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MERCOSUL: UMA VISO ESTRATGICA S VSPERAS DE SEU 20 ANIVERSRIO Antonio Jos Ferreira Simes1 1.

Introduo Em 2011, o Tratado de Assuno, que criou o MERCOSUL, completar 20 anos. Este talvez seja um bom momento para iniciar uma reflexo acerca dos resultados alcanados e das prioridades estratgicas do bloco no futuro imediato. O debate em torno do MERCOSUL, de seu papel como motor do desenvolvimento regional e de seu alcance e benefcios para os Estados membros parece ser um trao ontolgico do bloco. Desde o incio do processo de formao do MERCOSUL, passando pelos momentos de franco entusiasmo e pelos perodos de estagnao, jamais houve um consenso absoluto quanto s decises e estratgias empregadas para alcanar uma maior integrao entre os scios. Apesar desse histrico de debates e algumas controvrsias, a verdade que continua impressionando a curiosidade do MERCOSUL entre empresrios,

parlamentares, funcionrios pblicos, trabalhadores e organizaes da sociedade civil. Pode parecer paradoxal que sendo objeto de crticas por parte de alguns setores, o MERCOSUL continue sendo altamente valorizado como fator de desenvolvimento por diferentes camadas da populao. Em vez de buscar a explicao para esse aparente paradoxo apenas em nmeros e cifras do comrcio exterior, normalmente citados para demonstrar que os avanos so mensurveis, talvez seja til evocar tambm a fora simblica da prpria noo de integrao como um projeto poltico e estratgico. A desvantagem de uma anlise baseada em um fator intangvel a fora simblica do MERCOSUL largamente compensada pela clara percepo, que ter qualquer observador relativamente bem informado, de sua eficcia como fator de mobilizao de mentes e coraes, essencial em qualquer projeto poltico de longo prazo. Nesse sentido, o MERCOSUL somente pode ser compreendido como um projeto ambicioso de integrao, dotado de fora simblica e cujo objetivo de liberalizao comercial a vertente mais alardeada do processo no seno uma de mltiplas dimenses que perfazem o projeto de construo de um espao integrado, em que os aspectos econmicos e comerciais se integram aos aspectos polticos, sociais e institucionais de maneira indissocivel.
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Subsecretrio-Geral da Amrica do Sul, Central e do Caribe do Ministrio das Relaes Exteriores. Embaixador do Brasil em Caracas (2008-2010), Diretor do Departamento de Energia (2006-2008) e Secretrio de Planejamento Diplomtico (2005-2006) do MRE.

De onde vem essa fora simblica que garante ao MERCOSUL uma ambio para alm da liberalizao comercial? Os antecedentes do MERCOSUL podem oferecer algumas pistas. O bloco, afinal de contas, no foi resultado de uma anlise da teoria das vantagens comparativas ou de qualquer intento puramente comercialista, mas de um processo de aproximao poltica entre o Brasil e a Argentina no momento de reencontro desses pases com a democracia. Nasceu, portanto, como um intento de dar associao entre os dois pases e, logo em seguida, aos quatro integrantes, um carter permanente, como uma espcie de garantia para que o binmio

democracia/desenvolvimento encontrasse o terreno adequado para florescer e dar seus frutos. por isso que, ao ler hoje o Tratado de Assuno, salta vista o grau de ambio previsto para o MERCOSUL. Ao longo de sua histria, porm, o bloco acabou oscilando entre os objetivos originais, mais ambiciosos, de integrao e conformao de um mercado comum, e uma agenda mais voltada para liberalizao comercial pura e simples. Independentemente dessas oscilaes, s quais se sobrepuseram momentos de franco entusiasmo com perodos de pessimismo em relao ao futuro do bloco, jamais se perdeu aquela fora simblica, que permaneceu como um patrimnio das sociedades. Outro aspecto marcante que, tudo considerado, o Mercosul sempre logrou avanar, superar-se, reinventar-se. Foi isso que permitiu manter viva a possibilidade de resgatar o MERCOSUL como projeto estratgico de integrao. Este artigo tem por objetivo oferecer elementos para avaliar os resultados alcanados at o presente momento e as perspectivas para avanar rumo a esse projeto ambicioso de integrao. Para tanto, sero analisados os antecedentes mais imediatos do MERCOSUL, em particular as caractersticas gerais da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) e da sua sucessora, a Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI), procurando ressaltar o elemento inovador representado pelo MERCOSUL no contexto da integrao regional na Amrica do Sul e na Amrica Latina. Em seguida, sero examinadas as circunstncias que levaram sucesso de momentos de otimismo e pessimismo em relao ao MERCOSUL, bem como a retomada dos esforos para dotar o bloco de um sentido mais ambicioso de integrao. Na parte final, apresentarei um balano dos resultados concretos mais recentes e as perspectivas para os prximos anos. Com a exposio, pretendo contribuir para uma reflexo acerca do passado, do presente e do futuro do MERCOSUL, sem perder de vista seu carter de projeto poltico e estratgico compartilhado pelos seus Estados Partes e respectivas sociedades. 2

