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LEANDRO CADENAS

AULA 9: RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Na reta final, reservamos para hoje a questo importante da responsabilidade do Estado, prevista no art. 37, 6 da nossa CF/88. 18. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO A dita responsabilidade civil do Estado, ou da Administrao Pblica, a obrigao que ele tem de reparar os danos causados a terceiros em face de comportamento imputvel aos seus agentes. Para que se caracterize o dever de indenizar, independe se houve ao ou omisso, se foi legal ou ilegal, material ou jurdico: basta a ocorrncia de um nus maior que o normal para aquela situao. Chama-se tambm de responsabilidade extracontratual do Estado. Para alguns, diz-se ressarcimento quando resultar de um ato ilcito e indenizao quando se refere a ato lcito. Para outros, so sinnimos. Responsabilidade civil refere-se esfera econmica, indenizao financeira, em face de um prejuzo causado a outrem. No se confunde com as esferas penal e administrativa. De fato, h possibilidade de responsabilizao, baseada num mesmo ato, nas trs esferas, mas so independentes entre si, como regra. Enquanto a responsabilidade penal diz respeito prtica de crimes ou contravenes, a administrativa decorrente de inobservncias das regras que disciplinam as condutas administrativas dos agentes pblicos. Aqui trataremos apenas do tema relativo esfera civil e extracontratual, j que tambm os danos advindos de contratos so regidos por princpios prprios afeitos aos contratos administrativos. Vejamos ento uma breve retrospectiva desse instituto, algumas vezes j cobrada em provas. 18.1 EVOLUO Historicamente, verifica-se que a responsabilizao civil do Estado evoluiu por diversas fases, seguindo variadas teorias. Assim, sucederam-se no tempo as seguintes teorias: I irresponsabilidade do Estado; II responsabilidade subjetiva do Estado; III responsabilidade objetiva do Estado; IV risco integral. 18.1.1 IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO

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Essa a primeira teoria, teve vigncia durante os Estados absolutistas, que impunham a figura do rei como o senhor maior das decises estatais, aquele a quem competia dizer o que era certo ou errado. Qualquer ao, dele mesmo ou de seus representantes, era tida como legtima, no passvel de qualquer responsabilizao, pois o rei no pode errar (do ingls: the king can do no wrong) ou o rei no pode fazer mal (do francs: le roi ne peut mal faire), ou ainda, aquilo que agrada ao prncipe tem fora de lei (do latim: quod principi placuit habet legis vigorem). Por sua patente injustia, essa teoria deixou de existir no sculo XIX, dando lugar responsabilidade subjetiva do Estado. 18.1.2 RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO ESTADO Aps o perodo de irresponsabilidade total do Estado quanto aos prejuzos por ele causados, nasceu a responsabilidade subjetiva, ou teoria da culpa civil, uma vez que equiparava o Estado ao indivduo, obrigando a ambos da mesma forma, dizer, sempre que houvesse culpa, haveria o dever de indenizar. A culpa aqui vista de maneira ampla, incluindo o dolo (inteno de provocar o dano) e a culpa propriamente dita (dano causado por imprudncia, negligncia ou impercia). Assim, caberia ao prejudicado a obrigao de demonstrar a culpa do agente pblico, e o nexo causal entre o dano verificado e sua conduta. 18.1.3 RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO De forma diversa da anterior, seguindo a teoria do risco administrativo, em havendo um dano provocado pela Administrao, ele deve ser reparado, independente de dolo ou culpa desta. Diz-se teoria do risco em face da existncia intrnseca de um risco vinculado atividade estatal, que deve ser suportado pelo prprio Estado. Aqui o nus da prova se inverte. Ao prejudicado, basta a prova do dano e do nexo causal deste com a conduta do agente pblico. a Administrao Pblica que ter que provar a culpa do particular, situao em que se livrar da responsabilidade pelos danos, ou a culpa concorrente, quando ter minimizada sua responsabilidade. Ento, aqui fica clara uma exceo teoria do risco administrativo: caber ao Estado o dever de indenizar o dano ocorrido independente de seu dolo ou culpa, mas no no caso de culpa exclusiva do prejudicado. Em face das excees, chama-se tambm de teoria do risco administrativo mitigado. Outras duas importantes excees devem ser destacadas: culpa de terceiro e fora maior. Em ambos os casos, vigora a responsabilidade subjetiva do Estado, pois esta deve ser comprovada.

