Universidad Autnoma del Estado de Mxico Centro Universitario Valle de Mxico

DERECHO FISCAL

________PROGRAMA _______ DE DERECHO FISCAL

ELABORADO POR: M. EN D. MARCO ANTONIO MEDINA ZAMORA

SEPTIMO SEMESTRE
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ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO (A.F) El Estado realiza diversas actividades para la ejecucin de sus finalidades. A travs del Poder Ejecutivo desarrolla una actividad que se encamina a la realizacin de los servicios pblicos y a la satisfaccin de las necesidades generales. Siendo esto as, es lgico que la administracin de un estado como la de cualquier otra entidad pblica o privada tenga que utilizar medios personales, materiales y jurdicos para lograr el cumplimiento de sus fines. De donde resulta que uno de los sectores ms importantes de la actividad administrativa est constituido precisamente por la gestin de intereses econmicos. Esta actividad, que tiene una importancia primordial en el Estado moderno ha recibido el nombre de actividad financiera, la cual, segn Giannini, la cumple el Estado para administrar el patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para conservar, destinar o invertir las sumas ingresadas, y se distingue de todas la dems en que no constituye un fin en s misma, o sea en que no atiende directamente a la satisfaccin de una necesidad de la colectividad, sino que cumple un funcin instrumental de fundamental importancia, siendo su normal desenvolvimiento una condicin indispensable para el desarrollo de todas las restantes actividades La actividad financiera ha sido definida por el fiscalista mexicano Joaqun B. Ortega como la actividad que desarrolla el Estado con el objeto de procurarse los medios necesarios para los gastos pblicos destinados a la satisfaccin de las necesidades pblicas y en general a la realizacin de sus propios fines. ASPECTOS DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA ESTATAL Aspectos Econmico, Poltico, Jurdico Y Sociolgico de La Actividad Financiera Estatal. Aspecto Econmico. Esa actividad financiera tiene, indudablemente una dimensin econmica por cuanto que ha de ocuparse de la obtencin o inversin de los recursos de esta ndole, necesarios para el cumplimiento de aquellos fines, lo que condujo por largo por largo tiempo a muchos autores a concluir que la ciencia de la finanzas pblicas (o ciencia de la hacienda pblica, o ciencia financiera, como otros la llaman) era una rama de la ciencia econmica. La innegable dimensin econmica que posee la actividad financiera del Estado hizo que los cultivadores de la Economa Poltica antes que ningunos otros se ocuparan del estudio de la actividad financiera de Estatal. Poco a poco fue independizndose esta disciplina de la Economa Poltica para constituir la ciencia de las finanzas Pblicas. Aspecto Poltico. Sin embargo, no puede ocultarse el aspecto poltico que tiene el fenmeno financiero. Como dice Sainz de Bufanda: si la actividad financiera constituye una parte de la Administracin pblica y sta, a su vez, esta integrada por el conjunto de actividades y servicios destinados al cumplimiento de los fines de utilidad general, es evidente que slo podr tenerse un concepto preciso de la actividad financiera partiendo de una nocin clara de la organizacin y de los fines estatales. La trabazn entre los fenmenos financieros y los polticos se manifiesta 2

