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Princpios Informadores da Previdncia Social Hilrio Bocchi Junior Publicado na Revista Jurdica da Faculdade de Direito de Patos de Minas Vol.

VI. Set. 2005. p. 119-138 Sumrio. 1 A Solidariedade e a proteo social. 2 Princpios da Seguridade Social. 3 Princpios previdencirios. 3.1 Universalidade de participao nos planos previdencirios. 3.2 Uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais. 3.3 Seletividade e distributividade na prestao dos benefcios. 3.4 Valor da renda mensal dos benefcios substitutos do salrio-de-contribuio ou do rendimento do trabalho do segurado no inferior ao do salrio mnimo. 3.5 Financiamento e custeio. 3.5.1 Princpio da diversidade da base de

financiamento. 3.5.2 Princpio da equidade na forma de participao no custeio. 3.5.3 Princpio da contrapartida. 4 Concluso. 1 A Solidariedade e a proteo social O art. 1 da Constituio Federal institui a Repblica Federativa do Brasil como um Estado Democrtico de Direito, tendo como objetivos (art. 3), entre outros, a construo de uma sociedade livre, justa e solidria; a erradicao da pobreza e da marginalizao; reduo das desigualdades sociais e regionais; e a promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Estes objetivos sero alcanados somente com a colaborao solidria de toda sociedade; da emergir o princpio da solidariedade social como essencial para organizao da proteo social1

por intermdio direto do Estado. Lintervento diretto dello Stato deve essere considerato come espressione della solidariet de tutta la collettivit organizzata.2 A importncia do direito social, como direito fundamental, para traduzir os objetivos do Estado Democrtico de Direito em efetiva proteo social apta a suprimir as situaes de necessidade, reduzindo a desigualdade social, somente pode ser alcanada com base na solidariedade.3 Todo indivduo, como componente da sociedade, est na obrigao de dar sua contribuio para ela; h, portanto, deveres do indivduo para com a sociedade. A contribuio dela para com o indivduo, a fim de que se estabelea um equilbrio, sobressai do poder da sociedade, somente dela, em executar algumas prestaes

positivas aos seus componentes. Funo esta, que no s deveria assumir perante o indivduo, mas que efetivamente assumiu na medida em que a Constituio Federal lhe atribuiu esta tarefa; todavia, somente conseguir cumpri-la se obtiver a colaborao do indivduo. Esta inter-relao entre o indivduo e a sociedade faz evidenciar a ao reflexa que inevitavelmente se produz entre os dois. Se o indivduo uma parte constitutiva do todo que a sociedade, e se esta uma resultante da congregao de indivduos, claro que um no pode viver sem o outro; ou como se a outra parte lhe fosse adversa, e que qualquer coisa que cause dano a um repercutir sobre o outro.4 Esta deduo poder ser enfaticamente encontrada no art. 2 da Constituio Italiana. La Republica riconosce e garantisce i diritti inviolabili delluomo, sai come singolo sai

nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalit, e richiede ladempimento dei doveri inderogabili di solidariet poltica, econmica e sociale. Assim, a anlise dos princpios da seguridade social e daqueles especficos da previdncia social deve ter em foco, sempre, a essencialidade da solidariedade (o alicerce da seguridade social)5 . 2 Princpios da Seguridade Social 1 MARTINEZ, Wladimir Novaes. Curso de direito previdencirio. So Paulo: LTr. 1997. p. 129. 2 PERSIANI, Mattia. Diritto della previdenza sociale. Pdova: Casa Editrice Dott. Antnio Milani. 1997. p. 21. 3 PIERDON, Zlia Luiza. O direito previdencirio como direito fundamental. Revista de Direito Social. Porto Alegre: Notadez. 2002. n. 6. p. 47.

4 ASSIS, Armando de Oliveira. Em busca de uma concepo moderna de risco social. Monografia. Centro Acadmico 22 de agosto. Pontifcia Universidade Catlica PUC. So Paulo. 5 SANTOS, Marisa Ferreira dos. Princpios constitucionais regentes da seguridade social. Revista do Tribunal Regional Federal da Terceira Regio. So Paulo: Thomson-IOB. Jan-fev.2004. n. 63. p. 55.O sistema de seguridade social brasileiro compreende trs, pode-se assim dizer, sub-sistemas: a previdncia social, a sade e a assistncia social. O carter contributivo particularidade que diferencia a previdncia social dos outros dois. A existncia de diferenas entre eles enseja o raciocnio dedutivo que implicar na admisso de princpios

diferenciados, limitados ou adaptados para cada um desses sub-sistemas; todavia existiro princpios comuns. Dentro deste contexto, o art. 194 da Constituio Federal elenca os seguintes princpios ou objetivos, como ela assim os chama, norteadores da seguridade social.

servios s populaes urbanas e rurais; benefcios e servios;

administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados.