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Fora maior o evento imprevisvel, inevitvel e independente da vontade das partes. Assim, se cai um raio sobre um carro, no se fala em responsabilidade objetiva do Estado, pois no contribuiu de nenhum modo para o dano, inexistindo nexo de causalidade entre este e um comportamento da Administrao. No entanto, se havia de alguma forma um dever de ao do Estado, e este omitiu-se, pode configurar sua responsabilidade, mas, repita-se, ser subjetiva. Dita omisso deve ser comprovada (imprudncia, negligncia ou impercia). Vamos supor a existncia de uma rvore que j ameaa cair, em face de sua inclinao e alguns pedidos de vizinhos para que a Prefeitura a retire. Se, com um vendaval (fora maior), essa rvore cai sobre um veculo, poder ficar configurada a responsabilidade da Administrao em face de sua omisso. De igual forma, enchente costumeira que inunda um bairro em face da no limpeza de um crrego pelo rgo competente tambm pode gerar um dever de indenizar. Note-se que uma exceo dentro da exceo. Se h fora maior, afasta-se a responsabilidade. No entanto, se esse evento se une omisso estatal para provocar o dano, h o dever de indenizar. Mas no se diz que h responsabilidade objetiva, aplicando-se a teoria da culpa do servio pblico, mais precisamente, da falta desse servio (do francs: faute de service). Diz-se que h culpa annima, pois no dependeu da ao de algum agente pblico, mas sim da omisso estatal. Ento, nesse caso, vige a responsabilidade subjetiva do Estado. Dessa mesma espcie revela-se o mau funcionamento da segurana pblica quando, por exemplo, h prejuzos decorrentes de ao de terceiros, como o caso de ao de multido. A responsabilidade ser imputada ao Estado. A outra exceo diz respeito culpa do particular ou de terceiro, com a exceo da exceo prevista acima. Se o condutor de um carro da polcia choca-se, durante uma perseguio, com o carro de um particular, caber Administrao Pblica ressarcir os prejuzos ao interessado, independente de haver culpa ou no do motorista do carro oficial. Por outro lado, se o particular avanou o sinal vermelho e veio a abalroar um carro pblico, haver culpa do particular, e este dever indenizar a Administrao. Neste caso, caber prova de culpa, pois a responsabilidade do administrado sempre subjetiva. Se ficar constatada que a culpa parte do agente pblico, parte do particular, a responsabilidade se dividir entre este e o Estado, medida da participao de cada um no evento danoso. Chama-se de culpa concorrente. Com a adoo da teoria da responsabilidade objetiva do Estado, busca-se a diviso dos prejuzos causados por algum ato seu com todos os cidados, e no apenas penalizando aquele que sofreu o dano. A coletividade se une para usufruir das benesses de uma vida em comum, mas tambm, assim como divide as vantagens, deve dividir esse nus: a aplicao do princpio da isonomia ou da igualdade. Note-se que tal princpio justifica a diviso entre todos, dizer, o Estado vai ressarcir o prejudicado e toda a sociedade vai pagar por isso. Mas no h igualdade entre o particular e a Administrao Pblica, pelo contrrio. Reconhece-se a superioridade estatal, por isso a responsabilidade objetiva,

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cabendo ao Poder Pblico a prova de culpa do particular: no seria justo, alm do prejuzo, ainda imputar ao particular a tarefa de provar sua inocncia. Por fim, cite-se a responsabilidade por atos legislativos e jurisdicionais. Em ambos os casos, a regra a irresponsabilidade estatal por esses atos. A produo legislativa de um Estado feita com base em sua soberania, limitada apenas pelas normas constitucionais. As leis produzidas, revogadas, alteradas, so abstratas, atingindo a todos indistintamente, e podero causar nus populao que no fazem jus a qualquer reparao de eventuais danos. No entanto, entende-se como possvel a responsabilizao do Estado no caso de edio de leis inconstitucionais ou leis de efeitos concretos. Este tipo de lei no tem as caractersticas de generalidade e impessoalidade, atingindo pessoa certa, como no caso da lei que desapropria determinado bem: se h prejuzo decorrente da mesma, cabe indenizao. No que pertine aos atos jurisdicionais, a regra, repita-se, a irresponsabilidade. Quando profere uma sentena, uma parte sempre perder e outra ganhar, e, por bvio que aquela no pode pleitear ressarcimento dos danos pelo Estado. Contudo, a prpria Carta Maior prev a responsabilizao estatal, mas apenas na esfera penal: Art. 5 (...) LXXV - o Estado indenizar o condenado por erro judicirio, assim como o que ficar preso alm do tempo fixado na sentena; Outra regra de responsabilizao, nesse caso pessoal do juiz, encontrada no art. 133 do Cdigo de Processo Civil, nos casos de atuao do magistrado com dolo ou fraude, ou se ele se recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providncia que deva ordenar de ofcio, ou a requerimento da parte. Nesses casos, responder por perdas e danos. No se confundam atos legislativos com atos praticados pelo Legislativo; atos jurisdicionais com atos praticados pelo Judicirio. Em cada caso, se o ato praticado na funo administrativa, haver normalmente a incidncia da responsabilidade objetiva do Estado, porque so atos administrativos praticados pelo Legislativo ou pelo Judicirio. Assim, para que fique claro, o Legislativo pratica atos administrativos e atos legislativos. Aos primeiros aplica-se a teoria objetiva, aos ltimos, s por exceo, caso seja a lei inconstitucional ou de efeitos concreto. Idntico raciocnio cabe para o Judicirio. 18.1.4 RISCO INTEGRAL Segundo a teoria do risco integral, que aqui cita-se por questes meramente didticas, a Administrao Pblica sempre responderia pelos danos causados aos particulares, sem qualquer exceo. Como visto acima, a responsabilidade objetiva faz com que o Estado indenize os prejuzos causados, independente de dolo ou culpa. Vimos algumas excees: culpa da vtima ou de terceiros e fora maior. a inexistncia dessas excees que nos leva ao risco integral.
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Assim, poderia o particular atirar seu carro contra um caminho dos bombeiros e ao Estado caberia suportar ambos os prejuzos. Pela evidente injustia, tal teoria nunca foi, tampouco ser adotada. 18.2 A RESPONSABILIDADE NO BRASIL Expressamente, a primeira teoria, da irresponsabilidade do Estado, nunca foi adotada pelo Brasil. Por outro lado, as Constituies de 1824 e 1891 nada previam acerca da responsabilidade do Estado. Algumas leis esparsas tratavam de sua responsabilidade solidria com funcionrios. O Cdigo Civil de 1916 assim determinava, em seu art. 15: Art. 15. As pessoas jurdicas de direito pblico so civilmente responsveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrrio ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano. A doutrina no era unnime ao analisar tal artigo, alguns alegando que se tratava da teoria civilista, posto que o ato do funcionrio deveria ser provado como contrrio ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, outros que se tratava da teoria objetiva. Nas Constituies seguintes (1934, 1946 e 1967) passou a constar a responsabilidade solidria dos funcionrios com o Estado, prevendo tambm a ao regressiva no caso de culpa. A partir de ento, passa a vigorar a teoria da responsabilidade objetiva do Estado pois, se a ao regressiva contra o funcionrio s cabe nos casos de culpa, pressupem-se que contra o Estado no se exige a prova de sua culpa para caber a indenizao. Reafirmando: no caso da objetiva, independe de dolo ou culpa, na subjetiva, fundamental a prova de que houve dolo ou culpa. Nossa atual Lei Maior tratou do tema em seu art. 37, 6, da seguinte forma: 6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. Como bem delineado, duas teorias so previstas nesse pargrafo: I teoria da responsabilidade objetiva do Estado; II teoria da responsabilidade subjetiva do agente. Ademais, ainda contm outras regras importantes: I atinge tanto as pessoas jurdicas de direito pblico quanto de direito privado, desde que prestadoras de servios pblicos, como empresas pblicas, permissionrias ou concessionrias. Se desempenham atividade econmica de natureza privada, ficaro sujeitas responsabilidade prpria do direito privado; II necessidade de nexo causal entre a ao pblica e o dano ao particular; III que o agente aja na condio de agente pblico, independente de sua ao ser legal, legtima, dentro de suas competncias ou finalidades pblicas. Havendo

