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Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli Corra Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura, Substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Presidente Pedro Delarue Tolentino Filho 1o Vice-presidente Luprcio Machado Montenegro 2o Vice-presidente Srgio Aurlio Velozo Diniz Diretor de Estudos Tcnicos Luiz Antnio Benedito Diretora-Adjunta de Estudos Tcnicos Elizabeth de Jesus Maria Secretrio Geral Claudio Mrcio Oliveira Damasceno Diretor-Secretrio Maurcio Gomes Zamboni Gerente de Estudos Tcnicos lvaro Luchiezi Jr. www.sindifisconacional.org.br

Departamento intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos DIREO EXECUTIVA Presidente Zenaide Honrio Sind. dos Professores do Ensino Oficial do Estado de So Paulo - SP (Apeoesp) Vice-presidente Josinaldo Jos de Barros STI Metalrgicas Mecnicas e de Materiais Eltricos de Guarulhos, Aruj, Mairipor e Santa Isabel - SP Secretrio Pedro Celso Rosa STI Metalrgicas de Mquinas Mecnicas de Material Eltrico de Veculos e Peas Automotivas da Grande Curitiba - PR DIREO TCNICA Diretor tcnico Clemente Ganz Lcio Coordenador de estudos e desenvolvimento Ademir Figueiredo Coordenador de pesquisas Francisco Jos Couceiro de Oliveira Coordenador de relaes sindicais Jos Silvestre Prado de Oliveira Coordenador de educao Nelson de Chueri Karam Coordenadora administrativa e financeira Rosana de Freitas www.dieese.org.br

Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos


elementos para reflexo

Braslia, 2011
Organizadores Jos Aparecido Carlos Ribeiro lvaro Luchiezi Jr. Srgio Eduardo Arbulu Mendona

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011

Progressividade da tributao e desonerao da folha de pagamentos : elementos para reflexo / organizadores: Jos Aparecido Carlos Ribeiro, lvaro Luchiezi Jr., Srgio Eduardo Arbulu Mendona. Braslia : Ipea : SINDIFISCO : DIEESE , 2011. 154 p. : grfs., tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-132-8 1.Tributao. 2.Sistema Tributrio. 3.Salrios. 4. Brasil. I.Ribeiro I. Ribeiro, Jos Aparecido Carlos. II. Luchiezi Jnior, lvaro. III. Mendona, Srgio Eduardo Arbulu. IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 336.200981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO

APresentao ........................................................................................7 CAPTULO 1: Progressividade da Tributao e Justia Fiscal: algumas propostas para reduzir as inequidades do sistema tributrio brasileiro ....................................9 Pedro Delarue Tolentino Filho CAPTULO 2: Qual o impacto da Tributao e dos Gastos Pblicos Sociais na distribuio de renda do Brasil? Observando os dois lados da moeda ...........................25 Fernando Gaiger Silveira Johnatan Ferreira Joana Mostafa Jos Aparecido Carlos Ribeiro CAPTULO 3: A participao do DIEESE na experincia coletiva de construo da ferramenta de acompanhamento da Poltica Tributria no Brasil .........................................65 Rosane Almeida Maia Carlindo Rodrigues de Oliveira Frederico Luiz Barbosa Melo CAPTULO 4: Encargos sociais e Desonerao da folha de pagamentos: revisitando uma antiga polmica .........75 Carlindo Rodrigues de Oliveira CAPTULO 5: Desonerao da Folha de Salrios: Desconstruindo os Mitos da Formalizao da Mo de Obra e da Competitividade Industrial ...................................85 Alvaro Luchiezi Junior. CAPTULO 6: DESONERAO DE FOLHA DE PAGAMENTOS: BREVES LEMBRETES E COMENTRIOS ...............................107 Jos Aparecido Carlos Ribeiro Joana Mostafa Fernando Gaiger Silveira Sergei Soares ANEXO : RELATO DAS OFICINAS SOBRE PROGRESSIVIDADE NA TRIBUTAO E DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTOS ..........................125 Jos Aparecido Carlos Ribeiro Clvis Scherer

APRESENTAO

A tributao interfere diretamente na vida econmica e social de um pas. Por um lado, gera incentivos alocao de recursos entre setores, bem como composio do consumo e do investimento. Por outro, a tributao recai de forma distinta sobre as famlias, podendo atuar em favor da reduo da desigualdade de renda (tributao progressiva) ou, reversamente, em prol do aumento da desigualdade (tributao regressiva). De maneira geral, os estudos, crticas e sugestes quanto interveno estatal na vida cotidiana brasileira se concentram na ponta do gasto. O gasto do governo com educao e sade, as transferncias previdencirias e assistenciais, entre outros, so objeto de constante escrutnio quanto sua justia social. Ainda que se identifiquem diversas razes para as falhas nas provises estatais, so comuns as crticas e as reclamaes por melhorias no que tange aos gastos pblicos. As dificuldades que o pas precisa enfrentar no fornecimento de servios pblicos de qualidade ainda so enormes, mas, apesar disso, as anlises a respeito do resultado distributivo dos gastos sociais tm mostrado a sua contribuio na construo de um pas melhor e mais justo. Contudo, na definio do financiamento da ao estatal por meio de tributos, a escolha por sistemas tributrios que sejam mais progressivos no consensual. No mbito da discusso pblica o assunto no abordado e a incidncia do sistema tributrio brasileiro, que financia o gasto pblico, no bem conhecida. Por falta de esclarecimento, supe-se, por exemplo, que a grande maioria dos pagadores de impostos no Brasil seja formada por aqueles atingidos pelo imposto de renda, ou seja, a classe mdia. No entanto, estudos de diferentes autores e instituies, como os encontrados neste livro, mostram que esta realidade no se aplica aos tributos como um todo, e no Brasil, em geral, so as famlias de baixa renda que sofrem o maior impacto com a tributao. O Ipea, o Sindifisco Nacional e o Dieese, instituies de notrio saber na discusso da questo tributria no Brasil, j vinham atuando em conjunto em torno do tema da questo tributria, no mbito do Observatrio da Equidade, do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). Convidados a se manifestar visando ao debate pblico, uniram esforos para ampliar o conhecimento sobre o tema, a fim de disponibiliz-lo da melhor forma sociedade. Em 2011, ante o desejo renovado do novo governo em promover mudanas tributrias, essas trs instituies empreenderam novamente um esforo conjunto para ampliar a discusso democrtica sobre equidade tributria e desonerao da folha de pagamentos. Assim, organizou-se um ciclo de seminrios, que alcanou

quatro regies brasileiras, ocasio em que foram apresentadas as vises dos especialistas do Ipea, do Dieese e do Sindifisco Nacional, propiciando acaloradas e frteis discusses. Entre os frutos deste evento, foi publicada uma cartilha instrutiva sobre a progressividade tributria, com o objetivo de tornar o tema acessvel ao grande pblico. com esse histrico de reflexo conjunta que o presente livro traz artigos que abordam temas e posies variadas sobre a justia tributria no Brasil, tentando superar as lacunas criadas pelas solues apressadas, na busca de respostas altura dos desafios. Os trabalhos aqui apresentados tm em comum a certeza de que o sistema tributrio brasileiro um campo que pode colaborar para produzir melhorias substantivas na distribuio de renda.

Boa Leitura! Marcio Pochmann Presidente do Ipea Pedro Delarue Tolentino Filho Presidente do Sindifisco Zenaide Honrio Presidenta do Dieese

CAPTULO 1

Progressividade da Tributao e Justia Fiscal: algumas propostas para reduzir as inequidades do sistema tributrio brasileiro*1

Pedro Delarue Tolentino Filho**

1 Introduo

A arrecadao tributria o meio pelo qual o Estado busca atingir seus objetivos fundamentais descritos no Artigo 3 da Constituio Federal. A receita pblica, composta principalmente por tributos, fundamental para o desenvolvimento econmico, social e cultural do pas. Todo um conjunto de servios segurana, educao, sade, previdncia e assistncia social, transporte e comunicaes, entre outros depende e continuar dependendo, em larga medida, da ao do Estado. Se a receita tributria for insuficiente, corre-se o risco de que estes servios essenciais no sejam prestados na medida necessria ou venham a ser financiados, em parte, por mecanismos alternativos e mais perigosos, como a inflao e o endividamento externo. O sistema tributrio pode e deve ser utilizado como instrumento de distribuio de renda e de reduo da pobreza, pois, afinal os recursos arrecadados junto sociedade via tributos revertem em seu prprio benefcio. Isto se faz por meio de gastos sociais e tambm por tributao, cobrando mais impostos de quem tem mais capacidade contributiva e aliviando o peso dos mais pobres. As ideias propostas neste captulo objetivam concretizar um estado de maior justia fiscal. Nas sees 2 a 4, encontra-se um breve apanhado da questo da distribuio de renda no Brasil e de consideraes conceituais sobre progressividade, capacidade contributiva e distribuio da tributao por bases de incidncia no Brasil e no mundo. J na seo 5 so descritas algumas das alteraes da legislao
* Verso modificada do artigo com o mesmo ttulo apresentado no Ciclo de Conferncia Reforma Tributria, organizado pela Comisso de Finanas e Tributao (CFT) da Cmara dos Deputados, no dia 19 de maio de 2011. ** Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil. Presidente do Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil (Sindifisco Nacional).

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tributria, aps 1995, que contriburam para aprofundar as injustias tributrias. Desse modo, prope-se algumas mudanas na legislao que podem contribuir para um sistema tributrio mais justo. Haver maior justia fiscal no Brasil quando todos os cidados usufrurem de melhor qualidade de vida e, como contribuintes, forem tratados sem qualquer tipo de discriminao ou privilgios.
2 A Questo Distributiva no Brasil e a Progressividade na Tributao

O Brasil a nona economia mais rica do mundo. No entanto, possui uma das maiores concentraes de renda do planeta. A enorme disparidade distributiva brasileira coloca nosso pas numa das piores posies do ranking mundial, conforme indicam os dados da tabela 1. A concentrao de renda em nosso pas equipara-se apenas de alguns pases da frica Subsaariana, uma das regies mais miserveis do mundo, a despeito da melhoria no ndice de Gini1 de 0,601 para 0,538, no perodo de 1995 a 2009.
TABELA 1 Maiores economias do mundo e piores distribuies de renda (2009)
Maiores Economias do Mundo
1o 2
o

Piores Distribuies de Renda


1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o 11o

Pases
Estados Unidos China Japo ndia Alemanha Rssia Reino Unido Frana Brasil Itlia Mxico

PIB (US$ milhes)


14.256.300 8.887.863 4.138.481 3.752.032 2.984.440 2.687.298 2.256.830 2.172.097 2.020.079 1.921.576 1.652.168

Pases
Nambia Comores Botsuana Belize Haiti Angola Colmbia Bolvia frica do Sul Honduras Brasil

ndice de Gini
0,743 0,643 0,610 0,596 0,595 0,586 0,585 0,572 0,578 0,553 0,550

3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o 11o

Fonte: World Bank (2010) e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2010).

O grfico 1 reproduz a pirmide da distribuio de renda, indicando em sentido crescente de baixo para cima, o percentual de renda apropriado segundo os estratos de renda. Em 2009, 1% dos mais ricos da populao brasileira detinham 12,6% da renda domiciliar, ao passo que os 50% mais pobres detinham apenas 17,5%. Embora o quadro tenha evoludo positivamente ao longo dos anos em 1995, 15,5% da renda era apropriada por 1% mais rico da populao
1. O ndice de Gini varia de 0 a 1. Quanto mais prximo de zero, maior a igualdade distributiva. Quanto mais se aproximar de 1, maior a desigualdade.
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e apenas 13,4% pelos 50% mais pobres no se pode afirmar que o Brasil desfrute de uma situao de franca melhoria e de menor desigualdade de renda. As disparidades distributivas ainda so enormes e permanecem, ao longo das dcadas e governos, como um dos maiores desafios da poltica econmica.
GRFICO 1 Participao dos estratos sociais na renda domiciliar Brasil (1995-2009)
100 90 80 70 Porcentuais
40% Seguintes 50% Mais Pobres

60 50 40 30 20 10 0 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
1% Mais Ricos 9% Mais Ricos

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2009).