O princpio da universalidade da cobertura e do atendimento escora-se no fato social de que todos os cidados (pressuposto subjetivo) tero a mesma cobertura na medida em que implementadas as circunstncias e contingncias que os tornem destinatrios do atendimento, baseado em institutos previamente estabelecidos (pressuposto objetivo). Marly A. Cardone6 , define bem as duas pontas deste princpio ao expor que a universalidade da cobertura tem a ver com os sujeitos protegidos, que ho de ser todos aqueles atingidos por uma contingncia humana que reduz ou lhe retira a capacidade de trabalhar, de ganho, de sade, ou acarreta um aumento de despesas que, se no atendido, provoca oramentrio familiar. um desequilbrio

Por outro lado, a universalidade do atendimento refere-se no aos sujeitos, mas ao objeto, vale dizer, s contingncias a serem cobertas. Estas, sero os acontecimentos que podem levar a conseqncias que, se no protegidas por renda substitutiva ou complementar da remunerao, bem como por atos e bens que recuperem a sade, colocam a pessoa sob o risco de cair em estado de necessidade. Na mesma linha de raciocnio, o Professor Wagner Balera7 , vai mais alm ao especificar que este princpio est em plena harmonia com o princpio da igualdade e, sentencia, a universalizao da proteo tornar a seguridade social habilitada a igualar todas as pessoas que residam no territrio nacional. A todos reservado igual lugar, aquele que lhe confere cobertura e atendimento

segundo a respectiva necessidade, na estrutura institucional da proteo social. Eis a razo de termos afirmado que a universalidade se constitui na especfica dimenso do princpio da isonomia (garantia estatuda no art. 5 da Lei Maior), na Ordem Social. a igual proteo para todos. So dois os modos pelos quais se concretiza a universalidade. De um lado, ela opera implementando prestaes. De outro, ela identifica os sujeitos que faro jus a essas prestaes. A universalidade da cobertura refere-se s situaes da vida que sero protegidas. Quais sejam: todas e quaisquer contingncias que possam gerar necessidades. J a universalidade do atendimento diz respeito aos titulares do direito proteo social. Todas as pessoas possuem tal direito.

A cobertura, que termo prprio dos seguros sociais e abrange riscos e indenizaes predefinidos, contm elastrio especial em sede de seguridade social posto que, exceto nas situaes de risco, lida com o conceito de necessidades. 8 Ao se observar estes conceitos, mister se faz deixar evidenciado que a aplicao dos mesmos especificamente previdncia social, deve se ter em mente que a universalidade do atendimento derivar da efetiva demonstrao, por parte do destinatrio da cobertura, da condio de beneficirio do sistema, mediante a 6 CARDONE, Marly Antonieta. Previdncia. Assistncia. Sade: o no trabalho na Constituio de 1988. So Paulo: LTr, 1990. p. 28. 7 contingncias geradoras de

BALERA, Wagner. Sistema de seguridade social. So Paulo: LTr, 2000. p. 18. 8 SANTOS, Marisa Ferreira dos. Princpios constitucionais regentes da seguridade social. Revista do Tribunal Regional Federal da Terceira Regio. So Paulo: Thomson-IOB. Jan-fev.2004. n. 63. p. 57. A autora exemplifica: Em termos de seguridade social, a necessidade nem sempre decorre da existncia de dano. O exemplo tpico a cobertura previdenciria do salrio-maternidade. O nascimento de um filho impede que a me trabalhe por certo perodo. No se pode dizer que sofreu dano, mas sim, que passou a ter uma necessidade decorrente do impedimento ocasional de trabalhar. A necessidade decorre de uma das contingncias cuja proteo social tem previso legal: o

nascimento do filho. demonstrao de sua qualidade de segurado ou dependente e do cumprimento do perodo de carncia, bem como da situao contingencial. 3 Princpios previdencirios Em uma dimenso mais especfica em relao a seguridade social, os princpios previdencirios esto evidenciados, tambm como objetivos, no art. 1 da Lei n. 8.213/91. Alguns, em relao aos princpios da seguridade social, so semelhantes, como o princpio da uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais e o da seletividade e distributividade na prestao dos benefcios. Outros so derivados e adaptados s caractersticas do sub-sistema da previdncia social, como o princpio universalidade de participao nos planos previdencirios (derivado do princpio da universalidade da