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atuao na qualidade de agente pblico, haver dever de indenizar eventuais danos. Assim, se um policial rodovirio, fardado, fora do seu expediente, causa um dano ao particular, estar agindo com a aparncia de servidor pblico, cabendo indenizao. Se esse mesmo agente, fora do servio e sem farda, causa algum prejuzo, como no tem qualquer relao com sua funo pblica, responder pelo dano causado, sem se falar de responsabilidade estatal. De igual forma, se o motorista da Administrao Pblica, usando o carro oficial para realizar, por exemplo, servio particular seu, chocar-se com outro carro, haver responsabilidade do Poder Pblico. O mesmo motorista, dirigindo seu carro pessoal num domingo, fora do servio, responde sozinho por algum dano causado. IV a expresso agente inclui toda sorte de colaboradores, sejam eles servidores efetivos ou contratados, em comisso, polticos, particulares, desde que prestando servios pblicos. V a responsabilidade objetiva alcana os atos praticados, no a omisso Estatal. A responsabilidade objetiva, baseada no risco administrativo, tem lugar perante a ao estatal, enquanto que a omisso, como visto acima, parte da responsabilidade subjetiva, havendo necessidade de comprovao de que o Estado deveria ter agido e foi omisso. Veja os seguintes julgados do STF: RE 237.536, relator Ministro Seplveda Pertence e RE 179.147, relator Ministro Carlos Velloso. Acrescente-se a recente previso do novo Cdigo Civil brasileiro, de 2002: Art. 43. As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo. Por fim, cite-se a responsabilidade especial prevista no art. 21, XXIII, da CF/88, sobre o dano nuclear: Art. 21. Compete Unio: (...) XXIII - explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies: a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional; b) sob regime de concesso ou permisso, autorizada a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos medicinais, agrcolas, industriais e atividades anlogas; c) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa; Essa previso era mesmo desnecessria, j que prevista, de forma genrica, no 6 do art. 37, CF/88, mantendo as mesmas caractersticas da regra geral, ou seja, a responsabilidade

