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O APRENDIZADO PRÁTICO COM MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO. UM ESTíMULO À REFLEXÃO.

INTRODUÇÃO

MARKUS BROSE 1

Este ano vem se revelando profícuo para os profissionais que trabalham com instrumentos de Monitoria e Avaliação – M&A. Desde meados de 2002 um conjunto de organizações governamentais e do terceiro setor vem promovendo a formação da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliação – REBRAMA. Trata-se de uma iniciativa de profissionais interessados em aperfeiçoar seus conhecimentos, conhecer experiências similares e estabelecer novos parâmetros de ética e qualidade nesta área de atuação. Neste contexto revela-se igualmente oportuna a iniciativa do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Análise – AMA em promover o diálogo técnico entre as organizações integrantes do PPG7 e representantes de diversas outras organizações que operam sistemas participativos de M&A na sua prática. Ao observador deste processo pode surgir a indagação do que vem a representar o conceito de inovação presente no título deste workshop. A resposta é rápida. Neste contexto o inovador tanto é trabalhar de forma sistemática e de modo profissional a M&A, contrariando o tradicional abandono desta temática no universo dos projetos públicos estatais e do terceiro setor, utilizando-a como ferramenta efetiva de gestão de projetos e programas. Bem como uma inovação adicional que reside no uso do enfoque participativo na M&A. A participação entendida como processo de compartilhar poder decisório, de tomar parte ativa na alocação de recursos, o que é potencializado pelo aprendizado que a avaliação propicia. Este artigo se propõe a estimular a reflexão sobre o tema da M&A participativa percorrendo quatro breves etapas. No primeiro tópico são apresentadas e contextualizadas brevemente duas experiências práticas do desafio implícito na racionalidade técnica de construir indicadores que constituam a base do processo de M&A, bem como as limitações impostas a este tipo de trabalho pela racionalidade político- administrativa que encontramos freqüentemente no setor público. No segundo tópico são problematizados e debatidos alguns conceitos básicos de M&A encontrados na literatura especializada a partir da experiência vivida exemplificada no primeiro tópico. Esta linha de raciocínio é ampliada no terceiro tópico apresentando os possíveis contextos, ou melhor, áreas de conhecimento, nas quais se insere um possível debate renovado sobre a conceituação da M&A. O raciocínio aqui proposto parte, portanto, do particular - alguns exemplos do aprendizado prático e as limitações à racionalidade eminentemente técnica - para tentar chegar então a um aspecto geral que seja inovador, englobando aspectos políticos e administrativos na conceituação de M&A. O quarto tópico pretende apresentar algumas propostas de como aprofundar e ampliar este debate.

1 Agrônomo; MSc Public Policy and Management; Doutorando em Sociologia. Consultor autônomo. www.markus.brose.nom.br

DOIS EXEMPLOS DA CONSTRUÇÃO DE INDICADORES

A presente comunicação está baseada na experiência acumulada no Programa

PRORENDA 2 , especificamente no que concerne à sua execução no estado do Rio Grande do Sul. Um programa de cooperação técnica entre o Governo do Estado do RS e a Sociedade Alemã de Cooperação Técnica – GTZ desenvolvido entre 1990 e 2002. Em 1990 foram iniciados no RS no âmbito do PRORENDA dois projetos setoriais de teste de novos instrumentos de combate à pobreza, o projeto PRORENDA Agricultura Familiar e o projeto PRORENDA Urbano. Em 1992 a componente de geração de renda do projeto Urbano foi transformada em um projeto autônomo, dando origem ao projeto PRORENDA Microempresas. Em 1999 as experiências feitas e o conhecimento adquirido com estes projetos foram integrados em um projeto único, o projeto PRORENDA Desenvolvimento Local, que foi finalizado em 2002 3 . Serão apresentados inicialmente dois exemplos deste programa no que diz respeito a uma das tarefas mais desafiadoras da M&A: a construção coletiva de indicadores.

INDICADORES DO PROCESSO DE EMPODERAMENTO

Passada a Fase Piloto do Projeto PRORENDA Agricultura Familiar de introdução e teste de novas formas de extensão rural, surgiu em meados dos anos 90 a demanda pelo estabelecimento de uma sistemática de acompanhamento da vigorosa Fase de Expansão que se iniciava. Expansão esta tanto de cunho metodológico, como de abrangência geográfica e de amplitude institucional.