con particular intensidad en el mbito de relaciones Tributarias que constituye, como veremos, la magna paz, del Derecho Financiero. Blumensrein declara que el fundamento del impuesto no es jurdico, sino estatal y poltico Esta dimensin poltica de la actividad financiera hace expresar a Pugliese que en los Estados modernos el derecho de consentir a la exaccin de los tributos atribuidos en la constitucin directa o indirectamente a los ciudadanos, slo puede entenderse en el sentido relativo; una negativa absoluta a consentir al Estado la exaccin de medios econmicos necesarios para su existencia equivaldra sustancialmente, como lo demuestra la historia, a un acto de rebelin poltica, a una negativa a consentir ulteriormente la existencia de aquella forma determinada de organizacin poltica. El concepto de la actividad financiera no puede andar separado del de soberana financiera; La actividad financiera no puede considerase ms que como la actuacin en su concret de la facultad que constituye la esencia misma del concepto de soberana Por ello tambin, la facultad del Estado de procurarse los medios econmicos necesarios para el cumplimiento de sus fines pertenece al mbito de los poderes de supremaca o de imperio, que corresponden, ab origine, al ente pblico. La actividad financiera tiene naturaleza poltico, porque poltico es el sujeto agente, poltico son los poderes de los que ste aparece investido, polticos son tambin estos mismos fines, para cuya obtencin se desarrolla la actividad financiera. Aspecto Jurdico. Por otra parte, la actividad financiera que realiza el Estado, como el resto de la actividad administrativa, s encuentra sometida al derecho positivo. Giannini precisa con toda razn que la actividad financiera es un rama de la actividad administrativa y aparece como tal regulada por el Derecho objetivo. Constituye una reconocida exigencia del Estado moderno -Estado de Derecho- que todas sus manifestaciones de voluntad en el campo de la administracin y las relaciones con los particulares que sta engendra encuentran en la Ley su fundamental disciplina. En esta exigencia debe informarse especialmente la actividad financiera: 1 Porque ella implica la administracin del dinero pblico, necesidades pblicas; y 2 Porque la enorme masa de riqueza destinada a esos fines da origen a un complejo de relaciones, cuyo ordenado desenvolvimiento requiere un sistema de disposiciones imperativas En el estudio del aspecto jurdico de la actividad financiera del Estado aparecen involucrados los aspectos econmicos y jurdicos de esta actividad, concedindose, por lo general, una atencin exclusiva o preferente al aspecto econmico. Afortunadamente, esta confusin de conceptos esta siendo eliminada de las obras modernas de ciencia y de Derecho Financiero. Aspecto Sociolgico. Por ltimo la actividad financiera tiene tambin un aspecto sociolgico. este aspecto resulta de que el rgimen de los tributos y de los gastaos pblicos ejerce una determinada influencia, mas o menos decisiva, sobre los grupos sociales que operan dentro del Estado. Los fines polticos de los impuestos aparecen muchas veces inspirados y condicionados por las apetencias y anhelos que laten en los grupos sociales como actan dentro de cada organizacin poltica. De ah que la Hacienda Pblica debe ocuparse tambin de las repercusiones sociales que pueden derivarse de la actuacin econmica de los entes pblicos. La poltica financiera 3

implica siempre aunque no se lo proponga exaccin y de los gastos a realizar, se produce siempre en base a un criterio que no puede desentenderse, al menos en parte, de la influencia de las fuerzas sociales que actan dentro del Estado en cada poca histrica. CONCLUSIONES La A.F del estado es una actividad dominada por un principio poltico finalista, si bien su contenido es de carcter econmico. El fenmeno financiero es complejo: Poltico por la naturaleza del ente pblico que la produce y de los fines que persigue; Econmico, por los medios empleados; Jurdico, por la forma en que acta y se desenvuelve y Sociolgico, por los elementos sociales a los que afecta. NECESIDADES QUE SATISFACE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO La mayora de los tratadistas hacen una clasificacin de las necesidades para estudiar cules son las que el Estado satisface, o se deben satisfacer. Las necesidades individuales integran la primera categora y son aquellas que afrentan al individuo independientemente de sus relaciones con la sociedad y con el Estado, porque no obstante que no pertenezcan a ellos continan experimentando tal tipo de necesidades. Son ejemplo de necesidades individuales las de alimentacin, el vestido, el albergue, etc. Sociales: Los individuos, al vivir en sociedad, hacen que surjan determinadas necesidades que derivan precisamente de esa convivencia y es posible notar que determinados individuos no pueden satisfacer sus necesidades de manera tal que se hace necesario proveer a la satisfaccin de las mismas. Ejemplos de este tipo son las necesidades de instruccin, de salubridad, de asistencia Social, etc. Por ltimo, cuando surge la comunidad poltica en cualquiera de las formas de Estado que se conocen o se han conocido en la historia, se le adjudican al Estado el cumplimiento de la tarea de satisfacer determinadas necesidades que revisten el carcter de necesidades pblicas o colectivas y que son las de conservacin del orden interior (polica), la de la defensa exterior (ejrcito) y la de imparticin de justicia (tribunales) Qu tipo de necesidades debe satisfacer el estado? Existen dos teoras (escuelas de pensamiento) que responden: a)Liberalismo individualista.- concibe al estado como un gendarme cuya actitud debe ser la de dejar hacer, dejar pasar, el estado debe satisf acer nicamente las llamadas necesidades pblicas mas ingentes y de ninguna manera debe proponerse la satisfaccin de las necesidades sociales, ni mucho menos de las necesidades individualistas. b) Socialismo Estatista.- Sustrae que el estado debe satisfacer todas las necesidades pblicas y las colectivas, y an en determinados casos, tambin las necesidades individuales. Su participacin e intervencin en la economa es crucial. c) Enfoque Neoinstitucionalista.- No puede darse ninguna norma rgida para resolver el problema de cules necesidades deben ser satisfechas por el Estado. Ninguna de las dos anteriores escuelas son validas, mas bienDentro de las funciones de promocin del bien 4