cobertura e do atendimento); irredutibilidade do valor dos benefcios de forma a preservar-lhes o poder aquisitivo (derivado da irredutibilidade do valor dos benefcios); carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao do governo e da comunidade, em especial de trabalhadores em atividade, empregadores e aposentados (derivado do princpio do carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados). Finalmente, outros princpios so especficos da previdncia social, como o clculo dos benefcios considerando-se os salrios-de-contribuio corrigidos monetariamente; valor da renda mensal dos benefcios

substitutos do salrio-de-contribuio ou do rendimento do trabalho do segurado no inferior ao do salrio mnimo; e o da previdncia complementar facultativa, custeada por contribuio adicional. Wladimir Novaes Martinez ensina que os princpios bsicos esto escorados na proteo, obrigatoriedade, facultatividade, universalidade, continuidade, essencialidade, unidade, supletividade e das desigualdades sociais.9 Tal como acontece na seguridade social, no mbito da previdncia social a solidariedade estar sempre presente, mas acompanhada do princpio da obrigatoriedade de participao nos seus planos. O princpio da obrigatoriedade explicado por Lawrence Thompson sob dois argumentos: o da miopia social segundo o qual as pessoas que tm condies de cuidar do prprio futuro mediante uma poupana pessoal,

no possuem viso ou disciplina para faze-lo e, quando so alvo de algum risco social percebem a omisso; e o da proteo dos prudentes por meio do qual o Estado protege os membros prudentes da sociedade contra os mais acomodados e imprudentes, fixando medidas coercitivas e sano, inclusive penais10, para coagir a participao de todos.11 A ntima indexao destes princpios solidariedade social e obrigatoriedade se traduz na mola mestra da previdncia social na medida em que a efetivao solidria na distribuio das prestaes positivas e na conseqente supresso das necessidades dos beneficirios deriva da participao dos contribuintes no custeio da previdncia. 3.1 Universalidade de participao nos planos previdencirios

A universalidade de participao nos planos previdencirios tem a mesma conotao da universalidade da cobertura e do atendimento tratado nos princpios da seguridade social. A universalidade aqui est limitada pela esfera de atuao da previdncia social ou pelo carter contributivo. Diferentemente da universalidade defendida pela Assistncia Social e pela Sade, na previdncia social, somente as pessoas que contribuem tero participao universal nos planos previdencirios. So os beneficirios que exercem alguma atividade remunerada e por isso, so segurados obrigatrios; aqueles que no exercem atividade remunerada e contribuem facultativamente para o sistema e por isso, so denominados segurados

facultativos; e, finalmente, aqueles que, embora no contribuam para o sistema, dependem economicamente ou presumivelmente dependem companheira ou companheiro, homossexuais; filhos de qualquer (cnjuge; inclusive

natureza, no emancipados, menores ou maiores invlidos) dos segurados obrigatrios ou facultativos. 9 MARTINEZ, Wladimir Novaes. Curso de direito previdencirio. So Paulo: LTr. 1997. p. 129-134. 10 Sobre o assunto: TEIXEIRA, Francisco Dias. Aspectos penais do custeio da previdncia social. Revista de Previdncia Social. So Paulo: LTr. set. 1995. n. 178. p. 645. MARTINEZ, Wladimir Novaes. Os crimes previdencirios no cdigo penal. So Paulo: LTr. 2001. GOMES, Luiz Flvio. Crimes previdencirios. SoPaulo: Revista dos Tribunais. 2001. 11 THOMSON, Lawrence. Mais velha e mais sbia: a economia dos sistemas previdencirios. Traduo de Celso Barroso Leite. Braslia: PARSEP/MPAS/SPS,

2000 (Coleo Previdncia Social, 4, Tradues). Apud. PEREIRA NETTO, Juliana Presotto. A previdncia social em reforma O desafio da incluso de maior nmero de trabalhadores. So Paulo: LTr. 2002. p. 164-165....abriu-se a possibilidade de que qualquer pessoa pudesse participar dos benefcios da previdncia social, mediante contribuio na forma dos planos previdencirios (incluindose a figura do segurado facultativo), numa clara tendncia no sentido de dar atendimento ao princpio da universalidade da cobertura e do atendimento, ainda que parcialmente (uma vez que para a conquista dos benefcios previdencirios se continua a exigir uma contribuio prvia);12 Neste particular de limitao da clientela protegida, o princpio da universalidade ainda assim se mostra absoluto. Todos os elementos do conjunto (segurados e dependentes) esto abrigados e, para isso, a legislao