O foco das atividades desenvolvidas junto às comunidades rurais que participavam

da Fase Piloto estava centrado no apoio à capacidade de auto-gestão de grupos comunitários. Estes grupos podem ser tanto grupos informais recém-criados, como

formas organizacionais mais antigas existentes na comunidade, como por exemplo um núcleo da cooperativa, associação comunitária, agrupamento de sindicato, conselho comunitário, grupo de trabalho da igreja, etc.

A proposta consiste em possibilitar através de um conjunto determinado de ações

promovidas no âmbito do projeto, que estes grupos comunitários se fortaleçam, se tornem autônomos através de um processo de empoderamento. Portanto, a pergunta central da M&A é: Como medir a ampliação da capacidade de auto-gestão grupal deste processo? Para possibilitar a definição de uma sistemática de M&A foi desenhado um modelo

da evolução de um grupo comunitário, estabelecendo idealmente o ponto de partida e o ponto de chegada deste processo, e dividindo então a trajetória a ser percorrida em etapas sucessivas. Desta forma foi construído um modelo do ciclo de vida de um grupo comunitário composto por seis fases:

FASE 01 INICIAL – proposta do projeto apresentada; grupo em formação; primeiros passos do planejamento participativo; grupo acompanhado de perto.

FASE 02 ESTRUTURAÇÃO – grupo mais coeso; definição de primeiros objetivos; lideranças se fortalecendo; grupo acompanhado de perto.

2 Programa Nacional de Viabilização de Espaços Econômicos para Populações de Baixa Renda - PRORENDA 3 para maiores detalhes veja Barth, J e Brose, M Participação e desenvolvimento local. Balanço de uma década de cooperação técnica alemã no RS. 2002

FASE 03 NEGOCIAÇÃO – definição do primeiro plano de ação; início da articulação com demais atores; primeiros investimentos conjuntos; assessoria ao grupo passa a ser mais técnica.

FASE 04 CONSOLIDAÇÃO – grupo assume novas responsabilidades e mobiliza novos recursos; lideranças em renovação e com novas iniciativas; assessoria mais focalizada em demandas específicas.

em

renovação e atuantes; negociação com outros atores é rotineira; assessoria eventual.

FASE

05

AUTONOMIA

atuação

iniciativas

autônomas;

lideranças

e

FASE 00 INATIVO – os processos iniciados não tiveram continuidade.

A partir deste ponto foi possível estabelecer um consenso na equipe do projeto, de que idealmente todos os grupos participantes do projeto deveriam no decorrer do tempo chegar o mais próximo possível da Fase 05, quando então não seria mais necessário o apoio pela equipe. Mesmo sabendo-se das dificuldades individuais existentes em cada comunidade e que a velocidade do processo seria muito diferenciada em cada realidade, foi possível estabelecer a partir daí um conjunto de nove indicadores indiretos, que permitem ao observador externo identificar em qual etapa se encontra o grupo neste modelo. Os indicadores são:

1) Conhecimento sobre o Projeto PRORENDA.

2) Participação ativa das famílias no grupo.

3) Manutenção de procedimentos administrativos.

4) Fortalecimento da ajuda mútua.

5) Gerenciamento compartilhado de recursos financeiros.

6) Interação com outros atores, novas responsabilidades.

7) Planejamento, execução e avaliação conjunta de iniciativas.

8) Formação de novas lideranças.

9) Gerenciamento conjunto de patrimônio.

Como o conjunto dos nove indicadores se refere ao ponto de chegada do processo de empoderamento desejado, eles foram distribuídos para fins de M&A ao longo das cinco Fases do Ciclo de Vida do grupo, estabelecendo desta forma uma grau diferenciado de exigências crescentes quanto às capacidades que um grupo deve desenvolver ao longo de sua caminhada rumo à autonomia. Implicando, desta forma, em demandas e ações de assessoria diferenciadas pela equipe do projeto em cada Fase. A partir desta conceituação foi possível detalhar esse modelo para viabilizar a coleta de dados. Como cada um dos indicadores engloba diversas grandezas, estas devem ser explicitadas para que haja uma redução do grau de subjetividade inerente ao registro dos dados sobre o grupo. Assim, por exemplo, para o Indicador No. 1

Conhecimento do projeto, a pergunta central é: Como reconhecer que o grupo comunitário conhece o projeto? Como resposta a esta pergunta foram definidos cinco descritores simples, que permitem de forma padronizada concluir se o grupo conhece ou não o projeto. Para o exemplo utilizado, o Indicador No. 1, os descritores são:

1.1) Os integrantes do grupo conhecem os objetivos do projeto.