comn, el Estado debe procurar satisfacer todas aquellas actividades que conduzcan a la satisfaccin de todas aquellas necesidades, muchas veces individuales (como sucede con la salud y la atencin mdica, a travs de los seguros sociales) y muchas veces colectivas, como las de educacin en diversos aspectos, cuando por diversas circunstancias las formas sociales inferiores no hayan podido satisfacer esas necesidades. Como para la realizacin de esas actividades el Estado necesita de recursos que debe obtener en su mayor parte de los patrimonios de los particulares, se justifica en la misma medida la realizacin de la actividad financiera relativa. No se cuestiona si el Estado haya de participar en la economa o no, de hecho lo hace, pero es altamente considerado el hecho de que s con su participacin se altera desfavorablemente la vida econmica nacional, entonces, en ese momento debe ceder paso a la iniciativa de los particulares en ese rubro. CARCTER COMPLEMENTARIO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA ESTATAL Se ha sostenido que la A.F Estatal es complementaria de la A.F privada, aduciendo la razn de que si los servicios pblicos estatales desaparecieran, las actividades econmicas privadas tendran que sufrir una modificacin para poder proveer por si mismas dichos servicios. Se ha observado que desde un punto de vista econmico, es indudable que la organizacin de servicios pblicos influye en el costo de la actividad econmica privada, pues una vez organizado por el estado, los particulares ya no tienen que preocuparse por ellos, y an cuando para sostenerlos, el estado tenga que obtener recursos de los particulares, el costo para estos es inferior cuando son prestados por el estado, que cuando los propios particulares tuvieran que hacerse cargo de ellos. DIFERENCIA ENTRE A. F PRIVADA Y A. F. ESTATAL Entre la actividad financiera estatal y la actividad financiera privada no existe diferencia de sustancia, sino solamente de accidente y de formalidades. Una de esas diferencias es la que resulta de que gran parte de la actividad financiera Estatal se realiza mediante el empleo del poder coactivo del Estado de manera tal que cuando los particulares sujetos a la soberana tributaria del Estado no acceden voluntariamente a transferir aquel la parte de su riqueza que el Estado les demanda, la maquinaria administrativa se pondr en marcha para obligar coactivamente al particular a que se tiene que proceder por la va del convenio y del acuerdo para hacer entre los interesados las transmisiones de propiedad que entre ellos requieren. Se ha sealado que la actividad financiera estatal se realiza en forma de monopolios, es decir, en gran nmero de casos los servicios pblicos prestados por el Estado son exclusivos de ste; todos los relativos a la funcin jurdica y la proteccin interior y exterior. Otra caracterstica es que la actividad financiera estatal carece de finalidad lucrativa; cuando el Estado organiza servicios pblicos y cobra por ellos no se debe buscar ganancias. Por el contrario, la actividad econmica privada est fundamentalmente movida por el resorte del lucro. Ortega seala tambin que la actividad financiera estatal tiene carcter 5