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objetiva, cabendo regresso contra o agente em caso de culpa ou dolo. A Lei n 6.453/77 e o Decreto n 911/93, tratam da responsabilidade civil por danos nucleares. Note que, nos casos da alnea b, esse tipo de responsabilidade objetiva ser repassado tambm queles que, sob regime de concesso ou permisso, receberem autorizao para utilizao de radioistopos. 18.3 AO DE INDENIZAO Uma vez havido o dano, como ressabido, caber reparao do mesmo pela Administrao, se houver nexo de causalidade entre este e uma ao estatal, afastadas a culpa do particular e a fora maior. Duas so as possibilidades para tal: I administrativa: se reconhecido o dano pelo Poder Pblico, e havendo acordo entre as partes, pode haver indenizao diretamente pela via administrativa. Por exemplo, durante uma obra pblica, um trator da prefeitura, numa manobra, acaba atirando uma pedra contra uma casa, danificando uma janela. A prefeitura, ou a empresa contratada para realizar a obra pblica, pode indenizar diretamente o proprietrio que teve seu bem avariado. II judicial: no havendo acordo entre as partes, o particular pode interpor ao de reparao de danos, junto ao Judicirio, contra a pessoa jurdica causadora do dano. Esta tem direito de regresso contra o servidor que ocasionou o prejuzo, se houver dolo ou culpa. A regra, ento, que a ao seja contra a pessoa jurdica. No entanto, entende-se que o particular pode propor a ao em litisconsrcio passivo facultativo, ou seja, se quiser, pode ir contra o Estado e o agente pblico, na mesma ao (RE 90.071-3 STF). A doutrina discute, tambm, a aplicao da denunciao lide, nos termos do art. 70, III, do CPC. Havendo ao do particular contra o Estado, a este caberia a denunciao lide daquele que estiver obrigado a indenizar, em ao regressiva, o prejuzo do que perder a demanda. Vrios so os argumentos contrrios e a favor, mas, apenas para resumir, veja-se que, se a ao se baseia na culpa annima, ou seja, no se alega se h culpa do agente, no caberia a denunciao. Por outro lado, caberia se h argio da culpa dele, bem assim a propositura da ao contra ambos (litisconsrcio passivo) ou somente contra o funcionrio. Para que fique claro, vamos resumir os caminhos possveis: I acordo administrativo; II ao judicial: (i) contra a Administrao Pblica, somente; (ii) contra a Administrao Pblica em litisconsrcio passivo facultativo com o agente; (iii) contra o agente, somente. Note que cada uma dessas opes de escolha do particular. Claro que optar por acionar a responsabilidade apenas do agente no a melhor escolha, posto que subjetiva, enquanto que contra a Administrao objetiva, alm do fato de esta ser sempre solvente, ou seja, pagar se for essa a deciso final, o que pode no acontecer se o executado for o agente. Acrescente-se que, no primeiro caso, proposta a ao contra a Administrao Pblica, podem surgir outros caminhos: (i) a Administrao Pblica prova culpa do particular ou fora maior e nada paga; (ii) fica provada a culpa annima e s a Administrao paga; (iii)
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h argio de culpa do agente e a Administrao o denuncia lide e tudo se decide no mesmo processo; (iv) no h denunciao lide e a Administrao prope, ao fim, ao regressiva contra o agente. O direito de requerer a indenizao prescreve em cinco anos, e aplica-se tanto Administrao Pblica quanto s pessoas privadas prestadoras de servios pblicos (art. 1C, da Lei n 9.494/97, acrescentado pela Medida Provisria n 2.180-35/2001). Por outro lado, o direito de regresso da Administrao Pblica nunca prescreve (art. 37, 5, CF/88). Ao requerer a indenizao cabe ao prejudicado a demonstrao do prejuzo, no s daquilo que perdeu ou despendeu, mas, eventualmente, tambm daquilo que deixou de ganhar, como lucros cessantes, como pode ser exemplificado no caso de um txi ser danificado por outro veculo pblico. Pode tambm incluir o dano moral, se houver. 18.4 RESPONSABILIDADE DO AGENTE PBLICO A responsabilidade pelos danos causados pelos agentes pblicos ou prestadores de servios pblicos objetiva do Estado. Ento, o Estado sempre dever reparar os danos advindos dessa responsabilidade, exceto nos casos de fora maior e culpa exclusiva do particular. No entanto, quando h participao dolosa ou culposa do agente na ocorrncia do dano, este dever responder perante a Administrao Pblica, posto que contribuiu, no final das contas, para um prejuzo estatal, j que o particular foi indenizado. Da decorre a possibilidade de o Estado cobrar de seu agente o prejuzo que teve com essa indenizao, sempre que provado que houve dolo ou culpa: como se disse, a chamada responsabilidade subjetiva do agente. Essa responsabilizao efetivada atravs da ao de regresso, nos termos do art. 37, 6, CF/88, vista no item seguinte. Mas a responsabilidade do agente no se limita esfera cvel. Por um mesmo ato, poder responder tambm no mbito penal e administrativo, que, regra geral, so independentes entre si, podendo cumular-se (art. 125, Lei n 8.112/90). Ento, pode haver punio administrativa e no civil ou penal (se no houver dano ao particular), ou as duas primeiras e no penal (se no houver crime ou contraveno) etc. Mas, repita-se, um mesmo ato poder redundar em ressarcimento de prejuzos, privao de liberdade e demisso ao servidor, por exemplo. Porm, no absoluto o princpio da independncia das instncias, posto que h caso de interveno entre a deciso de uma esfera, a penal, nas demais. O processo penal, que pode envolver limitao a um direito de maior relevncia social, qual seja, a liberdade, tem como corolrio a busca da verdade real, diferente da esfera civil, que leva em conta a verdade formal, ou seja, provas que constam do processo. Ento, pode/deve o juiz determinar a produo de provas no processo penal, buscando sempre se aproximar da verdade dos fatos (art. 156, CPP).