1.2) Os integrantes do grupo conhecem a estrutura do projeto.

1.3) Os integrantes do grupo conhecem o processo de planejamento comunitário participativo.

1.4) Os integrantes do grupo conhecem a atuação do projeto na região.

1.5) Os integrantes do grupo conhecem os instrumentos de trabalho participativo em grupo.

Desta forma foram definidos 38 descritores para o conjunto de nove indicadores. Mas, na prática de um grupo comunitário a resposta à pergunta ‘Os integrantes do grupo conhecem o projeto?’ via de regra não constitui um mero “sim” ou “não”, mas um “mais ou menos”, o que dificulta a decisão acerca de ações corretivas. Os descritores foram então desagregados em uma escala entre dois pólos opostos do “sim” e “não”, que permite o registro tanto padronizado como diferenciado da situação atual do grupo. Para o exemplo do Indicador No. 1, o conjunto de descritores em um relatório de M&A apresenta a seguinte configuração:

1. INTEGRANTES DO GRUPO CONHECEM O PROJETO

integrantes conhecem os objetivos do projeto

integrantes conhecem a estrutura do projeto

integrantes conhecem o processo de planejamento

integrantes conhecem a atuação na região

integrantes conhecem instrumentos participativos

-----4-----2-----0------

-----2-----1-----0-----

-----2-----1-----0-----

-----2-----1-----0-----

-----4-----2-----0-----

integrantes não conhecem os objetivos do projeto

integrantes não conhecem a estrutura do projeto

integrantes não conhecem processo de planejamento

integrantes não sabem o que o projeto faz

integrantes não conhecem instrumentos participativos

Cada escala está subdividida em três graus diferentes de medição, o que permite uma diferenciação mais detalhada para cada grupo. Além disso, foram atribuídos pesos diferentes aos descritores na medida em que eles não possuem a mesma relevância. Aqueles descritores considerados mais importantes pela equipe recebem um peso maior, permitindo que a avaliação qualitativa seja apoiada por uma medição através da soma dos pontos. Discutido basicamente ao longo de 1996, o conjunto de indicadores foi utilizado em uma fase de teste entre os anos de 1997 e 1998 para registrar e permitir a unificação dos dados sobre os cerca de 300 grupos comunitários que participavam do projeto. Para a fase de teste foi produzido um jogo de formulários e realizada uma capacitação para as equipes municipais que ficaram encarregadas de compilar os dados paralelamente ao seu trabalho de assessoria aos grupos. Inicialmente foi testado um ritmo trimestral de coleta de dados, que mostrou-se irrealista frente ao acúmulo de tarefas que o corpo de técnicos em um município enfrenta no dia-a-dia. O ritmo passou então a ser semestral, possibilitando a elaboração de relatórios semestrais de monitoria do projeto, que reuniam todas as informações oriundas dos municípios. Apesar de apreciar o esforço realizado e valer-se do conjunto de dados atualizados que passou a estar disponível no projeto, a coordenação acabou por não utilizar os relatórios semestrais como base de tomada de decisão. Os coordenadores do projeto registravam as informações recebidas, mas não procediam a uma análise sistemática das mesmas, nem decidiam-se por ações corretivas no caso de falhas apontadas nos relatórios. O estilo gerencial continuou a ser dominado pelo contato pessoal direto entre os coordenadores do projeto e os técnicos de campo, utilizando-se esta base informal de dados para a tomada de decisões, no âmbito das diversas limitações impostas ao projeto pela falta de apoio político ao mesmo no governo estadual. No governo funcionavam simultaneamente três sistemas informatizados de monitoria que estavam focados em abastecer a Secretaria de Governo com dados atualizados de desempenho financeiro e indicadores quantitativos de cada órgão setorial, não como instrumento de gestão. Tendo em vista o fato de que o instrumental desenvolvido acabou não sendo institucionalizado, a fase de teste foi encerrada sem que houvesse continuidade na proposta de uma monitoria. Assim, também não se chegou a testar o uso deste instrumental de forma descentralizada, diretamente nos municípios pelos atores locais como forma de aperfeiçoar o gerenciamento local das ações.