2. Antecedentes do MERCOSUL Os antecedentes do MERCOSUL remontam Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) e sua sucessora, a Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI). Para entender o que representa o MERCOSUL como iniciativa de integrao regional, em particular seu carter inovador, importante ter presente o contexto e a evoluo dessas duas experincias anteriores. No final da dcada de 1950, o Brasil iniciou as negociaes com os pases do Cone Sul, com o apoio da CEPAL, para o estabelecimento de uma ZLC no Sul do Continente. Paralelamente negociao da ZLC do Cone Sul, nas reunies regulares da CEPAL continuavam as discusses sobre como implementar as idias sobre integrao regional emanadas do processo desencadeado pelo Grupo de Trabalho do Comit de Comrcio da CEPAL, que vinha refletindo sobre o tema. Em julho de 1959, realizou-se em Lima reunio entre os quatro que preparavam a ZLC, acrescidos da Bolvia, do Paraguai e do Peru, com o apoio da CEPAL, na qual foi decidida a agregao dos novos parceiros ao projeto lanado pelo Brasil. Foi aprovada a convocao de reunio governamental para a negociao e a assinatura de um projeto de acordo. Em funo de oferecimento do Uruguai, teve lugar em Montevidu, em setembro de 1959, a primeira sesso da referida conferncia. O processo negociador brasileiro da ZLC fundiu-se com a iniciativa desencadeada pelo Grupo de Trabalho da CEPAL e viria a gerar, ao seu final, a ALALC. Ainda que, em termos gerais, ambos os processos levassem ao incremento do comrcio na regio, havia entre eles uma grande diferena de alcance. O projeto brasileiro de ZLC emanava, antes de qualquer coisa, de uma iniciativa que atendia a interesses, puramente comercialistas. O Brasil entendia que a profundidade do processo no deveria ser muito acentuada. A iniciativa desencadeada pelo Grupo de Trabalho da CEPAL, por sua vez, ia na direo de um mercado comum. Na II Reunio da Conferncia Intergovernamental para o estabelecimento de uma ZLC (Montevidu, fevereiro de 1960), onde foi terminada a negociao e assinado o Tratado de Montevidu, fundando a ALALC, o Brasil teve participao ativa, tendo apresentado um substitutivo, baseado no projeto que negociava com os trs do Cone Sul, acentuando o carter de ZLC do tratado. A posio brasileira terminou por sair vitoriosa. Nesse contexto, o Tratado de Montevidu 1960 criou uma ZLC que deveria ser aperfeioada no perodo de doze anos e ter, no horizonte mais distante, o 3

estabelecimento, gradual e progressivo, do mercado comum latino-americano, forma encontrada para acomodar as duas tendncias diversas que se manifestaram na fase negociadora. Os instrumentos bsicos utilizados pelo Tratado eram a reduo de tarifas e a eliminao de barreiras no-tarifrias por meio da negociao multilateral de listas comuns e tambm de listas nacionais, produto a produto. Havia, ainda, a previso de assinatura de Ajustes de Complementao Econmica por setor industrial. A compatibilidade com o GATT foi obtida em longa negociao, com a evocao do Artigo XXIV do Acordo Geral. Ao contrrio da relativa homogeneidade dos pases que participavam da negociao da ZLC promovida pelo Brasil, os membros da ALALC eram pases com estruturas econmicas bastantes distintas, em graus diversos de desenvolvimento, o que traria tenso interna crescente, que est na raiz dos seus parcos resultados. A clivagem entre comercialistas, posio com a qual se identificou o Brasil, e desenvolvimentistas, uma viso que era, sobretudo, dos pases andinos, que esperavam criar com a ALALC condies para o seu desenvolvimento industrial, geraria ao longo dos anos tenses crescentes para viabilizar os objetivos originais da organizao. Outro problema que viria a afetar a eficcia da ALALC era o fato de que no representava para o Brasil, nem para vrios de seus membros, um projeto nacional, mas mero instrumento de apoio ao processo de substituio de importaes, dentro de uma realidade econmica autrquica. A contradio bsica entre os interesses dos pases grandes, os mdios e os pequenos, as condies econmicas dos anos 70, a diviso entre pases com regimes democrticos e um crescente nmero de regimes militares condenariam a ALALC ao ocaso. A proximidade da data estabelecida para o final do processo de transio para a zona de livre comrcio (31 de dezembro de 1980) obrigou os governos a desenvolverem novo processo negociador. Como em outras vezes, a posio do Brasil seria determinante para as negociaes comerciais regionais e, em 12 de agosto de 1980, o Chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro assinou o Tratado de Montevidu 1980, que criou a ALADI. A prpria manuteno do nome foi, de certo modo, uma vitria brasileira, contra os andinos, a Argentina e o Chile, que preferiam a adoo de uma nova denominao que indicasse alterao substantiva. O Brasil, ao contrrio, defendia a continuidade do nome que sinalizasse pela prevalncia do status quo, que no representava nenhuma ameaa ao modelo de substituio de importaes. O novo tratado aboliu as listas comuns, e as listas nacionais foram sendo substitudas pelos 4

