1.

Formulacin de la poltica econmica

1.1 Objetivo de la poltica econmica

El objetivo central de la poltica econmica es maximizar el nivel de bienestar social. Qu es el bienestar? Cmo se cuantica? El trmino bienestar, al igual que el concepto de distribucin ptima del ingreso, implica juicios de valor. Idealmente, estos deben ser establecidos mediante un acuerdo de voluntades entre las fuerzas representativas de la sociedad. Asimismo, se puede proponer tericamente que el bienestar de la sociedad en su conjunto aumenta si se mejora el bienestar de un sector de la poblacin sin afectar el del resto, e incluso representarlo mediante curvas de indiferencia social. Sin embargo, en la prctica dicho concepto no es medible, porque no es posible sumar utilidades subjetivas ni hacer comparaciones interpersonales. Por lo tanto, los encargados de poltica deben utilizar objetivos medibles que sirvan como gua en la consecucin del objetivo central. As, hay indicadores disponibles sobre produccin, empleo, distribucin del ingreso, salud, educacin, pobreza, etc. Por ejemplo, pueden plantearse objetivos como alcanzar una determinada tasa de crecimiento en un contexto de estabilidad macroeconmica y crear un clima de negocios propicio para la expansin de actividades orientadas al exterior y la generacin de empleo. Adicionalmente, pueden proponerse polticas de salud, educacin, infraestructura, apoyo alimentario, poblacin, etc. Todas ellas deben estar debidamente coordinadas y sujetas a seguimiento en su ejecucin. Asimismo, es importante distinguir entre objetivos

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de corto y largo plazo. Los primeros estn asociados con los efectos del ciclo econmico en el nivel de actividad econmica, mientras que los segundos estn asociados con la problemtica del desarrollo. Una poltica ptima debe integrar ambos tipos de objetivos.

1.2 Elaboracin de un programa econmico

Denidos los objetivos centrales en los aspectos econmico y social, es necesario hacer un diagnstico de la situacin actual y pronsticos. El diagnstico implica sistematizar la informacin histrica disponible para calcular un modelo que describa el funcionamiento macroeconmico y facilite la interpretacin de los principales problemas y limitaciones que ha sufrido el proceso de desarrollo. Por otro lado, el pronstico o prognosis permite conocer el efecto de determinadas polticas en el futuro. El diagnstico y la prognosis constituyen el punto de partida del proceso de formulacin de polticas, es decir, el establecimiento de niveles cuantitativos a los cuales se desea llevar ciertas variables. Lo expresado anteriormente debe concretarse en la elaboracin de un programa o plan. En un nmero creciente de pases, dicho plan toma la forma de un marco macroeconmico multianual. Este contiene un conjunto de medidas de poltica que generalmente priorizan la estabilidad macroeconmica, la consolidacin institucional, la transparencia de las acciones del gobierno, la promocin de la inversin privada como motor de la actividad productiva y la transparencia del gasto pblico sobre todo el gasto orientado a los servicios que benecian a la poblacin ms necesitada. Adems, el marco macroeconmico multianual debe servir de gua a los agentes econmicos. En la prctica, la elaboracin del marco macroeconmico multianual emplea como insumo bsico la informacin sobre produccin, recaudacin, inacin y contexto internacional, as como los objetivos del programa econmico y la situacin macroeconmica previa. Luego, mediante un modelo macroeconomtrico, se proyectan cifras para las principales variables. Estas ltimas, conjuntamente con la poltica tributaria y arancelaria, permiten determinar los ingresos del

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gobierno central. Estos, sumados a la meta del dcit scal, permiten estimar el gasto pblico y formular el presupuesto pblico. Asimismo, una vez jado el dcit scal, se podr elaborar su nanciamiento y proyectar el servicio de la deuda pblica. Este procedimiento es iterativo, teniendo en cuenta el efecto multiplicador del gasto pblico en el nivel de actividad econmica.

1.3 Participacin del Estado

Hay mercados competitivos que funcionan ecientemente sin tutela ni reglamentacin. En estos, la intervencin del Estado distorsiona la formacin de los precios y, por lo tanto, la asignacin de recursos, lo cual perjudica a productores y consumidores. Por otro lado, los monopolios naturales o surgidos de la accin deliberada de las polticas gubernamentales y los oligopolios generan distorsiones en los precios y la asignacin de recursos, y el Estado debe intervenir para corregirlas. Asimismo, el proceso productivo puede generar efectos negativos en la economa, conocidos como deseconomas externas, que crean conictos entre la poblacin y las instituciones, y afectan el medio ambiente. En estas situaciones tambin es necesaria la participacin del Estado. Esta intervencin es fundamental para la construccin de infraestructura y la dotacin de los servicios necesarios para alentar a la actividad privada a tomar riesgos en la creacin de nuevas industrias. Prioritariamente, el Estado debe tomar accin respecto de la desigualdad en la distribucin del ingreso y la existencia de niveles altos de pobreza, que ponen en riesgo la subsistencia del individuo y la capacidad de mejorar sus condiciones de vida. Por ello, el gasto en educacin, salud, alivio de la pobreza e infraestructura debe estar entre sus principales prioridades. En resumen, la participacin eciente del Estado se extiende ms all de la provisin de servicios bsicos, pero sin convertirse en un intervencionismo que impida que la actividad privada nacional y extranjera genere riqueza.

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1.4 La poltica econmica en la globalizacin

El proceso de globalizacin ha producido apertura e integracin a nivel mundial en los campos del comercio, las nanzas y la informacin. Un pas debe afrontar adecuadamente la globalizacin y aprovechar los benecios de un mercado ampliado. Concretamente, la poltica econmica debe adoptar los mecanismos e instrumentos adecuados para fomentar la eciencia y la competitividad, con el n de lograr una presencia en los mercados internacionales mediante el aprovechamiento de sus potencialidades. As, los pases que poseen abundantes recursos naturales deben implementar polticas que aseguren su explotacin racional, y los que cuentan con abundante mano de obra pueden priorizar el empleo de este factor para reducir costos. En estos pases, la legislacin laboral debe ser lo sucientemente exible para facilitar la contratacin de mano de obra, sin descuidar la proteccin a los trabajadores. En este caso, es necesario conciliar una situacin de dotacin de recursos con consideraciones sociales y polticas en benecio de la sociedad en su conjunto.