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Em face desse maior rigor que envolve a deciso penal, afasta-se a responsabilidade administrativa do servidor federal no caso de absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria (art. 126, Lei n 8.112/90)1. A Lei n 8.112/90 menciona expressamente a responsabilidade administrativa, mas o art. 935 do Cdigo Civil (CC) estende essa vinculao esfera a civil: Art. 935. A responsabilidade civil independente da criminal, no se podendo questionar mais sobre a existncia do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questes se acharem decididas no juzo criminal. O agente poder, ento, escapar da responsabilidade quando, na esfera penal, ficar absolvido por esse dois motivos: negativa de autoria ou negativa da existncia do fato. Por outro lado, se a deciso criminal for no sentido de sua condenao, haver tambm a responsabilizao do agente nas demais esferas, desde que tenha havido dano ou infrao administrativa. Se houve absolvio por insuficincia de provas, em nada interferir essa deciso criminal nas demais instncias. Percebeu bem esse detalhe? Guarde bem essa regra de exceo, muitas vezes presente em questes de concursos. 18.5 AO REGRESSIVA a ao usada para que a Administrao Pblica, aps indenizar o particular em face da ao de um agente seu, possa reaver o valor desembolsado com tal ressarcimento. Note que alguns requisitos so fundamentais para o exerccio do direito de regresso: I que haja dano ao particular indenizado pela Administrao Pblica com base em sua responsabilidade objetiva; II que o agente tenha agido com dolo ou culpa no surgimento desse dano. Assim, em face dessa teoria, no pode a Administrao Pblica exigir primeiro o pagamento pelo agente para depois repass-lo ao particular. Deve pagar o particular, em face de sua responsabilidade objetiva e, depois, buscar ressarcimento junto ao agente, se conseguir provar que agiu com dolo ou com culpa. Essa ao, na esfera federal, segue as normas estabelecidas na Lei n 4.619/65, que confere aos Procuradores da Repblica a titularidade para agir contra os agentes federais. Se a Fazenda Pblica for condenada, obrigatria a propositura da ao regressiva. Essa tambm a previso posta na Lei n 8.112/90, art. 122, 2: se ficar provada culpa do agente pblico, caber responsabilizao do servidor perante a Fazenda Pblica, em ao regressiva, ou seja, cite-se uma vez mais, o Estado indeniza o terceiro e o servidor indeniza o Estado. Se falecer o servidor devedor, a obrigao de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles ser executada, at o limite do valor da herana recebida (art. 122, 3, Lei n 8.112/90). Regra semelhante contm o art 5, XLV, da CF/88.
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STF, MS 22.476/AL, relator Ministro Marco Aurlio, publicao DJ 03/10/1997.

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Ainda que o servidor tenha sido afastado, como por exonerao, demisso, aposentadoria, caber essa ao, a qualquer momento, pois, como j citado, o direito de regresso da Administrao Pblica nunca prescreve (art. 37, 5, CF/88). PARA GUARDAR Responsabilidade civil do Estado a obrigao que este tem de reparar os danos causados a terceiros em face de comportamento imputvel aos seus agentes. Independe se houve ao ou omisso, se foi legal ou ilegal, material ou jurdico: basta a ocorrncia de um nus maior que o normal para aquela situao. Responsabilidade civil refere-se esfera econmica, indenizao financeira, em face de um prejuzo causado a outrem. No se confunde com as esferas penal e administrativa. Fases: I irresponsabilidade do Estado; II responsabilidade subjetiva do Estado; III responsabilidade objetiva do Estado; IV risco integral. Responsabilidade subjetiva, ou teoria da culpa civil: o Estado se equiparava ao indivduo, obrigando a ambos da mesma forma, dizer, sempre que houvesse culpa, haveria o dever de indenizar. Responsabilidade objetiva, ou teoria do risco administrativo: em havendo um dano provocado pela Administrao, ele deve ser reparado, independente de dolo ou culpa desta. H o inverso do nus da prova: ao prejudicado, basta a prova do dano e do nexo causal deste com a conduta do agente pblico; a Administrao Pblica ter que provar a culpa do particular, situao em que se livrar da responsabilidade pelos danos, ou a culpa concorrente, quando ter minimizada sua responsabilidade. Excees responsabilidade subjetiva do Estado: culpa exclusiva do prejudicado, culpa de terceiro e fora maior. Exceo dentro da exceo: se h fora maior, afasta-se a responsabilidade. No entanto, se esse evento se une omisso estatal para provocar o dano, h o dever de indenizar. Responsabilidade por atos legislativos e jurisdicionais: em ambos os casos, a regra a irresponsabilidade estatal por esses atos. No entanto, entende-se como possvel a responsabilizao do Estado no caso de edio de leis inconstitucionais ou leis de efeitos concretos. No que pertine aos atos jurisdicionais, a prpria Carta Maior prev a responsabilizao estatal, mas apenas na esfera penal (art. 5, LXXV). Teoria do risco integral: a Administrao Pblica sempre responderia pelos danos causados aos particulares, sem qualquer exceo. No Brasil, h duas teorias so previstas no art. 37, 6, CF/88: I teoria da responsabilidade objetiva do Estado; II teoria da responsabilidade subjetiva do agente. Outras regras importantes: I atinge tanto as pessoas jurdicas de direito pblico quanto de direito privado, desde que prestadoras de servios pblicos, como empresas pblicas, permissionrias
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ou concessionrias. Se desempenham atividade econmica de natureza privada, ficaro sujeitas responsabilidade prpria do direito privado; II necessidade de nexo causal entre a ao pblica e o dano ao particular; III que o agente aja na condio de agente pblico, independente de sua ao ser legal, legtima, dentro de suas competncias ou finalidades pblicas. Havendo atuao na qualidade de agente pblico, haver dever de indenizar eventuais danos. IV a expresso agente inclui toda sorte de colaboradores, sejam eles servidores efetivos ou contratados, em comisso, polticos, particulares, desde que prestando servios pblicos. V a responsabilidade objetiva alcana os atos praticados, no a omisso Estatal. A responsabilidade objetiva, baseada no risco administrativo, tem lugar perante a ao estatal, enquanto que a omisso, como visto acima, parte da responsabilidade subjetiva, havendo necessidade de comprovao de que o Estado deveria ter agido e foi omisso. Reconhecido o dano pelo Poder Pblico, e havendo acordo entre as partes, pode haver indenizao diretamente pela via administrativa. No havendo acordo entre as partes, o particular pode interpor ao de reparao de danos, junto ao Judicirio, contra a pessoa jurdica causadora do dano. Ao de indenizao. Resumo os caminhos possveis: I acordo administrativo; II ao judicial: (i) contra a Administrao Pblica, somente; (ii) contra a Administrao Pblica em litisconsrcio passivo facultativo com o agente; (iii) contra o agente, somente. O direito de requerer a indenizao prescreve em cinco anos, e aplica-se tanto Administrao Pblica quanto s pessoas privadas prestadoras de servios pblicos. Quando h participao dolosa ou culposa do agente na ocorrncia do dano, este dever responder perante a Administrao Pblica. Cabe ao Estado cobrar de seu agente o prejuzo que teve com a indenizao, sempre que provado que houve dolo ou culpa: a chamada responsabilidade subjetiva do agente. Essa responsabilizao efetivada atravs da ao de regresso, ou ao regressiva. Pode haver punio administrativa, civil e penal, advindas de um mesmo ato. Requisitos fundamentais para o exerccio do direito de regresso: I que haja dano ao particular indenizado pela Administrao Pblica com base em sua responsabilidade objetiva; II que o agente tenha agido com dolo ou culpa no surgimento desse dano. Em ao regressiva, o Estado indeniza o terceiro e o servidor indeniza o Estado. EXERCCIOS 1 - (CESPE/FISCAL INSS/98) A responsabilidade civil da administrao pblica, disciplinada pela Constituio Federal em seu art. 37, 6, passou por diversas etapas at chegar ao seu estgio atual de evoluo. De uma fase inicial em que o Estado no respondia pelos prejuzos causados aos particulares, a responsabilidade civil da administrao pblica
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obedece atualmente a regras especiais de direito pblico. A respeito desse tema julgue os itens a seguir. (1) (2) (3) Vigora no Brasil, como regra, a teoria do risco integral da responsabilidade civil. Quando demandado regressivamente, o agente causador do prejuzo responder de forma objetiva perante a administrao pblica. Em face de prejuzos causados a particulares, as empresas privadas prestadoras de servios pblicos submetem-se s mesmas regras de responsabilidade civil aplicveis aos entes pblicos. Ser subjetiva a responsabilidade civil do Estado por acidentes nucleares. Ainda que se comprove erro judicirio, o Estado no estar obrigado a indenizar o condenado, haja vista a sentena judicial no possuir natureza de ato administrativo.