Acordos de Complementao Industrial, limitados s partes signatrias e aos pases de menor desenvolvimento relativo. Previu-se o estabelecimento de uma Preferncia Tarifria Regional (PTR), cujo acordo seria assinado apenas em 1984, tendo sido negociadas ampliaes posteriores, sem que isto tenha aportado efetivo impacto em termos de comrcio. Do sonho do grande processo integrador de todos os pases, chegava-se a um processo que favorecia os acordos bilaterais ou plurilaterais. A multilateralizao tornava-se solitaria exceo restrita PTR. Nesse perodo, a integrao regional deu poucos resultados concretos. Prazos foram postergados para mascarar a realidade de parcos resultados desejados por muitos dos participantes. No caso do Brasil, a realidade autrquica da economia nacional daquele momento impunha uma equao de difcil soluo: reduzir as importaes e aumentar as exportaes. A Amrica Latina tornara-se importante mercado para a exportao de produtos manufaturados brasileiros e, nesse contexto, o esquema regional da ALADI era relevante, sobretudo levando-se em conta que contribuiu efetivamente para reduzir a dependncia do mercado norte-americano. A nova realidade poltica e econmica que se avizinhava, com o final da Guerra Fria, a globalizao e a regionalizao, iria impor mudanas e acomodaes de peso ao Brasil e aos seus vizinhos, com significativas alteraes para o processo integracionista. 3. Merco-otimismo e Merco-pessimismo Em meados dos anos 80, o comrcio entre os pases da Amrica Latina encontrava-se em fase de progressiva reduo. O esgotamento do modelo de substituio de importaes, a crise da dvida externa e a insuficincia do mecanismo da ALADI contriburam para compor o quadro da dcada perdida, permeado por um sentimento de isolamento da regio num mundo em que o regionalismo econmico dava mostras de estar sendo revitalizado. Nesse ambiente, a retomada dos regimes democrticos no Brasil e na Argentina e a existncia de uma viso compartilhada da realidade internacional dependncia externa, aumento de vulnerabilidade, necessidade de aumentar a competitividade e a insero internacional geraram as condies para o desencadeamento de um processo de integrao. Em torno de uma idia-matriz de contedo poltico a eliminao da histrica rivalidade entre Brasil e Argentina, os dois pases iriam reativar de maneira mais profunda a idia brasileira de formao de uma zona de livre comrcio entre os pases do Cone Sul.

A aproximao entre Brasil e a Argentina e, posteriormente, a conformao do MERCOSUL tambm representaram uma resposta s mudanas polticas e econmicas no mundo. Em meados da dcada de 1980 e ainda com mais fora nos anos 1990, o poder de atrao da economia norte-americana parecia avassalador. A concentrao de poder poltico e econmico nos EUA, ao lado da tendncia de consolidao de blocos econmicos, contribuiu para que se optasse por criar uma alternativa de integrao regional que pudesse dar uma resposta aos novos desafios para a insero do Brasil e de seus vizinhos no cenrio internacional. Na metade da dcada de 1980, os EUA j davam mostras de favorecer um novo regionalismo, buscando utilizar a fora gravitacional de sua economia para atrair os pases do chamado hemisfrio Ocidental. Essa tendncia tornar-se-ia mais evidente com o lanamento da Iniciativa para as Amricas em 1991 e, mais adiante, a conformao da rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA) e o projeto da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). O documento que marca a aproximao poltica e econmica entre o Brasil e a Argentina a Ata de Iguau, firmada pelos Presidentes Jos Sarney e Ral Alfonsn, em 1985. No ano seguinte, foi subscrito o Programa de Integrao e Cooperao Econmica (PICE), que, com seus protocolos, previa a integrao em distintas reas e uma liberalizao comercial entre os dois pases. Em novembro de 1988, foi assinado o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, que previa a criao de um mercado comum em dez anos. O processo seria aprofundado pelos Presidentes Collor de Mello e Carlos Menem, que decidem, em julho de 1990, um ms aps o lanamento das negociaes do NAFTA, antecipar a criao do mercado comum para o final de 1994. Paraguai e Uruguai se agregam ao processo e, em maro de 1991, assinado o Tratado de Assuno, que criou o MERCOSUL. Em dezembro de 1994, os Presidentes dos quatro pases assinaram o Protocolo de Ouro Preto, estabelecendo a Tarifa Externa Comum (TEC), vigente a partir de janeiro de 1995. O MERCOSUL, cujo objetivo final a formao de um mercado comum, mesmo permanecendo uma zona de livre comrcio imperfeita, passava a ser, tambm, uma unio aduaneira, ainda que incompleta. Da Ata de Iguau at o Protocolo de Ouro Preto, um longo caminho havia sido trilhado. O MERCOSUL baseia-se nas concepes de: progressiva abertura comercial na direo da integrao na economia mundial; alocao de recursos utilizando os sinais de mercado; atuao do setor pblico em resposta a demandas do setor privado, que reorganiza sua produo em funo da nova realidade; incluso de bens, servios e 6