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. Poltica fiscal

2.1 La poltica scal como componente de la poltica econmica

Se puede dividir la conduccin de la poltica econmica en dos grandes aspectos: poltica microeconmica y macroeconmica. La poltica microeconmica se reere al diseo de polticas que afectan a sectores o grupos especcos. Se pueden citar como ejemplos la regulacin de los servicios pblicos, la poltica de competitividad y las polticas sectoriales. Por otro lado, la poltica macroeconmica se ocupa de la administracin de las variables agregadas de la economa. Los dos ramas ms importantes de la poltica macroeconmica son la poltica monetaria y la poltica scal. Los instrumentos de la poltica scal son los ingresos y gastos pblicos. Los ingresos pblicos son todos los recursos que el Estado capta cada ao scal. El gasto pblico es uno de los principales instrumentos usados por el gobierno para implementar su programa de poltica econmica.

2.2 Ingresos pblicos

Los ingresos pblicos se dividen en impuestos e ingresos no tributarios.

2.2.1 Impuestos
Los impuestos son pagos obligatorios sin contraprestacin y no recuperables, a los que estn sujetos los contribuyentes de un pas.

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Un concepto importante ligado a este tema es el de presin tributaria, es decir, el monto total de impuestos recaudados dividido entre el Producto Bruto Interno (PBI) nominal. En el Per, la presin tributaria ha sido en promedio 13,7 por ciento del PBI en 19702005. Alcanz su valor ms bajo en 1989 (8,5 por ciento) y registr 13,6 por ciento en 2005. En este ltimo ao, otros pases latinoamericanos alcanzaron los siguientes niveles aproximados: Chile 17,3 por ciento, Colombia 20,1 por ciento, Mxico 9,7 por ciento, Brasil 17,2 por ciento y Argentina 23,3 por ciento. Los impuestos se dividen en dos grandes categoras: directos e indirectos. Los impuestos directos estn orientados a categoras especcas de personas o empresas. En general, son de tipos: el impuesto a la renta (que se aplica a personas naturales y empresas); las contribuciones, que se utilizan exclusivamente para pagar los gastos de la seguridad social; y los impuestos al patrimonio. Los impuestos indirectos incluyen todos los gravmenes dirigidos a bienes y servicios. El ms importante es el impuesto a las ventas, que en algunos pases se impone al valor agregado1 y no a las ventas brutas. Como su nombre lo indica, el primero se cobra sobre el valor agregado generado en cada etapa de produccin, evitando distorsiones en las decisiones de produccin principalmente, el efecto en cascada, generado cuando el impuesto se cobra tanto sobre los insumos como sobre el producto nal. En segundo lugar estn los impuestos al comercio internacional, denominados aranceles o tarifas. Finalmente estn los impuestos especcos (o selectivos), que se aplican al consumo de determinados bienes, principalmente bienes considerados de lujo o con impacto social adverso. Por ejemplo, se utilizan los impuestos especcos para desalentar el consumo de tabaco, que tiene consecuencias negativas en la salud; o para limitar el uso de combustibles, por su impacto en el medio ambiente.

El valor agregado es la diferencia entre el valor de venta y el valor de los insumos adquiridos para producir un bien.

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2.2.2 Principales impuestos

En el Per, los principales impuestos son los siguientes: Impuesto a la Renta: grava el ingreso de las personas naturales y las utilidades obtenidas por las empresas. En 2005 la recaudacin por impuesto a la renta represent el 31,4 por ciento de los ingresos tributarios totales en el caso peruano. Impuesto General a las Ventas (IGV): es un impuesto al valor agregado; es decir, cada empresa deduce del IGV sobre su producto el IGV pagado por los insumos adquiridos. Esta deduccin se denomina crdito scal. En trminos scales es el impuesto ms importante, que en varios pases emergentes participa con ms del 50 por ciento de los ingresos tributarios. Impuestos a la Importacin: este concepto comprende los aranceles de aduana, as como las sobretasas, que son gravmenes especcos que se imponen para proteger determinados sectores productivos contra los precios de venta de las importaciones. Los principales productos sujetos a sobretasas son agropecuarios (arroz, maz, azcar, leche, etc.). En el Per, la recaudacin por este concepto alcanz menos del 10 por ciento de los ingresos tributarios en 2005. Impuesto Selectivo al Consumo (ISC): es un impuesto especco a la venta de determinados bienes, como cigarrillos, gaseosas, vehculos, cerveza, licores, etc. Como ejemplo, vemos a continuacin un recuadro sobre la presin tributaria en el Per.

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Recuadro 2.1 La presin tributaria en el Per En la siguiente tabla se muestra la evolucin de la presin tributaria en el Per durante la ltima dcada. Se observa que se redujo de manera importante desde 1997 cuando alcanz su valor mximo de los ltimos 20 aos a causa de la recesin de 1998-2001. Ingresos corrientes del gobierno central (porcentajes del PBI)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

I. INGRESOS TRIBUTARIOS 1. Impuestos a los ingresos - Personas naturales - Personas jurdicas - Regularizacin 2. Impuestos al patrimonio 3. Impuestos a las importaciones 4. Impuesto General a las Ventas (IGV) - Interno - Importaciones 5. Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) - Combustibles - Otros 6. Otros ingresos tributarios 7. Documentos valorados II. INGRESOS NO TRIBUTARIOS III. TOTAL (I + II)
Fuente: BCRP.