As questes de equidade no Brasil vo alm da m distribuio de renda. O nmero de pobres no Brasil ainda muito elevado, apesar da reduo recente devido s polticas de transferncia s famlias de baixa renda.2 Em 2009, 28,7% dos domiclios brasileiros viviam em situao de pobreza (IBGE, 2008).3
3 Capacidade Contributiva e Justia Tributria.

O Artigo 145 da Constituio Federal reza que os impostos devem ter carter pessoal e observar a capacidade econmica do contribuinte ou simplesmente a capacidade contributiva, utilizada como critrio para mensurar a isonomia entre os diferentes rendimentos. A capacidade contributiva refere-se ao nus tributrio a ser distribudo na medida da capacidade econmica dos contribuintes (SILVA, 2010), isto , a base
2. Segundo estudo do Ipea as transferncias de previdncia e assistncia e os subsdios somaram 15,3% do PIB em 2008 (Dieese; Ipea; Sindifisco Nacional, 2011, p.16). 3. Por este critrio so considerados pobres os arranjos familiares cuja mediana do rendimento familiar per capita era de R$ 465,00.
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de clculo deve demonstrar a capacidade de o contribuinte arcar com o pagamento do tributo, assim como as alquotas progressivas devem refletir esta capacidade. Quem detiver maior poder econmico deve ser tributado proporcionalmente, por meio da progresso de alquota. Ou seja, os que gozam de benefcios ao capital, auferem riquezas, as quais devem ser tributadas progressivamente. A aplicao prtica do princpio da capacidade contributiva, especialmente no que diz respeito aos impostos diretos incidentes sobre a renda do contribuinte, implica em aceitar os seguintes preceitos: 1) os tributos devem ser graduados em funo da renda de cada contribuinte quem ganha mais deve pagar mais; 2) quanto maior for a base de clculo de um tributo, maior deve ser a sua alquota; e 3) a renda mnima consagrada sobrevivncia deve ser minimamente tributada ou, em ltima instncia, deve ser livre de tributao. Esse ltimo preceito no questiona onde se inicia a capacidade contributiva do contribuinte, pois esta se inicia aps a deduo dos gastos necessrios aquisio do mnimo indispensvel a uma existncia digna para o contribuinte e sua famlia. O Artigo 145 tambm determina que a progressividade seja obrigatria, permitindo a distino da efetiva capacidade econmica do contribuinte. O escalonamento da tributao pelas diferentes e crescentes faixas de renda viabiliza a distribuio da riqueza de uma determinada classe social e atende melhor ao princpio da justia tributria. A tributao deve ser preferencialmente direta, de carter pessoal e progressiva. Assim sendo, ela alcana a justia social por meio de tratamento tributrio equnime. O escalonamento da tributao pelas diferentes e crescentes faixas de renda viabiliza a distribuio da riqueza de uma determinada classe social e atende melhor ao princpio da justia tributria, o qual exige que se observe no apenas a isonomia como tambm: i) o tratamento desigual aos desiguais, no discriminando a tributao segundo a origem do rendimento; e ii) a aplicao de alquotas mais condizentes com a realidade distributiva brasileira. Justia tributria implica tambm em aceitar que o Estado crie um sistema fiscal que, dentre outros requisitos, assegure que todos paguem seus tributos em conformidade com seus recursos. Assim, o Estado deve evitar sistemas fiscais que, alm de regressivos, tributem diferentemente rendas semelhantes.
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Tributos progressivos e diretos so preferveis aos regressivos e indiretos por razes de neutralidade, eficincia e equidade. Tributo eficiente aquele que no gera distores no comportamento dos agentes econmicos quanto alocao de recursos. Ser eficiente ser neutro em relao deciso de alocao de recursos. Um tributo que incida sobre todos os bens e servios, em uma mesma alquota, no altera os preos relativos e, portanto, um tributo neutro. Um tributo tido como eficiente perde parte de sua eficincia ao atender ao objetivo da equidade. Ao tributar mais quem ganha mais, promovendo maior justia tributria, as decises de alocao de recursos sero afetadas provocando algum grau de ineficincia no sistema. Esta uma verdade terica, da qual pases como o Brasil, onde h dcadas predominam a desigualdade distributiva e tributria, no podem se furtar de enfrentar.
4 Progressividade e Bases de Incidncia

Os tributos diretos, incidentes sobre a renda e o patrimnio, so mais adequados para a questo da progressividade do que os indiretos, incidentes sobre a produo e o consumo de bens e servios e passveis de transferncia a terceiros por meio dos preos dos produtos e servios. Um sistema tributrio pautado pela justia distributiva deveria apresentar maior tributao sobre a renda do que sobre o consumo. Mais da metade da arrecadao tributria no Brasil provm de impostos indiretos e so pagos por toda a populao, como demonstra o grfico 2.
GRFICO 2 Carga tributria por base de incidncia Brasil
Brasil (2000) Outros 12 Patrimnio 4 Renda 28 Brasil (2009)

Renda 24 Patrimnio 4 Outros 16

Consumo 61

Consumo 52

Fonte: Sindifisco Nacional (2010).

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Dados recentes, apresentados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), a partir da pesquisa de oramentos familiares realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 2008/2009, e publicados em parceria com o Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese) e o Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil (Sindifisco Nacional), mostram os impactos da arrecadao tributria na renda das famlias (grfico 3).
Grfico 3 Participao dos tributos diretos e indiretos na renda monetria Brasil (2008-2009)
35 30 25 20 15 10 5 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Total tributos 9 10

Porcentual da Tributao

Dcimos de renda disponvel Tributrao indireta Tributao direta

Fonte: Ipea (2011), apud Dieese, Ipea e Sindifisco Nacional (2011).

Para os 10% de famlias mais pobres, a carga tributria de impostos indiretos chegou a atingir 28% de sua renda total. Para os 10% de famlias mais ricas, os impostos indiretos pesaram apenas 10% na sua renda. Sistemas tributrios de pases desenvolvidos estruturam-se de forma oposta ao brasileiro. Para o total dos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), a tributao sobre o consumo representa, em mdia, cerca de 30% do total da arrecadao tributria. Somente a tributao sobre o valor agregado contabiliza, nestes pases, mais de 15% do total da arrecadao. Em alguns deles, como EUA e Japo, ela inferior a 10% (OCDE, 2008). A tabela 2 mostra que para os pases da OCDE a tributao sobre a renda e o patrimnio maior do que a tributao sobre o consumo.

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Tabela 2 Estrutura tributria no pases da OCDE1


Base de incidncia
Imposto sobre a renda das pessoas fsicas Imposto sobre a renda das pessoas jurdicas Contribuies para a seguridade social2 Empregado Empregador Imposto sobre assalariados Imposto sobre o patrimnio Impostos sobre o consumo Impostos gerais sobre o consumo Impostos especficos sobre o consumo Outros impostos 3 Total
Fonte: OCDE (2008) Notas: 1 Participao porcentual das maiores categorias de tributos na arrecadao tributria total.
2

1995
27 8 25 9 14 1 6 19 13 3 3 100

2000
25 10 24 9 14 1 6 19 12 3 3 100

2008
25 10 25 9 14 1 5 20 10 3 3 100

Inclui contribuies para a seguridade social paga por empregados autnomos e beneficirios no includos na distino entre empregados e empregadores. Inclui impostos especficos sobre bens e servios e impostos sobre o selo.

A forte incidncia da tributao sobre o consumo uma perversa opo da poltica econmica brasileira. Ela encarece os bens e servios, comprimindo a demanda, com consequncias negativas sobre a produo, a oferta de empregos e o crescimento econmico do pas. Reduz a capacidade de consumo das famlias de rendas mdia e baixa. Assim, o brasileiro paga duas vezes: i) diretamente, como consumidor, pelos tributos embutidos no preo final, e ii) indiretamente pelo nus que esta incidncia impe ao crescimento da produo interna. O problema central nesta questo diz respeito ao financiamento do Estado brasileiro via tributao. A populao de baixa renda suporta uma elevada tributao indireta, evidenciando que so as classes consumidoras e trabalhadoras que financiam o Estado por meio de tributos regressivos e cumulativos. A contrapartida deste peso tributrio mnima. Os investimentos pblicos no crescem proporcionalmente ao esforo tributrio exigido dos contribuintes, evidenciando uma dupla situao de injustia social. A carga tributria suportada pelas classes de menos renda que no recebem a contrapartida necessria em bens e servios pblicos.

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5 Mudanas na Legislao Tributria Aps 1995

As mudanas tributrias realizadas na Constituio Federal de 1988 apontavam para a descentralizao da arrecadao, em sentido oposto ao da centralizao autoritria realizada na ditadura militar. O texto constitucional assumiu maior compromisso com a equidade, tendo como objetivo tornar o sistema tributrio mais justo do ponto de vista fiscal e com melhor distribuio de seu nus entre os membros da sociedade. As principais mudanas no sistema tributrio ocorreram no perodo de 1995 a 2002, com alteraes na legislao infraconstitucional, que caminharam no sentido oposto aos princpios bsicos do sistema tributrio estabelecidos na Constituio de 1988. Estas alteraes agravaram a regressividade do sistema tributrio brasileiro. Essas modificaes ocorreram nas leis ordinrias e nos regulamentos tributrios, que transferiram para a renda do trabalho e para a populao mais pobre o nus tributrio, alterando o perfil da arrecadao. Dentre as alteraes realizadas, destacam-se as seguintes aqui listadas.
Instituio dos juros sobre capital prprio, isto a possibilidade de remunerar os scios e acionistas com juros equivalentes aplicao da taxa de juros de longo prazo sobre o patrimnio lquido da empresa.

Trata-se da possibilidade de os scios e acionistas serem remunerados com juros equivalentes aplicao da taxa de juros de longo prazo (TJLP) sobre o patrimnio lquido da empresa. Tal possibilidade permite a deduo destes gastos para apurao do Lucro Real, conforme previso no Artigo 9 da Lei n 9.249, de 1995:
Artigo 9 A pessoa jurdica poder deduzir, para efeitos da apurao do lucro real, os juros pagos ou creditados individualizadamente a titular, scios ou acionistas, a ttulo de remunerao do capital prprio, calculados sobre as contas do patrimnio lquido e limitados variao, pro rata dia, da Taxa de Juros de Longo Prazo TJLP.

J o pargrafo 1 deste artigo determina como os juros sero deduzidos:


Artigo 9 (...) 1 O efetivo pagamento ou crdito dos juros fica condicionado existncia de lucros, computados antes da deduo dos juros, ou de lucros acumulados e reservas de lucros, em montante igual ou superior ao valor de duas vezes os juros a serem pagos ou creditados.

