 25 de novembro de1998, que a aplicao dessas penas alcanou ndices significativos. 3 Estes nmeros referem-se ao nmero de sanes acompanhadas nas varas e centrais de penas e medidas alternativas.

MINISTRIO DA JUSTIA DEPARTAMENTO PENITENCIRIO NACIONAL DIRETORIA DE POLTICAS PENITENCIRIAS COORDENAO GERAL DO PROGRAMA DE FOMENTO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS CONAPA COMISSO NACIONAL DE APOIO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS Ao possibilitar a criao de estruturas adequadas ao monitoramento das penas e medidas alternativas, o programa superou as resistncias aplicao dessas sanes, alterando significativamente a realidade nacional. No ano em que o programa implementado pelo Ministrio da Justia completou 10 anos de existncia, o modelo de monitoramento psicossocial de penas e medidas alternativas brasileiro foi reconhecido pela Organizao das Naes Unidas ONU - como boa prtica, e a Primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica CONSEG - definiu como princpio a necessidade de se privilegiar formas alternativas privao da liberdade. 2. A EVOLUO: AS INOVAES NA POLTICA CRIMINAL BRASILEIRA Nos ltimos anos surgiram diversas inovaes na rea da poltica criminal brasileira, que ainda no foram assimiladas pelo programa desenvolvido pelo Ministrio da Justia. A rediscusso sobre o papel da vtima no modelo de atuao do sistema de justia criminal; a evidncia de mecanismos diversificados de resoluo de conflitos como mediao e justia restaurativa; a introduo na legislao brasileira de novos mecanismos de interveno no privativa de liberdade, como as medidas protetivas previstas na Lei Maria da Penha e as medidas cautelares da Lei 12.403/2011; o desenvolvimento dos projetos temticos, em que a interveno definida de acordo com o tipo de infrao praticada; a percepo de que o modo de atuao das polcias e o modelo procedimental processual adotado pelo sistema de justia interferem diretamente nos resultados alcanados no desenvolvimento do programa, apontam caminhos para o aperfeioamento da poltica alternativa priso. A estrada percorrida, que demonstra superao dos desafios inicialmente impostos para o programa de penas e medidas alternativas, e a introduo na realidade da Justia Criminal brasileira de novos instrumentos de interveno no privativa de liberdade apontam a necessidade de mudanas dos objetivos traados at ento para a poltica de alternativas penais. Mais do que isso, possvel observar que a reduo do escopo desta poltica s estratgias atuais poder lev-la a entrar na mesma espiral na qual est inserido o sistema prisional: o aumento progressivo da aplicao de sanes, com a consequente necessidade de gerao constante de vagas e ampliao das estruturas de fiscalizao e

MINISTRIO DA JUSTIA DEPARTAMENTO PENITENCIRIO NACIONAL DIRETORIA DE POLTICAS PENITENCIRIAS COORDENAO GERAL DO PROGRAMA DE FOMENTO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS CONAPA COMISSO NACIONAL DE APOIO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS monitoramento, sem que isso implique, necessariamente, no alcance de resultados mais positivos ou na diminuio dos nveis de encarceramento. O momento atual ideal para que se inverta essa lgica e se ampliem os horizontes da poltica de alternativas penais em mbito nacional, a fim de que esta possa se fortalecer na promoo da segurana pblica e da justia com o respeito aos direitos da vtima e do autor da infrao penal. 3. A POLTICA DE ALTERNATIVA PENAIS A poltica de alternativas penais uma poltica de Segurana Pblica e de Justia , que busca promover a qualidade de vida de todos os cidados e que, alm de ser dever do Estado, tambm responsabilidade de todos e deve ser pensada e consolidada em conjunto com a sociedade civil. 3.1 Caractersticas da poltica de alternativa penais a) Deve atuar a partir do momento da existncia da infrao penal, mesmo que esta ainda no tenha ingressado no sistema de justia criminal, quando deve funcionar para a reconstruo das relaes sociais, alm de prevenir a prtica de novos crimes. b) Deve buscar a reparao dos danos das vtimas ou comunidade envolvida, bem como a existncia de mecanismos para garantir sua proteo; c) A interveno no privativa de liberdade deve promover a responsabilizao do autor da infrao penal com liberdade e manuteno do vnculo com a comunidade, com respeito dignidade humana e s garantias individuais. d) Deve incentivar maior participao da comunidade na administrao do sistema de justia criminal, para fortalecer os vnculos entre os cumpridores das medidas no privativas de liberdade e suas famlias e a sociedade. Essa participao complementa a ao da administrao do sistema de justia. e) Deve fomentar mecanismos horizontalizados e autocompositivos, incentivando solues participativas e ajustadas s realidades das partes envolvidas.

