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PARTICIPAO E DESCENTRALIZAO
A experincia educacional do Municpio de So Paulo (1989-1992)

Moacir GADOTTI* Pedro R. JACOBI**


Quando, em 15 de novembro de 1988, o Partido dos Trabalhadores ganhou as eleies municipais, elegendo prefeita a trabalhadora social Luiza Erundina, at certo ponto, o triunfo apanhou o PT de surpresa. Os planos de governo haviam sido feitos no calor ideolgico da confrontao - para marcar as diferenas, estabelecer os limites das outras possveis gestes administrativo-polticas porm no tinha havido tempo nem espao mental para definir planos tcnicos mais detalhados de governo. Para a nova administrao municipal foi muito simples escolher quem dirigiria a Secretaria Municipal de Educao - a Secretaria, cujo oramento implicava um tero da receita de impostos do municpio, empregava quase um tero do total dos funcionrios municipais, e, possivelmente, seria uma das entidades governamentais mais presentes na vida cotidiana dos setores populares em So Paulo. Paulo Freire era a opo mais lgica para dirigir a Secretaria. Freire era o smbolo da mudana educativa que o PT propunha para a populao de So Paulo. Ademais, esse educador, que viera de um exlio de mais de quinze anos, encontrava-se em So Paulo, tendo reaprendido o Brasil aps regressar e viajar incessantemente, dando palestras, ouvindo o professor, o dirigente sindical e poltico, o campons, a mulher trabalhadora, o trabalhador industrial, o morador da favela, o "Gramsci popular" - como ele disse anos atrs a Carlos Alberto Torres, professor de Educao Comparada da Universidade da Califrnia, Los Angeles (FREIRE, 1991:11-17). Desde o comeo da administrao petista, ele era um smbolo, mas tambm uma realidade. Paulo Freire era capaz de sentar-se para discutir as premissas epistemolgicas do novo modelo de educao, que queria implantar com sua equipe de trabalho, em jornadas de longas horas, visitar uma escola e ouvir pacientemente o zelador, o professor, o vigia, o pai de famlia, ou ento discutir com as crianas que "aprender gostoso mas exige esforo" (SO PAULO, 1989). Capaz de sentar-se pacientemente em seu escritrio para assinar quatrocentos memorandos dirios, enquanto comentava, com saudades, como desfrutaria esse tempo relendo os clssicos da filosofia ou escrevendo os trs ou quatro livros que planejava escrever no momento em que foi convidado por Luiza Erundina. Aps dois anos da implementao de um novo modelo educativo, consolidando uma equipe de primeira linha - como Mrio Srgio Cortella, Lisete Regina Gomes Arelaro, Ana Maria Saul e Moacir Gadotti - mais experiente e amadurecido que no princpio, cheio de entusiasmo, medo e ousadia, e depois de suportar todo tipo de crticas dos jornais, de diferentes setores antigovernistas - incluindo membros de seu
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Moacir Gadotti professor da Universidade de So Paulo e Diretor do Instituto Paulo Freire. Pedro R. Jacobi professor da Universidade de So Paulo e Vice-Presidente d Centro de Estudos de Cultura Contempornea CEDEC.

2 prprio partido - e da burguesia paulista, Freire decidiu que era tempo de reencontrarse com os clssicos, na intimidade de sua biblioteca. Tambm era tempo de continuar sua peregrinao intelectual, desta vez no s6 como uma figura pedaggica muito significativa, mas sim como um "embaixador ad honorem" da Secretaria de Educao de So Paulo. Freire no se retirou da Secretaria Municipal de Educao porque o modelo que ajudou a traar e implementar tivesse fracassado. Ao contrrio, ele se retirou com a convico de que sua tarefa, prtica e simblica, j estava consumada. Aos setenta anos, o autor de Pedagogia do Oprimido decidiu voltar sua biblioteca e s suas aulas. Como Secretrio de Educao, Paulo Freire no passou tanto tempo refletindo teoricamente sobre o poder ou teorizando sobre a politicidade da educao, mas exercendo o poder - se bem que delimitado e fragmentado - mas poder educativo, enfim; uma nova etapa de Freire como tomador de decises no Brasil, do mesmo modo que havia sido h vinte e seis anos antes como coordenador da Comisso de Cultura Popular. O que se fez nesses dois anos (1989-1991) e o que se continuou fazendo sob a vigorosa e entusiasta direo do filsofo Mrio Srgio Cortella (1991-1992), que sucedeu a Paulo Freire, auxiliado pela professora Sonia Maria Portella Kruppa? Foi, sem dvida, um trabalho coletivo de reconstruo da escola. Nem Freire e nem Cortella realizaram sozinhos a obra que se propuseram de valorizao da educao pblica. Como diz Cortella "tal processo jamais seria desenvolvido sem a parceria e a contribuio de cada um dos 45.000 (36.000 docentes e 9.000 operacionais/administrativos) participantes que, junto com as comunidades de nossos quase 800.000 educandos, acreditaram nessa reconstruo" (CORTELLA, 1992:62). A administrao educativa da cidade de So Paulo no foi uma tarefa to fcil. No incio de seu mandato, Freire encontrou 700 escolas, muitas delas em condies precrias, uma educao municipal de pouca qualidade, servindo a 720.000 alunos distribudos, por partes iguais, entre educao infantil (4-6 anos) e educao fundamental (7-14 anos). No total, 39.614 funcionrios da educao municipal professores, administradores e pessoal de apoio -, que representavam 30% do total de servidores pblicos da cidade de So Paulo, constituam um desafio imaginao administrativa e pedaggica. A cidade de So Paulo, a segunda maior da Amrica Latina, depois da Cidade do Mxico, e uma das cinco maiores metrpoles do mundo, tem 11,38 milhes de habitantes, dos quais 1,2 milho so analfabetos. So Paulo o centro financeiro do Brasil e o Municpio de So Paulo contou com um oramento, para 1990, de 3,87 bilhes de dlares. A Secretaria de Educao Pblica, que por lei municipal devia receber 25% dos impostos arrecadados no municpio, contou com um oramento educativo de quase meio bilho de dlares.