(4) (5)

2 - (ESAF/AGU/98) A responsabilidade civil do Estado, pelos danos causados por seus agentes a terceiros, hoje tida por ser a) b) c) d) e) subjetiva passvel de regresso objetiva insusceptvel de regresso objetiva passvel de regresso subjetiva insusceptvel de regresso dependente de culpa do agente

UESTO 15 3 - (CESPE/ASSISTENTE JUDICIRIO/TJPE/2001) Ocorreu acidente de trnsito, envolvendo um veculo oficial e um veculo particular. Foi instaurado processo criminal em decorrncia de leses corporais graves sofridas por passageiros do veculo particular. Nesse processo criminal, o motorista do veculo oficial, servidor pblico, foi absolvido por falta de provas. Nessa situao hipottica, o motorista do veculo oficial a) b) c) d) e) no poder ser responsabilizado administrativamente, haja vista no ter sido demonstrada, no processo penal, a sua culpabilidade. no poder ser responsabilizado administrativamente, haja vista o ressarcimento de prejuzos sofridos pela vtima somente ser possvel na via judicial. ter sua responsabilidade administrativa apurada em processo judicial especfico. somente poderia ser chamado a responder administrativamente se fosse demonstrada a sua inteno de cometer a infrao. poder ser responsabilizado administrativamente, haja vista que, na hiptese descrita, a deciso judicial no interfere no processo administrativo.

4 (FISCAL DE RENDAS/ISS/RIO DE JANEIRO/2002) correto afirmar-se que a responsabilidade civil da pessoa jurdica de direito pblico: a) exonera-a do dever indenizatrio do dano se ficar provada a culpa de seu agente
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b) impe-lhe o dever de reparar o dano somente se houver prova da culpa de seu agente c) no a obriga a reparar o dano sem prova do nexo de causalidade, nas circunstncias do caso concreto d) acarreta-lhe o dever de reparar o dano em conseqncia dos riscos a que esto expostos todos os cidados 5 (CONTROLADOR DE ARRECADAO/RIO DE JANEIRO/2002) Em tema de responsabilidade civil, a Constituio da Repblica adota: a) a responsabilidade subjetiva b) a responsabilidade objetiva, baseada na teoria do risco integral c) a responsabilidade objetiva, baseada na teoria do risco administrativo mitigado d) a irresponsabilidade da Administrao por atos culposos ou dolosos de seus agentes 6 (PROMOTOR DE JUSTIA/MPSP/2002) Considerando as seguintes assertivas: I - A responsabilidade extracontratual do Estado decorre somente da prtica de ato ilcito. II - A teoria da responsabilidade objetiva informa que a obrigao de indenizar do Estado surge do ato lesivo causado por culpa do servio. III - A obrigao de indenizar do Estado, segundo a teoria da responsabilidade integral, dse independentemente de qualquer culpa, exceto se o dano decorrer por culpa da vtima. IV - A dor pela perda de um filho, sem reflexos patrimoniais, causada pela Administrao Pblica, no se constitui em dano indenizvel V - O dano se qualifica juridicamente como injusto, e como tal induz a responsabilidade objetiva do Estado, se encontra sua causa exclusiva na fora maior ou em fatos necessrios ou inevitveis da natureza. a) corretas so apenas as assertivas I e III. b) corretas so apenas as assertivas II e III. c) incorretas so apenas as assertivas II, IV e V. d) nenhuma assertiva esta correta. e) correta apenas a assertiva I. 7 (JUIZ/TRT 17/2003) Observe as seguintes proposies: I A responsabilidade objetiva do Estado, no direito vigente, impe Unio o dever de indenizar ainda que o dano ocorra de fora maior. II A empresa privada prestadora de servio pblico responde pessoal e objetivamente pelos atos danosos que seus empregados causarem a terceiros quando da prestao de servio.