ainda fixa algumas condies gerais, tais como a capacidade previdenciria, a inscrio, a filiao e o cumprimento dos perodos de carncia13, e outras condies especiais, como a idade avanada, a maternidade, privao de liberdade, incapacidade, desemprego, tempo de contribuio, dentre outras. Destaca-se que nesta dimenso previdenciria a clientela perfeitamente afervel, limitada, originria do vnculo laboral, excepcionalmente facultativa, mas fundamentada sempre na contribuio. 3.2 Uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais A insero desta norma no corpo do texto constitucional de 1988, deve-se a histrica diferena que o legislador ordinrio sempre dispensou ao trabalhador rural, cerceando direitos anteriormente previstos apenas para os trabalhadores urbanos.

Na nossa concepo esta discriminao no advm do texto constitucional, mas da prpria atividade legislativa infraconstitucional. A Constituio sempre condenou a discriminao de qualquer natureza e exaltou os ideais de igualdade, vedando inclusive tratamento desigual das pessoas e suas atividades profissionais de trabalho intelectual ou manual como valor indissocivel do Estado Democrtico de Direito, primando pelo trabalho e pela dignidade da pessoa humana. A natureza programtica desta norma jurdica principiolgica dificultou a efetiva aplicao da vagueza e abstrao deste princpio; mas no se pode dizer que o direito dos trabalhadores rurais de acesso aos benefcios previdencirios de maneira uniforme e equivalente, porm proporcional eram tratados diferentemente pela Constituio.14

Independentemente deste entendimento, o certo que esta discriminao agravou a questo social e afastou, por largo tempo, a populao rural da proteo social. A uniformidade implica na homogeneidade dos eventos ou contingncias a que esto expostos os trabalhadores urbanos e rurais e na necessidade de serem tratados de forma idntica quando a eles submetidos. A equivalncia aplica-se no que tange ao aspecto quantitativo e qualitativo das prestaes que lhes so asseguradas, ou seja, a equiparao proporcional do valor das prestaes em dinheiro e a extenso dos servios que lhes sero prestados, levando-se em considerao a forma de participao no custeio da previdncia social. Nota-se que, alm deste princpio, a Constituio Federal, no 2 do art. 202, na forma da redao

anterior EC. n. 20/98, j evidenciava a aplicao prtica destas regras quando disps que para efeito de aposentadoria, assegurada a contagem recproca do tempo de contribuio na administrao pblica e na atividade privada, rural e urbana, hiptese em que os diversos sistemas de previdncia social se compensaro financeiramente, segundo critrios estabelecidos em lei. 3.3 Seletividade e distributividade na prestao dos benefcios A seletividade traduz-se pela correta adequao dos benefcios e servios real necessidade do protegido. direcionado para o legislador. A distributividade representa a possibilidade do protegido ser alcanado por todos os benefcios e servios, levando-se em considerao os que necessitam de mais proteo com a finalidade de reduzir as

desigualdades sociais. Diz-se que, primeiro, dever-se- selecionar o benefcio ou servio que seria adequado para suprir as contingncias-necessidades do bem a ser protegido (a idade avanada, a sade, a vida, a maternidade, outros), 12 PEREIRA NETTO, Juliana Presotto. A previdncia social em reforma O desafio da incluso de maior nmero de trabalhadores. So Paulo: LTr. 2002. p. 70-71. 13 RIBEIRO, Julio Csar Garcia. A previdncia social do Regime Geral na Constituio Brasileira. So Paulo: LTr. 2001. p. 102. 14 Voltaremos a tratar deste assunto no Captulo V. 15 BALERA, Wagner. Introduo seguridade social. Introduo ao direito previdencirio, coordenao de Meire Lcia Gomes Monteiro. So Paulo: LTr. 1998. p. 49. dentro de tipificaes previamente positivadas com o fim de estabelecer o bem-estar para, depois, verificada a

possibilidade e a necessidade do destinatrio da prestao selecionada, distribu-la aos destinatrios do sistema a fim de estabelecer a justia social. O assunto foi estudado pela Desembargadora Federal Marisa Ferreira dos Santos, em obra que tem o mesmo nome deste princpio, onde fixou os critrios de seleo das necessidades e de distribuio da proteo.16 3.4 Valor da renda mensal dos benefcios substitutos do salrio-de-contribuio ou do rendimento do trabalho do segurado no inferior ao do salrio mnimo Nota-se que no campo da previdncia social as necessidades decorrem da perda ou reduo dos rendimentos do trabalho do segurado. Os benefcios, que tero o condo de estabilizar esta desigualdade devero