INDICADORES PARA AFERIÇÃO DE IMPACTO EM DESENVOLVIMENTO LOCAL

O segundo exemplo de construção de indicadores se refere a uma fase posterior do Programa PRORENDA no RS, a Fase de Consolidação, com a integração a partir de 1999 dos projetos PRORENDA Agricultura Familiar, PRORENDA Urbano e PRORENDA Microempresas na configuração do projeto PRORENDA Promoção do Desenvolvimento Local.

Tendo em vista as experiências feitas nos três projetos setoriais de combate à pobreza ao longo dos anos 90, a proposta do projeto PRORENDA Desenvolvimento Local foi a de integrar este conhecimento e viabilizar sua institucionalização nas políticas públicas do Governo Estadual. Mas para permitir uma avaliação do impacto deste enfoque era necessário definir o que as pessoas envolvidas entendem como sendo desenvolvimento local, na medida em que as interpretações deste conceito, e, portanto as avaliações são bastante diferenciadas. Como construir os indicadores de impacto de um projeto de promoção do desenvolvimento local? Pela prática existente podemos identificar quatro abordagens básicas que tem sido utilizadas para a avaliação de impacto de projetos de desenvolvimento no setor público e no terceiro setor.

Na Abordagem Retrospectiva, a definição dos indicadores é feita durante a fase de planejamento inicial, e a avaliação de impacto consiste essencialmente na comparação entre a situação inicial e a situação atual. Como em muitos projetos e programas não existem indicadores previamente definidos, pois o processo de planejamento pára na etapa de elaboração do orçamento, a avaliação acaba geralmente incluindo um processo de consenso sobre indicadores, para a posterior aferição dos mesmos. Pela Abordagem de Construção Conjunta de Indicadores, a definição dos objetivos e dos indicadores se dá de forma participativa, envolvendo diretamente a população. A avaliação de impacto procura então se ater – o quanto for possível - à perspectiva dos envolvidos sobre o projeto e as mudanças provocadas. Em uma Abordagem Amplificada, define-se um Marco Referencial maior no âmbito do qual esteja inserido o escopo do projeto. Os indicadores então devem se adequar a este Marco e a avaliação está baseada essencialmente na análise das mudanças provocadas sob a ótica desta referência maior. Na Abordagem sem Indicadores a avaliação se dá mediante o uso de descrições detalhadas e análises qualificadas acerca dos processos desencadeados no âmbito do projeto.

No âmbito do projeto PRORENDA Desenvolvimento Local foi escolhida a Abordagem Amplificada para nortear o processo de avaliação de impacto. Para situar uma avaliação de impacto do projeto, seria portanto necessário ter uma definição consensuada do que é desenvolvimento local, o que não era o caso no projeto. Assim, a primeira pergunta a ser respondida era: O que entendemos como desenvolvimento local? A primeira tentativa de resposta a esta pergunta consistiu de uma revisão bibliográfica sobre o tema, que se revelou pouco operacional. No conjunto da bibliografia recente sobre desenvolvimento local, este freqüentemente é definido como sendo “uma nova metodologia”, ou “uma nova forma de atuação do setor público”, ou mesmo “uma nova estratégia de intervenção”. Estes entendimentos do que vem a ser desenvolvimento local são de contribuição limitada ao debate, pois de acordo com o enfoque do projeto, que entende o empoderamento como variável fundamental para a superação da pobreza,

o processo de desenvolvimento não pode ser entendido como algo restrito no tempo a um projeto, ou mesmo limitado à intervenção do Estado. A partir desta constatação o desenvolvimento local passou a ser entendido no projeto como sendo um processo contínuo de melhoria de qualidade de vida da população de um certo território – o local podendo ser comunitário, municipal ou microrregional – com base no esforço e no trabalho da população deste território. A população composta pelas famílias produtoras, empreendedoras, comerciantes e políticos. O setor público pode apoiar – ou não - este processo mas de forma alguma o desenvolvimento local pode ser entendido como um mero “instrumento”, ou uma “nova receita” de intervenção do setor público. Com base neste consenso do que entendemos por desenvolvimento local, a próxima pergunta passou a ser: Como podemos medir o desenvolvimento local? Para responder a esta pergunta foi realizada uma pesquisa em cerca de 50 municípios do estado, para conhecer e descrever em breves estudos de caso as iniciativas exitosas de desenvolvimento local que efetivamente existem e acontecem ao nosso redor 4 . A partir do conhecimento adquirido com este levantamento de campo, foi possível identificar que o desenvolvimento tal como se processa no espaço local pode ser descrito como sendo um processo lento, desigual entre seus elementos mas contínuo. Essencialmente compreendendo cinco dimensões:

1. as ações de Inclusão Social;

2. o Fortalecimento da Economia Local;

3. as iniciativas de Inovação na Gestão Pública;

4. a Gestão Ambiental e o Uso Racional de Recursos Naturais; e

5. as ações de Mobilização da Sociedade Civil.

Tendo definido desta forma, a partir da práxis, o Marco Referencial que caracteriza processos de desenvolvimento local em municípios de caráter rural, a próxima pergunta a responder foi: Como medir estas dimensões? A pergunta portanto era, quais seriam os Indicadores que possibilitariam descrever, de forma razoavelmente objetiva, as ações, os procedimentos e as mudanças que deveriam ser observados em certo lugar para que fosse possível afirmar se estariam ou não ocorrendo processos de desenvolvimento local. Com base nos 103 breves estudos de caso efetuados para a pesquisa, foi possível definir um conjunto básico de indicadores em potencial para as cinco dimensões do desenvolvimento local contidas no Marco Referencial.

4 para maiores detalhes ver Brose, M Fortalecendo a democracia e o desenvolvimento local. 103 experiências inovadoras no meio rural gaúcho. 2000

INDICADORES EM POTENCIAL PARA AS CINCO DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO LOCAL EM MUNICíPIOS RURAIS

INCLUSÃO SOCIAL

 

FORTALECIMENTO DA ECONOMIA LOCAL

INOVAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA

 

GESTÃO AMBIENTAL USO RACIONAL DOS RECURSOS

MOBILIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL

 

Erradicação

do

Garantia

da

segurança

Mecanismos de participação

Mecanismos de proteção ao

Fortalecimento da capacidade de auto-gestão

analfabetismo

alimentar

na

gestão municipal

 

meio ambiente

 

Acesso à educação pública de qualidade

Valorização

dos

produtos

Eliminação de brechas para

Recuperação

de

áreas

Maior capacidade de co- gestão dos atores locais

locais

mau uso de recursos públicos

o

degradadas

 

Acesso à saúde pública de qualidade

Profissionaliza/cão

nos

Uso

racional

de

recursos

Iniciativas a partir de organizações comunitárias e do terceiro setor

postos

de

trabalho

Gestão com base em visão estratégica

naturais

 
 

existentes

 

Acesso à moradia salubre

 

Fomento a novos negócios

Maior

profissionalismo

na

Teste e difusão de novas tecnologias

Parcerias

com

o

setor

Acesso à informação

gestão local

público

Assistência

direcionada

à

Captação e reinvestimento da poupança local

Sinergia

entre

programas

Segurança hídrica

 

grupos excluídos

públicos

Segurança energética

 

Formação

de

redes

empresarias

Novos canais de informação e diálogo

Apoio aos sistemas locais de produção

Definida esta base conceitual, foi revisto e aperfeiçoado o Marco Lógico do projeto por um grupo de trabalho interdisciplinar, possibilitando a partir daí estabelecer uma hierarquia de indicadores e um plano semestral de monitoria. Porém, contrariando as otimistas previsões iniciais, a instância de coordenação do projeto criada na Secretaria Estadual de Planejamento se mostrou pouco operacional no decorrer do tempo. Com receio de criar áreas de atrito com os três órgãos setoriais participantes do projeto, a instância de coordenação da Secretaria de Planejamento optou por uma gestão conciliadora e um estilo diplomático de trabalho. No qual não cabia um duro debate técnico trimestral ou semestral sobre objetivos, metas e indicadores, o que inevitavelmente dá origem a cobranças e eventuais rusgas pessoais. Em um projeto de baixa prioridade política, os diversos interlocutores preferiram não se arriscar e após uma fase de teste de cerca de meio ano a experiência foi encerrada ainda em 2000. Com base nestas duas experiências vivenciadas diretamente e que não tiveram continuidade, bem como observando ocorrências similares pouco destoantes deste padrão em outros projetos, torna-se relevante a pergunta: Como entender a M&A, suas potencialidades e limitações frente à realidade adversa com a qual nos deparamos na gestão do setor público?