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III O Instituto de Previdncia do Estado do Esprito Santo, como autarquia estadual, responde pessoal e subjetivamente pelos atos danosos que seus servidores causarem a terceiros. IV Quando ocorre culpa da vtima necessrio distinguir se esta culpa exclusiva ou concorrente e, no ltimo, sua responsabilidade tambm se atenua, repartindo-se com a da vtima; Assinale a letra correta: a) somente a afirmativa II; b) as afirmativas I, II e IV esto corretas; c) as afirmativas I e III esto corretas; d) as afirmativas II e IV esto corretas; e) somente a afirmativa IV. 8 (JUIZ/TRT 9/2003) Sobre o abuso de autoridade definido na Lei 4.898/652, correto afirmar que:

A Lei n 4.898, de 9 de dezembro de 1965, regula o Direito de Representao e o processo de Responsabilidade Administrativa Civil e Penal, nos casos de abuso de autoridade. Ainda que no tenha sido citada na teoria, incluo esse exerccio, pois facilmente se encontra a resposta certa com base na teoria geral sobre o assunto. Primeiro responda questo, depois leia alguns artigos importantes: Art. 5 Considera-se autoridade, para os efeitos desta lei, quem exerce cargo, emprego ou funo pblica, de natureza civil, ou militar, ainda que transitoriamente e sem remunerao. Art. 6 O abuso de autoridade sujeitar o seu autor sano administrativa civil e penal. 1 A sano administrativa ser aplicada de acordo com a gravidade do abuso cometido e consistir em: a) advertncia; b) repreenso; c) suspenso do cargo, funo ou posto por prazo de cinco a cento e oitenta dias, com perda de vencimentos e vantagens; d) destituio de funo; e) demisso; f) demisso, a bem do servio pblico. 2 A sano civil, caso no seja possvel fixar o valor do dano, consistir no pagamento de uma indenizao de quinhentos a dez mil cruzeiros. 3 A sano penal ser aplicada de acordo com as regras dos artigos 42 a 56 do Cdigo Penal e consistir em: a) multa de cem a cinco mil cruzeiros; b) deteno por dez dias a seis meses; c) perda do cargo e a inabilitao para o exerccio de qualquer outra funo pblica por prazo at trs anos. 4 As penas previstas no pargrafo anterior podero ser aplicadas autnoma ou cumulativamente. 5 Quando o abuso for cometido por agente de autoridade policial, civil ou militar, de qualquer categoria, poder ser cominada a pena autnoma ou acessria, de no poder o acusado exercer funes de natureza policial ou militar no municpio da culpa, por prazo de um a cinco anos. Art. 7 recebida a representao em que for solicitada a aplicao de sano administrativa, a autoridade civil ou militar competente determinar a instaurao de inqurito para apurar o fato. 3 O processo administrativo no poder ser sobrestado para o fim de aguardar a deciso da ao penal ou civil.

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I - Recebida a representao em que for solicitada a aplicao de sano administrativa, a autoridade civil ou militar competente determinar a instaurao de inqurito para apurar o fato. O processo administrativo poder ser sobrestado para o fim de aguardar a deciso da ao penal ou civil. II - Havendo condenao na esfera criminal, no cabvel sano administrao, por aplicao do princpio do non bis in idem. III - Considera-se autoridade, para os efeitos da Lei 4.898/65, quem exerce cargo, emprego ou funo pblica de natureza civil, ou militar, ainda que transitoriamente e sem remunerao. IV - O abuso de autoridade sujeitar o seu autor sano administrativa, civil e penal. (a) Esto corretas somente as alternativas I, III e IV (b) Esto corretas somente as alternativas I e IV. (c) Esto corretas somente as alternativas II e III. (d) Esto corretas somente as alternativas III e IV (e) Esto corretas somente as alternativas II e IV 9 (ESAF/PROCURADOR DF/2004) Assinale a sentena correta. a) O agente pblico , sempre, responsvel pelos danos que nessa qualidade vier a causar a terceiros. b) O agente pblico no responde, em qualquer hiptese, pelos danos que, no exerccio de sua funo, causar a terceiros. c) Os danos causados a terceiros, na execuo de servios pblicos, devem ser indenizados pelos beneficirios de tais servios. d) O Estado e as pessoas jurdicas de direito privado, prestadoras de servios pblicos, respondem pelos danos causados a terceiros por seus agentes, no exerccio de suas funes, assegurado o direito de regresso, em caso de dolo ou culpa. e) O Estado responde pelos danos causados por seus agentes, na execuo de servios pblicos, descontando destes, automaticamente os valores que despender no pagamento de indenizaes. 10 (PROCURADORIA GERAL DO ESTADO/MS/2001): Ao prejudicado no permitido acionar diretamente o agente pblico causador do dano. 11 (CESPE/ANALISTA JUDICIRIO/TRT-PE/2002) Com relao ao regime jurdico da administrao pblica federal, julgue o item: A responsabilidade objetiva do Estado, com base no risco administrativo, de fundo constitucional, no alcana atos praticados por sociedade de economia mista que explore atividade econmica.