13,6 2,9 0,9 1,6 0,4 0,0 1,8 6,3 3,5 2,8 2,1 1,2 0,8 1,1 -0,6 1,7 15.3

14,1 14,2 14,0 12,7 3,6 3,6 3,5 2,9 1,0 1,0 1,1 1,1 2,1 2,3 2,1 1,6 0,6 0,4 0,3 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 1,7 1,6 1,7 1,6 6,3 6,6 6,7 6,4 3,4 3,8 3,8 3,7 2,8 2,8 2,8 2,6 2,0 2,1 2,1 2,0 1,2 1,2 1,2 1,2 0,8 0,9 0,9 0,8 1,0 1,2 1,1 1,0 -0,6 -1,0 -1,1 -1,2 1,8 1,8 1,8 2,0

12.3 12.5 2,8 3,0 1,1 1,1 1,4 1,5 0,3 0,4 0,0 0,0 1,6 1,5 6,5 6,3 3,8 3,6 2,7 2,6 1,8 1,9 1,1 1,2 0,7 0,7 1,1 1,4 -1,5 -1,5 2,7 1,9

12.1 13.0 13.3 13.8 3,0 3,8 3,9 4,3 1,1 1,2 1,2 1,3 1,6 2,0 2,2 2,3 0,3 0,5 0,4 0,8 0,0 0,0 0,0 0,0 1,2 1,2 1,2 1,2 6,3 6,7 6,9 7,1 3,8 4,0 4,1 4,1 2,6 2,7 2,9 3,0 2,1 2,1 1,9 1,6 1,5 1,6 1,4 1,0 0,6 0,6 0,6 0,6 0,9 0,7 0,9 1,2 -1,5 -1,5 -1,5 -1,6 2,3 2,0 1,8 2,0

15.8 16.0 15.8 14.7

14.9 14.4

14.4 14.9 15.1 15.8

Cabe destacar algunas conclusiones que se derivan del anlisis de la tabla: - La recesin que se inici en 1998 impact fuertemente en el pago de impuesto a la renta de las empresas (personas jurdicas). Recin en 2003 se aprecia el impacto de la recuperacin econmica. Sin embargo, los pagos de personas naturales se mantuvieron alrededor de 1,2 por ciento del PBI. - La recaudacin arancelaria se ha reducido debido a la disminucin de la tasa promedio del arancel de 20 por ciento en 1997 a 10,1 por ciento, como resultado de la poltica de apertura comercial iniciada en la dcada de 1990. - El impuesto a los combustibles ha reducido su aporte a los ingresos pblicos a causa de una disminucin del ISC orientada a atenuar el aumento del precio internacional del petrleo. - Hay un aumento considerable en la recaudacin del IGV por dos motivos: el aumento de la tasa de 18 a 19 por ciento en 2003 y un conjunto de medidas de ampliacin de la base tributaria que han reducido de manera notoria la evasin en este impuesto.

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2.2.3 Ingresos no tributarios

Los ingresos de carcter no tributario incluyen, por ejemplo, a las tasas, que son pagos al Estado a cambio de servicios como el suministro de pasaportes o certicados. En el Per, adems de las tasas, se incluyen en la cuenta ingresos no tributarios los intereses, canon y regalas, transferencias del Fondo Especial de Administracin del Dinero Obtenido Ilcitamente del Estado (Fedadoi) y los recursos directamente recaudados por las entidades.

2.2.4 Principios de un sistema ptimo de administracin tributaria

Todo sistema tributario debe satisfacer el siguiente conjunto de principios bsicos: Eciencia: el sistema tributario debe, en lo posible, limitar su impacto sobre la eciencia econmica. Al modicar la estructura de precios relativos, los impuestos pueden inducir cambios en las decisiones de consumo y ahorro. Por ejemplo, Stiglitz (2000) menciona que en el Reino Unido se cre durante el siglo XVIII un impuesto a las ventanas, lo cual gener la masicacin de casas sin ventanas. Rendimiento: el sistema tributario debe ser capaz de generar un ujo estable de ingresos que permita programar el gasto pblico sin tener que recurrir a un endeudamiento excesivo. Simplicidad: el costo de administracin del sistema tributario debe ser el menor posible. Para ello, el sistema debe estar constituido por un conjunto pequeo de impuestos, puesto que los sistemas complicados generan grandes costos administrativos. En las economas modernas, la mayora de estos costos proviene de las exoneraciones tributarias, que multiplican los costos de scalizacin para la autoridad tributaria. Equidad: el sistema tributario debe ser justo. Es decir, no debe haber discriminacin o tratamientos preferenciales para determinados contribuyentes: la carga tributaria deber ser similar si lo son las condiciones econmicas de los contribuyentes. Adems, los impuestos deben ser progresivos, es decir, la tributacin debe ser mayor cuanto mayor sea la capacidad contributiva. Esta proposicin se reeja, por ejemplo, en tasas diferenciadas por tramos de ingresos en el impuesto a la renta.

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Recuadro 2.2 Exoneraciones tributarias Se entiende por exoneracin tributaria (o gasto tributario) todo tratamiento preferencial (incluidas excepciones, exclusiones o deducciones) otorgado por el Estado en aspectos tributarios. Estos tratos especiales rompen los principios institucionales sobre los que se organiza un sistema tributario eficiente. Los regmenes especiales en favor de determinados contribuyentes rompen los principios de equidad y simplicidad, y multiplican los costos para la administracin tributaria. Tambin crean incentivos para la generacin de actividades ilegales, como el contrabando. Notablemente, fomentan el surgimiento de sectores o actividades con rentabilidad artificial, es decir, derivada nicamente de ventajas tributarias. Las exoneraciones tpicamente toman las siguientes formas: - exoneraciones del pago de impuestos o tasas diferenciadas; - crditos tributarios; - aplazamiento del pago de impuestos; - depreciacin acelerada de gastos de capital. Adicionalmente, se puede establecer la siguiente clasificacin para las exoneraciones: - Regionales: afectan a una determinada zona geogrfica (por ejemplo, exoneraciones a la Amazona). - Sectoriales: corresponden a un determinado sector econmico (por ejemplo, exoneraciones a los sectores agrcola y turstico). - Comerciales: generan zonas libre de impuestos (tpicamente zonas fronterizas). No existe evidencia emprica de que las exoneraciones tributarias tengan un impacto favorable en el desarrollo econmico. Los casos de las exoneraciones regionales y comerciales en el Per son ejemplos claros de la escasa contribucin de estos instrumentos al nivel de actividad econmica y el desarrollo. Asimismo, generan una importante prdida de ingresos fiscales (aproximadamente 1 por ciento del PBI).