investimentos. Em suma, o MERCOSUL um bom exemplo da nova gerao de acordos regionais direcionados para a chamada integrao mais profunda. O Tratado de Assuno composto de 24 artigos e cinco anexos, com o estabelecimento de princpios gerais para as relaes entre os scios. Entre as principais caractersticas do MERCOSUL esto a flexibilidade e a contnua construo. Na verdade, tal como o conhecemos e em toda sua complexidade, no foi negociado de uma s vez e no se encontra concentrado num nico documento. Nesse ponto, assemelha-se ao processo integracionista europeu, edificado ao longo de muitos anos em mltiplos instrumentos, e difere do NAFTA, negociado de uma s vez, sem que, at o momento, tenha sofrido alterao de monta. O MERCOSUL configura, portanto, um projeto comum dos quatro parceiros, que se insere na perspectiva de fortalecer as estruturas nacionais, com vistas a facilitar a insero na livre competio num segundo momento. A constituio do bloco representou uma ruptura com a histria anterior de esforos fracassados de integrao na Amrica do Sul. Tambm rompeu com uma histrica tendncia brasileira de evitar envolvimento em processos de integrao mais profundos. A metodologia de liberalizao do MERCOSUL foi distinta. Em vez do intercmbio de concesses tarifrias bilaterais por setor, que caracterizou as iniciativas no mbito da ALALC e da ALADI, o novo bloco buscou a liberalizao comercial por meio de cronograma universal, automtico e linear de eliminao de barreiras tarifrias intra-zona. Alm disso, o MERCOSUL rompeu com o passado porque pretendeu ir alm da simples liberalizao comercial, passando a incorporar tambm o objetivo de um mercado comum, com economias efetivamente integradas, da a presena na agenda de temas como coordenao macro-econmica, servios, compras governamentais, poltica de concorrncia, procedimentos aduaneiros, livre circulao de trabalhadores, entre outras. O objetivo final, por certo ambicioso, a livre circulao de bens, pessoas e capitais. O MERCOSUL uma obra poltica e econmica e seu processo tem momentos de rpido aprofundamento, como entre julho e dezembro de 1994, e perodos de estagnao, quando as condies internas dos scios exigem uma pausa para recuperar o flego. O volume de comrcio cresceu rapidamente entre os scios do incio do processo at 1997: de US$ 5,1 bilhes em 1991, para US$ 10 bilhes em 1993, chegando a mais de US$ 21 bilhes em 1997. Em seguida, sofreu com a Crise Asitica, a Crise da Rssia e, sobretudo, com a desvalorizao cambial no Brasil e os sucessivos 7

problemas decorrentes do final do chamado regime de adequao trmino das excees para que entrasse em vigor, em carter definitivo, a zona de livre comrcio e caiu para cerca US$ 15 bilhes em 2000. Esse comrcio sofreu novo abalo com a crise na Argentina 2001/2002, mas depois comeou a recuperar-se novamente. J o comrcio do Brasil com seus scios do MERCOSUL cresceu de US$ 4,5 bilhes, em 1991, para cerca de US$ 42 bilhes, em 2008. De 2002 a 2008, o comrcio do Brasil com os scios do MERCOSUL saltou de US$ 9 bilhes para quase US$ 36 bilhes. Com a crise econmico-financeira mundial em 2008/2009 a cifra do comrcio Brasil-Mercosul caiu para cerca de US$ 29 bilhes. O comrcio total intra-Mercosul caiu de US$ 42 bilhes em 2008 para US$ 33 bilhes em 2009. A partir do segundo semestre de 2009, o intercmbio comercial do Brasil com os scios comeou a se recuperar. No perodo de janeiro a junho de 2010, as exportaes brasileiras aumentaram 53,5% e as importaes 33,3%, em relao ao mesmo perodo de 2009. As cifras mensais do comrcio situam-se, aproximadamente, entre US$ 2,2 (janeiro) e 3,3 (junho) bilhes, valores prximos aos registrados em 2008, antes que se fizesse sentir o impacto da crise (2,8 em janeiro e 3,1 em junho). A histria do MERCOSUL tem sido uma sucesso de momentos de otimismo e de pessimismo. Em geral, esses estados de nimo correspondem ao prprio comportamento das economias dos principais scios. Momentos de crise econmica tendem a provocar pessimismo, uma vez que o comrcio intra-zona cai e algumas tenses comerciais podem surgir, dando a impresso de regresso nos aspectos de zona de livre comrcio e de perpetuao das imperfeies da unio aduaneira. Em momentos de conjuntura econmica mais favorvel, com crescimento de renda e emprego, h naturalmente mais espao para avanar na agenda da integrao e o otimismo tende a reforar-se. igualmente verdade que as dificuldades e controvrsias comerciais entre os scios, mesmo em momentos de conjuntura econmica favorvel, podem seguir existindo porque muitas vezes derivam de problemas estruturais de competitividade. Basta dizer que os setores sensveis no comrcio do MERCOSUL so os mesmos desde a poca das listas de exceo da ALALC e ALADI. Em momentos de maior crescimento, porm, essas dificuldades so atenuadas e h mais margem de manobra. O processo de integrao oferece novas oportunidades, mas pode tambm exigir alguns custos quando se estimula a concorrncia. Nesses casos, h necessidade de esforo nacional para assegurar que eventuais esquemas de proteo sejam transitrios e venham acompanhados de contrapartidas dos empresrios, que devem ser estimulados a 8