A MONITORIA E A AVALIAÇÃO

A PECULIARIDADE DE PROJETOS PÙBLICOS

Partindo de um ponto de vista formal, de um entendimento bastante usual na bibliografia da gerência de projetos no setor privado, avaliação significa medir sistematicamente - sobre uma base continuada de tempo - os resultados obtidos por uma unidade organizacional, e comparar estes resultados com o planejado a fim de elevar a eficiência e a produtividade da unidade em análise. Os indicadores assumem aqui um papel fundamental, pois apenas a partir da qualificação e quantificação das grandezas contidas nos objetivos através da formulação de indicadores é que se torna possível a medição e, portanto, a essência da M&A: a comparação. A escolha de indicadores e a decisão sobre sua utilização constitui portanto um exercício de poder de tomada de decisão na unidade organizacional. Nesta conceituação avaliar implica trabalhar em uma seqüência de três etapas:

medir continuadamente; comparar entre o obtido e o previsto; tomar decisão sobre medidas corretivas que reduzam as falhas e elevem a eficiência. Portanto, um procedimento contínuo integrado ao sistema de gestão. Mas saindo da área restrita da gerência de projetos, e focando em especial em projetos no setor público, o projeto constitui apenas mais uma unidade organizacional? A resposta rapidamente é um não. O projeto tem um caráter único e inovador, que o distingue da rotina e portanto das demais unidades organizacionais de caráter permanente. Apesar de, tal qual na iniciativa privada, o projeto público produzir bens e/ou serviços inovadores, mais que isso, o projeto constitui um espaço de aprendizado. Espaço este que é temporário, com orçamento específico, tendo como propósito básico desenvolver e testar novos procedimentos que posteriormente sejam ampliados e se tornem novas rotinas. Neste sentido, a M&A pode ser vista como indo além do nível de ferramenta de comparações para subsidiar a gerência de projetos, mas constituindo-se em um elemento fundamental do processo de aprendizado organizacional. A M&A pode ser entendida como contendo duas dimensões, uma técnica no que se refere à escolha e uso dos instrumentos adequados, e uma política, no que se refere à tomada de decisão e o poder para implementar as decisões tomadas. Ter o direito a decidir significa deter poder.

Além deste diferencial no que se refere a projetos e unidades organizacionais rotineiras, existe ainda o aspecto de que enquanto a gerência de projetos e o desenvolvimento organizacional constituem áreas bastante consolidadas de análise e estudo, a M&A tem um caráter quase artesanal dada a impossibilidade de padronizar indicadores. Neste sentido o uso pleno do potencial existente na M&A depende sobremaneira da prática e da articulação organizacional, onde técnicas participativas permitem que se vá além de um enfoque mínimo do controle da legalidade do gasto.

O PAPEL CENTRAL DOS INDICADORES NAS DIFERENTES ETAPAS DO PROJETO

O potencial - via de regra pouco explorado - inerente ao sistema de M&A se torna

evidente quando da sistematização dos tipos de indicadores que são possíveis quando da definição de uma sistemática de medição e aferição de processos de mudança. Em um modelo didático simplificado, um processo de mudança necessita de insumos para que ocorra e produza resultados. Este processo pode ser subdivido em partes passíveis de descrição, portanto de análise a avaliação. O ponto inicial do modelo básico de processos de mudança está na disponibilidade de insumos. Estes podem ser tangíveis, como a disponibilidade de recursos (humanos, materiais, financeiros), ou intangíveis (existência de demandas, vontade política, tomada de decisão, apoio, planejamento aprovado). Havendo disponibilidade de insumos, estes são utilizados na consecução de ações, de atividades concretas ou mudanças de postura e de procedimentos. Este conjunto de ações, cuja amplitude e duração depende da complexidade do processo, gera algum tipo de saída. São saídas do sistema os produtos e serviços únicos e inovadores gerados por um projeto, e freqüentemente denominados de Resultados. Para cada uma destas fases do processo podem ser estabelecidos indicadores que permitem um tipo específico de avaliação. A avaliação básica consiste na aferição do