recompor, com a maior preciso possvel17, a situao que os beneficirios detinham antes de ser alvo da contingncia social (idade avanada, invalidez, morte, outras). Esta situao nos remete para o objeto que representa exatamente o rendimento de seu trabalho e sobre o qual contribui para o sistema previdencirio; o salrio-de-contribuio, com a garantia de recebimento do salrio mnimo capaz de atender as suas necessidades vitais bsicas e s de sua famlia (inc. IV, art. 7 da CF). 3.5 Financiamento e custeio No af e atingir o bem-estar e a justia sociais, traados no art. 193 da Constituio Federal como objetivo da ordem social18, o legislador constitucional deliberou que seguridade social competiria assegurar os direitos

relativos sade, previdncia e assistncia social. A consecuo desta diretriz, que possui cunho universal, demanda recursos econmicos e financeiros que devem ser, por isso, suportados no s pela Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal mediante recursos provenientes das dotaes oramentrias, como tambm das contribuies sociais, de forma direta e indireta, a fim de culminar na operacionalizao dos meios necessrios e adequados para amparar as contingncias dos destinatrios da seguridade social. Firmou-se como tributria a natureza jurdica das contribuies sociais, aps muitas discusses fundadas em duas linhas de teorias bem definidas por Jesus Clarke Perez; as de concepo jusprivatista, compreendendo

as teorias do salrio de previdncia (teoria do prmio de seguro, teoria do salrio diferido, teoria do salrio atual) e as que compreendem as teorias que vem nas contribuies uma espcie de tributo, ou as de concepo juspublicistas (teoria fiscal, teoria parafiscal e teoria da exao sui generis) 19; e como dotaes oramentrias a participao das pessoas jurdicas de direito pblico no financiamento e custeio da seguridade social. A expresso composta contribuies sociais foi includa no direito positivo ptrio por intermdio da Emenda Constitucional n. 8, de 14 de abril de 1977 ao embutir no art. 43 da Constituio Federal de 1967 o inciso X com a seguinte redao: contribuies sociais para custear os encargos previstos nos arts. 165, itens II, V, XIII, XVI e XIX, 166, 1; 175, 4, e 178.

Assim, as contribuies sociais que suportaro o financiamento da seguridade social, alm dos recursos provenientes dos oramentos dos entes pblicos, esto referidas no art. 195 da Constituio Federal e adviro do empregador, incidentes sobre a folha de salrios, o faturamento e lucro; dos trabalhadores e dos demais segurados da previdncia social e da receita de concursos de prognsticos. O raciocnio de que os empregados so os maiores beneficirios do sistema justificam sua participao no custeio, no entanto, este raciocnio ensejaria um afastamento do interesse dos empresrios e do Estado no financiamento. No entanto, a participao do Estado se justifica em razo no s de possuir o carter intervencionista

adotado aps a inaugurao da segunda fase do constitucionalismo e criao dos direitos constitucionais de 16 SANTOS, Marisa Ferreira dos. O princpio da seletividade das prestaes de seguridade social. So Paulo: LTr. 2004. p. 190. O critrio de seleo das necessidades no campo da previdncia social foi o de agrup-las na categoria das decorrentes da perda ou reduo da renda mensal do segurado. Isso porque o legislador constituinte verificou que a realidade demonstrava que a perda ou reduo da renda era fator freqente de gerao de necessidades. A pesquisa seguinte centrou-se na identificao das contingncias geradoras da perda ou reduo de renda. A se verificou que a realidade, novamente, apontava uma srie de fatos aptos a gerar a contingncia: doena, invalidez, morte, idade avanada,

nascimento de filhos, desemprego involuntrio, priso do segurado, tempo de servio. Para essas contingncias-necessidades o legislador encontrou uma frmula de proteo social: o pagamento, em dinheiro, do benefcio correspondente ao valor da necessidade suprida, tendo sempre em vista a cobertura dos mnimos vitais. Selecionadas as contingncias-necessidades, formada a categoria dos necessitados de proteo, passou o legislador ao passo seguinte: distribuiu a proteo entre os sujeitos atingidos necessidades arroladas. pelas contingncias-

17 MARTINEZ, Wladimir Novaes. O salrio-decontribuio na lei bsica da previdncia social. So Paulo: LTr. 1993. p. 113. 18 Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia sociais.

