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polticas de segurana pblica no estado de so paulo

situao e perspectivas a partir das pesquisas do observatrio de segurana pblica da unesp


lus antnio francisco de souza (org.)

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO

LUS ANTNIO FRANCISCO DE SOUZA (Org.)

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE SO PAULO


SITUAO E PERSPECTIVAS
A PARTIR DAS PESQUISAS DO OBSERVATRIO DE SEGURANA PBLICA DA UNESP

2009 Editora UNESP Cultura Acadmica Praa da S, 108 01001-900 So Paulo SP Tel.: (0xx11) 3242-7171 Fax: (0xx11) 3242-7172 www.editoraunesp.com.br feu@editora.unesp.br

CIP Brasil. Catalogao na fonte Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ P829 Polticas de segurana pblica no estado de So Paulo : situaes e perspectivas a partir das pesquisas do Observatrio de Segurana Pblica da UNESP / Lus Antnio Francisco de Souza (org.). So Paulo : Cultura Acadmica, 2009. Inclui bibliograa ISBN 978-85-7983-019-8 1. Segurana pblica So Paulo (Estado). 2. Poltica de segurana. I. Souza, Lus Antnio Francisco de. 09-6216. CDD: 363.2098161 CDU: 351.742(815.61)

Este livro publicado pelo Programa de Publicaes Digitais da Pr-Reitoria de Ps-Graduao da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP)

Editora aliada:

SUMRIO

Apresentao 6 1 Violncia, crime e polticas de segurana pblica no Brasil contemporneo 13


Lus Antnio Francisco de Souza

2 O sistema policial no estado de So Paulo e o processo de reforma ps-redemocratizao 33


Lus Antonio Francisco de Souza, Thaise Marchiori, Isabela Venturoza de Oliveira e Glauce Loureno Ferreira

3 As polcias civis no Brasil: mudanas e permanncias 53


Accia Maria Maduro Hagen e Mario Wagner

4 Direitos humanos e democracia no Brasil, Perspectivas para a segurana pblica 63


Fbio Silva Tsunoda e Dbora Cristiane de Almeida Borges

5 A violncia policial como teste s polticas de segurana pblica 77


Lus Antnio Francisco de Souza e Dbora Cristiane de Almeida Borges

6 Situao carcerria no estado de So Paulo 91


Camila Caldeira Nunes Dias e Giane Silvestre

7 Polticas Pblicas, Justia e Homofobia: ndices de mensurao para o reconhecimento do direito sexualidade no Brasil 107
Bris Ribeiro de Magalhes e Thiago Teixeira Sabatine

8 Violncia de gnero, legislao e prticas jurdicas no Brasil contemporneo 125


Daniella Coulouris e Giane Boselli

9 Consideraes sobre a persistncia da tortura na atualidade: Um recorte terico-metodolgico 143


Carlos Alberto Sanches Jnior e Csar Grusdat de Assis

10 A situao do encarceramento de jovens autores de atos infracionais em So Paulo 163


Joana DArc Teixeira

11 Polticas locais de segurana pblica 177


Lus Antnio Francisco de Souza, Thaise Marchiori, Isabela Venturoza de Oliveira, Naiara Conservani Schmidt e Douglas Guimares Silva

Consideraes nais 203 Referncias bibliogrcas 209

APRESENTAO

Aps o processo de retomada da democracia, que ocorreu durante as duas ltimas dcadas, as sociedades latino-americanas tm experimentado um crescimento preocupante das desigualdades sociais, dos conitos urbanos e rurais, da luta por direitos. Esse crescimento acompanha de perto o processo de ampliao do repertrio de garantias constitucionais e jurdicas oferecidas pelo Estado Democrtico de Direito. E mais do que isso, parece que os governos democrticos no subcontinente no tm sido capazes de reverter o quadro histrico de discriminao, pobreza e estagnao econmica existente nesses pases. Ao contrrio, as agncias do poder pblico parecem oferecer enorme resistncia s transformaes democrticas. No Brasil, assim como em quase toda a Amrica Latina, segundo Guillermo ODonnell (1999), encontramos uma inquietante inverso do esquema dos direitos. Os Direitos Polticos (eleies diretas, direito de voto, direito de ser eleito, constituio de partidos e de associaes polticas, direito de imprensa) e sociais (direitos trabalhistas, direito educao, sade e habitao) esto razoavelmente legitimados, a despeito das diculdades em torno de sua implementao. Os Direitos Civis (direito vida, segurana, integridade fsica, liberdade, propriedade e justia), que so considerados base

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de sustentao dos direitos sociais passam por uma profunda falta de legitimao. A vida, a liberdade, a propriedade parecem estar banalizadas e parcela importante da populao desses pases parece a cada dia ter de lutar pela garantia dos direitos bsicos existncia enquanto personalidades jurdicas. As jovens democracias da Amrica Latina sofrem, na verdade, de uma profunda incompletude em sua formao democrtica, sobretudo em termos da dimenso legal e institucional (instituies e instrumentos de proteo e garantias democrticas populao de uma forma geral e populao vulnervel de uma forma especca). Em todos os pases do subcontinente, e no Brasil de forma mais particular, vigoram os mtodos ilegais de aplicao da lei por parte de diferentes instituies. No Pas, ainda so muito comuns a tortura como forma de investigao, os maus-tratos como forma de justia sumria, condies de tratamento degradante e subumano nas delegacias de polcia, nas prises, nas instituies para jovens em conito com a lei e nas instituies asilares. No Pas, so comuns as execues extrajudiciais por justiceiros e esquadres da morte (com a participao de policiais e com o beneplcito de rgos do poder pblico e de moradores), o assassinato de crianas e adolescentes de rua, a violncia contra indgenas e povos de rua, a violncia rural (afora o aspecto abjeto das desigualdades e das relaes de trabalho escravas ainda persistentes no mundo agrrio), diversas arbitrariedades do sistema judicial (pessoas sendo detidas por crimes insignicantes e pessoas respondendo em liberdade por crimes de maior monta, em decorrncia de sua condio social ou racial); tambm comum no pas a impunidade generalizada das elites polticas e econmicas. Esses desvios e problemas no so suportados em pases de democracia mais consolidada, mas so ainda aceitos, embora de maneira tcita, pela maioria da populao no Brasil. Essas prticas, mais a persistncia das desigualdades sociais (incluindo a iniquidade das condies de vida de uma parcela importante da populao), geram insegurana e perpetuam o crculo da violncia. Em outros termos, a violncia entendida como violao das leis penais apenas parte de um problema maior que precisa ser reetido e compreendido

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em seus aspectos mais gerais. Sempre um cuidado deve ser tomado nessas discusses: uma viso ampliada da violncia no corresponde armao ingnua de que so as parcelas mais pobres da populao que cometem crimes. Longe disso, a reexo sociolgica aponta para o fato marcante segundo o qual as violncias esto disseminadas nas sociedades capitalistas contemporneas, mas h uma forte especicao da criminalizao sobre setores populares (a chamada criminalizao da pobreza), que so mais vigiados e suas ilegalidades so menos toleradas. As razes para isso ainda precisam ser exploradas de forma mais sistemtica. No Brasil, a incompletude do Estado Democrtico de Direito revelou-se de forma mais evidente nas duas ltimas dcadas, em que ocorreram de forma paralela a estagnao econmica, o aumento das presses por empregos e oportunidades e a exploso da criminalidade urbana, sobretudo, do crime em que h uma relao ntima entre crime e segregao urbana, nas favelas, bairros perifricos e reas urbanas excludas do tecido da cidade. Em outros termos, vinte anos de redemocratizao do pas e a violncia, promovida a despeito do poder do Estado ou promovida pelo prprio Estado, ainda no foi debelada e nossas cidades vo aos poucos se convertendo em praas de guerra, onde vigoram toques de recolher, reas de isolamento, sistemas de vigilncia, segurana privada, condomnios fechados e uma mirade impressionante de guetos de todas as formas e matizes, naquilo que Tereza Caldeira (2001) denominou de forma acertada de enclaves forticados. A presente obra apresenta os resultados de um esforo de pesquisa para a compreenso das polticas de segurana pblica, no estado de So Paulo, no perodo de 1989 a 2008. O perodo justica-se na medida em que, pela primeira vez na histria recente do Brasil, a segurana pblica, com eixo nas questes da proteo dos direitos individuais, tornou-se problema de polticas pblicas que ultrapassaram o tradicional modelo repressivo, caracterstico do regime poltico anterior. Durante o perodo indicado, que se iniciou com a promulgao de uma nova Constituio, marcada por um amplo repertrio de direitos, a segurana ganhou foro de preocupao nacional, estando

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presente nos principais rgos da imprensa e nos debates legislativos. No perodo, vrias iniciativas emergiram, procurando dar conta das questes relativas ecincia da ao policial, ao acesso justia, reforma da legislao penal, reforma das prises, ao controle do crime organizado e da corrupo, ao controle da ao policial, da tortura e da discriminao, ao policiamento comunitrio, entre outras iniciativas que merecem ser recenseadas e melhor avaliadas. Ao mesmo tempo, organizaes da sociedade civil, universidades e centros de estudos procuraram interferir no diagnstico, na implementao e no controle da violncia urbana e, principalmente, no acompanhamento de novas estratgias e polticas na rea. Assim, foi sendo gerada uma quantidade inaudita de informaes, estratgias, polticas, aes que mereceram ampla divulgao e amplo conhecimento. Entretanto, toda essa produo e todo esse conhecimento no esto facilmente acessveis aos gestores da segurana e aos cidados de uma forma geral. Para muitos, estamos diante da emergncia de um novo paradigma da violncia e do crime e da necessidade de implementao de novas formas de gesto da segurana, que passam necessariamente pela parceria com a sociedade civil e pela incorporao do modelo empresarial de segurana. Da a importncia de mecanismos de boas prticas para documentar as estratgias de segurana que podem ser consideradas bem-sucedidas e apontar para a necessidade de generalizao dessas mesmas experincias. A segurana pblica atualmente um excelente laboratrio de prticas sociais e cidads de administrao de conitos. Estamos em um momento em que as polticas de segurana pblica devem passar por essa nova etapa, que se inicia com a avaliao do passado, a visibilidade do presente e a denio de diretrizes para o futuro. As pesquisas foram realizadas sob os auspcios, diretos ou indiretos, do Observatrio de Segurana Pblica (OSP). Os resultados das pesquisas esto sendo disponibilizados no site do projeto (www. observatoriodeseguranca.org), tendo sua base na Universidade Estadual Paulista, Jlio de Mesquita Filho, campus de Marlia. O projeto de pesquisa tinha como objetivo principal fazer um balano das polticas de segurana pblica, durante o processo de consolidao

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democrtica no Brasil, tendo como modelo as iniciativas no estado de So Paulo. A pesquisa pretendia, assim, atingir os seguintes objetivos especcos: a) acompanhamento dos projetos, dos programas locais, municipais, estaduais e do plano nacional de segurana pblica; b) identicao das entidades, pblicas e privadas, que atuam na rea ou que desenvolvem estudos e pesquisas relacionados com o tema da segurana pblica; c) identicao e disponibilizao de dados, relatrios, pesquisas, estudos e projetos nacionais relativos segurana; d) acompanhamento das notcias e das iniciativas governamentais mais relevantes; e) manuteno de um espao de debates, troca de informaes e ideias; f) implantao de cursos, palestras e atividades educacionais, a distncia, voltadas para a segurana pblica. A pesquisa prossegue por meio de acompanhamento das boas prticas in loco e da identicao de novas experincias inovadoras. Na segurana pblica, a inovao parte vital do processo de reconstruo do controle social da violncia, do crime e das intolerncias. Como foi dito, a segurana pblica passou a ser considerada problema fundamental e principal desao ao estado de direito no Brasil. A segurana ganhou enorme visibilidade pblica e jamais, em nossa histria recente, esteve to presente nos debates tanto de especialistas como do pblico em geral. A amplitude dos temas e problemas afetos segurana pblica alerta para a necessidade de qualicao do debate sobre segurana e para a incorporao de novos atores, cenrios e paradigmas s polticas pblicas. O problema da segurana, portanto, no pode mais estar apenas adstrito ao repertrio tradicional do direito e das instituies da justia, particularmente, da justia criminal, presdios e polcia. Evidentemente, as solues devem passar pelo fortalecimento da capacidade do Estado em gerir a violncia, pela retomada da capacidade gerencial no mbito das polticas pblicas de segurana, mas tambm devem passar pelo alongamento dos pontos de contato das instituies pblicas com a sociedade civil e com a produo acadmica mais relevante rea. Em sntese, os novos gestores da segurana pblica (no apenas policiais, promotores, juzes e burocratas da administrao pblica) devem enfrentar estes desaos alm de fazer que o amplo debate na-

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cional sobre o tema transforme-se em real controle sobre as polticas de segurana pblica e, mais ainda, estimule a parceria entre rgos do poder pblico e sociedade civil na luta por segurana e qualidade de vida dos cidados brasileiros. Trata-se na verdade de ampliar a sensibilidade de todo o complexo sistema da segurana aos inuxos de novas ideias e energias provenientes da sociedade e de criar um novo referencial que veja na segurana espao importante para a consolidao democrtica e para o exerccio de um controle social da segurana.

1 VIOLNCIA, CRIME E POLTICAS


DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL CONTEMPORNEO
Lus Antnio Francisco de Souza1

Introduo
Na ltima dcada do sculo XX, a questo da segurana pblica passou a ser considerada problema fundamental e principal desao ao estado de direito no Brasil. A segurana ganhou enorme visibilidade pblica e jamais, em nossa histria recente, esteve to presente nos debates tanto de especialistas como do pblico em geral. Os problemas so muitos: aumento das taxas de criminalidade, da sensao de insegurana, degradao do espao pblico, reforma da justia criminal, violncia policial, inecincia preventiva de nossas instituies, superpopulao nos presdios, rebelies, fugas, degradao das condies de internao de jovens em conito com a lei, corrupo, aumento dos custos operacionais do sistema, inecincia da investigao criminal, bem como morosidade judicial. Esses e tantos outros problemas representam desaos para o sucesso do processo de consolidao poltica da democracia no Brasil no novo milnio. A amplitude dos temas e problemas afetos segurana pblica alerta para a necessidade de qualicao do debate sobre segurana
1 Professor-assistente doutor em Sociologia na Unesp, campus de Marlia. Coordenador cientco do Observatrio de Segurana Pblica.

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e para a incorporao de novos atores, cenrios e paradigmas s polticas pblicas. O problema da segurana, portanto, no pode mais estar apenas adstrito ao repertrio tradicional do direito e das instituies da justia, particularmente, da justia criminal, presdios e polcia. Evidentemente, as solues devem passar pelo fortalecimento da capacidade do Estado em gerir a violncia, pela retomada da capacidade gerencial no mbito das polticas pblicas de segurana, mas tambm devem passar pelo alongamento dos pontos de contato das instituies pblicas com a sociedade civil e com a produo acadmica mais relevante rea.

A violncia brasileira
No obstante o debate terico sobre a violncia, ainda carecemos de uma discusso mais ampla sobre a violncia na sociedade brasileira. So diferentes perspectivas que esto em jogo. Na perspectiva psiquitrica, seria necessrio considerar as diferentes patologias e os diferentes distrbios de personalidade naquelas pessoas que se engajam em atividades tidas como violentas e naquelas pessoas submetidas a condies de vida abaixo dos nveis socialmente aceitos. Na perspectiva microantropolgica, o trco de drogas, a bebida alcolica, doenas no diagnosticadas, desnutrio, orientao educacional insuciente, convvio com a violncia social e com a violncia institucional, baixas condies de vida, cultura das gangues e a honra masculina seriam responsveis pelo surgimento de condutas desviantes. Os servios pblicos no seriam capazes de dar conta desses problemas em sua origem e no se responsabilizariam por seus efeitos colaterais, que seriam sentidos em diferentes instituies sociais. De uma forma geral, ao menos, seria necessrio considerar as desigualdades sociais e a pobreza como fatores de aumento da violncia e das taxas de criminalidade. Entretanto, preciso dizer que a teoria social tem armado que o simples aumento das taxa de desemprego no produz efeitos imediatos sobre a criminalidade. Constata-se de

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forma mais ou menos simples que os desempregados no so mais violentos do que outros indivduos que no estejam nesta condio (Zaluar, 2004). Na perspectiva macrossociolgica, afirma-se que a violncia criminal seria consequncia indesejvel de um modelo econmico excludente e violento e, portanto, a melhoria das condies econmicas gerais da populao seria suficiente para a reduo dos terrveis indicadores de violncia. A violncia seria um problema de administrao pblica ligado mais assistncia social e sade pblica do que ao direito penal. Ao mesmo tempo, esses problemas receberiam solues permanentes, na medida em que houvesse melhorias substanciais nos indicadores da desigualdade. Um dos problemas recorrentes nessas abordagens tericas um abismo instransponvel, que se constri como sendo necessrio e quase natural, entre indivduo e sociedade. Esse aspecto cognitivo nos obriga sempre a pensar que a violncia decorrente da recusa consciente ou inconsciente dos indivduos isolados em aceitar os valores e as regras sociais; ou fruto da construo, entre grupos especcos, de valores sociais que confrontam a norma jurdica; ou ainda expresso dos conitos entre as expectativas do indivduo e as exigncias da sociedade.2 Certamente, podemos compreender uma sociedade tanto pelo sagrado (famlia, religio, direito) quanto pelo profano (violncia, crime, morte). A violncia, nesse sentido, uma chave compreensiva possvel, mas no pode ser considerada varivel explicativa. Ela uma varivel que requer explicao. Por exemplo, a sociedade brasileira uma sociedade segmentar e relacional, na medida em que as oposies sociais no so xas; elas utuam segundo os contextos e as relaes; as posies do dominante e do dominado utuam segundo a
2 O psicanalista Jurandir Freire Costa fez a crtica s teorias que recorrem ao modelo dos instintos e do individualismo para explicar a violncia (Costa, 1986). Mesmo nas mais sosticadas teorias, determinados aspectos cognitivos so predominantes, tais como a relao causa-efeito; a intencionalidade, a modalidade, a temporalidade e os danos da ao bem como os mecanismos de controle da violncia. Esses aspectos esto presentes, por exemplo, em Michaud (1989).

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situao concreta. A violncia no pode ser compreendida a partir de quadro xo de referncia, de um quadro jurdico-poltico, segundo o modelo das democracias ocidentais consolidadas. A violncia pode signicar um mecanismo de recomposio da justia quando lei e outras formas de administrao no funcionam. A violncia a ordem possvel, em um mundo que oscila entre as hierarquias e o sistema de leis universais (Velho & Alvito, 1996). O que, provavelmente, aponta para um verdadeiro dilema existente em nossa sociedade.

O dilema brasileiro
O dilema brasileiro pode ser referido s fronteiras entre a casa e a rua. Na casa, somos pessoas, somos mais do que um nmero de identicao. Na casa, podemos reclassicar o mundo na medida em que o universo social feito de pessoas legitimamente desiguais. Na rua, somos indivduos, e temos que nos submeter ao sistema legal, polcia e a instituies sobre as quais no tenho controle como cidado. Na rua, no somos reconhecidos, perdemos nossa identidade pessoal como amigo, parente, compadre etc. Somos apenas um nmero, um usurio, um contribuinte ou um passageiro. Nesse mundo, somos medidos por nossa capacidade para lidar com cdigo universais, com a linguagem impessoal. Nossa lgica classicatria no funciona, na rua, no mundo pblico, corremos perigo, pois somos tratados como desconhecidos: A regra de ouro de uma sociedade relacional que quem no tem relaes simplesmente no existe como pessoa (Da Matta, 1982, p.33). A violncia brasileira pode, assim, ser explicada pelo processo custoso de estabelecimento de relaes cujo objetivo unicar e totalizar as experincias em um sistema social fragmentado, dotado de ticas singulares. A violncia presta-se tanto a hierarquizar os iguais quanto a igualar os diferentes; ela um mecanismo de conciliao da lei com as amizades e as delidades pessoais, ela articula o ethos da casa e as exigncias polticas da rua e ela religa este mundo com o outro mundo.

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Na tica dos atores sociais, portanto, a violncia do cotidiano uma imposio de uma aparente desordem que se dene dessa forma porque a ordem a lei imposta pelo outro, que segue uma lgica exterior lgica dos atores reais, em seus dilemas cotidianos e seus desaos privados. Entre o certo e errado, entre o justo e o injusto, entre a lei e o crime h um amplo espao de gradao, que d margem s violncias, ao jeitinho, malandragem, discriminao, corrupo etc. A ordem legal, nesse quadro, perde sua solenidade e tambm compreendida como um tipo de desordem ao interferir na lgica privada da barganha. A no ser que a ordem legal tambm reconhea a universalidade do capricho e do jeitinho.

Violncia e crise do espao pblico


A violncia tambm clama por explicao quando camos chocados com as aes dos criminosos. Os portadores do mal, da tirania, da violncia, das patologias afetam nossa capacidade de compreenso e geralmente reduzem nosso senso de compaixo. No por menos, pois explicamos suas aes violentas pela violncia que inerente a seu ser. Homens violentos agem de forma violenta, tautologia incorrigvel. Mas no reconhecemos a experincia coletiva da violncia, consideramos que o saber dos criminalizveis um saber sem legitimidade. A violncia, assim, decorre da ausncia de um espao civil, de um espao de reexo que permita fazer a mediao entre indivduo e sociedade, entre pblico e privado, entre Estado e sociedade. Sem a possibilidade de mediao, os conitos, as recusas, as revoltas do dia a dia tornam-se problemas da esfera privada ou sofrem represso legal implacvel. Os conitos, tornados violncias, instalam-se nas relaes pessoais e nas prticas judiciais. A violncia emerge quando uma mediao deixa de se completar. Em outros termos, a violncia surge quando h um choque entre expectativas sociais e as reais condies do indivduo de fazer frente a essas expectativas. A violncia fruto da quebra das reciprocidades socialmente constitudas, que se

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agravam quando os mecanismos compensatrios existentes no so apropriados para lidar com correntes novas de expectativas. Nessa direo, a violncia uma linguagem que no foi decodicada, que no foi ainda traduzida em contedos normativos, e assim, somente emerge como recusa, revolta, negao. A violncia produzida na ausncia de reciprocidades, de reversibilidade das expectativas e dos contedos ideativos de grupos e de indivduos. No por menos, so esses grupos no reconhecidos e que no encontram expresso em uma sociedade que valoriza a cidadania apenas com o plus das identidades, do status e das delidades pessoais. Escapar das simplicaes signica reconhecer a pluralidade das violncias (Soares, 2000).3 A diculdade reside na presena constante de aspectos cognitivos nas anlises sobre violncia que interferem em nossa capacidade de discernimento. Para dizer o mnimo, estamos elevando a violncia a uma categoria explicativa do social. Deve-se armar que a violncia uma categoria que no explica nada, na verdade ela precisa ser explicada. Os aspectos cognitivos presentes na explicao da violncia so os seguintes: tipicao do sujeito da ao violenta; intencionalidade ou motores subjetivos da ao violenta; causalidade macrossocial, macropoltica ou macroeconmica da violncia; modalidades de ao e de perpetrao da violncia; temporalidade da ao violenta; danos causados ou efeitos imediatos dessa ao (custos sociais, sofrimento da vtima, efeitos nos familiares etc.); regras de punio: punibilidade dos perpetradores.

3 A tarefa de uma sociologia da violncia mostrar as mediaes ausentes, os sistemas de relaes cuja falta ou o enfraquecimento criam o espao da violncia (...) A sociologia deve ento distinguir os problemas, mostrando como a violncia contempornea se renova, tanto em suas percepes subjetivas quanto em suas realidades histricas (Wieviorka, 1997, p.25).

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A persistncia desses aspectos cognitivos produz nos discursos, nas polticas pblicas e nas subjetividades inquietaes, sentimento de insegurana, adjudicaes sobre o carter dos sujeitos, estranhamento em relao aos agressores, silenciamento em relao s vtimas; crena na disseminao da violncia e na penetrao dela nas estruturas profundas da psique humana. Chega-se a armar que todas ns somos de fato muito violentos. A diferena que alguns mais do que outros conseguem suprimir esse nosso lado violento na medida em que nos civilizamos. Outros, os brbaros, deixam a violncia uir sem controle. Estamos fechados em um ciclo explicativo que nos distancia da compreenso da violncia e da compreenso da penalizao da violncia na forma do crime e do criminoso. Uma das principais contribuies para a discusso sobre a violncia foi de Hannah Arendt (1970). Para a autora, o que dene e separa violncia de poder a dimenso poltica, ausente na primeira, presente no segundo. Para ela, preciso fazer vrias distines at chegarmos a uma denio minimamente satisfatria de violncia. Por exemplo, poder uma ao humana orquestrada, baseada no princpio da representao e delegao polticas e se consubstancia no poder poltico do Estado soberano. O poder no pode ser confundido com a potncia. A potncia , digamos assim, a fora de um homem e de uma coletividade e que pode se voltar contra o poder e pode, inclusive, ser til para a ampliao do poder. A potncia, no entanto, facilmente suplantada pelo poder. A potncia , sem dvida, uma energia que pode ser utilizada, mas o fato mais marcante que est em forma latente. A fora a energia liberada pelas foras da natureza, sempre lembrada em momentos de catstrofe naturais, mas rapidamente esquecidas. No cotidiano, a fora da natureza surge como a energia capaz de produzir coisas que so bencas sociedade. A fora tambm a energia liberada pelos movimentos coletivos quando esses desejam que suas reivindicaes sejam ouvidas e quando clamam por reconhecimento poltico. A potncia e a fora so costumeiramente consideradas como sinnimos de violncia.

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A autoridade, que uma fora poltica, caracteriza-se pela possibilidade de ausncia do uso da fora, a autoridade caracteriza-se pelo reconhecimento do poder por parte daqueles que tm a obrigao da obedincia. A autoridade pode ser passada de uma pessoa ou de uma instituio para outra, no encarnada na gura de uma nica pessoa, que governa com base no poder carismtico, por exemplo. A autoridade, em seu exerccio, no requer o uso sistemtico e necessrio da coero. O poder difere da potncia e da fora na medida em que est intimamente articulado autoridade e, assim, tem como caracterstica a conteno da potncia e da fora e sua transferncia, digamos assim, para ns teis e controlados. A violncia nesse sentido e por excluso nada mais seria do que a instrumentalizao da fora com vistas a sua ampliao. A violncia sempre tem um elemento disruptivo, sempre uma ameaa autoridade e ao poder. Em outros termos, essas distines operadas por Arendt servem para armar que, na essncia de todo governo, est o poder, mas sua eccia est na recusa em usar o poder como fora, como potncia ou como violncia. A caracterstica bsica do poder a persuaso, o uso da linguagem como meio de convencimento e esclarecimento mtuos. O poder a essncia do governo, h uma relao intrnseca entre poder e governo, entre autoridade e poder. A violncia ameaa, ela no constitui a poltica, ao contrrio, ela o m da poltica. Nesse sentido, o poder, que no pode ser mais considerado smile de represso, necessrio para a constituio do social e, assim, justicvel e legtimo. A violncia, como antpodas do poder, pode at ser utilizada com o m de aumentar o poder, mas ela invariavelmente corrompe o poder e o assimila fora pura e simples. A violncia pode ser justicvel (dentro da lgica que os ns justicam os meios, como no caso de uma guerra, da ao contra revoltas ou contra criminosos armados), mas nunca legtima (porque sempre um excesso indevido da lgica do direito). Portanto, para Hannah Arendt, a forma mais extrema de poder todos contra um e a forma mais extrema de violncia um contra todos. Dessa forma, o poder de um tirano ou de um dspota converte-se facilmente em violncia, pois justicvel manter o

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poder contra quem pretende usurp-lo, mas ilegtimo faz-lo. A violncia de um movimento revolucionrio (no caso mais patente das grandes revolues do sculo XVIII) pode ser convertida em poder. A luta pela justia tem o privilgio de fazer que a violncia torne-se justicvel e legtima, desde que rapidamente os revolucionrios abram mo da violncia, dos meios violentos, em prol da autoridade reconstituda mediante processo de delegao e legitimao. Evidentemente, tanto o poder poltico como a violncia de um dspota podem ser passveis de ampliao, mas a violncia cessa quando entra no mundo do direito e o poder cessa quando abre mo do direito. Essa transitividade a chave para a identicao dos termos e a chave para resolver profundas discrdias polticas no mundo moderno. Outro autor que deu importante contribuio para essa discusso foi Michel Foucault (1987; 1999). Para ele, as relaes sociais so caracterizadas como relaes de poder (toda relao social permeada por estratgias de dominao, de controle, por tentativas de interferir sobre a ao de outras pessoas ou mesmo sobre o pensamento de outras pessoas). O poder no pertence poltica, no sentido da poltica estatal. O poder pertence ao mundo cotidiano, s relaes entre os indivduos. Entre um pai e um lho, entre um professor e um aluno, entre um homem e uma mulher h relaes de poder. As relaes de poder so de certa forma esquecidas por nossa sociedade porque ns tendemos a acreditar nas ideias e nos saberes produzidos a partir dessas relaes. Assim, no vemos poder na relao entre pai e lho porque acreditamos que a relao dada pela natureza ou pela vontade de Deus, assim, a relao misticada e considerada sagrada. No vemos relaes de poder entre homem e mulher porque acreditamos que as diferenas sexuais so naturais e o homem foi provido de um maior quantum de fora do que a mulher que d a ele certas vantagens e certos direitos etc. O mesmo vale para outras relaes que at so constitudas por saberes mais especiais, produzidos pela cincia, como o caso do poder do mdico sobre o paciente, do juiz sobre o condenado, do educador sobre o educando etc. Os saberes reforam as prticas de poder e ampliam o poder de uns sobre outros. Nesse sentido, o poder no reprime, no silencia,

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no elimina as pessoas. Foucault e Arendt coincidem nesse ponto, o poder constitutivo do social. Somente h relaes de poder entre pessoas livres. A violncia, se pode ser considerada como algo diverso do poder, um instrumento utilizado em relaes sociais desiguais: ela somente ocorre quando um dos polos da relao no est gozando de uma situao de liberdade. Assim, evidentemente, a relao entre senhor e escravo uma relao de violncia. A relao violenta pode ser convertida em relaes de poder, desde que um dos polos da relao ganhe status jurdico de liberdade. Anal, no esse o caso nos dias de hoje nas relaes entre diferentes atores, grupos e indivduos? Os presos, as crianas, as mulheres no so considerados escravos, ao contrrio, so livres e pela via do poder apenas precisam ser tutelados. No somente h anidade entre poder e violncia, entre guerra e poltica, como tambm o poder extenso da violncia e a polticas extenso da guerra, por meios diferentes. O que est em jogo, portanto, so as formas por meio das quais se obtm a sujeio e a domesticao dos outros. Em termos mais atuais, o que est em jogo o direito de punir e no a segurana do corpo social e muito menos a garantia de direitos. O problema das prticas jurdicas (soberania) e das prticas punitivas (disciplina ou norma) que elas esto relacionadas com a constituio de pessoas obedientes e no apenas de pessoas autnomas. Assim, a poltica moderna nasce sob o signo de uma visceral contradio entre liberdades jurdicas (poder e direitos) e prticas disciplinares (controle, segregao e violncia). Para Foucault, o que est na base das teorias da soberania o poder de punir e esse poder era compreendido como poder de morte (do condenado, do criminoso, do escravo). Na soberania, o poder representado como poder de morte, de multiplicao das mortes. Nas democracias, o poder volta-se para o direito de vida, enquanto biopoder. Trata-se de mudar a qualidade da vida, de tirar proveito das energias vitais, de ampliar as capacidades da vida para dar aos indivduos uma utilidade social. As pessoas so vistas como uma massa de seres viventes que tem como caracterstica a fora produtiva, a fora de trabalho, a capacidade de produo de riquezas. O biopoder inclui as pessoas, enquanto coletividade, nos clculos do

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poder poltico. As pessoas passam a ser governadas para que se possa obter o mximo de suas energias vitais. O que consideramos violncia parte integrante desse processo no qual o poder se converteu em biopoder. O poder sobre a vida um dos enigmas das sociedades democrticas. No se trata de ampliar o poder do governo por meio da eliminao fsica do sdito. Trata-se agora da ampliao do poder pela via da ampliao da capacidade produtiva dos indivduos. O poder no mundo moderno um poder que pretende dizer s pessoas como elas devem viver suas vidas e pretende oferecer a elas os meios por meio dos quais essa vida possvel e desejvel. Giorgio Agamben (2002) armou que a concepo de Michel Foucault deve ser articulada s ideias de Hannah Arendt. As duas concepes iluminam-se mutuamente. A noo de poder disciplinar e de biopoder pode ser ampliada quando consideradas na perspectiva do resgate da teoria do poder poltico. De qualquer forma, a tenso existente entre os dois autores refora a ideia de que a violncia no pode ser totalmente convertida em poder poltico e que o poder poltico no pode abrir mo de forma absoluta da violncia como instrumento de pacicao. Contradio das contradies: a paz instaurada mediante a guerra, ou, em outros termos, a poltica a extenso da guerra por outros meios. Entre poder e violncia, h mais semelhanas e anidades do que gostaramos de pensar nos dias de hoje. A poltica constituda no como pacicao da violncia, mas sim como esquecimento da violncia fundadora. No cerne da operao que transformou a gua em vinho, na histria do Ocidente, esto os mecanismos de sofrimento corporal expressos nos sacrifcios e nos rituais de sagrao. Em outros termos, na base da vida poltica ocidental, est o cruzamento entre o poder soberano e a sacralizao do corpo. H uma partilha entre o corpo nu, a vida nua, desprovida de qualidades e, consequentemente, de protees e a biopoltica, o corpo constitudo enquanto parte integrante da poltica. A condio da vida poltica implica a denio de uma vida que vale a pena ser vivida, de uma vida qualicada. A noo contrria de uma vida nua, que no merece ser vivida, est presente na reexo losca da antiguidade

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clssica. Entre os gregos, enquanto zo remetia vida natural, bos indicava uma vida qualicada. A vida natural era excluda do mundo da poltica, local da bos. Agamben argumenta que o poder soberano no Ocidente explicitou e aprofundou o vnculo secreto que, paradoxalmente, se estabeleceu na simetria entre a soberania e a vida nua. A soberania emerge na medida em que precisa denir uma vida politicamente desqualicada, sobre a qual a violncia precisa ser exercida. O soberano deixa de praticar violncia, e cria o poder poltico, na medida em cria em torno da vida qualicada todo tipo de proteo, proteo essa negada aos portadores de uma vida politicamente nua. E como se a poltica sempre implicasse, para sua existncia, mecanismos de excluso e de segregao. O lado oculto, mas nem por isso menos essencial da constituio do poder poltico, a violncia que incide sobre o corpo dos sditos desprovidos de direitos. Parece que esse paradoxo no foi resolvido nem mesmo pelas modernas democracias ocidentais, que continuam produzindo formas cada vez mais mortferas e terrveis de suplcio dos corpos de seus cidados, constantemente rebaixados condio de homine sacri. O autor encontra, em uma gurao do direito romano arcaico, a alegoria mais acabada dessa condio contraditria: o homo sacer, o homem sagrado, com seu corpo santicado, protegido. Homem sagrado protegido e ao mesmo tempo expulso de qualquer proteo. Aquele que assassinasse o homem sagrado, contraditoriamente, no seria passvel de sofrer condenao por homicdio! O desamparo do homo sacer, no sacricvel e impunvel, uma das chaves para a compreenso da soberania moderna. O paradigma da poltica, o espao de exceo por excelncia, onde os corpos santicados podem ser sacricados sem que isso seja considerado uma afronta ao direito penal, o campo de concentrao. O campo a lembrana terrvel desse processo de incluso exclusiva que levou fundao da soberania e das sociedades modernas. Elevar o corpo condio de elemento sagrado, paradoxalmente, no garante sua proteo, ao contrrio, parece ser a via mais rpida para o reconhecimento de que o corpo protegido pertence a algum desprovido de vida qualicada.

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A sagrao do corpo o primeiro passo para a morte do inocente, o primeiro passo para a desqualicao poltica dos sujeitos. A morte, a dor, o sofrimento, os campos de concentrao, as penitencirias no so produtos de uma sociedade autoritria. O autor lembra que os primeiros campos de concentrao da Alemanha foram criados por governos socialdemocrticos. O campo sempre foi situado fora de qualquer parmetro. A prpria Hannah Arendt armou que o campo no encontra precedente em nossa histria poltica. Agamben quer mostrar que o campo de concentrao um dos fundamentos da poltica da soberania. A poltica forma-se a partir de um estado de exceo e depende da existncia de corpos nus para reforar seu domnio, seu poder e sua fora. Hoje, parece que os campos esto se disseminando, ao contrrio do que a ingenuidade quer crer. Todos os espaos institucionais e sociais em que vidas so desqualicadas, em que os corpos so violados, em que as pessoas so convertidas em corpos matveis, teriam o estado de exceo como referncia e paradigma. Nesses espaos, a morte, a dor e a violncia no resultam em condenao dos agressores. O estado moderno nasce ao instituir regras de exceo, nasce ao partilhar os corpos dos cidados e ao incidir sobre esses corpos direitos ou violncia, dupla mortalha, dupla fatalidade. Nos antigos e nos novos campos de concentrao, as estratgias de poder e os discursos normalizadores restringem os direitos de cidadania. Quem tem uma vida que no merece ser vivida torna-se objeto da violncia. A violncia, portanto, uma cunha que desenha os limites de incluso/excluso da poltica. Inquietante ento pensar que os instrumentos jurdicos do poder de estado tm como produto principal exatamente a violncia que julgamos ser excessiva, desnecessria, que deve ser abjurada. Descoberta inquietante, que faz a crtica da teoria poltica do contrato social e da razo iluminista presente no discurso jurdico: o alvo da poltica no a liberdade, o corpo, sobre o qual incide uma violncia considerada necessria! O conceito de violncia deve ser deslocado do sensocomum, pois no somente refora o quadro cognitivo de referncia (segundo o qual a violncia expulsa da poltica e quem comete atos de violncia por

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natureza violento), mas principalmente porque acena para as mesmas estratgias que merecem ser criticadas: a violncia que merece represso penal (a punio deve ser certa e implacvel); algum que merece ser punido (e banido do convvio social) e algum que merece compaixo (silenciado, pois sua dor no pode ser compartilhada, ns podemos ser vtimas, mas no aceitamos essa situao de fragilidade subjetiva). A violncia torna-se insondvel, pois se aproxima perigosamente do poder poltico, de onde jamais foi totalmente expulsa. O desao atual conseguir criar um quadro de valores que estimulem o pluralismo, a tolerncia e o respeito mtuo entre todos os povos e entre todos os estratos sociais. No h sociedade sem uma dose grande de smbolos compartilhados, que permitem trocar ideias, emoes e experincias. A situao mais paradoxal da violncia atual sua capacidade de solapar toda e qualquer possibilidade de dilogo e de troca simblica, e colocar em seu lugar a necessidade, compulsiva, pela eliminao fsica, moral e simblica de indivduos e de grupos sociais inteiros. Abjurar e/ou desnudar os outros continua sendo o smbolo da violncia da hipermodernidade (Agamben, 2002).

Violncia e necessidade de reforma da segurana


Durante a redemocratizao do Brasil, a expectativa girava em torno da mudana na segurana pblica e na prestao dos servios de segurana populao. Nos ltimos anos, vimos emergirem novas polticas, que procuravam articular participao popular, policiamento comunitrio, prossionalizao policial e informatizao de delegacias. Mas essas iniciativas no tiveram repercusso na imprensa escrita e a realidade do cotidiano e da burocracia policiais tem se mostrado, por enquanto, imune s mudanas. O poder pblico insiste em considerar a questo do crime e da criminalidade pelo ponto de vista da legislao penal e da ampliao de prises e do nmero de presdios. Os crimes contra o patrimnio, sobretudo, roubos, roubos de cargas e sequestros, tm sido considerados prioridade nas atuais administraes. Assim, parte signicativa dos

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recursos no destinada s reas perifricas, ao contrrio do nmero crescente de homicdios e/ou mortes violentas e das iniciativas internacionais, que valorizam a abordagem do policiamento comunitrio. As aes do poder pblico, na rea criminal e de segurana pblica, so conhecidamente discriminatrias, sobretudo porque seu alvo sempre foi, e continua sendo, a chamada criminalidade popular. Essa discriminao denotada pela grande proporo de negros e pobres presentes nas delegacias, detenes e prises, e nas estatsticas sobre letalidade nas aes da polcia. As polticas de segurana nos fazem crer que os jovens da periferia, desempregados, com baixa escolaridade e sem perspectiva de ascenso social, so potencialmente criminosos e, por isso, so presos ou mortos pelas instituies de segurana. As polticas de segurana tm insistido na represso ao varejo da droga. Nesse sentido, tm estimulado uma ao de invaso de favelas e bairros perifricos como forma de abafar essa face do comrcio ilegal. O medo e a insegurana resultantes de polticas de segurana que no contemplam quesitos mnimos de eccia e de respeito aos direitos dos cidados so terreno frtil ao endurecimento do penal ou ao aumento da demanda por segurana privada. Os efeitos disso so preocupantes, pois assinalam o aumento dos gastos do poder pblico com segurana e a degradao generalizada do espao pblico. Em outros termos, as polticas de segurana pblica, no Brasil, continuam impermeveis tanto presso dos fatos, da opinio pblica e, portanto, distantes das mudanas necessrias.

Padres mnimos para a segurana pblica


A segurana pblica no problema meramente policial. E o problema policial no se restringe questo do efetivo e do oramento. O foco das polticas pblicas deve, portanto, no ser dado mais reforma da instituio e do maior aporte de recursos, embora alguns setores do trabalho policial requeiram uma enormidade de recursos em decorrncia dos benefcios que podem trazer, como o caso da

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investigao criminal e dos sistemas de informao. O foco deve ser dado para o trabalho policial e isso demanda man power, estritamente. Nesse sentido, o paradigma de um policiamento cidado privilegia que o policial deva estar integrado comunidade, respeitando a lei e, nesse sentido, a instituio deve ser intransigente com aqueles que violam a lei. A segurana deve ser modulada segundo os riscos reais, segundo os dados estatsticos, que devem ser detalhados e colocados em sries no inferiores a cinco anos. importante que as polcias especiquem o tipo de trabalho que esto realizando nas regies consideradas de risco (Dias Neto, 2005). Talvez, um bom recorte para pensar a segurana pblica seja atravs das probabilidades de vitimizao. Ou seja, pensar os fatores que aumentam a possibilidade de algum se tornar vtima de um crime. Tradicionalmente, a abordagem terica e as prticas institucionais se encaminharam para valorizar os nexos entre crime e criminoso, entre crime e drogas ou mesmo entre crime e cultura criminal. Certamente, esses nexos so possveis, entretanto, temos de pensar nas condies que favorecem o crime e nas possibilidades em que, considerando determinados fatores, pode haver a potencializao do ato criminoso e dos fatos da criminalidade. Por exemplo, mercado consumidor de drogas favorece o comrcio e, consequentemente, as redes de criminosos e os pontos de venda. Assim, na abordagem tradicional, a polcia sufoca os pontos de venda e faz presso sobre o varejo do crime. Na verdade, trata-se de fazer campanhas e conscientizar os jovens em relao aos riscos da droga. Na face policial das estratgias de segurana, trata-se de conhecer o perfil do crime e do criminoso, bem como identificar as redes que operam o trco. Assim, o trabalho envolve mais informao e qualicao de informao do que propriamente law enforcement. A questo fundamental a interligao entre a atuao da polcia e as informaes que alimentam o sistema por meio da forte ligao com as aes das parcerias. No adianta dispor de nmeros. Eles devem ser traduzidos e elaborados. Os pers devem ser traados e esses dados devem ser comparados com dados provenientes de outras fontes da regio. As estratgias de enfrentamento do crime

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e da criminalidade devem ser maleveis e basear-se em dados e em trabalho de inteligncia. importante que as autoridades policiais estejam convencidas e participem ativamente do trabalho de elaborao de novas estratgias de segurana pblica. Polticas de segurana pblica, portanto, devem conciliar medidas simples e diretas de preveno situacional em relao aos crimes de ocasio, sobretudo, brigas, agresses, violncia domstica, gangues e mesmo homicdios. Mas devem comportar processos mais elaborados, vinculados aos esforos sociais, como escola, sade, emprego e moradia. Nesse sentido, as polticas no devem apenas estar focadas nos bolses de pobreza. Nessa abordagem, importante incorporar o referencial do mundo corporativo e proporcionar a implantao de mecanismos soft de vigilncia eletrnica. Evidentemente que a vigilncia eletrnica no pode ser apangio, pois seus custos podem se tornar proibitivos e sempre h a questo da violao do direito privacidade. Recursos em vigilncia eletrnica tendem tambm a sorver o dinheiro que poderia ser muito bem empregado na construo de praas e reas de lazer dentro das comunidades. Durante muito tempo, os especialistas em polcia armavam a importncia da reforma dos departamentos de polcia para minimizar a corrupo, a violncia, a inecincia e os altos custos. Na literatura especializada, esse processo designado por police reform. Depois de muita pesquisa, percebeu-se que as reformas no chegavam ao policial de rua, que continuava com excesso de liberdade, sem formao adequada, sem superviso e sem avaliao. O policiamento comunitrio surgiu como alternativa reforma da polcia, pois com investimentos bem-orientados pode-se garantir que os recursos chegassem comunidade. O policial foi percebido como um elo importante na cadeia das relaes sociais e do sentimento de comunidade e de segurana. O investimento direto no policial teve um retorno mais rpido e efetivo do que dcadas de investimento em equipamentos, sistemas de resposta s emergncias e em estruturas burocrticas. Em geral, os policiais adoram andar de carro e de moto; so fanticos por

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tecnologia e por dispositivos, como o armamento, que demonstram poder e prestgio. A viatura policial, o uniforme e a arma so smbolos de status e poder. As polcias no Brasil quando recebem veculos especiais se pavoneiam enquanto a formao bsica para lidar com sistemas de informao, com estratgias simples de deteno e de contato com o pblico so absolutamente insucientes. E os polticos valorizam isso, pois consideram que governar a segurana pblica prover as instituies de veculos novos.