correto uso dos recursos disponibilizados, tarefa que no âmbito do setor público – e parte do terceiro setor – é de responsabilidade do Tribunal de Contas. Todo este percurso inicial de um processo de mudança, desde os insumos até os resultados está no âmbito da governabilidade do(s) ator(es) responsável pelo processo, e sua aferição se dá pela Avaliação de Desempenho. As próximas etapas são marcadas por um grau de incerteza muito maior. Os produtos e serviços únicos e inovadores gerados neste processo não tem um fim em si mesmos. Eles são disponibilizados a alguém, que é conhecido como usuário, beneficiário, grupo alvo ou cidadão, de acordo com o jargão técnico utilizado. O ato do usuário aceitar, assimilar e se apropriar dos serviços e produtos que lhe são oferecidos constitui a próxima etapa do processo, conhecida como Efeito, e que contém em si um certo grau de incerteza na medida em que este ator social não está sob a governabilidade de quem conduz a parte inicial do processo.

A partir do uso, da incorporação, da institucionalização dos produtos e serviços

deve ocorrer um benefício, conhecido como o Impacto do processo. Este benefício pode ser direto ou indireto, pode ser previsto e não-planejado, e às vezes podem inclusive ocorrer impactos negativos imprevistos. O conjunto de aferição destas mudanças está a cargo da Avaliação de Impacto e contém um grau elevado de incertezas. Desta forma é possível definir uma hierarquia de indicadores para um processo de mudança, composta por indicadores de entrada, de processo, de saída, de efeito e de impacto. A Avaliação de Desempenho mede essencialmente a capacidade de produzir novos procedimentos, enquanto a Avaliação de Impacto mede se há uma capacidade em adequação dos novos procedimentos a uma realidade em constante mudança.

AMPLIANDO O POTENCIAL PARA DEBATER M&A

De um ponto de vista formal, conceitual, o debate sobre M&A está circunscrito à área da Gerência de Projetos, que faz parte das ciências de Administração de Empresas. Mas, conforma tentamos mostrar, um enfoque meramente técnico sobre M&A limita o entendimento de como lidar com M&A na prática e como utilizar melhor todo potencial de aprendizado existente no trabalho com indicadores. Ou seja, a necessidade de incluir as dimensões política e administrativa do setor público na análise. Procurando novas formas de entender a M&A, novos contextos nos quais possam ser encaixados os seus potenciais e limites, pode-se escolher diversos modos de contextualizar sistemas de M&A para além da área de gerência de projetos. E assim,

ressaltar a sua importância e interpretar as suas funções. Vamos nos referir aqui a três

possibilidades:

Desenvolvimento Organizacional;

Sistemas de Informação; e

Gestão de Conhecimento

DESENVOLVIMENTO ORGANIZACIONAL

A área de Desenvolvimento Organizacional dispõe de um amplo leque de instrumentos e

procedimentos consolidados, que permitem adequar a unidade organizacional às mudanças que se processam em seu ambiente. Uma das ferramentas utilizadas para tanto é o projeto, que possibilita a formação de um

espaço interdisciplinar de criatividade e inovação, que tem seus resultados sistematizados

e as lições aprendidas replicadas para dentro da unidade organizacional, permitindo que esta alcance um novo patamar de qualidade em suas ações.

A gerência do projeto, através das ferramentas de M&A tem a possibilidade de

acompanhar, documentar e analisar este processo de aprendizado organizacional de uma forma sistematizada, permitindo o repasse e a disseminação do aprendizado feito.

A M&A garante que quando uma organização decide por realizar um projeto, que o

aprendizado ali feito efetivamente possa ser utilizado posteriormente para benefício da

organização.

SISTEMAS DE INFORMAÇÃO Sistemas de Informação tem a função de registrar, processar e transferir informações de uma forma organizada e objetiva. Ao contrário do que faz crer a constante pressão exercida pelo mercado da informática, Sistemas de Informação não são equivalentes à informatização. Sistemas de Informação são formados por componentes humanos e tecnológicos, estando baseados em diferentes combinações de atividades humanas, registro em papel e tecnologia de informática. Sistemas de Informação são sistemas sociais centrados no registro e processamento de dados, onde as diversas etapas entre os dados, a informação e o conhecimento dependem do processamento pelo intelecto humano, estando sujeito portanto a todas as incertezas inerentes à atividade intelectual.