19 CLARKE PEREZ, Jesus.; BORRAJO DACRUZ, Efren. Estudios jurdicos de prevision social. p. 75-106 apud OLIVEIRA, Antnio Carlos de. Direito do trabalho e previdncia social. So Paulo: LTr. p. 132133.segunda gerao, como tambm por ser alvo formal da funo constitucional de promover o bem comum ou o bem-estar social, ou mesmo em razo de manter a ordem interna. Quanto aos empresrios, a participao se caracteriza pelo interesse na manuteno do bem estar fsico, mental e financeiro do empregado e de seus dependentes, o que sem dvida culmina com maior desempenho no exerccio profissional que, por outro lado, reflete em maior produtividade, lucro e faturamento20 . Wagner Balera leciona que O financiamento direto se d por intermdio de contribuies sociais, ...,

enquanto que a modalidade indireta, vale dizer, aquela na qual toda sociedade participa, ser a oramentria.21 Para tanto ficou determinado que a participao neste custeio deve ser eqitativa; fundar suas bases na diversidade de financiamento, bem como que nenhum benefcio poderia ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total, dimensionando assim trs importantes princpios que devem ser aqui estudados; o princpio da diversidade da base de financiamento; o da equidade na forma de participao no custeio e o da contrapartida, insertos respectivamente nos incisos V e VI do art. 194 e 5 do art. 195 da Constituio Federal. 3.5.1 Princpio financiamento da diversidade da base de

O princpio da diversidade da base de financiamento tem ligao direta com a questo da arrecadao dos recursos necessrios e indispensveis para amparar as necessidades-contingncias dos cidados. Mas no s; deve esteiar-se numa ampla base de financiamento, distribuda por toda a sociedade de forma direta e indireta, contando com recursos de trs grandes frentes; das dotaes oramentrias dos Entes Estatais; das contribuies sociais22; concursos prognsticos e outras fontes que podero ser criadas a qualquer momento para garantir a expanso da seguridade social. Assim, evidenciando a diversidade da base de financiamento da seguridade social, o art. 195 da Constituio Federal nos d a exata noo da enormidade de fontes de onde brotam os recursos financeiros.

Alm destas receitas previamente alinhadas, o 4 do art. 195 estabelece uma fonte subsidiria de recursos que poder ser instituda a qualquer tempo, por intermdio de lei complementar, desde que destinada a garantir a manuteno ou expanso da seguridade social, no se lhes aplicando o princpio da anterioridade23 e exigveis em noventa dias; caractersticas estas prprias da espcie tributria que constituem categoria autnoma 24; e, finalmente, no podero ter fatos geradores semelhantes aos dos impostos do sistema ou das contribuies sociais j existentes. Mais ainda, os fatos geradores dessas novas contribuies no podem ser cumulativos.25 Com prudncia, o constituinte imaginou que o sistema de seguridade social

deveria merecer, com o tempo, compatvel com o crescimento do Pas e

expanso

com o progresso econmico. A vida social h de caminhar no rumo da proteo integral (ideal da universalidade). As fontes de custeio existentes no podem sofrer expanso, por naturais limitaes econmicas. Antevendo a necessidade de campo futuro de incidncia de contribuies previdencirias, o constituinte estabeleceu, no art. 195, que A lei poder instituir outras fontes destinadas a garantir a manuteno e expanso da seguridade social....26 3.5.2 Princpio da equidade participao no custeio na forma de

A base de financiamento, escorada principalmente nos Entes Estatais e na sociedade, mostra um universo

indiscutivelmente desigual; no apenas dentro da qualificao dos Entes Estatais onde se constata que a Unio possui arrecadao superior em relao aos Estados e Distrito Federal e, estes, em relao aos Municpios e, os Municpios relacionados entre si; mas tambm dentro da prpria sociedade ao se analisar a capacidade 20 VIDAL NETO, Pedro. Natureza jurdica da seguridade social. So Paulo: Faculdade de Direito, 1993. Tese (Doutorado em Direito) Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo. p. 181-184. 21 BALERA, Wagner. Contribuies sociais. Caderno de Pesquisa Tributria, So Paulo, n. 17, p. 311-346. 1992. 22 Assevera a Desembargadora Diva Malerbi que nas contribuies sociais, ao contrrio dos demais tributos, relevante para caracterizar a exao no s a