Concluso
O posicionamento tradicional para o controle do crime e da violncia aponta para o recrudescimento da ao repressiva do Estado sobre os supostos autores dos crimes. Essa ao repressiva sempre entendida como aumento de efetivo policial, aes ostensivas sobre comunidades perifricas, estratgias implacveis sobre os criminosos, aumento das taxas de prises em agrante, aumento da concesso de prises preventivas por parte dos juzes, aumento das taxas de encarceramento e aumento da durao das penas, enm, endurecimento penal. preciso no ser ingnuo, pois as agncias de segurana brasileiras so desnecessariamente violentas, discriminatrias e inecazes. Para piorar o quadro, a justia criminal parece no ser capaz de corrigir o funcionamento do sistema, ao contrrio, a justia parece ser parte de outro sistema penal, que no dialoga com as instituies da segurana pblica, nem com o Ministrio Pblico. Para piorar o quadro, as polticas pblicas de segurana parecem sofrer de esquizofrenia, pois no relacionam o controle do crime com o investimento urbano voltado para a recongurao das cidades e a ampliao de oportunidades para as populaes mais vulnerveis. Segurana pblica e respeito educao e aos direitos humanos parecem no caminhar na mesma direo. Ao contrrio, o poder pblico insiste em considerar os crimes contra o patrimnio como prioridade (com resultados pos exceto

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pela massicao da pena de priso), e parte importante dos recursos pblicos de segurana no destinada s reas perifricas (onde os jovens so arregimentados por criminosos muitas vezes bemconhecidos pelos aparatos repressivos). As aes do poder pblico, na rea criminal e de segurana pblica, discriminam determinadas faixas da populao ou determinados grupos sociais, na medida em que o seu alvo a chamada criminalidade popular. O resultado disso inquietante: aumento das taxas de encarceramento e aumento dos indicadores de mortes violentas, muitas delas, pelas prprias polcias. As anlises sobre as polticas de segurana apontam a frgil experincia democrtica do Brasil como uma das causas desse problema. Nem as instituies pblicas teriam incorporado as regras do jogo democrtico, nem a sociedade civil estaria pronta para aceitar o primado da universalidade da lei e dos direitos humanos. Alm desse quadro sinistro, a tendncia global preocupante, pois assinala que o Estado, diante de uma profunda crise de legitimao, tem sido leniente em relao ao maior investimento privado em segurana e ao maior espao de privatizao de amplas esferas da vida social, estimulando uma crescente e lucrativa indstria de segurana e de represso penal. Isso aponta para formas de desengajamento do Estado diante das demandas por direitos das no elites e para o crescimento das estratgias de encarceramento massivo dessas mesmas no elites (Wacquant, 1999), para a privatizao de amplos aspectos da justia criminal e a exacerbao do encarceramento penal (Christie, 1998); para os guetos voluntrios dos ricos e a mobilizao dos pobres (Bauman, 1999); para a cultura do controle e para a obsesso securitria (Garland, 2001).

2 O SISTEMA POLICIAL NO ESTADO DE SO PAULO E O PROCESSO DE REFORMA PS-REDEMOCRATIZAO


Lus Antnio Francisco de Souza1 Isabela Venturoza de Oliveira2 Glauce Loureno Ferreira3

Redemocratizao, violncia e crime


Os anos 1980-2000 foram marcados por uma exploso da violncia urbana, com aumento dramtico dos crimes violentos e do uso da arma de fogo. As capitais e as regies metropolitanas contriburam mais para esse aumento e, em grande parte, isso reete a crescente presena do trco de drogas e do crime organizado, a vitimar de forma trgica os jovens moradores das imensas periferias urbanas do Pas (Adorno, 1998). Esse processo se deu no mesmo momento em que ocorreu a redemocratizao do Brasil, cujo apogeu reetiu-se na Constituio Federal de 1988, com sua verdadeira carta de direitos fundamentais que, entre outras conquistas, tornou inalienvel o

1 Professor-assistente doutor em Sociologia na Unesp, campus de Marlia. Coordenador cientco do Observatrio de Segurana Pblica. 2 Graduanda em Cincias Sociais pela Unesp, Marlia, bolsista PIBIC- CNPQ, e pesquisadora do OSP. 3 Graduanda em Cincias Sociais pela Unesp, Marlia, bolsista Fapesp e pesquisadora do OSP.

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direito vida ao mesmo tempo em que estabeleceu garantias integridade fsica e liberdade.4 Em outros termos, os governos civis, em suas polticas de segurana pblica, enfrentaram srias diculdades para assegurar o monoplio estatal da violncia e garantir o exerccio pleno da legalidade democrtica. Essa diculdade pode ser observada na resistncia s mudanas por parte de instituies fundamentais do Estado democrtico tais como o Poder Judicirio, a administrao da justia e as instituies da segurana pblica.5 Enquanto as instituies tm diculdade para incorporar as regras do jogo democrtico, as violaes sistemticas de direitos foram se tornando cenas comuns na sociedade brasileira e contribuem para a corroso da sociabilidade democrtica, bem como prejudicam a expanso das conquistas da sociedade civil. Essas diculdades permitem que solues violentas de conitos tornem-se moeda corrente. As tenses sociais decorrentes da busca por justia ou da tentativa de certos setores sociais em manter o status quo assumiram nveis preocupantes (Mesquita Neto, 1999 & Pinheiro, 2001). No se pode deixar de lado o fato evidente da exploso populacional nas reas urbanas. As cidades sofreram um acelerado processo de expanso, sem o necessrio complemento em termos de servios pblicos e de qualidade de vida, moradia e emprego. Observa-se um rpido processo de degradao urbana, com a exploso de moradias inadequadas, bairros segregados e a expanso do mercado de trabalho informal. O espao urbano sofreu com o aumento do trnsito de
4 O racismo e a tortura tornaram-se crimes inaanveis e houve considervel avano em relao violncia domstica e explorao sexual infantil. Em 1996, o governo brasileiro, seguindo deciso da Cpula Mundial da ONU para os Direitos Humanos de Viena, instituiu o Plano Nacional dos Direitos Humanos (PNDH). Aps um processo de consultas a segmentos da sociedade brasileira, sobretudo grupos discriminados e excludos dos direitos e do acesso justia, o PNDH colocou os direitos humanos na agenda poltica brasileira (Pinheiro, 1998 e 1999). 5 As resistncias reetem percepes diversas a respeito do grau de democratizao da sociedade brasileira, em termos da adeso aos valores democrticos, da aceitao da universalidade dos direitos fundamentais e da necessidade de instalao de mecanismos de controle externos das instituies.

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veculos particulares, com a expanso de centros comerciais e condomnios fechados, com o abandono dos espaos pblicos tradicionais. As metrpoles do Pas abriram mais espao para os privatismos, com a expanso exponencial de muros, portes, grades, dispositivos eletrnicos de vigilncia e empresas de segurana privada (Caldeira, 2001). A sensao premente de insegurana, de medo e de perda de qualidade de vida, juntamente com o aumento da criminalidade, refora o clamor pelo endurecimento das leis penais e pela crtica aos avanos democrticos. Uma nova percepo sobre o crime reete-se no aumento do apoio popular s demandas de restrio de direitos: reduo da imputabilidade penal de adolescentes; aumento da durao das penas; denio de crimes hediondos; aceitao da pena de morte e da priso perptua, adoo de regimes mais severos de cumprimento da pena; aumento das taxas de encarceramento; crescimento da violncia policial e das prises ilegais; expanso do arquiplago penitencirio (Lemgruber, 2002). Nossas sociedades ultraurbanas esto cada vez mais acostumadas com as violncias que emergem de uma crise inaudita do espao pblico e da crena nos perigos da vida social da cidade (Velho & Alvito, 1996; Soares, 2000).

O impacto do crescimento das taxas de criminalidade na segurana pblica


Sumariamente, convm explicitar que sentimento de insegurana se diferencia em alguns aspectos de insegurana, o primeiro envolve vrias esferas da vida social, no qual a percepo do medo da violncia modica a vida cotidiana das pessoas, seja na forma de segregaes socioespaciais seja nas conversas dirias, que Teresa Pires do Rio Caldeira (2000) denomina de a fala do crime,6 e como diz Adorno
6 Teresa Pires do Rio Caldeira (2000) utiliza o termo fala do crime para designar o que envolve todos os tipos de conversas, comentrios, narrativas, piadas, debate e brincadeiras que tm o crime e o medo como tema e, muitas vezes, refora o preconceito existente, por exemplo, os direitos humanos como privilgios de bandidos.

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(2002), que exacerbou-se entre os mais distintos grupos e classes sociais (idem, p.267). A insegurana est diretamente relacionada com a criminalidade, seja com as decincias das instituies governamentais de controle social, aumento dos ndices de criminalidade, e outros. Apesar da violncia e da criminalidade atingir diversas classes sociais, os delitos e sua percepo diferenciam-se, assim como descreve Caldeira (2000, p.57): Embora todos os grupos sociais sejam vtimas do crime, elas so vtimas de diferentes tipos de delitos, sendo as classes trabalhadoras as mais vitimizadas pelos crimes violentos. O sentimento de insegurana pode se relacionar com a insegurana quando o aumento dos ndices de criminalidade se traduz no sentimento de medo. As reaes da sociedade a esse crescimento podem ser diversas e, no calor do momento, as medidas de punio e represso desqualicadas acabam sofrendo endurecimento e sendo implementadas no tratamento da criminalidade. De acordo com Caldeira (2000), a experincia de ter sido vtima de algum delito constri uma signicao de mundo em seus vrios aspectos e geram desdobramentos que incluem a percepo da insegurana como positiva, que produz e amplia o medo, organiza as estratgias cotidianas de proteo e reaes. Segundo a Secretaria de Estado de Segurana Pblica de So Paulo, entre 2001 e 2008 h uma queda nos nmeros de homicdios dolosos nas ocorrncias policiais registradas no estado de So Paulo (2001-12.475 ocorrncias, 2002-11.847, 2003-10.954, 2004-8.753, 2005-7.706, 2006-6.057, 2007-4.877, 2008-4.426). Enquanto isso, nos crimes contra patrimnio h uma variao entre crescimento e queda dos registros (roubos 2001-219.601, 2002-223.478, 2003-248.406, 2004-220.261, 2005-221.817, 2006-213.476, 2007217.201, 2008-217.917; furto e roubos de veculos 2001-214.948, 2002-191.346, 2003-186.155, 2004-193.380, 2005-197.546, 2006183.799, 2007- 163.537, 2008-159.199). Se alguns delitos apresentam uma queda em seus registros policiais, porque o sentimento de insegurana est cada vez mais presente na vida cotidiana das pessoas. O sentimento de insegurana no se relaciona apenas com

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a criminalidade, aquele pode resultar de vrios fatores da percepo de resoluo de conitos, como o sensacionalismo de notcias da imprensa que criam um espetculo para se promoverem, o sentimento de impunidade, as narrativas cotidianas sobre os crimes e criminosos que reforam preconceitos e mitos. Essa percepo est relacionada com o cenrio social, econmico, cultural, processo histrico do Pas, isto , no se restringe ao crime, propriamente dito, presente na sociedade brasileira. Como exemplo disso, tem-se que a impunidade tambm gera uma percepo de insegurana, no qual as condies econmicas motivam privilgios em processos jurdicos. H, evidentemente, uma construo social do sentimento de insegurana. Por meio do discurso da insegurana, as classes auentes constroem suas defesas com barreiras sociais, econmicas, polticas, judiciais, histricas, arquitetnicas, mentais; as barreiras reforam as separaes e as discriminaes ao mesmo tempo em que estimulam o mercado privado de segurana. A indstria da segurana tem demonstrado um vigor sem igual e, no obstante isso, o poder pblico continua com sua voracidade em aumentar investimentos em segurana para garantir o monoplio da fora fsica, mesmo que os resultados desses investimentos sejam pos. Sabemos das diculdades de se medir estatisticamente o sentimento de insegurana, pois se trata da percepo subjetiva da insegurana. Uma grande aliada nesse assunto so as pesquisas de vitimizao, que podem revelar de uma forma coletiva o compartilhamento da percepo do medo. Uma pesquisa qualitativa envolve entrevistas que exigem um trabalho mais elaborado e possibilitam compreender como os atores sociais entrevistados (re)signicao o sentimento de insegurana e quais so os impactos em suas prticas cotidianas. Nesse sentido, os discursos das vtimas ilustram prticas discursivas que caracterizam a reproduo das desigualdades sociais, os esteretipos e personalizao do que seja um criminoso, a demonizao do outro. Mas tratar da disseminao do medo exige muito cuidado, pois ele no corresponde elmente distribuio geogrca dos crimes. Em termos concretos, a possibilidade de uma pessoa ser vtima de

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homicdio muito maior nas periferias do que nos bairros consolidados; em contrapartida, os crimes contra o patrimnio tendem a ocorrer mais nesses ltimos. H crimes que chamam mais ateno das instituies policiais, como os sequestros; do que outros, como os assassinatos, os crimes sexuais, explorao e trabalho infantil e outros (Souza, 2003, p.3). Pode-se perceber que certos crimes no causam uma signicativa sensao de insegurana, como lavagem de dinheiro, crimes do colarinho branco, crime organizado e crimes eletrnicos. A insegurana passa por uma escala valorativa que se relaciona com o sentimento de insegurana, que nem sempre o valor da vida ocupa o primeiro nvel. As agncias de segurana, particularmente as polcias, tm primado pelo controle violento da criminalidade, pela discriminao de determinadas faixas da populao e de determinados grupos sociais e pela virtual ineccia em controlar os membros de seus prprios quadros. Ao mesmo tempo, essas agncias tm-se mostrado indulgentes com os crimes e ilegalidades das elites (Soares, 2000; Mesquita Neto, 1999). O resultado desse cenrio encaminha-se na direo de uma distribuio profundamente desigual da segurana. As comunidades perifricas tornaram-se refns do medo, do controle territorial promovido pelas quadrilhas do trco de drogas, da explorao do mercado de segurana pelas milcias privadas, da violncia policial. Ao mesmo tempo, vigoram nveis intolerveis de corrupo, de favorecimentos ilegais e de impunidade nos estratos superiores da sociedade brasileira. Esse quadro favorece solues mgicas para os problemas tais como o endurecimento penal e o aumento da demanda por segurana privada (Zaluar, 1999; Pinheiro, 2001).

Democracia e rgos de segurana pblica


A democracia o regime poltico que se fundamenta no princpio segundo o qual o indivduo deve ser considerado titular de direitos. Toda a estrutura da administrao pblica, incluindo justia e segurana, decorre, assim, de delegaes precisas e restritas. o

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indivduo que deve ser protegido e ser alvo primordial das polticas pblicas. O poder do Estado decorre da capacidade que este Estado tem em controlar as fontes de violncia e os conitos existentes no seio da sociedade. Esse poder nunca pode ser ilimitado; ao contrrio, o exerccio das funes pblicas demanda a existncia de inmeros controles institucionais ou sociais (Pinheiro, 1998; Adorno, 1998). Em uma sociedade democrtica, as funes e deveres dos rgos de aplicao da lei correspondem manuteno da ordem pblica, prestao de auxlio e assistncia em emergncias e preveno e represso do crime. As instituies policiais, no caso do Brasil, a polcia federal, as polcias civis e militares, so rgos tradicionais do Estado, dedicados aplicao da lei e ao controle da esfera pblica. Mas, no Brasil, assim como na Amrica Latina, essas organizaes sofreram forte inuncia das ditaduras militares e somente recentemente passaram a ser remodeladas pela democracia. Os rgos de aplicao da lei, durante o regime de exceo (1964-1985), tornaram-se sistemas fechados e hierrquicos, com sua estrutura quase militar. Entretanto, o militarismo no foi uma caracterstica assumida pelas PMs, pois, mesmo antes da ditadura, mesmo as polcias civis operavam dentro de uma cadeia rgida de comando, com separaes estritas de poder e autoridade. De toda forma, nas polcias, o processo de tomada de decises ainda feito de cima para baixo e os objetivos institucionais continuam regressivos. A polcia pode ser caracterizada como um servio sem clientes, pois os policiais julgam que no respondem a nenhuma forma de controle e os critrios de atuao, as estratgias de policiamento, bem como as decises so tomadas sempre a partir de critrios internos e burocrticos. Dessa forma, a prioridade das aes policiais continua sendo a priso de criminosos por meio de aes de carter repressivo. No Brasil, as instituies policiais vm seguindo a tendncia mundial de crescimento exponencial de seus oramentos e de seu staff. A capacidade das polcias em responder s novas demandas est limitada a respostas padronizadas, que envolvem a violncia fsica, o envio de viaturas em situao de emergncia, a compra de veculos e de armas e o policiamento aleatrio. As instituies policiais tm

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baixa capacidade de antecipao e de planejamento e enorme diculdade em estabelecer e manter relaes ecazes com o pblico (Reiss, Jr., 1971; Ericson, 1982; Monjardet, 1996). As instituies policiais brasileiras a Polcia Federal (PF), a Polcia Civil (PC) e a Policia Militar (PM) so rgos tradicionais do Estado, dedicados aplicao da lei e ao controle da ordem pblica. A Polcia Federal subordinada ao Ministrio da Justia e tem como responsabilidade o combate ao crime organizado, sobretudo aqueles ligados s fronteiras nacionais: trco de drogas, contrabando de armas e mercadorias, trco de seres humanos, explorao sexual de crianas e trabalho escravo, bem como crimes polticos e eleitorais. A Polcia Federal tem presena em todo o territrio nacional, principalmente em portos, aeroportos e reas alfandegrias e conta com aproximadamente 7 mil policiais. Em seu trabalho conta com o auxlio da Polcia Rodoviria Federal e das Polcias Militares e Civis dos Estados da Federao. Alm da Polcia Militar e da Polcia Civil, a Constituio de 1988 permitiu aos municpios a criao das Guardas Municipais para proteo de seus bens, servios e instalaes.7 Em cada unidade da federao a Secretaria da Segurana Pblica (SSP) o rgo responsvel por administrar e dirigir o sistema policial. A manuteno da segurana pblica nos estados advm da ao da Polcia Civil e da Polcia Militar. Desde, pelo menos, a dcada de 1940, a SSP apenas formalmente administra as corporaes policiais paulistas, pois, de fato, cada instituio possui seu prprio modus operandi, com estrutura administrativa prpria. Assim, as metas para a segurana pblica so repassadas pela SSP para as instituies policiais, que dispem de autonomia operacional para atender aos objetivos do governo como melhor lhe convier e estas ainda atuam de maneira isolada e conituosa. A poltica interna de cada corporao, muitas vezes, sobrepe-se aos regulamentos governamentais, adequando-os, limitando-os ou mesmo neutralizando seus efeitos. Existe, assim, o fracionamento das foras de segurana pblica no estado (Battibugli, 2007; 2009).
7 Cf. Artigo 144, 8 da Constituio Federal do Brasil, de 1988.

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A Polcia Civil uma polcia tcnica e judiciria. Ela tem o papel de investigao criminal, de persecuo de criminosos e de deteno provisria destes enquanto aguardam julgamento. A Polcia Civil uma polcia judiciria e sua atribuio principal decorre das disposies processuais relativas ao inqurito policial. Ela distribuda territorialmente, em distritos policiais, em cujas sedes, delegacias de polcia, atuam um delegado titular, delegados auxiliares e/ou plantonistas, escrives, uma equipe de investigadores e carcereiros. , por certo, uma equipe restrita, concebida h muito tempo para dar conta apenas mais de atividades burocrticas do que de atividades investigativas e de relaes pblicas. As atividades investigativas dependem, em grande parte, de equipes especializadas segundo o tipo de crime, adstritas s delegacias seccionais e aos departamentos centralizados. A Polcia Civil tem uma organizao prpria e a elite dos policiais civis que determina, em ltima instncia, as estratgias e as aes de seus subordinados. Os delegados de classe especial, mais antigos na carreira, ocupam os principais cargos, inclusive o cargo de delegado geral de polcia. A Polcia Civil tem sua academia de polcia e todos os policiais da carreira passam por um curso de ingresso. Os cursos so denidos pelos prprios pares e h uma fraca participao de professores estranhos carreira policial na academia. Vinculados Polcia Civil, mas com relativa autonomia administrativa, existem a Superintendncia da Polcia Tcnica e o Instituto Mdico Legal. A primeira, responsvel pelas percias tcnicas e, o segundo, pelos laudos mdicos. A Polcia Civil conta com uma corregedoria, que detm autonomia de ao, mas composta exclusivamente por policiais de carreira. A Polcia Militar uma polcia administrativa e preventiva. Ela realiza o policiamento de rua, as intervenes em desordens, tumultos e em controle nas manifestaes pblicas e coletivas. A Polcia Militar ainda responsvel pelo servio de combate a incndios, pelos resgates, pelo trabalho de salva-vidas em praias e represas, pela escolta de presos, pelo policiamento das muralhas de presdios e pela execuo de ordens judiciais. A Polcia Militar ainda mantm policiamento de trnsito em diversas cidades e das estradas de rodagem.

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Ela uniformizada e segue uma linha de comando, de hierarquia, de disciplina, de organizao e de formao semelhante ao modelo das Foras Armadas. Ela est distribuda geogracamente em batalhes e companhias e, desde 1999, houve um esforo do governo do estado de So Paulo para uniformizar e unicar a distribuio geogrca das duas polcias. Todas as atividades realizadas pela Polcia Militar, tanto de policiamento quanto de gesto, so conadas a policiais militares retirados de suas prprias leiras. A Polcia Militar ainda no incluiu em seu staff administrativo, por exemplo, servidores civis, mesmo o atendimento telefnico feito por um policial formado e preparado para o policiamento. A Polcia Militar de So Paulo uma organizao extremamente complexa e relativamente autossuciente. Ela mantm sistema de comunicao, academias militares, servios de apoio, corregedoria e sistema de investigao interna independentes da Secretaria de Segurana Pblica e da Polcia Civil. Para aumentar essas caractersticas de uma organizao quase fechada, o policial militar que comete crimes, exceo aos homicdios, responde apenas Justia Militar. A face mais discutida da Polcia Militar paulista, entretanto, a Rota (Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar), criada para realizar policiamento ostensivo, durante o auge da represso da ditadura, foi notria pelas execues sumrias. Ainda hoje utilizada para o policiamento principalmente nas regies consideradas mais perigosas e mais vulnerveis. No Brasil, ainda h muito a ser feito em relao melhoria da prossionalizao dos policiais e na integrao da informao e das estratgias de ao das diferentes instituies.8 A regio sudeste do Brasil (So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Esprito Santo) apresenta os piores indicadores de crimina8 O governo federal tem criado condies para que novas formas de policiamento e de segurana pblica sejam estimuladas e adotadas pelas unidades da federao, por meio de programas especiais e de polticas pblicas, como o caso do Sistema nico de Segurana Pblica (Susp), pelo Programa Nacional de Segurana com Cidadania (Pronasci) e por diversas medidas indutoras que caminham no sentido de criar mecanismos de formao prossional e de disseminao de informaes mais ecazes.

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lidade, possui efetivo policial que se enquadra perfeitamente dentro dos padres aceitos pelas organizaes internacionais. A regio sul (Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran), que apresenta indicadores ainda relativamente aceitveis de crimes, ostenta uma mdia de policiais por habitante superior mdia nacional. Mas os nmeros no revelam o efetivo policial que realmente atua nas ruas, ou seja, no especica as funes de policiamento propriamente dito daquelas funes meio, nas quais h sempre um nmero surpreendentemente grande de policiais da ativa. Os nmeros tambm no demonstram a real distribuio dos policiais no territrio, muito menos o efetivo policial que atua em diferentes perodos do dia e em diferentes dias da semana. O acompanhamento dos efetivos policiais, em conjunto com os gastos realizados na rea de segurana pblica e com os dados criminais podem ser importante ferramenta de acompanhamento e anlise da real situao da segurana pblica no Pas.9 Nos ltimos 20 anos, vrias iniciativas de reforma das instituies policiais brasileiras foram ensaiadas, com resultados mais ou menos insucientes. No bojo do processo de redemocratizao, em
9 De certa forma, o padro internacional de polcia, que se baseia no servio prestado comunidade, na proteo das vtimas e na preveno da vitimizao, interessa menos s organizaes policiais do que o jogo de tiras e bandidos. O Cdigo de Conduta para funcionrios encarregados de fazer cumprir a lei, resoluo 34/169, de 16 de dezembro de 1979, da ONU, deniu o padro internacional: os policiais devem cumprir a lei; respeitar e proteger a dignidade humana e manter a defesa dos direitos humanos; usar a fora somente quando for estritamente necessrio, baseando-se no princpio da proporcionalidade (o uso da arma de fogo considerado medida extrema a ser evitada); garantir a condencialidade das informaes; proibir absolutamente o uso da tortura e de outros tratamentos ou penas cruis, desumanos ou degradantes; assegurar a sade das pessoas sob sua custdia; obedecer os preceitos do Cdigo, fazer com que ele seja cumprido e informar seus superiores de violaes do mesmo. Esse cdigo sinaliza que o respeito aos direitos humanos e proteo aos cidados, vtimas, policiais e aos infratores devem ser os princpios orientadores das agncias policiais. O modelo do policiamento comunitrio tem-se mostrado uma importante abordagem no aprimoramento das relaes entre polcia e sociedade, aumentando, por consequncia, a capacidade da polcia de prestar servios de segurana para uma melhor qualidade de vida de toda a comunidade (Skolnick & Bayley, 1988; Bayley, 1994 e 1998).

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meados dos anos 80, o esforo foi no sentido da chamada remoo do entulho autoritrio: mudana do quadro diretivo das polcias visando aposentar aqueles prossionais atrelados ditadura militar, extino dos rgos secretos e dos grupamentos de perseguio poltica, vinculao das polcias ao comando dos governos civis; prossionalizao dos quadros e incremento nos efetivos (Mingardi, 1992). Nos anos 90, sobretudo diante da repercusso dos chamados massacres,10 novas reformas foram propostas, que caminharam na direo da mudana do processo de julgamento de crimes cometidos por policiais, no controle externo da polcia, por meio da criao das Ouvidorias de Polcia, na implantao de mecanismos de controle dos policiais envolvidos diretamente com fatos violentos, implantao de mecanismos, embora ainda frgeis, de controle do uso do armamento policial (Soares, 2000). Ao longo desta dcada, a discusso foi intensa em torno da necessidade de unicao das polcias civis e militares. Entretanto, todas essas propostas tiveram impacto reduzido sobre a ecincia da atuao e sobre o ethos do policial. Nos anos 2000, novas iniciativas de reforma emergiram no contexto do amplo debate em torno da persistncia da violncia policial, das campanhas nacionais de desarmamento, do aumento dos sequestros e da virulncia das rebelies no sistema prisional e de internao de jovens infratores. Desse contexto, vrias propostas de mudana foram sendo colocadas e algumas formas incorporadas pelo poder pblico. Planos de segurana comearam a ser gestados nos diferentes mbitos governamentais, maior participao da sociedade civil na discusso sobre a temtica, criao e disseminao de Conselhos Comunitrios de Segurana, novas estratgias de integrao das aes policias, no lugar da tese da unicao, e novos mecanismos de controle policial que passavam por comisses de letalidade e pela introduo da disciplina de direitos humanos na formao

10 Chacina de Acari (1990), Massacre do Carandiru (1992), Chacina da Candelria (1993), massacre de Vigrio Geral (1993), massacre de Eldorado dos Carajs (1996); o caso da Favela Naval (1997).

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das academias de polcia (Sapori, 2007).11 Mas, as reformas mais abrangentes foram propostas no Rio de Janeiro, durante a passagem de Luiz Eduardo Soares na Secretaria de Segurana Pblica daquele estado (Soares, 2000). Todas essas iniciativas testaram os limites da democratizao da sociedade brasileira na medida em que colocaram desaos s formas tradicionais de ao de nossas polcias. Embora se deva reconhecer que os resultados foram desalentadores, alguns autores perceberam, nesse processo, espao para mudana de referencial e uma maior sensibilidade das instituies e de poder pblico em torno de uma agenda positiva de democratizao das polcias (Dias Neto, 2005). Mas o debate anda est aberto.

Efetivo policial no estado de So Paulo


No estado de So Paulo, h uma lei 12 que dene o servio de policiamento que ser executado, sendo duas polcias: polcia militar e polcia civil, subordinadas hierarquicamente, administrativamente e funcionalmente Secretaria de Segurana Pblica e ao governador do estado. As regulamentaes especcas de cada polcia cam a cargo de leis complementares e estatutos de organizao interna, alm de decretos-leis estaduais e federais. Esta lei ainda prev a complementaridade das duas polcias para a coordenao e planejamento de aes quando necessrio. A polcia militar a funo de duas foras estaduais: Fora Pblica e Guarda Civil. A congurao atual de polcia militar deu-se quando as pblicas, que atuavam como um pequeno exrcito paulista, estava empenhada em combates fora do estado e a Guarda Civil cou com a ordem interna. A partir da Constituio de 1988, o carter da polcia militar foi raticado.
11 A observao pode ser bvia, mas deve ser feita: o Brasil conta com um signicativo efetivo de policiais, mas o que falta a todas essas instituies um esforo coordenado, em conjunto com outros rgos, para combater o crime organizado (drogas, armas, trco de pessoas, corrupo e lavagem de dinheiro). 12 Lei Complementar n 207 de 5/1/1979.

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Na polcia militar, h duas carreiras distintas: ociais e praas. Os praas ingressam atravs de um concurso pblico e frequentam a Escola de Formao de Soldados com uma carga horria de 1678 horas,13 entre as maiores do Brasil. Sua composio hierrquica se d: Soldado (1 e 2 classes), cabo, 3 sargento, 1 sargento e subtenente. Os ociais tm acesso e formao diferenciados, o concurso pblico diferenciado e os aprovados frequentam o curso de formao de ociais com carga horria de 6243 horas.14 A composio hierrquica : aspirante ocial, 1 tenente, 2 tenente, capito, major, tenentecoronel e coronel. O estado de So Paulo conta com 79.812 policiais militares e 9. 470 15 bombeiros, que fazem parte do quadro da polcia militar. Este efetivo dividido em 7 quadros: Quadro de Ociais da Polcia Militar, Quadro Auxiliar dos Ociais da Polcia Militar, Quadro dos Ociais da Administrao, Quadro de Ociais da Sade, Quadro de Ociais da Sade, Quadro de Ociais da Polcia Feminino, Quadro de Ociais Especialistas e Quadro de Ocias Capelas.16 Os ociais so 3.777, sendo que 650 deles esto previstos para funes auxiliares como mdicos, dentistas, farmacuticos, veterinrios e msicos. No decreto 41.136/1996, o efetivo previsto de praas de 83.229 integrantes so designados para funes auxiliares e 53.364 so praas combatentes. Criada em 1905, a polcia civil surgiu para dar conta das modalidades criminais que surgiram com a industrializao e a exploso demogrca. responsvel pela represso ao criminoso e tambm pelo policiamento preventivo. A polcia civil, basicamente recolhe provas e dados para o Poder Judicirio. Na Polcia Civil, h 3 carreiras: delegado, investigador e escrivo. O primeiro responsvel pela instaurao do inqurito e em que pargrafo do cdigo penal incide o delito, expede intimaes e

13 14 15 16

Perl das Organizaes Policiais ONU, 2001. Site da Academia do Barro Branco. Informaes so do MJ e referentes a 2004. Quadro Particular da Organizao da Polcia Militar.

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decide sobre a priso de agrante e sobre a conduo do inqurito. Para o cargo de delegado, h 6 nveis e o recm-concursado inicia como delegado de 5 classe. Quando promovido passa pela 4, 3, 2, 1 e pela classe especial, topo da carreira. O investigador tem a responsabilidade de esclarecer detalhar circunstncias de crimes de autoria desconhecida. O escrivo tem funo de transcrever as queixas para o boletim de ocorrncia e os depoimentos para o inqurito. Tanto o investigador e escrivo so equiparados salarialmente e funcionalmente. Ainda esto alocados na delegacia, motoristas policiais, agentes de telecomunicaes, escriturrios, carcereiros. No estado de So Paulo, so 32.623 policiais civis e 3.877 policiais tcnicos, que corresponde ao quadro da polcia civil.

Controle social da violncia


O pressuposto de um controle social da violncia pode ser encontrado na emergncia mesma da democracia, j que esta um regime poltico baseado nas mediaes entre Estado e sociedade, entre instituies e sociedade civil. O objetivo da democracia , de fato, resolver problemas de governo, de cidadania e da regulao dos conitos. O aparato estatal e os agentes pblicos devem se submeter regra da lei e aos preceitos das polticas pblicas. Assim, o estado de direito deve ser concebido no somente como uma caracterstica genrica do sistema legal, mas tambm como a regra legalmente baseada de um estado democrtico. Isto , deve existir um sistema legal democrtico em si mesmo, primeiro, porque ele suporta as liberdades e as garantias polticas; segundo, porque suporta os direitos civis de toda a populao; e terceiro, porque estabelece redes de responsabilizao. 17
17 No lugar da democracia, ODonnell (1999) prope o conceito de poliarquia, ou seja, a democracia como regime poltico, baseado na regra da lei, na transparncia, na accountability, em eleies livres e peridicas, no direito a votar e a ser votado, nas liberdades individuais, na liberdade de associao de expresso e de imprensa.

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Nesse sentido, a prtica democrtica antdoto contra a violncia sobretudo quando a democracia poltica e formal d lugar para a emergncia de uma sociedade civil autnoma, capaz ao mesmo tempo de auxiliar na construo das regras do jogo e de realizar concretamente o controle poltico do Estado. O fundamento de uma sociedade civil autnoma est na educao, mas tambm na possibilidade concreta de realizao das necessidades econmicas mais bsicas, premissas essas que podem ser garantidas com a legitimao dos direitos humanos, por meio da proteo integral dos direitos civis e polticos, econmicos e sociais, bem como no reconhecimento da indivisibilidade, universalidade e interdependncia desses mesmos direitos.18 Ou seja, necessria a instaurao de um espao de participao verdadeiramente civil. O poder do Estado decorre de sua capacidade de controlar as fontes de violncia, os conitos existentes na sociedade, bem como de minimizar os efeitos de suas prprias aes violentas. O poder no ilimitado, ao contrrio, ele demanda a existncia de controles polticos, institucionais e coletivos. As propostas de controle social da violncia devem levar em conta que no o aumento do poder do Estado sobre a sociedade, nem a radicalizao de polticas repressivas que faro que os conitos sejam contidos. preciso repensar as polticas pblicas para as reas urbanas, ampliar e consolidar a participao popular e recuperar a qualidade de vida dos cidados. A experincia mostrou que o remdio para o aumento da criminalidade, da violncia das instituies pblicas no meramente institucional ou jurdico, mas poltico e, assim, passa pela via da cidadania. Como bem lembrou Antnio Luiz Paixo, a consolidao da democracia implica na reduo da criminalizao da marginalidade (1988, p.174). Evidentemente, o respeito aos direitos humanos deve ser o fundamento das polticas pblicas de segurana.

18 Concretamente, a democracia consolida-se na medida em que as instituies da justia so reformadas e as instituies democrticas so fortalecidas por meio da participao coletiva, de controles externos das atividades da justia, da transparncia e da parceria com a sociedade civil (ODonnell, 1999).

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A sociedade poltica e os cidados de, uma forma geral, devem ser intolerantes em relao s desigualdades sociais, ao desemprego, ao salrio mnimo, s polticas de restrio de direitos adquiridos, violncia policial, corrupo, ao uso privado dos recursos pblicos e despolitizao dos espaos sociais. A questo atual, portanto, no mais perguntar sobre o processo de legitimao do poder do Estado, mas sim sobre a constituio de uma cultura democrtica, de uma cultura plural e cosmopolita, que nunca est dada de antemo, mas sempre requer amplos e meticulosos processos de construo. A tendncia, nos ltimos dois sculos, foi de aprimorar os mecanismos jurdicos de conteno das violaes penais e de minimizar o grau de violncia contido nas punies. Esta tendncia permanece incompleta e, em muitos pases, ela parece estar se invertendo, no obstante o discurso jurdico da proporcionalidade da punio e do compromisso com a equidade. Mais ainda, no h nenhuma prova de que o investimento em tecnologia tenha sido o principal responsvel pela diminuio da violncia policial ou da reduo das taxas de criminalidade atualmente experimentada em importantes cidades norte-americanas. Em decorrncia desta percepo, muitos departamentos de polcia e muitos pesquisadores investiram anos de pesquisa na criao e implementao de programas de policiamento comunitrio, conhecidos pela grife polcia comunitria. Sob essa denominao, na verdade, h mltiplas e diferentes estratgias de combate aos problemas da comunidade que podem, ao longo do tempo, estimular a ocorrncia de crimes. Importante reter que todas essas estratgias, conhecidas como low prole policing, correm paralelas com o aumento do policiamento hard. Pesquisas indicam que, tanto nos EUA como no Canad, o policiamento comunitrio tem-se mostrado uma importante abordagem no aprimoramento das relaes entre polcia e sociedade, aumentando, por consequncia, a capacidade da polcia de prestar servios de segurana para uma melhor qualidade de vida de toda a comunidade. A experincia internacional, em matria de polcia, tem se baseado no aprimoramento do servio prestado comunidade, na proteo das vtimas, na parceria com entidades da sociedade civil, na coleta, tratamento e divulgao

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de dados, no planejamento de ao, na compreenso trivial de que a segurana pblica uma construo social complexa (Bayley, 1998; Skolnick & Bayley, 1988; Goldstein, 1990).

Concluso
A democracia no Brasil e, talvez, em toda a Amrica Latina ainda no avanou sucientemente a ponto de mudar de forma substancial as instituies policiais e as polticas de segurana pblica. Na regio, os direitos sociais, que emergiram no contexto de lutas operrias ao longo do sculo XIX, so mais legitimados do que os direitos civis e mesmo os direitos polticos. Em outros termos, nesses pases h evidente discriminao e opresso pela prpria lei; impunidade dos ricos; burocratizao excessiva do Estado; no acesso justia; no equidade; ilegalidade; informalidade e existncia de sistemas de poder extralegais (ODonnell, 1999). Tambm devemos contar com a tese fundamental de que, no Brasil, a tradio inquisitorial presente fortemente nas instituies policiais no parece permitir a entrada do discurso dos direitos no interior das prticas jurdicas e de inqurito policial (Lima 1989). No por menos que a matria policial no Brasil questo urgente e prioritria. certo que a reforma das instituies policiais deve entrar denitivamente na pauta dos programas de governo dos estados brasileiros. A sinalizao que recebemos das democracias consolidadas que a polcia precisa tornar-se uma polcia cidad, que promova a segurana de todos, respeitando direitos. Do lado das polcias militares, preciso minimizar a concepo militar de defesa do Estado e democratizar internamente os canais de comunicao e o processo de promoo; impossvel conceber uma instituio na qual o policial de rua jamais ocupar uma posio de mando dentro da instituio. preciso levar os programas de policiamento comunitrio a srio e avaliar rigorosamente os resultados. No mbito da polcia civil, necessria a extino dos inquritos policiais, o que representaria a liberao do tempo dos policiais

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para a investigao, na medida em que se livrariam de atividades cartoriais repetitivas e de baixa efetividade. Na polcia civil, tambm, seria importante implementar um sistema de acompanhamento da ecincia dos investigadores. As percias como so feitas hoje corroboram nossa tradio cartorial. preciso que o perito trabalhe em conjunto com a autoridade que preside o inqurito, a prova pericial deve fazer sentido dentro do conjunto de provas. preciso valorizar e o preservar o local do crime. As percias, principalmente os laudos do IML, devem ser feitas com mais presteza, com independncia e com prossionalismo. Para completar o quadro de reforma, haveria que se implantar sistemas mltiplos de accountability, pelo Ministrio Pblico, por Corregedorias mais independentes, pela Ouvidoria com capacidade de atuao em todo o estado e com estrutura institucional mais slida, e por Conselhos populares (Stenning, 1995). importante ressaltar que a punio de policiais violentos e corruptos uma necessidade premente, mas preciso atuar de forma preventiva, e a reforma da polcia necessita contemplar processos de feedback, entre as necessidades das ruas, a burocracia interna e as escolas de formao, inclusive estimulando que policiais faam cursos superiores, o que, felizmente, j vem ocorrendo em alguns estados brasileiros.

3 AS POLCIAS CIVIS NO BRASIL:


MUDANAS E PERMANNCIAS
Accia Maria Maduro Hagen1 Mario Wagner2

O [...] Chefe de Polcia do estado do Rio Grande do Sul [...], considerando que dever do servidor pblico tratar a todos com urbanidade e respeito; considerando que certas expresses lingusticas violam a presuno de inocncia assegurada pela Constituio Federal; considerando que nosso idioma permite descrever pessoas e condutas com rara preciso e riqueza vocabular sem que se tenha de usar expresses pejorativas; considerando que ao longo de entrevistas ou declaraes Mdia e nos Inquritos Policiais perfeitamente possvel aos policiais civis dispensarem as palavras meliante, bandido, vagabundo, marginal, elemento etc., substituindo-as por outras, de maior rigor tcnico, como acusado, indiciado, infrator e similares; resolve: recomendar aos policiais civis em geral e aos Delegados de Polcia em especial que passem, doravante, a utilizar linguagem compatvel com sua condio de servidores pblicos e de concidados de modo a ilustrarem, a cada passo, o aspecto intelectual e de sociabilidade que h de enriquecer progressivamente a imagem a Polcia Civil (Rio Grande do Sul, 1999).
1 Doutora em Sociologia (UFRGS), pesquisadora da Academia de Polcia Civil do estado do Rio Grande do Sul e colaboradora do OSP. 2 Delegado de Polcia, diretor da Academia de Polcia Civil do estado do Rio Grande do Sul e colaborador do OSP.

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Publicada em maio de 1999, essa portaria ilustra aspectos importantes do processo de mudana vivido pelas polcias nos ltimos anos, especialmente o conito entre prticas e representaes relacionadas criminalidade e ao trabalho policial. Enquanto a concepo que se procura difundir atravs da portaria a do policial como servidor pblico, que respeita os direitos de todos os cidados, em qualquer circunstncia, o prprio fato de ter sido necessria uma determinao do chefe de polcia sobre o tema mostra a importncia da resistncia a essa concepo. Tal conito no privilgio da polcia, sendo um reexo do que acontece na sociedade em geral. Uma denio de polcia com ampla aceitao a de instituio responsvel por exercer o uso legtimo da fora, baseando-se no conceito weberiano de Estado como detentor do monoplio do uso legtimo da violncia fsica, sendo os fundamentos possveis da legitimidade a tradio, o carisma e a legalidade. medida em que a sociedade se orienta cada vez mais pela racionalidade, a atuao da polcia tambm precisa, para ser legtima, orientar-se pela legalidade. Para que se possa compreender melhor a questo da mudana na atuao da polcia, interessante recorrer-se a Monjardet (2003) para uma viso geral das formas atravs das quais a polcia se relaciona com o uso da fora, de acordo com o perl do Estado. Em situaes em que a legitimidade do Estado pequena, a nfase do uso da fora recai na dominao; quando o Estado tem legitimidade, mas a sociedade apresenta-se dividida e marcada por conitos, a fora aplicada especialmente na represso criminalidade; em sociedades que denomina cidads, em que a criminalidade restrita por outros mecanismos e o Estado goza de ampla legitimidade, o uso da fora destina-se apenas manuteno da tranquilidade pblica. Essa distino especialmente importante no caso do Brasil, marcado nos ltimos anos pela alternncia entre regimes autoritrios e formalmente democrticos: aps o Estado Novo (1937-1945), seguiu-se um perodo de funcionamento regular das instituies polticas, interrompido pelo regime militar (1964-1985) e, gradualmente, recuperado. Durante o regime militar, a atuao da polcia esteve voltada mais aos interesses da ordem pblica e da estabilidade dos governos do

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que defesa da cidadania. medida em que sindicatos, partidos polticos, associaes de moradores, grupos religiosos, de mulheres e estudantes, entre outros, foram se organizando e fazendo suas vozes serem ouvidas, novas questes comearam a se constituir como temas de discusso, inclusive as referentes atuao da polcia. Deve-se lembrar que esse processo de mudana complexo, no podendo ser visto como linear e evolutivo, algo que tenha um resultado nal j estabelecido e necessariamente positivo. Na verdade, um processo que decorre do debate e da disputa entre os interesses de todos os grupos sociais, sem um sentido previamente determinado. A atuao da polcia envolve, por um lado, as determinaes legais quanto a sua organizao, suas funes e a forma de desempenhlas; por outro lado, tambm orientada pelos conceitos socialmente estabelecidos a respeito de temas como o crime, os direitos dos cidados e o que aceito como normal e adequado relativamente ao uso da fora. Esses dois aspectos relacionam-se fortemente, pois as leis modicam-se medida em que a sociedade assim o exige. Como resultado da efervescncia social e poltica do perodo imediatamente posterior ao regime militar, surgiu a Constituio Federal de 1988, conhecida como Constituio cidad, por incorporar uma srie de direitos e garantias. O artigo quinto da Constituio, que trata dos direitos e deveres individuais e coletivos, teve importante repercusso no trabalho policial, especialmente por introduzir a necessidade de autorizao judicial para as aes de busca e apreenso domiciliar (inciso XI: a casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de agrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinao judicial), de violao do sigilo telefnico (inciso XII: inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrcas, de dados e das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial, nas hipteses e na forma que a lei estabelecer para ns de investigao criminal ou instruo processual penal) e de priso (inciso LXI: ningum ser preso seno em agrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciria competente, salvo

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nos casos de transgresso militar ou crime propriamente militar, denidos em lei). Em relao priso, foram estabelecidas algumas determinaes que tambm vieram a modicar a ao da polcia, como a necessidade de imediata comunicao da priso e do local onde se encontra a pessoa ao juiz competente e famlia do preso ou pessoa por ele indicada (inciso LXII), a necessidade de informar ao preso seus direitos, entre os quais o de permanecer calado, e de assegurar-lhe a assistncia da famlia e de advogado (inciso LXIII) Algumas determinaes da Constituio opem-se s noes de senso comum de parcelas importantes da populao, como o inciso LXVI: ningum ser levado priso ou nela mantido, quando a lei admitir a liberdade provisria, com ou sem ana. A liberao de um infrator aps um agrante, por exemplo, costuma ser mostrada por programas de televiso como um fracasso da polcia, evidncia da falta de rigor contra os meliantes. Alis, esse mesmo estilo miditico que habitualmente desrespeita o direito inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas (inciso X) e o direito de ser considerado inocente at o trnsito em julgado de sentena penal condenatria (inciso LVII). Uma das garantias mais importantes foi estabelecida atravs do inciso LV: aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Em relao ao inqurito policial, a implantao de fato desse direito, passados 21 anos de sua publicao, ainda provoca resistncias, tendo sido aprovada em 2 de fevereiro de 2009 a Smula vinculante n 14, do Supremo Tribunal Federal, estabelecendo que direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, j documentados em procedimento investigatrio realizado por rgo com competncia de polcia judiciria, digam respeito ao exerccio do direito de defesa. A necessidade de uma manifestao explcita do STF mostra o quanto o tema ainda polmico, havendo forte resistncia de uma parte dos policiais e de membros do Ministrio Pblico contra uma forma de trabalhar que respeite o direito de defesa dos suspeitos.