GESTÃO DE CONHECIMENTO Por Gestão de Conhecimento entende-se um sistema voltado a aperfeiçoar a capacidade operacional de uma unidade organizacional através de uma estratégia para gerar, armazenar e aplicar conhecimento de alta utilidade e longa durabilidade, que via de regra encontra-se armazenado apenas no intelecto humano e é intangível. O interesse está no conhecimento implícito, que é o conhecimento individual e pessoal, que se baseia em conclusões subjetivas e intuitivas, que é de difícil transmissão e se multiplica quanto mais é utilizado.

Neste sentido, um diagnóstico de problemas, por exemplo, constitui um mapeamento de lacunas de conhecimento, o plano do projeto constitui uma declaração de intenções do conhecimento a ser gerado, ou o conhecimento existente a ser complementado, e o sistema de M&A permite a efetiva sistematização e transferência deste conhecimento.

COMO TORNAR A M&A MAIS INOVADORA?

Uma proposta de valorização da M&A consiste na interpretação desta como um Sistema de Informação, ou seja, um sistema social baseado na coleta, transferência e processamento de dados que depende fundamentalmente das pessoas envolvidas. Depende portanto menos da informática e mais de capacitação, trabalho em equipe, delegação de poder, tomada de decisão e comunicação ativa entre todos os envolvidos.

A M&A pode ser entendida como parte de um processo relevante de aprendizado

organizacional, e merecedora portanto de um investimento que permita sua adequada execução e valorização dos resultados por ela obtidos, ou seja, utilizar os dados gerados

para tomar decisões. Neste caso a M&A deixa de ser instrumento técnico de gerência de projeto para tornar-se elemento integrante do exercício de poder.

A criação de uma cultura condutiva à gestão de conhecimento pode ser iniciada

através do uso rotineiro de sistemas de M&A, que possibilitam o aprendizado necessário para que dados se transformem em conhecimentos. Viabilizando assim, através da M&A, uma ampliação da capacidade de autonomia nas organizações governamentais e não-

governamentais.

Projetos no setor público, projetos são realizados para que posteriormente se tornem políticas públicas. O foco inicial do sistema de informação de um projeto, a avaliação por indicadores, poderia evoluir ao longo da execução do projeto para o foco da avaliação por conhecimento gerado.

Para tanto torna-se necessário conferir maior visibilidade ao tema da M&A no debate sobre políticas públicas, no estudo da gestão pública, na análise de políticas e seus resultados. Um maior conhecimento da opinião pública sobre a importância para a transparência e o potencial de informação inerente à M&A ainda precisa ser estimulado.

Para além da larga oferta de capacitação regular a ser disponibilizada, torna-se necessário estabelecer critérios mínimos de ética e qualidade para M&A que possam ser amplamente disseminados, permitindo o uso mais difundido e de maior segurança na administração pública.

REFERÊNCIAS DOS TRABALHOS CORRELATOS

BARTH, Jutta; BROSE, Markus (2002) Participação e desenvolvimento local. Balanço de uma década de cooperação técnica alemã no Rio Grande do Sul. Porto Alegre: Sulina

BROSE, Markus (1999) Agricultura familiar, desenvolvimento local e políticas públicas. Nove anos de experiência do projeto PRORENDA Agricultura Familiar no Rio Grande do Sul. Santa Cruz do Sul: EDUNISC e GTZ

(2000)

Fortalecendo a democracia e o desenvolvimento local. 103

experiências inovadoras no meio rural gaúcho. Santa Cruz do Sul: EDUNISC e GTZ

(2001) “Monitoria e avaliação participativa” p. 295 – 302 In: BROSE, M. (Org.) Metodologia participativa. Uma introdução a 29 instrumentos. Porto Alegre: TOMO Editorial

(2002) “Avaliação em projetos públicos de desenvolvimento local. O caso do projeto PRORENDA no Rio Grande do Sul” p. 194 – 211 In: FISCHER, T. (Org.) Gestão do Desenvolvimento e Poderes Locais. Marcos teóricos e avaliação. Salvador:

Escola de Administração da UFBA