1. Prioridades
Quatro prioridades marcaram a ao da administrao Freire em So Paulo: 1. ampliar o acesso e a permanncia dos setores populares - virtuais nicos usurios da educao pblica; 2. democratizar o poder pedaggico e educativo para que todos - alunos, funcionrios, professores, tcnicos, pais de famlia - se vinculassem num planejamento autogestionado, aceitando as tenses e contradies sempre presentes em todo esforo participativo, porm buscando uma substantividade democrtica;

3 3. incrementar a qualidade da educao, mediante a construo coletiva de um currculo interdisciplinar e a formao permanente do pessoal docente; 4. finalmente, a quarta grande prioridade da gesto - no poderia ser de outra maneira - foi contribuir para eliminar o analfabetismo de jovens e adultos em So Paulo. Diversos instrumentos e polticas foram implementados para realizar essas prioridades, incluindo-se desde atividades de reparo e restaurao de edifcios e bancos escolares, - profundamente afetados pela falta de investimento na educao devido administrao anterior, de Jnio Quadros (1986-1988) -, at um incremento do material didtico para alunos e, especialmente, professores, requisitos indispensveis para avanar no sentido de uma educao de qualidade. Entre os instrumentos mais audazes contaram-se: a implementao, a fundo, dos conselhos de escola, criados mas no implementados na administrao da educadora Guiomar Namo de Mello, no tempo da administrao de Mrio Covas (1983-1985), onde a gesto democrtica da escola se negociava sempre entre tenses de ndole variada; a implementao de um ambicioso plano de reforma curricular baseada na noo de um tema gerador compreendido como uma perspectiva interdisciplinar e sustentado num mecanismo de formao permanente dos professores e pessoal de avaliao (SAUL, 1993); e a criao do Movimento de Alfabetizao de Jovens e Adultos de So Paulo (MOVA-SP), iniciativa dos movimentos sociais de So Paulo, como uma maneira de estabelecer uma parceria entre movimentos sociais e o setor pblico. Os resultados da poltica educativa foram positivos. O ndice de reprovao no 1 grau, que, em 1988, era de 22,55%, caiu para 12,30%, em 1991. Da mesma forma, o ndice de evaso (6%, em 1988) baixou para 5%, em 1991. A imprensa paulista, a partir de suas prprias pesquisas, informou que a Secretaria de Educao de So Paulo foi o rgo mais popular da Prefeitura Municipal. Os salrios do magistrio foram melhorados substantivamente - talvez seja este um dado que explique a maior produtividade do sistema. Um novo Estatuto do Magistrio foi implantado, primeira medida desse tipo na histria da educao pblica municipal de So Paulo. Mais de 90 movimentos sociais assinaram convnios com a Secretaria de Educao como parte do MOVA-SP. Os resultados de tal poltica podem ser medidos pelos ndices de acesso e promoo dos alunos, embora na ampliao do nmero de vagas no se tivesse atingido a meta estabelecida de oferecer escola para todos. Mas foi expressivo o aumento de matrculas no ensino supletivo de 35.682, em 1989, para 95.124, em 1992. Na educao especial passou-se de 598 alunos, em 1988, para 1.044, em 1992. "Os dados indicam que, gradativamente, tem sido possvel superar os tradicionais pontos de estrangulamento que alijavam contingentes significativos de alunos. Se, em 1980, cerca de 37% de alunos eram reprovados logo no primeiro ano de escolaridade, este ndice baixou para 22% em 1991. Em relao aos alunos de 5a srie tambm baixou o ndice de reprovados em cerca de 15%, aproximadamente 32% em 1980 para 17% em 1991. Quanto ao aproveitamento escolar no ensino fundamental como um todo, houve um ganho da ordem de 13%, comparando os promovidos em 1980 com os dados de 1991. Este ndice torna-se mais significativo ante a mdia de 50% de reprovao registrada no pas" (SAMPAIO, 1994:92). Enfim, esses so apenas alguns indicadores da gesto do PT em educao. Por outro lado, no resta dvida de que a noo de politicidade da educao, a qual Paulo Freire no deixa de repetir, e a noo da educao como um ato de conhecimento tm estado intimamente presentes na prtica cotidiana de Freire como Secretrio de Educao da Cidade de So Paulo.

4 O que nos propomos analisar, mais a fundo, a participao e a descentralizao, que foram as estratgias bsicas da experincia da Secretaria Municipal de Educao. J existem estudos e pesquisas sobre outras prioridades. Sobre a reorientao curricular e a interdisciplinaridade, o livro organizado por Ndia Nacib Pontuschka (1993) e a pesquisa de Maria das Mercs F. Sampaio, Alice Davano Quadrado e Zita Porto Pimentel (1994); sobre a educao de jovens e adultos o trabalho de Moacir Gadotti (1993) e sobre as prioridades como um todo o trabalho de Mrio Srgio Cortella (1992).

2. Participao e descentralizao
O conceito de participao popular na administrao da capital paulista, desde 1989, foi parte componente da estratgia de ampliao de sua base social e poltica para fortalecer uma forma de governar a cidade introduzindo novos atores - a populao excluda e segregada - no processo de gesto. A formulao dos principais pressupostos desta lgica de ao apontou para a concretizao de um novo patamar de cidadania centrada na democratizao do acesso informao e no estmulo criao de canais democrticos institucionais. Antes de refletir em torno do tema da participao em mbito educacional na gesto Luiza Erundina, abordaremos alguns aspectos gerais relativos participao de todos os cidados como elementos explicativos para o processo em curso. O primeiro aspecto a ser considerado o de que os chamados participao nem sempre encontram o eco esperado e a resposta ativa da populao. Se bem que exista a demanda participativa, pelo menos em estado latente, o fato que, s vezes, o sistema poltico incapaz de estimular sua expresso. A participao parte de um instrumental poltico orientado para o desenvolvimento de una poltica municipal que se prope aproximar a administrao dos cidados, criando, na medida do possvel, os meios para uma interao mais intensa na complexa dinmica que a caracteriza. A noo de descentralizao tem sido freqentemente confundida com a de, participao, o que gera uma distoro conceitual. O tema da descentralizao do Estado, do fortalecimento e do novo papel dos governos municipais vem suscitando debates e pesquisas a partir da necessidade de avaliar os resultados de experincias existentes em diversos pases. A perspectiva das polticas da descentralizao aparecem como um instrumento adequado para o uso e a redistribuio mais eficiente dos escassos recursos pblicos e para inverter as tendncias globalizantes dos projetos de planejamento. As interpretaes mais correntes em torno da descentralizao justificam-na como demanda e opo defendida para desbaratar as obstrues autoritrias e burocrticas do Estado, ampliando e diversificando os espaos para o exerccio dos direitos e liberdades civis, a autonomia da gesto municipal, a participao, o controle e a autogesto no contexto da vida cotidiana. Das formulaes terico-conceituais em torno da descentralizao surgem elementos que trazem tona a produo de formas especficas de relao entre a sociedade poltica e a sociedade civil, entre as instituies centrais e as administraes locais, determinando as condies, a natureza e as formas de exerccio do poder local e do funcionamento de suas esferas poltico-administrativas. Nesta dimenso poltico-administrativa, surge com mais visibilidade o componente de participao social e o impacto de transformaes no plano territorial na vida cotidiana. Onde quer que se promova a descentralizao, invoca-se sua capacidade de