2.3 Gasto pblico

La clasicacin del gasto que enfatiza el impacto sobre la economa se denomina clasicacin econmica. Segn este criterio, se puede clasicar los gastos pblicos en dos grandes conceptos: gastos corrientes y gastos de capital. Los gastos corrientes son aquellos destinados al pago de bienes o servicios que se consumen durante un ao scal. Por otro lado, los gastos de capital o gastos de inversin se orientan a bienes que incrementan el acervo de capital de la economa y, por lo tanto, afectan el ahorro y la riqueza futuros.

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2.3.1 Gastos corrientes

El gasto corriente se divide en las siguientes categoras2: Remuneraciones: comprende el gasto en sueldos y salarios (inclusive graticaciones y bonicaciones) de los empleados del gobierno central. Bienes y servicios: comprende las compras de bienes de duracin menor a un ao, as como los pagos de servicios. Incluye adems las compras de bienes y servicios requeridos para la seguridad nacional (Fuerzas Armadas) y seguridad ciudadana (Polica). Transferencias: se entiende por transferencia todo pago sin contraprestacin que efecte el gobierno central. En varios pases, los componentes ms importantes de este rubro son las pensiones, los aportes al seguro social y las transferencias de los programas sociales (Vaso de Leche o Juntos3). Tambin se incluyen en esta cuenta los pagos efectuados a los gobiernos locales por concepto de canon y regalas. El canon es una proporcin del impuesto a la renta pagada por las empresas que extraen recursos naturales, y que el gobierno central transere a las zonas donde se lleva a cabo la explotacin. Las regalas son pagos que hacen las empresas que explotan recursos naturales como un derecho por utilizar recursos del Estado. Son independientes de las utilidades y dependen de la cantidad producida. Intereses de la deuda: son los pagos por intereses generados por las operaciones de endeudamiento externo e interno en las que incurre el pas.

2 El Manual del Fondo Monetario Internacional (2001) considera nicamente tres categoras: bienes y servicios, transferencias y pagos de intereses. Sin embargo, aqu hemos preferido separar los salarios, siguiendo la metodologa estndar que utiliza el BCRP en el seguimiento de las cuentas scales (BCRP, 2004). 3 Juntos es un programa condicionado de subsidios monetarios iniciado en 2005 con el objeto de aliviar la situacin de los sectores en extrema pobreza.

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Recuadro 2.3 La economa de la seguridad social Un fenmeno estructural que afecta a todas las economas del mundo es el envejecimiento de la poblacin. Como consecuencia de los avances de la ciencia mdica, la esperanza de vida ha aumentado notablemente. A la vez, el aumento del nivel educativo y los avances de la ciencia en cuanto a mtodos anticonceptivos han originado una cada de la tasa de natalidad. En el Per, la tasa de crecimiento de la poblacin se ha reducido de 2,7 por ciento durante la dcada de 1950 a 1,3 por ciento en la actualidad (BCRP, 2006). En trminos fiscales, esta situacin representa un gran problema por su impacto sobre los pagos de seguridad social. En la mayora de pases, el seguro social funciona a travs del sistema conocido como pay as you go, que consiste en que las personas en edad de trabajar pagan las pensiones de los retirados. Cuanto ms grave sea el problema demogrfico, mayor ser el subsidio estatal a la seguridad social. Las perspectivas son ms graves en los pases avanzados. Por ejemplo, en los EEUU, segn proyecciones de la Oficina del Presupuesto del Congreso (1998), la deuda pblica generada por los costos de los programas de seguridad social puede llegar a ms de 200 por ciento del PBI en 2050.

2.3.2 Gastos de capital

Los gastos de capital comprenden los gastos incurridos como consecuencia de la adquisicin de activos no nancieros, as como las transferencias a otras unidades del sector pblico con el objeto de adquirir dichos activos. Se distinguen bsicamente los siguientes conceptos: (i) formacin bruta de capital, que es el gasto por adquisicin de bienes de capital; y (ii) otros gastos de capital, que comprenden la inversin nanciera del gobierno central y las transferencias a empresas estatales u otras instituciones del sector pblico orientadas a gastos de capital. El concepto de inversin pblica se reere al gasto formacin bruta de capital de todo el sector pblico.

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Recuadro 2.4 La inversin pblica en el Per El grfico muestra el comportamiento de la inversin pblica en el Per durante los ltimos 55 aos. Durante las dcadas de 1950 y 1960, la inversin pblica se ubic en promedio alrededor de 2,5 por ciento del PBI. Durante la dcada de 1970, especialmente bajo el gobierno militar del general Juan Velasco Alvarado, se implement un modelo de desarrollo sustentando en el aporte del sector pblico, y se aument significativamente la deuda pblica con el objeto de desarrollar obras de infraestructura y compras de equipo militar. Con ligeros matices, esta poltica se mantuvo durante la dcada de 1980. La inversin pblica durante estas dcadas se mantuvo alrededor del 6 por ciento del PBI. En la dcada de 1990, una de las premisas centrales de las polticas econmicas liberales fue la reduccin del tamao del Estado a travs de un proceso de privatizacin. A causa de la desaparicin de empresas pblicas, la inversin pblica se mantuvo en aproximadamente 4 por ciento del PBI durante la dcada. Finalmente, durante el Periodo 2000- 2005 ocurri una reduccin adicional de la inversin pblica, que ahora se ubica aproximadamente en 3 por ciento del PBI. Este resultado es consecuencia de la rigidez del presupuesto y la necesidad de mantener dficits fiscales moderados. Inversin pblica (1950-2005) (porcentaje del PBI)
10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004

Fuente: BCRP/MEF

2.4 Elementos del anlisis de la contabilidad del sector pblico

En general, la estructura contable del sector pblico se puede expresar a travs del siguiente diagrama:

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1. 2. 3. 4. 5.