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Esse conjunto de medidas acarretou mudanas at mesmo atitudinais na prtica policial. Enquanto o direito ao silncio podia ser levado em desfavor do investigado, propiciando o indiciamento, agora a realizao de diligncias mais efetivas, buscando melhor denir a materialidade, a autoria e as circunstncias do delito atribudo ao suspeito, fundamental. Busca-se solidicar o sistema acusatrio, em que cabe ao Estado provar a acusao, e ao acusado provar sua defesa, objetivando a prolao de uma sentena justa por um julgador alheio e imparcial. A nova forma de trabalho da polcia civil, exigindo dos policiais mais conhecimento jurdico do que anteriormente, promoveu tambm uma mudana no perfil dos novos policiais. Indivduos oriundos de grupos em posio social mais elevada passaram a ver na polcia civil um emprego menos desvalorizado, na medida em que os procedimentos arbitrrios e com uso abusivo da fora foram sendo substitudos por uma investigao mais pautada por normas pblicas. O maior controle sobre os procedimentos de seleo, tornando os concursos pblicos mais transparentes, tambm inuenciou no sentido de aumento de ingresso de mulheres, anteriormente excludas por mecanismos discriminatrios, tais como provas fsicas muito exigentes, sem justificativa cientfica, ou entrevistas ditas vocacionais realizadas por pessoas sem qualicao especca. A situao econmica que o Pas passou a enfrentar desde a dcada de 1980, com a diminuio importante do emprego formal, substitudo por relaes precrias de trabalho, foi outro fator decisivo no sentido de valorizar as carreiras pblicas, incluindo-se a as carreiras policiais. O conjunto de mudanas acima referido levou ao acirramento, a partir dos anos 90, do conito entre modelos de atuao policial, tanto internamente s instituies policiais quanto no debate pblico. Enquanto uma parte da populao brasileira luta por um Estado que defenda os direitos humanos, outra parte apoia o uso da tortura para obter informaes e encara a pena de morte como instrumento vlido para diminuir os ndices de criminalidade, para citar apenas alguns aspectos desse conito.

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A expresso do debate dentro das instituies policiais discreta, pelo menos em suas manifestaes pblicas. Alm de constituir-se em trao fundamental da cultura policial, a discrio tambm se deve subordinao das polcias ao Poder Executivo. A escolha da chea de polcia, bem como das direes de nvel intermedirio, feita livremente pelo governante estadual, normalmente apenas com a restrio de cargo (delegado de classe mais elevada, quase sempre). Assim, a instabilidade no cargo uma forte inuncia sobre os chefes de polcia no sentido de no expor publicamente as divises da instituio, procurando mostrar uma imagem de unidade e ecincia. Essa instabilidade tambm se transmite para baixo, ao longo de toda a hierarquia policial. Agentes e delegados podem ser transferidos de local de trabalho, e at de cidade, sem outro motivo alm de uma alegada necessidade de servio. Abre-se, assim, uma possibilidade de utilizao de atos administrativos como forma de presso sobre os subordinados, levando-os a no discutir diretamente decises ou posicionamentos dos quais discordem. Ainda que no seja pblico, o debate em torno dos modelos de atuao policial muito vivo. Alm das disputas pelo acesso a cargos de poder dentro da instituio, os policiais, por meio de sua prtica cotidiana, lutam pelo estabelecimento de algo que se pode chamar de verdadeiro trabalho policial. Identicam-se, em linhas gerais, dois polos: os policiais que valorizam o conhecimento operacional e os que valorizam o conhecimento jurdico. Cada grupo, mesmo reconhecendo a necessidade de ambos os tipos de conhecimento no trabalho policial, procura apresentar-se como o mais importante, com nfase em caractersticas como coragem, fora fsica e autoridade, no primeiro caso, e capacidade intelectual no segundo. Despreza-se o polo oposto como algo secundrio, ou seja, o esforo no sentido de conseguir estabelecer sua habilidade especca como sendo a mais importante para a funo policial. Alm das divises internas, a polcia civil, enquanto instituio, tambm enfrenta disputas com outras instituies, especialmente a polcia militar e o ministrio pblico. O campo institucional se mostra frtil para as guerras de polcias, quando se olha para o artigo

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144 da Constituio Federal. O sistema policial ali estabelecido pode ser classicado de minimamente centralizado, porquanto reconhece rgos de mbito nacional, as polcias federal, rodoviria federal e ferroviria federal, com atribuies reduzidas no conjunto de todas as atividades que dizem respeito segurana pblica e represso da criminalidade. Por outro lado, pode-se dizer que um sistema amplamente descoordenado, quando reconhece as polcias estaduais (civil, militar e bombeiros militares) e faculta aos municpios a criao de suas guardas municipais, mantendo as polcias militares e bombeiros militares como foras auxiliares do Exrcito. A manuteno desta dualidade fez por reconhecer a formao das identidades da polcia civil, vinculada ao Poder Judicirio, enquanto destinatrio nal de toda a sua atividade especca, e da polcia militar, construda atravs do tempo, vinculada ao Exrcito, garantia e defesa do Estado. A indenio da legislao infraconstitucional e a busca de extenso do poder possibilita o que acima foi referido como guerra de polcias. A polcia rodoviria federal realiza atividades de investigao em todas as reas de atribuies, tanto da polcia federal no contrabando e descaminho, como em outras de atribuio das polcias civis estaduais. A polcia federal, atravs de convnios, delega atribuies para as polcias civis estaduais, especialmente na investigao e a represso do trco ilcito de drogas. A polcia civil invade as atribuies da polcia militar com o uso de viaturas caracterizadas e realizao de blitze, em um verdadeiro processo de policiamento preventivo ostensivo, e as polcias militares buscam a realizao do policiamento repressivo, com a feitura dos termos circunstanciados, investigao de delitos por meio de seus servios de inteligncia (inclusive com a solicitao de mandados de busca e apreenso ao Judicirio) e a difuso da pretenso de assumirem o ciclo completo de polcia e a lavratura do auto de priso em agrante pelo ocial de polcia militar. A criao dos Juizados Especiais Criminais, a partir da Lei 9.099, de 1995, introduziu a possibilidade, questionada pelos policiais civis, de os prprios policiais militares que atendessem uma ocorrncia de

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menor gravidade responsabilizarem-se pelo termo circunstanciado. Antes disso, eles eram obrigados a acompanhar at uma delegacia de polcia as pessoas envolvidas em qualquer ocorrncia, por mais simples que fosse (troca de ofensas entre vizinhos ou ameaas, por exemplo), desde que houvesse o desejo de se fazer um registro. Assim, o novo ordenamento liberou-os (e populao em geral) de um procedimento muitas vezes demorado, e liberou tambm os policiais civis de um atendimento considerado banal, deixando-os com mais tempo para os delitos de maior gravidade. O que poderia ser encarado como uma medida positiva, trazendo agilidade ao atendimento populao, foi percebido pelos policiais civis como uma invaso de sua esfera de competncia pelos policiais militares e, em consequncia disso, duramente criticado. Em relao ao ministrio pblico, dois so os pontos principais de conito, cujas origens encontram-se no artigo 129 da Constituio. A exclusividade da titularidade da ao penal pblica ao Ministrio Publico pacicou a discusso em torno do rito sumrio previsto nos artigos 531 a 540 do Cdigo de Processo Penal e legislao correlata, que possibilitava a instaurao do processo criminal por portaria do delegado de polcia, que em sua fase inicial exercia as funes de juiz e de promotor. Esta possibilidade restringia-se s contravenes penais e aos delitos de trnsito, sendo que a prtica desta prerrogativa j vinha em crescente desuso face s discusses doutrinrias e jurisprudenciais, face ao conito com o sistema legal predominncia do sistema acusatrio e da aplicao do princpio do juiz natural. Essa mesma determinao, por outro lado, o fundamento para que os agentes do Ministrio Pblico defendam a possibilidade de presidir e conduzir investigaes criminais, amparados na ideia de que quem pode o mais pode o menos, ou seja, se titulares da ao penal pblica tambm so titulares do poder investigatrio, pois no dependem do inqurito policial para oferecer a denncia, desde que tenham elementos de convico necessrios e sucientes. As polcias civis, por outro lado, defendem a exclusividade da investigao preliminar (inqurito policial) amparados no princpio da legalidade previsto no artigo 37 da Constituio, segundo o qual permitido ao

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particular fazer tudo o que a lei no probe, mas ao servidor pblico somente permitido fazer o que a lei determina. A discusso est na esfera do Judicirio, com diversas Aes Diretas de Inconstitucionalidade em tramitao no Supremo Tribunal Federal, inclusive de iniciativa da Ordem dos Advogados do Brasil. Contido no mesmo artigo 129 da CF, encontra-se outro mvel para a guerra institucional entre ministrio pblico e polcias civis, que o controle externo, previsto no inciso stimo. Ambas as instituies o consideram um poder de domnio, a exercer e a rechaar. Ambas as instituies tm argumentos que foram levados ao Supremo Tribunal Federal em aes ainda no julgadas. Alm das questes envolvendo disputas entre as instituies do campo da justia criminal e das disputas internas pela denio do que seja o trabalho policial, a polcia civil tambm inuenciada pelas mudanas sociais. Nos ltimos anos, criaram-se delegacias especcas para atendimento a crianas, adolescentes, idosos e mulheres, acompanhando o movimento de criao ou modicao de leis destinadas proteo dessas parcelas da populao. O preconceito de raa, cor ou etnia passou a ser considerado crime, sendo mais um exemplo de como a mobilizao social resulta em mudanas na legislao. Tudo isso tambm implica um novo posicionamento dos policiais civis, muitas vezes despreparados para atender a um pblico que vai a uma delegacia para procurar a garantia de seus direitos plenos cidadania, e no para registrar um delito tradicional, como um roubo ou furto. Outra mudana fundamental para a polcia civil, que est ainda em seus primeiros passos, a institucionalizao do debate sobre a segurana pblica. Atravs da Secretaria Nacional da Segurana Pblica (Senasp), organiza-se a Conferncia Nacional de Segurana Pblica, com a participao de todos os setores da sociedade. A segurana pblica est deixando de ser um tema vinculado apenas aos policiais, passando a ser discutida, de forma organizada nacionalmente, por um pblico que inclui todos os interessados. algo semelhante ao que aconteceu no perodo de redemocratizao dos anos 80, mas com uma organizao formal, que permite colocar lado

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a lado, com o mesmo peso na discusso, representantes dos delegados de polcia civil, de associaes de moradores, de professores e de prossionais do sexo, para citar apenas alguns grupos. Nessa nova instncia, todos os policiais precisam aprender a organizar-se, a discutir seus problemas e apresentar propostas populao, abrindo-se a oportunidade de construo de uma polcia que, efetivamente, sirva e proteja a todos, e no apenas uma minoria.

4 DIREITOS HUMANOS E DEMOCRACIA NO BRASIL, PERSPECTIVAS PARA


A SEGURANA PBLICA
Fbio Silva Tsunoda1 Dbora Cristiane de Almeida Borges2

Introduo
A derrocada do regime militar no Brasil anunciou as perspectivas de uma nova leitura da realidade social que incluiria a promoo dos direitos humanos em meio ao contexto democrtico. No restam dvidas que considerveis avanos ocorreram no sentido de garantir populao boa parte dos direitos que foram usurpados no perodo anterior. Alguns dispositivos, a exemplo da Lei de Segurana Nacional, foram desmantelados possibilitando o surgimento de espaos propcios para o exerccio de direitos polticos. A disseminao de Organizaes No Governamentais, pluripartidarismo, direito de manifestao foram algumas das repercusses do surgimento desses espaos. Entretanto, as iniciativas tomadas por parte do Estado foram insuficientes para proporcionar segurana a parcelas imensas da populao; muitas pessoas permanecem em condies de fragilidade diante de um quadro de desigualdades complementado pela violncia empreendida por agentes sociais ligados ou no ao Estado. Tais
1 Licenciado e Bacharelando em Cincias Sociais pela Unesp/Marlia. bolsista de Iniciao Cientca da Fapesp e pesquisador do OSP. 2 Mestranda no Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais, Unesp, Marlia e pesquisadora do OSP.

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aspectos manifestam-se em delicados momentos, como na tentativa de defender os direitos de presos comuns ou reivindicar melhorias aos moradores de locais marginalizados pelos servios pblicos. De acordo com Bobbio (2004), se considerarmos os direitos humanos como direitos histricos o problema de sua fundamentao seria descartado, devido aos intensos momentos de mudana perpassados pela sociedade; desta forma, o grande desao seria estabelecer formas de garantir estes direitos. Entretanto, o problema da proteo dos direitos humanos, que certamente avanou bastante, atinge sua relao com o regime democrtico. As condies para a promoo de direitos humanos em democracias, sejam elas recm-formadas ou plenamente consolidadas, so muito maiores se comparadas com governos legalmente autoritrios a exemplo dos regimes militares presenciados na Amrica Latina na segunda metade do sculo XX ou totalitrios, que vigoraram na Europa sob a face do nazismo, fascismo e stalinismo. De toda forma, a democracia no um valor isolado e completo e nem possui condies de promover condies mais justas de existncia e cidadania. A possibilidade de no estar submetidos s graves violaes de direitos humanos depende de sua efetivao, seja na agenda poltica governamental, seja nas aes promovidas pela sociedade civil. Neste sentido, o dilogo entre ambas as instncias se fez bastante produtivo para denir os principais objetivos, articular medidas e solues e construir uma cultura dos direitos humanos slida e ecaz. O objetivo deste texto apresentar este intenso debate sobre a relao entre os direitos humanos e a democracia, avaliando suas atuais condies por meio de um breve apontamento sobre a persistncia da violncia, fsica ou no, no contexto brasileiro e internacional, alm de enfatizar a agenda poltica brasileira voltada a tais questes.

As diversas concepes de Direitos Humanos


Os direitos, na forma como so compreendidos atualmente, so uma construo da modernidade que est diretamente associada

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ao sentimento de que as pessoas no podem dispor de uma esfera de proteo capaz de assegurar determinados valores ou interesses fundamentais. Embora muitas pessoas apresentem uma nica e denitiva maneira de denir os direitos humanos, Dornelles (2006) defende que o conceito de direitos humanos varivel de acordo com a corrente doutrinria e ainda do modelo sociopoltico-ideolgico que se tenha. Dessa forma, o autor discorre que as trs grandes concepes que fundamentam losocamente os direitos da pessoa humana propem: Uma viso idealista, a qual identica os direitos a valores superiores informados por uma ordem transcendental. Podem se apresentar tanto como manifestao da vontade divina (no feudalismo), como decorrente da razo natural humana (a partir do sculo XVII, com a Escola do Direito Natural). Uma concepo positivista, na qual os direitos so fundamentais e essenciais desde que reconhecidos pelo Estado por meio de sua ordem jurdica positiva. Cada direito somente existe quando est escrito na lei. Uma concepo crtico-materialista, que se desenvolveu durante o sculo XIX, partindo de uma explicao de carter histrico-estrutural para fundamentar os direitos humanos. A ideia contempornea de direitos humanos, portanto, surge como reao histrica capacidade humana de autodestruir-se, conforme demonstrado pelo Holocausto e outras barbries, como os campos soviticos de trabalho forado e a bomba atmica. Os direitos humanos so to relevantes que se sobrepem as demais ordens de valores, denotando a necessidade de conciliao entre direitos. Um exemplo o direito de no ser torturado, que se coloca como um obstculo absoluto face aos interesses do Estado de descobrir um crime. Algumas crticas so apontadas ideia de direitos humanos, como o fato de fundamentar-se numa razo abstrata, alm de terem pretenses universalistas e absolutas.

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As grandes convenes e os pactos internacionais


Em 1948, foi elaborada a Declarao Universal dos Direitos Humanos que, estabelecia o contedo dos direitos humanos a que se submetia o Estado que se tornasse parte das Naes Unidas e, portanto, aderissem a Carta das Naes Unidas. Essa Declarao de 1948 foi completada em 1966 por dois pactos aprovados pela Assembleia Geral das Naes Unidas: a Conveno Internacional de Direitos Econmicos Sociais e Culturais e a Conveno Internacional de Direitos Civis e Polticos. A Declarao Universal dos Direitos Humanos surgiu com o objetivo de estabelecer um novo horizonte tico no mundo ps-guerra, a partir do qual a relao dos Estados com seus cidados pudesse ser julgada por um paradigma externo ao prprio direito do Estado. De 1945 a 1990, foram aprovados dez documentos entre declaraes, convenes e pactos que constituram um sistema global de proteo aos direitos humanos (International Bill of Rights), todos eles raticados pelo Brasil. Entre 1992 e 1995, quatro documentos (trs convenes e um pacto adicional) aprovados em uma Conferncia Interamericana em So Jos, na Costa Rica, e pela Organizao dos Estados Americanos (OEA), e raticados pelo Brasil, criaram um Sistema Regional Interamericano de Proteo aos Direitos Humanos (Gorender, 2003). Em nvel global, temos a criao de diversos rgos com poder jurisdicional e tribunais internacionais de direitos humanos. Tanto a ONU, quanto a Unesco e a OIT so rgos promotores dos direitos e garantias fundamentais. Alm disso, h sistemas regionais de proteo aos direitos humanos, sendo os mais desenvolvidos o sistema europeu e americano. Ainda merece ateno o direito internacional humanitrio, estabelecido a partir das Convenes de Genebra (1949), que buscam dar proteo s pessoas submetidas a conitos armados. Houve um avano enorme nos ltimos anos, principalmente a partir da Conferncia Mundial de Direitos Humanos realizada em Viena, em 1993. Bem como a criao de um Alto Comissariado para Direitos Humanos, que tem por funo articular as aes das Naes

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Unidas nesta esfera e do Tribunal Internacional Criminal, a partir das experincias dos Tribunais de Ruanda e da Ex-Iugoslvia. Desta forma, o sistema global, em 1998 adotou parmetros normativos e agncias scalizadoras (comits e comisses), fortalecendo o sistema das Naes Unidas. O Tribunal Penal Internacional foi criado para o julgamento do crime de genocdio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra. Um destaque especial deve ser feito Corte Interamericana de Direitos Humanos estabelecida em 1969 atravs da Conveno Americana de Direitos Humanos. A Corte Interamericana de Direitos Humanos um autntico tribunal cujas decises podem fazer cessar uma situao de leso aos direitos protegidos pela Conveno, como a tortura, priso ilegal e outros.

A trajetria histrica dos Direitos Humanos


Os direitos humanos avivaram-se para o mundo em seu formato atual efetivamente aps o m da Segunda Guerra Mundial (1945) e, consequentemente, com a derrocada dos regimes totalitrios que estiveram presentes na Europa na primeira metade do sculo XX. Atormentados com o possvel retorno dos horrores presenciados neste perodo, a comunidade mundial criou mecanismos de proteo contra esta hiptese. O mais emblemtico deles corresponde criao da Organizao das Naes Unidas (ONU). Com os objetivos de manter a paz e a segurana internacionais, desenvolver relaes amistosas entre naes e conseguir cooperao internacional para resolver problemas socioeconmicos, culturais e humanitrios, a ONU projeta-se como um organismo de alta relevncia para as relaes internacionais. Dando continuidade ao projeto, em 1948 foi assinada a Declarao Universal dos Direitos Humanos, documento-base que serve de referncia para as aes ligadas temtica. Neste processo, ressalta-se tambm a importncia da Conferncia de Viena (1993), que deferiu legitimidade aos insti-

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tutos internacionais nos assuntos humanitrios, prevendo inclusive possveis sanes soberania nacional com o intuito de promover os direitos humanos (Koerner, 2003). A Conferncia de Viena, dentre muitos aspectos importantes que envolveram seus debates, legitimou o papel das Organizaes No Governamentais, mencionando as importantes contribuies na educao e conscientizao dos direitos humanos (Alves, 2008). Segundo Dornelles (2006), o conjunto dos Direitos Humanos classicado em trs geraes. A primeira dimenso a das liberdades individuais, ou seja, os chamados direitos civis. So as liberdades conquistadas no sculo XVIII, com o advento do liberalismo. Tratase das liberdades de locomoo, propriedade, segurana, acesso justia, associao, opinio e expresso, crena religiosa, integridade fsica. A segunda dimenso so os direitos coletivos, ou seja, os direitos de natureza social que esto ligados principalmente ao mundo do trabalho como o direito ao salrio, jornada xa, seguridade social, frias, previdncia etc.; alm dos direitos educao, lazer, sade, habitao e segurana. Atualmente, so reconhecidos como direitos ao cidado. Enm, a terceira gerao trata dos direitos dos povos ou direitos da solidariedade como a defesa ecolgica, a paz, o autodesenvolvimento, a autodeterminao dos povos, a partilha do patrimnio cientco, cultural e tecnolgico. O autor observa que no se pode tratar hierarquicamente os direitos humanos, pois no existe contradio entre cada gerao do desenvolvimento do contedo dos direitos fundamentais. Todos os direitos so legtimos e justos.

Direitos humanos x direitos de cidadania


Os direitos humanos so aqueles direitos fundamentais, ditos naturais, pois parte da premissa do direito vida, que decorre do reconhecimento da dignidade de todo ser humano. Ainda, independem de uma legislao especca para serem invocados e so universais, acima das fronteiras geopolticas.

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J os direitos de cidadania, tambm liados a mesma experincia histrica, so estabelecidos pela ordem jurdica de um determinado Estado e, juntamente com os deveres, restringem-se a seus membros (Soares, 2004). Os direitos humanos acentuam a dinmica dos direitos de cidadania devido a seu carter transnacional. Alm disso, os direitos humanos tm o potencial de serem ampliados socialmente na medida em que por sua linguagem que se expressam as insatisfaes e as demandas pelo reconhecimento das identidades e dos interesses dos agentes sociais (Koerner, 2003).

Os Direitos Humanos no Brasil


No Brasil, a Constituio de 1988 alm de reproduzir a lgica da Declarao Universal de Direitos Humanos e dos demais instrumentos internacionais de proteo da pessoa humana, vai ampliar e atualizar seus ideais. Isso porque os governos civis incluram legalmente o Pas no sistema internacional de proteo aos direitos humanos, bem como colocaram em prtica iniciativas, por vezes intermitentes e interrompidas, de uma nova abordagem ocial em relao aos direitos e s garantias constitucionais e s violaes dos direitos humanos (OSP, 2007). A Constituio de 1988 caracterizou a segurana como um problema de polticas pblicas. Consequentemente, houve a incorporao de muitos dos direitos individuais que foram violados sistematicamente no perodo da ditadura militar. Os direitos vida, liberdade e integridade pessoal foram reconhecidos, e a tortura e a discriminao racial passam a ser consideradas crimes. O governo de Fernando Henrique Cardoso criou o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), em 1996, vinculado Secretaria de Estado dos Direitos Humanos do Ministrio da Justia (SEDH/MJ). Sua formulao incidiu fortemente sobre os direitos civis e polticos, minimizando os direitos sociais, econmicos e culturais, que s foram incorporados ao PNDH em 2002 (Almeida, 2004).

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O estado de So Paulo tambm estabeleceu um Programa Estadual de Direitos Humanos (1997/1998) que dene princpios, estabelece prioridades e apresenta propostas de aes governamentais para proteo e promoo dos direitos humanos em So Paulo. Para divulgao das propostas de aes do governo paulista criou-se uma cartilha intitulada Cidadania Verso e Reverso onde podem ser encontradas as legislaes fundamentais no tocante aos direitos humanos. Dentre as experincias implementadas no Pas, destacam-se os projetos nanciados pelo Poder Pblico e geridos por organizaes da sociedade civil, implementados principalmente nas reas com maiores ndices de violncia e excluso social.

Graves violaes de direitos humanos no sculo XIX


O conturbado cenrio que envolve as violaes de direitos humanos apresenta fatos que explicitam a condio de fragilidade que uma parcela signicativa de seres humanos est submetida. A pobreza talvez seja o fator que possui maior abrangncia em termos geogrcos e humanos no mundo e, a partir dela, outras complicaes para a instaurao do Estado de Direito aparecem. De acordo com o Relatrio Mundial de Violncia contra Crianas, 5,7 milhes de crianas esto submetidas ao trabalho por dvida, 1,8 milho se prostituem e 1,2 so vtimas de trco humano. Alm disso, o sistema jurdico capaz de conceder proteo contra castigos fsicos a apenas 2,4% de crianas no mundo (Cf. Pinheiro, 2008). Alm dos acontecimentos imediatamente iniciados pela defasagem dos direitos econmicos e sociais, tambm podemos constatar, com uma incidncia assustadora, sucessivas violaes de direitos civis. A verso do Relatrio Mundial da Human Rights Watch (HRWWR) publicada em 2008 indica uma srie de violaes de direitos humanos deferidas em todo o mundo. Problemas com o aparelho eleitoral, que vo desde fraudes no processo a sua inter-

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rupo legislativa, bloqueando manifestaes da oposio, foram encontrados na Nigria, Cazaquisto, Azerbaijo, Malsia e Cuba. Neste sentido, diversos pases do Leste Europeu presenciaram o assassinato de lderes polticos por seus adversrios. Os dispositivos autoritrios tambm se alastraram para impedir a ampliao do debate pblico acerca das questes polticas mais polmicas. Segundo o HRWWR, na Rssia e Venezuela presenciou-se a imposio de censura na mdia, alm de que na Malsia e Zimbbue houve proibies de comcios dos opositores polticos do governo. Em alguns pases, novamente a exemplo da Rssia, leis severas passaram a regulamentar a atuao de Organizaes No Governamentais, exigindo relatrios anuais e compromissos com o governo. Por meio destas constataes, podemos direcionar o argumento em dois sentidos, que reete uma perspectiva mais ampla da democracia pelos paradoxos salientados por verses um pouco mais limitadas. O sentido da democracia , muitas vezes, construdo pela perspectiva da poltica; desta forma, as garantias democrticas estariam restritas a seu carter estrutural, ou seja, processos eleitorais transparente, eleies diretas, presena de assembleia legislativa etc. Em contrapartida, mediante as transformaes histricas ocorridas no sculo XX, surgiu uma perspectiva em que as democracias plenamente consolidadas deveriam apresentar, alm desses mencionados, condies como justia social, igualdade econmica e liberdades civis. Se analisados conjuntamente, os dois relatrios acima mencionados podem colaborar para se pensar nos grandes desaos da efetivao democrtica e, consequentemente, dos direitos humanos enquanto proposta de poltica social. As questes referentes pobreza desencadeiam processos em meio s relaes sociais que criam ambientes propcios para a violncia contra indivduos e sociedade. E este fato pode ser transferido para outras instncias institucionais, a exemplo do sistema eleitoral, comprometendo plenamente qualquer ideia de democracia que exista. A importncia de assumir o problema desta forma diz respeito possibilidade de reiterar a necessidade de pensar a democracia no como um regime acabado, mas sim apto a receber as reivindicaes por justia, paz e segurana.

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Polticas pblicas de segurana e Direitos Humanos no Brasil


A armao dos direitos humanos envolve a resoluo de problemas como a criminalidade, a violncia urbana, a impunidade e a discriminao. No Brasil, at mesmo a democracia formal no foi capaz de acabar com a prtica de violao aos direitos. Isso porque so dcadas de descaso poltico em relao aplicao dos direitos humanos no mbito do emprego, moradia, sade e educao para os pobres que zeram o quadro de criminalidade se agravar ainda mais (Soares, 2004). De um lado, segundo o autor, as instituies de segurana pblica e a justia criminal se mostram incapazes de incorporar, em suas prticas cotidianas, o respeito a padres mnimos de direitos humanos. Por outro lado, tornou-se costumeiro associar direitos humanos aos direitos dos bandidos, demonstrando a ideia deturpada e ambgua de direitos humanos que os noticirios divulgam para a sociedade brasileira. A divulgao da ideia de que proteo dos direitos individuais e coletivos e o pleno exerccio da cidadania so uma forma de associao ao crime, de privilgio aos bandidos e de boa vida aos presos denotam uma realidade que no vivida pela maioria marginalizada da sociedade brasileira (Dornelles, 2006). Nesse sentido, os meios de comunicao ao estigmatizar os direitos humanos contribuem para espetacularizar a realidade, simplicam-na e retirando o sentido histrico da violncia e criminalidade no Brasil. Isto signica que nosso legado de banalizao da vida, naturalizao da morte e da cultura da impunidade advm de uma cultura particular que, inclusive conformam os processos de institucionalizao da violncia. Pois foram trs sculos de colonialismo e um passado escravocrata recente, marcado por relaes fortemente hierarquizadas, autoritrias e arbitrrias, enraizada em uma concepo patrimonialista (Almeida, 2004). O aprofundamento do respeito aos direitos fundamentais no Brasil, dependem simultaneamente, da ecincia da prtica policial

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e da incorporao do primado da universalidade da lei aliado maior eccia da poltica social como forma de preveno primria do crime. Tecnicamente, o gradiente de uso da fora, alm de ser o mtodo apropriado s aes policiais, corresponde tambm aplicao prtica dos direitos humanos, os quais incluem a legtima defesa. Nesse sentido, a experincia internacional demonstrou que a polcia s pode ser eciente se contar com a conana da populao, uma vez que necessita de dados, denncias, registros de ocorrncia e orientaes sobre a microdinmicas dos crimes (Soares, 2001). O autor argumenta ainda que a melhoria da segurana pblica no Brasil depende de mudanas organizativas no sentido de planejar e avaliar as polticas pblicas de segurana. Inclusive porque muitas variveis podem desempenhar um papel signicativo nas alteraes das taxas de criminalidade, dependendo dos tipos de crime. O Pas conta com cerca de 500 mil pessoas empregadas nos servios pblicos de segurana. So prossionais armados, equipados e dotados de certa autonomia para interpretar as leis e aplic-las. Embora a organizao e operao da polcia no influenciem na prtica dos criminosos, certamente produziria consequncias para o resultado agregado da produo criminal (Soares, 2001). Nesse sentido, as polticas de segurana podem ser relevantes mesmo que s consigam produzir resultados no mbito do desempenho policial. A principal medida, segundo o autor, deve ser o controle das aes ostensivamente criminosas dos policiais corruptos, como os sequestros. Algumas especicidades devem ser consideradas para ns de uma melhor compreenso deste episdio no Brasil que repercute at os dias atuais. O m do regime militar (1964-85) foi acompanhado de um signicativo aumento nas taxas de criminalidade, fato que repercutiu nos levantes sociais reivindicando maior rigor nas polticas de segurana pblica (Caldeira, 2000). Neste mesmo perodo, houve um decrscimo das taxas de crescimento econmico do Pas vistas no perodo ditatorial, provocando aumento dos desempregados e, consequentemente, da pobreza. Estes fatos comprometem at mesmo a consolidao democrtica, pois liberou os agentes de segurana

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pblica a realizar graves violaes de direitos humanos em nome da ordem social, sendo que os mais desfavorecidos tornaram-se o alvo por excelncia desta poltica securitria. O processo de democratizao brasileira, que envolveria a erradicao das desigualdades sociais, observou como agravante no aumento da violncia letal gratuita e, consequentemente, nas graves violaes de direitos humanos (Cardia et al., 2003). Ao Estado brasileiro apenas tardiamente foram incorporados projetos de gesto pblica que enfatizassem a promoo de garantias para a pessoa humana. Em 1996, durante o primeiro mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso (1994-1997), ocorreram debates acerca da temtica; neste, foi criado o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH I) que enfatizou em suas diretrizes a luta por direitos civis e polticos. Diante da iminncia de realizar-se a redemocratizao e de reparar os danos causados pelo governo ditatorial, a prioridade deste projeto correspondeu s violaes legadas por este (Pinheiro & Mesquita Neto, 1997). Ao PNDH atribuiu-se a responsabilidade de articular instituies e representantes tanto do poder pblico quanto da sociedade civil para ns de monitoramento, avaliao, discusso e promoo das prticas de direitos humanos. Prosseguindo com o projeto de dar mais importncia aos direitos humanos, mas agora j no mandato nal do governo Fernando Henrique Cardoso, (1998-2001), em 2000 foi criado o segundo Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH II) que, em respostas s crticas efetuadas ao projeto anterior, priorizou a abordagem aos direitos sociais, econmicos e culturais. Incentivos como os de produo de relatrios, de participao dos estados para adotar polticas voltadas rea e de criao de organizaes participativas para os devidos ns que estiveram presentes no PNDH I, so retomados neste novo projeto. Neste contexto de avanos no mbito governamental, em 2003 foi criada a Secretaria Especial de Direitos Humanos, que tem por objetivo assessorar a presidncia da repblica na promoo dos direitos humanos.

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Concluso
O intenso debate em que os direitos humanos est envolto implica inmeras perspectivas acerca de sua validade, formas de implementao e os reais objetivos. Mesmo diante desta diculdade de compreenso, as possibilidades de defend-lo so pautadas pelo respeito dignidade da pessoa humana. Este preceito constri o debate acerca de sua utilizao em torno da proposta de construir condies sociais e individuais sucientemente capazes de expandir a cidadania para todos os seres humanos. Neste sentido, Hannah Arendt (1989) pensa a cidadania como o direito a ter direitos, uma vez que a igualdade em dignidade e direito dos seres humanos no um dado, mas sim construdo atravs da convivncia coletiva que reivindica acesso ao espao pblico comum (Lafer, 1988). Tais pressupostos tericos estimularam diversos trabalhos de pesquisa que discutem a validade dos direitos humanos enquanto elemento de auxlio para a construo da cidadania. No Brasil, obras importantes possibilitaram reexes conjuntas desta temtica com o regime militar. Podemos destacar a relevncia de A violncia brasileira, Democracia, Violncia e Injustia, A Democracia no Brasil: dilemas e perspectivas, que seus contedos apontam tanto para o momento poltico da transio democrtica quanto para o incio de uma larga produo cientca brasileira sobre segurana pblica e violncia. A inteno deste breve ensaio foi indicar a ampla discusso que perpassa o papel dos direitos humanos, em seus aspectos tericos, histricos, empricos e polticos. Desta forma, importante constatar que, diante das diculdades de compreenso e efetivao, os direitos humanos so umas das questes mais problemticas da atualidade. Porm tambm preciso constatar os avanos, ainda que tmidos, em sua promoo e proteo, como os exemplos dos PNDH I e II no Brasil e a produo de relatrios especcos que tornam pblicos os desaos existentes na democracia. Embora tenham ocorrido tantas conquistas em todas as reas da atividade humana, a questo dos direitos humanos extremamente

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complexa visto que h pases no Ocidente que ainda aceitam a pena de morte (como os Estados Unidos) e no toleram a tortura, o castigo cruel ou degradante. Alm disso, nem mesmo o pior dos criminosos pode perder o direito de reconhecimento de sua dignidade de ser humano. No basta que os direitos humanos estejam inscritos nas leis brasileiras. necessrio que se garanta verdadeiramente as condies para o exerccio desses direitos enunciados (Dornelles, 2006). Alm disso, como a questo dos direitos humanos faz parte de nosso cotidiano, no devemos trat-la de forma parcelada, estanque. A todo instante, a sociedade civil deve estar em alerta contra as distintas formas de violaes dos direitos humanos.

5 A VIOLNCIA POLICIAL COMO TESTE S


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Lus Antnio Francisco de Souza1 Dbora Cristiane de Almeida Borges2

Introduo
A discusso sobre a consolidao da democracia no Brasil atinge um ponto crtico quando o assunto volta-se para a polcia e policiamento. A Constituio Federal do Brasil colocou a segurana pblica como direito do cidado e dever do Estado. Tambm colocou nfase especial nas instituies policiais para a manuteno da ordem e da segurana pblicas. Mas as decincias das polcias saltam evidentemente aos olhos de qualquer cidado e, para tornar o problema mais srio, a inecincia acompanhada de perto da violncia policial e do uso de mtodos considerados ilegais na investigao criminal. No Brasil, apenas recentemente comearam a surgir pesquisas acadmicas enfocando problemas do funcionamento das instituies jurdico-policiais. At metade da dcada de 1970, pouqussimos pesquisadores da rea de sociologia se aventuravam a desbravar o campo das prticas policiais. H vrias razes para que isso ocorresse. Uma delas, sem dvida, era que o interesse dos socilogos estava voltado
1 Professor-assistente doutor em Sociologia na Unesp, campus de Marlia. Coordenador cientco do Observatrio de Segurana Pblica. 2 Mestranda no Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais, Unesp, Marlia e pesquisadora do OSP.

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mais diretamente para as estruturas institucionais que tinham aberto papel de represso dentro da ditadura militar, iniciada com o golpe de 1964 e encerrada em 1985, com a eleio indireta de Tancredo Neves presidncia da Repblica. Portanto, os pesquisadores estavam mais interessados em desvendar o papel que setores do Exrcito brasileiro desempenhavam na manuteno da ditadura e o papel que rgos como o Departamento de Ordem Poltica e Social, DOPS, tinham na represso, ameaas e tortura de supostos dissidentes polticos. Por outro lado, as polcias militares, sobretudo as Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar, ROTA, criadas com amplo mandato para combater as guerrilhas urbanas, enquanto instituies repressivas, no estavam abertas para pesquisadores. Enm, antes dos anos 80, no havia clima institucional nem intelectual que motivasse o surgimento de pesquisas sociolgicas sobre a ao das polcias. Com o processo de redemocratizao em curso sobretudo aps a promulgao da Constituio Federal, em 1988 um novo quadro institucional passou a ser construdo. Contudo, as polcias pareciam pouco afeitas a incorporarem as mudanas exigidas pela nova ordem constitucional que procurava colocar os discursos dos direitos como base de sustentao do edifcio democrtico. A aparente inconsistncia entre os preceitos e garantias constitucionais e a prtica pouco transparente das polcias, provocou um considervel aumento de interesse no estudo das instituies policiais. Na imprensa brasileira, eram comuns os relatos a respeito da violncia policial e do envolvimento de policiais com o crime organizado e com a corrupo. Duas explicaes apareciam frequentemente para dar conta das denncias veiculadas pela imprensa. Os representantes do governo e da polcia armavam que a violncia policial decorria do aumento da violncia do crime da formao inadequada dos policiais. Em geral, os atos ilcitos cometidos pela polcia eram reputados a apenas uma nma parcela dos policiais. Os pesquisadores armavam que a violncia e a corrupo decorriam do legado do regime militar, do entulho autoritrio. certo, de qualquer forma, que a queda da ditadura militar e a volta da democracia coincidiam com um perodo extremamente tenso

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da histria brasileira. J em nais da dcada de 1970, vivamos um perodo de profunda recesso econmica, cujos principais reexos eram o desemprego, a misria urbana e rural, o processo inacionrio, o aumento da dvida externa e constantes arrochos provocados nos salrios dos trabalhadores. Cada vez mais, o processo de represso poltica, de censura imprensa e de suspenso de direitos polticos deu espao para a redemocratizao. Mas os problemas sociais criados ao longo de anos de desigualdade econmica e de corrupo poltica, caractersticos da ditadura, foram se agravando. O recm-implantado regime democrtico tinha, portanto, em sua agenda, resolver os problemas legados pelo regime militar. Mas a democracia no havia aparelhado as polcias para cumprir seu papel dentro de um quadro de crise econmica e de garantias constitucionais ampliadas. As polcias, que deveriam ser a porta de entrada do sistema de justia criminal, acabaram sendo um dos fatores que contribuam para o aumento das tenses sociais.

A violncia policial no Brasil


A violncia no Brasil possui graus acentuados de institucionalizao, seja porque decorre frequentemente dos agentes pblicos, seja porque est incrustada nas vrias esferas do poder pblico, seja por se apoiar na complacncia e na omisso do Estado. A violao aos direitos humanos, no Brasil, demonstrada principalmente pela violncia ocial que se apresenta nas formas de tortura, deteno arbitrria, bem como no ato de impunidade do comportamento policial arbitrrio. Os assassinatos extrajudiciais so chocantemente comuns, inclusive o assassinato de meninos de rua por policiais fora de servio e a represso aos trabalhadores rurais em luta por terra e por direitos trabalhistas no Nordeste (Pinheiro, 1997, p.44). Para o autor, os mais afetados pela violncia arbitrria so os desempregados e os marginalizados que tanto aparecem como vtimas da violncia policial como de crimes comuns contra a vida e a propriedade.

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Almeida (2004), por sua vez, vai considerar que a relao entre pobreza e criminalidade equivocada, porque a violncia encontra, anteriormente, um quadro de extremas desigualdades produzidas e processadas no conjunto contraditrio das relaes sociais fundamentais. Ou seja, o Brasil apresenta desigualdades estruturais que imbricam as condies de classe, de gnero e as raciais, de forma que as classes subalternas alm de sofrerem a violncia diria das desigualdades sociais so atingidas por prticas de extermnio e de execuo sumria. Dessa forma, para Almeida, no h consistncia dos elementos analticos que estabelecem a conexo entre a criminalidade e a pobreza urbana. H um contexto geral violento se isola e se focaliza a realidade das reas pobres (favelas e periferias), o que d crdito a hiptese dessa associao. Alm disso, conforme a autora, uma das dinmicas fundamentais a oposio trabalhador x bandido, que vinculada concepo presente no senso comum sobre as ameaadoras classes perigosas, constroem e atualizam a viso de uma aliana exclusiva entre os habitantes das periferias e o narcotrco. Por outro lado, a justia criminal no Brasil tem carter altamente classista basta analisar os censos penitencirios para vericar que os segmentos das classes subalternas constituem quase a totalidade da populao carcerria. Tal associao ideolgica posiciona as classes subalternas em torno de comportamentos de discriminao e represso, enquanto a criminalidade que vitima as classes mdia e mais abastadas a que ganha maior visibilidade nos meios de comunicao, que gera protestos e mobiliza os formuladores e gestores de polticas de segurana pblica, favorecendo a naturalizao da vinculao reducionista e simplista entre pobreza e criminalidade (Almeida, 2004). As foras policiais militarizadas do Brasil, que surgiram sobre os governos militares, esto entre as mais assassinas do mundo. Sendo que os crimes praticados por policiais militares podem decorrer de ao isolada ou mesmo de grupos de extermnio. Nos ltimos vinte anos, o debate sobre as mortes ocorridas em aes da Polcia Militar foi pautado pela tese da persistncia do

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autoritarismo, pela impunidade proporcionada pela Justia Militar, pela suposta legitimao das aes violentas da polcia por parte do pblico e pela necessidade de julgamento dos policiais considerados violentos. Nos anos 90, houve considervel esforo para que o julgamento dos policiais da justia militar para a justia comum. Em 1995, de fato, os homicdios cometidos por policiais militares passaram jurisdio da justia comum. O indiciamento e a investigao desses crimes passaram a ser divididos entre a corregedoria da polcia militar e o delegado de polcia. Os homicdios praticados por policiais militares em servio ou em que h utilizao de arma da PM so apurados tanto pela Polcia Civil quanto pela Militar. Os inquritos da Polcia Civil so distribudos s Varas Criminais, mas os inquritos da Polcia Militar, por versarem especicamente sobre o homicdio, so distribudos Justia Militar que os remete s Varas do Jri caso haja indcios de crime doloso contra a vida (Mesquita Neto, 1999). No obstante, a Corregedoria Militar classica esses crimes como resistncia seguida de morte e no como homicdios. Essa tipicao no encontra correlao no Cdigo Penal Brasileiro. Olhando mais de perto, a resistncia seguida de morte, segundo a lgica processual, implica trs delitos: o fato gerador da ao policial; a resistncia priso e o homicdio cometido pelo policial. Durante a instruo do inqurito, as provas no so coletadas de forma independente e a conduta do policial no acaba sendo investigada. Na verdade, a investigao e as peas probatrias apontam sistematicamente para a culpabilidade do criminoso morto. O Ministrio Pblico, que no Brasil tem o papel de zelar pelo interesse pblico e pela regularidade processual, em geral, tem se posicionado: a) pelo arquivamento dos autos em funo da morte do agente, b) denncia dos criminosos que sobrevivem ao policial; c) requerimento de remessa da cpia dos autos Vara do Jri, para apreciao do homicdio. Segundo a lei brasileira, os homicdios dolosos devem ser distribudos s varas do Jri. Contudo, as resistncias seguidas de morte so distribudas s varas criminais comuns, ferindo o preceito legal. Dados da Ouvidoria de Polcia do estado de So Paulo

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mostram que, em mdia, apenas metade dos homicdios envolvendo policiais chega s Varas do Jri. Desses trs quartos so arquivados, alegando-se a tese da legtima defesa ou do estrito cumprimento de dever legal. A violncia letal da polcia de So Paulo est abaixo do nmero recorde de 1.421, no ano de 1992. Mesmo assim, os ndices sofreram forte crescimento no ano de 2000, quando foram mortos 837 indivduos em aes policiais. Em 2007, foram contabilizadas 444 mortes. No obstante, a anlise da violncia policial no deve se deter a esses nmeros. Por exemplo, a violncia policial est ligada ao aumento das mortes violentas nas periferias e nas regies metropolitanas das principais capitais do Brasil, j que policiais tm participao em grupos de extermnio, de execuo sumria ou de milcias. As chacinas em So Paulo vm crescendo. Foram registradas 34 chacinas, contabilizando um total de 134 mortes, em 1994. Entre maio de 2006 (quando ocorreu o pico de mortes no rastro da reao contra os ataques do PCC) at dezembro de 2007, a Ouvidoria de Polcia registrou 166 aes classicadas como execuo sumria ou chacina, que vitimaram 355 pessoas em todo o estado. O problema da persistncia da violncia na sociedade brasileira contempornea provoca perplexidade, na medida em que o Pas viveu nos ltimos anos uma relativa estabilidade econmica que no foi seguida necessariamente pela paz social.3 Alm disso, notrio o uso constante e excessivo da fora fsica nas operaes de despejo de sem-teto e de sem-terra, bem como no policiamento de choque em manifestaes e greves (Mendona, 2008). Enquanto a violncia policial continua sendo um problema de difcil soluo no Brasil contemporneo, as elites da segurana pblica continuam armando a necessidade de ampliar o sistema policial para
3 O Brasil ocupa o 70 lugar no ranking mundial do IDH, apresentando um ndice de 0,800, que considerado alto pelo PNUD. O pas apresenta melhoria constante em seus indicadores sociais desde o ano de 1975. As regies metropolitanas mais violentas do Brasil no podem ser consideradas as mais pobres. Recife, Vitria; Rio de Janeiro e So Paulo apresentam indicadores sociais considerados satisfatrios se comparados a outras regies do Pas.