finalidade para a qual foi instituda, como tambm a afetao de sua receita ao custgeio da atividade estatal que pressuposto de sua criao. (BRASIL. Tribunal Regional Federal da Terceira Regio. Argio de Inconstitucionalidade na Apelao em Mandado de Segurana n. 38.950/SP. Relatora: Desembargadora Federal Diva Malerbi. Dirio da Justia da Unio. 12 de dezembro de 1991). 23 ... o valor nascido da aspirao dos povos de conhecer com razovel antecedncia o teor e o quantum dos tributos a que estariam sujeitos no futuro imediato, de modo a poderem planejar as suas atividades levando em conta as referncias da lei. COELHO, Sacha Calmon Navarro. Comentrios Constituio de 1988 Sistema tributrio. Rio de Janeiro: Forense. 1991. p. 315. 24 FARIAS, Paulo Jos Leite. Regime jurdico das contribuies previdencirias. Revista de Previdncia Social. So Paulo: LTr. nov. 1985. n. 180. p. 800.

25 COELHO, Sacha Calmon Navarro. Estudo breve sobre contribuies sociais s luzes da Constituio de 1988. Revista de Direito Tributrio. 1996. So Paulo: Malheiros. n. 60. p. 101. 26 BALERA, Wagner. O custeio da previdncia social na zona rural. Revista de Previdncia Social. So Paulo: LTr. jun.1994. n. 163. p. 437.contributiva de empregados e empregadores, aposentados e pensionistas, e at mesmo desempregados que contribuem facultativamente para o Regime Geral de Previdncia Social; enfim, de toda a coletividade. Esta desigualdade na base de financiamento demanda a aplicao do princpio da eqidade na forma de participao no custeio por meio do qual, dependendo da colocao do contribuinte na comunidade, ou do prprio Ente Estatal, dever participar no custeio levandose em considerao sua aptido para suportar a carga

tributria27; ou seja, a Constituio quer que, exata e precisamente, o legislador retire recursos de quem os tem, para dar queles que no os tm.28 Este raciocnio compartilhado por Wagner Balera quando expe que: Tal diretriz, estampada no inciso V do art. 194, pargrafo nico, da Lei Suprema, h de ser entendida em conjunto com o denominado princpio da capacidade contributiva, que figura, de modo expresso, no 1 do art. 145 da mesma Constituio. Deveras, a eqidade a dimenso especfica da isonomia no campo do custeio da seguridade social.29 Assim as disposies gerais do sistema tributrio nacional, fixados na Constituio Federal devem auxiliar na instruo das diretrizes do custeio da seguridade social a fim de que, sempre que possvel, a contribuio

tenha carter pessoal, observando a graduao segundo a capacidade econmica do contribuinte, baseando-se no seu patrimnio, nos seus rendimentos e nas atividades econmicas que executa, respeitando-se os direitos individuais, mas sempre com os olhos voltados para efetividade dos objetivos propostos pela ordem social30 . Em outras palavras, o preceito pode ser assim traduzido: quem ganha mais, paga mais, quem tem menos, paga menos; e quem no tem nada, no paga. No que tange s contribuies sociais, pensamos que idntico raciocnio h de ser aplicado. Informam essas imposies o princpio do benefcio: reportam-se a uma especial despesa ou especial vantagem referida ao contribuinte. Porm, configurando-se

como impostos, as contribuies sociais devero observar, naturalmente, o princpio da capacidade contributiva. Saliente-se que o texto fundamental, ao cuidar da seguridade social, em seu art. 194, pargrafo nico estabelece competir ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos objetivos que elenca, entre eles a equidade na forma de participao no custeio (inciso V), que, a nosso ver, nada mais do que a aplicao, no campo das contribuies sociais, do princpio da capacidade contributiva. 31 Esta assimetria implica o raciocnio de proporcionalidade entre o risco social da atividade econmica que o contribuinte executa e o montante que dever destinar ao custeio do sistema, de modo que quem ganha mais

deve contribuir com mais32; quem ganha menos deve contribuir com menos, ou at mesmo no contribuir. A equidade autoriza que se imponham maiores encargos aos que tm menos necessidades, menores encargos aos mais necessitados, e nenhum encargo aos que necessitam e no podem contribuir.33 3.5.3 Princpio da contrapartida Nota-se indiscutvel nexo entre a prestao benefcios e servios e a contribuio para sua consecuo, de modo que aqueles no podero ser criados, majorados ou estendidos sem esta ( 5 do art. 195 da Constituio Federal)34; eis o princpio da contrapartida. Em sua obra dedicada ao estudo deste princpio, Uendel Domingues Ugatti explica que ele est consagrado no ordenamento jurdico nacional desde a promulgao da Lei Orgnica da Previdncia Social, Lei n.