5 gerar participao social. A propagao, at as bases de poderes, competncias, responsabilidades e recursos financeiros e tcnicos, abre o espao para a articulao mais direta e democrtica entre a gesto pblica das instituies do Estado e as prticas participativas e organizativas dos cidados. Vale ressaltar que, quando se fala em participao, fica explcita a potencial ruptura com a distncia, quase sempre existente, entre o poder centralizado e as realidades sociais mutantes e heterogneas, que pem em evidncia os limites dos mecanismos existentes formais, verticais, corporativos e clientelistas, construdos para permitir a participao dos cidados nos assuntos pblicos. Estes limites foram mostrados e transgredidos pelos movimentos sociais e pelos novos atores polticos que desafiaram a tutela e lutaram pela retomada de seus direitos, de suas identidades territoriais e culturais, de sua capacidade de intervir na construo de novas formas de representao, organizao e cooperao, com o objetivo de solucionar problemas e demandas e de abrir canais para diversas potencialidades e iniciativas das coletividades locais. importante, pois, reforar os argumentos em torno do significado da participao e dos seus alcances e limites. Ao falar em participao dos cidados, cabe enfatizar que se trata de uma forma de interveno na vida pblica com uma motivao social concreta, que se exerce de forma direta, e de um mtodo de governo baseado em certo nvel de institucionalizao das relaes Estado/sociedade (JACOBI, 1990). Num contexto de crise econmico-social como a que o Brasil enfrenta h vrios anos e em que a extrema urgncia do atendimento das demandas sociais configura-se numa multiplicidade de fenmenos urbanos pautados pela dinmica excludente, a participao surge num constante processo de interao entre Estado e cidados. O papel da administrao o de se definir como efetiva potencializadora de ampliao das prticas comunitrias, atravs do estabelecimento de um conjunto de mecanismos institucionais que reconheam os direitos dos cidados, realmente exercitveis. Referimo-nos, no caso, ao contedo formal, poltico-jurdico da participao. necessrio, entretanto, que da sociedade civil surjam interlocutores coletivos - grupos comunitrios, movimentos sociais - que tornem possvel uma participao ativa e representativa, sem que o Estado exija quaisquer tipos de dependncia administrativa, rompendo, portanto, com os procedimentos autoritrios, populistas ou clientelistas (JACOBI, 1990). Os segmentos populares so os mais necessitados de que se institucionalize a participao, pois o direito configura-se como o poder dos pobres e a possibilidade de benefcios para os que sofrem desigualdades. A importncia do desenvolvimento da participao direta reside, principalmente, na potencial incorporao de grupos sociais e de valores scio-culturais diferentes dos que prevalecem nos organismos pblicos. Entretanto, no se devem desconsiderar as contradies que podem surgir no processo, seja quanto formao de duplo poder, seja quanto s interferncias da administrao, seja ainda quanto ao controle de instncias decisrias pelos grupos mais ativos e consolidados, em detrimento dos setores mais excludos e que encontram nos mecanismos de participao direta a primeira forma de reconhecimento dos seus interesses. A participao configura a possibilidade de os cidados representarem papel relevante no processo de dinamizao da sociedade, assim como de exerccio de um controle mais permanente e consistente da coisa pblica pelos usurios, sustentado pelo acesso informao sobre o funcionamento do governo da cidade. Um dos maiores desafios o de propor alternativas s prticas de gesto em que o peso da participao popular atue como referencial e fator de questionamento da

6 recorrncia dos vcios da administrao pblica relacionados com a questo dos recursos humanos. O que se observa que a implementao de propostas de participao, com algumas excees, tem esbarrado num somatrio de entraves, entre os quais de destacam a falta de agilidade nas decises, o pouco compromisso do corpo de funcionrios e, principalmente, a ausncia de critrios de representao e canais administrativos que garantam o suporte institucional interao com os grupos mais organizados e com os movimentos populares (JACOBI, 1991).

3. A gesto da educao
A disposio de incentivar a participao junto Prefeitura de So Paulo, desde janeiro de 1989, representou grande desafio, em virtude da complexidade e da diversidade que caracterizam este contexto scio-poltico. Desde a chegada do PT frente da administrao municipal, gerou-se denso conjunto de inquietaes e expectativas em todos os estratos sociais, que se manifestou de forma mais intensa nos setores que respaldaram a eleio de Luiza Erundina como representante de uma proposta democrtica e popular. O marco de referncia deste processo est dado pela enorme distncia scio-econmica entre as classes sociais, pelo vazio de instituies sociais e polticas, pelos problemas de representao poltica e pela necessidade de avanos, no s no plano de democratizao das relaes sociais, mas principalmente na consolidao da cidadania. O desafio, desde o incio da gesto, era o de administrar uma cidade com mais de 11 milhes de habitantes, tendo como objetivo a democratizao da administrao municipal, a ruptura com os velhos padres de se fazer poltica e a inovao da dinmica poltico-administrativa. Neste quadro, a experincia da Secretaria Municipal de Educao abriu frtil espao para a meta de inovar no processo de gesto (SO PAULO, 1990/1991/1992). A Prefeitura dispe de um tero do total de escolas pblicas existentes na cidade para atendimento no ensino fundamental. Tambm responsvel pelo atendimento de 96% das crianas em escola pblica infantil no Municpio. Em 1992, a rede municipal contava com 676 escolas e um total de 710.348 alunos matriculados, numa mdia de 34 alunos por classe. Isso representava, com relao a 1988 - quando havia 611.622 alunos matriculados - um acrscimo de mais de 16%. Na cidade de So Paulo esto fora da escola cerca de 350.000 crianas de 7 a 14 anos e, aproximadamente, 518.000 crianas de 4 a 6 anos. Observa-se que, apesar dos esforos desenvolvidos e crescimento efetivo do nmero de matriculas entre 1989 e 1991, tem aumentado a diferena entre a demanda real e o atendimento efetivo, tanto no ensino pr-escolar, quanto no fundamental. Cabem aqui algumas observaes que contextualizam as dificuldades encontradas para se adequar a oferta demanda. Antes de mais nada, recebeu-se uma herana perversa da administrao Jnio Quadros em todos os setores e notadamente na rea da educao. Sessenta por cento dos equipamentos estavam em condies de grande degradao e precarissima manuteno, o que configura situao de funcionamento imprpria para o trabalho pedaggico. As transformaes se deram principalmente com a expanso de vagas, conseguida mediante reformas e construes e o uso intensivo dos prdios. Mas mesmo estas iniciativas no foram suficientes para responder ao aumento da demanda por vagas na escola pblica, resultante da presso de setores que vivenciam crescente perda do poder aquisitivo em virtude da recesso econmica e que, at ento,