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uma represso qualicada da criminalidade. Mas exatamente em relao ao crime que as polcias tm sua eccia e seu sucesso mais questionados. Os ndices de soluo de crimes so muito baixos. Os recursos cada vez maiores dirigidos para a implementao de tticas para a preveno ecaz do crime tambm oferecem resultados insatisfatrios. Os estudiosos sobre o assunto no chegaram a nenhum consenso quanto capacidade das polcias em controlar e, muito menos, em diminuir a ocorrncia de crimes. Mais ainda, no h nenhuma prova de que o investimento em tecnologia tenha sido o principal responsvel pela diminuio da violncia policial ou da reduo das taxas de criminalidade atualmente experimentada nas principais cidades norte-americanas (Bayley, 1994; 1998; Brodeur, 1994). A polcia do estado de So Paulo tem apresentado altas taxas de prises. Mesmo assim, as taxas de criminalidade continuam altas, exceo aos casos de homicdios. A polcia parece inecaz na conteno dos chamados crimes contra o patrimnio. O resultado dessas medidas de deteno que o sistema penitencirio do Estado passou a sofrer com a superpopulao. O estado de So Paulo conta com 144 presdios e a construo de mais 60 unidades j est prevista em oramento. O mesmo raciocnio est valendo para as unidades de deteno de jovens em conito com a lei. Alm do uso excessivo de medidas de encarceramento, na instituio ainda vigora situao de ilegalidade que marca as relaes (agresses, drogas e acertos) entre os funcionrios e os adolescentes. Das pesquisas realizadas at o presente momento, possvel indicar algumas concluses principais: 1) muito difcil coletar dados sobre as ocorrncias policiais envolvendo morte, sobretudo os procedimentos de investigao; 2) H evidente, e estranha, desproporo entre pessoas mortas e feridas, em decorrncia da ao policial; 3) baixo o ndice de percias realizadas nos locais dos incidentes; 4) baixo o ndice de recolhimento das armas de fogo utilizadas nos eventos; 5) baixo o ndice de percias realizadas nessas armas; 6) Na maioria dos casos, no h testemunhas que no sejam policiais; 7) A maioria das mortes de no policiais ocorreu em hospitais; 8) No houve uma adequada preservao do local do crime; 9) A maioria das

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mortes de policiais ocorreu nas folgas; 10) evidente a desproporo entre no policiais e policiais mortos.4

Violncia policial: entre a punio e o controle


O debate sobre as mortes ocorridas em aes da polcia militar tem sido direcionado para a mudana do julgamento dos policiais da justia militar para a justia comum (Mesquita Neto, 1999). Mas a mudana no foi suciente. Estudos realizados pela Ouvidoria das polcias de So Paulo tm demonstrado que a prtica da corregedoria militar em classicar esses crimes como resistncia seguida de morte, alm de j conter uma avaliao prvia que inocenta o policial, tem provocado erros de distribuio dos processos no poder judicirio. Esse tipo resistncia seguida de morte no existe no Cdigo Penal Brasileiro, e ele consiste, na verdade, em dois tipos penais, homicdio e resistncia. Segundo a lgica processual, portanto, trs delitos deveriam ser objeto de processo: o crime gerador da ao policial; a resistncia priso e o homicdio cometido pelo policial. Alm dos problemas relativos distribuio, no so produzidas, durante a fase do inqurito, provas sobre a conduta do policial. Mesmo quando so anexados laudos, o que nem sempre ocorre, eles so peas probatrias extremamente frgeis. A Ouvidoria observou que o Ministrio Pblico no tem posio denida quanto ao problema. Em geral, os promotores posicionam-se a) pelo arquivamento dos autos em funo da morte do agente e no aprecia o fato morte em si; b) os criminosos que sobrevivem so de-

4 A partir da publicao da pesquisa, a principal medida adotada pela Secretaria de Segurana Pblica foi a constituio de uma Comisso Especial para a Reduo de Letalidade em Aes Envolvendo Policiais. A Comisso, composta por representantes da Secretaria, das Polcias, da Ouvidoria e da Sociedade Civil, iniciou seus trabalhos neste ano de 2001, e tem como nalidade, em sntese, a formulao de polticas de reduo da letalidade nas aes policiais. A questo da accountability tambm entrou no cenrio das propostas de reforma policial no Pas (Frum Nacional de Ouvidores de Polcia, 2000).

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nunciados, mas no h apreciao do homicdio; c) o arquivamento dos autos em decorrncia da morte do agente, com requerimento de remessa da cpia dos autos Vara do Jri, para apreciao do homicdio. Mas esse ltimo caso parece ser exceo regra. Enquanto os homicdios dolosos devem ser distribudos s varas do Jri, as resistncias seguidas de morte parecem estar sendo distribudas s varas criminais comuns. A Ouvidoria identicou que 85% dos casos de mortes em aes policiais foram arquivados. A tese de legtima defesa ou estrito cumprimento de dever legal aparece como regra quase absoluta. Do total de processos abertos, 45% no chegaram a ser apreciados pelo Ministrio Pblico e pelo Poder Judicirio. Dos inquritos instaurados pela Polcia Civil, apenas 50,8% chegam fase da instruo e desse total, 44,4% so arquivados (www.ouvidoria-policia.sp.gov.br). E a punio de policiais ainda passa pelo critrio hierrquico. Por exemplo, em matria da Folha de S. Paulo, de 20/4/2007, com o ttulo Corregedoria pune menos os coronis, aponta-se que das denncias recebidas pela Ouvidoria, entre 1998 e 2006, e encaminhadas para a Corregedoria da Polcia Militar, menos de 1% dos coronis foi punido. A situao no diversa na Polcia Civil. Conforme dados divulgados na mesma matria, a despeito do nmero alto de denncias dirigidas contra delegados de polcia, apenas 2,95% delas so convertidas em punio efetiva. As punies, quando ocorrem, so mais requentes entre os cargos menos prestigiosos da instituio. Em So Paulo, outras formas de controle foram tentadas. Foi o caso do Proar (Programa de Acompanhamento de Policiais Militares Envolvidos em Ocorrncias de Alto Risco), que foi pensado aps a morte dos 111 detentos da Casa de deteno do Carandiru e implantado em 1995. O programa no poderia ser pensado apenas como um apoio para policiais que se envolveram em circunstncias traumticas. Tambm como uma forma de controle da violncia policial e dos altos ndices de letalidade em aes policiais. At 1999, o programa havia atendido 2.884 policiais militares, sendo

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que a maioria era de baixa patente. Nos anos de 1997 e 1998 foram includos no programa caso de insubordinao e ocorrncias com leso corporal, alm de ocorrncias com disparo de arma de fogo, aumentando consideravelmente o nmero de PMs no programa. A Ouvidoria de So Paulo tem reiterado sugestes para a reduo da letalidade em aes policiais: 1) Observncia do disposto na Resoluo SSP-21, de 11/4/90, da OS n PM3-005/2/99 e da OS n PM3-025/02/01, que probem a utilizao de armas de fogo contra veculos em movimento e determinam a realizao de cercos e de negociaes para a rendio de suspeitos; 2) Observncia ao art. 6 do Cdigo de Processo Penal e Resoluo SSP-382, de 01/9/99, que regulamentam a preservao dos locais de crime com imposio de rigorosas punies quando de seu descumprimento; 3) Reduo da discricionariedade do policial nas aes que envolvam conito armado, mediante a padronizao de procedimentos especcos; 4) Disponibilizao de novos tipos de arma e equipamento que possibilitem o uso da fora apropriada para diferentes situaes; 5) Implementao de mtodos de treinamento e instruo de tiro que habilitem os policiais a atuar armados em defesa da sociedade com reduo na quantidade de resultados letais; 6) Implementao de rigorosos mecanismos de controle das armas adquiridas, portadas e utilizadas por policiais, entre outros (Ouvidoria de Polcia, 2000).

Polticas sobre o uso da fora no Brasil


Para mudar esse quadro, preciso que as polcias brasileiras adotem polticas sobre o uso da fora e, particularmente, sobre o uso da fora letal. Recentemente, foi o que ocorreu no estado do Rio Grande do Sul. Alm de estabelecerem regras precisas quanto necessidade do uso e quanto ao uso seguro da arma de fogo (a segurana de terceiros, do prprio policial e do criminoso deve ser garantida), o governo do estado tambm deniu que o policial deve fazer saber ao criminoso

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que est armado. Essas regras foram elaboradas em consonncia com os princpios sobre o uso da fora da ONU.5 Tanto em SP quanto no RJ, aos policiais permitido o uso de pelo menos uma arma pessoal em servio; nem sempre essa arma registrada e nem sempre ela apresentada para percias quando a situao exige. No h controle sobre munies e os prprios policiais compram a munio de que precisam. Portanto, no h como vericar o nmero real de disparos por parte do policial em uma situao real de confronto armado. Tanto em SP quanto no RJ, os policiais esto morrendo mais em folga do que em servio. A preocupao com a letalidade decorrente das aes regulares de policiamento muito recente, no Brasil. Ela data de, pelo menos, dez anos. Mas, somente agora, as mortes de civis e policiais passaram a ser entendidas como sendo um problema de gerenciamento e de qualidade do servio prestado pela polcia e, assim, tendo de ser compreendidas, diagnosticadas e minimizadas, atravs de polticas pblicas especcas.6 Essas polticas devem procurar aprimorar o uso da fora e reduzir o nvel do uso excessivo da fora para estabelecer princpios para uma Poltica de Reduo da Letalidade que envolve, segundo a experincia internacional, estabelecer princpios gerais para uma Poltica de Uso da Fora em aes da polcia. A primeira iniciativa para a elaborao dessa poltica seria a elaborao de conceitos capazes de articular a coleta de dados sobre uso da fora, o monitoramento permanente do uso da fora e os princpios que orientam as aes da polcia.
5 No estado de So Paulo, houve uma iniciativa nesta direo. Em 2002, a Secretaria de Segurana Pblica criou uma comisso especca para a anlise da letalidade nas aes policiais e para a elaborao de polticas especcas para a reduo desta letalidade, que inclua entre outras aes, a denio de critrios sobre o uso da fora. Nos ltimos anos, entretanto, essa comisso foi desmantelada e o acesso aos dados sobre letalidade foi dicultado. 6 Essa realidade vem sendo mudada nos EUA desde o famoso caso de Frank Srpico (Chevigny, 1991); mas no possvel minimizar o impacto dos casos de Rodney King, Amadou Diallo e Adner Louima (Skolnick & Fyfe, 1993). No Brasil, convivemos com uma polcia altamente violenta desde o perodo da ditadura militar, mas apenas no nal da dcada de 1990 que comearam a ser feitos estudos mais srios no sentido de dimensionar o problema e apontar para mecanismos de controle (Cano, 1997; 1998; Mesquita Neto, 1999).

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A literatura especializada tem armado que o uso da fora o principal instrumento de ao da polcia. Alguns poucos estudos se debruaram, no incio dos anos 70, nos Estados Unidos, sobre o problema especco do uso da fora letal, por policiais. No entanto, esses estudos no faziam uma distino clara entre o uso da fora letal e a brutalidade policial. A partir de 1980, principalmente, algumas pesquisas foram realizadas sobre incidentes envolvendo disparo de tiros e uso prprio ou imprprio da fora letal, a maioria delas foi realizada nos Estados Unidos e apenas uma no Canad. Nos demais pases, as pesquisas sobre letalidade no foram realizadas independentemente de outras pesquisas sobre poder discricionrio da polcia, sobre racismo ou sobre corrupo, como na Inglaterra, Frana, frica do Sul e Austrlia.7 Todas as pesquisas constataram que a maioria dos departamentos de polcia estava apenas comeando a fazer o registro das ocorrncias sobre uso da fora excessiva e sobre o envolvimento repetido de policiais com incidentes de tiro, o que prejudicava qualquer iniciativa de preveno. Aps quase duas dcadas de pesquisas, comeou a ser consenso, entre especialistas e membros do staff policial a necessidade de criao de um sistema de registro de disparo de armas pela polcia. Em 1992, o Procurador Geral de Justia de New Jersey estatuiu que Todos os policiais devem ser obrigados a relatar e todas as agncias de polcia devem coletar informaes sobre incidentes envolvendo uso da fora. Os pesquisadores, ento, passaram a apontar a necessidade da coleta desses dados e sua disponibilidade, em nvel nacional, e a especicar quais dados deveriam ser coletados, tratados e monitorados. Essas pesquisas e iniciativas, bem como as solicitaes de pesquisadores e de agncias policiais, resultaram no Crime Act de 1994. A partir da, apontou-se no somente a necessidade da existncia de informaes sobre fora letal, mas tambm dados sobre o uso da fora em geral, para comparaes, monitoramento, conhecimento e implementao de polticas de uso de fora no letal.
7 o caso da pesquisa pioneira, realizada por solicitao das autoridades americanas (Milton et al., 1977). preciso, no entanto, lembrar que h autores que j pensam que a informao, e no a fora, o que caracteriza o poder de polcia (Ericson & Haggerty, 1997).

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Os diferentes relatrios produzidos nos EUA revelam que a ausncia de uma slida poltica de uso da fora por parte das polcias tem sido responsvel pelo uso excessivo da fora. Particularmente, o relatrio da Comisso Independente sobre o Departamento de Polcia de Los Angeles, de 1991, concluiu que os policiais que usam excessivamente a fora tendem a usar a fora excessiva. Por causa dessas avaliaes, os autores esto armando a necessidade de implantar uma clara poltica de uso da fora. E de fato, ao longo dos anos 90, na administrao Clinton, vrias iniciativas foram feitas no sentido da implementao de polticas consistentes de controle do uso da fora, de disseminao de tcnicas no letais e em conexo com a implantao de sistemas de informao sobre o uso da fora. Essa poltica, mesmo na era Bush foi se expandindo e hoje conhecida como a poltica do continuum da fora. Em outros termos, essa poltica prev a disseminao de armas no letais (armas de impacto: bastes e lanternas; armas qumicas: spray de pimenta; armas eltricas; armas lanadoras de diferentes projteis no letais; uso de ces etc.) como meio necessrio para tornar o uso da arma de fogo raro e controlado (Brown & Langan, 2001; Skolnick & Fyfe, 1993). No Brasil, afora a ampla campanha nacional voltada para a aprovao do Estatuto do Desarmamento e para a reduo do nmero de armas leves nas mos de no policiais, quase nada vem sendo feito para a implantao de uma poltica nacional sobre o uso da fora nas instituies policiais. bem verdade que, por meio do Ministrio da Justia, houve um estmulo formao de equipes de gerenciamento de crises nas polcias do Pas. Entretanto, o tema do uso da arma de fogo continua sendo considerado tabu e as consequncias disso so visveis pelo nvel alto de uso da arma de fogo nas situaes mais diversas, com consequncias problemticas.

Concluso
As pesquisas recentes tm mostrado a falncia do sistema policial tal qual existe no Brasil. As experincias internacionais tambm

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apresentam problemas parecidos com que deparamos no Brasil. De todas as experincias conhecidas, sabe-se, hoje, que so duas as tendncias de mudana em termos de policiamento. A) Polcia Comunitria; B) Controle Civil sobre o trabalho policial. Em grande parte, no estado de So Paulo, j podemos contar com experincias que caminham nessa direo. A polcia comunitria um tipo de policiamento que implica uma mudana radical a respeito do que conhecemos como polcia. Em primeiro lugar, o referencial muda da proteo do Estado, para a proteo ao cidado; em segundo, o policiamento visa auxiliar a comunidade no sentido de resolver seus problemas com segurana, trabalhando em conjunto com a populao e em carter preventivo; em terceiro, diminuio radical do uso da fora fsica, sobretudo armas de fogo: a polcia deve procurar resolver os conitos de forma pacca, sendo o uso da fora um ltimo e grave recurso. O policial que usar arma deve fazer relatrio completo do ocorrido e, independentemente disso, passa por um processo de investigao; em quarto, os policiais passam a ser formados principalmente em cursos superiores e exige-se deles vasto conhecimento, sobretudo em reas ligadas psicologia e sociologia; a formao policial mais rgida, bem como as exigncias prossionais, o que corresponde a um salrio digno e todas as garantias prossionais que qualquer cidado merece ter; em quinto, o mandato da polcia muda, deixando de ser exclusivamente de combate ao crime, passando a ser de resoluo de problemas junto comunidade. O controle civil signica fazer que o trabalho policial, sobretudo nas reas de investigao, ganhe transparncia. Na medida em que um rgo independente passe a investigar as denncias de abusos e corrupo dentro das polcias, mais policiais so punidos e mais a populao passa a conar na instituio. Em So Paulo, temos o exemplo da Ouvidoria de Polcia, criada em 1996, que tem prestado importante servio democracia, na medida em que impede que os policiais executem suas atividades sem que haja controle e interesse popular. uma experincia importante e que deve ser mantida e aprimorada no futuro.

6 SITUAO CARCERRIA NO ESTADO DE SO PAULO


Camila Caldeira Nunes Dias1 Giane Silvestre2

O debate sobre o sistema penitencirio e a poltica de humanizao das prises (1975-1986)


Ao analisarmos o percurso das polticas penitencirias paulista, tomando como perodo histrico os anos que marcam nal da dcada de 1970 at os dias atuais, temos um percurso bastante marcado pelas diferenas em diversas concepes, entre elas, tratamento do preso, tipos de regimes e at mesmo os modelos arquitetnicos das unidades prisionais. No nal da dcada de 1970, o ideal ressocializador, que j estava em franco declnio na Europa e Estados Unidos (Garland, 2001; Wacquant, 2001), paradoxalmente passa a ocupar um espao importante no debate poltico sobre a questo prisional no Brasil. Conforme Teixeira (2006, p.51), em termos das polticas de Estado essas questes adquiriram duas dimenses: na esfera legislativa,

1 Doutoranda no Programa de Ps-Graduao em Sociologia da USP, bolsista Fapesp, autora do livro A igreja como refgio e a Bblia como esconderijo: religio e violncia na priso e colaboradora do OSP. 2 Mestranda no Programa de Ps-Graduao em Sociologia da UFSCAR, bolsista da Capes e pesquisadora do OSP.

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destaque para a CPI do sistema penitencirio nacional3 cujas propostas estavam centradas na reinsero social do preso, com grande influncia na promulgao da Lei de Execuo Penal, de 1984; no mbito do executivo a poltica de humanizao das prises constituiu-se como experincia indita e nica de uma poltica voltada essencialmente para a democratizao da gesto prisional e de um intenso esforo para respeitar a dignidade e os direitos dos presos, com a preocupao de coibir arbitrariedades perpetradas pelos agentes estatais incluindo a polcia.4 Desta forma a concepo poltica que comea a tomar forma no m dos anos 1970 e incio da dcada de 1980 tem duas orientaes ideolgicas: de um lado, a expectativa de que o trabalho seria a principal porta de sada do mundo do crime e, portanto, de reintegrao social, sendo este o objetivo fundamental da priso e no a punio do infrator; de outro lado, e em consonncia com esta assertiva, estava a centralidade adquirida pelas questes dos direitos humanos dos presos, da preservao de sua dignidade como essencial no processo de ressocializao que deveria ser empreendido pela instituio penal. Nesse sentido, o modelo de poltica penitenciria ao longo dos anos 80 passa a ser produto de uma concepo de sociedade que est fortemente articulada moralizao e disciplinamento dos presos. Segundo Paixo (1987, p.20-1) priso uma instituio correcional, em que indivduos moralmente decientes redescobriro, pela experimentao indexa de sofrimento, de privao e, principalmente, de trabalho, um sentido no intudo de integridade moral. Entre as principais medidas desta poltica de humanizao do Secretrio de Justia Jos Carlos Dias est a criao das Comisses
3 Nesta concepo, a recuperao do preso se daria, sobretudo, atravs do trabalho e, neste sentido, a criao da Fundao de Amparo ao Preso Trabalhador (Funap), atravs da Lei Estadual n. 1.238 de 22 de dezembro de 1976 sua expresso direta. 4 No Rio de Janeiro, uma experincia muito semelhante, na mesma poca, foi levada a cabo no governo de Leonel Brizola. Para mais detalhes da experincia carioca, ver Coelho ([1987] 2005).

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de Solidariedade, canais de representao e comunicao direta entre os presos e a sociedade e a constituio de comisses de agentes penitencirios, pressupondo igualdade e equidade na representao dos dois grupos nas reivindicaes e negociaes com o poder pblico, motivo de profundo descontentamento por parte destes ltimos (Teixeira, 2006, p.80). As reaes a esta poltica foram grandes, no obstante o clima de abertura poltica. Conforme Salla (2007) e Teixeira (2006) apontam, as divergncias e resistncias democratizao do espao prisional se deram a partir do interior do sistema prisional, a partir do staff de segurana das unidades, e do seu exterior, dos diversos segmentos conservadores da sociedade. Estas reaes no se deram simplesmente de uma forma defensiva de no aceitao das mudanas. Elas se expressaram em boicotes explcitos s novas propostas, inclusive com a participao direta ou indireta de funcionrios do sistema em acontecimentos que redundaram em fugas ou rebelies5 (Salla, 2007, p.75). A primeira e nica tentativa de democratizao do sistema penitencirio durou muito pouco e nem chegou a ser efetivamente implantada, barrada pela ferrenha resistncia dos segmentos conservadores intra e extramuros. Aps muitos desgastes, provocados, sobretudo, pelo explcito boicote destas foras, em 1986 o governador Montoro demite o expoente desta orientao poltica democratizante, o secretrio Jos Carlos Dias, e reconduz aos cargos alguns personagens importantes do governo anterior, de Paulo Maluf, cuja orientao poltica estava em agrante oposio com esta que no conseguiu resistir, em face de uma absoluta falta de apoio poltico e social de vrios setores da sociedade alm dos partidos conservadores que se opunham quele governo e do staff do sistema, destacam-se, neste sentido, o judicirio e grande parte da imprensa.

5 Mais informaes sobre os acontecimentos deste perodo podem ser encontradas em Fischer (1989) e Ges (1991).

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1987-1994: o paradoxo do endurecimento penal em plena transio democrtica


Os dois governos que se seguiram ao de Montoro, Orestes Qurcia (1987-1990) e Luiz Antnio Fleury (1991-1994), representaram um enorme retrocesso nos parcos avanos obtidos na gesto anterior, no sentido do respeito aos direitos humanos nas instituies policiais e prisionais (Salla, 2007, p.76). Teixeira (2006, p.92) chama ateno para o fato de que neste perodo os debates em torno da questo carcerria diminuem expressivamente e so substitudos por um consenso conservador em que se ver, pouco a pouco, o desmonte do arcabouo legal em torno das garantias individuais em nome de urgncias referidas ao risco paz e segurana da sociedade honesta. Prticas e discursos que, nalmente, acompanham aquelas que j estavam em voga no primeiro mundo h vinte anos, em que o sujeito de direito perde espao para uma concepo mais voltada proteo da sociedade e incapacitao dos elementos indesejveis ao convvio social. No Brasil, entretanto, o conservadorismo vai mais longe e adquire formas mais perversas que se expressam na ao arbitrria e extremamente violenta das foras de segurana, que no raro, adquirem forma de grupos de extermnio. Foram inmeros os casos em que a ao de agentes do Estado resultaram em centenas de mortes e na ausncia absoluta de punio a seus executores ou responsveis administrativos e polticos e que contaram com expressivo apoio popular. Entre esses acontecimentos podemos destacar:6 a conteno violenta da rebelio pela polcia na Penitenciria de Presidente Wenceslau, em 1986, com a morte de 14 presos; a ao da polcia na rebelio da Penitenciria do Estado, em 1987, que provocou 29 mortes; em 1989 a poltica de extermnio tem continuidade com o evento que cou conhecido como caso do 42 Distrito Policial, onde 18 presos

6 As informaes sobre os eventos mencionadas neste texto foram retiradas de Salla (2007, p.76-7).

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morreram por asxia, em uma ao de represlia dos policiais a uma tentativa de fuga, em que connaram 51 presos em um cela de 1,5 m x 4 m; e, para nalizar estes exemplos no poderia deixar de mencionar episdio que representa o pice desta poltica e, simultaneamente, um divisor de guas uma vez que a arbitrariedade do Estado contra a populao encarcerada ultrapassava todos os limites imaginveis, o Massacre do Carandiru, de 1992. Como publicamente conhecido, 111 presos, no mnimo, foram sumariamente executados por policiais da Tropa de Choque da Polcia Militar. Tambm de conhecimento pblico a ausncia de punio a todos aqueles que, como executores ou como mandantes, perpetraram esses crimes, expressando, desta forma, a chancela do Estado e de grande parte da sociedade a esta forma de ao.

1995-2001: nova racionalidade emergente no sistema penitencirio


Desde o massacre do Carandiru, a presso social para a desativao da Casa de Deteno, palco no apenas deste teatro de horror, mas de sistemticas denncias de todo tipo de maus-tratos, abusos e torturas impostas por funcionrios, diretores e presos mas tambm de uma corrupo endmica, que assolava a estrutura da instituio, sendo cada vez mais frequentes as denncias de fugas impossveis de serem efetivadas sem o auxlio direto ou a conivncia de funcionrios. Isso para no falar da disseminao do uso de substncias ilcitas dentro da cadeia e da conhecida prtica de compra e venda de celas por presos que tinham a colaborao direta de funcionrios. Alm disso, havia uma forte presso de moradores da regio do Carandiru e de setores imobilirios visando valorizao da regio que utilizavam a justicativa das cada vez mais constantes fugas por tneis que algumas vezes desembocavam em bueiros da regio ou mesmo dentro de moradias para ampliar as presses sobre o governo da necessidade de desativar a unidade, haja vista a insegurana trazida pela mesma no bairro.

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Tendo a desativao da Casa de Deteno de So Paulo como uma importante proposta de governo de Mrio Covas, o estado de So Paulo recebeu signicativa verba do governo federal para a construo de novas unidades prisionais que desencadeou o processo, que abordaremos adiante, de interiorizao do sistema carcerrio. A Casa de Deteno, no entanto, continuou funcionando a todo vapor neste perodo, muito embora a todo vapor tambm se expandisse o sistema carcerrio paulista, em um aumento vertiginoso e indito em sua histria, acompanhado de um aumento tambm vertiginoso da populao carcerria que impedia a abertura de vagas suciente para absorver a enorme populao carcerria da Deteno, que chegou a mais de 8 mil presos. Embora no tivesse a proposta de resgatar a progressista poltica de humanizao dos presdios dos anos 80, o governo Covas teve a preocupao de frear a escalada de violncia institucional dos dois governos que o antecederam, tomando vrias medidas para alcanar esse objetivo. No caso das prises, essa orientao era bem explcita no que se refere s intervenes policiais para a conteno de rebelies e motins. Neste sentido, como Salla (2007, p.80) aponta, a negociao era privilegiada, em detrimento das intervenes diretas da polcia que, na maioria das vezes, resultavam em inmeras mortes. Contudo, o governo Covas passou a enfrentar um perodo de muita turbulncia, instabilidade e violncia no sistema carcerrio, que se expressavam no aumento vertiginoso das rebelies, do nmero de presos assassinados por outros companheiros, por resgates e fugas cada vez mais ousados. Embora no se admitisse, essa instabilidade era decorrente, sobretudo, do surgimento e expanso do grupo organizado de presos autodenominado Primeiro Comando da Capital (PCC). O PCC, de acordo com relatos dos prprios fundadores, nasceu em 1993 no Anexo da Casa de Custdia de Taubat, regio do Vale do Paraba. Outra excrescncia deste sistema punitivo cruel e arbitrrio, o Anexo ou piranho como era conhecido, tratava-se de uma unidade prisional destinada aos presos considerados perigosos e, totalmente revelia de qualquer regulamentao legal ou formal,

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funcionava de acordo com um regime muito mais rigoroso para o cumprimento da pena. Era uma priso de castigo que no constava em nenhum documento formal como tal. Isolamento, ausncia de atividades laborterpicas ou educacionais, horrio reduzido do banho de sol e, como complemento cruel a esse rol de arbitrariedades do sistema, espancamentos e torturas sistemticas praticadas pelos funcionrios e acompanhadas de perto por seu diretor. Este foi o bero do PCC. Assim, o governo Covas herdava um grande problema para sua administrao que tinha sido gestado, sobretudo, a partir das arbitrariedades, da truculncia e da violncia institucional que caracterizou os governos de Qurcia e, principalmente, de Fleury. Se o fato de o Anexo ter sido o bero do PCC signicativo por tudo o que esta instituio representava em termos de sua completa ilegalidade e das prticas arbitrrias que eram perpetradas cotidianamente em seu interior, signicativo tambm o o ano de criao do PCC, 1993. Ou seja, um ano aps o Massacre do Carandiru e no bojo de todas as truculncias deste perodo, conforme apontado anteriormente. O fato que a transformao produzida a partir do surgimento de uma organizao de presidirios imps uma nova dinmica ao sistema carcerrio e novos desaos administrao prisional. Observando-se as rebelies ocorridas neste perodo percebemos um signicativo aumento, no s em seu nmero, mas, sobretudo, na durao das mesmas, que no raras vezes perduraram por trs ou quatro dias. As reivindicaes adquirem um carter estrutural e no mais pontual como outrora, a exemplo da desativao do Anexo da Casa de Custdia de Taubat, que se tornou uma bandeira da faco. Alm disso, a capacidade de organizao e planejamento, aliada a possibilidade de investimento em armamento pesado e de agir coletivamente, permitiram que as ocorrncias de fugas e de resgates adquirissem um nvel de sosticao jamais visto no Brasil. O governo paulista, que no admitia a existncia do PCC, via-se diante de um dilema: de um lado o compromisso de evitar intervenes policiais em rebelies que pudessem redundar em um nmero elevado de mortes de presos; de outro, o aumento desses eventos,

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acompanhado de exigncias impossveis de serem cumpridas de imediato e, ainda, de um aumento expressivo da violncia entre a populao carcerria, resultante da disputa por espaos e da luta pelo poder. A tentativa do governo de lidar com as lideranas do PCC de uma forma tal que sua existncia no fosse publicamente admitida fracassou em 19 de fevereiro de 2001. Nesta data, em decorrncia da remoo para o temido Anexo de Taubat, das lideranas da faco que se encontravam na Casa de Deteno de So Paulo, explodiu a primeira megarrebelio do sistema carcerrio paulista, na qual 29 unidades prisionais se rebelaram simultaneamente, em um domingo, dia de visitas. Este evento tambm constituiu-se como divisor de guas na histria do sistema carcerrio paulista, evidenciando publicamente aquilo que o governo tentava esconder: no apenas a existncia, mas, sobretudo, a organizao, articulao e capacidade de planejamento que o PCC adquirira nestes anos em que a administrao prisional preferiu fazer vistas grossas a sua existncia e s mudanas que vinham ocorrendo nos acontecimentos nas prises de So Paulo. O PCC transformara-se, a partir da, no inimigo pblico nmero 1, que deveria ser combatido a qualquer custo.

O PCC como realidade objetiva e as formas de combate


A partir de 2001, o PCC constituiu-se como fato objetivo e imps-se como ator com o qual a administrao prisional teve que considerar em suas aes polticas e decises administrativas. No havia mais como esquivar da existncia da organizao, como ocorrera durante quase uma dcada. O protagonismo do PCC aparece claramente tanto como alvo de decises administrativas e atos legislativos com objetivo repressivo, como tambm como importante interlocutor para efetivar acordos complexos e pouco transparentes que produzem perodos de trgua nas prises paulistas cujas rupturas desestabilizam completamente o sistema de segurana pblica do

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Estado. O governo no admite a existncia destes acordos, preferindo manter o discurso de que a ausncia de ao da faco decorre da efetividade de suas polticas repressivas. Por outro lado, em pesquisa no sistema carcerrio,7 esses supostos acordos foram relatados por presos membros ou no do PCC por diversas vezes. De qualquer forma, o fato que vemos a interposio de perodos relativamente longos de calma nas prises do Estado com perodos de intensa instabilidade e de extrema violncia, como o que ocorrera em maio de 2006. Entre as medidas governamentais para reprimir e desarticular o PCC, a mais importante delas foi a criao do Regime Disciplinar Diferenciado (RDD) que impe ao preso uma condio de cumprimento da pena extremamente rigorosa, no qual o mesmo pode permanecer por um dado perodo de tempo uma vez que seja enquadrado em uma das situaes previstas na lei, como por exemplo, a participao em organizaes criminosas.8 Criado por uma resoluo administrativa em So Paulo, logo aps a megarrebelio promovida pelo PCC em 2001, o RDD tornou-se lei federal, incorporada Lei de Execuo Penal em 2003. Desde ento, o RDD tem se mostrado eciente, se no para desarticular ou enfraquecer o PCC, mas como instrumento a partir do qual o poder pblico constri acordos com as lideranas da faco, efetivando uma espcie de partilha do poder, ao permitir o controle da populao carcerria pela faco desde que esse exerccio do poder no seja percebido do lado externo das muralhas. Em troca da permanncia longe do RDD, as lideranas da faco impem o que chamam de paz no sistema carcerrio.9
7 Ver Dias (2008) e em relao ao perodo atual, me rero pesquisa de doutorado em andamento. 8 Para uma crtica do RDD do ponto de vista jurdico, ver Carvalho & Freire (2005). 9 Essa paz imposta pelo PCC podia ser percebida e claramente expressa pelos presos em pesquisa de campo no sistema entre 2003 e 2004 (Dias, 2008). Contudo, essa trgua foi rompida em 2005, quando explodiram rebelies cuja caracterstica central era a espetacularizao da violncia, culminando com a crise de maio de 2006. Desde o nal deste ano, no entanto, a trgua parece ter sido renegociada, sendo que atualmente um novo perodo de paz vigente nas prises paulistas.

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Fruto da incompetncia, do arbtrio, da violncia e da omisso do Estado, o PCC constitui-se hoje como ator relevante no cenrio poltico paulista, estendendo sua organizao para fora das prises como pde ser visto em 2006. O Poder Pblico, por sua vez, no consegue efetivar qualquer ao poltica que esteja fora do mbito meramente repressivo e, ao priorizar a represso contribui enormemente para que a faco se consolide como instncia de poder no sistema carcerrio a qual, apesar de seu inegvel arbtrio e de um despotismo disfarado, consegue obter legitimidade diante da grande maioria daqueles que esto sob seu domnio exatamente a mesma legitimidade que falta ao Estado em sua relao com a massa carcerria, sempre pautada pelo arbtrio e pela truculncia. A omisso e as arbitrariedades do Estado, cujo ponto culminante foi o Massacre do Carandiru, produziram o PCC ou pelo menos deram forte contribuio para isso. O impacto desta violncia policial extrema, contudo, no parou por a. A poltica penitenciria sofreu grande inexo a partir daquele episdio que teve como mote a desativao da Casa de Deteno, com a consequente interiorizao do sistema carcerrio paulista.

Rumo ao interior: a nova trajetria da poltica penitenciria ps-massacre do Carandiru


A violenta interveno policial ocorrida na Casa de Deteno do Carandiru na cidade de So Paulo no ano de 1992, e que cou conhecida como o Massacre do Carandiru, resultou, entre outras coisas, na morte de 111 presos. Este episdio marca a histria do sistema penitencirio paulista no s pela violncia com que ocorreu, mas tambm pelas mudanas de diretrizes, polticas e programas para o setor penitencirio a partir desta data. Pode-se dizer que o episdio do Carandiru um divisor de guas na histria do sistema penitencirio paulista. Talvez a mais imediata ao governamental em resposta ao episdio do Carandiru tenha sido a criao da Secretaria de Administrao

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Penitenciria (SAP). A SAP foi criada pelo ento Governador Luis Antonio Fleury Filho, em 26 de janeiro de 1993 e, a partir de ento, passou a administrar e gerir as unidades prisionais do Estado, sendo a primeira Secretaria criada para este segmento especco no Brasil. Ainda no ano de sua criao, a SAP iniciou um amplo projeto de expanso de vagas no sistema penitencirio, para assim consolidar a promessa de desativao da Casa de Deteno do Carandiru em So Paulo. Em 1994, quando terminou o mandato de Fleury, o estado de So Paulo contava com 43 unidades prisionais e uma populao de 55.021 presos, segundo dados da SAP. Mario Covas assume o governo do estado de So Paulo em 1995 e retoma o compromisso de desativao do Complexo do Carandiru, colocando a questo na sua pauta de aes. Inicia-se ento, a partir deste perodo, uma expanso fsica do sistema prisional paulista que envolve uma interiorizao das Unidades Prisionais do Estado. Assim, no ano de 1996 o ento governador inicia um grande projeto de construo simultnea de 21 duas novas unidades prisionais em So Paulo para receber os presos da Casa de Deteno do Carandiru sendo todas estas Unidades construdas no interior do estado. Este chamado processo de interiorizao das Unidades Prisionais no estado foi acompanhado por diversas crises, violncias e rebelies e, sobretudo, pela descrena no papel/funo das prises por parte da sociedade. Contudo, interesses econmicos e polticos tambm se vincularam nesse processo de negociao entre estado e municpios. De acordo com Eda Ges (2004), o contexto econmico do Pas neste perodo da interiorizao penitenciria (nal da dcada de 1990) era de profunda estagnao e crise em vrios setores da economia, materializada, sobretudo, no desemprego. Diversas pequenas e mdias cidades do interior paulista vivenciaram este cenrio, com o fechamento de fbricas e empresas. Em contrapartida, a construo destas novas unidades prisionais no interior do estado representou a gerao de 18 mil novas vagas de empregos, resultantes de um investimento de 230 milhes de reais, segundo os dados de Ges (idem). Tais investimentos assumiram uma dimenso ainda muito mais signicativa no mbito municipal. Desta maneira, a implantao

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destas novas unidades penitencirias no interior do estado acabou proporcionando um retorno nanceiro que representou uma compensao material importante aos municpios, sobretudo para aqueles cuja economia estava estagnada pela crise econmica generalizada em que se encontrava o Pas naquele perodo. Todo este processo tambm foi permeado pelo discurso da gerao de empregos diretos e indiretos e que foi explorado politicamente como um retorno, ou uma compensao que equilibraria os supostos malefcios da presena das prises nos municpios, alm de servir como pea de marketing para minimizar as possveis resistncias da comunidade. Como resultado deste processo, no ano de 1999, segundo os dados de Salla (2007), j chegavam ao nmero de 64 unidades prisionais sob a administrao da SAP, 21 a mais do que 1998, abrigando um total de 47.000 presos. Embora as unidades planejadas para abrigar a populao do complexo do Carandiru tenham sido construdas, a desativao da Casa de Deteno era constantemente adiada, sob argumentos relacionados ao aumento da criminalidade e consequentemente a falta de vagas no sistema. A desativao do complexo do Carandiru s ocorreu efetivamente em dezembro de 2002, em decorrncia da primeira megarrebelio das penitencirias paulistas ocorrida entre 10 e 19 de fevereiro de 2001. No ano de 2009, exatos dez anos aps a primeira grande construo simultnea de Unidades Prisionais no interior, So Paulo conta com o montante de 147 Unidades Prisionais, sendo que 115 delas esto concentradas no interior e no litoral do estado, enquanto 32 esto localizadas na Capital e Regio Metropolitana de So Paulo. Pode-se dizer ainda, que o processo de interiorizao destas Unidades foi direcionado regio centro-oeste do estado, j que somadas as Unidades Prisionais das Coordenadorias Central, Oeste e Noroeste tem-se o total de 97 Unidades nestas regies do estado. Sem adentrar diretamente em questes mais amplas relativas expanso do sistema penitencirio, como o aumento de pessoas encarceradas ou ainda as aes de organizaes criminosas, este texto tem o objetivo de chamar ateno para a nova situao colocada aos municpios que receberam estas Unidades Prisionais. A implemen-

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tao de uma Unidade Prisional em um municpio de pequeno porte gera um impacto bastante sentido tanto em sua dinmica econmica, como na social e esta foi uma prtica bastante utilizada durante o referido processo de interiorizao. Para uma breve exemplicao, pode-se apontar a Coordenadoria da Regio Oeste, com sede no municpio de Presidente Venceslau e que abrange o maior nmero de Unidades Prisionais de todas as Coordenadorias do Estado, totalizando 35 Unidades. Todas estas Unidades esto distribudas em 21 municpios, sendo que 14 deles possuem uma populao inferior a 30.000 habitantes e 8 destes municpios apresentam uma populao inferior a 15.000 habitantes, segundo os dados da Fundao Seade, referentes ao ano de 2007. Todavia, pouco se sabe sobre a situao socioeconmica dos pequenos municpios do interior paulista, que receberam estas prises nos ltimos dez anos, assim como a situao dos familiares dos presos que so inseridos neste cotidiano prisional, para ter contato com seus entes. Diversos processos ocorrem nestes municpios e nestas sociedades, como a mudana nas noes relacionadas sensao de insegurana, criminalidade e tambm a emergncia de formas de socializao entre comunidade e famlia dos presos que esto cumprindo pena naquele local. Quando um detento condenado a cumprir pena em um municpio que no o seu, como na grande maioria dos casos, sua famlia tem de se mobilizar para realizar as visitas enquadrando-se nas normas, dias e horrios da unidade prisional, alm de se adaptar a esta nova realidade que lhes imposta. Uma pesquisa (Silvestre, G. 2007) realizada no municpio de Itirapina, no interior de So Paulo, considerado de pequeno porte e que possui duas unidades prisionais dentro de seus limites territoriais, procurou evidenciar as relaes existentes entre os moradores do municpio e os familiares dos presidirios que se instalam na cidade durante os nais de semana. De acordo com os resultados da pesquisa, pode-se armar que as relaes estabelecidas moradores dos municpios e familiares de presos seguem esta ntida diviso permeada por relaes de poder. Para Norbert Elias (2000), as relaes sociais estabelecidas em pequenos grupos so verdadeiras relaes de poder que acabam

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por qualicar e determinar as posies de cada indivduo em uma determinada sociedade ou grupo. Notou-se que em Itirapina existe uma latente sensao de estranhamento e estigmatizao em relao aos chamados de fora, associando, por vezes a presena destes com a criminalidade. A estigmatizao vai desde os tipos de roupa e bagagem que este grupo usa e carrega, os tipos de produto que compra, a forma de comportamento e at o fato de andarem sempre em pequenos grupos. Para os moradores, as visitas usam roupas diferentes e por vezes extravagantes que, os prprios moradores da cidade no fariam uso, alm disso, declaram que as visitas esto sempre comprando produtos de alimentao, como refrigerantes, doces, biscoitos, entre outros, alm de produtos de higiene pessoal. Eles apontam ainda que, as visitas esto sempre andando pela cidade em pequenos grupos de mulheres, geralmente com crianas, alm de apresentarem um comportamento diferente. Tambm as teias de informalidade esto se formando e se expandindo de modo signicativo nestes municpios. O aumento do comrcio informal apresenta relaes diretas com o processo de implementao das penitencirias, emergindo ainda como uma das consequncias desses processos. Pode-se, com isso, suscitar uma maior discusso acerca da situao vivenciada por diversos pequenos municpios que esto se inserindo em um processo de modernizao econmica permeado pela informalidade, ilegalidade e tambm pela precarizao do espao urbano. Evidentemente, os fatos citados no representam todas as consequncias advindas do processo de interiorizao das Unidades Prisionais nos pequenos municpios paulistas, representam sim apenas uma parcela dos resultados de tal processo. Os impactos deste processo tambm atingem a dinmica dos municpios nas questes ambientais, de saneamento bsico, moradia, entre outras. No por menos, desde 2007 tramita na Assembleia Legislativa do estado de So Paulo o Projeto de Lei n 556/07 sob autoria da Deputada Ana Perugini, que estabelece a obrigatoriedade da execuo, pelo Estado, de aes compensatrias e de minimizao dos efeitos negativos gerados por unidades prisionais nos municpios onde so instaladas, bem como da

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elaborao de estudos prvios de seus impactos (So Paulo, 2007). Este projeto prev uma srie de medidas que compensariam o municpio de possveis danos causados pela instalao de Unidades Prisionais, alm de estudos prvios para tais realizaes mostrando ainda uma preocupao com as questes ambientais de cada municpio. Alm de propor esta lei, a Deputada Ana Perugini tem feito visitas constantes a diversos municpios que passaram por este processo como Itirapina, Luclia, Limeira, entre outros. Durante as visitas, a Deputada faz a divulgao de seu projeto de Lei juntamente com o apoio dos prefeitos destes municpios. As consequncias geradas pelo impacto da instalao de Unidades Prisionais no interior do estado e que foram citadas neste texto de forma bastante resumida evidenciam que a expanso do sistema penitencirio paulista, que encontrou seu pice no nal dos anos 90, marca um perodo recente em nossa histria e passam a evidenciar seus desdobramentos de forma mais ntida nestes ltimos anos. Pouco se fala da situao destes municpios e tampouco se admite a porosidade dos muros das prises, j que cada vez mais se torna ntida a existncia das relaes entre o dentro e o fora da priso. H uma carncia de aes e polticas pblicas neste sentido, tanto para os municpios como para os familiares dos presos e cada vez mais as unidades passam a fazer parte do cotidiano das cidades interferindo diretamente em sua dinmica e nas percepes da comunidade local em relao ao crime, violncia e ao prximo.