Esses dispositivos permitem s empresas deduzirem de seus lucros o montante de juros que teriam sido pagos, caso todo o seu capital tivesse sido tomado emprestado. Ele reduziu, portanto, a base de clculo do Imposto sobre a Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) e da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e, assim, o recolhimento destes tributos menor. Tal possibilidade denomina-se
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deduo de juros sobre capital prprio e beneficia principalmente as grandes empresas capitalizadas como os bancos. Trata-se de um privilgio criado para as rendas do capital, permitindo s grandes empresas reduzirem seus lucros tributveis a partir da deduo de despesa fictcia, os juros sobre o capital prprio. Ou seja, os juros que teriam sido pagos, caso seu capital fosse proveniente de uma operao de emprstimo. Como isso representa significativa economia tributria, as empresas passam a remunerar o capital prprio, do dono ou dos scios ou acionistas com juros, em vez de pagarem dividendos, como ocorre em outros pases. Os scios e os acio nistas que recebem esse rendimento, geralmente de valores expressivos, pagam apenas 15% de Imposto sobre Renda na fonte. Isto implica em enorme renncia fiscal. Entre 2004 e 2009, estimou-se a renncia total superior a R$ 22 bilhes em valores correntes e R$ 26 bilhes em termos reais (tabela 3). Esse dispositivo, segundo argumentao do governo poca de sua criao, visou a diminuir os reflexos negativos relacionados ao aumento da tributao em virtude do fim da correo monetria. Justificou-se que daria isonomia de tratamento entre o capital de terceiros e o capital prprio, evitando-se a bitributao. Porm esta justificativa mostra-se falaciosa quando se verifica o tratamento dado s pessoas fsicas, para as quais tambm existem efeitos do fim da correo monetria ou da pretendida desindexao da economia. Ora, se por um lado os empresrios receberam a compensao do mecanismo de pagamento de juros sobre o capital prprio, as pessoas fsicas foram oneradas pelos efeitos da inflao, que continua a existir, embora em ndices mais modestos.
TABELA 3 Benefcios tributrios ao capital juros sobre o capital prprio
(Em R$ milhes) Ano
2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total

Base tributria estimada1


16.500,00 19.380,00 22.026,67 18.093,33 19.866,67 21.000,00 116.866,67

Reduo nos encargos Imposto de renda tributrios sobre a retido na fonte renda do capital2 (IRRF)3
5.610,00 6.589,20 7.489,07 6.151,73 6.754,67 7.140,00 39.734,67 2.475,00 2.907,00 3.304,00 2.714,00 2.980,00 3.150,00 17.530,00

Renncia tributria do estado 4 Valores correntes


3.135,00 3.682,20 4.185,07 3.437,73 3.774,67 3.990,00 22.204,67

Valores constantes (IGP-DI)


4.398,67 4.722,44 5.065,21 4.090,15 4.273,85 4.061,48 26.611,80

Fonte: Sindifisco Nacional (2010, p. 24) Notas: 1 Os valores foram estimados a partir dos Boletins de Arrecadao da Receita Federal de dezembro de cada ano. Nos boletins so divulgados apenas o Imposto de Renda Pessoa Fsica (IPRF) pago sobre juros de capital prprio. A base tributria o montante estimado de recursos distribudos aos scios capitalistas.
2 3 4

Significa o quanto as empresas deixaram de pagar de IRPJ e CSLL. As pessoas fsicas pagam 15% de Imposto de Renda (IR) sobre o valor recebido com juros sobre capital prprio. A renncia tributria calculada da seguinte forma: 25% de IRPJ + 9% de CSLL 15% IRPF. 17

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Iseno de Imposto de Renda (IR) distribuio de lucros a pessoas fsicas, eliminando o Imposto de Renda Retido na fonte sobre os lucros e dividendos distribudos para os resultados apurados a partir de 1/01/1996, conforme reza o Art. 10 da Lei n 9.249/1995. Antes desta mudana, a alquota era de 15%.

Isso significa que os rendimentos das pessoas fsicas provenientes de lucros ou dividendos no so tributados na fonte nem na declarao de ajuste anual de rendimentos. So informados nesta ltima como rendimentos isentos e no tributveis. comum que os scios ou os proprietrios de empresas afirmarem o recebimento de baixssimo pro labore na declarao de ajuste anual do IR, muitas vezes abaixo do limite da faixa de iseno do tributo, e elevados valores a ttulo de lucros e dividendos. Assim, os scios e proprietrios pagaro muito pouco ou mesmo no pagaro IR, j que este incidir apenas sobre o pro labore declarado. Esta prtica, permitida pela legislao, d tratamento tributrio desigual e injusto a contribuintes. Enquanto os lucros e dividendos gozam de iseno, os rendimentos provenientes do trabalho submetem-se a alquotas de at 27,5%. O Cdigo Tributrio Nacional (CTN) estabelece, no Artigo 43, que o IR deve incidir tanto sobre o capital como sobre o trabalho:
Artigo 43 O imposto, de competncia da Unio, sobre a renda e proventos de qualquer natureza tem como fato gerador a aquisio da disponibilidade econmica ou jurdica: I de renda, assim entendido o produto do capital, do trabalho ou da combinao de ambos; II de proventos de qualquer natureza, assim entendidos os acrscimos patrimoniais no compreendidos no inciso anterior.

O CTN tambm define, no Artigo 45, quem contribuinte do IR:


Artigo 45 Contribuinte do imposto o titular da disponibilidade a que se refere o Artigo 43, sem prejuzo de atribuir a lei essa condio ao possuidor, a qualquer ttulo, dos bens produtores de renda ou dos proventos tributveis. Pargrafo nico A lei pode atribuir fonte pagadora da renda ou dos proventos tributveis a condio de responsvel pelo imposto cuja reteno e recolhimento lhe caibam.

Assim, sobre o titular da disponibilidade da renda e dos proventos que recai o recolhimento do IR, seja ele o proprietrio de bens de produo o dono do capital aplicado produtivamente, cotista ou acionista de empresa , ou simplesmente qualquer outro contribuinte trabalhadores com ou sem carteira assinada, autnomos, prestadores de servio, comerciantes, rentistas etc.4
4. Em se tratando de acrscimo patrimonial, deve haver a incidncia do IR tanto para pessoa fsica quanto para jurdica, segundo o inciso II do Artigo 43 do CTN. E, segundo faculta o pargrafo nico do Artigo 45 do CTN, a pessoa fsica pode ter seu tributo recolhido diretamente ou retido pela empresa.
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Em suma, quem recebe os rendimentos quer de capital, do trabalho, ou da combinao de ambos, deve pagar o imposto, independentemente de a pessoa jurdica pertencente ao proprietrio dos meios de produo ter sido tributada.
Iseno de IR da remessa de lucros e dividendos ao exterior e que tem impacto econmico no balano de pagamentos.

Ainda que seja uma medida de atrao de capital estrangeiro ao pas pois a tributao favorecida, aliada taxa de cmbio valorizada, favorece a remessa de renda para exterior , necessrio uma reflexo sobre o impacto dessa medida sobre o saldo de transaes correntes do Brasil. Neste caso, deveria prevalecer o princpio da reciprocidade neste tipo de medida, ou seja, seria concedida a iseno tributria de lucros e dividendos somente aos pases que adotassem este critrio para as empresas brasileiras.
Extino da punibilidade de crimes contra a ordem tributria, at mesmo sonegao de impostos previstos na Lei n 8.137/1990, para os contribuintes em dbito com o Fisco, mediante pagamento do tributo, conforme o art. 34 da Lei n 9.249/1995.

Isso significa que o contribuinte que fizer apropriao indbita por exemplo, de IR retido do trabalhador ou da contribuio previdenciria ou emitir nota fiscal fraudulenta, caso seja descoberto, basta pagar seu dbito junto ao Fisco para ficar livre da punio de seis meses a dois anos de priso. Esta alterao tambm enfraqueceu o combate sonegao tributria no pas. A extino de punibilidade, tal qual prevista em nossa legislao, gera a sensao de impunidade. Essa permisso, que supostamente objetivaria estimular as grandes empresas devedoras a regularizarem sua situao, traz, de fato, um grave prejuzo coletividade. Em muitos casos, as empresas deixam de recolher tributos espera de algum programa de refinanciamento. Nestes casos, gozam de incentivos fiscais, como o parcelamento favorecido do dbito, em um longo lapso temporal, sem qualquer outra sano punitiva quando de seu integral pagamento. Ou seja, fraudam o fisco, no recebem sano penal e ainda ganham o benefcio do parcelamento da dvida. Diante disso, pode-se afirmar que os maus contribuintes so levados a acreditar que o Estado valoriza o recebimento dos tributos em detrimento das punies, deixando em segundo plano o combate sonegao fiscal. Os parcelamentos de dbitos tributrios os famosos refinanciamentos fiscais devidamente legalizados, sem a respectiva aplicao de sano penal contribuem com a percepo da populao de o Estado reconhecer e tolerar a sonegao fiscal. A extino de punibilidade constitui-se, portanto, em afronta ao princpio da isonomia. Estimula, tambm, de forma indireta, a ideia de impunidade diante do cometimento de crime. A falta de pagamento das obrigaes tributrias no
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apenas o descumprimento legal, mas sim constatao de prtica de ilcitos, inclusive com a possibilidade de aplicao de sanes penais. Alm destas alteraes na legislao tributria, vigentes desde 1995, outros projetos de lei, em trmite no Congresso Nacional, tambm contribuem para o tratamento diferenciado entre contribuintes, privilegiando aqueles cuja ao no passado tiveram inteno de fraudar o Fisco, por meio da prtica do descaminho e da falsidade ideolgica e material. Os Projetos de Lei n 113/2003 e n 5.228/2005, tramitam na Cmara dos Deputados, e os Projetos de Lei n 443/2008 e n 354/2009, tramitam no Senado Federal, e versam sobre a repatriao de bens e direitos para o Brasil. Estes projetos visama criao de um regime de tributao diferenciado por meio da concesso de benefcios tributrios e penais, com o suposto escopo de estimular a cidadania fiscal por meio da retificao da declarao e da repatriao de bens e direitos. Este tratamento diferenciado afronta visivelmente o princpio da isonomia entre iguais contribuintes ao possibilitar que algunsregularizem sua situao perante o Fisco sem a imposio de qualquer penalidade pecuniria ou criminal e, ainda, com a concesso de estmulos e benefcios de alquotas diferenciadas.
6 A Reforma Tributria Necessria: por um sistema tributrio justo

Para alcanar os objetivos e fundamentos previstos na atual Constituio brasileira, devem-se resgatar os princpios da justia tributria. O Estado tem a obrigao de intervir e retificar a ordem social a fim de remover as mais profundas e perturbadoras injustias sociais. Assim, o quantum com que cada indivduo vai contribuir para as despesas do Estado deve alcanar todos os cidados que se acham na mesma situao jurdica, sem privilegiar indivduos ou classes sociais. A lei tributria deve ser igual para todos e a todos deve ser aplicada com igualdade. Nesse sentido, necessrio revogar algumas das alteraes realizadas na legislao tributria infraconstitucional, aps 1996, que sepultaram a isonomia tributria no Brasil com o favorecimento da renda do capital em detrimento da renda do trabalho. Entre estas mudanas destacam-se: 1) fim da possibilidade de remunerar com juros o capital prprio das empresas, reduzindo o IR e a CSLL; 2) fim da iseno de IR distribuio dos lucros e dividendos, na remessa de lucros e dividendos ao exterior e nas aplicaes financeiras de investidores estrangeiros no Brasil; e 3) revogao do Artigo 34 da Lei n 9.249/1995, que prev a extino da punibilidade nos crimes contra a ordem tributria definidos na Lei n 8.137, de 27 de dezembro de 1990, e de sonegao fiscal,
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previsto na Lei n 4.729, de 14 de julho de 1965, quando o agente promover o pagamento do tributo ou contribuio social. Alm disso, deve-se tambm alterar a legislao para que os referidos crimes sejam considerados crimes formais. Tambm necessrio reorientar a tributao para que ela incida prioritariamente sobre o patrimnio e a renda dos contribuintes. Como medidas para dar o devido peso tributao direta no sistema tributrio brasileiro, bem como para alcanar maior justia tributria, destacam-se as seguintes aes. 1) Submisso universal de todos os rendimentos de pessoas fsicas tabela progressiva do IR, sendo o valor j tributado abatido como antecipao do ajuste a ser feito no momento da declarao anual do IRPF. 2) Recuperao histrica da inflao na tabela do IR, que sofreu seis anos de congelamento (1996 a 2001), e a manuteno de correo peridica, como as realizadas nos ltimos anos. 3) Desonerao do IRPF sobre os rendimentos do trabalho assalariado de baixo e mdio poder aquisitivo, com reviso de alquotas, faixa de iseno e aumento das possibilidades de deduo de despesas. 4) Regulamentao do pargrafo nico do Artigo 116 do CTN, alterado pela Lei Complementar n 104/2001, para permitir autoridade administrativa desconsiderar atos e negcios jurdicos que visem ocultar a ocorrncia do fato gerador. A falta de regulamentao permite que uma pessoa fsica se constitua como pessoa jurdica com a nica finalidade de no pagar impostos e contribuies, pouco restando ao Fisco fazer para impedir esta conduta. Na prtica, o Auditor-Fiscal no pode valer-se deste artigo para coibir o fato gerador dissimulado. 5. Implementao do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF). O sistema tributrio brasileiro no alcana apropriadamente o conceito de fortuna. Muitos bens e direitos, adquiridos em razo direta do crescimento da renda, ficam excludos da tributao. A implementao do IGF pode ser uma oportunidade para a prtica da justia tributria, aplicandose corretamente o princpio constitucional da capacidade contributiva. Entretanto, deve-se atentar para as possibilidades de eliso fiscal deste tributo, desestimulando, por meio da legislao, atitudes tais como a transferncia de bens da pessoa fsica para uma pessoa jurdica como forma de burlar o pagamento do imposto; 6. Adoo de progressividade no Imposto sobre a Transmisso (Causa Mortis) ou Doao de Bens e Direitos (ITCD), de competncia dos
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estados e do Distrito Federal. Em complementao ao IGF, deve ser introduzida a progressividade no ITCD, adotando-se, por exemplo, como no IR, uma faixa de iseno e uma tabela progressiva de contribuio, conforme o valor do bem doado ou transmitido. 7) Aperfeioamento do imposto sobre a propriedade de veculos automotores (IPVA). Este tributo, de competncia dos estados e do Distrito Federal, possui baixa progressividade e no incide sobre a propriedade de embarcaes e aeronaves particulares. Isto porque, como sucedneo da antiga Taxa Rodoviria nica, h entendimento jurisprudencial de que ele pode incidir apenas sobre veculos terrestres. Para corrigir essa distoro, bastaria que fosse inserida na Constituio uma previso de incidncia do tributo sobre veculos automotores martimos e areos. Num pas como o Brasil, com notrias distores de renda, uma afronta que proprietrios de veculos suntuosos, como jatos, helicpteros, iates e lanchas, sejam isentos de imposto sobre a propriedade desses bens. Da mesma forma, o IPVA deve possuir uma progressividade que reflita a disparidade de renda e de disponibilidade financeira entre o proprietrio de um veculo de alto luxo e o proprietrio de um veculo popular. 8) Tributao dos bens e produtos em funo de sua essencialidade, taxando-se mais os bens suprfluos e menos os produtos essenciais vida. Tambm a opo pela tributao, preferencialmente direta, visa observar a capacidade contributiva individual e a transparncia. 9) Por meio de medidas infraconstitucionais os tributos os gneros de primeira necessidade bem como todos os produtos que compem a cesta bsica devem ser isentos.
7 Concluso