3.807, de 26 de agosto de 1960, tendo sido implementado em sede constitucional por intermdio da Emenda Constitucional n. 11, de 1965.35 27 COSTA, Regina Helena. Princpio da capacidade contributiva. 3 ed. So Paulo: Malheiros. 2003. p. 111. 28 ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. 3 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais. 1984. p. 184. 29 BALERA, Wagner. A contribuio social sobre o lucro. Revista de Direito Tributrio. 1996. So Paulo, n. 67, p. 292-322. 30 Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os seguintes tributos: 1. Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado administrao tributria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos

individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte. 31 COSTA, Regna Helena. Contribuies sociais e princpio da capacidade contributiva. Revista de previdncia social. So Paulo: LTr. n. 166. set.1994. p. 687. 32 MARTINEZ, Wladimir Novaes. Princpios de direito previdencirio. 2. ed. So Paulo: LTr, 1985. p. 94. 33 SANTOS, Marisa Ferreira dos. Princpios constitucionais regentes da seguridade social. Revista do Tribunal Regional Federal da Terceira Regio. So Paulo: Thomson-IOB. Jan-fev.2004. n. 63. p. 60. 34 Art. 195, 5. Nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. 35 UGATTI. Uendel Domingues. O princpio constitucional da contrapartida na seguridade social. So Paulo: LTr. 2003. p. 75-76.Paulo Jos

Leite Farias ensina que a se trata de uma norma dirigida ao legislador infra-constitucional a fim de que, na criao, majorao ou alargamento dos benefcios seja observado o equilbrio financeiro do Caixa previdencirio. Ressalte-se que este equilbrio tem um aspecto intertemporal, tendo em vista que conforme asseverava Lord Beveridge a idia-fora da seguridade social a da solidariedade entre geraes, de tal sorte que a gerao presente custeia prestaes a serem percebidas pelas geraes futuras.36 uma regra endereada ao legislador, porquanto do Congresso Nacional a competncia constitucional para legislar sobre previdncia social. Tem ela por fim evitar a criao de novas prestaes, alm asseguradas por esta lei, sem a necessria das

cobertura financeira. Nesta Lei Orgnica, o plano de benefcios corresponde ao plano de

custeio, de maneira que se estar estabelecendo o desequilbrio entre os dois planos, se criado benefcio novo sem que, em contrapartida, seja prevista a respectiva receita de cobertura.37 Esta previso constitucional tem significado muito importante na medida em que, conforme explica Misabel Derzi, sempre se pretendeu corrigir a economia, as graves injustias e as distores sociais atravs da Previdncia Social.38 Assevera o Professor Wagner Balera que, na vida social, rumo ao ideal de universalidade, novos riscos determinaro a necessria ampliao da cobertura. As despesas decorrentes destas novas coberturas dependero da majorao das contribuies existentes ou da instituio de outras. No entanto, somente tero validade constitucional as providncias que ampliam a cobertura se houver especfica previso normativa das

fontes de custeio das novas prestaes. Sem a contrapartida, o sistema de seguridade social no estaria, jamais, apto a proporcionar proteo. Naturalmente que dados estatsticos, demogrficos, econmicos e institucionais sero observados nesta atividade legislativa.39 4 Concluso Os princpios informadores da previdncia social, tambm colocados no texto constitucional como objetivos do sistema previdencirio, visam alcanar a proteo de todas as pessoas que dele participam. Para tanto, coloca-as como destinatrias (segurados e dependentes) dos ideais de bem-estar e Justia sociais consoante previso do art. 193 da Constituio Federal; todavia, buscam tambm estabelecer uma forma adequada e coerente de financiamento, escorada na diversidade e equidade de participao no custeio do

sistema. Esta relao de prestao/contraprestao revela que se trata de um Sistema de carter eminentemente contributivo, porm solidrio. Revela-se tambm que deve haver perfeito equilbrio entre o custeio e a distribuio dos benefcios, donde revela-se como um dos mais importantes princpios, diga-se de passagem fundamental para manuteno do Sistema Previdencirio, aquele que prev que nenhum benefcio ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente (contrapartida). fonte de custeio total

Finalmente, verifica-se que a Previdncia Social est sempre vulnervel s mutaes sociais decorrentes da dinmica movimentao demogrfica (envelhecimento da populao; reduo do nmero da populao

economicamente ativa; reduo da natalidade; aumento da expectativa de sobrevida; e outras) que implica a necessidade de ajustes e reformas que devero ser feitos com efetiva subordinao aos princpios em anlise; da a importncia dos mesmos. E