7 POLTICAS PBLICAS, JUSTIA E HOMOFOBIA: NDICES DE MENSURAO


PARA O RECONHECIMENTO DO DIREITO SEXUALIDADE NO BRASIL
Bris Ribeiro de Magalhes1 Thiago Teixeira Sabatine2

Representaes sociais de violncia e o nascimento do movimento homossexual brasileiro


Os discursos dos direitos e de combate s violncias contra homossexuais evidencia a expresso homofobia para designar as situaes de preconceito e agresso com base na sexualidade. Esses discursos constitudos ao longo dos ltimos trinta anos de transformaes sociais envolveram e articularam diferentes atores do ativismo e militncia LGBT, dos mercados urbanos de sociabilidade, dos poderes pblicos, da universidade e mdia. As representaes sobre violncia acionada nesses discursos esto ligadas a estratgias diferenciadas de luta poltica associada armao de identidades coletivas. A produo de conhecimento sobre violncia instrumentalizou as agendas dos movimentos sociais, constituindo um tema estruturante para a constituio de identidades coletivas no Brasil e para formulao de polticas pblicas voltadas para a gesto dessas violncias (Carrara & Ramos, 2006, p.186).
1 Mestre em Cincias Sociais pelo Programa de Ps-Graduao da Unesp, Marlia e colaborador do OSP. 2 Mestrando em Cincias Sociais pelo Programa de Ps-Graduao da Unesp, Marlia e pesquisador do OSP.

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Esses discursos operacionalizam-se por meio dos movimentos sociais voltados para a promoo de direitos de homossexuais e de seus uxos caractersticos. Em uma primeira onda no nal da dcada de 1970 surgiram os primeiros grupos de militncia, especialmente o Grupo Somos e o jornal Lampio da Esquina (Facchini, 2005). Durante a dcada de 1980, processa-se uma segunda onda de ativismo atravs do Grupo Gay da Bahia (BA), Atob e Tringulo Rosa (RJ). Nesse espao de tempo, observa-se o impacto negativo e extenso da epidemia de Aids, nas redes de encontros urbanos e interaes entre homossexuais em algumas cidades brasileiras (Facchini, 2005; Simes & Frana, 2005; Carrara & Ramos, 2006). Verica-se um processo de esvaziamento e dissoluo nesse perodo, das vivncias nos espaos urbanos e no movimento homossexual nascente no Brasil, decorrente da disseminao da violncia com base no sentimento de medo da Aids vinculada homossexualidade. Durante a dcada de 1990, a epidemia de Aids impulsionou novas formas de organizao dessa militncia e suas relaes com o Estado (Simes & Frana, 2005). O momento de refluxo do movimento homossexual coincide com a construo da Constituio Cidad de 1988, e reete o silenciamento referente garantia de liberdade e cidadania com base na orientao sexual, com o veto da lei antidiscriminatria no Congresso Nacional Constituinte. Diferentementemente dos movimentos de mulheres que conseguiram articular uma rede de proteo voltada s vtimas de violaes psicossociais e do movimento negro com a criminalizao do racismo. O movimento homossexual at recentemente no conseguiu formular uma agenda articulada de promoo de segurana (Carrara & Ramos, 2006). Desde 1980, o trabalho de documentao de assassinatos de homossexuais realizado pelo Grupo Gay da Bahia, a partir de levantamento de notcias de jornais, internet, TV e testemunhas, apresentou-se como meio de aferio para o tema no pas. Mesmo sob o tom de denncia, esse discurso criou uma sensibilizao com relao aos elevados casos de assassinatos documentados, sendo que

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at 2008 o grupo levantou 2.998 assassinatos de homossexuais, sendo 35% a partir de 2000 (Grupo Gay da Bahia, 2008). O discurso sobre a violncia acionado pelo movimento homossexual reetiu sobre a temtica como fonte de denncia. Principalmente utilizando-se da disseminao de informaes de crimes letais expressos corriqueiramente pela mdia. Implicando pouca resposta em termos de combate violncia em contextos de vulnerabilidade a partir das polticas pblicas de segurana (Carrara & Ramos, 2006). O movimento homossexual foi ativo inuenciando, particularmente na dcada de 1990, as transformaes das polticas de sade e de observaes epidemiolgica do chamado grupo de risco em relao transmisso do HIV e adoecimento de Aids. Nesse perodo se disseminaram os discursos dos direitos e da cidadania para homossexuais com base nas estratgias de gesto da sade, principalmente no que tange educao para a preveno a partir de projetos de interveno junto aos LGBT (Facchini, 2005). Enquanto tcnica de governo, mobilizaram-se redes de instituies ligadas sociedade civil e os setores pblicos, de modo que as repostas brasileiras epidemia no s esto ligadas a uma poltica de controle e normalizao das sexualidades no convencionais, como de visibilidade e expanso do movimento de defesa de direitos de homossexuais em formatos mais institucionais como as ONGs de militncia LGBT e especicamente as intituladas ONGs Aids, estimuladas a concorrer com projetos e intervenes para a populao em contexto de vulnerabilidade junto s instituies governamentais e nanciadoras (idem). A dcada de 1990 marcada pelo reorescimento do ativismo homossexual e expanso do modelo segregacionista de construo de identidades coletivas atualmente expressas atravs como LGBT, onde processos mais amplos de diferenciao e segmentao reverberam em tenses e conito entre os atores sociais que compem essas redes (idem). Reunies e congressos nacionais organizados pelas militncias e redes sociais de luta por direitos de homossexuais entre as dcadas de 1980 e 1990 demonstram a expanso de categorias segregacionistas

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na busca das especicidades identitrias, e seus efeitos recaem sobre as agendas polticas muitas vezes distintas e conitantes entre as chamadas minorias sexuais (Facchini, 2005; Carrara & Ramos, 2006). Essas tenses podem ser observadas nas relaes sociais que permeiam as vivncias homossexuais multiplicadas em espaos de consumo urbanos como GLS, onde diferenas ligadas ao poder de consumo, estilos, gostos e comportamentos aprofundam a estigmatizao de expresses no hegemnicas de identidade de gnero, corporalidades e exerccio da sexualidade. Tais processos implicam, por exemplo, fronteiras que impedem nesses espaos a presena de travestis, homens afeminados, mulheres masculinizadas, velhos, gordos e negros (Frana, 2007; Frana & Simes, 2005).

Polticas pblicas, justia e homofobia


A criao do Disque Defesa Homossexual (DDH) em 1999 no Rio de Janeiro, um dos projetos pioneiros na rea a partir da articulao entre setores da universidade, do ativismo e da Secretaria Estadual de Segurana Pblica, revela iniciativas de polticas pblicas de segurana articulada com o campo da justia criminal que podem disseminar prticas construtivas de cidadania voltada para homossexuais em situao de vulnerabilidade (Carrara & Ramos, 2006). O DDH foi idealizado como instrumento de democratizao da polcia com participao da sociedade civil revelando sistemas de accountability, enquanto produo de conhecimento por meio do controle externo das prticas da instituio policial com respeito aos tipos de violncia atendidos (idem). Em suas prticas o DDH inclua o apoio psicolgico e jurdico s vtimas atendidas em ONGs e redes de ativistas. O projeto atualmente encontra-se descontinuado, mas essa experincia possibilitou a produo de dados sobre violncia a partir do relato das prprias vtimas. A anlise dos primeiros 500 casos atendidos pelo DDH demonstra que grande parte dizia respeito reclamao de discriminao,

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apontando o fenmeno difuso da homofobia vivenciada principalmente em contextos interativos dos relacionamentos das vtimas (Carrara & Ramos, 2006, p.194). Desse levantamento, foi proposta uma classicao para os crimes:
crimes interativos (agresses e discriminaes ocorridas no mbito da casa, da vizinhana e entre parceiros, das quais as lsbicas e no s gays e travestis apareciam como vtimas em propores expressivas); 2) crimes com ns de lucro (chantagens, extorses, assaltos e golpes do tipo Boa Noite Cinderela, em geral praticadas contra gays e travestis); 3) crimes de dio (espancamentos, graves ameaas vida e denncias de assassinatos), na maioria dos casos contra travestis.

Pesquisando em 200 notcias de jornais da imprensa coletadas pelo grupo de ativistas 28 de Junho sobre homicdios de homossexuais, Carrara & Vianna (2004) localizaram junto aos arquivos da justia e polcia do estado do Rio de Janeiro informaes em 105 registros de ocorrncia e 57 processos instaurados entre as dcadas de 1980 e 1990 que envolvem 108 vtimas. Segundo os autores, as representaes dos operadores de justia continuam fortemente inuenciadas por convenes estabelecidas ao longo do sculo XX, a partir dos discursos mdico-legais, psiquitricos e policiais acerca da homossexualidade. Esses discursos guardam conforme as distncias temporais relaes de continuidade com uma preocupao psiquitrica, criminolgica e mdica acerca da homossexualidade que se insurgia particularmente entre as dcadas de 1930 e 1940. Nessa poca, precisamente em 1928, o Dr. Viriato Fernando Nunes apresentou uma tese segundo a qual o nmero de invertidos se difundia assustadoramente na sociedade brasileira (Green, 2000). Leondio Ribeiro apresentou estudos europeus sobre a homossexualidade e observou que aumentava o nmero de indivduos, de todas as classes sociais, apresentando manifestaes disfaradas ou evidentes de perverses sexuais. Leondio Ribeiro que era diretor do

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Departamento de Identicao da Polcia Civil do Distrito Federal, em 1932 usando o poder de polcia carioca deteve 195 homossexuais, seu mtodo de investigao baseado em medies antropomtricas de categorizao dos aspectos do corpo o fez identicar os desvios patolgicos do homossexual (Green, 2000, p.196). Essas prticas voltadas para a identicao, classicao e responsabilizao do sujeito que se desvia das normas foram investidas com discursos acionados por mdicos e outros prossionais no nal da dcada de 1920 produzindo efeitos que se prolongam a atualidade (Green, 2000). A relao crime e homossexualidade so bastante udas.3 Os discursos formulados pelos operadores de justia revelam essa tnue ligao a partir da responsabilizao da vtima do crime letal por sua conduta moral, considerada arriscada e insegura. Esses discursos sobre a discriminao com relao orientao sexual e identidade de gnero articulam com outros marcadores sociais (idade, cor, status econmico) no entrave ao acesso justia e no combate aos contextos de vulnerabilidade em que se processa a homofobia e o crime letal. Essa ao rege, de diferentes maneiras, o preconceito e as respostas dos operadores de direitos (Carrara & Ramos, 2006). Em 23 processos sobre o latrocnio, enquadrados no artigo 157 do Cdigo Penal, cometidos contra homens homossexuais instaurados no municpio do Rio de Janeiro entre 1981 e 1989, Carrara & Vianna (2004) observaram alguns padres de vitimizao. Nos processos de investigao e julgamento envolvendo homicdios de gays geralmente de classe mdia as vtimas so representadas como ricas, brancas e velhas e seus executores, ao contrrio so representados como pobres, jovens, pardos e negros, na maioria das vezes garotos de programa.

3 A homossexualidade enquanto sodomia foi considerada crime no Brasil at 1823. Segundo o historiador James Green, no sculo XX a homossexualidade embora no tenha sido diretamente criminalizada, leis como vadiagem, importunao ao sossego e atentado ao pudor e costumes foram utilizadas para regular esses comportamentos considerados indesejveis (Green, 2000).

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Representaes sobre esse tipo de vtima so formuladas em termos de desvio, anormalidade e vida arriscada, e no necessariamente implicavam a absolvio dos rus quando identicados. Os roteiros em que se estruturam esses crimes permitem classiclos enquanto crimes de lucro, geralmente esses crimes envolvem contextos de roubos e chantagens (Carrara & Vianna, 2004). O modo pelo qual operadores da polcia e justia constroem esses processos fortemente orientado por preconceitos arraigados e estereotipados. A descoberta do crime de morte comumente feita a partir da percepo de vizinhos com algo de errado na casa ou apartamento da vtima, essa vizinhana informa a polcia sobre a condio sexual e a possvel presena das prticas relativas homossexualidade enquanto possvel causa do crime (idem). Nesse tipo de criminalidade, raro o uso de arma de fogo, geralmente os assassinatos so cometidos por jovens em incio da carreira delinquente, que estabeleciam laos anteriores com a vtima baseados em permutas diversas, como a prostituio ou algum tipo de troca afetiva e sexual. Os policiais e agentes da justia buscam denir essa relao a partir da imputao do verdadeiro homossexual, geralmente a vtima identicada como passivo sexual. Essa denio tem efeito no modo pelo qual so representados os acusados, denidos como ativos, sob exerccio de uma masculinidade condenvel. Os crimes letais contra as travestis apresentam-se em propores elevadas e demonstram maiores impunidades. As investigaes policiais so inconclusivas com respeito aos criminosos; as causas do crime; decientes no levantamento de testemunhas e at mesmo na identicao da vtima. Dos 14 processos acionados na pesquisa, trs das 14 vtimas no foram identicadas at o nal dos inquritos policiais, sendo feito apenas dois indiciamentos e um dos rus absolvido (Carrara & Vianna, 2006). As mortes de travestis so, em sua maioria, realizadas na rua e com arma de fogo (12 dos 14 casos), ao contrrio do crime contra gays em sua maioria latrocnio realizado com armas brancas, asxia ou outro objeto (60,7% dos casos). Para esse ltimo tipo de crime,

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as taxas de arquivamento se mostram elevadas, cerca de 50%, e sobe para 78% nos crimes envolvendo travestis (Carrara & Vianna, 2006). A marginalizao das travestis a partir da associao entre identidade de gnero, desvio e personalidade criminosa faz parte dos roteiros que informam o universo dos operadores da justia e da polcia. Travestis so consideradas por policiais como pobres e faveladas e os mdicos-legistas classicam cerca de 40% como negras e pardas (idem). As investigaes policiais geralmente apuram informaes sobre as travestis vtimas de execuo com pouco empenho, denindo certa naturalidade em relao a esse tipo de violncia. Dos casos em que h indiciamento, os autores observam que representaes sobre desordem, tumulto, aglomerao entre travestis, perturbao, pobreza e sobre ambiguidade da identidade delas (incluindo a desvalorizao no processo de testemunhas travestis) so acionadas principalmente pela defesa para contrapor a imagem de ordem normalizada acerca da conduta moral do agressor, imagem geralmente aceita pelos juzes e promotores. No nico caso de condenao, essa imagem de ordem acerca do acusado falhou e por extenso lhe foi atribudo as mesmas qualidades imputadas vtima, sendo assim condenado. Estas prticas revelam que as travestis so particularmente vulnerveis a execues, sendo que a homofobia se articula de maneira mais expressiva em suas vivncias, contribuindo para a hierarquizao de suas vidas consideradas inferiores. Para os operadores de justia e da polcia, essa situao de vulnerabilidade4 se soma aos contextos de marginalizao com base na classe social, cor e identidade de gnero associada ao exerccio imoral da sexualidade.
4 Os dados levantados pelo GGB em 2007 mostram que 73% das travestis assassinadas exerciam a prostituio, sendo que 40% foram assinadas a tiros em espaos pblicos, enquanto 31% dos gays mortos foram a facadas em casa. Seguindo a estimativa do grupo para a populao de travestis no Brasil (cerca de 20 a 30 mil indivduos no pas) a travesti parece correr um risco de assassinato em torno de 259 vezes maior que gays e lsbicas (estima-se uma populao de 20 milhes de indivduos).

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Marcadores de diferentes ordens incidem sob as identidades pessoais, constitudas com base na prtica cotidiana da sexualidade. A heteronormatividade, enquanto valor normativo e regulador de diferentes manifestaes do desejo e da afetividade, em sua ao normalizadora hierarquiza as sensaes e perpassa a todos de maneira distinta e gradativa (Butler, 2003). Em seus efeitos, propicia a disseminao do dio e do estigma s expresses identitrias no convencionais, aprofundando situaes de vulnerabilidade. Particularmente, as travestis vivenciam essa experincia com maior intensidade, por meio da insero em contextos marginais ligados ao trco de drogas, de seres humanos e da vida noturna. Esse contexto implica em submisso das travestis aos cdigos violentos especcos das redes de prostituio, como o pagamento de taxas de proteo aos cafetes, cafetinas, policiais (Carrara & Vianna, 2006). As violaes de direitos associados aos crimes letais contra homens que gostam de outros homens e travestis se processam de maneiras distintas, sendo as respostas da justia criminal para esses tipos de violncia muito tmida. Contribui para isso o desinteresse poltico que permeia o acesso justia no Brasil, principalmente para as classes populares, se articulando com valores e apreciaes que tradicionalmente vincularam as homossexualidades ao desvio, apoiado em lgicas que reforam a estigmatizao em detrimento dos discursos dos direitos e da cidadania.

Preconceito, discriminao e respeito aos direitos LGBT no Brasil


O combate s violaes de direitos de LGBT e o atendimento as necessidades e demandas por reconhecimento, cidadania e justia tradicionalmente no tm sido considerados nas iniciativas das polticas pblicas de segurana. Cenrio que tem por desao garantir a construo de dados e indicadores transparentes que permitam medir e avaliar o terreno sob o qual se assentam.

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Desde a metade da dcada de 1990, o ativismo tem se expandido a partir da mobilizao de manifestaes de visibilidade de massa conhecidas como Paradas do Orgulho. Essas manifestaes se mostram como um espao diferenciado para a produo de conhecimento acerca dos marcadores sob os quais se organizam as identidades LGBT, pois agrega diferentes universos de produo dessas identidades. No acessvel facilmente em outros contextos de sociabilidade marcados por fronteiras difusas e segmentaes como bares, boates ou entre o ativismo (Carrara & Ramos, 2006; Facchini, 2005). As pesquisas de vitimizao, realizadas desde 2003 a partir da reexo conjunta entre setores do ativismo e centros de pesquisas nessas manifestaes nas cidades de Porto Alegre, Rio de Janeiro e So Paulo, possibilitaram a construo de ndices que permitem mensurar as experincias pontuadas pela discriminao, observada como marginalizao, excluso ou mau atendimento nas situaes de trabalho; comrcio ou lazer; escola ou faculdade; servios de sade; doao de sangue; delegacias de polcia; contexto religioso; contexto familiar; relaes com amigos ou vizinhos. E as experincias de agresso que dizem respeito s violaes criminalizadas pelo Cdigo Penal: agresses fsicas; agresses verbais ou ameaa de agresso fsica; violncia sexual; chantagens, extorses e golpes como Boa Noite Cinderela (Carrara & Ramos, 2006, p.196). Em 2006, a Parada do Orgulho GLBT de So Paulo comemorou dez anos e contou com aproximadamente 3 milhes de participantes mobilizados em torno do tema: Homofobia crime! Direitos sexuais so direitos humanos. Reivindicando a aprovao do Projeto de Lei que criminaliza a homofobia, PL 112/2006, atualmente sendo discutido no Senado (Facchini et al. 2006). Pesquisa realizada nessa Parada buscou traar um perl socioeconmico, do comportamento, da participao poltica e de situaes de violncia e discriminao vivenciadas pelos participantes. Essa pesquisa foi aplicada a partir de questionrio formulado com 39 questes, algumas abertas, compondo uma amostra de 846 entrevistas pessoais (idem).

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O perl dos entrevistados da pesquisa mostrou-se heterogneo permitindo entrecruzar categorias e aproxim-las de nveis de vitimizao. Dos entrevistados, 65 % declaram uma sexualidade LGBT. Tabulando categorias em sexualidade agregada 52% so homossexuais (homens e mulheres), 11% bissexuais, 34% heterossexuais e 2% de travestis e mulheres transexuais, essas foram includas na categoria pessoa trans, sem identicao da orientao sexual, devido ao nmero relativamente inexpressivo na amostra5 (idem). Essa amostra permitiu mensurar as experincias de discriminao constatando as discrepncias, fronteiras e desigualdades sociais que impedem o acesso ao direito de reconhecimento e segurana. sessenta e sete por cento dos LGBT declararam ter sofrido algum tipo de discriminao motivada pela sexualidade, chegando a 85% entre pessoas trans. Igualmente 59% relataram experimentar algum dos tipos de agresses (idem). Em todas as categorias, as pessoas trans foram maiores vtimas, seguidas decrescentemente entre o mesmo padro de vitimizao por homens homossexuais, homens bissexuais, mulheres homossexuais e por ltimo mulheres bissexuais. As agresses mais relatadas por 55% dos LGBT foram feitas verbalmente, demonstrando a extenso de prticas de distanciamento e homofobia, seguidos por agresses fsicas, chantagens e extorses, violncia sexual e o Golpe Boa Noite Cinderela (idem). A pesquisa buscou tambm mensurar a cidadania e participao poltica da populao LGBT, produzindo indicadores que se entrecruzam com variveis relativas ao perl. Desses cenrios onde
5 Para compor o perl de sexualidade dos entrevistados, a pesquisa recorreu varivel sexo, como masculino e feminino. Depois questionou a sexualidade autoatribuda dos entrevistados composta de oito categorias (gay, lsbica, travesti, transexual, bissexual, entendido(a), homossexual e heterossexual). Essas variveis combinadas produzem a varivel sexualidade agregada em 7 categorias homem homossexual, mulher homossexual, homem bissexual, mulher bissexual, homem heterossexual, mulher heterossexual e trans. A pesquisa no registrou nenhum caso de homens transexuais, a categoria pessoas trans constituda de travestis e mulheres transexuais (masculinos na categoria sexo que se identicaram enquanto transexual).

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se articulam diferentes formas de excluso social, a pesquisa trouxe junto aos entrevistados questo aberta para sugesto de propostas na formulao de polticas governamentais de combate a homofobia (Facchini et al. 2006). Embora a maioria dos entrevistados tenha opinado em favor do projeto de lei que criminaliza a homofobia (93%), experincias mais recentes em termos de legislao, projetos de lei e aes governamentais de combate aos contextos de vulnerabilidade onde se processa a homofobia, so desconhecidas pela maioria dos entrevistados. Neste contexto, 71% declararam no conhecer nenhuma legislao antidiscriminatria, entre 30% que armaram conhec-las apenas 3% citam a lei estadual 10.948 no estado de So Paulo. Os dados acionados na pesquisa mostram que o processo de desigualdade econmica impossibilita o reconhecimento do direito e experincias governamentais, acentuando-se o fosso social entre a populao de menores rendas e escolaridade, assim como de cor parda e preta (idem). Padres semelhantes de vitimizao so observados em outras pesquisas relativas compreenso dos valores dos brasileiros quanto sexualidade. A pesquisa Sexualidade e juventude revelou os graus e efeitos da intolerncia em relao sensibilidade homossexual, 28% dos alunos do ensino fundamental e mdio do estado de So Paulo no gostariam de ter homossexuais como colegas de classe. Essa proporo aumenta quando considerados apenas os alunos do sexo masculino, 41% dos meninos no toleram colegas gays ou lsbicas (Abramoway, 2004). Outros cenrios so privilegiados pela pesquisa, como as interaes e percepes de pais e professores, o horizonte traado no menos preocupante. Por sua vez, a pesquisa tambm ensaia um debate poltico para polticas pblicas com as juventudes e a escola, principalmente focando o impacto nas violncias e nos processos de distanciamento entre os sujeitos, maneiras de hierarquizar e discriminar (idem). A pesquisa nacional Diversidade sexual e homofobia no Brasil, intolerncia e respeito s diferenas sexuais procurou mensurar o

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respeito e as prticas discriminatrias em relao sexualidade, contribuindo para alargar o conhecimento do fenmeno entre a populao geral (Venturi; FPA, 2008). A prtica de observao do estudo foi dividida entre os mdulos I e II, o primeiro foi realizado a partir da aplicao de entrevista composta de 92 questes (250 variveis), entre indivduos de 16 anos e mais, totalizando 2.014 questionrios aplicados em domiclio distribudos em 150 municpios brasileiros nas cinco macrorregies do pas6 (idem). As questes da pesquisa foram construdas de maneira a mensurar diferentes escalas sob os quais se estruturam o preconceito e a discriminao baseada na sexualidade e identidade de gnero. Primeiramente, o tema foi inserido com questes mais gerais que reetiam sobre o preconceito contra pessoas consideradas diferentes e estranhas (idem). Paulatinamente, o tema do preconceito contra LGBT foi colocado com expresses cujas armaes permitiam medir graus de concordncia, por meio de uma escala considerada forte, mediana, leve ou inexistente de preconceito, distinguindo suas possibilidades veladas e assumidas. Essas expresses conrmam representaes tradicionalmente constitudas em ambientes religiosos, mdicos, psiquitricos, entre outros, em que as prticas homossexuais so consideradas desviantes e anormais. Por exemplo, a frase Deus fez o homem e a mulher com sexos diferentes para que cumpram seu papel e tenham lhos foi aceita por 11 em cada 12 brasileiros/as entrevistados (idem). O universo das polticas de Aids vem mobilizando vrios esforos de setores interessados na promoo do respeito, mas no conseguiu
6 O mdulo II do estudo foi realizado com populao de 16 anos e mais, em 18 municpios das nove maiores regies metropolitanas do pas, a partir da aplicao de questionrio estruturado com 71 questes (cerca de 200 variveis). As entrevistas pessoais foram realizadas face a face, previamente agendadas a partir da tcnica de bola de neve por meio de indicao dos entrevistados ou a partir de espaos de frequentao nas cidades, totalizando 413 entrevistas com gays e lsbicas.

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descolar estigmas tradicionais formulados entre a doena associada vivncia de uma sexualidade diferenciada dos padres normativos. Essa imagem aceita por 33% dos entrevistados com relao frase Os gays so os principais culpados pelo fato da Aids estar se espalhando pelo mundo (idem). Mesmo tendo sido retirada das categorias de patologia da OMS,7 a homossexualidade persiste no imaginrio social dos brasileiros enquanto doena, 41% dos entrevistados concordaram com a frase A homossexualidade uma doena que precisa ser tratada. A pesquisa tambm procurou compreender situaes hipotticas de contato e interao social entre os entrevistados e LGBT; incluindo o conhecimento e o apoio da populao em relao s aes governamentais e legislativas para promoo de cidadania e justia voltada para LGBT. Embora a pesquisa tenha apontado entre 99% dos brasileiros (a) algum grau de preconceito, a tabulao dos dados em escalas consideradas forte (soma de 2/3 dos pontos possveis), mediana (soma entre 1/3 e 2/3 dos pontos) e leve (abaixo de 1/3) revelou que 6% da populao manifesta um forte grau de preconceito contra LGBT e respectivamente, 39% mdio e 54% leve. Essa gradao dos dados,
7 A homossexualidade enquanto patologia foi recoberta desde o sculo XIX por um dispositivo de saber e poder que visava moralizar e medicalizar a sexualidade. Esse dispositivo assegurou atravs de uma rede de mecanismos entrecruzados, a proliferao de prazeres especcos e a multiplicao de sexualidades disparatadas (Foucault, 2005, p.48). Embora o Conselho Federal de Medicina desde 1985 e o Conselho Federal de Psicologia a partir da resoluo 01/99 considerem que a homossexualidade no constitui doena, nem distrbio, nem perverso e proibi a discriminao/tratamento de uma pessoa por sua orientao sexual, a OMS atravs do CID-10 nomeia as experincias no convencionais de sexualidade, como F64- Transtornos de identidade sexual; F64.0 Transexualismo; F64.1 Travestismo bivalente; F65.1 Travestismo fetichista; F.65.6 transtornos mltiplos da preferncia sexual; F66- Transtornos psicolgicos e de comportamento associados ao desenvolvimento e orientao sexuais, entre outros, assegurando em favor do distrbio e inverso o investimento de mltiplas prticas de normalizao e responsabilizao do sujeito por sua conduta moral e sexual. Isso particularmente observado nas transformaes em que so submetidas atualmente as transexuais. Ver: Benedetti (2005) e Bento (2006).

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segundo Venturi (2008), permite focar melhor as polticas pblicas no combate s violaes de direitos LGBT (Venturi; FPA, 2008). A homofobia um tipo de preconceito facilmente assumido pelos brasileiros (a). Venturi comparou a escala de preconceito assumido com as pesquisas de metodologia semelhante como Discriminao Racial e Preconceito de Cor no Brasil (FPA, 2003) e Idosos no Brasil, Vivncias, Desaos e Expectativas na Terceira Idade (FPA, 2006), constatando que 4% dos de cor no preta assumiam ser preconceituosos em relao aos negros e 4% dos no idosos admitiam ser preconceituosos em relao aos idosos, em relao aos LGBT 27% assumem o preconceito. A representao da orientao sexual enquanto opo foi aceita por 31% dos entrevistados que discordaram da questo ser homossexual no uma escolha, mas uma tendncia ou destino que j nasce com a pessoa, isso colabora para a responsabilizao do sujeito enquanto culpado de uma conduta moral no aceita, onde se pode intervir a partir mltiplos poderes para cura e punio, legitimando a discriminao (Venturi; FPA, 2008). A maioria da populao compreende que solues para o enfrentamento da homofobia devem partir das prprias pessoas, no sendo necessria a interveno governamental. Questionados se os governos deveriam ter a obrigao de combater a discriminao contra homossexuais, bissexuais, travestis e transexuais, ou se isso um problema que as pessoas tm de resolver entre elas, 70% aceitam a segunda alternativa, contra 24% que consideram o combate a esse tipo de discriminao um problema de polticas de governo. Venturi (2008) contrastou esse dado com as pesquisas sobre preconceito racial, mostrando, por exemplo, que, em 2003, verica-se que 36% da populao acreditavam que os governos deveriam ter a obrigao de combater o racismo e a discriminao racial, e 49% avaliavam que isso um problema que as pessoas tm de resolver entre elas, sem a interferncia do governo. Os dados acionados mostram o quanto precisa avanar as polticas pblicas, particularmente voltadas para promoo da segurana e para a educao em Direitos Humanos no Brasil.

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Brasil sem homofobia


As polticas pblicas no Brasil, voltadas para o acesso de cidadania e combate a homofobia surgiram de maneira ampla em 2004, quando atendendo reivindicaes da sociedade civil e do Conselho Nacional de Combate a Discriminao, o governo federal a partir da Secretaria Especial de Direitos Humanos criou o Brasil sem Homofobia (Ministrio da Sade, 2004). A ao do programa orienta-se para a valorizao de parceiras com sociedade civil e setores pblicos, por meio de nanciamento de projetos institucionais de combate a homofobia, resultando na criao de Centros de Referncia (CR) voltados para a preveno e acolhimento de denncias, apoio psicolgico e jurdico s vtimas de violncia homofbica. Atualmente, so 44 CR distribudos no Pas. O programa constituiu nas universidades federais nove Ncleos de Pesquisa, para a produo de conhecimento sobre orientao sexual, vitimizao e demandas por direitos de LGBT. Esse investimento propicia a construo de polticas pblicas, a capacitao e instrumentalizao dos atores sociais na ao de defesa e disseminao de informaes sobre direitos e respeito ao LGBT. Os resultados do trabalho de sensibilizao do Brasil sem Homofobia ainda so tmidos, segundo pesquisa da FPA, em 2008 apenas 8% dos entrevistados ouviram falar do programa e 2% conheciam de fato (Venturi; FPA, 2008). Esse programa est articulado com vrios Ministrios, buscando repostas amplas para a promoo da segurana enquanto direito que se interconecta com a sade, a educao, o planejamento urbano, o combate s desigualdades sociais ligadas a renda e aos preconceitos raciais, de gnero, tnico, geracional e de orientao sexual (Ministrio da Justia, 2009). No que tange atuao policial com relao proteo e preveno da violncia homofbica, em 2007 o Seminrio Nacional de Segurana Pblica e Combate Homofobia, resultado da parceria entre universidade, ativismo, prossionais de segurana pblica e Senasp trouxe como eixos norteadores a formao policial sobre di-

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versidade sexual; a construo de prticas preventivas e comunitrias de segurana para LGBT; assim como a construo de Centros de Referncia no Combate a homofobia nas secretarias estaduais de segurana, para atender denncias, investig-las, registr-las e prevenir violncias homofbicas; bem como investimento em controle social das instituies de segurana pblica (SEDH, 2008). Essas prticas so imprescindveis para reverter invisibilidade sob a qual se assentam as violncias homofbicas. As pesquisas nas Paradas do Orgulho observaram que entre 30% a 40% das vtimas no relatam a violncia a nenhuma pessoa ou instituio. Segundo pesquisa de 2006, as discriminaes em mbito das delegacias particularmente no caso das pessoas trans chegam a 60%, aproximadamente 20% nas demais categorias de sexualidade agregada. Dado relativamente alto considerando que contatos cotidianos com a polcia podem ter frequncias diferenciadas entre as populaes LGBT. Esse dado revela a incompreenso e desrespeito com relao liberdade de orientao sexual e identidade de gnero no contexto das instituies policiais (SEDH, 2008). Alm disso, a segurana no Brasil tem sido associada tradicionalmente represso policial resultando na punio desigual de setores vulnerveis na sociedade e em graves violaes de direitos. Nesse sentido, algumas aes de mudana das atividades formativas das corporaes militares e demais atores da segurana pblica comeam a surgir. Em 2003, foram includos na Matriz Curricular Nacional para Policiais Civis, Militares e Bombeiros, temas relativos ao respeito em Direitos Humanos estabelecendo um cdigo de tica voltado para gesto democrtica da criminalidade e de sua preveno. A Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana Pblica vem oferecendo cursos a distncia aos prossionais da segurana pblica e penitencirios com base nesses princpios. A partir da elaborao entre policiais militares e militantes LGBT, em 2008 comeou a ser oferecido o curso Segurana Pblica sem Homofobia. Isso demonstra que a despeito do silncio que marcam as violncias homofbicas, uma sensibilidade das autoridades pblicas para o tema vem crescendo.

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Uma das conquistas mais recentes e expressivas em mbito nacional foi a realizao em junho de 2008, da I Conferncia Nacional GLBT, que trouxe o tema Direitos Humanos e Polticas Pblicas: O caminho para garantir a cidadania de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais. A conferncia articulou a participao de cerca de 10 mil pessoas em mbitos estaduais e municipais, sendo que 600 pessoas deliberaram na etapa federal, entre representantes da sociedade civil e autoridades pblicas (SEDH, 2008). Esse debate resultou na formulao de 559 propostas em polticas pblicas articuladas as aes legislativas e judicirias, nas reas de sade, trabalho, previdncia social, segurana pblica e educao, compondo 50 diretrizes e aes do Plano Nacional de Promoo da Cidadania e Direitos Humanos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais (SEDH, 2009). Esse investimento social aponta para expanso da temtica enquanto estratgia que visa intervir na construo da recente democracia brasileira. Mesmo sendo uma cartograa em construo com muitos territrios a serem multiplicados, sinaliza-se um processo de horizontalizao do poder, de fortalecimento das redes sociais de promoo dos Direitos Humanos e de uma cultura de paz.

8 VIOLNCIA DE GNERO, LEGISLAO


E PRTICAS JURDICAS NO BRASIL CONTEMPORNEO
Daniella Coulouris1 Giane Boselli2

Introduo
No Brasil, a temtica da violncia contra as mulheres est atualmente em evidncia. Estatsticas, pesquisas, polticas pblicas, campanhas governamentais e no governamentais para estimular a denncia, criao de legislao especfica para coibir situaes de violncia domstica e agravamento penal nos casos de violncia sexual so exemplos da tendncia atual de discusso, preveno e punio de prticas violentas contra as mulheres. Mas o que considerado como violncia contra as mulheres? Ou melhor, qual seria a necessidade de denir, distinguir, abordar de forma especial, entre tantas e terrveis formas de violncias existentes, violncias especcas vivenciadas apenas por mulheres? Essas questes, levantadas espontaneamente em qualquer debate sobre o tema, so importantes para lembrar que, antes de oferecermos uma denio pronta de violncia contra as mulheres, preciso

1 Doutoranda em Sociologia pela Universidade de So Paulo, USP, e colaboradora do OSP. 2 Mestre em Cincias Sociais pela Universidade Estadual Paulista, Unesp, campus de Marlia.

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observar que o ato de denir, de conceituar algo, um primeiro passo para retirar determinadas situaes do territrio das circunstncias consideradas comuns, normais e justicadas como parte da ordem natural das coisas. traz-las para o espao pblico da discusso para serem problematizadas. E problematizar transformar algo, at ento invisvel e indizvel, em problema a ser compreendido em sua complexidade e especicidade. Assim, o termo violncia contra as mulheres, aparece somente quando diversas formas de violncia como ameaas, agresses, humilhaes, homicdios, tentativas de homicdio praticadas por companheiros e ex-companheiros, explorao, abusos e violncias sexuais praticadas por desconhecidos ou familiares deixaram de ser concebidas como problemas individuais, desta ou daquela mulher ou menina, para ser considerado um problema social. E um problema social que tem sua origem nas relaes sociais e no nos indivduos. Essa mudana signicativa. Quando as situaes de violncia so percebidas como um evento decorrente de conitos entre indivduos iguais, o raciocnio desloca-se do episdio violento a agresso da mulher pelo marido ou a violncia sexual do padrasto contra a enteada, por exemplo para os comportamentos individuais que teriam dado origem violncia. A mulher adltera? O marido alcolatra? A enteada promscua? O padrasto pervertido? Perguntam os vizinhos, os policiais e os agentes jurdicos encarregados de registrar, investigar, acusar, testemunhar, julgar e punir os conitos classicados como contravenes ou crimes. Mas, quando a violncia contra as mulheres se transforma em problema social, o fato de muitas mulheres serem agredidas pelos maridos ou muitas mulheres serem violentadas sexualmente deixa de ser um problema especco daquela mulher (ou daquele homem) para ser um problema da sociedade. Signica que a forma como nossa sociedade est organizada, de certa forma, permite que um indivduo do sexo masculino (o homem), que atinge o status, a posio social de marido, agrida sua mulher no sentido histrico da mulher como propriedade

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do marido e da violncia como forma de exercer esse domnio de posse caso ele considere que ela no corresponda adequadamente ao que se espera socialmente, de uma mulher, de uma me, de uma esposa. Que a forma como concebemos o exerccio da sexualidade, de muitos modos, torna possvel que um homem utilize a vantagem da fora fsica para obter relaes sexuais sem o consentimento explcito da mulher ou menina quando ele considera que ela possui um comportamento social e sexual considerado imprprio ou sedutor. Assim, quando a violncia sai da esfera individual para se constituir em uma questo que diz respeito aos papis sociais, s expectativas sociais, que so atribudos de forma desigual e arbitrria aos seres humanos do sexo feminino e masculino, ela passa a ser denominada de violncia de gnero. Denominar a violncia contra as mulheres de violncia de gnero uma forma de rearmar a arbitrariedade dessas distines sociais. Sexo remete a diferena sexual, diferena biolgica. Gnero remete a diferenas sociais entre homens e mulheres: papis sociais diferentes, expectativas diferentes, diferentes modelos de comportamento, diferentes categorias de avaliao positiva, aquelas que recompensam, e categorias de avaliao negativa, aquelas que punem o desviante. O gnero um dos primeiros critrios de classicao a que estamos expostos. E utilizamos esses critrios de avaliao e julgamento para denir o outro, para denir tambm quem somos e como queremos que os outros nos vejam. De forma resumida, deste modo que se produz a construo da identidade de gnero, que nos dene como homem ou mulher, e que ocorre independente da congurao biolgica e da opo sexual. Deste modo, vrias formas de violncia podem ser consideradas violncia de gnero, sendo indiferente o sexo biolgico do agressor ou da vtima.3

3 Por exemplo, uma me que age de forma violenta contra a lha por acreditar que ela no corresponde ao que se espera de uma mulher est praticando uma violncia de gnero. Assim como uma agresso paterna ao lho por no corresponder ao que ele espera de um homem.

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Assim, a Conveno Americana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher (OEA, Brasil, 1995) dene violncia contra a mulher no como qualquer tipo de violncia praticada contra a mulher,4 mas como a violncia que baseada no gnero: entenderse- por violncia contra a mulher qualquer ato ou conduta baseada no gnero, que cause morte, dano ou sofrimento fsico, sexual ou psicolgico mulher, tanto na esfera pblica como na esfera privada. No Brasil, a violncia de gnero passou a ser a bandeira do movimento feminista a partir do incio da dcada de 1980, durante o processo de redemocratizao, e o debate fortaleceu-se ao longo das ltimas dcadas, com a atuao de mulheres no cenrio poltico brasileiro. Feministas eleitas tornaram-se polticas prossionais, polticas eleitas tornam-se defensoras de causas feministas, e o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), criado em 1985 por presso do movimento feminista, foi, dezessete anos depois, transformado na Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher primeiramente subordinada ao Ministrio da Justia e, posteriormente, transformada na Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, com status de ministrio.5 As Organizaes das Naes Unidas exerceram um papel fundamental para o fortalecimento das questes feministas no Brasil, ainda durante a ditadura militar, ao reconhecer internacionalmente a violncia contra a mulher como uma questo a ser publicamente discutida e combatida. A ONU declarou o ano de 1975 como o ano da mulher, a dcada de 75/85 como a dcada da mulher e elaborou, em 1979, a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (Cedaw).
4 Nesse sentido, uma briga de trnsito, ou entre vizinhos, dependendo do contexto, no pode ser classicada como violncia de gnero apenas porque a vtima mulher. 5 O movimento feminista institucionalizou-se com a eleio de Franco Montoro para governador do estado de So Paulo em 1982. Para uma viso histrica do movimento feminista brasileiro, ver Celi Pinto (2003) e Maria Amlia Teles (1993).

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A Conveno6 (Cedaw) relevante em vrios aspectos: arma que qualquer discriminao baseada no sexo fere o princpio da igualdade da Declarao Universal dos Direitos Humanos, dene discriminao contra a mulher como toda distino, excluso ou restrio baseada no sexo e determina a responsabilidade dos estados em excluir qualquer legislao discriminatria contra as mulheres, abster-se de prticas institucionais discriminatrias e a promover polticas de ao armativa, ou seja: adoo pelos Estados-Partes de medidas especiais de carter temporrio destinadas a acelerar a igualdade de fato entre o homem e a mulher at quando os objetivos de igualdade de oportunidade e tratamento houverem sido alcanados. Ao condenar as distines sociais baseadas nas diferenas entre os sexos, independentemente de quaisquer justicativas, biolgicas ou culturais,7 a ONU deslegitimou a discriminao sexual e qualquer tipo de violncia baseada no gnero: uma violncia que atinge preferencialmente mulheres, pelo simples fato de serem mulheres.

Violncia sexual e impunidade


A violncia sexual, que compreende o estupro e o atentado violento ao pudor, uma violncia de gnero. Um efeito da congurao social de gnero, atravessada por representaes, discursos e critrios distintos de avaliao dos indivduos e situaes. Como aponta Pierre Bourdieu (1999), por meio de uma relao de dominao do masculino sobre o feminino que a sociedade concebe o ato sexual: uma forma masculina de dominao, de apropriao, de posse de um corpo feminino sexualmente subordinado. Essa
6 Raticada pelo Brasil com reservas em 1984 e sem reservas em 1994, a Conveno tem fora de lei para os pases que o raticam. 7 Muitas prticas culturais consideradas tradicionais passam a ser denunciadas como discriminao de gnero, como a preferncia dada em reas rurais, de diversos pases, educao dos lhos homens e em detrimento da educao das meninas, direcionadas, desde cedo, s tarefas domsticas e aos cuidados dos irmos menores.