Com a adoo das medidas aqui propostas ser possvel construir uma reforma tributria neutra sob o ponto de vista da arrecadao sem, portanto, aumento da carga tributria com a adoo de um sistema muito mais justo que o atual. O fim das renncias fiscais concedidas aos rentistas propiciaria a possibilidade de uma readequao da tabela de IR das pessoas fsicas, de modo a trazer ao sistema as pessoas que hoje se encontram isentas de tributao ou contribuindo abaixo de suas possibilidades, ao mesmo tempo em que reduziria a tributao das pessoas que hoje so excessivamente tributadas, notadamente a classe mdia assalariada. As medidas de aumento de progressividade na taxao sobre o patrimnio, juntamente com o aumento da progressividade do imposto sobre a renda, possibilitariam a gerao de recursos para que fosse desonerada a tributao sobre o consumo, tor22

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nando mais baratos para a populao todos os gneros de primeira necessidade, alm de outras mercadorias, em especial as que possuem efeito indutor de crescimento sobre a economia, como insumos construo civil, eletrodomsticos, automveis etc. As medidas propostas neste artigo tambm trariam maior eficincia fiscalizao tributria, na medida em que aumentam a percepo de risco na sonegao, o que permitiria integrar ao sistema tributrio setores que hoje escapam da tributao. Ao contrrio do que possa parecer, num primeiro momento, para os setores mais abastados da sociedade que pagariam mais para o sustento da nao (na verdade, contribuiriam na medida de sua real capacidade econmica) , as alteraes propostas no sistema tributrio disponibilizaro mais recursos para as classes mdia e baixa, as quais sero direcionadas naturalmente ao consumo, trazendo um crculo virtuoso de crescimento sustentado, que, em ltima anlise, ter significativo impacto positivo nos lucros dos setores produtivos da sociedade.
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CAPTULO 2

QUAL O IMPACTO DA TRIBUTAO E DOS GASTOS PBLICOS SOCIAIS NA DISTRIBUIO DE RENDA DO BRASIL? OBSERVANDO OS DOIS LADOS DA MOEDA

Fernando Gaiger Silveira* Jhonatan Ferreira** Joana Mostafa*** Jos Aparecido Carlos Ribeiro*
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1 APRESENTAO

O mecanismo de financiamento estatal por excelncia a tributao. Sua estruturao foi concomitante configurao dos estados nacionais modernos e, com base nela, o Estado empreende suas funes, sejam as mais clssicas, como a funo de defesa e diplomacia, sejam as mais recentes, como os programas e polticas sociais. Mesmo a capacidade do Estado de se endividar e, portanto, de transcender os limites da arrecadao tributria corrente est, em ltima instncia, atrelada prerrogativa estatal de tributar no futuro, alm de, no menos importante, emitir o meio circulante (senhoriagem). O financiamento estatal na forma de tributao interfere diretamente na vida econmica e social. A tributao gera incentivos e desincentivos alocao de recursos entre setores, composio do consumo e do investimento. Ademais, a tributao recai de forma distinta sobre as famlias, podendo trabalhar a favor da reduo ou do aumento da desigualdade de renda. O setor pblico brasileiro, ou melhor, a Unio, os estados, o Distrito Federal e as municipalidades arrecadaram, em 2008, aproximadamente 35% do PIB em tributos, tendo devolvido ao setor privado cerca de 15% em benefcios previdencirios
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Ipea. ** Coordenador de Reviso e Controle de Benefcios do Departamento de Benefcios Assistenciais do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). *** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Ipea.

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e assistenciais e bem menos por meio de subsdios. Deste montante, cerca de um tero corresponde ao pagamento de aposentadorias e penses de servidores pblicos. Suas despesas de consumo alcanaram quase 20% do PIB, enquanto as despesas com investimentos formao bruta de capital fixo e com o pagamento de juros lquidos aos detentores de ttulos pblicos foram de 2,3% e 5,4%, respectivamente. Nos oramentos pblicos, sobressaem, ainda, as despesas com as polticas de educao e sade, que atingiram pouco mais de 8,5% do PIB em 2008. De maneira geral, os estudos, crticas e sugestes quanto interveno estatal na vida econmica e social brasileira se concentram na ponta do gasto. O consumo do governo com educao e sade, as transferncias previdencirias e assistenciais, entre outros, so objeto de constante escrutnio quanto a sua justia social. Ainda que se identifiquem razes das mais diversas para as falhas nas provises estatais, o senso comum constantemente reclama por melhores gastos pblicos. Com alguma generosidade, poderia-se supor que tais crticas fossem um clamor por provises pblicas de qualidade para todos. No obstante, parece que a constatao do provimento inadequado do Estado pretende, ao invs de melhor-lo, destru-lo por completo. O discurso do gasto ineficiente e injusto tem como diagnstico mais comum a incapacidade congnita do Estado de gerir recursos, de faz-lo idoneamente, ou de atuar sem particularizar propsitos pblicos. Por serem esses os pressupostos da crtica ao provimento estatal, esta pretende antes servir ao argumento de reduo da carga tributria brasileira, em vez de conspirar a favor da construo de maiores e melhores servios e transferncias pblicas. Apesar do senso comum, as anlises quanto ao resultado distributivo dos gastos sociais tm razovel consenso em torno da sua contribuio para um pas mais justo. Do outro lado da questo, na ponta do financiamento da ao estatal, a escolha por sistemas tributrios que sejam mais ou menos progressivos no consensual. No mbito da discusso pblica, o assunto no abordado adequadamente. O resultado distributivo do sistema tributrio brasileiro, que financia aquele mesmo gasto pblico altamente criticado, no conhecido por todos. Por falta de transparncia, supe-se, erroneamente, que o grosso dos pagadores de impostos no Brasil so aqueles atingidos pelo imposto de renda, ou seja, a classe mdia. No entanto, como se mostrar a seguir, esta no a realidade dos impostos como um todo. Os impostos no Brasil recaem com maior fora nas famlias de baixa renda. Do ponto de vista da discusso acadmica, tampouco a progressividade da tributao um princpio. Pelo contrrio, a teoria econmica convencional propala que, caso precisem existir, os impostos devem ser neutros, recaindo proporcionalmente entre setores e produtos, para que no distoram as sinalizaes, supostamente benficas e perfeitas, dos mercados. Na atualidade, economistas com perfil mais conservador vo alm, argumentando que os impostos devem ser regressivos, pois seria prefervel que recassem sobre aqueles que no poupam ou
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Qual o Impacto da Tributao e dos Gastos Pblicos Sociais na Distribuio de Renda do Brasil?

no investem, ou seja, sobre as classes mdias ou baixas. Postula-se, nesta linha, que seria preciso sacrificar o consumo corrente em prol do aumento da poupana e, assim, do investimento e da produtividade. Logicamente que, ao colocar a disjuntiva entre consumo e poupana, esta viso postular a necessidade de o sistema tributrio no onerar as rendas mais altas, pois estas so as que mais poupam. Tambm resulta deste raciocnio a sugesto de no onerar o investimento, seja ele financeiro ou produtivo. Outra viso, prxima ao formalmente descrito em Constituies de diversos pases, a que propala o princpio da justia tributria. Os impostos, nesta viso, devem ser progressivos, porque a redistribuio de renda implicar em mais consumo, mais mercado interno, maior escala de produo, com maior previsibilidade e estabilidade da demanda. O tamanho e estabilidade das fontes de demanda so os fatores que determinam as decises de investimento e, portanto, comandam o crescimento. De todo modo, talvez mais relevante que os argumentos econmicos, a justificativa mais contundente ao princpio de justia tributria diz respeito ao bem-estar social que decorre do princpio. Ao se assumir que o sistema econmico no produz, necessria e automaticamente, o maior bem-estar possvel sociedade, postula-se que o bem-estar desejvel aquele que iguala, pelo menos economicamente, os residentes. Assim, a tributao deve ser tal que distribua o nus entre os cidados de forma progressiva para alcanar a igualdade, seja ela de resultados ou de oportunidades. Este trabalho resultado da atualizao dos resultados apresentados por Silveira (2008; 2010) incorporando, de um lado, a valorao da proviso pblica de sade e educao e, de outro, ampliando a avaliao dos tributos indiretos ao estimar o Imposto Sobre Servios (ISS) e empregar todas as alquotas de Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), isto , de todos estados. Ficar, mais uma vez, demonstrada o quo regressiva a tributao brasileira, desta vez com base na ltima Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), de 2008-2009, fato j evidenciado por Vianna et al. (2000) nas regies metropolitanas, com base na POF 1995-2006, e por Silveira (2008; 2010) e Pinto-Payeras (2010) para a POF 2002-2003. As novidades so o aprofundamento dos impactos distributivos do gasto social, em funo tanto de seu crescimento como do aumento de sua progressividade. Efetivamente, os gastos previdencirios, assistenciais e em sade e educao pblica cresceram significativamente nesses cinco a seis anos entre as POFs, aumentando sua participao em nove pontos percentuais frente renda. O incremento do gasto social tem sido apontado pelos estudiosos do gasto governamental, que, segundo estimativas do Ipea relativas ao gasto social federal, teve sua participao, em relao ao PIB, aumentada de 13,0% para 15,8%.1 Os gastos aqui considerados, com benefcios previdencirios e assistenciais e com a
1. Ver Ipea (2011).
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sade e educao pblica, aumentaram de 11,9% do PIB, em 2003, para 13,6%, em 2009, o que representa uma participao da ordem de 90% do gasto social federal. Esta participao deve ser ainda maior para o gasto social pblico, uma vez que os gastos em sade e educao se sobressaem nas despesas de estados e municpios. E no caso da tributao, a despeito da continuidade do carter regressivo sobre a renda pessoal, duas importantes mudanas distributivas ocorreram. Primeiro, a composio entre tributos diretos e indiretos se alterou, com a diminuio de importncia dos indiretos, o que implica no arrefecimento do efeito regressivo da tributao. Efetivamente, diminuiu a parcela dos tributos indiretos de 17,6% para 15,5% da renda publicada entre 2003 e 2009, com os diretos crescendo 0,4 pontos percentuais. Essa elevao da tributao direta, ainda que leve, se deve a incluso ao mercado formal de trabalho que se assistiu nos ltimos anos, com o crescimento do peso das contribuies previdencirias. Na POF elas cresceram de 3,0% para 3,3% da renda publicada, entre 2003 e 2009, considerando cabe sublinhar somente a parcela do empregado. Este crescimento se observa nos dados da carga tributria, apurados pela Receita Federal, apresentados no grfico 1, em termos de sua composio, com destaque para os tributos aqui avaliados, que so os incidentes sobre a renda e consumo das famlias.
GRFICO 1 Evoluo da composio da carga tributria brasileira (2003 e 2009)
(Em %)

Fonte: Receita Federal.