investir na inovao e na modernizao de processos produtivos, buscando aumentar sua competitividade. Em alguns casos, pode ser necessrio esforo de reconverso, mas o importante que, no balano geral, aumente o comrcio de bens e servios de maior valor agregado, gerando mais renda para todos. O esforo nacional ser certamente tanto mais eficaz quanto maiores forem as evidncias palpveis das vantagens do processo de integrao profunda que se almeja, o que deve incluir acesso ao mercado consumidor ampliado, o incremento de investimentos cruzados, a operacionalizao de fundos que ajudem a combater desequilbrios regionais e a crescente integrao de cadeias produtivas entre as economias dos scios. Apesar das oscilaes de estado de nimo, a integrao tem sido vista, de um modo geral, como um fator de desenvolvimento. Talvez no se tenha enfatizado suficientemente que o processo de integrao, longe de ser apenas instrumento para a insero de nossos pases no mundo, tambm pode ser concebido como fonte ele prprio de desenvolvimento e bem-estar. Um processo que tem, portanto, um valor em si. No se trata de uma volta autarquia ou a rejeio das relaes com os demais pases, mas a necessidade de que o espao integrado deixe de ser refm da conjuntura internacional sempre cambiante e voltil, ganhando uma densidade que lhe permita seguir aprofundando-se com certa autonomia. Nesse sentido especfico, sem isolar-se do mundo, a verdadeira integrao pode auxiliar, no futuro, na preveno ou mitigao dos efeitos de crises externas, ao criar um espao de prosperidade que se baseia, em boa medida, na ampliao do mercado consumidor intra-zona (no s pela liberalizao, mas tambm pela incorporao de novos consumidores que se beneficiam do crescimento econmico e de polticas sociais) e na transformao das vantagens comparativas de cada scio em vantagens competitivas de todo o bloco. Para que o MERCOSUL supere essa espcie de transtorno bipolar, indo do pessimismo mais fatalista ao otimismo desabrido e vice-versa, ser importante perseverar no caminho que comeou a ser trilhado em 2003. Naquele momento, os Presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Nstor Kirchner firmaram o Consenso de Buenos Aires e comprometeram-se a aprofundar o MERCOSUL no apenas no tocante liberalizao comercial, mas tambm nos aspectos por muito tempo negligenciados que permitiro construir um verdadeiro mercado comum, corrigindo as imperfeies da unio aduaneira sem descuidar da atenuao das assimetrias no bloco, a articulao de polticas comuns para a efetiva integrao de cadeias produtivas e a promoo de uma agenda social vigorosa. Dito de outro modo, era preciso sepultar o resqucio da 9

ideologia neoliberal que, embora no tivesse sido predominante no momento de fundao do MERCOSUL, acabou dando as cartas na maior parte da construo efetiva do bloco, o que explica certa viso ainda recorrente em alguns meios de que a lgica de mercado deve determinar, em ltima instncia, o xito ou fracasso da integrao, como se o resultado final dependesse apenas da livre alocao de fatores produtivos decorrente da liberalizao comercial. Nesse sentido, o Consenso de Buenos Aires representou um verdadeiro contraponto ao Consenso de Washington.

4. Resultados recentes e perspectivas: o MERCOSUL em movimento Constitui exemplo paradigmtico dessa nova forma de encarar o bloco a criao, em 2004, do Fundo de Convergncia Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), que se encontra operacional desde 2006. O Fundo um instrumento criado para a atenuao de assimetrias, financiando projetos que possam ter impacto significativo no

desenvolvimento, no incremento da competitividade e no estmulo coeso social dos Estados membros. O Fundo financia projetos para melhorar a infra-estrutura, sobretudo das economias menores e regies menos desenvolvidas do MERCOSUL. composto por contribuies no-reembolsveis que chegam a US$ 100 milhes por ano, alm das contribuies voluntrias. Os aportes so feitos pelos Estados Partes do MERCOSUL na proporo do PIB de cada um. Dessa forma, a Argentina responsvel por 27%, o Brasil, por 70%, o Paraguai, por 1%, e o Uruguai, por 2%. Com o FOCEM, busca-se atacar uma fonte constante de tenses que explica, ao menos em parte, o merco-pessimismo em alguns pases da regio, especialmente os menores. De fato, o MERCOSUL foi no passado muito criticado por no ter mecanismos para mitigar as assimetrias entre os membros do bloco. Os pases menores se frustravam com os resultados alcanados, uma vez que no conseguiam tirar todas as vantagens da unio aduaneira, como o acesso privilegiado ao mercado maior dos vizinhos ou a possibilidade de atrair investimentos que viriam explorar esse mercado ampliado. Com investimentos do MERCOSUL na melhoria da infra-estrutura dos pases menores, aumenta-se a competitividade sistmica de suas economias, criando uma base mais slida para novos investimentos produtivos voltados para exportar para os pases do MERCOSUL e terceiros mercados. O FOCEM, preciso lembrar, ainda muito recente e os projetos que esto sendo financiados necessitaro algum tempo de maturao para que possam ter efeitos mais visveis. Alm disso, os pases esto em processo de aprender a identificar suas necessidades e a formular os projetos de maneira 10