(+) Ingresos totales (-) Gastos totales = Resultado econmico (+) Amortizaciones = Financiamiento

La lgica de esta tabla es simple. Encima de la lnea se registran los ingresos y los gastos. Debajo de la lnea se registra la variacin de los activos o pasivos. Por ejemplo, si el sector pblico genera un dcit, debe endeudarse para nanciar un gasto mayor al ingreso. Es decir, los pasivos han aumentado (una transaccin debajo de la lnea). Aunque las amortizaciones son un gasto que el Estado debe honrar, no se registran encima de la lnea porque no se trata de un gasto ocurrido en el periodo corriente: las amortizaciones son los pagos del principal de la deuda pblica, y por lo tanto corresponden a operaciones realizadas en el pasado. El monto total que el Estado debe nanciar cada ao, conocido como requerimiento nanciero, est compuesto por el dcit scal ms los pagos por concepto de amortizaciones. El Estado tiene tres fuentes principales de nanciamiento: Prestamos: pueden hacerse a travs de tres modalidades: crditos de libre disponibilidad, otorgados tpicamente por la banca multilateral Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial, Corporacin Andina de Fomento (CAF), etc.; crditos destinados exclusivamente a nanciar proyectos de inversin pblica; y colocacin de bonos en los mercados domstico o externo. Venta de activos: a travs de este proceso, el Estado obtiene recursos a travs de la venta de empresas pblicas u otros activos al sector privado. Desahorro de depsitos: el Estado mantiene ahorros que puede usar para nes especcos. Asimismo, para prevenir coyunturas que puedan elevar los costos del endeudamiento (por ejemplo, un proceso electoral), se efectan operaciones conocidas como prenanciamientos, que consisten en la colocacin de bonos con anticipacin al vencimiento de las obligaciones nancieras. Usualmente, el dinero as recaudado se guarda en el banco central y se utiliza cuando sea requerido. En este caso, se registrar el uso de un depsito en las cuentas scales.

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Existe otra va a travs de la cual el sector pblico puede obtener fondos, utilizada profusamente en el Per en la dcada de 1980: el Tesoro puede solicitar prestamos al banco central. Con el n de atender las demandas del Estado, el banco central debe emitir (imprimir) billetes. Este proceso se denomina emisin inorgnica, pues crea una demanda articial sin la debida correspondencia en la oferta, y por lo tanto una presin hacia la elevacin de los precios (inacin). En el Per, el abuso de este mecanismo gener un proceso hiperinacionario. Por ello, la Constitucin Poltica, en su artculo 84, establece especcamente: El Banco [Central de Reserva del Per, BCRP] est prohibido de conceder nanciamiento al erario.

2.5 Estructura del sector pblico

Tpicamente, las estadsticas de las nanzas pblicas se construyen a travs de los siguientes agregados scales: Gobierno central: es la unidad bsica de la contabilidad del sector pblico. Comprende las instituciones sobre las cuales la administracin central tiene control econmico directo. Gobierno central consolidado: comprende el gobierno central, el seguro social, la Ocina de Normalizacin Provisional (ONP)4, los organismos reguladores y las sociedades de benecencia. Gobierno general: comprende el gobierno central consolidado y los gobiernos locales. Empresas pblicas no nancieras: son las empresas no nancieras en las que el Estado tiene propiedad mayoritaria. Sector pblico no nanciero (SPNF): comprende la consolidacin del gobierno general y empresas pblicas no nancieras. Es la unidad contable ms importante para el anlisis macroeconmico del sector pblico. Un resultado econmico negativo del SPNF se denomina dcit scal, y uno positivo se denomina supervit scal.

Entidad encargada de manejar los bonos de reconocimiento. Estos bonos son parte de la deuda interna y tienen por objeto reconocer los pagos de los trabajadores al sistema pblico de pensiones, cuando deseen trasladarse al sistema privado.

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2.6 La deuda pblica

2.6.1 El caso peruano
Cuando los gastos del sector pblico son mayores a los ingresos, se genera un dcit, y por lo tanto una deuda pblica. Para el caso peruano como se observa en el grco siguiente, la deuda pblica creci aceleradamente de 25 por ciento del PBI en 1970 a 75 por ciento en 1978. Es decir, se multiplic por tres en menos de diez aos.
Grfico 2.1 Deuda pblica (Porcentaje del PBI)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Fuente: MEF, BCRP, Rabanal (2006)

Se observa en el grco una duplicacin de la deuda pblica durante el gobierno militar del general Juan Velasco Alvarado (19681975). Durante el gobierno del general Francisco Morales Bermdez (1975-1980) se consigui reducir la deuda a niveles del 50 por ciento gracias al buen manejo scal y a las buenas condiciones internacionales, que permitieron reducir el dcit scal de 8 a 1 por ciento del PBI de 1975 a 1979. El segundo gobierno de Fernando Belande Terry (1980-1985) mantuvo inicialmente el nivel de 50 por ciento del PBI. Sin embargo, durante los ltimos dos aos de su gestin la deuda aument nuevamente, hasta llegar a 89 por ciento del PBI en 1985.