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Qual o Impacto da Tributao e dos Gastos Pblicos Sociais na Distribuio de Renda do Brasil?

As contribuies previdencirias aumentaram sua participao na carga tributria brasileira, de 2003 a 2009, de 6,1% para 6,9%, sendo que os indiretos tiveram sua participao reduzida em quase cinco pontos percentuais, com os diretos respondendo, em 2009, por 55,6% da carga. importante sublinhar que os tributos aqui avaliados respondem por 61,0%, ficando fora de nossa mensurao: o Imposto de Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ); a parcela patronal das contribuies previdencirias; o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS); a Contribuio Social sobre Lucro Lquido; a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF); o Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCD); o Imposto de Transmisso de Bens Imveis (ITBI); o salrio educao; as contribuies para o sistema S, entre os diretos; e o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) e o Imposto sobre Comrcio Exterior, entre os indiretos. A abordagem mais usual de avaliao dos impactos distributivos do sistema de proteo social, da poltica tributria e da oferta de servios pblicos de carter universal sade e educao aquela que compara as medidas de concentrao da renda especialmente o ndice de Gini antes e depois da interveno governamental. A figura 1 apresenta os diferentes estgios de renda, considerando-se, inicialmente, a renda auferida no mercado ou privadamente transferncias interdomiciliares , denominando-a de renda original. Em verdade, esto contemplados nesta fase aqueles rendimentos auferidos pelos membros das famlias antes da adio dos benefcios ou da deduo dos impostos. O segundo estgio refere-se renda inicial, resultado da adio renda original dos benefcios monetrios concedidos pelo Estado, sejam de carter previdencirio, sejam assistenciais. Esta a renda que contm todos os rendimentos investigados pela pesquisa domiciliar, sendo, assim, a renda publicada. Em um terceiro estgio, deduzem-se os impostos sobre a renda, as contribuies previdencirias e os impostos sobre patrimnio imveis e veculos, chegando-se renda disponvel. Nas duas etapas seguintes, a renda pstributao e a renda final, resultam, a primeira, da subtrao dos impostos indiretos, e a segunda, da adio renda ps-tributao da valorao e alocao da proviso pblica em educao e sade. Vale sublinhar que a renda ps-tributao e a renda final so to somente artifcios para a simulao dos impactos dessas polticas.2

2. No caso dos tributos indiretos, por exemplo, a iseno ou a desonerao deles no implicaria em aumentos na renda similares ao volume dos benficos fiscais e, sim, alteraes na renda real devido s alteraes nos preos que pode se esperar da concesso de benefcios tributrios. No caso da educao e da sade, a transferncia de valores similares aos gastos pblicos para a compra desses servios no mercado no considera que a proviso pblica implica transferncia de maior valor caso tais servios fossem adquiridos no mercado.
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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

FIgura 1 Estgios de redistribuio da renda


+ previdncia e assitncia tributos diretos tributos indiretos + sade e educao pblicas

renda original Fonte: Jones (2007). Elaborao dos autores.

renda inicial

renda disponvel

renda pstributao

renda final

O grfico 2 ilustra a evoluo das mudanas na renda mensal monetria familiar per capita e no ndice de Gini, entre 2003 e 2009, em funo das polticas previdenciria, assistencial, tributria e de educao e sade pblicas. Nas tabelas 1 e 2, so apresentadas as alteraes, em 2003 e 2009, na estrutura de repartio da renda monetria domiciliar per capita na passagem para cada um dos estgios de renda, bem como seus valores mdios mensais e coeficientes de Gini, em valores porcentuais. Decidiu-se apresentar os resultados dos impactos distributivos considerando somente os rendimentos monetrios investigados pela POF, mas incorporando, na ltima etapa, a educao e a sade pblicas, por meio da alocao dos gastos pblicos aos rendimentos das famlias. Ou seja, adicionaram-se renda monetria as transferncias em espcie operadas pelo setor pblico nas reas da educao e da sade. clara a mudana de patamar, entre 2003 e 2009, da desigualdade da distribuio de renda, bem como de seus montantes. Ela j perceptvel, de modo modesto, na distribuio da chamada renda original, com uma reduo na desigualdade de apenas 1,7% medida pelo ndice de Gini. Na transio da renda original para a renda inicial, que acontece uma mudana de maior flego: o impacto das transferncias diretas de renda (principalmente Previdncia e Assistncia Social) se apresenta mais redistributivo, tornando a desigualdade na renda inicial 5% menor em 2009 do que era em 2003. No surgem melhorias adicionais na distribuio de renda quando so consideradas a tributao direta e indireta. O impacto redistributivo dos tributos diretos, bem como o efeito reconcentrador dos tributos indiretos, observados em 2009, so essencialmente idnticos aos calculados para 2003. De tal modo que a distncia entre os ndices de Gini da renda ps-tributao se mantm em 5% avano obtido ainda na fase da renda inicial, devido ao efeito das transferncias de renda. Amplia-se a distncia somente quando se comparam as rendas finais de 2003 e 2009, aps a incorporao da educao e da sade pblicas. Concretamente, em 2009, o ndice de Gini da renda final 9,5% menor que o de 2003, o que significa que os avanos nas reas de sade e educao permitiram quase duplicar a queda na desigualdade alcanada com as polticas previdenciria e assistencial.
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GRFICO 2 Comportamento do ndice de Gini e das rendas monetrias original, inicial, disponvel, final Brasil (2002-2003 e 2008-2009)

Fonte: Pesquisa de Oramentos Familiares, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica POF/IBGE (microdados 2002-2003 e 2008-2009).

Os dados deixam claro que, em relao aos resultados de 2003, os avanos registrados em 2009 devem-se ao gasto pblico e no a seu financiamento. Isso porque, como se viu, aps a queda de 5,1% no Gini da renda monetria inicial, que contempla a concesso de benefcios previdencirios e assistenciais, no se observou diminuio mais expressiva na desigualdade nos estgios da renda relacionados incidncia tributaria entre 2009 e 2003. Os ndices de Gini da renda disponvel e da renda ps-tributao, em 2009, so 5,6% menores que os respectivos ndices para 2003. Em verdade, a tributao preserva o mesmo efeito distributivo, com a queda de 2,6% no Gini, efeito redistributivo da tributao direta sendo compensada pelo crescimento de 4,7% no ndice, que reflete o efeito concentrador dos tributos indiretos. E, de fato, o que foi mais efetivo na diminuio da desigualdade foi o gasto de carter universal sade e educao pblicas.3

3. Quando se considera a renda total, ou seja, os rendimentos monetrios e no monetrios, o comportamento da desigualdade na passagem de um estgio da renda a outro similar ao observado para a renda monetria e as diferenas relativas, entre 2003 e 2009, tambm guardam o mesmo padro. Verifica-se, como resultado da maior progressividade dos benefcios previdencirios e assistenciais e da estabilidade da incidncia dos impostos diretos e indiretos, uma queda mais expressiva do ndice de Gini entre a renda original e a renda ps-tributao. Em 2003, o Gini diminui de to somente 1,9% decorrente da previdncia, da assistncia e da tributao, passando a reduzir em 5,7%, em 2009. Quando se analisa esse efeito sobre a renda total investigada pela POF onde se encontram os gastos no monetrios, em que se sobressai o aluguel imputado e, no meio rural, a produo para autoconsumo e, em menor grau, a retirada do negcio , a mudana menos expressiva. Enquanto, em 2003, o Gini pouco se altera (-1,3%), em 2009, a queda atinge 4,4%. Pouco menos da metade da melhora observada quando calculado sobre as mesmas etapas da renda monetria.
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Nas tabelas 1 e 2, encontram-se as informaes da estrutura de repartio da renda domiciliar per capita, monetria, em cada um dos estgios de renda, em 2003 e 2009, respectivamente. Como apontado, observa-se uma mudana expressiva, entre 2003 e 2009, na queda da desigualdade quando da passagem da renda original para a renda inicial, com o Gini diminuindo quase o dobro em 2009 frente queda que se observava anteriormente (-7,6% contra -4,3%). Essa melhoria nos efeitos distributivos das polticas previdenciria e assistencial se reflete na estrutura de distribuio da renda, por quintos de renda, com os 40% mais pobres tendo sua participao na renda aumentada de 7,0% para 8,3%, enquanto os 20% mais ricos tiveram sua participao diminuda de 66,2% para 63,0%.
TABELA 1 Brasil: distribuio da renda domiciliar monetria per capita para os diferentes estgios da renda, segundo quintos de renda (2002-2003)
Estatsticas
Quintos 1o 2o 3o 4o 5o Coeficiente de Gini (%) Mdia (R$ jan. 2009) 1,2 4,3 8,9 17,5 68,2 64,5 515,65 1,9 5,1 9,4 17,4 66,2 61,7 597,25 2,0 5,4 9,7 17,8 65,1 60,5 542,87 1,7 4,9 9,2 17,3 66,9 63,3 453,62 3,5 7,0 11,0 17,9 60,6 54,8 520,21

Parcela da renda apropriada por cada quinto e dcimo (%) Renda original Renda inicial Renda disponvel Renda pstributao Renda final

Fonte: POF/IBGE (microdados de 2002-2003).

TABELA 2 Brasil: distribuio da renda domiciliar monetria per capita para os diferentes estgios da renda, segundo quintos de renda (2008-2009)
Estatsticas
Quintos 1o 2o 3o 4o 5o Coeficiente de Gini (%) Mdia (R$ janeiro 2009) 1,0 4,6 9,4 18,1 67,0 63,4 596,49 2,4 5,9 10,4 18,3 63,0 58,6 733,04 2,6 6,2 10,9 18,8 61,6 57,1 662,38 2,2 5,7 10,3 18,3 63,5 59,8 561,56 4,2 7,2 10,4 14,7 63,5 49,8 663,50

Parcela da renda apropriada por cada quinto e dcimo (%)


Renda original Renda inicial Renda disponvel Renda pstributao Renda final

Fonte: POF/IBGE (microdados de 2002-2003).

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Os efeitos distributivos da tributao direta e indireta so muito semelhantes, em termos relativos, entre as duas POFs. Cabe observar, entretanto, que o efeito regressivo da tributao indireta no mais suficiente para repor a desigualdade anterior concesso dos benefcios previdencirios e assistenciais e ao recolhimento dos tributos diretos mudana devida, quase que integralmente, ao aumento do poder redistributivo dos benefcios sociais. Por fim, a proviso pblica de servios de educao e sade mostrou-se, tambm, bem mais efetiva em termos distributivos, acarretando uma queda do Gini da ordem de 17% contra os pouco mais de 13% que se verificava em 2003.
2 BASES DE DADOS E PROCEDIMENTOS DE ESTIMAO

As estimativas aqui apresentadas tm por base as Pesquisas de Oramentos Familiares (POF) do IBGE de 2002-2003 e 2008-2009, com o aporte das informaes da Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios (PNAD) de 2003 e 2008, no que concerne ao Suplemento Sade. A avaliao dos impactos distributivos dos diferentes tipos de transferncias e de impostos sobre a renda das famlias realizada por meio dos indicadores usuais de concentrao da renda, considerando-se tais indicadores para as rendas anteriores e posteriores concesso dos benefcios e incidncia dos tributos. Emprega-se, ento, um esquema de estgios de renda, com a primeira, denominada renda original, constituindo-se dos rendimentos de carter privado, ou seja, todos aqueles rendimentos auferidos pelos membros das famlias antes da adio dos benefcios ou da deduo dos impostos. Em um segundo momento, so adicionados renda original os benefcios monetrios concedidos pelo Estado, sejam de carter previdencirio, sejam assistenciais, obtendo-se a chamada renda inicial. Em verdade, a renda inicial a renda familiar per capita apurada e divulgada nas POFs. Deduzindo-se desta os impostos sobre a renda, as contribuies previdencirias e os impostos sobre patrimnio imveis e veculos , obtm-se a renda disponvel. Com a subtrao dos impostos indiretos, tem-se a renda ps-tributao. Adicionalmente, acrescentado o efeito distributivo dos gastos com os benefcios pblicos em espcie educao e sade, de forma a obter um resultado que refletia o impacto de todos os benefcios e tributos. Chega-se, assim, renda final. Tal esquema est descrito na figura 2.