complementario, es decir, que la actividad financiera necesita como antecedente indispensables la existencia de la actividad econmica privada, pues sin sta no tiene razn de ser la actividad financiera, ya que slo es complementaria de la primera. Otra caracterstica de la actividad financiera estatal radica en que muchos de los servicios que presta no tienen carcter reproductivo si se les considera individualmente, como sucede, indudablemente, con los servicios de seguridad interior y exterior y de justicia, en contraste con la actividades econmicas particulares que tienen fundamentalmente un carcter reproductivo, incrementndose los capitales con las ganancias que se van obteniendo a medida del desarrollo de la actividad. Sin embargo, debe hacerse notar que desde el punto de vista social, precisamente esos servicios no reproductivos desde el punto de vista individual, son los que mayor importancia tienen para la consecucin del bien comn, pues sin ellos ste sera prcticamente imposible, Se ha sealado tambin que mientras que en la actividad financiera estatal el ingreso est determinado por la necesidad que debe satisfacer, en la actividad econmica privada el ingreso es el que determina las necesidades que pueden satisfacer. Flores Zavala indica, como otra diferencia, que tratndose de la economa privada los ingresos se derivan del trabajo de los individuos, de su capital, o de la combinacin de ambos, mientras que tratndose de la economa pblica los ingresos se derivan fundamentalmente de los tributos. Tambin afirma Flores Zavala que en virtud del carcter permanente de la persona pblica, el Estado no necesita ahorrar como sucede en la economa privada, para hacer frente a situaciones imprevistas, pues el Estado est siempre en la posibilidad de obtener ingresos extraordinarios, ya sea a travs de impuestos que tengan ese carcter o bien por la obtencin de emprstitos. CONCLUSIONES Tratndose de la economa privada, los ingresos se derivan del trabajo de los individuos, de su capital o de la combinacin de ambos, mientras que tratndose de la economa pblica, los ingresos se derivan fundamentalmente de los tributos. Afirma Flores Zavala, que en virtud del carcter permanente de la persona pblica, el Estado no necesita ahorrar como sucede en la economa privada, para hacer frente a situaciones imprevistas, pues el Estado, est siempre en la posibilidad de obtener ingresos extraordinarios, ya sea a travs de impuestos extraordinarios o la obtencin de emprstitos LA CIENCIA DE LAS FINANZAS PBLICAS Emancipada la Economa Poltica, Joaqun B. Ortega la defini como la ciencia que estudia los principios abstractos, los objetivos polticos, los medios econmicos y las normas jurdicas positivas que rigen la adquisicin, la gestin y el medio de empleo de los recursos o elementos econmicos requeridos por el estado para la satisfaccin de las necesidades pblicas por medio de los gastos pblicos. DERECHO FINANCIERO Es el conjunto de normas jurdicas que regulan la actividad financiera del estado en sus tres momentos, a saber: en el establecimiento de tributos y obtencin de diversas clases de 6

recursos, en la gestin o manejo de sus bienes patrimoniales y en la erogacin de recursos parea los gastos pblicos as como las relaciones jurdicas que en el ejercicio de dicha actividad se establecen entre los diversos rganos del estado, o entre dichos rganos y los particulares, ya sean deudores o acreedores del estado. Recaudacin Gestin Erogacin De los medios econmicos que necesita el estado y los entes pblicos para el desarrollo de sus actividades.

DIVISIONES Tradicionalmente se ha dividido al derecho Financiero en tres ramas o grupos de normas que estudian de manera especializada cada uno de los tres momentos o fases en las que se divide la A.F del Estado. DERECHO FINANCIERO