MINISTRIO DA JUSTIA DEPARTAMENTO PENITENCIRIO NACIONAL DIRETORIA DE POLTICAS PENITENCIRIAS COORDENAO GERAL DO PROGRAMA DE FOMENTO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS CONAPA COMISSO NACIONAL DE APOIO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS f) A poltica de alternativas penais deve ser utilizada de acordo com o princpio da interveno mnima.

3.2 Escopo da poltica de alternativas penais 3.2.1 A poltica de alternativas penais abrange: a) os mecanismos extrajudiciais ou informais de interveno existentes para enfrentar uma infrao penal, como a mediao e a justia restaurativa; b) conciliaes, mediaes e programas de justia restaurativa realizados por meio dos rgos do sistema de justia; c) medidas cautelares diversas da priso, exceto a prevista no inciso IX do Artigo 319, do Cdigo de Processo Penal Brasileiro; d) medidas protetivas de urgncia; e) transaes penais; f) suspenses condicionais do processo; g) condenaes criminais em que a pena suspensa ou substituda por restritivas de direitos; 3.2.2 As alternativas penais devem ser aplicadas sem qualquer discriminao, seja de raa, cor, sexo, idade, idioma, religio, opinio poltica ou de outra ndole, origem nacional ou social, patrimnio, nascimento ou qualquer outra condio. 3.3 Procedimentos e processos da poltica de alternativas penais a) necessria a implementao de programas de sensibilizao das polcias para atuao adequada no enfrentamento das infraes sujeitas poltica de alternativas penais. b) recomendvel que a poltica seja aplicada a partir do tipo de infrao penal, por rea temtica. Em temas que j tm polticas pblicas especficas constitudas como violncia domstica, drogas e trnsito, o sistema de

MINISTRIO DA JUSTIA DEPARTAMENTO PENITENCIRIO NACIONAL DIRETORIA DE POLTICAS PENITENCIRIAS COORDENAO GERAL DO PROGRAMA DE FOMENTO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS CONAPA COMISSO NACIONAL DE APOIO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS alternativas penais deve interagir com elas, para que as dicusses produzidas sejam incorporadas ao planejamento e avaliao de ambas as polticas. A adoo de metodologia e procedimentos processuais que visem a resolutividade para todos os envolvidos so fatores a ser observados na conduo da poltica. Esses mecanismos devem focar a celeridade, bem como favorecer o cumprimento das intervenes adotadas. Deve ser assegurada abordagem sistmica e integrada das infraes penais e partes envolvidas e para tanto imprescindvel adotar a transversalidade das reas de conhecimento. O monitoramento das medidas no privativas de liberdade deve ser realizado por meio de metodologias que considerem a autodisciplina e responsabilizao, a exemplo do monitoramento psicossocial realizado pelas varas e centrais de penas e medidas alternativas. A implementao da poltica de alternativas penais deve se dar mediante dilogo e interseco com outras polticas pblicas.

c)

d)

e)

f)

4.