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FIGURA 2 Estgios de redistribuio da renda


RENDA ORIGINAL anterior a interveno governamental (trabalho, vendas, juros, aluguis, doaes, etc.)

+ BENEFCIOS TRANSFNCIAS MONETRIOS (aposentadorias, penses, auxlios, bolsas, seguro desemprego e outros)

= RENDA INICIAL

IMPOSTOS DIRETOS (imposto de renda, contribuies previdencirias, IPTU, IPVA e outros)

= RENDA DISPONVEL

IMPOSTOS INDIRETOS (ICMS, IPI, PIS-cofins e CIDE)

= RENDA PS TRIBUTAO

+ SADE E EDUCAO PBLICA

= RENDA FINAL

Elaborao dos autores.

A escolha recai sobre a POF pelo fato de ser a nica investigao domiciliar que permite a realizao de estimativas da incidncia dos tributos indiretos sobre a renda das famlias, pois coleta os dados relativos s despesas efetuadas com bens e servios. Assim, serve tambm de base para a aplicao das alquotas legais ou efetivas incidentes sobre o consumo. De outra parte, entre as despesas investigadas pela POF, encontram-se os gastos realizados com o pagamento dos tributos
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incidentes sobre o patrimnio4 e so investigadas as dedues e os recolhimentos dos tributos sobre a renda.5 Evidentemente que so os valores declarados, podendo haver imprecises, seja pela dificuldade em recordar os valores pagos, seja pela subdeclarao dos rendimentos e dos ativos, portanto dos impostos a eles ligados. A investigao na POF dos tributos diretos incidentes sobre a renda feita na apurao dos recebimentos do trabalho principal e secundrio e de trs dedues incidentes sobre eles: as contribuies previdencirias (ou previdncia pblica), o Imposto de Renda (IR) e outras dedues.6 E, para os outros rendimentos que incluem aposentadorias e penses, programas de transferncia de renda, auxlios, bolsa de estudo, penso alimentcia, doaes, aluguis , investiga-se o total de dedues, sem as discriminar. A maneira como a informao apresentada permite concluir que, na rubrica outras dedues dos rendimentos do trabalho, est computado o Imposto Sobre Servios (ISS)7 e uma parcela de outros encargos tributrios sobre a renda. J nas dedues de outros rendimentos que no os do trabalho, bem como nas dedues de outros recebimentos, esto englobados valores relativos a contribuies previdencirias, IR e ISS, alm de outras dedues que no se referem a encargos tributrios. Encargos relativos a outros tributos, como as contribuies de classe (sindicatos e conselhos profissionais), ou a outras formas de incidncia de tributos j descritos como o IR relativo a exerccio anterior, o ISS de carter eventual e os recolhimentos previdncia pblica , podem ser extrados do quadro que trata de despesas com contribuies, transferncias e encargos financeiros. Nas despesas com servios domsticos, reportam-se as despesas efetuadas com o recolhimento da parcela do empregado previdncia social. Em resumo, as informaes constantes da POF permitem reunir os valores relativos ao pagamento de tributos diretos em quatro grupos: IR, IPTU, IPVA e demais tributos sobre renda. Neste ltimo grupo, esto includas as duas rubricas de dedues sobre a renda do trabalho e de outras fontes, o ISS eventual, as contribuies de classe e a CPMF. No quadro 1, encontram-se discriminados todos os cdigos considerados no agrupamento dos tributos diretos em contribuies trabalhistas, Imposto de Renda, IPTU, IPVA e outras dedues sobre a renda.
4. Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e Imposto sobre a Propriedade de Veculo Automotor (IPVA). 5. Imposto de Renda (IR), do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e outros 6. Infelizmente, no se tem muita clareza de tudo o que est englobado em outras dedues, pois, segundo os manuais da pesquisa especialmente o dos entrevistadores , aqui se inscreveria, principalmente, o Imposto Sobre Servios (ISS), no sendo includo o recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Cabe destacar que, da anlise dos trabalhadores que apresentam outras dedues, encontram-se aqueles ( o caso de empregados pblicos, militares e empregados do setor privado) sobre os quais no incide tal tributo. 7. Considera-se aqui o ISS pago por profissionais liberais, autnomos, podendo, em alguma medida, ter sido declarado, pela pessoa investigada, o imposto recolhido pela empresa quando efetua um pagamento a um profissional autnomo a pessoa fsica investigada.
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QUADRO 1 Grupos de tributos com suas descries nas POFs (2002-2003 e 2008-2009)
Grupo de tributos Tipo de Tributo Descrio na POF

Deduo do rendimento do trabalho (empregado privado, empregado pblico, Contribuio previdenciria empregado domstico, empregado temporrio na rea rural, empregador e sobre renda do trabalho conta prpria) para a previdncia pblica. INSS Contribuies individuais com INSS INSS do empregado domstico Previdncia pblica, Funrural; seguro coletivo de trabalho (previdncia pblica); Fundo Especial da Polcia Militar (Funespom, previdncia militar); previdncia estadual; previdncia municipal; e previdncia federal. Despesa com contribuio previdncia pblica dos empregados domsticos.

IR

Deduo de IR do rendimento do trabalho (empregado privado, empregado IR sobre renda do trabalho pblico, empregado domstico, empregado temporrio na rea rural, empregador e conta prpria). Gastos individuais com IR Complementao do IR; IR do exerccio anterior. IPVA e taxas com autom- Emplacamento, licena, multas, IPVA, transferncia de veculo, documento, veis e outros veculos carteira de motorista. IPTU do imvel principal IPTU dos outros imveis Outras dedues sobre a renda do trabalho Dedues sobre outras rendas que no trabalho ISS Contribuies de classe
Elaborao dos autores.

IPVA IPTU

IPTU e adicionais, ITR-IPTR, SPU e INCRA. Outras dedues do rendimento do trabalho (empregado privado, empregado pblico, empregado domstico, empregado temporrio na rea rural, empregador e conta prpria). Dedues sobre aposentadorias e penses; bolsa de estudo; penso alimentcia; auxlios; aluguis; vendas; adicionais e complementaes salariais; indenizaes; abonos; dcimo terceiro; e frias. Imposto sobre servios (ISS) (eventual). Conselho e associao de classe; contribuio sindical, imposto sindical, mensalidade cooperativa; e contribuies a outras associaes.

Outros

Com base na POF, possvel estimar a incidncia dos seguintes tributos indiretos: o ICMS, o IPI, o PIS, a Cofins, a Cide e o ISS,8 empregando-se, para tanto, as alquotas relativas a cada uma das modalidades de tributo. No caso do IPI e do ICMS, as alquotas relativas a cada item de despesa, bem como os benefcios tributrios concedidos para alguns produtos, sejam isenes ou redues de base de clculo, podem ser obtidas a partir do regulamento aplicado pelo governo federal e pelos estados. O ICMS de responsabilidade dos estados e as legislaes guardam diferenas cabendo lembrar que os estados mais ricos, portanto, de maior base tributria, contam com maiores benefcios tributrios, notadamente sobre o consumo, ainda mais que o tributo cobrado preferencialmente pelo estado produtor. Assim, decidiu-se considerar as regras/normas de cada estado para o ICMS os chamados Regulamentos do ICMS obtidas nos sites das secretarias estaduais de Fazenda,
8. O ISS aqui considerado o imposto repassado aos preos pelos prestadores de servios sobre os quais incide o tributo.
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isto , aplicando-se as alquotas, bem como as isenes, desoneraes e redues da base de clculo. Isto, por si s, bastante complexo, j que as POFs de 2002-2003 e de 2008-2009 englobam aproximadamente 12 mil produtos. Para tornar factvel a proposta de analisar a carga em cada unidade federada, foi preciso adotar o pressuposto de que incide sobre o produto a alquota do estado em que o produto consumido, independentemente de sua origem. Na estimativa da incidncia, algumas despesas sobre as quais no h cobrana de ICMS, IPI e ISS foram descartadas. Inscrevem-se, neste grupo, despesas com servios pessoais, as denominadas outras despesas correntes9 e as despesas que tratam da diminuio do passivo, bem como parcelas das despesas diversas e dos gastos com educao, sade e habitao. No caso do PIS e da Cofins, adotou-se para os produtos considerados passveis de tributao, em consonncia com a legislao, a alquota de 9,25%, aplicada s empresas que optam pelo regime de incidncia no cumulativa.10 Ou seja, considera-se que estas contribuies incidem sobre o consumo das famlias na medida das suas alquotas. Cabe sublinhar, ademais, que foram considerados os casos especiais de produtos com tratamento diferenciado quanto incidncia deste tributo como a situao particular do setor de servios onde o regime de incidncia cumulativa tem maior presena. Como o IPI faz parte da base de clculo do ICMS, faz-se necessrio realizar o seguinte procedimento: em uma primeira etapa, aplica-se aos gastos preos a respectiva alquota nominal do ICMS, obtendo-se o valor correspondente a este tributo; em uma segunda etapa, desconta-se dos gastos a parcela correspondente ao ICMS, gerando-se, assim, novos valores, que incorporam a parcela correspondente ao IPI. Destes montantes, foram extrados os valores anteriores ao recolhimento do IPI e do ICMS por meio da frmula (1).
Dispndios lquidos na ausncia de ICMS e IPI = (gastos - ICMS) /(1 + alquota nominal do IPI) (1)

Foi possvel obter, em seguida, o valor dos gastos correspondente ao pagamento do IPI.11 Quanto ao PIS e Cofins, aplica-se a alquota do regime de no cumulatividade e a alquota estimada do regime cumulativo para os setores enquadrados em cada regime aos valores globais dos correspondentes dispndios, resultando da a parcela relativa a estas contribuies.

9. Verdade que se observa a incidncia de PIS-Cofins em determinadas rubricas desses grupos de despesa. 10. Para o PIS/PASEP, o regime de incidncia no cumulativa foi institudo pela Lei no 10.637/2002, e para a Cofins, pela Lei no 10.833/2003. As alquotas da Contribuio para o PIS/PASEP e da Cofins, com a incidncia no cumulativa, so, respectivamente, de um inteiro e sessenta e cinco centsimos por cento (1,65%) e de sete inteiros e seis dcimos por cento (7,6%). 11. Para isso, basta subtrair do total anterior (gastos lquidos do ICMS o numerador do lado direito da frmula) o novo total obtido (gastos lquidos de ICMS e IPI).
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No caso da Cide incidente sobre operaes realizadas com combustveis (CideCombustveis), consideram-se, de um lado, as alquotas, definidas em 2004, de R$ 0,28 por litro de gasolina e de R$ 0,07 por litro de leo diesel; e, de outro, a mdia dos preos destes combustveis praticados naquele ano. Como resultado, chega-se a alquotas efetivas de 14,7% e de 5,6% para gasolina e leo diesel, respectivamente. O ISS tambm foi considerado na apurao da carga tributria, mediante a aplicao das alquotas e as isenes vlidas nas capitais de cada Unidade da Federao (UF) s despesas com servios tributveis realizadas pelas famlias dos respectivos estados. No que concerne ao gasto social, duas so as modalidades de transferncia: as monetrias, associadas concesso de benefcios previdencirios e assistenciais e de auxlios ao trabalhador; e as no monetrias, ou seja, os benefcios em espcies, onde se destacam a sade e a educao pblica. Na POF se conta com dados bem discriminados das transferncias monetrias, ou seja, coletam-se as informaes de aposentadorias e penses, de auxlios previdencirios e assistenciais, dos diversos programas de transferncia de renda e de apoio ao trabalhador. Na ltima POF, de 2008-2009, investigou-se o regime pblico de previdncia de filiao das aposentadorias e as penses: o Regime Geral da Previdncia Social o INSS e o dos Funcionrios Pblicos Regimes Prprios de Previdncia Social. Somam-se a esses benefcios da previdncia social as transferncias monetrias governamentais relacionadas assistncia social e proteo ao trabalhador. No primeiro caso, tm-se os chamados benefcios assistenciais amparados na Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), os programas de transferncia de renda para as famlias e populaes pobres e os programas de proteo social a jovens e crianas. Entre as aes de proteo ao trabalhador, o seguro-desemprego aquela que se constitui em transferncia monetria. Os tipos de recebimento categorizados pela POF que guardam similaridade com as transferncias monetrias realizadas pelo poder pblico benefcios previdencirios, assistenciais, de proteo ao trabalhador e educacionais podem ser reunidos em cinco grandes agregados: aposentadorias e penses; auxlios; bolsa de estudo; programas de transferncia de renda; e seguro-desemprego. Isso permite incluir na anlise alguns tipos de benefcios concedidos pelos empregadores em carter facultativo ou em razo de acordo trabalhista, bem como os concedidos a servidores pblicos. O quadro 2 relaciona as informaes contidas nas POFs s distintas polticas pblicas que operam transferncias monetrias.