mais eficiente. No h dvida, porm, que o FOCEM possui grande potencial como ferramenta para combater desequilbrios regionais e fortalecer a legitimidade do processo de integrao. Na Cpula do MERCOSUL na cidade de San Juan (Argentina), no dia 3 de agosto de 2010, foram aprovados nove projetos para financiamento pelo FOCEM, que se somam aos 25 j aprovados anteriormente. Os novos projetos perfazem a cifra de US$ 795 milhes, dos quais US$ 650 milhes financiados com recursos do Fundo. Esses projetos envolvem linhas de transmisso eltrica, rodovias, apoio a pequenas e mdias empresas, reforma de escolas pblicas e saneamento bsico. Dentre as obras aprovadas, destacam-se a construo da Linha de Transmisso Itaipu Villa Hayes, no valor de US$ 555 milhes, e a construo de linhas de transmisso para a interconexo eltrica entre Uruguai e Brasil, no valor de US$ 106 milhes. Essas iniciativas tero importncia estratgica para a segurana energtica e o desenvolvimento industrial do Paraguai e do Uruguai, favorecendo uma percepo positiva dos scios menores em relao ao processo de integrao. No caso do Paraguai, a linha de transmisso resolver o problema de falta de luz em Assuno, permitir a plena utilizao da energia de Itaipu e levar energia ao Chaco paraguaio, rea historicamente isolada. Foi aprovado, ainda, novo regulamento para o FOCEM, que institui procedimentos operacionais mais geis para a implementao dos projetos. O novo Regulamento prev, pela primeira vez, um Tratamento MERCOSUL, que determina que os recursos aplicados no FOCEM sejam integralmente destinados a empresas e fornecedores do bloco. O novo impulso dado ao MERCOSUL nos ltimos anos, no qual a criao do FOCEM um exemplo, no deixou de lado a agenda econmico-comercial tradicional, mas buscou aprofund-la, de modo a seguir firmemente na consolidao da Unio Aduaneira, sem deixar de avanar tambm em outros temas e em uma cada vez mais importante agenda poltica, social e institucional. A Cpula de San Juan pode ser considerada uma das mais importantes do MERCOSUL desde a adoo do Protocolo de Ouro Preto de 1994 em funo dos resultados alcanados nesse caminho de construo de um mercado comum. De fato, em San Juan atingiu-se a deciso histrica sobre a eliminao da dupla cobrana da Tarifa Externa Comum e a aprovao do Cdigo Aduaneiro do MERCOSUL. Esses avanos, importantes para alcanar a efetiva consolidao da unio aduaneira como consagrada no Protocolo de Ouro Preto, j eram esperados h mais de seis anos e 11

possibilitaram que o bloco pudesse, dessa nova base, preparar-se para construir uma nova agenda para os prximos dez anos. A Deciso CMC 10/10, adotada em San Juan, estabelece programa em trs etapas para a eliminao da dupla cobrana da TEC e para o desenho de um mecanismo de distribuio da renda aduaneira. O programa compreender, na primeira etapa (a partir de 1 de janeiro de 2012), exclusivamente os bens sem transformao; na fase seguinte (a partir de 1 de janeiro de 2014), os bens gravados com alquotas de importao de 2% e 4%; e a na terceira etapa (a ser definida entre 2016 e 2019), os demais bens gravados com alquotas superiores a 4%. A aprovao do Cdigo Aduaneiro do MERCOSUL (CAM), em San Juan, constitui outra ferramenta de fundamental importncia para a plena operao da Unio Aduaneira. O Cdigo uniformiza as normas e procedimentos aduaneiros dentro do bloco, o que conferir maior segurana jurdica aos operadores de comrcio. O CAM ter efeitos diretos sobre a circulao de bens dentro do bloco e constitui elemento necessrio para caminhar na direo de um territrio aduaneiro nico entre os membros do bloco. Em San Juan, o CMC autorizou a reviso do Protocolo de Contrataes Pblicas do MERCOSUL (Deciso CMC 23/06), com vistas concluso dos trabalhos at dezembro de 2010. A reviso foi motivada por trs principais fatores: (i) o relanamento das negociaes do bloco com a Unio Europia; (ii) as licitaes pblicas brasileiras de bens, servios e obras de infra-estrutura em funo dos preparativos da Copa do Mundo da FIFA de 2014 e dos Jogos Olmpicos de 2016; (iii) as dificuldades que Brasil e Uruguai encontraram para a internalizao do Protocolo. O Protocolo de Contrataes Pblicas do MERCOSUL constitui ferramenta de poltica comercial fundamental para o aprofundamento da Unio Aduaneira. O instrumento confere tratamento nacional nodiscriminatrio em licitaes pblicas aos fornecedores de bens e servios e aos prestadores de obras pblicas dos Estados Partes. Esses resultados concretos que esto longe de constituir uma lista exaustiva dos avanos demonstram que o MERCOSUL est em movimento, em constante evoluo. No significam, porm, que tenhamos ingressado numa fase isenta de percalos e desafios. A efetiva implementao do cronograma de consolidao da unio aduaneira vai requerer muito esforo e novas negociaes que propiciem maior cumprimento da TEC, o que passar por uma simplificao normativa, por meio de aumento da transparncia nas decises relativas ao tema e definio de prazos. Nesse campo de grande complexidade na consolidao da unio aduaneira, ser igualmente 12