O SISTEMA NACIONAL DE ALTERNATIVAS PENAIS

O Poder Executivo, nos trs nveis de governo, deve instituir rgo responsvel pela gesto da poltica de alternativas penais, bem como construir ou fortalecer mecanismos de participao e controle social para a formulao, execuo e monitoramento dessa poltica, com a presena de representantes do governo e da sociedade civil, conforme consagrado pela Constituio de 1988. 4.1. Atribuies da Unio Na implementao dessa poltica, cabe ao Poder Executivo Federal, por meio de rgo institudo com autonomia administrativa e financeira: a) determinar recursos do FUNPEN para a sustentao da poltica;

MINISTRIO DA JUSTIA DEPARTAMENTO PENITENCIRIO NACIONAL DIRETORIA DE POLTICAS PENITENCIRIAS COORDENAO GERAL DO PROGRAMA DE FOMENTO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS CONAPA COMISSO NACIONAL DE APOIO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS b) promover estudos referentes s alteraes legislativas voltadas para garantia da sustentabilidade e efetividade da poltica de alternativas penais; c) promover o desenvolvimento de um plano integrado de gesto das alternativas penais com a definio de indicadores de qualidade para o desenvolvimento de projetos e pesquisas financiados pelo Fundo Penitencirio Nacional; d) promover a definio de indicadores de qualidade e o desenvolvimento de metodologia de coleta de dados sobre a aplicao das alternativas penais no territrio nacional; e) promover a articulao com os rgos nacionais responsveis pela conduo da poltica de justia e cidadania, segurana pblica, direitos humanos e execuo penal e polticas pblicas afins como sade, educao, etc. f) promover a construo de mecanismos de participao e controle social para a formulao, execuo e monitoramento da poltica de alternativas penais, com representantes do Estado e da Sociedade Civil; g) promover a articulao com os Poderes Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Poder Executivo dos Estados e Municpios para definio de responsabilidades e construo de metas conjuntas na implementao da poltica; h) promover a articulao com os Ministrios do Governo Federal e outros Institutos responsveis pela gesto das polticas pblicas nacionais para desenvolvimento conjunto de projetos temticos, que viabilizem a adoo de mecanismos especficos de alternativas penais para diferentes tipos de infrao penal; i) promover a articulao com organizaes da sociedade civil com atuao, nas reas de justia, cidadania, direitos humanos e segurana pblica, sade, educao e outras reas. j) promover a realizao de pesquisas nacionais que permitam diagnsticos quantitativos e qualitativos necessrios efetividade da poltica;

MINISTRIO DA JUSTIA DEPARTAMENTO PENITENCIRIO NACIONAL DIRETORIA DE POLTICAS PENITENCIRIAS COORDENAO GERAL DO PROGRAMA DE FOMENTO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS CONAPA COMISSO NACIONAL DE APOIO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS k) promover a realizao de pesquisas cientficas voltadas para a melhor conduo da poltica de alternativas penais; l) promover fruns de debates polticos e cientficos em mbito nacional e nas unidades federativas, bem como intercmbio internacional para conhecimento de experincias sobre a poltica; m) fomentar nas unidades federativas e nos municpios a criao de rgos responsveis pela conduo da poltica; n) promover a capacitao e/ou transferncia de metodologia e recursos financeiros s unidades federativas e municpios para a implementao de programas de mediao e justia restaurativa, e para a criao de estruturas adequadas aos servios de execuo, acompanhamento, fiscalizao e monitoramento das alternativas penais como: medidas cautelares alternativas priso (exceto a prevista no inciso IX, do art. 319, do Cdigo de Processo Penal Brasileiro), medidas protetivas, transaes penais, suspenses condicionais do processo, suspenso condicional da pena e penas restritivas de direito; o) fomentar programas de capacitao dos agentes da rede social que recebem os cumpridores das alternativas penais; p) promover aes de divulgao e mobilizao da poltica do Sistema Nacional de Alternativas Penais em todo o territrio nacional; q) monitorar continuamente a implementao da poltica de alternativas penais em mbito nacional; r) implementar programa de coleta de dados para os servios das alternativas penais e promover a alimentao de sistema compatvel e integrado nas unidades federativas, com o objetivo de garantir um banco de dados sobre essas prticas no pas.