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QUADRO 2 Tipos de transferncias monetrias benefcios investigados nas POFs (2002-2003 e 2008-2009) e respectivas polticas pblicas
Categoria de transferncia monetria
Aposentadorias e penses Benefcio de Prestao Continuada (BPC)

Descrio na POF
Aposentadorias e penses do INSS e da Previdncia Pblica municipal, estadual e federal1 e complementos Benefcio de Prestao Continuada (BPC, Loas)2

Poltica Pblica
Regime Geral da Previdncia Social e regimes prprios de previdncia (servio pblico): aposentadorias (idade, tempo de servio, invalidez e especial) e penses (morte) Benefcio de Prestao Continuada (BPC)

Auxlios

Auxlio a portadores de deficincia fsica; acidente de trabalho (previdncia pblica); auxlio-doena;3 Auxlios do RGPS (benefcios previdencirios auxlio-natalidade; auxlio-maternidade; auxlioou acidentrios) e benefcios a servidores tratamento;4 auxlio-educao, auxlio-creche; pblicos auxlio-escola; auxlio-me guardi; auxlio-velhice; auxlio-funeral Bolsa de estudo Seguro-desemprego, salrio-desemprego e auxlio-desemprego Bolsas das agncias de fomento pesquisa (CNPq e Capes) Seguro-desemprego Bolsa Famlia, PETI (P. Erradicao Trab. Infantil) e Auxlio Jovem do Ministrio do Desenvolvimento Social; Programas Estaduais e Municipais de Transferncia de Renda; Tarifa Social de Energia Eltrica.

Bolsa de estudo Seguro-desemprego

Bolsa Famlia;5 Programa de Erradicao do Trabalho Infantil; Bolsa Escola;5 Renda Mnima; Transferncias de renda Auxlio Energia Eltrica; Agente Jovem;6 Cesta Bsica; Carto Cidado;5 Auxlio-Leite; BolsaRenda; Auxlio-Gs e Auxlio-Defeso7

Fontes: POF, Cardoso Jr. & Castro (2005), Boletim de Polticas Sociais do Ipea (vrios nmeros). Notas: 1 Na POF 2002-2003, no foram discriminadas as aposentadorias e penses segundo o regime previdencirio.
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Na POF 2002-2003, o BPC no fazia parte dos recebimentos codificados, podendo ter sido apurado como aposentadoria ou como auxlio velhice ou deficincia. Em 2002-2003, consideraram-se duas rubricas de auxlio-doena, sendo um deles o benefcio da previdncia social e o outro, possivelmente, concedido pelo empregador do setor pblico. Em 2008-2009, este segundo auxlio no foi codificado. O auxlio-tratamento se inscreve entre os auxlios concedidos pelo empregador do setor pblico. O Bolsa Famlia no havia sido implementado quando da POF 2002-2003, sendo reportados todos os programas unificados que lhe deram origem. Na POF 2008-2009, preservou-se os cdigos desses programas remanescentes, uma vez que a unificao completa s foi ultimada em 2010. Em 2002-2003, havia tambm o Adjunto Solidariedade, programa de apoio aos jovens cujo sucedneo foi o Agente Jovem. O Auxlio-Defeso no existia quanto da POF 2002-2003.

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A estimativa dos impactos dos chamados benefcios pblicos em espcie, em que se destacam o fornecimento de servios e bens educacionais e de sade, depende, de um lado, de investigaes domiciliares que apurem a utilizao ou, em outros termos, o consumo destes produtos e servios e, de outro, de registros administrativos detalhados dos gastos pblicos. Detalhados tanto por esferas de governo como pelas diferentes aes e programas. No caso do detalhamento por nveis de governo, importante que estejam depurados de duplas contagens e de omisses. J o detalhamento de programa e aes fundamental para a melhor identificao dos beneficiados pelas polticas. verdade que a discriminao dos gastos pblicos deve ter contrapartida na apurao do uso dos servios, isto , h
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que se ter, nas pesquisas, a investigao da utilizao dos diferentes servios e bens oferecidos pelo setor pblico. Quanto proviso pblica dos bens e servios de sade, foi necessrio o emprego da PNAD, uma vez que o acesso e a utilizao da sade pblica so investigados, nesta pesquisa, em inquritos especiais realizados a cada cinco anos desde 1998. J para a educao pblica, a POF conta com informaes acerca da frequncia escola, seu nvel e grau, e se pblica ou privada. No caso da educao, conta-se com estimativas do gasto pblico mdio anual por aluno, discriminadas por nveis de ensino e unidades da federao desenvolvidas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira do Ministrio da Educao (INEP). Assim, a valorao da proviso pblica em educao automtica, aplicando-se as estimativas do investimento por aluno do INEP s pessoas que frequentam escolas pblicas, por estado da federao e nvel de ensino. Para os gastos em sade, a metodologia aqui empregada tem por base estudo de alocao das despesas do Sistema nico de Sade (SUS) com a produo ambulatorial e as internaes hospitalares empregando o suplemento de Sade da PNAD. Resta, ento, a lacuna relativa parcela dos gastos em sade que no os do SUS, sejam outras rubricas da execuo oramentria do Ministrio da Sade (MS) sejam os gastos prprios de estados e municpios. Com base nos dados da execuo oramentria do MS de 2003 e de 2008, possvel classificar os gastos em sade em seis grandes grupos internaes, atendimentos ambulatoriais, outros, medicamentos, pessoal ativo e servios pblicos. Foram excludos os gastos do MS com pessoal inativo, amortizaes, juros e investimentos, pois estas despesas no se relacionam ao provimento de servios pblicos de sade, ao menos no momento em que se avalia o impacto distributivo. No caso das internaes, foi feito o agrupamento em cinco categorias para compatibilizao com as informaes das PNADs sobre quais internaes hospitalares as pessoas realizaram nos ltimos 12 meses. Em relao aos procedimentos ambulatoriais, o esforo foi de compatibilizar as informaes da PNAD referentes aos atendimentos realizados nas duas ltimas semanas com a ampla gama de procedimentos do Sistema de Informaes Ambulatoriais. Considerou-se que, nas rubricas outros, medicamentos, pessoal ativo e servio pblico, a incidncia est relacionada aos subgrupos de despesas, podendo ter carter universal, perfil semelhante aos gastos hospitalares ou ambulatoriais do SUS, destinar-se a populaes especficas e/ou regionais. Dados que os gastos estaduais e municipais no esto discriminados da mesma forma que os do MS e do SUS, decidiu-se utilizar como parmetro de alocao destes gastos a proporo
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Qual o Impacto da Tributao e dos Gastos Pblicos Sociais na Distribuio de Renda do Brasil?

dos gastos federais por grupos de famlias segundo os estratos de renda domiciliar per capita em agregados espaciais selecionados. No tocante aos gastos estaduais, reproduziu-se a distribuio dos gastos federais em cada estado. No caso dos municpios, pode-se dividi-los em dois grupos: aqueles pertencentes s regies metropolitanas (RMs) e os demais. Para o primeiro grupo, pode-se usar a repartio dos gastos federais nas respectivas regies metropolitanas para distribuir os gastos dos municpios da mesma regio. Para os demais municpios, a opo somar os gastos municipais em cada estado (exclusive os municpios metropolitanos) e distribuir estes gastos conforme os gastos federais com servios ambulatoriais (exclusive atendimentos de alta complexidade, isto , quimioterapia, hemodilise e afins) naquele estado. Decidiu-se empregar mtodo simples de imputao dos gastos em sade apurados via PNAD na POF. Calculou-se, para os estratos populacionais um vinte avos de renda domiciliar per capita, para cada um dos agregados espaciais comuns s duas pesquisas, a razo entre o gasto pblico em sade e a renda do trabalho. A utilizao da renda do trabalho se deve ao fato da maior proximidade em seus valores nas duas pesquisas, uma vez que, para renda total, os valores apurados na POF superam em muito os coletados na PNAD. Os nveis geogrficos comuns s duas pesquisas so as nove regies metropolitanas (Porto Alegre, Curitiba, So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza e Belm), as reas urbanas no metropolitanas dos 26 estados e do Distrito Federal e as cinco reas rurais das grandes regies.
3 INCIDNCIA TRIBUTRIA, CONCESSO DE BENEFCIOS PREVIDENCIRIOS E ASSISTENCIAIS E UTILIZAO DOS SERVIOS PBLICOS DE EDUCAO E SADE 3.1 Incidncia da tributao direta

O objetivo deste tpico apresentar os resultados das estimativas de incidncia dos tributos diretos sobre as famlias brasileiras, avaliando o quo progressivos ou regressivos so os impostos diretos. Nas POFs, como apontado anteriormente, essa avaliao direta, uma vez que nela so coletadas as dedues sobre os rendimentos contribuies previdencirias, imposto de renda e outras dedues e os impostos incidentes sobre o patrimnio. O que as POFs nos mostram? Os dados de Vianna (2000), para 1995-1996, de Silveira (2008), para 2002-2003, e os aqui reportados, para 20022003 e 2008-2009, evidenciam uma baixa progressividade da tributao direta no pas. Em 1995-1996, enquanto os tributos diretos extrados das famlias com renda familiar superior a 30 salrios mnimos eram seis vezes maiores que os recolhidos pelas famlias com renda familiar de at dois salrios, o rendimento das
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primeiras era 37 vezes a renda percebida pelas mais pobres. Assim, como bem apontam Vianna et al. (2000, p. 49), tendo por
parmetro de comparao da progressividade de um sistema tributrio (...) as diferenas da distribuio de renda observadas entre famlias e indivduos, a evidncia encontrada sugere que o grau de progressividade da tributao direta insuficiente para compensar o alto grau de desigualdade de renda da sociedade brasileira.

J para as POFs de 2002-2003 e de 2008-2009, as famlias localizadas no dcimo mais pobre da populao destinaram, respectivamente, 3,7% e 3,0% de sua renda ao pagamento e/ou recolhimento de impostos diretos, enquanto, no dcimo mais rico, a carga tributria foi de 12,0% e 13,0%. Isso frente ao fato de a renda familiar mdia per capita dos 10% mais pobres representar 1,1% e 1,6% da renda do dcimo mais rico, em 2003 e 2009, respectivamente. Como se pode verificar, houve uma melhoria tanto na progressividade como da distribuio da renda, com o ndice de progressividade de Kakwani passando de 0,1218 para 0,1423, embora ele seja inferior ao observado em pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Dos dez pases avaliados por De Beer, Vrooman e Schut (2001), seis contam com ndices de progressividade da tributao direta superior ao da nossa tributao direta. Em trabalho recente, Wang & Caminada (2011) avaliaram os efeitos distributivos das transferncias monetrias e impostos diretos para 36 pases, sendo que os impostos diretos, para a mdia desses pases, implicaram em uma reduo de 4,5% no Gini, frente a uma reduo, no caso brasileiro, da ordem de 2%. Como, em grande parte dos pases avaliados, a distribuio primria da renda isto , anterior concesso de benefcios e tributao bem menos concentrada e os benefcios previdencirios e assistenciais tm efeitos distributivos bem pronunciados, o impacto distributivo dos tributos diretos se d em um cenrio de maior equidade distributiva. Assim sendo, a comparao mais adequada em relao aos pases em desenvolvimento, em que se observam, tambm, indicadores de progressividade bem mais expressivos. Barreix, Villela e Roca (2007) reportam ndices de Kakwani de 0,357, para a Colmbia, de 0,417, para a Venezuela e de 0,423, para o Equador. no caso peruano que se tem um ndice de Kakwani de to somente 0,047, inferior, portanto, ao brasileiro. Soma-se a isso o fato de a participao da tributao direta na renda final, aps terem sido descontados todos os tributos, situar-se em torno de um tero, nos pases desenvolvidos, enquanto, no Brasil, de to somente 10%. Assim, em nosso pas, alm de a tributao direta ter um peso menos expressivo, ela ainda se mostra menos progressiva do que nos pases onde os sistemas tributrios e de concesso de benefcios sociais apresentam efeitos redistributivos maiores. Depreende-se, da anlise do grfico 3, que a progressividade na tributao direta se deve, notadamente, incidncia do imposto de renda, sendo que os
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tributos sobre patrimnio apresentam, de modo geral, um perfil neutro. No que concerne s contribuies previdencirias, a reduzida progressividade que se observa pode ser creditada ao alto grau de desfiliao previdenciria dos trabalhadores mais pobres e ao fato de haver um teto no rendimento base da contribuio. Outros tributos que incidem sobre a renda do trabalho principal, entre os quais se destaca o ISS,12 exibem um resultado intermedirio, com respeito progressividade, relativamente ao imposto de renda e s contribuies previdencirias.
GRFICO 3 Comportamento da incidncia da tributao direta sobre a renda, por tipos de tributos e segundo dcimos de renda monetria familiar per capita Brasil (2002-2003 e 2008-2009)
2002-2003
13,5 12,0 10,5

2008 -2009

% da renda

9,0 7,5 6,0 4,5 3,0 1,5 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 mdia Dcimos de renda monetria familia per capita 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 mdia

Dcimos de renda monetria familia per capita

Outros

Renda

Automveis e imveis

Contribuio previdenciria

Fonte: POFs 2002-2003 e 2008-2009. Elaborao dos autores.