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relao masculino/dominante versus feminino/subordinado seria um eixo estruturante tanto das relaes sexuais consentidas como das relaes sexuais violentas, obtidas sem o consentimento do outro, que passa a ser um objeto sexual, destitudo de sua posio de sujeito.8 Aps entrevistar agressores sexuais, Lia Machado (2000, p.6-7) conclui que, em suas falas, as vtimas no so consideradas como pessoas, sujeitos. So apenas mulheres, sinnimo de objeto sexual. Para eles, o que diferencia o estupro de um ato sexual consentido no somente o grau da violncia utilizada. a posio social da vtima. Deste modo, os agressores procuram identicar o ato de estupro ao ato de uma relao sexual com uma prostituta. Procuram justicar o estupro atravs do comportamento social e sexual da vtima. E, de muitas maneiras, esse discurso socialmente compartilhado, inclusive pelos agentes jurdicos. A vergonha, a impureza do ato sexual no consentido, continua a recair mais sobre as vtimas do que sobre os agressores. Portanto, embora o Brasil registre o impressionante nmero de mais de quatorze mil ocorrncias de estupro por ano,9 estudos realizados demonstram que somente 10% dos estupros praticados so denunciados pelas mulheres vtimas.10 Alm disso, as poucas iniciativas de denncias de estupro nos rgos policiais tm grandes probabilidades de no serem investigadas. No perodo de 1993 e 1994, em Campinas, 71% de 900 boletins de ocorrncia de crimes sexuais foram arquivados (Vargas, 2000). Na cidade de So Paulo, somente 364 de 1.630 ocorrncias de estupro registradas na regio noroeste transformaram-se em inquritos policiais. A anlise dos boletins de ocorrncia arquivados constatou a baixa disposio da agncia policial em investigar crimes de autoria
8 Nesse caso, falamos em violncia de gnero indiferentemente do sexo do agressor ou da vtima. De fato, a violao masculina um modo de subordinao/ feminilizao do corpo masculino atravs da violncia. 9 Pesquisa do Ministrio da Justia. 2005. 10 Ver Oshikata et al. (2005), que em pesquisa no setor de urgncia em CampinasSP conrmaram que as mulheres vtimas de estupro procuram os servios de sade, mas no costumam registrar a queixa na polcia.

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desconhecida, que correspondem a 93,3% dos crimes violentos pesquisados (NEV/USP).11 E, quando as denncias se transformam em processos criminais, so muitas as diculdades para a comprovao da violncia sexual e a consequente condenao dos agressores. As pesquisas sobre o funcionamento da justia criminal nos casos de estupro revelam que os agentes jurdicos utilizam esteretipos de gnero para desacreditar a palavra da vtima. Principalmente, quando a vtima acusa um conhecido, pois comum a defesa sustentar o argumento de que determinadas mulheres utilizam o sistema criminal como instrumento de vingana, forjando falsas denncias para prejudicar algum de suas relaes (Ardaillon & Debert, 1987; Pimentel et al., 1998, Vargas, 2000; Coulouris, 2004). A lgica jurdica nos casos de estupro trabalha atravs da instrumentalizao do trinmio comportamento adequado/ credibilidade/ verdade, em que se estabelecem critrios de avaliao das pessoas e associam-se aspectos dos comportamentos sociais e sexuais dos envolvidos com determinada propenso verdade. Nesse sentido, diversos discursos entrelaam-se para denir quais as mulheres que podem ser consideradas vtimas e quais os homens que podem ser considerados estupradores (Coulouris, 2004 e 2008). Esse deslocamento do episdio violento para o comportamento social e sexual de vtimas e de acusados deve-se, em parte, a uma concepo predominante de violncia sexual que caracteriza o estupro como o resultado de uma necessidade sexual masculina, natural, instintiva, que ao no ser reprimida, controlada, motivaria a violncia sexual.12 A partir dessa perspectiva, focaliza-se o comportamento do agressor em busca de sinais de perversidade e anormalidade. Procura-se aumentar a represso legal no sentido de coibir os instintos naturais

11 A pesquisa abrangeu 16 delegacias que compem a 3 Seccional de Polcia no Municpio de So Paulo. Estudo da impunidade penal no municpio de S. Paulo, 1991-1997, em andamento. 12 Para uma histria do estupro, consultar Georges Vigarello (1998).

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do sexo masculino. E descarta-se a hiptese de que homens com comportamentos considerados socialmente adequados sejam qualicados de criminosos. Ao mesmo tempo, observa-se o comportamento das mulheres vtimas por considerar que o comportamento feminino poderia provocar alguns homens normais ou anormais a tal ponto em que o instinto sexual venceria as barreiras sociais, culturais e legais que denem o estupro como algo proibido. Essa concepo procura entender, explicar o episdio da violncia sexual como um conito decorrente de relao entre indivduos iguais. Deste modo, no raciocnio jurdico, a responsabilidade pelo ocorrido passa a ser buscada no comportamento do acusado. E, atravs de uma inverso perversa, no comportamento social e sexual da vtima, que determinar se ela merece, ou no, a proteo da justia. O agravamento penal nos casos de estupro e de atentado violento ao pudor que por meio de sua incluso na lei dos crimes hediondos, alm de aumentar a pena em ambos os casos para de seis a dez anos de recluso impossibilitou o recurso em liberdade13 reitera essa perspectiva do estupro como crime hediondo praticado por um homem perverso, que deve ser excludo do convvio social. Portanto, por no considerar a violncia sexual como uma violncia de gnero um efeito das desigualdades sociais construdas historicamente entre homens e mulheres a discriminao de gnero parece ocorrer no prprio interior das prticas institucionais, por meio da instrumentalizao das mesmas categorias de gnero, critrios de classicao dos indivduos e de situaes, que so encontrados de formas dispersas na sociedade. Somente uma reforma penal elaborada em torno das especicidades dos crimes sexuais poderia resolver esse paradoxo. Reforma que, at hoje, ainda no foi pensada no Brasil. A ltima alterao penal retirou os termos mulher honesta e mulher virgem do Cdigo
13 A lei dos crimes hediondos (8.072/1990) tambm estabelece que, tanto no estupro quanto no atentado violento ao pudor, quando a vtima no for maior de 14 anos e o crime for qualicado por leso grave ou morte, as penas sejam acrescidas de metade, respeitando o limite superior de trinta anos de recluso (Delmanto et al., 2000, p.412-7).

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Penal e extinguiu alguns artigos explicitamente discriminatrios e j em desuso na prtica jurdica.14 Mas, por enquanto, ateno maior vem sendo dada violncia domstica e familiar, que vem despertando grande visibilidade social no Brasil e em vrios outros pases da Amrica Latina, Amrica do Norte e Europa.

A violncia domstica na legislao brasileira


Como vimos acima, a desigualdade se d em vrios nveis da rede de relaes sociais, como o caso das relaes de poder entre homens e mulheres, que desencadeiam um grau de tenso gerador de violncia. Muitas vezes, os episdios de violncia fsica e psicolgica ocorrem entre casais que mantm convivncia em nvel privado e conjugal. Da surge o que chamamos de violncia domstica. Diferentemente da violncia urbana, a violncia domstica e conjugal incide sempre sobre as mesmas vtimas, podendo ser habitual e crnica. Essas caractersticas possuem consequncias especcas, que tornam este tipo de conito diferenciado. A cada ano, mais de mil mulheres so mortas por seus maridos, ex-maridos e namorados. Muitas outras perdem seus empregos, entram em depresso, sofrem danos fsicos e psicolgicos irreparveis. Nos ltimos quarenta anos, a violncia de gnero no mbito conjugal deixou de ser menosprezada como um problema privado e passou a ser questionada em muitos pases do Ocidente. Antes disso, o espao intrafamiliar era visto como lugar estritamente privado, e a violncia conjugal era interpretada como simples briga entre maridos

14 Como o Art.107 que extinguia a punibilidade nos casos de estupro pelo casamento do agente com a vtima ou pelo casamento da vtima com terceiros; Artigo 217: Seduzir mulher virgem, menor de dezoito e maior de quatorze, e ter com ela conjuno carnal, aproveitando-se de sua inexperincia ou justicvel conana; Art. 219: Raptar mulher honesta, mediante violncia, fraude ou justicvel conana; Art. 219. Raptar mulher honesta, mediante violncia, grave ameaa ou fraude, para ns libidinosos; Art. 240. Cometer adultrio, e outros. Ver Lei 11.106/2005 sancionada em 28.3.2005

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e mulheres. Por ser mantida como assunto de famlia, raramente a polcia, a justia, os parentes ou a comunidade interferiam no problema. No Brasil, assim como nos Estados Unidos e na Europa, o impulso inicial para o reconhecimento da violncia domstica como um problema social foi dado pelo movimento feminista no nal da dcada de 1960. Foi iniciado um trabalho de mobilizao que desencadeou um processo de manifestaes sociais, denncias, congressos, publicaes e reivindicaes, sempre voltadas conscientizao da sociedade e dos poderes pblicos sobre a gravidade da violncia conjugal e a necessidade de criar medidas de proteo s mulheres agredidas (Safoti, 1999). Apesar de sempre contar com um movimento de mulheres muito engajado na questo da violncia domstica, o Brasil tardou a criar leis e polticas pblicas voltadas a essa problemtica. As manifestaes pblicas foram intensas, mas as respostas e o comprometimento dos poderes pblicos demoraram a chegar. Em pases como a Inglaterra, a Frana e os Estados Unidos, polticas legais e sociais surgiram j no incio da dcada de 1970. A primeira conquista legal brasileira foi com a Constituio Federal de 1988, que incluiu o pargrafo 8 em seu artigo 226, dizendo: O Estado assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a violncia no mbito de suas relaes. Antes disso, em 1985, foi implementada a primeira Delegacia Especializada no Atendimento a Mulheres vtimas da violncia, considerada a maior conquista do movimento feminista nacional e a principal poltica pblica de preveno e combate violncia contra a mulher inaugurada no Pas. Outra lei nesse sentido surgiu apenas no ano de 2002. A Lei 10.455, de autoria da deputada federal e advogada Nair Xavier Lobo, alterou um artigo da lei dos Juizados Especiais Criminais (Lei 9.099/95), permitindo ao juiz, em casos de violncia domstica, como medida de cautela, determinar ao agressor que se afastasse do lar, antes do julgamento nal do processo. No entanto, essa medida s poderia ser usada quando ocorresse um crime considerado pela doutrina jurdica como infrao de menor potencial ofensivo, ou

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seja, em crimes com menor pena, como leses leves, vias de fato, injria e ameaa. Essa foi uma decincia da lei, pois nos casos em que envolviam agresses mais intensas e perigosas, como tentativas de homicdio e leses corporais graves, a lei no poderia ser aplicada, uma vez que tais crimes no so julgados nos Juizados Especiais Criminais. Alm disso, esse dispositivo legal foi praticamente ignorado pelos juzes, advogados e promotores. Em 2004, foi aprovada a Lei 10.886, que acrescentou um novo pargrafo ao artigo 129 do Cdigo Penal (leso corporal) tipicando a violncia domstica e aumentando a pena para seis meses a um ano de deteno, enquanto a leso corporal simples, prevista no artigo 129, prev deteno de trs meses a um ano. Tratou-se de uma modicao legislativa completamente incua, pois a alterao da pena mnima de 3 para 6 meses, no modicou os procedimentos penais em relao ao agressor. Essa pequena alterao do Cdigo Penal causou uma grande frustrao nos movimentos de mulheres, pois a violncia domstica prevista neste pargrafo 9 continuou sendo um crime de menor potencial ofensivo julgado pelos Juizados Especiais Criminais, no afastando a possibilidade de transaes penais e aplicao de insignicantes penas pecunirias aos agressores. Alm disso, esse segundo sinal de reconhecimento da violncia domstica cou restrito apenas ao crime de leso corporal. Fazendo um rpido paralelo com a legislao norte-americana sobre violncia domstica pode-se depreender o quanto o Brasil foi, por muito tempo, acentuadamente tmido e resistente na criao de dispositivos legais mais incisivos e ecientes para o enfrentamento da violncia domstica. Devido a um contexto cultural diferenciado, as campanhas feministas norte-americanas focaram muito mais na necessidade de leis para coibir a violncia conjugal, mais do que em qualquer outro tipo de instituio (Frug, 1992). Como resultado, as leis comearam a surgir j no nal da dcada de 1970 e no comeo da dcada de 1980. Essas medidas tomaram um rumo diferenciado do Brasil, assumindo um vis penalista bem

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mais pesado. Espalharam-se pelo pas as pro-arrest policies, polticas legais a favor da priso do agressor, e as non-drop prosecution policies, que pregam a persecuo penal obrigatria dos agressores, sem dar oportunidade para a mulher agredida escolher se deseja ou no processar criminalmente o autor da agresso (Erwin, 2006). Em meados da dcada de 1980, j eram bem comuns essas leis permitindo a priso dos culpados nos casos de violncia domstica, sem a necessidade do agrante e do mandado de priso. As polticas pro-arrest culminaram na disseminao do mandatory arrest, uma espcie de priso obrigatria que deve ser efetuada pelo policial assim que atende a um chamado residencial envolvendo violncia entre casais. Na dcada de 1990, a violncia domstica j era reconhecida como crime nos 50 estados americanos e no Distrito de Columbia (Henning & Feder, 2005). Depois desta onda penalista, as prises de pessoas envolvidas em crimes relacionados violncia conjugal cresceram cerca de 20% no pas. No entanto, o nmero de mulheres presas cresceu 446%, pois os policiais, quando atendiam os chamados e viam que a agresso havia sido recproca, prendiam o casal. A partir dessas novas estatsticas, as crticas comearam a surgir, pois um nmero exagerado de mulheres estava sendo presa e revitimizada pelo sistema. Em resposta s crticas, as regras mudaram, e as prises comearam a ser recomendadas somente em casos muito srios de violncia domstica, com alto potencial de perigo para as vtimas. Alm disso, a partir dessa reviso, surgiram ento as leis do primary agressor, pregando que o policial teria de agir com mais cuidado e identicar o agressor primrio antes de efetuar uma priso, de forma a punir apenas a pessoa que iniciou a agresso, e no o casal (idem). Essa cultura passou a gerar uma linha acadmica crtica, que j na dcada de 1990 comeou a questionar a real efetividade das polticas de priso e de persecuo penal obrigatria (Buzawa & Buzawa, 1996; Saunders, 1995). A tendncia das discusses agora gira em torno da problematizao da violncia conjugal como um fenmeno que est inserido em um contexto maior de direitos humanos, que envolve tambm

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estruturas de gnero, educao, sade e direitos econmicos (Erwin, 2006). Inmeros tipos de polticas sociais e comunitrias esto sendo desenvolvidas a cada ano, em uma tentativa de se acertar um modelo alternativo de resoluo de conitos, que no passe necessariamente pelo sistema de justia criminal. nesse momento que podemos retomar o contexto brasileiro e discutir um pouco sobre a mais recente poltica legal voltada violncia domstica colocada em prtica no Brasil.

A Lei Maria da Penha uma onda penalista tardia?


A primeira lei federal brasileira voltada inteiramente ao tratamento da violncia domstica foi aprovada somente em 2006 Lei 11.340/06. Trata-se de uma iniciativa inteiramente louvvel, pois busca desfazer os diversos ns que aparecem no sistema de justia penal brasileiro no momento em que devem lidar com esta problemtica especca. Foi tambm uma forma de suprir toda a lacuna legislativa que existia no Pas at ento. Por outro lado, vale reetir um pouco sobre a lentido com que esse caminho vem sendo percorrido no Brasil. A maioria dos pases da Amrica Latina, os Estados Unidos e a Europa j est em um momento de repensar suas leis, que foram criadas nas dcadas de 1980 e 1990. J passaram por experincias sucientes para poder detectar as decincias dos novos procedimentos propostos, reeditar novas regulamentaes e buscar novos caminhos. E o que mais importante, assim como foi colocado logo acima sobre a experincia norte-americana, a tendncia das discusses agora est se movendo em torno da inecincia de se recorrer ao enrijecimento penal para se tentar reduzir os ndices de violncia conjugal.15
15 O maior exemplo so os Estados Unidos, onde o prprio movimento feminista e a prpria sociedade um dia acreditaram na poltica repressiva. Mas os ndices de violncia domstica nesse pas continuam sendo um dos mais altos do mundo.

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Esse panorama internacional tem mostrado que tentar lidar com a violncia domstica apenas por meio dos trilhos do sistema de justia criminal no suciente. O enfrentamento desse problema requer medidas que cerquem o problema por todos os lados possveis. O nico problema da Lei Maria da Penha realmente quanto a sua data de nascimento. Se ela houvesse surgido na dcada de 1980 ou 1990, hoje as discusses em torno de procedimentos penais e civis j poderiam estar em um patamar bem mais avanado. O poder judicirio e todos os outros poderes pblicos j estariam muito mais familiarizados com a questo, e as discusses poderiam estar seguindo os rumos da justia restaurativa16 e da criao de procedimentos alternativos de resoluo de casos de violncia domstica, como j est acontecendo em muitos outros pases. Essa nova lei no trouxe inovaes penais drsticas, nem assumiu um forte vis punitivo, pois essa no uma tendncia seguida pelo movimento feminista brasileiro. No entanto, as alteraes mais incisivas que trouxe, como a obrigao de se instaurar inqurito policial nos casos de leso corporal e a recomendao para que sejam criados Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra as Mulheres, causaram uma certa resistncia no meio jurdico e nas delegacias de polcia. Muitos delegados ainda se recusam a instaurar inquritos policiais nos casos de leso corporal leve que envolvam violncia domstica, e poucos Juizados de Violncia Domstica foram criados at hoje no pas. Por outro lado, sempre devemos ter em mente que o Brasil um Pas de dimenses continentais, que agrega 5.563 municpios, diversas culturas e diversos nveis de compreenso, fatores

16 A justia restaurativa uma nova forma de funcionamento da justia penal, que enfoca a reparao dos danos causados s pessoas e relacionamentos, ao invs de punir os transgressores. As prticas restaurativas proporcionam, queles que foram prejudicados por um incidente, a oportunidade de reunio para expressar seus sentimentos, descrever como foram afetados e desenvolver um plano para reparar os danos ou evitar que acontea de novo. Existe a ideia de suprir as necessidades emocionais e materiais das vtimas e, ao mesmo tempo, fazer com que o infrator assuma responsabilidade por seus atos, mediante compromissos concretos (Jesus, 2005).

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que contribuem para a lentido no momento de novas adaptaes e aceitao de mudanas. O que vemos que importantes inovaes alcanadas no campo da legislao nem sempre so acompanhadas de avanos correspondentes na subjetividade dos indivduos que, por sua vez, dependem de uma evoluo dos padres culturais da sociedade como um todo. A justia brasileira est agora em uma fase de desconstruo de uma viso minimizadora de um grande problema social. As mudanas ainda vo continuar ocorrendo a passos lentos e s daqui a algum tempo que poderemos analisar a real efetividade dos novos dispositivos jurdicos criados com a lei Maria da Penha. Alm disso, ainda existe um longo caminho pela frente para se tentar conscientizar os operadores de todo o sistema de justia penal quanto gravidade e s particularidades do problema da violncia domstica. Esse o nus dessa lei ter sido criada to tardiamente no Pas. Por outro lado, no se pode deixar de elogiar o fato de esta lei ter assumido um vis no somente voltado a procedimentos legais de assistncia e proteo s vtimas e ao processo e julgamento das causas decorrentes da prtica de violncia domstica contra a mulher. Essa lei tambm traz um captulo muito importante com algumas medidas integradas de preveno violncia domstica, seguindo recomendaes da Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher Conveno de Belm do Par, adotada pelo Brasil em 1994. A prpria lei Maria da Penha foi uma resposta do governo federal, em parceria com o movimento feminista, a obrigaes assumidas quando assinou essa Conveno. Como vimos acima, um problema social como esse requer outros tipos de transformao que no sigam somente o caminho jurdico. Essas so algumas das mais importantes diretrizes traadas no Ttulo III, da Lei Maria da Penha: o respeito, nos meios de comunicao social, dos valores ticos e sociais da pessoa e da famlia, de forma a coibir os papis estereotipados que legitimem ou exacerbem a violncia domstica e familiar, de acordo com o estabelecido no inciso III do art. 1,

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no inciso IV do art. 3 e no inciso IV do art. 221 da Constituio Federal; (Inciso III, art.8) a promoo e a realizao de campanhas educativas de preveno da violncia domstica e familiar contra a mulher, voltadas ao pblico escolar e sociedade em geral, e a difuso desta Lei e dos instrumentos de proteo aos direitos humanos das mulheres; (Inciso V, art. 8) a promoo de programas educacionais que disseminem valores ticos de irrestrito respeito dignidade da pessoa humana com a perspectiva de gnero e de raa ou etnia; (Inciso VIII, art. 8) o destaque, nos currculos escolares de todos os nveis de ensino, para os contedos relativos aos direitos humanos, equidade de gnero e de raa ou etnia e ao problema da violncia domstica e familiar contra a mulher. (Inciso IX, art. 8) Na tentativa de implementar essa gama de polticas sociais, legais e culturais voltadas preveno e enfrentamento da violncia domstica, o governo federal, por meio de sua Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, tem colocado em prtica uma Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia (PNEV) contra as Mulheres. Essa poltica foi adotada em 2003, e busca abarcar todas as dimenses da violncia contra a mulher. Essas aes, expressas no Plano Nacional de Polticas para Mulheres (PNPM), so resultados de um reconhecimento do prprio governo federal de que a desigualdade historicamente estabelecida entre mulheres e homens estrutura o processo de excluso de milhares de cidads deste pas, sendo a violncia contra as mulheres uma das expresses mais perversas desta desigualdade. A PNEV est em consonncia com a Lei Maria da Penha e com convenes e tratados internacionais, tais como: a Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), a Conveno de Belm do Par (1994), a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (Cedaw, 1981) e a Conveno Internacional contra o Crime Organizado Transnacional Relativo Preveno, Represso e Punio do Trco de Pessoas (Conveno de Palermo, 2000).

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As aes da PNEV seguem quatro eixos estruturantes voltados a aes educativas e culturais de preveno; aes de combate com vis punitivo e de cumprimento da Lei Maria da Penha; aes de assistncia, que envolvem criao de abrigos, redes de assistncia e capacitao de agentes pblicos; e aes que visam a garantia de direitos, com o cumprimento de legislao nacional, internacional e iniciativas para o empoderamento das mulheres. A partir de toda essa explanao neste captulo sobre a questo do enfrentamento da violncia domstica no Brasil, podemos depreender que as iniciativas nesta rea comearam a realmente tomar corpo e fora a partir do sculo XXI. Mesmo que a lei Maria da Penha tenha sido uma forma de penalismo tardio, era extremamente necessrio, pois havia um grande vazio na legislao brasileira at 2006. Finalmente, temos uma lei, e, nalmente, temos um governo federal tambm engajado em trilhar esse caminho da preveno e do combate a um problema de gnero to disseminado em todas as sociedades do mundo. Resta agora trilhar um caminho semelhante que seja voltado exclusivamente problemtica da violncia sexual contra as mulheres. O judicirio brasileiro no pode continuar lidando com essa questo com tanta discriminao e descaso. Os procedimentos penais para esse tipo de violncia de gnero tambm precisam de uma reforma.

9 CONSIDERAES SOBRE A PERSISTNCIA DA TORTURA NA ATUALIDADE: UM RECORTE TERICO-METODOLGICO


Carlos Alberto Sanches Jnior1 Csar Grusdat de Assis2

Introduo
A rejeio da tortura um dos princpios da modernidade nos mbitos jurdico e punitivo. Entre os sculos XVIII e XX, a tortura passou de uma prtica indispensvel ao sistema jurdico clssico a um ato proibido por leis, atingindo nalmente o status de crime hediondo. Entretanto, esta prtica persistiu durante todo o sculo XX, ora como um dos instrumentos de manuteno dos regimes ditatoriais, ora como um dos mais intrigantes paradoxos dos perodos democrticos. No incio do sculo XXI, a tortura tem atingido ndices relativamente altos de aceitao popular em circunstncias como a guerra contra o terror ou em momentos crticos da guerra contra o crime. Em 2006, em uma pesquisa mundial realizada pela BBC World Service, o Brasil apresentou uma taxa de aprovao da tortura maior que a global, com 32% dos entrevistados admitindo a prtica em determinados casos e 61% declarando-se contra qualquer tipo de

1 Mestrando pelo Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais, Unesp, Marlia. 2 Graduando em Cincias Sociais pela Unesp, Marlia, bolsista PIBIC-CNPQ e pesquisador do OSP.

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tortura.3 Em fevereiro de 2008, a Pesquisa sobre Valores e Atitudes da Populao Brasileira, realizada pela empresa Nova S/B em parceria com o Ibope, constatou que 26% (ou seja, um quarto) dos brasileiros utilizaria tortura como mtodo de investigao policial. Na parcela dos entrevistados com curso superior, tal aprovao atinge 40%; entre pessoas com renda superior a cinco salrios mnimos, 42%; e entre os que ganham at um salrio mnimo, 19%.4 Em junho de 2008, segundo pesquisa realizada pela World Public Opinion em 19 pases, para 9% da amostragem geral a tortura deveria ser aberta e incondicionalmente permitida. Para 26%, restringida a terroristas, a m de salvar vidas inocentes.5 Os maiores ndices de reprovao da tortura sob quaisquer circunstncias pertencem aos pases da Europa. Os menores so encontrados no Azerbaijo (54%), Egito (54%), Estados Unidos (53%), Rssia (49%), e Ir (43%). Comparando com os resultados obtidos pela BBC World Service em 2006,6 houve um signicativo aumento da parcela da populao geral que aprova algum tipo de tortura: de 29% para 35%. No caso bastante representativo dos Estados Unidos, houve um aumento signicativo no apoio tortura exclusiva de terroristas (crescimento de oito pontos percentuais), enquanto a parcela que reprova a tortura sob quaisquer circunstncias diminuiu cinco pontos percentuais. Para os ns deste texto, considera-se tortura em seu sentido lato e no distante da denio jurdica do termo, ou seja, como a imposio

3 Disponvel em: <http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/story/2006/ 10/061019_tortura_crg.sht> Acessado em: 21 de mar. de 2009. 4 Disponvel em: <http://oglobo.globo.com/pais/mat/2008/03/08/ibope_26_ admitem_tortura_pesquisa_mostra_preconceito_de_raca_orientacao_sexual-426148416.asp> Acessado em 21 de mar; de 2009. 5 Os termos no questionrio so, respectivamente, accept limited torture of terrorists to save innocent lives e torture should be generally allowed. Cada uma delas era seguida de um brevssimo texto, exemplicando a questo com a guerra contra o terror. 6 A comparao consta no relatrio oficial da organizao, que se encontra disponvel em: <http://www.worldpublicopinion.org/pipa/articles/btjusticehuman_rightsra/496.php >

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de dor fsica ou psicolgica, seja com ns de intimidao, de punio, seja como meio para obteno de consso. O vasto repertrio de justificativas que sustenta a prtica da tortura pode ser contemplado pela literatura sociolgica de diversos ngulos. O que segue uma viso panormica das contribuies de Michel Foucault, Giorgio Agamben e David Garland sobre o tema.

A tortura no sistema jurdico clssico


A tortura s ser denunciada como uma prtica brbara em ns do sculo XVIII. At ento, ela tinha sua funo no interior da prpria prtica jurdica: o suplcio era regulamentado por Cdigos, executado em pblico pelos magistrados e sustentava-se pelo alto valor da consso. O procedimento jurdico clssico (sculos XVI-XVIII) centralizava-se no suplcio como tcnica de verdade e ato de punio, simultaneamente. Nesse cenrio, a tortura tinha um efeito de verdade se executada conforme as disposies dos Cdigos.
em primeiro lugar, porque esta constitui uma prova to forte que no h nenhuma necessidade de acrescentar outras, nem de entrar na difcil e duvidosa combinao dos indcios; a consso, desde que feita na forma correta, quase desobriga o acusador do cuidado de fornecer outras provas (em todo caso, as mais difceis). (Foucault, 1999, p.35)

Era extremamente necessrio que a palavra do supliciado conrmasse o inqurito produzido pelos magistrados, mesmo que essa conrmao viesse de uma cooperao forada. Pela consso, portanto, o acusado assina verdade da informao (idem, p.36). A consso gura como elemento de prova e como contrapartida viva das informaes escritas pea extremamente necessria para a validao do processo jurdico. Na economia do castigo ento em vigor, a tortura tem seu lugar estrito num mecanismo penal complexo em que [...] a demonstra-

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o escrita precisa de um correlato oral; em que as tcnicas da prova administrada pelos magistrados se misturam com os procedimentos de provas que eram desaos ao acusado (Foucault, 1999, p.37).7 A tortura tambm pode ser a reproduo teatral do crime na execuo do culpado: [...] a forma de execuo faz lembrar a natureza do crime: fura-se a lngua dos blasfemadores, queimam-se os impuros, corta-se o punho que matou [...]; a justia faz os suplcios repetirem o crime (idem, p.40). Resumidamente, a tortura clssica era um jogo judicirio entre o soberano rgio, o supliciado e o pblico. Na medida em que se atinge o soberano ao infringir a lei, a tortura era o ato de vingana do soberano uma vingana que, representada em pblico, tinha a funo de instruir os sditos. Ao supliciado era imputada a tarefa de ser o arauto de sua prpria condenao atravs da mais atroz coao fsica, atravs das sonoras lamentaes sobre o cadafalso, ele obrigado a cantar a prpria derrota que lhe foi imposta pelo soberano. Na outra ponta do espetculo, o pblico. Na cerimnia penal o pblico , ao mesmo tempo, espectador e personagem principal no teria sentido uma punio secreta (idem).

O banimento da tortura do ritual jurdico


O suplcio do perodo clssico era mecanismo de um poder que na falta de uma vigilncia ininterrupta, procura a renovao de seu
7 A tortura jurdica uma tcnica de verdade que possui elementos de dois mecanismos judicirios explorados por Foucault nas conferncias A Verdade e as Formas Jurdicas (1973): o inqurito e o jogo de prova: A tortura um jogo judicirio estrito. [...] Entre o juiz que ordena a tortura e o suspeito que torturado, h ainda uma espcie de justa: o paciente o termo pelo qual designado o supliciado submetido a uma srie de provas, de severidade graduada e que ele ganha aguentando, ou perde confessando [...] A investigao da verdade pelo suplcio do interrogatrio realmente uma maneira de fazer aparecer um indcio, o mais grave de todos a consso do culpado; [...] A tortura para fazer confessar tem alguma coisa de inqurito, mas tem tambm de duelo (Foucault, 1999, 38)

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efeito no brilho de suas manifestaes (Foucault, 1999, p.48). Este ser sucedido por um exerccio contnuo de poder, marcado pela concepo de pacto social e pela punio como privao da liberdade. O desaparecimento da tortura dos Cdigos e sua subsequente criminalizao datam do incio do sculo XIX. Em 1851, ela j era ilegal em todos os pases da Europa. Segundo Foucault, essa a poca dos discursos e projetos liberais de humanizao das penas, da adoo de penas mais brandas, sutis, despojadas de ostentao, e, principalmente, focadas na administrao dos corpos mais do que em sua brusca e espetacular eliminao (idem). As penas devero representar a abstrao da prpria lei. A certeza de ser punido que deve desviar o homem do crime e no mais o abominvel teatro (idem, p.11). A nova punio orientada pela noo de pacto social, age mediante a administrao dos corpos atravs da imposio de um regime disciplinar. O castigo passou da arte das sensaes insuportveis a uma economia dos direitos suspensos (idem, p.14). Punio sem dor fsica no extremo, do corpo anestesiado que ela tira a vida. Grosso modo, a pena visa alma, no mais o corpo e quando atinge o corpo para alcanar, nele, a alma. para garantir essa finalidade que um exrcito inteiro de tcnicos veio substituir o carrasco, anatomista imediato do sofrimento: os mdicos, os capeles, os psiquiatras, os psiclogos, os educadores (idem, p.14). Por outro lado, estas penalidades incorpreas necessitam se focar justamente sobre os corpos na distribuio espacial e na visibilidade dos corpos individuais. Uma das principais mudanas advm do que Foucault denomina negao terica: o essencial da pena que ns, juzes, inigimos, no creiais que consista em punir, o essencial procurar corrigir, reeducar, curar (Foucault, 1999, p.11-4). Ao invs de castigo, a arte de punir passa a ser a arte da preveno e da ressocializao mediante o encarceramento. Ganha forma uma ortopedia moral. Dela surge, na forma do exame, toda uma nova estirpe de saberes (criminologia, psicologia etc.).

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O espetculo punitivo suprimido e a execuo da pena passa a ser apenas um novo ato de procedimento ou de administrao (idem, p.13). Mesmo a imposio da morte (o ltimo recurso que tanto pesa aos reformadores) um acontecimento burocrtico quase secreto. Junto ao espetculo, vai-se tambm o carter ordlico da pena, o duelo, a vingana punir se tornou um procedimento frio, impessoal. Se nas monarquias o poder era exercido de forma repentina, ostensiva, descontnua e com traos de um ritual de vingana, nos Estados modernos ele substitudo pela vigilncia contnua, pela punio como evento privado e pela ausncia de qualquer coisa que evoque a ideia de represlia. O projeto o de produzir corpos dceis politicamente e produtivos economicamente, por meio da individualizao positiva destes corpos mediante tcnicas de racionalizao do tempo e do espao e de todo um sistema de vigilncia, de hierarquias, de inspees, de escrituraes, de relatrios: [...] uma tecnologia disciplinar do trabalho (Foucault, 2005, p.288). A tortura no teria lugar neste esquema. Retrospectivamente, essa poltica punitiva, predominante at os anos 70, baseava-se sobretudo, na crena de que o controle do crime deveria ser uma atividade cienticamente orientada, livre de sentimentos populistas; de que as vtimas no faziam parte da equao criminal; de que, no obstante o fraco ndice cientco das teorias criminolgicas, elas eram sucientemente eclticas (anomia, privao relativa, teoria da subcultura, carreiras delinquenciais, desigualdade social, etiquetamento) e escapavam do pensamento nico; de que o Estado era o nico a ter um papel de relevo no controle do crime; de que uma taxa bsica de crimes era parte normal e aceitvel de uma sociedade de massa; de que o conhecimento na rea da justia criminal estava progredindo, gerando otimismo entre especialistas e pblico, e de que o Estado conseguiria controlar as fontes do crime e promover mtodos racionais de reinsero dos criminosos sociedade (Souza, 2003, p.163). Foucault sabia que estava tratando do projeto ideal dos meios de connamento (Deleuze, 1992, p.226). No entanto, a despeito das

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resistncias enfrentadas e das crticas que acompanharam toda sua vigncia, esta poltica constitua sem dvida o discurso predominante em todo o campo punitivo (Garland, 2008).

O paradoxo tortura X disciplina no Brasil


No Brasil, entretanto, o desenvolvimento das disciplinas, o enclausuramento do corpo, o abandono progressivo da violncia fsica e a efetivao dos direitos individuais, que encontramos no modelo europeu (Frana, Inglaterra e Estados Unidos), nunca aconteceram. Os pases de histria colonial parecem resistir parcialmente importao do modelo penal disciplinar: o corpo sempre o locus da punio; toda dominao deixa marcas no corpo e se expressa por alguma dose de sofrimento corporal (Caldeira, 2000, 370-4). Em seu trabalho sobre a criminalidade em So Paulo no perodo de redemocratizao do Brasil, Teresa Pires Caldeira chega a mencionar o efeito pedaggico que a populao brasileira atribui inio da dor ideia que vigora mesmo entre a parcela da populao que mais frequentemente sofre maus-tratos. Tambm a velha relao tortura-verdade aparece no interior destes discursos (idem). Tais representaes da pena (que ligam poder e dor, correo e dor) fazem que as prticas de tortura resistam s reformas at hoje empreendidas pelo Estado em seu aparato de coero e vigilncia. No incio do sculo XX, p. ex., a Polcia de So Paulo passou por um processo de modernizao que consistia na burocratizao e na prossionalizao do setor. No entanto, as antigas prticas de maus-tratos apenas se articularam ao novo contexto. As livres nomeaes dos chefes de polcia, delegados e subdelegados possibilitaram as polcias partidrias, vinculadas ao interesse de elites locais e afeitas ao emprego da violncia (cf. Salla & Alvarez, 2006, p.283). Vale lembrar que, apesar das disposies da Constituio de 1988, a primeira e nica lei brasileira que tipica o crime de tortura tem apenas 12 anos (a Lei 9.455 de 1997). O intrigante que muitos casos de tortura no Brasil (seno a maioria, pelo menos boa parte) ocorrem justamente no interior

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das instituies disciplinares de enclausuramento penitencirias, hospcios etc. O Ministrio Pblico recebe frequentes denncias de tortura em treinamentos de policiais militares, civis e federais. Poder-se-ia indagar se, ao erguer os muros sem erigir uma poltica correspondente ao modelo original (focada nos direitos individuais etc.), as tentativas de imposio do regime penal disciplinar no Brasil no teriam somente obscurecido a prtica da tortura ao invs de extingui-la de fato. De qualquer modo, mesmo no sculo XX europeu, a tortura e a execuo sumria (outro grave paradoxo da modernidade) foram praticadas repetidas vezes.

A tortura e a execuo sumria como atos de Estado


Quando se contempla, na histria poltica dos sculos XX-XXI, os episdios em que o prprio Estado subsidirio de violaes de direitos individuais, vem tona o seguinte paradoxo: como o Estado da disciplina, que ostenta a vida e a integridade fsica como valores fundamentais, que prefere normalizar a executar e que baniu a tortura de seu ritual jurdico, enm, como este mesmo Estado, por meio de seu prprio artefato jurdico, pode promover legitimamente o assassnio e a tortura? Para Giorgio Agamben, o poder de deciso sobre a vida matvel repousa sobre o dispositivo jurdico do estado de exceo, presente em todas as Constituies modernas (mesmo nas mais democrticas). Na concepo original deste dispositivo, o soberano teria o poder de suspender a Constituio em situaes de crise, com o m de tomar quaisquer medidas necessrias ao restabelecimento da ordem. Em suma, o poder executivo teria o direito de declarar uma guerra civil legal contra os inimigos do Estado, conduzindo determinados adversrios polticos a uma zona exterior ao abrigo das leis, e, portanto, a uma zona de indeterminao jurdica, onde sua eliminao fsica no constituiria crime (Agamben, 2007).

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O julgamento do ocial nazista Adolf Eichmann pode nos fornecer alguns exemplos do que representa esta exceo legal. Segundo Hannah Arendt, a defesa teria preferido que ele se declarasse inocente com base no fato de que, para o sistema legal nazista ento existente, no fizera nada errado; de que aquelas acusaes no constituam crime, mas atos de Estado (Arendt, 2003, p.33). Eichmann no s obedecia a ordens, ele tambm obedecia a leis, num contexto poltico-jurdico denido pelo prprio ru como perodo de crime legalizado pelo Estado (Arendt, 1999, p.152-3). Ora, o ato inaugural do Estado nazista o modelo por excelncia do estado de exceo. Vale lembrar: o artigo 48 da Constituio de Weimar, de 1919, permitia ao presidente do Reich tomar quaisquer medidas excepcionais em prol do restabelecimento da segurana e da ordem pblicas. Foi se valendo justamente deste artigo que, to logo subiu ao poder, Hitler promulgou o Decreto para a Proteo do Povo e do Estado (1933), que abria alas para a gradual e total suspenso dos direitos de toda uma diversicada classe de adversrios polticos e de grupos raciais no desejados dentre estes direitos, evidentemente, o direito de viver e o direito integridade fsica. O totalitarismo moderno pode ser denido, nesse sentido, como a instaurao, por meio do estado de exceo, de uma guerra civil legal que permite a eliminao fsica no s dos adversrios polticos, mas tambm de categorias inteiras de cidados que, por qualquer razo, paream no integrveis ao sistema poltico (Agamben, 2007, p.13). A abertura destes espaos de crimes legalizados e a reduo de determinados sujeitos vida nua signicam, enm, a permisso para submet-los tortura ou o aval para sua execuo sumria. As consideraes de Teresa Pires Caldeira sobre o corpo incircunscrito aproximam-se do diagnstico de Agamben sobre a vida nua. O corpo incircunscrito no tem barreiras claras de separao ou evitao, um corpo permevel, aberto interveno, no qual as manipulaes de outros no so consideradas problemticas. Por outro lado, o corpo incircunscrito desprotegido por direitos individuais e, na verdade, resulta historicamente de sua ausncia (Caldeira, 2000, p.370)

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O importante a se ressaltar, na tese de Agamben, o triunfo do estado de exceo como tcnica poltica, como recurso permanentemente ativado. Agamben retoma a armao de Walter Benjamin de que o estado de exceo [...] tornou-se regra (Agamben, 2007a, p.18). O que era uma medida de emergncia, de necessidade, tornou-se o paradigma poltico do sculo XX e incio do XXI. Sua transformao em uma mera e recorrente tcnica de governo fez que o campo de concentrao, no mais a cidade, se tornasse a melhor representao espacial para a poltica contempornea (cf. Agamben, 2007b). Hoje, o interminvel estado de emergncia, ainda que, eventualmente, no declarado em seu sentido tcnico [...] tornou-se uma das prticas essenciais dos Estados contemporneos, inclusive dos chamados democrticos (Agamben, 2007a, p.13, grifos nossos). na suspenso dos direitos essenciais de determinados indivduos que o Estado (justamente o estado normalizador, disciplinar, biopoltico) opera o velho direito soberano de fazer morrer em defesa e pela segurana das vidas sob sua tutela. Em resumo, poder-se-ia dizer que quando a prerrogativa da proteo da sociedade (tpica do biopoder) exponenciada, o Estado abre as excees: cerca os corpos ameaadores e extermina a vida indigna de ser vivida. Faz transparecer em sua dinmica o que comumente tratado como resqucios de perodos totalitrios ou ditatoriais: tortura, execues sumrias, ndices altssimos de encarceramento, e, principalmente, uma relativa permissividade (inclusive popular) de prticas que em situaes normais constituiriam crime.8 H uma relao de contiguidade entre democracia de massa e totalitarismo: a total politizao de tudo (Agamben, 2002, p.127). somente pelas tcnicas de apropriao do corpo e da vida pelo Estado que possvel compreender a rapidez, de outra forma inexplicvel, com a qual no nosso sculo [sculo XX] as democracias parlamentares puderam virar Estados totalitrios, e os Estados totalitrios converterem-se quase sem soluo de continuidade em
8 Esta parece ser uma via de anlise muito adotada por pesquisas recentes sobre a guerra contra o terror, p. ex. (v. Morton & Byrave, 2008; Andrews, 2005).

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democracias parlamentares (idem, p.128). Alis, a mais persuasiva justicativa para o estado de exceo s poderia ser encontrada numa democracia moderna, na qual o valor mais alto a defesa da populao. No campo, a soberania nacional reivindica o corpo do terrorista com o mesmo mpeto que a soberania rgia clssica reivindicava o corpo e a vida do supliciante. Embora atente para as peculiaridades do extremo que signicou o Estado nazista, o diagnstico de Foucault no se situa muito distante do de Agamben: Tal jogo est efetivamente inscrito no funcionamento de todos os Estados (Foucault, 2005, p.312). Percebe-se um certo grau de impropriedade na tentativa de se reduzir as presenas da execuo e da tortura nos Estados modernos a simples contradies, como se elas no tivessem um mnimo grau de suporte nas democracias parlamentares j experimentadas. A tese da contiguidade entre as democracias do sculo XX (e incio do XXI) e o totalitarismo pode se conrmar historicamente pela facilidade com que regimes democrticos se converteram em regimes de privao e violao das liberdades individuais. A tortura parece no conhecer a linha tnue que virtualmente os separa. Em nossos dias, o estado de exceo no precisa ser declarado tecnicamente basta que se justique restries de direitos pelo vis da defesa nacional ou da defesa de vidas inocentes. Agamben explora o exemplo de Guantnamo, em que suspeitos de atos terroristas foram submetidos sistematicamente a sesses de tortura por militares norte-americanos (Agamben, 2002). Os debates sobre a punio dos torturadores e sobre a situao jurdica dos torturados esto longe de algum consenso (cf. Butler, 2007). A tortura pode ser estranha aos projetos originais da punio moderna, baseados na crena na ressocializao e na obliterao do sofrimento corporal. No entanto, como se tentou demonstrar acima, a abertura de campos de exceo est inscrita na origem mesma das democracias modernas. Ou seja, a tortura no pode ser analisada como um fenmeno simplesmente exterior, estranho s experincias democrticas do sculo XX (como simples resqucios de perodos ditatoriais, como muitos o fazem). Talvez hoje, em um momento de

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ampliao dos direitos polticos e da raticao de tratados internacionais de defesa aos direitos humanos,9 a tortura de criminosos tenha um apoio ainda mais macio do que tinha em contextos polticoinstitucionais francamente autoritrios, pelo menos em algumas regies. Trazer tal paradoxo pauta das polticas pblicas um dos grandes desaos deste incio de sculo. Alguns autores explicam a abertura destes campos de exceo, a seleo dos terroristas matveis da vez, pela prioridade da segurana estatal. Segundo Marcelo Lopes de Souza, no Brasil os tracantes teriam substitudo os comunistas na posio de inimigos internos (cf. Souza, 2000, p.96) pela lgica, portanto, os tracantes seriam os corpos sobre os quais, hoje, o Estado militarizado poderia agir livremente.10 Entretanto, sabe-se que suspeitos dos chamados crimes comuns sempre foram submetidos tortura no Brasil, mais ainda do que qualquer outro tipo de criminoso.11 Se, retrospectivamente, destacamos os presos polticos como principais vtimas de tortura nos perodos ditatoriais, isto se deve em parte franca institucionalizao da tortura a eles imposta: lemos em relatos que o mtodo de tortura foi institucionalizado em nosso pas, e [...] a prova deste fato no est na aplicao das torturas pura e simplesmente, mas, no fato de se ministrarem aulas [nos quartis] a este respeito (Arquidiocese de So Paulo, 1985, p.31). A maneira como desconsideramos os maus-tratos aos presos comuns em tal perodo talvez se deva tambm forma como o problema era tratado pelas lideranas polticas de defesa aos direitos individuais, cuja pauta se limitava, na maioria

9 No caso do Brasil: Conveno Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura (1989); Conveno Contra a Tortura e outros Tratamentos Cruis, Desumanos e Degradantes (1989); Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos (1992); Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1992); Conveno Americana de Direitos Humanos (1992); Protocolo Conveno Americana referente Abolio da Pena de Morte (1996). A tortura, no entanto, s foi tipicada como crime hediondo pela Lei 9.455 de 1997. 10 Precisaramos de conrmao documental para esta suposio. 11 As prticas de tortura em Picos, p. ex., cuja repercusso abre o presente artigo, foram impostas a suspeitos de roubos e assaltos.