necessrio, entre outras iniciativas: racionalizar gradualmente o uso das listas nacionais de exceo TEC, definir regimes comuns de importao e harmonizar os regimes especiais nacionais de importao, aprovar regime comum de bens de capital noproduzidos, definir uma nova poltica automotiva comum, emprestar novo mpeto s negociaes para a liberalizao progressiva de servios e para um acordo de investimentos, revisar o protocolo de defesa da concorrncia para institucionalizar mecanismos de cooperao nessa rea. agenda econmico-comercial do MERCOSUL fundamental agregar a agenda poltica, social e institucional. Essa vertente tambm deve ser enfatizada. O MERCOSUL possui foros e mecanismos de participao de parlamentares, trabalhadores, empresrios, lideranas locais e regionais e organizaes da sociedade civil. Esses mecanismos precisam ser fortalecidos para que sejam cada vez mais ativos e dinmicos. Esse pilar social fortalecido ser um poderoso antdoto contra um MERCOSUL descolado da realidade e das aspiraes dos cidados. Dessa forma, o MERCOSUL preservar a legitimidade que essencial para qualquer projeto de integrao profunda, que exige mudanas significativas nas legislaes nacionais em benefcio de normas comunitrias. Essas mudanas s so possveis se forem percebidas como necessrias e vantajosas no apenas por parte dos Governos, mas tambm pelas respectivas sociedades. Quanto mais profunda a integrao, mais complexas sero as negociaes e as mudanas legislativas, o que exigir o engajamento dos distintos segmentos das respectivas sociedades diretamente afetados pelo processo em curso. Na viso atual da integrao, o MERCOSUL tem trs vertentes principais: econmico-comercial, social (direitos coletivos) e cidado (direitos individuais). Na rea econmico-comercial, como acima mencionado, a Cpula de San Juan proporcionou avanos importantes. No campo social, houve avano concreto em diversas reas. Os mais importantes em anos recentes talvez tenham sido o estabelecimento da Comisso de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais, a criao do Instituto Social do MERCOSUL e a elaborao de um Plano Estratgico de Aes Social do bloco. No entanto, ainda falta definir nos prximos anos um programa para o desenvolvimento do MERCOSUL Cidado, que abrangeria a consolidao e criao de direitos, garantias e benefcios que afetam diretamente os cidados dos pases do MERCOSUL. Alguns passos j foram dados, como o Acordo que facilita a residncia, o estudo e o trabalho de nacionais do MERCOSUL, mas ainda estamos longe do ideal de livre circulao de pessoas e da definio de um Estatuto da Cidadania 13

do MERCOSUL. Esse objetivo to estratgico quanto a consolidao da unio aduaneira, pois permitir aos cidados sentirem o MERCOSUL como um processo que traz facilidades, direitos e benefcios concretos em reas como circulao e residncia, previdncia social, emprego, educao, defesa do consumidor, entre outros aspectos.

5. Consideraes finais As economias dos pases do MERCOSUL esto hoje muito mais slidas do que no passado. Polticas macroeconmicas responsveis convivem, nos nossos pases, com polticas sociais que tm ajudado a reduzir as desigualdades sociais e incorporar milhes de pessoas classe mdia. A crise de 2008 demonstrou que no estamos imunes instabilidade econmica e financeira provocada em outras regies. Diferentemente do passado, contudo, nossa regio no foi a fonte da crise e nem esteve em seu epicentro. Sofremos com a reduo do comrcio, mas os efeitos negativos foram menos intensos do que os vividos por muitos pases desenvolvidos. O impacto foi menor e a recuperao comeou antes, demonstrando que temos uma gesto eficiente da economia. De fato, as prprias agncias de risco tm elevado continuamente a nota dos pases do MERCOSUL e at mesmo os analistas mais conservadores concordam, talvez pela primeira vez na histria recente, que no existe risco de ataques especulativos s moedas ou de crises cambiais e de balano de pagamentos no horizonte previsvel. O Brasil deve superar os 7% de crescimento do PIB em 2010. A Argentina deve alcanar patamar semelhante, provavelmente superior a 6%. Nmeros no muito diferentes, tudo indica, sero registrados nos demais scios plenos do MERCOSUL. Em contraste, os EUA talvez consigam crescer entre 2 e 3%, ao passo que o crescimento na zona do euro deve ficar pouco superior a 1%. A mdia mundial deve registrar, na melhor das hipteses, algo em torno de 4%. Esses nmeros indicam um momento privilegiado do MERCOSUL que, ao lado de outros pases emergentes e em desenvolvimento, sobretudo da sia, sero responsveis por aumentar a mdia mundial de crescimento. Se olharmos o comrcio de veculos no MERCOSUL, que um comrcio de alto valor agregado, constatamos um dinamismo crescente que evidencia a superao da crise nesse setor. O MERCOSUL, vale ressaltar, j o quarto maior mercado de automveis do mundo. Em 2008, a corrente de comrcio do setor automotivo entre o Brasil e os demais scios do MERCOSUL foi de US$ 13,5 bilhes. Em 2010, no perodo de janeiro-agosto, o comrcio intra-mercosul de todo o setor automotivo 14