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12 (CESPE/AFPS) A respeito do servidor pblico, julgue os itens abaixo: (1) O princpio da no-cumulatividade das sanes, aplicvel aos servidores pblicos, significa que a imposio de sano penal por cometimento de crime praticado por servidor pblico, na qualidade de agente administrativo, afasta a responsabilidade administrativa. (2) Absolvido o servidor pblico de imputao de cometimento de crime, por negativa da existncia do fato ou por negativa de autoria, afastada estar a responsabilidade administrativa. (3) O exerccio irregular das atribuies do cargo pode acarretar responsabilidade civil e administrativa do servidor pblico. (4) Ainda que seus agentes no tenham atuado com culpa - negligncia, impercia ou imprudncia, o Estado responde civilmente pelos danos que eles causarem ao particular, no desempenho de funo pblica. (5) Na hiptese de seu agente atuar com negligncia, impercia ou imprudncia, causando dano a particular, o Estado ter ao para cobrar de seu funcionrio a quantia que pagou. (6) A ao regressiva o meio de que o servidor pblico dispe para obter do particular o ressarcimento por ato ilegalmente imputado administrao pblica. 13 (ANALISTA/TRT 19/2003) Em matria de responsabilidade civil do servidor pblico, a obrigao de reparar o dano: a) se estende aos sucessores, integralmente, tendo o servidor agido com culpa ou com dolo. b) no se estende aos sucessores c) se estende aos sucessores, integralmente, apenas se o servidor tiver agido com dolo d) se estende aos sucessores, at o limite do valor da herana, tendo o servidor agido com culpa ou com dolo e) se estende aos sucessores, at o limite do valor da herana, apenas se o servidor tiver agido com dolo 14 (ANALISTA/TRT 19/2003) Em matria de responsabilidade civil do servidor pblico, ocorrendo a prtica de um mesmo fato delituoso, a) a aplicao de uma sano, seja civil, penal ou administrativa, exclui a aplicao das demais. b) as sanes civil, penal e administrativa podero acumular-se. c) a sano administrativa exclui a aplicao da sano penal e da civil, mas estas so cumulveis entre si.

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d) a sano penal exclui a aplicao da sano civil e da administrativa, mas estas so cumulveis entre si. e) a sano civil exclui a aplicao da sano penal e da administrativa, mas estas so cumulveis entre si. 15 (CESPE/FISCAL INSS/98) Acerca das responsabilidades civil, penal e administrativa dos servidores pblicos civis da Unio, julgue os itens seguintes: (1) Considere que tenha sido instaurado, contra servidor, processo penal pelo cometimento de crime contra a administrao pblica e que este foi absolvido pela negativa de autoria. Em face dessa situao, a responsabilidade administrativa do servidor ficar automaticamente afastada. Caso o servidor pblico a quem se imputou o dever de indenizar prejuzo causado ao errio venha a falecer, essa obrigao de reparar o dano poder ser estendida aos sucessores. As sanes civis, penais e administrativas no podero ser cumuladas, a fim de se evitar mltipla punio. Condenado criminalmente o servidor por fato que causou prejuzo a terceiro, a vtima do dano dever demandar a indenizao apenas do servidor, restando de pronto afastada a responsabilidade civil da administrao. A responsabilidade civil do servidor decorrer apenas de ato doloso, seja este comissivo ou omissivo.

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16 (ESAF/TRF/2003) Tratando-se de responsabilidade do servidor pblico, assinale a afirmativa verdadeira. a) A responsabilidade civil decorre exclusivamente de ato comissivo, doloso ou culposo. b) A obrigao de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles ser executada, at o limite do valor da herana. c) As sanes penais, civis e administrativas podero cumular-se, havendo vinculao entre as mesmas. d) A responsabilidade administrativa somente ser afastada no caso de absolvio criminal que negue o fato. e) A responsabilidade penal abrange somente os crimes imputados ao servidor, nessa qualidade. 17 (ESAF/AFRF/2003) Em caso de responsabilidade civil do Estado, a divergncia sobre a insero do agente pblico causador do dano a terceiros, em caso de culpa, na ao judicial, em relao Fazenda Pblica, foi dirimida pelo Estatuto dos Servidores Pblicos Civis da Unio, na esfera federal. Pela regra positiva, ser caso de: a) ao regressiva ou litisconsrcio
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b) ao regressiva ou denunciao lide c) somente ao regressiva d) litisconsrcio ou denunciao lide e) somente denunciao lide GABARITO 1. F F V F F 2. C 3. E 4. C 5. C 6. D 7. D 8. D 9. D 10. F 11. V 12. F V V V V F 13. D 14. B 15. V V F F F 16. B 17. C

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