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das vezes, aos presos polticos de classe mdia (Caldeira, 2000, p.345). J os presos comuns no tinham bandeira.12

A tortura na modernidade tardia


Nos ltimos trinta anos, tm ocorridas signicativas mudanas no campo punitivo e, principalmente, nas motivaes legitimadas da tortura. O projeto disciplinar previdencirio, de que trata Foucault em Vigiar e Punir, teria entrado em crise e novas representaes sociais da pena parecem emergir. Estas mudanas afetam drasticamente as motivaes legitimadas da tortura. Na esteira das investigaes sobre as transformaes da tecnologia da dominao nos ltimos decnios, Gilles Deleuze j apontava a emergncia de uma sociedade de controle. Foucault teria analisado adequadamente o projeto ideal dos meios de connamento. Mas o que Foucault tambm sabia era da brevidade deste modelo: ele sucedia s sociedades de soberania cujo objetivo e funes eram completamente diferentes (aambarcar, mais do que organizar a produo, decidir sobre a morte mais do que gerir a vida); a transio foi feita progressivamente [...] Mas as disciplinas, por sua vez, tambm conheceriam uma crise, em favor de novas foras que se instalavam lentamente e que se precipitariam depois da Segunda Guerra Mundial: sociedades disciplinares o que j no ramos mais, o que deixvamos de ser (Deleuze, 1992, p.220) Trata-se de uma crise do projeto disciplinar, uma crise das instituies, isto , a implantao progressiva e dispersa de um novo regime de dominao (Deleuze, 1992, p.226). Uma nova cultura de vigilncia e punio vem luz, baseada na colonizao do futuro pelas noes de tecnologia do risco, na teia eletrnica dos controles virtuais e na crise dos sistemas tradicionais de controle social [...] fundamentados nos direitos e nas liberdades (cf. Souza, 2006, p.241-59).
12 A ateno aos direitos de prisioneiros comuns no era includa nas exigncias, apesar de a violao a seus direitos ser rotineira (Caldeira, 2000, p.345)

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Dentre os autores que atestam a emergncia de novos paradigmas punitivos, encontra-se David Garland (2008). O regime punitivo previdencialista, ao que Garland se refere como Penal Welfarism, teria se deteriorado drasticamente, a ponto de hoje predominar o seu reverso (Garland, 2008). As peas que compunham o aparato disciplinar, mais ou menos persistentes na modernidade tardia, recebem uma reorientao, um deslizamento de sentido novos usos lhes so atribudos, do tribunal ao exame mdico-legal, da priso ao policiamento. No que toca mais diretamente ao tema da tortura e dos maus-tratos, poderamos destacar algumas mudanas apontadas por Garland. O declnio do ideal de reabilitao. Cada vez mais a ratio correcional e previdenciria da interveno do sistema penal desacreditada. Por um lado, isto pode ser resultado de um sentimento generalizado de que o previdencialismo no deu certo e de que nada funciona seno uma ao enrgica repressiva por parte do Estado (ou mesmo dos agentes da segurana privada). O ideal da ortopedia social transformar, reeducar cede lugar ao ideal do controle do delinquente irrecupervel. Em todo caso, uma reduzida nfase na reabilitao como objetivo das instituies penais (Garland, 2008, p.50). O ocaso da reabilitao, como o chama Garland, sintomtico: por um sculo a reabilitao foi a mola mestra, o suporte estrutural central do sistema, um dos valores mximos sobre o qual a pena moderna foi erigida (idem, p.51). Se no se pode recuperar o criminoso, o Estado deveria investir somente na sua eliminao ou intimidao assim justicam a execuo e a tortura. O ressurgimento de sanes retributivas e da justia expressiva. Talvez um dos itens que mais interessam o debate sobre a tortura. Como demonstra Foucault (1999), as penas que ostentavam um carter expressamente vingativo, pessoal e retributivo foram tratadas pelos reformadores como barbrie. A manifestao aberta de sentimentos de vingana era virtualmente um tabu (Garland, 2008, p.52). Se, por um lado,

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a defesa do dar o troco na mesma moeda nunca se extinguiu de fato, por outro, ela nunca havia irrompido das prprias instituies, dos polticos e dos agentes pblicos com tanta franqueza e vitalidade. Garland aponta o ressurgimento da retribuio justa no campo punitivo atual. A ascenso deste discurso explicitamente retributivo incentivou os polticos a manifestarem mais abertamente seus sentimentos punitivos e a aprovarem leis draconianas (idem). Muitos discursos atuais favorveis tortura e/ou ao repressiva ilimitada da polcia procuram se justicar com o argumento de que o mero encarceramento no to eciente como uma boa dose de dor imposta ao criminoso na mesma proporo da dor por ele causada. Mudanas no tom emocional da poltica criminal e a ascenso de um populismo no que tange punio. O medo dos cidados de bem e a ousadia nefasta dos criminosos tendem a agir decididamente sobre as medidas de segurana pblica. Declarar-se contra os excessos da polcia declarar-se contra os direitos da populao eis um dos motivos pelos quais os defensores dos direitos humanos tm sido estigmatizados atualmente.13 Estes no recebiam crticas no incio de sua militncia no Brasil, quando defendiam a causa de presos polticos de classe mdia sob uma liderana formada por intelectuais e membros da Igreja Catlica (cf. Caldeira, 2000, p.343-6). As crticas s vo surgir quando vem nova pauta uma velha conhecida a violao dos direitos dos delinquentes. O crime foi redramatizado. A imagem aceita, prpria da poca do bem-estar, do delinquente como um sujeito necessitado, desfavorecido, agora desapareceu. Em vez disto, as imagens modicadas para acompanhar a

13 Empregamos o termo direitos humanos como signicando um conjunto de prticas cultural e politicamente interpretados e modicados (cf. Caldeira, 2000, 344). Portanto, vale lembrar, no se pretende aqui adentrar a interminvel discusso sobre seus fundamentos universais ou mesmo defend-los busca-se apenas compreender as crticas a eles dirigidas como um sintoma da crise dos valores e ideais que orientaram a sociedade disciplinar at as ltimas dcadas.

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nova legislao tendem a ser esboos estereotipados de jovens rebeldes, de predadores perigosos e de criminosos incuravelmente reincidentes. [...] o novo discurso da poltica criminal insistentemente invoca a revolta do pblico, cansado de viver com medo, que exige medidas fortes de punio e de proteo (Garland, 2008, p.54). Tal tendncia ainda mais visvel quando se fala em crimes hediondos. O retorno da vtima. Esta parece ser a mola propulsora de muitos casos de tortura na atualidade. Punir era interesse impessoal do juiz, representante de uma justia fria. Hoje, o novo imperativo poltico no sentido de que as vtimas devem ser protegidas, seus clamores devem ser ouvidos, sua memria deve ser honrada, sua raiva deve ser exprimida, seus medos devem ser tratados (idem, p.55). Ou se est do lado da vtima ou se est do lado do criminoso. Os direitos deste implicam necessariamente um rombo na satisfao ou na memria da vtima. Para a populao, a imagem projetada da vtima representa o coletivo poderia ter sido voc (cf. idem, p.56). Comumente, esta imagem projetada sustenta punies extralegais como torturas, maus-tratos e execues; ou ainda ajudam a dar um novo sentido priso: uma pena de privao da liberdade s considerada justa pela vtima se for acompanhada da certeza de que seu predador ir sofrer l dentro.

Concluses
A recorrncia da tortura mesmo em regimes democrticos exige que no se trate do fenmeno como exclusivo e restrito aos regimes totalitrios, mas como um paradoxo prprio das democracias modernas seja como prtica subsidiada por essa tcnica de governo que o estado de exceo na atualidade, cuja vlvula acionada cotidianamente (Agamben, 2002); seja como justaposio ou funcionamento do antigo poder soberano por meio do prprio biopoder (Foucault, 2005, p.309).

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Alguns clamores por penas diretamente retributivas e ostensivas, focadas no sofrimento do corpo e na teatralizao da vingana, podem lembrar alguns elementos do antigo suplcio como se estes fossem despertados no ocaso da sociedade disciplinar. Por outro lado, a tortura nunca foi a mesma na modernidade. Referindo-se ao suplcio, Foucault (1999, p.37 grifos nossos) alerta: [o interrogatrio clssico] no absolutamente a louca tortura dos interrogatrios modernos. A desrazo da tortura a que Foucault se refere consiste no fato de ela ter sido, durante a modernidade, conduzida quase sempre de forma extralegal, praticada sem regulamentao precisa e em segredo (Alvarez, 2008, p.297). Havia manuais de interrogatrio usados por militares em sesses de tortura.14 Havia aulas de tortura durante a ditadura militar.15 Mas estes no passam de um vade mecum de procedimentos, que, se por um lado envolvem um conhecimento mais ou menos sistematizado da tortura, por outro se desenrolam sem o subsdio jurdico normativo de que estavam investidos no Antigo Regime e, principalmente, sem a sagrada irrefutabilidade de seu efeito de verdade.16 Muitas das mudanas no discurso punitivo, apontadas por Garland, so perceptveis no caso brasileiro. O Estado busca a vingana e a excluso, marcas incontestes de uma justia privada, mas tambm aplica uma tecnologia de controle altamente moderna e cara. A punio exemplar e severa une-se tecnologia eletrnica de vigilncia essa a tendncia que parece consolidar-se (Souza, 2003, p.163). No Brasil, as polticas estatais de segurana tm se concentrado no objetivo de controle do crime mediante o maior nmero de detenes
14 Dentre os utilizados no Brasil, havia o Manual do Interrogatrio, encontrado no acervo do Departamento de Ordem Poltica e Social DOPS. Era quase uma transcrio literal de um Manual do Servio Secreto ingls. Encontra-se disponvel integralmente em: http://ojs.c3sl.ufpr.br/ojs2/index.php/historia/ article/viewFile/2742/2279. 15 H alguns relatos destes procedimentos na publicao do Projeto Brasil Nunca Mais (Arquidiocese de So Paulo, 1985, p.31) 16 Extrair uma valiosa informao por meio de tortura no a mesma coisa que utiliz-la como elemento de prova no tribunal. Provas obtidas mediante tortura so categoricamente desconsideradas nos processos modernos.

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possvel. Houve um aumento de 37% da populao carcerria de 2003 a 2007.17 H um altssimo nmero de mortes violentas ocasionadas por policiais em 2008, a Polcia Militar foi responsvel por 8% das mortes violentas no estado de So Paulo e por 18% no estado do Rio de Janeiro.18 Soma-se a isto a forma arbitrria e violenta das detenes, os excessos justicados de policiais e as pssimas condies das celas.19 Em algumas cidades (por enquanto poucas), tem sido decretado toque de recolher para jovens na tentativa de conteno da criminalidade alguns municpios estudam meios de copiar o modelo. O controle ativado ao menor sinal de delinquncia. Isto tudo relevante para se pensar a tortura, anal, neste novo cenrio os clamores por punies mais corpreas ganham volume. A mdia tem veiculado timidamente as frequentes denncias de tortura recebidas pelo Ministrio Pblico. Muitas delas atentam a presena da tortura em cursos e treinamentos de policiais.20 A apurao de tais denncias prejudicada pela intimidao (muitos policiais e superiores acusados permanecerem em servio) e pelo corporativismo predominante no meio. So incalculveis as consequncias destes treinamentos. A tortura ento ganha um novo objetivo, diferente da punio, mais prximo do efeito pedaggico, da instruo.
17 Segundo dados do Departamento Penitencirio Nacional Depen. Disponvel em: http://www.mj.gov.br/depen/data/Pages/MJE7CD13B5ITEMID2FEEC93DDE6345B4B1E45071A0091908PTBRIE.htm. 18 Disponvel em: http://www.estadao.com.br/noticias/geral,pm-comete-8-doshomicidios-em-sp-revela-levantamento,290919,0.htm. 19 As prprias ms condies das celas nas prises brasileiras so descritas em relatrios internacionais como tortura sistemtica. 20 A denncia do Ministrio Pblico contra 12 policiais militares envolvidos em tortura durante um estgio ttico entre 20 de outubro e 4 de novembro de 2008 no 1 Batalho da Policia Militar de Itaja (SC) (Dirio Catarinense, ed. on-line, 23/5/2009, n8.444). De acordo com os relatos de maus-tratos, as violncias chegaram a queimadura da crnea, tmpanos gravemente danicados, alm de tapas nos rostos, uso de pistola de choque e outras formas de violncia e humilhaes. Em outra notcia veiculada pela mdia, agora referente ao estado do Rio de Janeiro, houve denncias de maus-tratos e tortura contra recrutas da Polcia Militar, que estavam fazendo curso para ingressar no Batalho da Polcia Rodoviria Militar, em Niteri (O Globo on-line, 29/9/2008).

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O lema direitos humanos para humanos direitos ganha cada vez mais adeptos, sinalizando para uma nova representao social da pena de um poder voltado para o total controle do criminoso a qualquer custo. Ao mesmo tempo, h os que defendem a manuteno de princpios punitivos da sociedade disciplinar, baseados na punio como arte dos direitos suspensos:
ele um cidado, embora com os direitos restringidos por uma ao condenatria. Ele foi condenado a perder sua liberdade, mas s isso, e de acordo com os limites da sentena. Ele no foi condenado s humilhaes e outros tipos de violncia que ocorrem dentro da priso (Jos Carlos Dias, Entrevista, 10/10/1990 apud Caldeira, 2000, p.324).

Por sua natureza ampla (seja como recurso punitivo, exemplar, ostensivo, na guerra contra o crime, seja como tcnica de extrao de informaes justicadas pela ameaa de vidas inocentes) o combate tortura deve ser discutido em todos os nveis e mbitos das polticas pblicas (segurana pblica, programa de efetivao dos direitos etc.).

10 A SITUAO DO ENCARCERAMENTO
DE JOVENS AUTORES DE ATOS INFRACIONAIS EM SO PAULO
Joana DArc Teixeira1

O processo de apreenso
As principais prerrogativas do Estatuto da Criana e do Adolescente ECA versam em oferecer a proteo integral a crianas e adolescentes, assegurando-lhes os direitos individuais e sociais; o acesso aos meios e recursos indispensveis ao desenvolvimento fsico, mental, moral, espiritual e social, sobretudo, em condies de liberdade e dignidade. Com o ECA, surge um novo paradigma no atendimento a jovens e crianas. Esse paradigma rearma que toda e qualquer criana e adolescente so cidados de direitos sem nenhuma distino ou restrio. A partir da promulgao dessa legislao, o Pas passou a contar com um dos mais valiosos instrumentos no plano jurdico de reivindicao de polticas pblicas de mbito social e de reivindicaes dos direitos e cidadania de crianas e jovens. Se, por um lado, a legislao prev um conjunto de normativas voltadas para as polticas sociais bsicas e de proteo especial, de outro, apresenta as polticas socioeducativas, que consiste nas prin1 Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Educao na Ufscar, bolsista Fapesp e pesquisadora do OSP.

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cipais medidas a serem adotadas quando adolescente, entre 12 e 18 anos de idade, comete algum ato infracional. De acordo com o artigo 103, do ECA, considera-se ato infracional a conduta descrita como crime ou contraveno penal. Neste caso, ao adolescente poder ser aplicada uma das medidas socioeducativas previstas no artigo 112. As medidas socioeducativas referem-se ao grupo das medidas no privativas de liberdade advertncia, obrigao de reparar dano, prestao de servio comunidade, liberdade assistida e ao grupo das privativas de liberdade insero em regime de semiliberdade e internao em estabelecimentos educacionais. A medida de internao deve ser adotada em ltima instncia, levando-se em considerao a excepcionalidade, a condio do adolescente em cumpri-la e a gravidade da infrao. No geral, as medidas socioeducativas so aplicadas com a nalidade de prevenir a prtica do ato infracional e inserir o jovem socialmente. As medidas socioeducativas no sero aplicadas sem o devido processo legal. Em outras palavras, nenhum adolescente receber qualquer uma das medidas previstas pelo artigo 112, sem que antes seja realizada a apurao do ato infracional atribudo ao adolescente pelo poder judicirio, por meio de audincia, em varas especializadas e exclusivas para criana e adolescente, com a presena do juiz, do Ministrio Pblico, do advogado, do adolescente e de seus responsveis. As medidas socioeducativas expostas no artigo 112 do Estatuto da Criana e do Adolescente foram pensadas com a inteno de desestimular as prticas de atos infracionais, estipulando a necessidade em carter de urgncia de polticas pblicas, que tivessem como propostas: a criao de e um conjunto de medidas educativas que colaborassem para a (re) educao dos adolescentes e a observncia da centralidade desse atendimento no protagonismo do jovem, de modo que ele participe ativamente de todo o processo. O adolescente ao ser apreendido pela polcia em fragrante delito deve ser encaminhado delegacia, onde ser lavrado o Boletim de Ocorrncia. A primeira providncia a ser adotada consiste na co-

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municao aos pais ou responsveis pelo adolescente. Se os pais ou responsveis comparecerem delegacia, a autoridade competente poder liberar o adolescente, desde que os pais se responsabilizem em apresent-lo ao Ministrio Pblico no mesmo dia da apreenso, ou no primeiro dia til, contado a partir da data da apreenso (art. 174, do Estatuto da Criana e do Adolescente). O Estatuto prev a no liberao do adolescente nos seguintes casos: I tratar-se de ato infracional cometido mediante grave ameaa ou violncia pessoa; II por reiterao no cometimento de outras infraes graves; III por descumprimento reiterado e injusticado da medida anteriormente imposta. Pargrafo 1. O prazo de internao na hiptese do inciso III deste artigo no poder ser superior a 3 (trs) meses. Pargrafo 2. Em nenhuma hiptese ser aplicada a internao havendo outra medida adequada (art. 122, Estatuto da Criana e do Adolescente, grifo nosso). O que significa esse pargrafo 2. Significa que o juiz dever analisar todas as medidas possveis a serem adotadas, evitando a internao. A internao no conjunto das medidas socioeducativas, anteriormente destacadas, consiste na mais grave, pelo fato de privar o adolescente de seu direito liberdade. Esse segundo pargrafo tem signicados importantes na histria do atendimento ao adolescente infrator. Ele determina princpios que colaboram para evitar o abuso na aplicao de medidas privativas de liberdade. A questo pensar as medidas a serem adotadas em relao ao jovem que infraciona de acordo com a infrao, sem signicar com isso a limitao de direitos, como o direito liberdade. A excepcionalidade e brevidade na aplicao da media de internao ainda um grande desao no atendimento a esses jovens. O que implicaria o desmonte de toda a arquitetura institucional de controle social, erigida sob o discurso de atendimento e proteo infncia e juventude no incio do sculo XX.

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Em casos de internao, trs fatores devem ser considerados. Primeiro, a excepcionalidade da aplicao de qualquer uma das medidas socioeducativas do grupo privativas de liberdade; segundo, a condio peculiar do adolescente a de pessoa em desenvolvimento deve ser respeitada; terceiro, a brevidade da privao de liberdade. importante destacar que a medida de internao no dever ultrapassar de trs anos. No processo de julgamento do adolescente alguns atores sero envolvidos, so eles: juzes, promotores, advogados e tcnicos prossionais da rea da psicologia e assistncia social. A cada um deles compete:

Quadro I Descrio das funes das autoridades que atuam no Sistema de Justia Juvenil Juiz: tem por funo o exerccio da jurisdio no mbito da Vara da Infncia e da Juventude. Compete ao juiz apreciar e julgar as representaes promovidas pelo Ministrio Pblico, para a apurao do ato infracional atribudo ao adolescente, aplicando as medidas previstas no artigo 112 do Estatuto da Criana e do Adolescente ECA; e, por outro lado, conceder a remisso, como forma de suspenso ou extino do processo. Promotor: conforme a constituio Federal, art. 127 e artigo 201 do ECA, o promotor vinculado ao Ministrio Pblico exerce uma das funes essenciais Justia: a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais. Em relao ao adolescente infrator, ao promotor cabe, promover, acompanhar os procedimentos relativos s infraes atribudas aos adolescentes (ECA, art. 201, Inciso II). De acordo com o artigo 179 do Estatuto, ao promotor compete tambm ouvir os adolescentes informalmente e, se possvel, seus responsveis, vtimas e testemunhas, podendo, conforme o artigo 180, arquivar os autos, conceder a remisso dos autos, ou fazer a representao contra o adolescente autoridade judiciria, responsvel pela aplicao das medidas socioeducativas. Advogado: exerce a funo de defensor. Nenhum adolescente a quem se atribua prtica de ato infracional, ainda que foragido, ser processado sem defensor (ECA, art. 207). Se o adolescente no tiver defensor, o juiz nomear um para acompanhar o caso. O advogado pode recorrer da deciso judicial e se for necessrio solicitar a realizao de pareceres tcnicos por outros prossionais da rea da assistncia social e da psicologia. Continua

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Quadro I Continuao Tcnicos: so os assistentes sociais e psiclogos convocados a atuar no processo, com o objetivo de oferecer suporte e fundamentar a deciso do juiz. Os tcnicos so responsveis pelos inquritos e elaborao de pareceres psicossociais, que permitam o conhecimento dos aspectos sociais, familiares e psicolgicos do adolescente apreendido. Havendo necessidade, a autoridade judiciria poder determinar a realizao de estudo social ou percia por equipe interprossional, bem como a oitava de testemunhas (ECA, art. 161, pargrafo 1)
Fonte: Estatuto da Criana e do Adolescente e Passeti; et al. Justia. In: Crianas, adolescentes e Justia.2 . Violentados.

No caso de a autoridade judicial determinar a internao, ela dever ser cumprida em instituies especcas, denominadas pelo ECA de Unidades Educacionais, para adolescentes entre 12 e 18 anos de idade. No estado de So Paulo, a medida de internao de responsabilidade da Fundao Centro de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente Fundao Casa.

Fundao Casa
A Fundao Casa responsvel pela implementao e execuo das medidas socioeducativas no estado de So Paulo, prestando assistncia a adolescentes que estejam inseridos nas medidas socioeducativas de privao de liberdade, semiliberdade e meio aberto. Compete tambm a Fundao Casa a descentralizao do atendimento, para que o adolescente possa cumprir as medidas socioeducativas prximo a sua famlia e comunidade. Esta Fundao est vinculada Secretaria de Estado da Justia e da Defesa da Cidadania. Em suas diretrizes, a Fundao Casa destaca como principal misso: executar, direta ou indiretamente, as medidas socioeducativas com ecincia, eccia e efetividade, garantindo os direitos previstos
2 Na descrio desse quadro foram utilizadas as seguintes refrencias: Passeti, Edson; et al. Justia. In: ______. Violentados. Crianas, adolescentes e Justia. So Paulo: Editora Imaginrio, 1999. p.115-58. Brasil. Estatuto da Criana e do Adolescente ECA, lei 8069/90.

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em lei e contribuindo para o retorno do adolescente ao convvio social como protagonista de sua histria (Fundao Casa). Conforme os dados divulgados pela prpria Fundao em seu site ocial, em 2008 ela atendeu vinte mil jovens em cumprimento das medidas socioeducativas previstas no artigo 112 do Estatuto da Criana e do Adolescente. Em medida de internao, foram atendidos 5.761 jovens. Dados divulgados pela Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente em dezembro de 2008, destacou que o estado de So Paulo, comparado a outros estados brasileiros, apresentou o maior nmero de jovens em cumprimento da medida de privao de liberdade, 34% das internaes no Brasil.3

Por que Casa?


No estado de So Paulo, at o nal do ano de 2006, as instituies de atendimento ao adolescente recebiam a denominao de Fundao Estadual do Bem-Estar do Menor (Febem). A Febem passou a se denominar Fundao Casa Fundao Centro de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente atravs da Lei Estadual 12.469/2006. A aprovao da lei teve como objetivo a adequao do nome da instituio as normativas do ECA, do Sistema Nacional de Atendimento ao Adolescente (Sinase) e das polticas pblicas de reestruturao e descentralizao do atendimento, iniciadas desde 1999. A instituio Febem foi implementada em So Paulo em 1976. Seu histrico marcado por vrias crises e crticas no atendimento oferecido a crianas e adolescentes. O pice das crticas ocorreu no perodo de 1999-2001, aps a repercusso social das rebelies nos grandes complexos das Unidades Tatuap e Imigrantes.

3 Brasil. Levantamento Nacional do Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conito com a Lei. Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente 2008.

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As rebelies passaram a ter visibilidade nos meios de comunicao, tanto pelas prticas de torturas direcionadas aos adolescentes por parte de monitores, policiais militares e integrantes de segurana privada, quanto pelas prprias autoridades polticas, que, em pblico, passaram a discursar sobre tais acontecimentos, perguntando-se o que fazer com os jovens que infracionam e o que se fazer com a Febem? A comisso Parlamentar de Inqurito composta por organizaes no governamentais e organizaes de defesa do direito da criana e do adolescente, juzes, advogados, intelectuais e deputados investigaram as regularidades do sistema Febem, apontando para a falta de proposta pedaggica, falta de estrutura fsica e para a superlotao das unidades, as semelhanas com as unidades prisionais e o desrespeito s normativas do Estatuto da Criana e do Adolescente. As principais propostas de reorganizao da Febem surgiram como parte das reivindicaes da Comisso Parlamentar de Inqurito. Eles lanaram para a autoridade de governo paulista o desao da poltica de descentralizao e o investimento nas medidas socioeducativas no privativas de liberdade. Diante da falncia do modelo Febem, as discusses por parte do governo, organizaes civis, intelectuais, conselhos municipais e estaduais de defesa do direito da criana e do adolescente pautaram-se na defesa da municipalizao do atendimento socioeducativo. O ano 1999 o marco inicial no processo de reestruturao, modicao e ampliao da Febem. No ano de 2001, foram entregues em diferentes municpios do interior paulista novas unidades, com capacidade de atendimento para 72 adolescentes. Em 2006, novas unidades foram entregues, mas com algumas alteraes em sua estrutura fsica e modelo de gesto. Elas tm capacidade para o atendimento de 52 adolescentes. Em relao gesto das unidades ela passou a ser compartilhada entre o Estado e as Organizaes No Governamentais ONGs. Ao Estado compete a administrao e a segurana das unidades e s ONGs o oferecimento do atendimento socioeducativo, que envolve a educao prossional, lazer, esporte, arte e cultura e tambm o atendimento biopsicossocial realizado por psiclogos e assistentes

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sociais, responsveis em fazer o acompanhamento e avaliao do adolescente no cumprimento da medida de internao.

As unidades de internao
Unidade da Fundao Casa entregue em 2001
Essa uma Unidade da antiga Febem. Ela segue o modelo estrutural das unidades entregues no processo de reestruturao e descentralizao do atendimento ao adolescente, perodo de 2001-2005. A gesto das unidades denominada de gesto plena, pois todo o corpo de funcionrios que nelas atuam so funcionrios selecionados mediante os concursos pblicos.

As novas Unidades Educacionais


Essa uma unidade que segue o padro arquitetnico das unidades entregues a partir de 2006. No lado esquerdo da foto possvel identicar as escadas que do acesso a cada um dos andares que compem a estrutura. No primeiro andar, localizam-se as salas de aulas, o refeitrio e a enfermaria; no segundo andar as alas onde esto os quartos e as salas para televiso e jogos; e, no ltimo andar, a quadra poliesportiva. De 2006 a 2008, foram entregues um total de 41 Unidades de Internao, que segue esse padro.

Prticas socioeducativas de internao de destaque


De modo geral, as unidades educacionais buscam se organizar internamente para contemplar os direitos bsicos dos adolescentes, expostos no ECA. O direito escolarizao, prossionalizao, sade, cultura, ao lazer e ao esporte. A escolarizao formal, por exemplo, organizada pela Secretaria da Educao, que responsvel tambm pela indicao da escola e seleo dos professores que

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desenvolvero o processo de escolarizao formal de adolescentes privados de liberdade nas unidades de internao da Fundao Casa. Toda essa organizao faz que as unidades de internao se fechem ainda mais, impossibilitando ao adolescente em cumprimento de medida de privao de liberdade qualquer acesso ao mundo exterior. Nesse processo de reestruturao da Fundao Casa, algumas iniciativas em contraposio a essa organizao merecem ser destacadas.4

Organizao do atendimento no modelo de uma repblica


A unidade de Franca, gerenciada pela Pastoral do Menor, tem apresentado experincias de um atendimento com um sistema de Repblica na medida de internao. Os adolescentes que esto em fase nal do cumprimento da medida de internao so encaminhados para uma casa. Nela, eles podem praticar atividades em liberdade durante o dia, retornando para dormir noite, em um sistema similar ao da semiliberdade. A casa tem capacidade para atender no mximo 20 adolescentes.

Escolarizao e insero no mercado de trabalho fora das unidades de internao


Na unidade de Sorocaba, h a possibilidade de os jovens sarem das unidades para estudar em escolas da rede pblica de ensino e trabalhar com registro em carteiras nas empresas da cidade. Alguns adolescentes saem todos os dias das unidades para frequentar a escola, os cursos tcnicos ou para trabalhar.

4 Essas experincias da Fundao Casa foram todas retiradas do site ocial da Fundao www.casa.sp.gov.br

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Outra unidade que tem jovens em cumprimento de medida de internao inseridos no mercado de trabalho e a Unidade da Fundao Casa, localizada na cidade de Iaras.

Sugestes de leituras
Legislaes e Diretrizes
Brasil. Estatuto da Criana e do Adolescente ECA, lei 8069/90. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L8069. htm

Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo Sinase


Trata-se de um documento elaborado por diferentes atores e organizaes envolvidos na defesa do direito da criana e do adolescente. Tal documento compe um conjunto de diretrizes para a orientao das principais medidas a serem adotadas no reordenamento nacional das medidas socioeducativas determinadas pelo Estatuto da Criana e do Adolescente. A principal prioridade do Sinase a municipalizao das medidas socioeducativas em meio aberto, de modo a reverter o quadro atual de adoo, em muitos estados brasileiros, da medida socioeducativa de privao de liberdade.

Livros
Sobre a antiga Funabem/Febem

Fogo no Pavilho. Em 1987, no processo redemocratizao do Pas, Maria Ins Bierrenbach, Emir Sader e Cynthia Figueiredo gestores da Febem, aps demisso, buscaram por intermdio do livro Fogo no Pavilho uma proposta de liberdade para o menor, pontuar

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as principais problemticas dessa instituio, armando que ela com suas prticas de controle social e violncia sobre crianas e adolescentes no condizia com as aspiraes de um governo democrtico. Crianas e Adolescentes nas ruas de So Paulo. Trata-se de uma publicao de 1999, ps-promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente. Isabel C. R. da Cunha Frontana busca compreender como a imagem social do menor constituiu-se em instrumentos para a edicao de formas de controle social sobre a infncia e juventude por parte do Estado e da sociedade. Os lhos do mundo: a face oculta da menoridade (19641979). Este livro de Gutemberg Alexandrino Rodrigues, publicado em 2001, possibilita um estudo sobre os limites da institucionalizao de criana e adolescente das camadas pobres sob a gide das polticas de atendimento da Funabem/Febem. A vida em rebelio. Jovens em conito com a lei. Este livro foi publicado em 2005 e resultado da tese de doutorado de Maria Cristiana G. Vicentin, que buscou elucidar os processos de resistncia dos jovens institucionalizados na Febem-SP, tendo como foco estudo das rebelies ocorridas em 1999-2001, o que possibilitou a observao da intensa violao dos direitos dos adolescentes, determinados pelo ECA. Ela reconstri a histria das linhas de fugas e de resistncias empreendidas por esses jovens, seus desfrontamentos com as prticas institucionais de controle social das quais eles eram meros objetos.
Sobre as medidas socioeducativas

Sem liberdade, sem direitos. A privao de liberdade na percepo do adolescente. Publicao de 2001. Mrio Volpi traz as percepes de um grupo de jovens egressos de unidades de privao de liberdade de alguns estados brasileiros. Grande parte dos adolescentes apresenta relatos que possibilitaram evidenciar que, em muitas unidades de privao de liberdade, h a prevalncia do carter punitivo da medida socioeducativa de internao sob o carter pedaggico. O olho do poder: anlise crtica da proposta educativa do Estatuto da Criana e do Adolescente. um estudo recente de Maurcio Gon-

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alves Saliba (2006). O autor analisa os processos e as justicativas de aplicao das medidas socioeducativas de Liberdade Assistida, por parte de juzes da Vara da Infncia e da Juventude, na vigncia do Estatuto da Criana e do Adolescente.

Relatrios
Guia terico e prtico de medidas socioeducativas. Material elaborado pelo Ilanud Instituto Latino-Americano das Naes Unidas para Preveno do Delito e Tratamento do Delinquente Brasil e Unicef Fundo das Naes Unidas para a Infncia. Disponvel em: http://www.ilanud.org.br/pdf/guia.pdf Inspeo Nacional s Unidades de Internao de adolescentes em conito com a lei. Esse relatrio foi elaborado por representantes da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e do Conselho Federal de Psicologia (CFP), em 2006. Esses rgos buscaram mapear a situao de 30 unidades de execuo da medida socioeducativa de internao. Disponvel em: http://www. promenino.org.br/Portals/0/Biblioteca/PDF/Retrato%20 das%20unidades%20de%20interna%C3%A7%C3%A3o.pdf Adolescentes em conito com a lei: situao do atendimento Institucional no Brasil. O relatrio apresenta os resultados de uma pesquisa realizada sobre a situao das unidades de Internaes para jovens autores de atos infracionais nos estados brasileiros. A pesquisa foi realizada pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea, em parceria com o Departamento da Criana e do Adolescente (DCA), da Secretaria de Direitos Humanos, do Ministrio da Justia, no perodo de setembro a outubro de 2002. Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/pub/td/2003/ td_0979.pdf Relatrio do secretrio. Compreende relatrios de balano anual oramentrio e gastos pblicos do estado de S. Paulo. Nesses relatrios possvel obter informaes e levantamento de da-

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dos sobre o processo de reestruturao e descentralizao das medidas socioeducativas de internao, iniciadas desde 1999. Disponvel em: www.fazenda.gov.br Brasil. Levantamento Nacional do Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conito com a Lei. Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente 2008. Disponvel em: www.planalto.gov.br/sedh/

11 POLTICAS LOCAIS
DE SEGURANA PBLICA
Lus Antnio Francisco de Souza1 Thaise Marchiori2 Naiara Conservani Schmidt3 Douglas Guimares Silva4

Quesitos das polticas de segurana


As polticas de segurana pblica, em um paradigma novo, devem contemplar vrios aspectos e devem envolver vrios nveis da administrao pblica (Federal, Estadual e Municipal), os poderes da repblica (Legislativo, Executivo e Judicirio), bem como o poder pblico e a sociedade civil. Esse arranjo nem sempre fcil e nunca bvio, mas j existem boas prticas nessas reas e preciso alertar os poderes e os governantes para a necessidade de mudar o enfoque da represso ao crime para modelos de preveno multifuncional do crime. De uma forma bastante geral, uma poltica de segurana pblica deve contemplar: a) Problemas em nvel federal: crime organizado, narcotrco, armas, crimes econmicos, lavagem de dinheiro, trco de
1 Professor-assistente doutor em Sociologia na Unesp, campus de Marlia. Coordenador cientco do Observatrio de Segurana Pblica. 2 Mestranda no Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais, Unesp, Marlia, bolsista Fapesp e coordenadora executiva do OSP. 3 Graduanda em Cincias Sociais pela Unesp, Marlia, bolsista Fapesp e pesquisadora do OSP. 4 Graduando em Cincias Sociais na Unesp de Marlia SP e colaborador do OSP.

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b)

c)

d)

e)

pessoas, trco de inuncia, corrupo, improbidade administrativa e crimes contra os Direitos Humanos. Questes sociais: polticas pblicas de ao armativa, em conjunto com os estados, para jovens, negros e mulheres em situao de risco. Medidas institucionais: aprimoramento dos servios de inteligncia e de investigao criminal; estimular a reforma das polcias e a integrao das polcias; criao de presdios federais; articular polcias, ministrio pblico e poder judicirio; esses devem ser capazes de atuar proativamente; estimular a reforma das delegacias de polcia: estas passam a ser centros de servios pblicos, articulando vrias entidades e vrios servios, inclusive formao de equipes multiprossionais nas polcias e nos MPs; poltica de ampliao das Defensorias e criao de Ouvidoria nacional; Corregedoria autnoma e independente da Polcia Federal; ampliar o uso das penas alternativas; estimular a extino da Febem e a criao de unidades de reeducao que respeitem os preceitos do ECA: fazer menos uso das medidas de privao da liberdade para jovens em conito com a lei; programa federal de proteo s testemunhas; poltica nacional de reintegrao social de excondenados; poltica nacional de combate s armas de fogo. No mbito das Secretarias de Segurana: implementao de polticas sobre uso da fora e sobre uso da fora letal; reforma das academias e dos cursos de polcia. Reforma e ampliao dos Institutos Mdicos Legais. Avaliao e acompanhamento externo sobre os dados estatsticos (implantao do sistema de informaes criminais de mbito nacional). Avaliao e acompanhamento externo da ecincia policial e implantao de Programas de Operao Padro, visando ao treinamento e adequao dos recursos humanos de segurana. Mudanas processuais: m do inqurito policial; minimizao da justia cartorial; agilizao processual, ampliao dos juizados especiais.

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f) Polticas locais de segurana: o poder pblico federal deve criar canais de nanciamento e apoio tcnico-logstico para a elaborao de diagnsticos locais de segurana; planos locais de segurana; redenio das funes e prossionalizao das guardas municipais. Articulao destas com as PMs, tendendo para o policiamento comunitrio; fortalecimento dos rgos ou instncias de avaliao, deciso e ao local, com a participao comunitria.

Polticas locais de segurana pblica


Nos ltimos anos, os municpios emergiram como atores importantes no desenho, implementao e acompanhamento de polticas de segurana pblica. Essa posio dos municpios nova e seguiu de perto o envolvimento das capitais e das cidades das regies metropolitanas em seu esforo por conter a escalada da violncia urbana e mais particularmente a escalada da criminalidade, sobretudo em suas grandes e problemticas periferias. O quadro era, por volta do comeo da dcada de 1990, complicado, pois assinalava o incremento do domnio territorial de quadrilhas de criminosos, em estreita relao com o trco de drogas, com o contrabando de armas, com o desemprego de jovens e com as decincias histricas dos servios pblicos nessas regies. A presena do municpio na segurana tambm esteve diretamente ligada s ideias de governo local, de cidadania participativa e, mais especicamente, de policiamento comunitrio. De toda forma, esse processo ainda muito recente, mas j tem feito com que o governo municipal comece a ter uma outra ideia de seu papel e das possibilidades novas de emprego das guardas municipais. Mesmo que ainda seja cedo para uma avaliao adequada desse movimento, possvel, por meio da literatura especializada, observar alguns parmetros para a implementao de polticas locais de segurana (Sento-S, 2005). Em linhas muito gerais, essas iniciativas trilham alguns marcos:

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1) identicao de parceiros, incluindo sociedade civil; 2) fazer um diagnstico do problema, incluindo informaes estatsticas; detalhadas cobrindo um perodo razoavelmente longo (sociodemogrcas, criminais e judiciais); 3) discutir esse diagnstico com os parceiros; 4) estipular responsabilidade compartilhadas; 5) denir prioridades e estratgias para atingi-las; 6) denir detalhadamente formas de atuao e resultados esperados. As polticas locais, mais do que as polticas estaduais, embora preciso armar que o esforo para a introduo de um referencial novo da segurana passa necessariamente pela integrao dos esforos tendo a rea do municpio como foco, so propcias para a disseminao das ideias que circulam no municpio e mesmo numa determinada rea da cidade. Os parceiros das polticas pblicas locais devem ter informaes para poder tomar posio diante das corresponsabilidades assumidas. Por exemplo, importante que a PM implante policiamento comunitrio; importante que as questes sociais tenham um melhor encaminhamento na cidade, por meio de programas de transferncia de renda e de apoio s faixas da populao mais vulnerveis. Os municpios esto sendo estimulados a implementar verses locais, com o auxlio da Secretaria de Estado da Justia e da Defesa da Cidadania, de Centros Integrados de Cidadania (busca de documentos, de emprego, do acesso justia e de cursos de formao prossional, sobretudo para jovens). No mbito dos municpios, o acesso justia fundamental e os Juizados Especiais Cveis e Criminais precisam ser dinamizados. Para a consecuo de polticas locais de segurana, algumas questes sensveis precisam ser abordadas e vericadas: a) como anda a questo das drogas no municpio; b) como andam as reas de excluso social (foram mapeadas?); c) qual o engajamento da comunidade da cidade em projetos sociais; d) os dados sociais, demogrcos e criminais do municpio, bem como a anatomia dos crimes recentemente ocorridos esto disponveis para os atores? Essas questes

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e outras mais especcas dependem da amplitude dos projetos e da fora do engajamento social na resoluo dos conitos no interior dos municpios. As polticas locais de segurana e justia tm sido conscientes da necessidade de conhecimento sobre os dados policiais (uma espcie de mapa do crime) que contemplem no apenas os crimes, mas tambm as brigas, desinteligncias e violncia domstica. Mas preciso pensar de forma mais sistemtica sobre condies de empregabilidade, de salrio e a situao da explorao do trabalho infantil. Algumas aes envolvem responsabilidades pblicas, outras envolvem compromisso com a cidade e com a cidadania. O prefeito, a Cmara Municipal e outros responsveis precisam ser envolvidos com o processo e devem estar dispostos a assumir os riscos de atitudes e decises inovadoras. Nesse sentido, a mobilizao popular importante forma para chamar ateno para o problema e para aumentar a conscincia das pessoas em relao ao mesmo. Tm-se falado muito sobre fechamento noturno e consequente f iscalizao dos bares. uma medida bem-vinda porque preciso controlar o uso e a comercializao de bebidas, sobretudo, em relao aos jovens. Mas os efeitos dessas medidas no devem ser superestimados. Quanto s drogas, preciso que a polcia passe a fazer um mapeamento dos pontos, para no s realizar a represso, mas tambm fazer um trabalho, junto com outros atores, de conscientizao dos pais e jovens quanto ao problema. preciso lembrar sempre, e as pesquisas que abordam os novos referenciais das polticas locais apontam para isso, que o modelo de policiamento repressivo no traz efeitos duradouros. Mesmo que o policiamento repressivo seja indispensvel em situaes de reas conagradas, ele deve ser, o mais brevemente, possvel substitudo por formas mais sutis de policiamento, como o policiamento comunitrio. Outro tema que tem motivado a inquietao das cidades e apontado para a adoo de medidas s vezes drsticas a questo da migrao interna, do auxo de pessoas de regies economicamente estagnadas para regies de economia mais dinmica (migraes dentro do estado ou mesmo entre estados). O tema controverso,

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mas deve ser explorado na perspectiva da incluso e dos direitos de cidadania. As pessoas tm o direito de procurar oportunidades melhores onde elas existam. No se deve medidas de expulso velada de migrantes das cidades. preciso criar um sistema de recepo de migrantes, garantindo seus direitos, prestando informaes e apoio. As cidades no devem se fechar realidade social do Pas e da regio. Essa questo passa tambm pela gesto junto s autoridades do Estado para que sejam pensadas polticas amplas para todo um determinado territrio. Os municpios e o estado de So Paulo precisam, juntamente com a Unio, implementar programas de renda mnima e de formao prossional para as pessoas em trnsito, garantindo direitos. De toda forma, a informao sempre um timo meio de acessar a realidade social, para isso, as polticas locais devem se voltar para o mapeamento da cidade, para a identicao do nmero de migrantes, de mendigos e de moradores de rua que circulam ou moram na cidade. Ainda em relao s informaes, preciso, no mbito das polticas locais, buscar conhecer melhor o crime, a criminalidade e o criminoso. Em geral, os programas de georeferenciamento no do conta das caractersticas do crime nas cidades, eles colocam pontos no mapa. Portanto, preciso saber quem o responsvel pelos crimes. Muitos crimes podem ser resultados das relaes interpessoais. H alguma possibilidade de que os crimes no sejam cometidos pelas pessoas que procuram a cidade por melhores condies de vida. Os atores, as organizaes e os conselhos comunitrios devem ser acompanhados, avaliados e envolvidos nas estratgias locais de segurana. Alguns bairros da cidade de So Paulo vm recebendo aes de diversos rgos pblicos e da sociedade civil, usando os espaos disponveis como a escola para montar aes coordenadas de cunho social e de segurana coordenada: os Centros Integrados de Cidadania, local onde as pessoas podem procurar indicao para emprego, ajuda para tirar documentos, regularizar situao junto aos rgos pblicos, atividades prossionalizantes e educativas, espao para troca de experincias, aumento de vagas nas escolas, creches, prossionalizao de jovens, reurbanizao de bairro, construo

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de postos de sade, em sntese, poltica de ocupao dos espaos deixados vazios.