7 colocavam seus filhos em escolas privadas. Na cidade de So Paulo so atendidos 1.832.970 alunos na faixa etria de 7 a 19 anos, com uma taxa de atendimento de 86,9% pelas trs redes: a municipal participa com 25,1% das crianas e jovens matriculados, enquanto a estadual atinge 57,3% do total. Quanto educao infantil, a taxa de atendimento das trs redes de 32,7%. Tem-se um total de 252.022 crianas matriculadas em escolas estaduais, municipais e particulares para urna populao estimada de 771.003 crianas de 4 a 6 anos. A participao da rede municipal de 21% dos matriculados. A Secretaria Municipal de Educao concluiu mais de 150 reformas e 56 construes de prdios escolares. Este nmero bastante reduzido diante das neces sidades apontadas pelos Ncleos de Ao Educativa - antigas Delegacias de Ensino que representam a dimenso descentralizada e territorializada da gesto. A estimativa de que existia necessidade de mais 350 construes, 234 reformas e 33 ampliaes. A expanso do atendimento demanda pelo 1 grau, regular e supletivo, ocorreu a partir da criao de novas vagas, o que esteve diretamente relacionado com a concretizao de novas construes e ampliaes e do uso, na medida do possvel, de espaos em prdios municipais ou da comunidade. A utilizao intensiva dos prdios escolares foi um dos expedientes - como medida emergencial - de atendimento demanda. Apenas um pequeno percentual das 676 escolas municipais no utilizou o 4 perodo. Ocorreram situaes onde at mesmo Escolas Municipais de Educao Infantil - EMEI, cujo imobilirio era inadequado para maiores, foram ocupadas no noturno para classes de educao de adultos. Existia, entretanto, resistncia em algumas regies quanto utilizao do prdio das escolas noite, a pretexto de falta de segurana e de pessoal no curso noturno. A melhora no nvel de manuteno garantiu a possibilidade de oferecer crescente nmero de vagas e, alm disso, foram desenvolvidas aes visando atenuar e prevenir as depredaes dos prdios: estimulou-se a participao efetiva das comunidades das regies mais afetadas no processo de reforma, projeto e execuo das obras e a utilizao do perodo de reforma como momento educativo, transformando os eventuais transtornos em ao integradora. A reorganizao administrativa da Secretaria Municipal de Educao, a partir de 1989, teve o pressuposto de que a melhoria do ensino pblico municipal passava por mudanas nas relaes inter-escola e escola/populao, em especial pela democratizao da gesto acompanhada do estmulo participao numa perspectiva de criar instncias de decises locais e regionais. Criaram-se tambm conselhos e instituram-se fruns que expressavam as diferentes tendncias da sociedade civil. Os trs colegiados de carter deliberativo-central, intermedirio e local correspondiam aos nveis de deciso existentes na estrutura da Secretaria. O colegiado central reunia os representantes do gabinete e os representantes do colegiado intermedirio composto do representante da Coordenadoria dos Ncleos de Ao Educativa - CONAE e dos representantes dos Ncleos de Ao Educativa - NAE, alm de um membro da Assessoria Tcnica de Planejamento - ATP. A transformao das antigas Delegacias de Ensino em NAE foi um dos alicerces da proposta de descentralizao desenvolvida pela Secretaria Municipal de Educao uma nova proposta pedaggica que permitia relao mais direta com a sociedade civil. As delegacias atuavam, fundamentalmente, como rgos de fiscalizao, enquanto os NAE foram pautados pela concepo de ampliar o nvel de autonomia das escolas, a partir de uma dinmica regionalizada. Os NAE funcionaram como unidades de apoio em cada uma das 10 regies, cumprindo duas funes: a primeira relacionada com as orientaes vinculadas s