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Recuadro 2.5 El Plan Brady El Plan Brady fue propuesto en 1989 para reestructurar la deuda de los pases altamente endeudados. La estrategia debe su nombre a su autor, Nicholas Brady, entonces secretario del Tesoro de los EEUU. El objetivo del plan era la recompra de una parte de la deuda externa de dichos pases, con un importante descuento en el valor nominal (denominado en finanzas valor facial). Esencialmente, el proceso consista en entregar ttulos de largo plazo con garanta a cambio de la deuda vigente. El proceso y los instrumentos usados fueron diferentes en cada pas. A continuacin se muestran los resultados del Plan Brady para una seleccin de pases de Latinoamrica: Resultado del Plan Brady
Monto elegible (miles de millones de US$) Descuento (%)

Costa Rica Per Uruguay Mxico Argentina Brasil Venezuela

1,6 10,6 1,6 47,2 29,3 50,0 19,0

60,9 50,6 31,3 30,0 28,7 28,0 19,8

Fuente: Hernndez Trillo (2003) y Memoria del BCRP 1997.

Como se observa en todos los casos, el plan implic una reduccin importante de la deuda. El descuento obtenido se define como la diferencia entre el valor facial de la deuda original menos el valor presente de los intereses ahorrados y el monto gastado en recompras de deuda. El siguiente cuadro resume los resultados obtenidos por el Per gracias al Plan Brady:

El Plan Brady en el Per (millones de US$)

1. Deuda original 2. Deuda nueva en bonos Brady 3. Ahorro por menores intereses 4. VPN de la deuda (2-3) 5. Pago en efectivo 6. Descuento de la deuda (1-4-5)
Fuente: BCRP, Memoria anual 1997.

10.575 4.873 948 3.925 1.295 5.355

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La razn deudaPBI se redujo durante los primeros aos del primer gobierno de Alan Garca Prez (1985-1990), hasta llegar a 57 por ciento en 1987. Lamentablemente, la hiperinacin y las dicultades macroeconmicas generalizadas de los ltimos aos de su gobierno llevaron el endeudamiento nuevamente hasta 80 por ciento. A partir de 1990, durante el gobierno de Alberto Fujimori, se redujo la deuda debido a la fuerte disminucin del dcit scal. Adicionalmente, en 1997 se implement el Plan Brady, el cual permiti un ahorro muy signicativo de la deuda (ver recuadro). As, la razn deudaPBI se redujo de 50 por ciento en 1996 a 37 por ciento en 1997. A partir de 1998 la poltica scal se hizo ms expansiva, en un intento de combatir la recesin a travs de un mayor gasto pblico. Esta decisin de poltica tuvo como consecuencia que tanto el dcit scal como la deuda se elevaran de nuevo hasta 46 por ciento del PBI en 2001. Sin embargo, a partir de 2002 se inici un periodo de consolidacin de las nanzas pblicas, durante el cual la razn deudaPBI se ha reducido hasta llegar a aproximadamente 32 por ciento a nes de 2006.

2.6.2 Financiamiento del dcit y poltica de endeudamiento pblico

Podemos denir la siguiente identidad, conocida como identidad de la deuda pblica:
Gt Rt = Bt*Et + Bt Dt

(1)

Donde: Gt = gastos totales durante el ao scal Rt = ingresos totales B*t = cambio en la deuda pblica externa (denominada en moneda extranjera) en el periodo t en relacin con el periodo t-1 Et = tipo de cambio Bt = cambio en la deuda pblica interna en el periodo t en relacin con el periodo t-1

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Dt = cambio en el stock de depsitos pblicos en el periodo t en relacin con el periodo t-1 Asimismo, la composicin de la deuda pblica obedece a un criterio de minimizacin de riesgos. Estos son principalmente tres: Riesgo de renanciamiento: ocurre cuando se emite permanentemente nueva deuda de corto plazo para pagar la que vence. La poltica para minimizar este riesgo es colocar la deuda en vencimientos a plazos mayores y evitar la concentracin de vencimientos en determinadas fechas. Riesgo cambiario: cuando se tiene deuda en moneda extranjera, una devaluacin aumentar el requerimiento de moneda nacional para cumplir con el servicio de la deuda. Riesgo de tasa de inters: en muchos casos la deuda est pactada a tasas de inters otantes. Es decir, se toma una tasa de inters internacional como referencia (Libor o Prime Rate) y se le aade un premio porcentual. Un aumento de la tasa de inters determinar un aumento en el pago por intereses de la deuda. Este aumentar el dcit y crear una mayor demanda por endeudamiento, la cual nuevamente generar un mayor pago por intereses, ocasionando as un crculo vicioso. La poltica de endeudamiento pblico tambin llamada poltica de manejo de pasivos busca minimizar los riesgos mencionados, y de esta manera optimizar la gestin nanciera del Estado. Cada tipo de riesgo puede ser tratado tcnicamente mediante una estrategia nanciera especca. Para reducir los riesgos cambiarios, se puede desarrollar una cobertura de tipos de cambios o prepagar deuda. Para el riesgo de tasas de inters se pueden hacer swaps de tasas de inters (cambio de tasas variables a tasas jas). Asimismo, se debe evitar la concentracin de vencimientos de la deuda en periodos cortos. Esta operacin, denominada reperlamiento de la deuda, se lleva a cabo generalmente a travs de prepagos o recompras para cambiar deuda por vencer por deuda de larga maduracin.

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Recuadro 2.6 Per, riesgo cambiario de la deuda pblica En los ltimos aos, el dficit fiscal se ha reducido significativamente. En 2005 fue apenas 0,4 por ciento del PBI, equivalente a US$ 350 millones lejos de los US$ 1. 750 millones registrados en 2000. Sin embargo, la variacin de la deuda no se ha reducido en la misma magnitud. Segn la identidad bsica de la contabilidad fiscal, la variacin de la deuda pblica debe ser exactamente igual al dficit fiscal.

Dficit fiscal y variacin de la deuda pblica (Millones de US$)

Dcit Var. Deuda Pblica

2002 2003 2004 2005

Fuente: BCRP.