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4.2. Atribuies dos Estados e do Distrito Federal O Poder Executivo das Unidades da Federao devem ter rgos responsveis pela gesto da poltica de alternativas penais. Na conduo dessa poltica cabe ao poder Executivo estadual e distrital: a) implantar projetos temticos que visem a adoo de mecanismos especficos de interveno no privativa de liberdade para os diferentes tipos de infrao penal; b) articular a rede social, estabelecendo parcerias para a implementao da poltica; c) implementar programas de capacitao dos agentes da rede social que recebem os cumpridores das alternativas penais; d) fomentar projetos de justia restaurativa e de mediao; e) adotar mecanismos para a reduo do encarceramento provisrio; f) promover a realizao de pesquisas cientficas voltadas para a melhor conduo da poltica de alternativas penais; g) promover a criao de rgos responsveis pela conduo da poltica de alternativas penais; h) criar estruturadas adequadas para a execuo das alternativas penais como a limitao de fim de semana, servios de responsabilizao e reeducao dos homens agressores nos casos de violncia domstica e medidas educativas direcionadas aos usurios de drogas; i) implementar estruturas adequadas ao funcionamento dos servios de acompanhamento, fiscalizao e monitoramento das alternativas penais; j) disponibilizar acesso s polticas estaduais de assistncia social, sade, educao, cultura, direitos humanos e gerao de emprego e renda aos cumpridores de alternativas penais; k) implementar programa de coleta de dados dos servios de acompanhamento das alternativas penais do estado e alimentar o banco de dados federal;

MINISTRIO DA JUSTIA DEPARTAMENTO PENITENCIRIO NACIONAL DIRETORIA DE POLTICAS PENITENCIRIAS COORDENAO GERAL DO PROGRAMA DE FOMENTO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS CONAPA COMISSO NACIONAL DE APOIO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS l) os servios do Poder Executivo e do sistema de justia criminal devem coexistir, de modo a que no ocorra sobreposio de atribuies. A distribuio das atividades de acompanhamento e monitoramento entre as equipes do sistema de justia e do executivo ser definida de acordo com as especificidades de cada estado; m) nas capitais em que o sistema de justia criminal no est suficientemente aparelhado para promover o acompanhamento, fiscalizao e monitoramento dessas penas e medidas, o Poder Executivo deve desenvolver estrutura com essa finalidade. n) nas capitais em que o sistema de justia criminal tiver criado servios para promover o acompanhamento, fiscalizao e monitoramento das penas e medidas, o Poder Executivo deve, se necessrio, disponibilizar a respectiva estrutura de apoio. 4.3. Atribuies dos Municpios: O Poder Executivo dos municpios deve apoiar a poltica de alternativas penais designando rgo responsvel pela efetivao de programas e articulao intersetorial com esta finalidade. Na conduo dessa poltica cabe ao poder Executivo Municipal: a) implementar estruturas adequadas ao funcionamento dos servios de acompanhamento, fiscalizao e monitoramento das alternativas penais; b) implantar projetos temticos que visem a adoo de mecanismos especficos de interveno no privativa de liberdade para os diferentes tipos de infrao penal; c) articular a rede social, estabelecendo parcerias para implementao da poltica; d) disponibilizar acesso s polticas municipais de assistncia social, sade, educao, cultura, direitos humanos e gerao de emprego e renda aos cumpridores de alternativas penais; e) implementar programas de capacitao dos agentes da rede social que recebem os cumpridores das alternativas penais;

MINISTRIO DA JUSTIA DEPARTAMENTO PENITENCIRIO NACIONAL DIRETORIA DE POLTICAS PENITENCIRIAS COORDENAO GERAL DO PROGRAMA DE FOMENTO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS CONAPA COMISSO NACIONAL DE APOIO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS f) criar estruturas adequadas para a execuo das alternativas penais como a limitao de fim de semana, servios de responsabilizao e reeducao dos homens agressores nos casos de violncia domstica e medidas educativas direcionadas aos usurios de drogas; g) fomentar projetos de justia restaurativa e mediao; h) disponibilizar dados dos municpios referentes s alternativas penais aos governos estadual, federal e Poder Judicirio; i) os servios de apoio execuo de alternativas penais dos poderes executivos municipais e estaduais devem coexistir de forma articulada, de modo a que no ocorra sobreposio ou concorrncia de aes.

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