8 prticas e conceitos pedaggicos; a segunda, com a dimenso vinculada democratizao de acesso informao das deliberaes referentes ao universo educacional e comunitrios a elas circunscrito. Mas, alm disso, os NAE tambm tiveram como funo acompanhar, controlar e avaliar o desenvolvimento das atividades e do cotidiano da escola, numa concepo interativa. O que representa a inovao dos NAE o fato de atuarem como unidades de apoio pedaggico numa perspectiva regionalizada e participativa representada pela existncia dos Colegiados de Representantes de Conselho de Escola - CRECE. Este canal de participao foi proposto tendo como objetivo que a base, ou seja, os conselhos de escola passem a desenvolver uma ao mais interativa e eficaz com os colegiados intermedirios e central. Em nvel da unidade escolar, foi criado o Conselho de Escola, que rene representantes de pais, alunos e educadores e constitui, segundo os responsveis pela gesto no mbito municipal, a base da proposta de gesto democrtica. O objetivo sua plena consolidao na qualidade de rgo deliberativo e o crescimento de seu poder de deciso sobre as questes estruturais e pedaggicas da escola. Quase todas as escolas da rede municipal de ensino criaram seus conselhos, eleitos no incio de cada ano, um contingente de mais de nove mil pessoas que se reuniam periodicamente nas escolas dos 10 NAE do Municpio para debater os problemas de suas unidades. Tm-se ento trs nveis de deciso. O local, que corresponde unidade escolar. O regional, que congrega os dez Ncleos de Ao Educativa, a Coordenadoria dos Ncleos - CONAE e a Diretoria de Orientao Tcnica - DOT, este segundo nvel estrutural de deciso constitui o colegiado intermedirio. E o terceiro nvel da estrutura, o central, que rene o Gabinete da Secretaria, a Assessoria Tcnica de Planejamento e a Coordenadoria dos Ncleos de Ao Educativa. A cada um desses nveis estruturais corresponde um Conselho. Em nvel da unidade escolar, o Conselho de Escola. Em nvel dos NAE/CONAE, os CRECE. E, em nvel central, o Conselho Municipal de Educao - que, previsto no artigo 200 da Lei Orgnica Municipal, tem carter deliberativo. Esta poltica de democratizao foi orientada por trs princpios bsicos: participao, descentralizao e autonomia. O desafio fundamental foi o de reorganizar a dinmica de atuao do poder pblico, o que foi explicitado na proposta de Reforma Administrativa e Descentralizao, enviada pelo Executivo ao Legislativo em maio de 1991. Tratava-se de reorganizar a cidade, num processo de regionalizao poltica da cidade baseado na territorializao do governo em subprefeituras, o que possibilitaria aproximar o processo decisrio da populao e encurtar os circuitos de demanda, negociao e deciso pelo implemento das aes governamentais. Todavia, o Legislativo no aprovou esse projeto do Executivo. Nesta dinmica de reorganizao territorial /administrativa e decisria, a Secretaria Municipal de Educao criou, em cada NAE, desde 1991, uma unidade oramentria. Por meio dessa medida de descentralizao, levou-se para mais prximo das escolas parte da autonomia financeira. Os NAE passaram a receber verbas prprias, obtendo mais condies e recursos para implantar e desenvolver os projetos das escolas. O aumento da autonomia financeira das escolas representou a possibilidade de apropriao de uma quantia de recursos para tornar mais gil a soluo de pequenos problemas de manuteno dos prdios, sem depender de instncias burocrticas. Apesar dos avanos, a Secretaria avaliou que no se atingiu um nvel satisfatrio de socializao das informaes, o que fez com que, freqentemente, as verbas fossem geridas sem muita deliberao nos conselhos de Escola. 0 que est por trs desta dinmica o redimensionamento das atribuies e

9 uma nova concepo de planejamento que visa ampliar a autonomia das escolas. A democratizao da gesto educacional centrou-se na consolidao do papel aglutinador dos conselhos de Escola como unidades deliberativas e co-responsveis pela definio das aes educativas e da poltica educacional no Municpio. A partir do reconhecimento das necessidades dos conselhos de Escola, eram definidas as diretrizes de planejamento. Existe uma definio prvia de algumas etapas que delineiam tal dinmica de ao. O primeiro momento o reconhecimento e a consulta quanto s necessidades: discusso e deliberao sobre as prioridades que se traduzem em propostas oramentrias e, a partir do Plano de Escola, que cada Ncleo de Ao Educativa e cada Colegiado de Representantes de Conselho de Escola estrutura, define um Plano Regional de Educao. Ao rgo Central e ao Conselho Municipal compete a definio do Plano Municipal, que resultar da sistematizao das propostas e formulaes apresentadas nos planos regionais. Assim, observa-se que, ao definir a unidade escolar como centro do processo que desencadeia um conjunto de articulaes e decises colegiadas, a Secretaria Municipal de Educao estabelece um processo interativo entre dois plos: em um, as propostas definidas nos conselhos de Escola - CE e priorizadas em fruns entre as regies: no outro, as propostas dos NAE em termos de diretrizes. A concepo inerente proposta fundamenta a lgica de ao da base para cima, reforando os CE como instncias de organizao coletiva da escola. Nestes conselhos, atravs de seus representantes, toda a comunidade escolar tem garantida a possibilidade de tomar decises relativas s prioridades poltico-educacionais e administrativas da escola no marco das diretrizes da Secretaria Municipal de Educao. Essas prioridades eram registradas nos planos das escolas e compatibilizadas nos CRECE, com o objetivo de traduzir-se em prioridades oramentrias dos planos regionais de Educao, como auxiliares na construo da participao popular por educao, formuladas nos documentos oficiais da Secretaria. A proposta do planejamento tambm enfatiza que o Plano Regional deve ser visto corno instrumento de integrao e articulao populao/administrao, no intuito de ampliar o nvel de democratizao do acesso, a partir da possibilidade de os alunos, pais e comunidade participarem da escolha das prioridades e dos critrios a serem priorizados, considerando tratar-se de recursos sempre escassos que precisam ser negociados entre as diversas regies. A concepo predominante foi a de ver o papel da comunidade no processo, no apenas como prestadora de servios, mas como interlocutora e gestora de polticas em funo de interesses coletivamente colocados, reduzindo, significativa-mente, s vezes, aspectos fisiolgicos e paternalistas implcitos, freqentemente, em projetos participativos. O Executivo, entretanto, estava consciente de que os limites de participao e autonomia esto dados, no s pela prpria dinmica da organizao social, mas tambm pelos entraves que a legislao existente estabelece quanto s responsabilidades pelo gerenciamento dos equipamentos. E importante ressaltar que a lgica desta proposta est assentada na integrao entre gesto democrtica e poltica pedaggica e explicitada numa proposta, de reorientao curricular e formao permanente dos professores, consubstanciada na exigncia de uma nova qualidade do ensino. Alm das trs instncias de deliberao, existiam os colegiados ampliados, que reuniam representantes de todos os nveis de deciso, no intuito de referendar decises relativas poltica mais global da SME. Existiam dois tipos de fruns de participao popular. Os fruns formais

10 possuam estatuto legal, reuniam-se periodicamente, sua representao era reconhecida em nvel institucional e tinha carter deliberativo. No caso dos conselhos de Escola, havia muitos entraves para sua consolidao como fruns que dispunham de efetiva participao da populao. As razes variavam, desde sua apropriao por setores da populao que usavam estes conselhos para legitimar suas prprias decises at a real incapacidade de as escolas se organizarem. Considerando que no Brasil quase no existe tradio de organizao poltica, o processo de dinamizao de uma efetiva e inovadora proposta participativa no s vagaroso, como enfrenta diversos empecilhos e constrangimentos de carter poltico-administrativo. Os fruns informais de participao popular no tinham estatuto legal e eram espaos onde a populao se organizava de forma assistemtica, para reivindicar atendimento escolar, melhores condies de ensino ou outras demandas. Estes fruns iam desde plenrias populares at reunies de pequenos grupos nos NAE, para resolver ou debater problemas que surgiam entre as escolas e a comunidade, tais como depredaes de prdios escolares, brigas entre quadrilhas, especialmente quando alguns de seus componentes eram alunos e os confrontos, por vezes mo armada, ocorriam na escola.