D. FISCAL (Recaudacin)

D. PATRIMONIAL (Gestin)

D. PRESUPUESTARIO (Erogacin)

Lo que debe entenderse por derecho Fiscal ha sido definido en forma diversa por el T.F.F y por la SCJN. El T.F.F dict su tesis jurisprudencial del 16 de Noviembre de 1937 en la que sostiene: que debe atribuirse al carcter de fiscal a cualquier ingreso del Erario a toda prestacin pecuniaria a favor del Estado, sin que interese distinguir que el deudor es un particular, persona fsica o moral, algn establecimiento pblico que tiene en cierto aspecto funciones estatales, o algn ente pblico, ya sea entidad federativa u organismo municipal. Es decir, lo que da el carcter de fiscal a un crdito es la circunstancia de que el sujeto activo de l sea el poder pblico y no afecte el sujeto pasivo para precisar el carcter de la prestacin adecuada: el sujeto activo y no el pasivo proporciona el criterio necesario para precisar si la relacin jurdica es de naturaleza fiscal. Otra cuestin indiscutible es la de saber si debe reputarse como fiscal cualquier crdito activo del estado, porque podra pretenderse que tan solo las obligaciones tributarias y no las que se incluyan dentro de los ingresos originarios del erario son obligaciones fiscales. No obstante el T.F.F no ha encontrado en los antecedentes doctrinales legislativos y jurisprudenciales de Mxico, ningn apoyo para excluir del sector fiscal la actividad del Estado, en su carcter de persona de derecho privado por lo que cabe concluir que por razn de su materia entren en la concepcin genrica de fiscal todos los crditos existentes a favor del Erario Federal. Por su parte la SCJN ha adoptado un concepto mucho mas restringido de la materia fiscal pues ha dicho que por tal debe entenderse todo lo relativo a impuestos y sanciones aplicadas con motivo de la infraccin a las leyes que determinan impuestos. Por su parte el 1er TCCMA, ha sostenido que por materia fiscal debe entenderse lo relativo a la determinacin, la liquidacin, el pago, la devolucin, la exencin, la prescripcin o el control 7

de los crditos, fiscales, o lo referente a las sanciones que se impongan con motivo de haberse infringido las leyes tributarias. Se esta de acuerdo con la tesis mas amplia del T.F.F que identifica como materia fiscal la que se refiere a todos los ingresos del Estado, cual quiera que sea su naturaleza. Dentro de ellos se encuentran los productos o precios, que tradicionalmente son los ingresos que percibe el Estado, en sus actividades que no son de Derecho Pblico o por la explotacin de sus bienes patrimoniales ltimamente restringidos a los del dominio pblico (entre ellos se ubican los rendimientos de las empresas paraestatales). Recursos del crdito pblico que no tienen naturaleza tributaria. 1.-Certificado de tesorera. Expide el gobierno federal 2.- Utilidades derivadas de la acuacin de moneda 3.- Los procedentes de la emisin de billetes y de obligaciones y bonos, por parte de las instituciones de crdito oficiales. 4.- Ingresos coactivos (exacciones parafiscales o paratributarias). Es claro que el campo de lo fiscal trasciende a lo tributario. DERECHO TRIBUTARIO Conjunto de normas jurdicas que se refieren al establecimiento de los tributos (impuestos, derechos o tasas, contribuciones especiales) a las relaciones jurdicas que se establecen entre la administracin y los particulares con motivo de su nacimiento, cumplimiento o incumplimiento, a los procedimientos que pueden surgir y a los ilcitos y las sanciones establecidas por su violacin Segn Sainz de Bujanda: el derecho tributario es la rama del derecho financiero, que tiene por objeto la organizacin material del tributo y el desarrollo de las funciones pblicas dirigidas a su aplicacin. Dentro de la divisin referente a los ingresos pblicos puede situarse el derecho de la deuda publica, que es la rama del derecho financiero que organiza como recurso constitutivo de la Hacienda, las diversas modalidades jurdicas de obtencin de caudales por la va del crdito publico y regulan los procedimientos y las formas de obligaciones y emprstitos que en cada supuesto se concreten. Otra divisin del derecho financiero es la del derecho presupuestario que esta representado por todas aquellas normas jurdicas relativas ala preparacin, aprobacin, ejecucin y control de los presupuestos de ingresos y egresos y las normas jurdicas sobre rendicin de cuentas y sobre responsabilidad de los funcionarios pblicos por el mal manejo de esos recursos. Por ltimo la tercera divisin del derecho financiero es la del derecho patrimonial del Estado que es la rama del derecho financiero que se integra por las normas jurdicas relativas a la adquisicin, administracin y enajenacin de los bienes que constituyen el patrimonio fijo del estado, integrado por bienes muebles de su titularidad as como de los entes descentralizados y empresas paraestatales. 8