1.277 1.063 752 344

1.767 2.394 2.058 -507

Como se observa en el cuadro anterior, la deuda ha crecido ms rpido que el dficit. La explicacin es que la contabilidad de la deuda pblica se lleva en moneda norteamericana, y que esta como consecuencia de los desequilibrios externos de EEUU se ha devaluado contra monedas en las que el Per tiene importantes acreencias, como el yen y el euro. El siguiente cuadro muestra que la deuda en yenes y euros se mantuvo bsicamente constante en 2001-2004. Sin embargo, cuando la deuda se expresa en dlares, aumenta alrededor de 10 por ciento. Esto se debe a que, como resultado de la devaluacin del dlar, cada vez se necesitan ms dlares para comprar un yen. De manera similar, aunque an ms marcada, ocurre con el euro. Por ejemplo, en 2003 la deuda en euros cay 7,5 por ciento, pero expresada en dlares aument 11,4 por ciento. Impacto de la apreciacin del dlar sobre la deuda pblica
2001 Millones de En US$ Tipo de cambio / $ Millones de En US$ Tipo de cambio / $
Fuente: BCRP, Memoria anual 1997

2002 395.091 3.333 118,6 2.841 2.979 0,954

2003 400.004 3.742 106,9 2.629 3.321 0,792

2004 396.131 3.863 102,5 3.060 4.148 0,738

2005 300.403 2.550 117,8 2.069 2.451 0,844

391.165 2.983 131,1 2.982 2.641 1,129

Segn clculos del Ministerio de Economa y Finanzas, el ao en que este efecto fue ms significativo fue 2004, cuando la deuda pblica aument en US$ 2 600 millones, como consecuencia de la apreciacin de las principales monedas frente al dlar.

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2.7 Programacin de la poltica scal

En el Per, la arquitectura de la poltica scal est denida por la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal. Segn esta, el objetivo general de la poltica scal es asegurar el equilibrio o supervit scal en el mediano plazo, acumulando supervits scales en los periodos favorables y permitiendo nicamente dcits scales moderados y no recurrentes en periodos de menor crecimiento. Sin embargo, la operatividad del principio est limitada para el caso de dcit. Esta asimetra se debe a que este diseo scal tiene como objetivo fundamental reducir la razn deudaPBI. Este aspecto ha sido uno de los grandes xitos de la ley, pues ha permitido reducir la carga de la deuda de alrededor de 50 por ciento, cuando se promulg la ley, a aproximadamente 32 por ciento a nes de 2006. A la vez, algunos especialistas estiman que el diseo es restrictivo, y proponen uno nuevo, basado no en metas jas, sino en una regla de poltica scal contra-cclica5. En esta, la meta de dcit (dcit estructural) es corregida por el impacto del ciclo econmico. El dcit estructural permite conocer el comportamiento real de las decisiones de poltica scal de las autoridades. Por ejemplo, si ocurre un boom de trminos de intercambio, el dcit scal se reduce, pues los ingresos sern mayores debido a las mayores utilidades de empresas exportadoras. Estos ingresos extraordinarios se eliminarn para computar el dcit estructural, por lo cual el dcit estructural ser mayor al dcit observado. Considrese la siguiente frmula:
Ist = It

[ ]
Yt Yt

Donde: Ist = ingresos estructurales, es decir, que corrigen el efecto del ciclo econmico Yt = PBI Yt = producto potencial = elasticidad de los ingresos respecto del PBI
5

Jimnez (2005).

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Grfico 2.2 Per, dficit fiscal observado y estructural (1991-2005) (porcentaje del PBI)
1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 -4,5

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Observado
Fuente: Actualizacin de Kapsoli (2002).

Estructural

Por ejemplo, en 1991 el dcit observado fue mayor al estructural por efecto de la recesin (en realidad, el resultado estructural fue superavitario). Anlogamente, en 1997 hubo un supervit observado, pero el resultado estructural fue un dcit, lo cual indica que el supervit fue principalmente resultado de la buena posicin de los ingresos debido al crecimiento econmico. Podemos tambin denir un indicador del impacto de la poltica scal denominado ndice de impulso scal (IIF). Este caracteriza la situacin de la poltica scal respecto del ciclo econmico. Si el ndice es positivo, la poltica scal fue expansiva, y si es negativo, fue contractiva. El ndice se construye aplicando la siguiente frmula:
IIFt = [DPEt DPEt1]

Donde: DPEt es el dcit estructural primario, es decir, el dcit estructural ms los pagos de intereses de la deuda pblica.

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2005

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Grfico 2.3 ndice de impulso fiscal

2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 -1,5

Fuente: Actualizacin de Kapsoli (2002).

Este indicador nos muestra que, durante los ltimos aos, la poltica scal en el Per ha sido bsicamente neutral o ligeramente contractiva. Es decir, no ha habido una poltica de estimulacin del crecimiento a travs del sector pblico, como s ocurri en 1998-1999.

2.8 Responsabilidad y transparencia scal

A nales de la dcada de 1990 sobrevinieron una serie de crisis internacionales que golpearon muy fuertemente a diversas economas emergentes, entre ellas la peruana. Estas crisis, aunadas a un choque de oferta el Fenmeno de El Nio generaron en el Per la recesin de 19982001. El incipiente proceso de consolidacin de las nanzas pblicas, que lleg a generar un supervit scal en 1997, se detuvo y empezaron a surgir presiones por un mayor gasto pblico. Este escenario de menor recaudacin de impuestos, debido a la recesin econmica y al aumento del gasto pblico, gener un deterioro rpido de las cuentas scales. En 1999 el sector pblico haba retornado a un dcit de 3,2 por ciento del PBI, similar a los niveles registrados a mediados de la dcada. En este contexto, se fortaleci la nocin de que, mientras existiera discrecionalidad en la gestin de la poltica scal, no sera posible alcanzar una real consolidacin de las nanzas pblicas.