4. A experincia participativa
O ponto de partida da anlise desenvolvida pela tica do planejamento em nvel central foi marcado pela nfase dada s aes de descentralizao e ao fortalecimento dos CE. Entretanto, a questo que surgiu a de como modificar substantivamente a lgica de gesto quando existem entraves tais como a legislao de gerenciamento da escola, que trabalha em separado do funcionamento normal da administrao. A poltica de descentralizao implica, no s6 o reconhecimento, mas a incorporao das deliberaes da comunidade escolar e educacional no processo decisrio da poltica educacional. O grande desafio era a forma de incorporar, objetivamente, a este processo que define a poltica educacional - as unidades escolares, consideradas como comunidades educacionais, por envolverem CE e a representao dos movimentos organizados. A alternativa adotada foi unificar a dimenso do planejamento e a sua articulao com a organizao de um sistema de deliberao por colegiados. O repto em questo era romper com as relaes de poder existentes, valorizar e resgatar a noo de escola como equipamento social, acomodar a demanda e estimular mecanismos de co-responsabilizao da populao na dinmica da gesto. A definio das quatro prioridades representava uma opo do Executivo pela incorporao dos usurios na definio dos objetivos a partir de alguns momentos significativos do calendrio anual. As propostas das escolas eram encaminhadas aos NAE e oradas pelo Planejamento. Posteriormente, as propostas voltavam s escolas reunidas em microrregies que escolhiam temas prioritrios. Toda esta dinmica est inscrita na lgica de incorporar ao plano anual da SME as informaes e propostas advindas de todas as unidades oramentrias para serem consolidadas. Na composio do Oramento-Programa, o resultado do trabalho desenvovido nas escolas pelos CE, que apresentavam propostas a partir da situao local, era incorporado s outras instncias. No incio do segundo semestre de cada ano, devolviase s escolas o custo das propostas, o que possibilitava a definio de nova etapa, consubstanciada na escolha de prioridades pelo CE e criava condies para maior interferncia dos pais na gesto escolar. Isso permitia que a populao questionasse as

11 condies da escola, conforme tinha acesso a informaes relativas, por exemplo, ao custo aluno/escola, o que lhes permitia avaliar mais profundamente a relao qualidade/quantidade. Entrava em pauta a percepo, pelos membros da comunidade, da importncia do conhecimento sobre as condies nas quais se desenvolviam as atitudes escolares. No caso da demanda - que diz respeito alocao dos alunos por classe, organizao dos turnos e perodos das dependncias existentes -, a relao qualidade/quantidade evidenciava-se com maior nfase. Quanto expanso do atendimento demanda, ocorreu uma dinmica de organizao da comunidade que no dispunha de escolas para selecionar e priorizar as reas. Isto gerou situaes em que se desenvolveram, entre as regies, critrios de solidariedade na escolha das reas prioritrias. As principais barreiras surgiram dentro da comunidade dos educadores, notadamente no que se refere s dificuldades em aceitar a novidade proposta pela gesto em termos do relacionamento escola-comunidade. Se bem que muitas comunidades demonstrassem pouca disposio em participar da vida das escolas, muitas destas, por sua vez, mostraram pouca disponibilidade de facilitar ou incentivar tal participao. Em virtude do crescimento da violncia, as escolas sempre se tornam alvo de depredao. Entretanto, houve alguma reduo do nvel de depredao, dado o crescimento da fiscalizao pela populao, o que representava, sem dvida, um resultado positivo da poltica implantada. Com relao ao envolvimento do NAE com a comunidade educacional, os resultados foram bastante diferenciados. Em muitos NAE observou-se ainda uma prtica mais verticalizada no processo decisrio. A concepo em vigor era a de que planejamento um instrumento que lida com a mobilizao popular, no qual se incorporam vrios princpios, como a descentralizao, a participao e a possibilidade de interferir no processo em curso. Nessa noo, o planejamento no aparece como fenmeno externo mais interno, em que a escola, dentro da globalidade do sistema, resgata o conjunto das funes sociais que deve cumprir. A funo dos NAE estava em constante referncia, na medida em que, como unidades de apoio tcnico-pedaggico s escolas, numa perspectiva inovadora, ficavam permanentemente sujeitos a indagaes e criticas que permitiam o aprimoramento de sua funo no acompanhamento, no controle e na avaliao do desenvolvimento das atividades do cotidiano escolar. Tentou-se estruturar os NAE como unidades oramentrias, mas, na falta de estrutura adequada, o processo foi prejudicado. Havia premente necessidade de recursos - como contadores e tcnicos em contabilidade, entre outros - que possibilitariam aos NAE assumir a licitao de reformas, construes e aquisio de materiais, o que lhes garantiria a consolidao de sua autonomia como unidades oramentrias, tornando seus projetos mais geis e com mais condies de promover o funcionamento adequado das escolas. Outras aes da gesto de Paulo Freire (1989-1991), e depois de Mrio Srgio Cortella, que o substituiu (1991-1992) frente da Secretaria Municipal de Edu-cao, voltaram-se para a valorizao das condies de trabalho dos educadores, tanto no que diz respeito poltica salarial, como melhoria das condies de trabalho e ao estmulo ao desenvolvimento de atividades em locais de difcil acesso, mediante pagamento adicional. Em relao ao perodo 1986-1988, a elevao dos recursos destinados ao custo de pessoal foi da ordem de 40%. A maioria dos educadores reconheceu a importncia do CE como rgo gerenciador da escola, ressaltando sua competncia na definio de objetivos e aes relacionadas com as escolhas de livre provimento nas escolas. As equipes que coordenavam o NAE, em nvel local, tinham relacionamento direto com os CE, os

12 CRECE, os grmios livres, acompanhando reunies, organizando atividades e trabalhos junto aos pais, para estimular sua participao. Deve-se ressaltar, entretanto, que as condies de funcionamento entre as trs regies eram bastante diferenciadas, entretanto, em todas se reconhecia as dificuldades com relao aos CRECE, que no possuam um funcionamento autnomo, encontrando-se ainda num estado incipiente, sendo a sua repercusso bastante restrita.