(veculos e autopeas) ultrapassou os nmeros pr-crise, atingindo aproximadamente US$ 15,5 bilhes. Mais importante, novos investimentos tm sido anunciados. Na mesma semana em setembro que se noticiou a provvel instalao no Brasil de uma montadora chinesa (fala-se de um investimento que poderia chegar a US$ 400 milhes), uma montadora francesa e uma italiana anunciaram a produo de novos modelos de veculos na Argentina, visando o crescimento do mercado brasileiro e a exportao para outros pases (apenas o novo modelo mundial da montadora italiana, a ser produzido na planta de Ferreyra, na Provncia de Crdoba, significar investimentos que devem gerar 750 empregos diretos e cerca de 3000 indiretos). No passado, o MERCOSUL sofreu com certa falta de sincronia entre o comportamento da economia e a dinmica do comrcio intra-bloco, por um lado, e a vontade poltica, de outro. O momento atual privilegiado porque temos a parte econmica e poltica avanando de mos dadas. Essa situao um estmulo adicional para aprofundar o MERCOSUL. A viso brasileira a de que o MERCOSUL no somente pode se beneficiar dessa situao como pode e deve ajudar a torn-la irreversvel. Nesse sentido, possvel dizer que o Brasil encara o MERCOSUL no mais como parte de uma agenda pura de livre comrcio, como na dcada de 1990, mas como um empreendimento muito mais profundo e complexo, em que a liberalizao dos fluxos comerciais um aspecto entre outros igualmente importantes e necessrios. Apesar da conjuntura favorvel, as dificuldades e obstculos tampouco podem ser desprezados ou minimizados. No estamos construindo uma integrao entre pases desenvolvidos e homogneos. O MERCOSUL um projeto de pases em desenvolvimento que tm, sem exceo, uma importante dvida social, alm de deficincias de infra-estrutura e desequilbrios regionais. Por isso, o processo deve levar em conta necessidades e dificuldades tpicas de pases em desenvolvimento e no pode se pautar por modelos importados, ainda que experincias como a da Unio Europia possam servir de inspirao em determinados aspectos. Boa parte da crtica ao MERCOSUL emana de uma compreenso equivocada do significado estratgico da integrao. Critica-se o MERCOSUL porque h falhas no livre comrcio (medidas de defesa comercial adotadas unilateralmente so citadas) ou em funo das perfuraes da TEC e outras imperfeies da unio aduaneira. Na verdade, boa parte desses problemas tem origem no erro de considerar que o processo de integrao deveria resumir-se liberalizao comercial ou ao equvoco, no menos grave, de considerar que no poderamos aprofundar a integrao entre pases em 15

desenvolvimento. Esses equvocos ajudam a explicar por que se deixou de lado por tanto tempo, especialmente na dcada de 1990, a agenda da integrao econmica mais profunda, que visa a criar condies para uma maior convergncia macro-econmica, a integrao de cadeias produtivas regionais e o fortalecimento das vertentes institucional e social. Essa agenda mais ampla, desde que feita sob medida para as necessidades de nossos pases, fundamental para evitar que a liberalizao comercial esbarre em resistncias oriundas da heterogeneidade econmica e social e da persistncia de assimetrias no bloco. Foi a retomada dessa agenda ambiciosa e multifacetada, contrariamente ao que se costuma divulgar, que permitiu destravar as negociaes para a consolidao da unio aduaneira. Com efeito, os pases menores, preocupados com alguns aspectos do aperfeioamento da unio aduaneira, comearam a perceber melhor as vantagens da integrao a partir dos benefcios concretos auferidos, por exemplo, com os projetos do FOCEM. por reconhecer que integrao deve dar respostas aos desafios do desenvolvimento, por meio de polticas e planos de ao concretos, que estamos tambm avanando na agenda econmico-comercial tradicional. Em 2011, ainda estaremos relativamente longe do mercado comum verdadeiramente integrado que a promessa contida no Tratado de Assuno. No obstante, estaremos muito mais perto do que h cinco ou dez anos. Isso porque resgatamos a viso estratgica do MERCOSUL, no mais considerado apenas um instrumento para aumentar o comrcio, ainda que isso seja indiscutivelmente importante. Passamos, portanto, do MERCOSUL instrumental (ou funcional para o aumento das exportaes brasileiras) para o MERCOSUL como um valor em si, ou seja, como objetivo estratgico de integrao, o que pressupe dar ao bloco a configurao de um espao regional de gerao de prosperidade, bem-estar e justia social no qual os respectivos projetos nacionais de desenvolvimento convergem e se reforam mutuamente. Mais do que um instrumento para mudar a ordem internacional no sentido desejado por cada um de seus integrantes, o resgate do MERCOSUL estratgico do Tratado de Assuno significa a prpria mudana dessa ordem pela afirmao de um novo plo de poder e a conseqente emergncia de uma nova geografia econmica mundial.

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