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La Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal es el primer instrumento normativo adoptado en el Per para llevar a cabo una gestin scal sobre la base de reglas jas, con el objetivo explcito de reducir de manera importante la carga de la deuda que en el momento de la creacin de la ley bordeaba el 50 por ciento del PBI. La ley introdujo dos reglas bsicas: El gasto no nanciero del gobierno general no debe ser mayor a 3 por ciento en trminos reales. El dcit scal del sector pblico no nanciero no debe ser mayor a 1 por ciento del PBI6. Adems, estableca que el presupuesto deba construirse sobre la base de un conjunto transparente de polticas y parmetros macroeconmicos, establecidos en el Marco Macroeconmico Multianual. Las reglas contenidas en la ley denen implcitamente un sistema de poltica scal de tendencia contracclica. En un escenario de crecimiento econmico, el factor limitante ser la regla del gasto. Al aumentar los ingresos, el lmite de 3 por ciento real sobre el gasto dar como resultado una reduccin del dcit scal. Por el contrario, en una recesin, el dcit tender a aumentar, pero sin superar el 1 por ciento del PBI. En su informe preelectoral de 2006, el Ministerio de Economa y Finanzas present la siguiente evaluacin del cumplimiento de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal:
Cuadro 2.1 Evaluacin de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
2000 Meta 2000 2001 Meta 2001 2002 Meta 2002 2003 Meta 2003 2004 Meta 2004 2005 Meta 2005

Gasto no financiero del gobierno General (var. % real) 1/ 0,8 Dficit econmico (porcentaje del PBI) 2/ 3,2

2,0 2,0

-4,7 2,3

2,0 1,5

3,1 2,1

2,0 1,0

3,5 1,7

3,0 2,0

2,7 1,1

3,0 1,5

8,4 0,4

3,0 1,0

1/ A partir del ao 2003, se aplica el deflactor del PBI. 2/ A partir del ao 2003, se considera el dficit fiscal del SPNF. Antes se consideraba del Sector Pblico Consolidado
Fuente: Informe Preelectoral de la Administracin, 2001-2006.

En lnea con el objetivo de mejorar la infraestructura del pas, en 2006 se redeni el lmite de incremento real en el gasto gubernamental de 3 por ciento anual a n de excluir los gastos por mantenimiento e inversin.

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Ntese que las metas del gasto casi nunca se han cumplido; en cambio, las del dcit por lo general se han sobre cumplido. Esto es consecuencia de las presiones de gasto surgidas ante el reciente aumento de los ingresos. El uso de enmiendas temporales, para autorizar al gobierno a incumplir las metas del gasto, gener un problema de credibilidad. Ante esta situacin, los especialistas han sugerido introducir sanciones para las autoridades que incumplan las reglas scales. A pesar de estos problemas, la ley ha sido un gran aporte a la gestin de la poltica scal en el Per. Gracias a ella, se ha logrado un horizonte de cierta predictibilidad para las nanzas pblicas y la formulacin presupuestal. Especialmente, ha introducido transparencia en el planteamiento e implementacin de polticas a travs del Marco Macroeconmico Multianual. Este ejemplo resulta importante para los pases emergentes en el propsito de mantener estable sus economas.

2.9 Sostenibilidad scal

Adems de los efectos contemporneos de los dcits scales, es importante tambin tener una visin de sus efectos dinmicos y sus implicancias sobre los balances patrimoniales. Al generarse un dcits scal, el pas incurre en una deuda, lo cual deteriora la posicin scal de largo plazo. Una situacin de generacin permanente de dcits scales acumular deuda hasta niveles que pongan en riesgo la sostenibilidad scal del pas. El anlisis de la sostenibilidad consiste en determinar si, en el largo plazo, estn dadas las condiciones macroeconmicas y nancieras que aseguren el cumplimiento de las obligaciones del pas. Existen numerosos indicadores de sostenibilidad fiscal. Sin embargo, el ms comnmente utilizado es la constancia de la razn deuda PBI. Es decir, la poltica fiscal es sostenible si permite por lo menos mantener inalterado el peso de la deuda pblica como proporcin del PBI. Ntese que, si la variacin de la deuda es igual al dficit, esta regla no exige un dficit igual a cero. Lo que esta regla exige es que el crecimiento del dficit sea igual al crecimiento del PBI. Es decir, el pas puede generar una mayor deuda en la medida que tenga un mayor crecimiento econmico. Para llegar a una frmula simple que

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permita entender los principales determinantes de la sostenibilidad, se puede partir de la siguiente restriccin intertemporal de las finanzas pblicas:
SPt itDt-1 = Dt Dt-1

Donde: SPt : supervit primario, es decir, ingresos totales menos gastos no financieros (excluyen los pagos de intereses de deuda) it : tasa de inters nominal Dt : stock de deuda pblica en el periodo t Si se divide la frmula entre Yt (PBI nominal), se obtiene:
dt =

[ ]

1+r d = sp1 1 + g t1

En esta frmula, dt y spt son, respectivamente, la deuda pblica y el supervit primario en el periodo t como proporcin del PBI, r es la tasa de inters real y g el crecimiento real del PBI. Si se desea imponer la condicin de sostenibilidad fiscal es decir, que la deuda se mantenga constante en el nivel inicial d0 resulta la siguiente frmula:
sp* =

[ ]

rg d 1+g 0

Si se desea estabilizar la razn deuda-PBI en un nivel de 35 por ciento del PBI, con una tasa de inters nominal de 8 por ciento, una inflacin de 2 por ciento y un crecimiento del PBI de 4 por ciento, se tiene un nivel requerido de supervit primario permanente de 1,3 por ciento del PBI. En 2005, el supervit primario del Per fue de 1,6 por ciento del PBI es decir, por encima de los niveles que garantizan la sostenibilidad de las finanzas pblicas. Ntese que, a mayor tasa de inters real, mayor ser el ahorro primario requerido. Anlogamente, cuanto mayor es el crecimiento del PBI, menor es el ahorro primario consistente con la sostenibilidad fiscal.

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