5. Avaliao da experincia e principais dificuldades


Observou-se uma mudana qualitativa da gesto, em particular quanto participao e ao processo decisrio, mais democrtico. Era permanente a referncia negativa e crtica ao perfil da gesto anterior, que no estimulou nenhum tipo de vivncia de participao, alm de no existirem os CE. Em diversos NAE, uma parcela significativa dos diretores reagiu instalao dos CE, o mesmo ocorrendo com parte dos professores que no concordavam com o carter deliberativo do Conselho. Com relao s principais dificuldades, enfatize-se o fato da rede ser conservadora e hierarquizada. Segundo um dirigente da Secretaria lidava-se com a resistncia dos diretores e professores em assumir que a escola no propriedade sua e sim da comunidade. Para alguns, a resistncia estava na viso conservadora dos diretores que entendiam que as decises deviam ser tomadas apenas por eles. Alguns diretores chegaram a manipular os conselhos de Escola para que aprovassem suas propostas. Neste caso, o NAE interferia convocando a comunidade escolar para uma reunio na qual a pauta discutida era a postura no democrtica. Observa-se que, independentemente da regio da Cidade, as resistncias, embora matizadas, eram decorrentes do "ethos" autoritrio que ainda permeia a sociedade e, em especial, aqueles setores que de forma mais direta se relacionam com os usurios. Entretanto, no se deve desconsiderar tambm que existe ainda uma despreocupao ou, mais precisamente, uma crena muito restrita nas instncias que possibilitam um acrscimo do nvel de representatividade por parte da comunidade. Assim sendo, a instncia NAE, rgo tcnico-poltico, mostrava-se como agente estimulador e indutor de nova atitude e novo compromisso do Executivo, enquanto propulsionador de uma proposta de democratizao na ao educacional junto populao, em especial dos setores mais carentes. Apesar das dificuldades advindas da inexperincia de organizao e participao, a relao foi se estreitando e a instncia CRECE foi sendo cada vez mais legitimada. Os avanos superaram em muito as dificuldades. Os NAE, que atendiam populao mais desmobilizada e desmotivada para a participao e integrao ao projeto da SME, expunham, em geral, a falta de autonomia e dinamismo dos CRECE. J nos NAE mais mobilizados, a experincia do CRECE representava uma mudana, no s em termos quantitativos como qualitativos, e um processo em que se observava o potencial amadurecimento poltico da comunidade que participava, apesar das dificuldades de transporte, horrios e distncia. As principais dificuldades situam-se no nvel organizacional. Com freqncia, no havia tempo para o representante do CRECE reunir-se com seus pares; assim, acabava expressando, nas reunies, sua opinio pessoal. Outra dificuldade explicitada estava relacionada com a implantao de uma viso regional, que era o objetivo da constituio dos CRECE. Notava-se que as pessoas ainda davam prioridade s questes especficas de cada escola e lhes custava perceber os problemas em termos regionalizados e inter-relacionados. Nos NAE onde existia base social mobilizada e organizada, os movimentos populares participavam da discusso, da construo de escolas por mutiro e do debate

13 em torno do projeto pedaggico. A presena do movimento popular dava-se junto ao conselho de Escola ou instncia aglutinadora em mbito regional - o CRECE. Os movimentos participavam de discusses problemticas nos conselhos de Escola, como era o caso da sua utilizao nos fins de semana. No caso de impasse, o NAE buscava resolv-los, principalmente quando a legislao no era cumprida. Nessas ocasies, os representantes do NAE iam at o movimento popular para discutir propostas em defesa dos grupos populares, visando garantir a co-responsabilidade das decises. Quando os NAE estavam situados em regio com importante experincia reivindicativa, existia um ativismo relevante do movimento popular, que encaminhava propostas ao Conselho de Escola. O movimento popular tinha voz, mas no votava e participava da discusso de carter administrativo, pedaggico e tcnico ao nvel da unidade escolar. O principal tipo de demanda era por vagas, em particular na faixa de 4 a 6 anos de idade. Existiam reclamaes a respeito de funcionrios, busca de informaes sobre reteno de alunos e sobre localizao de escolas e sugestes sobre suas condies fsicas. Tais demandas, entretanto, eram feitas geralmente por iniciativa individual. Em termos coletivos, as demandas eram por construo de escolas, concesso de prdio escolar, reformas, abertura de turno, implantao de determinados projetos e reclamao da qualidade do ensino. Onde a populao era mais organizada - com Conselho de Escola, movimentos de mulheres, sociedade de amigos de bairro, comisso de moradores -, o NAE solicitava aos participantes que elegessem um grupo de pessoas para, conjuntamente, encaminharem e defenderem a proposta junto a outras instncias decisrias. Existia unanimidade em afirmar que o padro de ensino da escola municipal tinha melhorado, principalmente porque o projeto pedaggico era coletivo. Ocorria maior envolvimento da escola como um todo, maior participao no plano, o que se refletia na qualidade do ensino. Observou-se um investimento maior na capacitao do professor, atravs dos grupos de formao, oficinas e cursos que tinham como princpios a dinmica aoreflexo-ao, que levava construo coletiva do conhecimento e a urna postura mais crtica. Alm disso, verificou-se que o trabalho dos diferentes profissionais realizou-se em outro patamar, j que os profissionais tinham que se preparar melhor e receber orientao e formao para se aprimorar na funo em que exerciam expediente, nos recursos humanos, no banco de dados, nos recursos financeiros, na superviso, na equipe pedaggica, etc. Assim, por exemplo, o pessoal que lidava com recursos financeiros discutia com as escolas as prioridades para o ms, no se limitando a distribuir as verbas. Essas prioridades so discutidas no Conselho de Escola. O Conselho de Escola estava institudo no Regimento desde a gesto Mrio Covas, mas a gesto Jnio Quadros no garantiu sua instalao. Quando se iniciou a gesto Luiza Erundina, com o professor Paulo Freire frente da Secretaria de Educao do Municpio, tendo como seu primeiro Chefe de Gabinete o professor Moacir Gadotti, resgatou-se o Regimento da gesto Covas. Em 1989, foram implantados os conselhos em todas as escolas, atravs de uma campanha que estimulava a participao e o debate com todos os setores da comunidade escolar. A implantao foi muito diferenciada, principalmente naquelas onde no existia populao mobilizada, naquelas onde existia ocorreu debate bastante intenso e presso pela mudana da dinmica de gesto existente e implantao de uma gesto democrtica com a efetiva intervenincia do Conselho. As equipes responsveis pelos NAE esforaram-se por estimular uma prtica mais abrangente dos conselhos, tentando ampliar o nvel de motivao e a

14 possibilidade de os pais colocarem suas idias autonomamente. Apenas os grupos mais organizados, que eram poucos, participaram mais ativamente; as possibilidades de manipulao por outros segmentos eram grandes. Houve diferenas importantes entre os NAE. As regies com mais experincia mobilizatria obtiveram melhores resultados de participao e integrao da comunidade na proposta participativa.