Uma perspectiva das cidades brasileiras


No Brasil, o tema da Segurana Pblica perpassa vrias questes e est diretamente relacionado a problemas que no se restringem apenas questo da violncia e da ao criminosa. Nas cidades, esse tema est relacionado com a busca da segurana por meio de processos de segregao e discriminao. Trata-se do nmero crescente de vigias particulares, da expanso de empresas de segurana privada e da expanso dos enclaves forticados (Caldeira 2000) e de dispositivos eletrnico de segurana que passaram a compor as paisagens urbanas. Estima-se que no Brasil existam para cada agente de segurana pblico trs privados, sendo um total de 1,7 milho de vigilantes privados cadastrados contra 602 mil agentes de segurana pblicos. Tais nmeros colocam o Brasil frente de pases como os Estados Unidos, onde registram (2,5 para cada 1) e Mxico ( 2 para cada 1). Acredita-se que o nmero de vigilantes privados seja ainda superior ao nmero registrado j que h o setor informal que no h como o dimensionar. Acredita-se que existam cerca de 800 mil vigilantes clandestinos. O estado de So Paulo o que concentra maior nmero de vigilantes privados 464 mil cadastrados contra 121 mil agentes de segurana pblica.5 Somado a esse comportamento, que se encontra entre as classes mdia e alta, est a migrao destas para regies perifricas dos centros urbanos, para a habitao em residenciais fechados como medida de segurana. Tal fenmeno est promovendo uma mudana de paisagem nas grandes e mdias cidades brasileiras; agora, comum ver bairros murados de acesso restrito nas regies mais afastadas do centro. Entre residenciais fechados de alto padro, loteamentos e bairros murados, acredita-se que existam cerca de 4 milhes de
5 Dados de 2006 da Polcia Federal e da Secretaria de Segurana Pblica.

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pessoas que vivam nesses tipos de residncia, cerca de 2,5% da populao brasileira.6 Esse comportamento est fundado no sentimento de insegurana vivido nas cidades. O medo e a insegurana compartilhados entre os cidados esto relacionados s questes de violncia, segurana, emprego, sade que so temas constantemente abordados pela mdia com tom de catstrofes anunciadas. Em 2008, o Frum Social Mundial (FMS) divulgou uma pesquisa em que mostra que o medo e a ansiedade dos habitantes dos grandes centros no se concentram em problemas globais, mas esto focados, sobretudo, em questes locais como segurana, emprego e morte.7 A utilizao de comportamentos antissociais como medidas de segurana esto apoiadas em uma realidade que apresenta crescimentos das taxas de criminalidade, problemas de administrao penal, inecincia das aes preventivas, violncia policial, corrupo. Dessa forma, a justicativa para a utilizao de dispositivos de segurana segregacionistas e no democrticos baseia-se na presena desses problemas sociais. Compreendida como uma sociedade de alto risco, as buscas por proteo se reetem em comportamentos de isolamento e distanciamento mtuos. A busca por segurana passa a ser tambm a busca pela homogeneidade, pelo convvio com iguais, o que teria o efeito de afastar todo e qualquer perigo advindos da diferena, da pluralidade que no estabelece comportamentos padres compartilhados. isso que se busca em um residencial fechado onde os moradores possuem rendas semelhantes, hbitos parecidos e uma rotina qual h identicao. A busca por sistemas eletrnicos de vigilncia, como alarmes, cmeras, sistemas de identicao e a proliferao de guaritas e muros reete a emergncia da necessidade de uma vida administrada, previsvel, onde os riscos e os problemas possam ser calculados e
6 Levantamento da Amaral dAvila Engenharia de Avaliaes, consultoria que faz pesquisas no mercado imobilirio. Publicado na revista Veja de 15/5/2002. 7 Pesquisa realizada pelo FMS em Londres, Paris, Roma, Moscou, Nova York, Mumbai, Pequim, Tquio, So Paulo e Cairo e divulgada pelo jornal Folha de S. Paulo 15/2/2009.

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administrados segundo a melhor estratgia disponvel (Giddens 2000). A ausncia de uma vida administrada e calculada o que se sente com relao ao pblico, onde o que se v a inecincia das polticas de preveno violncia e ao crime. Passa-se, ento, uma transferncia de responsabilidades do setor pblico para o privado. A consequncia de medidas como essa a promoo de lugares restritos, disponveis apenas a determinadas classes. Reforando a possibilidade de obteno de qualidade de vida apenas aos que podem pagar por ela. Segurana 24 horas, ruas pavimentadas, redes de gua e esgoto, coleta de lixo, locais de convvio pblico com manuteno constante passam a ser vistos como uma possibilidade real apenas dentro de um espao privado. A obteno de solues para problemas pblicos por meio do setor privado coloca um problema de cidadania, pois a transferncia da oferta de servios pblicos para a esfera privada transforma esses em mercadorias, onde o acesso passa a ser determinado pela disposio de recursos daquele que o pretende contratar, ou seja, estabelecida uma relao de mercado. A expanso do mercado de segurana privada e a disseminao de dispositivos eletrnicos de segurana, bem como o crescimento de enclaves forticados impulsionados pelo aumento do sentimento de insegurana colaboram para a violao das liberdades civis, pois transformam as cidades em conjunto de reas restritas e de acesso determinado. Nessa congurao, est presente tambm o processo de criminalizao da pobreza, onde a presena de esteretipos e o preconceito atuam como elementos de distino a determinados grupos de indivduos que passam a ser tidos como perigosos pela sociedade em funo do lugar onde residem, da posio social que ocupam etc. Tal processo colabora para a realizao de aes policiais em favelas, abordagens a indivduos que se mostram como perigosos por sua caracterizao, violncia policial, abuso de autoridade e outras aes que desrespeitem os direitos dos cidados pelos agentes pblicos com o argumento de aes de represso ao crime e a aes criminosas. A violncia policial como forma de represso ao crime mostra-se como uma ameaa democracia e realizao universal dos Direitos

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Humanos, pois enquanto instituio legal do Estado monopolizador do uso da fora, a instituio policial se legitima pela utilizao da fora pelos meios legais. Porm, a violncia policial e a impunidade mostram-se como graves violaes aos Direitos Humanos e Cidadania que so elementos caractersticos de um regime democrtico. Contudo, tal prtica pode mostrar-se como uma resposta falncia dos modelos policiais, o descrdito nas instituies do sistema de justia e segurana, a impunidade, sendo tambm uma resposta demanda da prpria sociedade contra medidas punitivas aos crimes contra o patrimnio e represso a determinados grupos sociais. A utilizao de mecanismos privados de justia e segurana como a contratao de agentes privados de segurana, construo de muros, expanso de condomnios fechados e, tambm, a aceitao pela populao de meios de punio que violam os direitos do cidado e ferem o estado de direito legitimam esses mesmos mecanismos de punio e, ao mesmo tempo, deslegitimam o sistema judicirio. Em uma sociedade profundamente desigual como a sociedade brasileira, a utilizao da segurana privada e a expanso desse mercado servindo s elites contribuem para a promoo do preconceito direcionado classe trabalhadora e ao pobre que so as principais vtimas tanto das aes legais e ilegais que envolvem a questo da segurana. Porm, presente no Brasil uma cultura de que uma boa polcia uma polcia dura, essa uma demanda que parte tanto das classes altas e mdias como da populao de baixa renda, sendo essa a parcela da populao que a maior vtima dos abusos de autoridade policial, o que evidencia uma contradio. Na paisagem urbana, a presena de enclaves forticados (Caldeira, 2001), bem como a presena de condomnios destinados a populao de baixa renda, como os bairros de casas populares construdos pelas prefeituras, a formao das chamadas favelas, reforam cada vez mais as distncias sociais entre os indivduos. Bauman discute a existncia dos chamados guetos voluntrios, que, segundo ele, so aqueles compostos pelas classes mdia e alta que habitam os chamados enclaves forticados, e os guetos involuntrios compreendidos como locais formados para habitao da classe baixa, que apresenta

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como diferena fundamental do primeiro a ausncia da possibilidade de abandon-lo, ausncia da possibilidade de mudana, como ocorre entre os indivduos do primeiro tipo. Sendo, portanto, uma realidade xa para aqueles que se encontram em um gueto involuntrio. Os guetos mostram-se, segundo Wacquant, como instrumento organizacional que tem como seus principais elementos o estigma, a restrio, o connamento espacial e o enclausuramento organizacional (Bauman, 2003 e Wacquant, 2008). Contudo, hoje no espao urbano a busca por segurana e a utilizao de mecanismos de vigilncia so instrumentos que fazem parte da rotina de todos, independentemente de em quais locais habitem, pois eles se espalharam por toda a cidade, integrando a segurana de lojas comerciais, servios pblicos, residncias, ruas etc. Somente na cidade de So Paulo, existem hoje cerca de uma cmera de vigilncia para cada 16 habitantes, um total de 600 cmeras compondo a paisagem urbana paulistana.8 Ao passo que a violncia aumenta ou permanece constante aos olhos da populao, cresce a necessidade de se pensarem novas medidas de combate criminalidade. Tais medidas assumem a forma dos mais variados mecanismos de preveno e represso ao crime, empreendidos pelo Estado como resposta ao fenmeno da violncia. Os veculos de comunicao adquirem, aqui, papel de destaque pela rapidez com que registram o crime e tornam imperativa e imediata uma reao ecaz das autoridades competentes. Quando no possvel vericar eccia nas aes dos prossionais de segurana pblica, a repercusso do crime somente colabora para que seja fortalecido o que Caldeira (2000) nomeia como a fala do crime, mecanismo que nutre o sentimento de insegurana percebido pela populao, por meio da produo e reproduo do crime, que narrado inmeras vezes. No raro, tal dado alimenta tambm a descrena cada vez maior na competncia do Estado como responsvel pela garantia de segurana aos cidados, o que explicaria o investimento cada vez
8 Dados da Abese, a associao das empresas de segurana eletrnica, publicados pelo jornal Folha de S. Paulo 5/7/2009.

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maior em solues privadas. Segundo reportagem da Folha Online,9 So Paulo o estado que mais utiliza segurana privada so 464 mil homens cadastrados, contra 121 mil agentes de segurana pblica. A proporo de 3,8 agentes privados para 1 agente pblico. No apenas a sociedade civil, mas o prossional da rea de segurana pblica exposto ao risco de ser vitimizado por atividades criminosas. A falta de inteligncia estratgica e a decincia tcnica aliadas a um modelo ultrapassado de segurana pblica produzem efeitos insatisfatrios, evidenciando assim a urgncia e o cuidado com que o problema deve ser tratado. Nesse contexto, impossvel pensar melhoria na qualidade da segurana pblica sem a elaborao efetiva de polticas de segurana que articulem os trs poderes e capacitem o agente de segurana. A diminuio das taxas de criminalidade est condicionada no apenas a agilidade do sistema de justia e resoluo de crimes por meio da investigao, mas tambm a outros fatores complementares, como compra de equipamentos diversicados e modernos e formao e treinamento dos agentes. Alm dos investimentos em aperfeioamento tcnico, preciso reconhecer que cada funo exercida pelos prossionais de segurana tem necessidades especcas que devem ser atendidas. Pensar em mecanismos de preveno com a participao da comunidade em vez de uma polcia repressiva, que atua baseada no uso legtimo da violncia contra a violncia, pensar em conteno de atividades criminosas e menor letalidade policial. pela informao meticulosa que os crimes so solucionados, sendo assim, necessrio que a ao da Justia seja auxiliada pelo aperfeioamento de mtodos de investigao e desenvolvimento da polcia tcnico-cientca. Em uma realidade onde a criminalidade afeta principalmente as camadas mais pobres da populao, produzindo ainda mais vtimas e aumentando a desigualdade entre as classes, necessrio estabelecer uma relao de cumplicidade com o cidado, fazendo da polcia
9 Disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u504454. shtml

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sinnimo de proteo, e no opresso. Para isso, as aes policiais assim como a elaborao de polticas pblicas devem afastar-se da dade represso e punio e caminhar para medidas alternativas de combate violncia. A democracia e a garantia dos direitos de cada indivduo devem ser pressupostos na elaborao de estratgias para a atuao dos agentes de segurana pblica. A criminalizao da pobreza e a diculdade de grupos sociais vulnerveis em ter acesso Justia demonstram como ainda so extremamente decientes as chamadas polticas pblicas de segurana. No incio de 2009, o morro Santa Marta, no Rio de Janeiro, tornou-se palco de uma discusso polmica por ser a primeira favela cercada por muros de concreto. Com a nalidade de brecar a expanso das construes irregulares, 11 favelas sero circundadas por barreiras no Rio de Janeiro at o nal do ano de 2009. Autoridades utilizam como argumento a proteo da vegetao nessas localidades, porm, importante observar que tais espaos no registraram expanso territorial entre os anos de 1998 e 2008. Na verdade, a comunidade diminuiu em 1%. A favela da Rocinha, que est entre os alvos dessa poltica habitacional, teve um crescimento de apenas 1,41%, entre os anos de 1999 e 2008.10 Em reportagem da Folha Online,11 Antnio Ferreira de Melo, presidente da Associao de moradores, arma que o crescimento da Rocinha vertical e no est se expandido para a mata. O muro vai impedir que as crianas peguem fruta na mata e as donas de casa busquem gua, enquanto a favela sofre com o problema de falta de gua tratada. Estima-se um gasto de 40 milhes de reais e a remoo de 550 habitaes por onde cerca de 11 quilmetros de muros passaro. O curioso que apenas 30% das reas de preservao ambiental

10 Dados do Instituto Pereira Passos (IPP). 11 Disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u550240. shtml

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so ocupadas por favelas enquanto as classes mdia e alta ocupam aproximadamente 69,7%. Tanto o problema da degradao ambiental quanto o dficit habitacional no so solucionados com a questo dos muros, o que sugere o carter puramente segregacionista de uma poltica feita de cima para baixo. O toque de recolher foi implementado pela primeira vez no estado de So Paulo em 2005. Atualmente Fernandpolis, Ilha Solteira e Itapura aplicam a medida que busca acabar com a criminalidade infanto-juvenil por meio de decreto que probe a presena de menores de idade nas ruas a partir de certo horrio. possvel interpretar como soluo uma medida que atribui ao jovem a qualidade de criminoso em potencial quando deveria garantir ao cidado, jovem ou no, direitos bsicos e inalienveis como a liberdade? Em entrevista ao G1,12 Ariel de Castro Alves, representante do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, diz acreditar que a medida restringe a liberdade. O poder judicirio, nem mesmo o Conselho Tutelar, pode substituir as famlias. Quem tem que estabelecer os limites so os pais. Esse toque de recolher tem um tom de criminalizao e de perseguio a crianas e adolescentes e se emprega polcia, que certamente no capacitada e preparada para esse tipo de abordagem. Em 2008, o Estatuto da Criana e do Adolescente, o ECA, completou 18 anos de existncia. Nesse momento, pensar em polticas pblicas voltadas para a infncia e adolescncia em contraponto ao mais novo movimento de marginalizao de uma parcela da juventude torna-se indispensvel para garantir os direitos individuais e coletivos do cidado. O Estado deve evitar uma abordagem autoritria e garantir a execuo efetiva de polticas pblicas de educao e preveno violncia, criando espaos de discusso na sociedade e estimulando a reexo.
12 Disponvel em http://g1.globo.com/Noticias/SaoPaulo/0,,MUL10966185605,00.html

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Diante dessa realidade, faz-se necessrio pensar o tema da segurana pblica no Brasil, levando em considerao esses novos fatores que foram sendo agregados com o passar dos anos como meios de se obter uma maior segurana. Assim, a segurana pblica apresenta-se segundo um novo paradigma, no qual o Estado, na prtica, deixou de ser o monopolizador do uso da fora e as empresas de segurana privada abriram espaos cada vez maiores de atuao, o que produz a necessidade de aes que levem em conta as especicidades desse momento e que aja de forma a agregar e no excluir solues possveis.

Custos com a segurana pblica nos municpios


Tratar dos dados estatsticos de segurana pblica nos municpios abrange vrias diculdades, aqueles so esparsos, desagregados e de m qualidade. E quando existem, no retratam necessariamente com delidade o problema. Uma das razes que os municpios no so vistos como atores relevantes na questo da criminalidade e, portanto, so raras as informaes coletadas nesse nvel, com exceo das capitais ou de cidades particularmente problemticas (Kahn, 2005, p.57). Com poucos dados sobre o tema, tambm so poucos os estudos que analisam? Trabalhar em segurana pblica, no mbito municipal, requer avanar em um terreno um tanto quanto desconhecido, sem muita bibliograa ou estudos a respeito, com experincias recentes e pouco analisadas (Miki, 2008, p.72). Para Tlio Kahn (2005b), a criao de vrias prticas, rgos governamentais e aparelhos administrativos federais como a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) em 1995, o Infoseg, o Conselho Nacional de Segurana Pblica (Conasp) e a elaborao do Plano Nacional de Segurana Pblica em 2000, que trouxe consigo o estabelecimento do Fundo Nacional de Segurana Pblica, permitindo assim a distribuio do oramento anual para investimento em recursos humanos e materiais das polcias. Com relao ao Fundo Nacional de Segurana Pblica, o autor assinala que este trouxe a possibilidade para que no apenas as polcias estaduais, mas tambm

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os municpios apenas aqueles com guarda municipal requisitassem recursos do governo federal para projetos de segurana. Isto pode signicar que o governo federal viu como legtima e procurou incentivar deste ento atuao dos governos locais, algo percebido como um avano. Um estudo relativamente completo que aborda com mais contedo sobre os custos municipais sobre a segurana pblica foi realizado pelo Ilanud em 38 municpios do estado de So Paulo, entre 1990 e 1997. Entre os indicadores, foram avaliados a porcentagem de gastos com segurana com relao receita municipal e os gastos com segurana absolutos e por 100 mil habitantes. Foram selecionados apenas municpios com mais de 100 mil habitantes e que tinham disponveis dados de gasto total do municpio.Os custos com segurana envolvem os gastos diretos, entendidos como segurana em seu sentido estrito: polcia, viaturas, armamentos etc. No perodo da pesquisa, a populao aumentou 7% em mdia, nos 38 municpios, enquanto os gastos com segurana cresceram em 28%. Segundo Kahn (2005), a pesquisa citada evidencia que, apesar do crescimento dos gastos com segurana, os municpios gastam muito pouco com este item: a anlise da proporo de custos com segurana nas despesas totais constatou que 50% dos municpios gastaram at 0,5% de sua despesa total com a segurana e apenas 25% dos municpios abordados gastaram 2,0% ou mais. Na mdia dos 38 municpios, a porcentagem de gastos com segurana sobre o total de despesas foi de 1,28%. Nas despesas com segurana por 100 mil habitantes, 31% dos municpios gastaram menos de R$ 100 mil, 50% dos municpios com menor gasto, as despesas foram em mdia de R$ 215 mil, e 25% dos municpios gastaram mais de R$ 1 milho. A menor porcentagem de gastos foi encontrada em Itaquaquecetuba, 1999, com 0,0001%, e a maior porcentagem foi em Itu, 1995, com 6,03% (Kahn, 2005). Concomitante ao questionamento de quanto se gasta com a segurana nos municpios, importante abordar qual o direcionamento dos custos da segurana nos municpios? Como so investidos os gastos com segurana? Essas informaes so de difcil acesso

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populao e desagregadas, no entanto, estamos nos referindo ao dinheiro de arrecadao pblica.

Polticas pblicas locais


As polticas pblicas locais envolvem uma articulao e parceria entre as vrias agncias da administrao municipal, sociedade civil local, universidades, empresas, organizaes no governamentais, rgos governamentais estaduais e federais (polcias militar e civil, Ministrio Pblico e outros), movimentos sociais no tratamento das particularidades regionais da criminalidade e violncia. No obstante, para intervir na segurana local necessrio um grande esforo de denir algumas estratgias de trabalho contnuo que envolvem um processo de diagnstico com levantamento de dados, planejamento e implementao de planos e programas, monitoramento e avaliao peridica das polticas, e quando necessrio reformulao dos programas. No Brasil, h algumas experincias na direo da parceria entre diversos atores sociais. Pode-se citar o Fica Vivo, segundo Andra Silveira, Brulio Silva e Cludio Beato (2003) o programa foi implementado em 2002 por um grupo de instituies parceiras, como as polcias militar e civil de Minas Gerais, Polcia Federal, Ministrio Pblico, Prefeitura de Belo Horizonte, Universidade Federal de Minas Gerais, Sebrae, Cmara de Dirigentes Lojistas, organizaes no governamentais, movimentos sociais e a comunidade local. O principal objetivo do Fica Vivo a reduo do nmero de homicdios. Foi indicada a comunidade do Morro das Pedras, na ocasio uma das mais violentas da cidade, para sediar a experincia piloto. Os resultados se expressaram em dados estatsticos e produtos. Os dados divulgados revelam que houve uma reduo aproximadamente de 47% dos homicdios nos primeiros seis meses de implementao do programa. Atualmente, o projeto foi institucionalizado e est sob o comando do governo de Minas Gerais. Do ponto de vista dos produtos, foram criadas 22 ocinas para jovens entre 12 e 24 anos

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que atendem por volta de novecentas pessoas; implementao de um Grupo de Policiamento de rea de Risco (Gepar) que opera com policiais provendo policiamento preventivo comunidade; criao de um jornal do programa que circula bimestralmente, palestras em escolas, vinhetas na televiso e matrias em rdios comunitrias; realizao de dias da comunidade, eventos de natureza festiva e de prestao de servio durante os quais foram oferecidas atividades de lazer, assessoria jurdica, confeco de carteiras de identidade e de trabalho; foram oferecidos cursos sobre cidadania e participao comunitria na resoluo de problemas para lideranas comunitrias e gestores locais e curso de capacitao para policiais (Silveira et al. 2003). importante ressaltar que quantidade de polticas no implica diretamente em qualidade, como o caso que Igncio Cano (2005) demonstra em uma pesquisa de campo em Recife. Em seu estudo, o autor observa que a Prefeitura de Recife conta com um grande nmero de polticas sociais e assistenciais, mas ele questiona em que medida esses programas constituem uma poltica articulada de preveno violncia? Cano (2005) conclui que Recife poderia se encaixar em uma tendncia segundo a qual a nova viso da preveno violncia e criminalidade se exprime mais em uma reconceitualizao das polticas antigas do que em uma gerao de novas estratgias.

Secretarias Municipais de Segurana


Nas ltimas eleies municipais, a segurana pblica vem sendo alvo de campanhas polticas e preocupao dos moradores dos municpios do interior de vrios estados brasileiros. Muitas medidas esto sendo tomadas em relao ao assunto, e a municipalizao da segurana vem sendo praticada em algumas prefeituras. As Secretarias Municipais de Segurana apresentam um trabalho diferenciado em relao s secretarias estadual e nacional. Estas so focadas na gesto das polcias, as Secretarias, Consultorias ou Departamentos Municipais de Segurana Pblica foram criadas para gerir diversas aes de cunho preventivo e repressivo espalhadas por

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diferentes agncias dentro da prefeitura. Simbolicamente, a criao aponta para uma elevao do status da questo da segurana dentro do municpio e indica que mais recursos sero alocados para a rea ou pelo menos que os recursos atuais devero levar em conta as questes relativas segurana no momento de decidir onde e como sero investidos (Kahn; Zanecti, 2005).
DATA DE FUND. Jan/2005 Set/2003

MUNICPIO Mogi das Cruzes Vargem Grande Paulista Mau So Paulo Guarulhos Mairipor Guararema Embu-Guau Santo Andr Cotia Itapecerica da Serra Diadema
Fonte: Kahn; Zanecti, 2005

NOME DO RGO Consultoria de Segurana Pblica e Municipalidade Secretaria de Gesto Administrativa e Financeira/ Departamento Segurana Pblica e Patrimnio Secretaria Municipal de Cidadania e Segurana Comunitria Secretaria Municipal de Segurana Urbana Secretaria para Assuntos da Segurana Pblica Secretaria Municipal de Segurana Secretaria de Segurana Pblica Secretaria Municipal de Cidadania e Segurana Pblica Secretaria de Combate Violncia Urbana Secretaria Municipal de Segurana Pblica e Trnsito Secretaria da Segurana, Trnsito e Transportes Secretaria de Defesa Social

Dez/2002 Jul/2002 Jan/2002 Out/2001 Jan/2001 Jan/2001 Jan/2001 Dez/2000 Jan/2000 Nov/1999

O quadro anterior informa sobre as criaes das secretarias municipais da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP). Desde 1999 at 2005, 12 municpios criaram secretaria, sendo que o total da RMSP abrange 39 municpios. Mas, nesse caso, estamos abordando e recortando uma grande regio com particularidades econmica,

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social, poltica e outras em relao a locais com menor densidade populacional e com diferentes dinmicas socioeconmicas. No interior do estado de So Paulo, muitos municpios esto implantando secretarias e coordenadorias, como: So Carlos, Araraquara, Presidente Prudente, Franca e outros. Todavia, a municipalizao da segurana pode trazer problemas como ocorre em outras esferas, da Sade, Educao e outras. Isto , municipalizar pode permitir que privilgios aconteam, seja por indicaes de vrios cargos para amigos de autoridades locais, privatizando o servio pblico. Outro problema que, com a mudana de governos nos municpios, muitos projetos so cancelados por motivo de disputa de partido poltico, isso impossibilita a continuidade das polticas em desenvolvimento. Articular e integrar os municpios e a segurana pblica no implica necessariamente municipalizar a segurana, mas descentraliz-la das esferas estadual e federal e conferir-lhe um outro papel e atuao nas polticas de segurana. A preveno primria um importante mecanismo para os municpios, aquela pode ser praticada sem necessariamente se implantar uma secretaria, para isso, podem-se desenvolver vrios projetos municipais que envolvam diversas secretarias, como por exemplo, a importncia da moradia e infraestrutura com qualidade de responsabilidade da Secretaria de Habitao.

Conselhos de Segurana Pblica


Os Conselhos Comunitrios de Segurana (Conseg) trabalham o problema da violncia e das questes relacionadas segurana pblica com um olhar multidimensional e um enfoque multicausal, o que colabora para preveno da violncia (Mariano, 2004). Os Conseg foram criados pelo governador Franco Montoro em 1985 e apresentando-se como fundador das relaes da polcia com a comunidade.13
13 Fonte: Regulamento dos Conselhos Comunitrios de Segurana, Secretaria de Segurana de So Paulo.

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Teresa Pires do Rio Caldeira (2000) retrata a trajetria poltica de Montoro em relao segurana pblica, o primeiro governador do estado de So Paulo, 1983 e 1987, e eleito aps o regime militar, que tomou posse com um programa chamado Proposta Montoro que previa a reforma da polcia e o Estado de Direito. Segundo a Secretaria de Estado da Segurana Pblica, os Conseg foram implantados atualmente em 522 municpios (municpios populosos admitem mais de um Conselho). So 84 Conseg na Capital, 40 na Regio Metropolitana e 660 no Interior e Litoral, totalizando 784 Conselhos. Diariamente, novos Conseg tm sido homologados pela Secretaria de Segurana Pblica. Ainda em 1985, o governador do Esprito Santo, Grson Camata, autorizou a criao dos Conseg no estado e atualmente so 16. Alm do Distrito Federal, os que apresentam programas divulgados na losoa da nova polcia, que se relaciona diretamente com a comunidade, so: Esprito Santo, Rio Grande do Sul, So Paulo, Rio de Janeiro, Paran, Par, Rio Grande do Norte, Sergipe, Santa Catarina, Cear, Pernambuco, Minas Gerais, Bahia, Paraba, Acre a Amap (Neves, 2007). H tambm os Conselhos Municipais de Segurana Pblica, que so subordinados administrao municipal, muitas vezes, as secretarias municipais de segurana pblica so responsveis institucionalmente pelos conselhos. Desenvolve-se uma legislao municipal que normatiza e implementa os conselhos. Esses conselhos ressaltam os aspectos locais dos moradores e da administrao municipal como forma de lidar com a criminalidade. Os conselhos representam uma nova forma de lidar com a segurana pblica; resultaram do processo de democratizao do Estado depois da ditadura brasileira, mas, no podemos ignorar outros aspectos e desdobramentos que os envolvem. Se por um lado, tais instituies podem caminhar para uma nova forma de relacionamento entre Estado e sociedade na direo do empowerment das comunidades e grupos sociais locais e da governana democrtica das polticas pblicas, contudo, tambm podem inuenciar na cooptao e desmobilizao dos setores populares (Dombrowski, 2008). Sendo assim, os conselhos apresentam potencialidades na segurana

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pblica, como a possibilidade de sociedade discutir seus conitos experimentando a pluralidade nos espaos pblicos e a articulao entre polcia e sociedade civil organizada, mas, aqueles so construes sociais e reproduzem em seu funcionamento mecanismos de controle, desigualdade, represso, punio, autoritarismo. Por essas razes, importante ressaltar a realizao a 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica14 (Conseg) de iniciativa federal, para se propor um novo desenho da segurana pblica no Pas. Essa conferncia aberta ao pblico e participam vrios rgos do poder pblico, como representantes da polcia militar, civil e cientca, defensoria pblica, corregedoria da polcia, sistema judicirio e penitencirio, OAB, secretarias municipais, associao de bairro, Conselho Comunitrio de Segurana, sindicatos e outros. A Conseg disponibiliza 7 eixos temticos para serem discutidos e resultar em diretrizes. Os eixos so: 1 - gesto democrtica: controle social e externo, integrao e federalismo; 2 - nanciamento e gesto da poltica pblica de segurana; 3 - valorizao profissional e otimizao das condies de trabalho; 4 - represso qualicada da criminalidade; 5 - Preveno social do crime e das violncia e construo da cultura da paz; 6 - diretrizes para o sistema penitencirio; 7 - diretrizes para o sistema de preveno, atendimento emergenciais e acidentes. A realizao da Conseg est sendo muito importante por possibilitar a participao de diversos segmentos da sociedade no conjunto de discusses das polticas de segurana pblica do Pas, sendo tambm uma forma de exerccio da democracia. Nessa conferncia, est em discusso o novo paradigma da segurana pblica, no qual
14 A conferncia acontece em etapas municipais, regionais, estaduais e nacional. A etapa nacional ocorrer de 27 a 30 de agosto de 2009 em Braslia.

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no se esgota nas aes do poder pblico, mas que a sociedade civil e a preocupao com a preveno da violncia entram em cena na construo de novas polticas. Mas, para que esse paradigma seja realidade, preciso aprofundar a interao e parceria entre poder pblico e sociedade civil. O debate sobre municpios e polticas locais de segurana pblica recente no Brasil; a discusso dos direitos humanos, trabalho policial, judicial, penitencirio no mesmo espao entre prossionais da segurana e sociedade civil organizada representa um avano. Com a realizao da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica, percebe-se que esses temas comeam ocialmente a ser reconhecidos pelo Estado como assunto que no se restringe questo de polcia. A discusso da segurana em um espao pblico representa o processo de democratizao e o reconhecimento da problematizao de conitos, explicitar os conitos enquanto relaes sociais, por isso, uma sociedade que se omite da responsabilidade de pensar politicamente os seus conitos, acaba por no solucion-los (Dias Neto, 2005, p.72). Por outro lado, as marcas histricas na segurana pblica de autoritarismo, punio e represso como medidas e estratgias de controle do crime, controle penal, resistncia participao da sociedade civil e a esfera da preveno como utopia podem ser reproduzidas nos discursos e posturas dos diversos atores do Estado que participam desse evento. Contudo, a conferncia representa apenas um passo para o avano da segurana pblica, mas no o m, trata-se de um processo em movimento.

Boas prticas em segurana pblica


As boas prticas so, segundo a ONU e a comunidade internacional de direitos humanos, iniciativas bem-sucedidas que: a) apresentam impacto tangvel na melhoria da qualidade de vida; b) so resultado de parceria efetiva entre setor pblico, privado e as organizaes da sociedade civil; c) tm sustentabilidade social, cultural,

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econmica e ambiental. As boas prticas assim pretendem mudar o quadro burocrtico/prossional por meio do qual as relaes entre Estado e sociedade civil se constituram ao longo dos anos e zeram que um e outro se distanciassem, com prejuzo evidente da qualidade dos servios prestados pelo Estado e da ausncia de participao qualicada da populao na administrao das coisas pblicas. O modelo burocrtico ainda permitiu que o poder pblico fosse capturado por interesses econmicos e que voltasse parte importante de seus esforos para atender demandas de clientes poderosos, aumentando a destinao de recursos para projetos sem sustentabilidade e sem impacto social signicativo. As boas prticas procuram caminhar no sentido diferente. Pretendem ser estratgias de governana mais artesanais, mais responsveis ambientalmente, mais responsveis com as necessidades das comunidades locais. So formas locais de governo e podem ter impacto na mudana do quadro da gesto das coisas pblicas desde que sejam estimuladas, estudadas e disseminadas. Em outros termos, boas prticas so instrumentos para: incentivar polticas pblicas, com base em experincia que realmente funcionam; conscientizar os tomadores de deciso, os gestores e a populao em geral quanto formulao de polticas pblicas e busca por solues para os problemas; compartilhar e transferir tecnologia, expertise e experincia pelas redes de intercmbio, aprendizado, informao e formao. As boas prticas em segurana pblica podem ser caracterizadas da seguinte forma: 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) Respeito aos Direitos Humanos; Respeito aos princpios e garantias constitucionais; Prossionalizao, responsabilizao e transparncia; Polticas locais de preveno; Participao popular e demandas sociais por segurana; Prticas de educao e de cidadania; Parcerias entre pblico e privado;

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8) policiamento comunitrio; 9) justia em tempo real e penas alternativas priso; 10) poltica especfica para grupos vulnerveis, sobretudo, jovens; 11) segurana e qualidade de vida; 12) poltica de combate ao crime organizado e ao crime econmico; 13) poltica sobre uso da fora em aes policiais. A pesquisa identicou boas prticas em segurana a partir dos dados disponibilizados no site ocial da Secretaria de Segurana Pblica do estado de So Paulo e atravs do site da Segurana Cidad, organizado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica, rgo vinculado ao Ministrio da Justia. importante, entretanto, que a pesquisa seja ampliada para dar conta de boas prticas locais que ainda no entraram no sistema de informao ocial. Mais ainda, o projeto pretende, em uma fase posterior, identicar novas boas prticas, selecionar um repertrio importante delas para posterior conhecimento, acompanhamento, avaliao, documentao e divulgao, auxiliando os diferentes atores envolvidos no s em conhecer melhor as boas prticas correlatas como tambm instrumentalizar os atores para o aprofundamento e melhoria dessas experincias locais. As boas prticas identicadas abaixo so importantes no apenas porque esto sendo realizadas no estado de So Paulo, mas porque so experincias que decorreram do trabalho das pessoas em seu cotidiano. No so experincias que emergiram to somente das ordens dos governantes, mas sim do contato direto com os cidados e suas necessidades. As descries que se seguem foram produzidas pelos atores. Nesse momento do trabalho de pesquisa, coube ao projeto apenas a identicao, sem necessariamente fazer anlises, nem juzos de valor a respeito dessas prticas.

Concluso
A presena do municpio nas polticas pblicas um constante lembrete de que o novo referencial de segurana cidad inclui um

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grande repertrio de ideias, pois carecemos, no mbito das polticas pblicas, exatamente disso. As polticas no Brasil so mecnicas e apostam sempre em atividades de baixo impacto e alto custo, sem pesquisa, sem prioridades, sem plano e sem acompanhamento. Evidentemente, os maiores obstculos so o corporativismo, a intransparncia e o poder local que ainda vigora na grande maioria de nossos municpios. As administraes municipais precisam ser prossionalizadas. Paralelamente a tudo isso, s vezes um bom comeo de mudana atrair as pessoas, msica tem essa facilidade, e a partir da comear a organizar as pessoas para projetos mais amplos, envolvendo cursos, ocinas e projetos de gerao de renda. Todas essas iniciativas artesanais de segurana local tm impacto tambm na autoestima das pessoas e colocam toda a sinergia na direo correta, da participao, da transformao com responsabilidade poltica. So aes de baixssimo custo e que, em grande parte, precisam apenas de redirecionamento dos recursos j previstos nos oramentos. Os novos gestores da segurana pblica (no apenas policiais, promotores, juzes e burocratas da administrao pblica) devem enfrentar estes desaos alm de fazer que o amplo debate nacional sobre o tema transforme-se em real controle sobre as polticas de segurana pblica e, mais ainda, estimule a parceria entre rgos do poder pblico e sociedade civil na luta por segurana e qualidade de vida dos cidados brasileiros. Trata-se na verdade de ampliar a sensibilidade de todo o complexo sistema da segurana aos inuxos de novas ideias e energias provenientes da sociedade e de criar um novo referencial que veja na segurana espao importante para a consolidao democrtica e para o exerccio de um controle social da segurana.

CONSIDERAES FINAIS

A segurana pblica no problema meramente policial. E o problema policial no se restringe questo do efetivo e do oramento. O foco das polticas pblicas deve, portanto, no ser dado mais reforma da instituio e do maior aporte de recursos, embora alguns setores do trabalho policial requeiram uma enormidade de recursos em decorrncia dos benefcios que podem trazer, como o caso da investigao criminal e dos sistemas de informao. O foco deve ser dado para o trabalho policial e isso demanda man power, estritamente. Nesse sentido, o paradigma de um policiamento cidado privilegia que o policial deva estar integrado comunidade, respeitando a lei e nesse sentido, a instituio deve ser intransigente com aqueles que violam a lei. A segurana deve ser modulada segundo os riscos reais, segundo os dados estatsticos, que devem ser detalhados e colocados em sries no inferiores a cinco anos. importante que as polcias especiquem o tipo de trabalho que esto realizando nas regies consideradas de risco. Talvez, um bom recorte para pensar a segurana pblica seja por meio das probabilidades de vitimizao. Ou seja, pensar os fatores que aumentam a possibilidade de algum se tornar vtima de um crime. Tradicionalmente, a abordagem terica e as prticas institucionais encaminharam-se para valorizar os nexos entre crime e crimi-

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noso, entre crime e drogas ou mesmo entre crime e cultura criminal. Certamente, esses nexos so possveis, entretanto, temos de pensar nas condies que favorecem o crime e nas possibilidades em que, considerando determinados fatores, pode haver a potencializao do ato criminoso e dos fatos da criminalidade. Por exemplo, mercado consumidor de drogas favorece o comrcio e, consequentemente, as redes de criminosos e os pontos de venda. Assim, na abordagem tradicional, a polcia sufoca os pontos de venda e faz presso sobre o varejo do crime. Na verdade, trata-se de fazer campanhas e conscientizar os jovens em relao aos riscos da droga. Na face policial das estratgias de segurana, trata-se de conhecer o perl do crime e do criminoso, bem como identicar as redes que operam o trco. Assim, o trabalho envolve mais informao e qualicao de informao do que propriamente law enforcement. A questo fundamental a interligao entre a atuao da polcia e as informaes que alimentam o sistema por meio da forte ligao com as aes das parcerias. No adianta dispor de nmeros. Eles devem ser traduzidos e elaborados. Os pers devem ser traados e esses dados devem ser comparados com dados provenientes de outras fontes da regio. As estratgias de enfrentamento do crime e da criminalidade devem ser maleveis e se basear em dados e em trabalho de inteligncia. importante que as autoridades policiais estejam convencidas e participem ativamente do trabalho de elaborao de novas estratgias de segurana pblica. Polticas de segurana pblica, portanto, devem conciliar medidas simples e diretas de preveno situacional em relao aos crimes de ocasio, sobretudo, brigas, agresses, violncia domstica, gangues e mesmo homicdios. Mas devem comportam processos mais elaborados, vinculados aos esforos sociais, como escola, sade, emprego e moradia. Nesse sentido, as polticas no devem apenas estar focadas nos bolses de pobreza. Nessa abordagem, importante incorporar o referencial do mundo corporativo e proporcionar a implementao de mecanismos soft de vigilncia eletrnica. Evidentemente que a vigilncia eletrnica no pode ser apangio, pois seus custos podem se tornar proibitivos e sempre h a questo da violao do direi-

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to privacidade. Recursos em vigilncia eletrnica tendem tambm a sorver o dinheiro que poderia ser muito bem empregado na construo de praas e reas de lazer dentro das comunidades. Durante muito tempo, os especialistas em polcia armavam a importncia da reforma dos departamentos de polcia para minimizar a corrupo, a violncia, a inecincia e os altos custos. Na literatura especializada, esse processo designado por police reform. Depois de muita pesquisa, percebeu-se que as reformas no chegavam ao policial de rua, que continuava com excesso de liberdade, sem formao adequada, sem superviso e sem avaliao. O policiamento comunitrio surgiu como alternativa reforma da polcia, pois com investimentos bem-orientados pode-se garantir que os recursos cheguem comunidade. O policial foi percebido como um elo importante na cadeia das relaes sociais e do sentimento de comunidade e de segurana. O investimento direto no policial teve um retorno mais rpido e efetivo do que dcadas de investimento em equipamentos, sistemas de resposta s emergncias e em estruturas burocrticas. Em geral, os policiais adoram andar de carro e de moto; so fanticos por tecnologia e por dispositivos, como o armamento, que demonstram poder e prestgio. A viatura policial, o uniforme e a arma so smbolos de status e poder. As polcias no Brasil quando recebem veculos especiais se pavoneiam enquanto a formao bsica para lidar com sistemas de informao, com estratgias simples de deteno e de contato com o pblico so absolutamente insucientes. E os polticos valorizam isso, pois consideram que governar a segurana pblica prover as instituies de veculos novos. As polticas de segurana pblica, em um paradigma novo, devem contemplar vrios aspectos e devem envolver vrios nveis da administrao pblica (Federal, Estadual e Municipal), os poderes da repblica (Legislativo, Executivo e Judicirio), bem como o poder pblico e a sociedade civil. Esse arranjo nem sempre fcil e nunca bvio, mas j existem boas prticas nessas reas e preciso alertar os poderes e os governantes para a necessidade de mudar o enfoque da represso ao crime para modelos de preveno multifuncional do crime.

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Qualquer discusso sobre violncia e segurana pblica deve sair do campo do conhecido e enfrentar o desao de abarcar o problema da ausncia da violncia, na forma da armao dos direitos humanos. A armao de direitos de cidadania, a reconstituio da tica na administrao pblica e o processo de legitimao dos direitos humanos so focos de uma nova concepo de poltica presente nas discusses sobre formao do Estado desde ns do sculo XVII. Os direitos humanos remontam a uma lgica poltica segundo a qual a base de sustentao do poder poltico no o Estado, mas antes, so os cidados. Nesse sentido, os cidados devem ser protegidos e essa proteo deve ser integral, mas forma de uma pliade de direitos civis, polticos, sociais, culturais e econmicos. E mais ainda, os direitos humanos no devem ser compreendidos de forma fragmentria, um direito limitando necessariamente outros direitos. Ao contrrio, todos os direitos, por mais excludentes que possam parecer, concorrem para o crescimento das sociedades e para o amadurecimento da poltica. Por isso, a democracia condio essencial para a realizao e satisfao das necessidades e dos direitos das pessoas, em todos os aspectos da vida. O poder poltico, nessa lgica, no faz uso desnecessrio da fora, pois ele espao de controle da violncia. O poder poltico no pode ser fonte de violncia e, assim, precisa corrigir as dissimetrias sociais e as diferenciaes de direitos. Os direitos humanos so instrumentos polticos por excelncia na medida em que tem como funo primordial, ao proteger os cidados contra os excessos do Estado, limitar o poder e expulsar a violncia da lgica do sistema democrtico. O exerccio do poder, nas democracias, exige controles democrticos efetivos e a ampliao do repertrio de direitos. A violncia no pode ser contida pelo aumento do poder do Estado sobre a sociedade. Isso contrassenso. A ampliao da fora no leva dissoluo da violncia. A violncia somente pode ser contida mediante o reconhecimento e a aplicao dos direitos humanos. Toda e qualquer forma de enfrentamento da violncia depende da articulao entre estado e sociedade, entre as diferentes esferas de governo, entre as diferentes organizaes que compem a m-

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quina burocrtica do Estado. A conteno da violncia, em suas mais contraditrias formas, depende da valorizao dos aspectos participativos da cidadania e um compromisso efetivo com a valorizao dos direitos humanos como componente essencial de qualquer sociedade democrtica. Nesse sentido, a diminuio ou conteno da violncia deve ser feita mediante prticas de direitos humanos incorporadas nas polticas pblicas. Os processos tradicionais de tomada de decises e de implementao de polticas devem ser repensados com base em uma crtica violncia e na aceitao de que os direitos humanos so seu principal antdoto. um longo caminho que pode levar aceitao de que a no violncia est ligada a todo um novo repertrio de direitos e converso desse repertrio em polticas acessveis a uma grande maioria. No se pode deixar que os contextos sociais faam emergir como soluo para o problema da violncia a ampliao da fora do Estado, na forma do atual Estado punitivo. O respeito aos princpios bsicos dos Direitos Humanos deve ser a razo de ser das polticas pblicas e, neste sentido, devemos ser intolerantes em relao s desigualdades sociais, ao desemprego, ao salrio mnimo, s polticas de restrio de direitos adquiridos, violncia policial, corrupo, ao uso privado dos recursos pblicos e ao abandono de nossas cidades. O medo e a insegurana resultantes de polticas de segurana que no contemplam quesitos mnimos de eccia e de respeito aos direitos dos cidados so terreno frtil ao endurecimento penal ou ao aumento da demanda por segurana privada. Os efeitos disso so preocupantes, pois assinalam o aumento dos gastos do poder pblico com segurana e a degradao generalizada do espao pblico. Em outros termos, as polticas de segurana pblica, no Brasil, continuam impermeveis tanto presso dos fatos, da opinio pblica e, portanto, distantes das mudanas necessrias.

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SOBRE O LIVRO Formato: 14 x 21 cm Mancha: 23,7 x 42,5 paicas Tipologia: Horley Old Style 10,5/14 1 edio: 2009 EQUIPE DE REALIZAO Coordenao Geral Marcos Keith Takahashi