6. Resultados da implantao dos conselhos


O grande problema era o da representatividade e os resultados quanto participao eram bastantes diferenciados. A comunidade participava mais nos debates sobre plano escolar e calendrio da escola. Houve maior motivao no debate do Oramento-Programa. A participao estava muito vinculada noo de utilidade/objetividade daquilo que era discutido e proposto. Mas, tambm, a participao era fator que diferenciava a gesto de Luiza Erundina, na medida em que era a participao popular que garantia as outras metas da Secretaria Municipal de Educao. Um dos aspectos talvez mais estimulantes da prtica dos conselhos era a possibilidade aberta em que o estmulo ou desestmulo dos diretores desempenhava papel fundamental para o melhor conhecimento, por parte da comunidade, dos limites na definio das propostas e necessidades encaminhadas para serem incorporadas ao conjunto de demandas da regio. Criou-se uma dinmica de interaes onde as escolas traavam o Oramento-Programa junto com o CE, aps um trabalho de orientao feito pelos especialistas das escolas. Depois do mapeamento, feito pelo NAE, das propostas enviadas pelas escolas, este material era devolvido s escolas para rediscusso com o CE. Nesta instncia, eram verificadas as incoerncias e a inviabilidade do que era proposto. A proposta era refeita e enviada SME, que a encaminhava escola para reavaliao. Neste processo de interao e realimentao, a comunidade tornava-se ciente de que suas demandas no podiam ser atendidas com o oramento de que se dispunha e que a soluo era a definio de prioridades, tanto pelo movimento popular como pelo CE. As escolas definiam ento suas prioridades, as quais, sistematizadas pela equipe do NAE, eram levadas plenria regional - o CRECE. A concluso do processo j demonstrava por si mesma o esforo empreendido pela comunidade. Apesar de todas as dificuldades apontadas, em decorrncia da existncia dos CE, a qualidade do ensino e do projeto pedaggico era questionada e quando eram observadas irregularidades, estas eram levadas ao conhecimento do NAE. O que era considerado como avano era a possibilidade de estabelecer dilogo entre todos os segmentos da escola, mesmo explicitando divergncias e conflitos de interesses. As resistncias eram principalmente centradas no preconceito e questionamento, no s do diretor, mas, freqentemente, de membros da equipe tcnica e dos professores sobre o carter deliberativo do Conselho e sobre a descentralizao do poder. Existia resistncia em dividir o poder e criavam-se os mais diversos tipos de entraves para que os pais e alunos tivessem acesso s informaes sobre reunies. Na maioria dos CE, o diretor ainda exercia forte influncia, o que diminua a possibilidade de o Conselho ser uma instncia com autonomia, conforme a proposta da SME. Por outro lado, os especialistas da rede escolar no possuam uma cultura de participao e temiam a participao popular. O NAE, como instncia tcnicopoltica, tinha carter indutivo que no raro entrava em conflito com a dinmica organizacional da rede.

15 A proposta da SME era vista pelo professor como uma invaso de espao e, certamente, os pais avanaram mais do que os professores, apesar das dificuldades, na assimilao da proposta.

7. Algumas concluses
As propostas de gesto da educao pela administrao Luza Erundina tinham como referncia sua democratizao atravs da descentralizao administrativa. A estrutura administrativa da Secretaria Municipal de Educao foi modificada a partir de uma proposta de democratizao do acesso e da gesto. Desde o incio, existiu a preocupao de incorporar setores sociais organizados nas diversas instncias em que se desdobrava a estrutura participativa. O que estava em jogo era o protagonismo, principalmente o dos setores populares. No se tratava, porm, de um processo simples. Se bem que se implante no mbito local uma estrutura participativa, existem grandes dificuldades em institucionalizar a proposta. Isso transparece no fato de que apesar da orientao e do suporte do nvel central para a implantao e consolidao dos colegiados nos diversos nveis, os NAE mostraram resultados bastante diferenciados quanto ao grau de participao. Outro aspecto que pode depreender-se desta anlise que, freqentemente, o baixo nvel de institucionalizao estava vinculado s resistncias corporativas implementao de prticas participativas, quando vm tona questes como o controle, a fiscalizao e a deliberao por parte da comunidade. A iniciativa de abrir canais de participao cria espao para a problematizao relevante da relao Estado/sociedade. Em primeiro lugar, faz emergir a necessidade de a comunidade, atravs de suas formas organizativas e representativas, enfrentar sua relao com as propostas de participao implantadas pela Prefeitura dentro do conceito de democratizar e de inovar a gesto da coisa pblica. Em segundo lugar, no se devem desconsiderar as contradies que podem surgir no processo, seja quanto formao de duplo poder, seja quanto a interferncias da administrao, seja ainda quanto ao controle de instncias decisrias pelos grupos mais ativos e consolidados. Os resultados heterogneos no conjunto da Cidade refletem as dificuldades de se modificar uma cultura burocrtica e centralizadora que coloca entraves democratizao dos servios e aos mecanismos de fiscalizao e controle social da administrao pblica. A dinamizao das instncias colegiadas, como os conselhos de Escola e os CRECE, representa a possibilidade de estimular formas de cooperao com setores organizados e no-organizados da cidadania em que no se percam de vista alguns temas essenciais democratizao da gesto. Estes temas centram-se na possibilidade de reforar: a capacidade de crtica e de interveno dos setores populares atravs de um processo pedaggico e informativo de base relacional; e a capacidade de multiplicao e aproveitamento de potencial dos cidados no processo decisrio dentro de uma lgica no cooptativa.

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