Observa-se que os tributos diretos que mais oneram as famlias situadas nos dcimos inferiores e medianos so as contribuies previdencirias e os tributos sobre o patrimnio, penalizando justamente as famlias de menor riqueza e com insero mais precria no mercado de trabalho. Vale apontar, ainda, que a composio dos tributos diretos no sofreu alteraes significativas entre as duas POFs. De todo modo, verifica-se uma diminuio na parcela dos tributos sobre o patrimnio na metade mais pobre, compensada pelo crescimento na participao das contribuies previdencirias. Entre os mais ricos, isto , nas famlias situadas nos 30% mais ricos as alteraes foram, grosso modo, inexistentes.
12. Vale lembrar que, no caso, se trata do imposto recolhido pelos profissionais liberais e autnomos prestadores de servios.
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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

3.2 Tributao indireta: tributos, incidncia e carga sobre a renda e o consumo

Foram considerados o ICMS, o IPI, o PIS, a Cofins, o ISS13 e a Cide dos combustveis. As alquotas efetivas foram calculadas segundo as regras em vigor, empregando-se, no caso do ICMS, de competncia dos estados, os regulamentos estaduais do ICMS (RICMS) em vigor em 2007, levando-se em conta tanto as isenes tributrias como outros tipos de desonerao, entre as quais se destacam as redues da base de clculo previstas nos RICMS de cada estado e no Distrito Federal. Adotou-se, tambm, o pressuposto de que a incidncia do ICMS se efetiva no estado onde o consumo do produto se realizou, embora este imposto seja parcialmente recolhido pelo estado produtor. J para o ISS, decidiu-se adotar as alquotas e benefcios vigentes nas capitais dos respectivos estados (sendo a de 5% a mais comum nas listas de servios), uma vez que as amostras da POFs admitem como menor nvel de desagregao as Unidades da Federao. Em relao ao PIS e Cofins, aplicou-se, na maioria dos casos, o regime de incidncia no cumulativa, cujas alquotas so, respectivamente, de 1,65% e de 7,6%, tendo sido, ademais, consideradas as isenes e desoneraes, como as concedidas a produtos alimentares. Para o setor de servios, utilizou-se o regime de incidncia cumulativa destes impostos, considerando haver uma etapa de produo e outra de comercializao, sendo as alquotas de 0,65% e de 3%, respectivamente. Alguns dos pressupostos para a estimao da carga indireta implicam subestimar a incidncia, enquanto outros, em superestim-la. Considerar que, para todas as despesas com produtos e servios apuradas na POF, h o recolhimento dos tributos indiretos, significa desconsiderar a existncia de eliso e evaso fiscais e a eficincia do sistema de arrecadao tributria. J a suposio de que os tributos indiretos sobre o valor adicionado funcionam perfeitamente, ou seja, no se verifica a cobrana em cascata seja pela descontinuidade dos recolhimentos e crditos, seja por interpretao das normas de desonerao resulta em subestimar a incidncia desses tributos.14 O grfico 4 apresenta os resultados da estimativa da incidncia da tributao indireta sobre a renda total das famlias em 2009, segundo nveis de renda, comparando os novos resultados com os anteriormente calculados para 2003.
13. Aqui se considera o ISS presente nos preos dos bens e servios, ou seja, o ISS como tributo indireto. 14. Em Vianna et al. (2000) e Magalhes et al. (2001), a metodologia de clculo das alquotas efetivas para produtos alimentares beneficirios de desonerao, notadamente a de reduo da base de clculo, redundavam em cobrana em cascata. J em Silveira (2008), em razo de a legislao, especificamente a do Estado de So Paulo, ter passado a definir o porcentual de reduo da base de clculo, mas a alquota final, aplicava-se esse porcentual. Esse aperfeioamento, quanto aos benefcios fiscais, estendeu-se s outras legislaes estaduais, que se fez acompanhar da ampliao do leque de produtos alimentares contemplados.
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Dois fatos chamam a ateno: o primeiro a elevada regressividade da tributao indireta, com destaque para o ICMS e PIS-Cofins. O segundo a estabilidade que se observa na carga indireta sobre as famlias, notadamente no primeiro dcimo de renda. Em realidade, verificam-se pequenas redues na participao da tributao indireta sobre a renda entre 1 e 2 pontos percentuais, com destaque para a queda no 2o, 3o e 4o dcimos. Isso resulta na permanncia do perfil bastante regressivo da incidncia dos tributos indiretos.
GRFICO 4 Comportamento da incidncia da tributao indireta sobre a renda total, por tipos de tributos e segundo dcimos de renda monetria final (descontados os tributos) familiar per capita Brasil (2002-2003 e 2008-2009)
30 27 24 % na renda total 21 18 15 12 9 6 3 0 1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o 2002/2003 ICMS
mdia 1
o

2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o 2008/2009

mdia

Dcimos de renda ps-tributao familiar per capita IPI ISS PIS Cide

Fonte: POFs 2002-2003 e 2008-2009 (microdados). Elaborao dos autores.

No se observam diferenas significativas na composio da tributao indireta nos diferentes dcimos de renda. Predomina o ICMS, que responde por cerca de 50% da carga indireta avaliada, seguido pelo PIS-Cofins, com uma participao da ordem de 30%. O IPI, o ISS e a Cide-Combustveis tm suas participaes incrementadas medida que se aumenta o nvel de renda, comportamento mais presente no binio 2002-2003. Esta maior aproximao nas composies da tributao indireta dos diferentes estratos de renda deve-se tanto melhoria da distribuio da renda como convergncia das cestas de consumo, com o crescimento da participao dos gastos nas famlias pobres com a aquisio de produtos industrializados e de servios em geral. Os indicadores de progressividade dos tributos indiretos se mostraram estveis entre 2003 e 2009, tendo ocorrido uma diminuio expressiva em seu peso
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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

na renda. Isso se refletiu em uma alterao expressiva na contribuio marginal dos tributos indiretos desigualdade, isto , um pequeno incremento na tributao indireta passou a ter um efeito concentrador menor.
3.3 A carga tributria total

A tabela 3, que apresenta as estimativas da carga fiscal direta e indireta sobre as famlias, em 2009, mostra que o elevado grau de regressividade da tributao indireta no contrabalanado pela progressividade dos tributos diretos, resultando na regressividade do sistema tributrio. Isto se d quando se empregam os recebimentos como base de avaliao da carga, e mostra-se ainda mais regressivo ao se considerar somente a parcela monetria da renda. A situao bastante diversa quando se utiliza o gasto como parmetro de incidncia. Ainda assim, os tributos indiretos apresentam regressividade, mesmo que no to expressiva, pois representavam quase um quarto do gasto monetrio nos dcimos inferiores, decaindo um pouco nos dcimos superiores de renda e atingindo 14% nos 10% mais ricos.
TABELA 3 Participao dos tributos diretos e indiretos na renda e no gasto, Brasil (2008-2009) 1
% Indireta2 Dcimos de renda Renda Renda Gasto Gasto disponvel total monetria total monetrio
1
o

% Direta Renda Renda total monetria


4 4 4 5 5 5 6 7 8 11 8 6 5 6 6 6 7 7 8 9 12 10

% Total Tributos Renda Renda total monetria


32 25 23 23 22 22 21 21 21 21 22 53 35 31 29 27 26 25 25 24 23 25

Mix gasto (indireta) e renda (direta) Total Monetrio


20 20 20 21 21 21 21 22 23 23 23 27 26 26 26 26 26 25 26 26 26 26

28 22 19 18 17 16 15 15 13 10 13

47 30 25 23 21 19 18 17 15 10 15

16 16 16 16 16 16 15 15 14 12 14

21 21 20 20 20 19 18 18 17 14 17

2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o Total

Fonte: POF 2008-2009 (microdados). Elaborao dos autores. Notas: 1 Foram desconsideradas as observaes com renda ps-tributao negativa.
2

No se adotou o princpio de avaliao da incidncia da tributao indireta sobre a renda e/ou gasto lquido dos tributos diretos.

Considerando-se para o clculo da incidncia tributria o gasto monetrio, no caso dos tributos indiretos, e a renda monetria, no caso dos diretos, concluise pela neutralidade dos tributos, ou seja, a incidncia semelhante para os diversos nveis de renda. Fica ao redor de 26% do mix renda e gasto monetrios.
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No entanto, como j analisado, o melhor parmetro para avaliao da carga tributria a renda. H, todavia, o inconveniente de se utilizar a renda monetria, dado que as famlias de baixa renda, e at mesmo as situadas nos dcimos medianos da distribuio, apresentam expressivos dficits oramentrios. Como a apurao da tributao indireta realizada com base nas despesas monetrias, chega-se a valores de participao da tributao indireta na renda monetria das famlias pobres muito elevados, ou melhor, pouco crveis. Em funo disso, decidiu-se empregar a renda total como base de apurao da carga tributria sobre as famlias. Em Silveira (2003), a carga dos tributos indiretos sobre a renda das famlias metropolitanas, em 1995-1996, foi de 25,7%, no primeiro dcimo, 14,3%, no quarto, passando a 10,5%, no stimo, e atingindo somente 6,5% no ltimo. Adicionando a incidncia dos tributos diretos, a carga tributria total na renda das famlias atingia 28%, no primeiro dcimo, 23%, no seguinte, caindo para cerca de 20% no terceiro, quarto e quinto dcimos, passando, na metade mais rica, a representar entre 14% e 16%. Tais nmeros so suficientes para demonstrar o carter reforador da desigualdade da renda de nosso sistema tributrio. Para 2002-2003, a carga dos tributos diretos sobre a renda monetria das famlias, segundo Silveira (2008),15 era entre 3% e 5% nos cinco primeiros dcimos de renda, passando a quase 8% no oitavo dcimo, para atingir 12% no dcimo mais rico. Esta progressividade mostra-se insuficiente para contrarrestar a regressividade da tributao indireta, cuja incidncia na renda monetria superava a 30% na metade mais pobre da populao, enquanto, no oitavo e no dcimo dcimos, era de 19% e 12% respectivamente. Assim, o peso dos tributos na renda monetria dos mais pobres era mais de duas vezes o observado nos dcimos de renda superiores. O grfico 5 compara os resultados da repartio da carga tributria total sobre as famlias em 2008-2009 com aquele observado em 2002-2003, tendo por base a renda total, pois, como foi sugerido, esta se mostra como o melhor parmetro para avaliar a carga tributria. O emprego da renda total tem por objetivo, como dito, atenuar o problema do dficit oramentrio, de modo a apresentar resultados mais consistentes para a incidncia dos tributos indiretos nos primeiros dcimos de renda. No caso dos tributos indiretos, a avaliao se baseia na renda disponvel, ou seja, descontados os tributos diretos. Assim, o grfico apresenta as participaes dos tributos diretos e indiretos na renda total inicial e dos tributos indiretos na renda total disponvel descontados todos os tributos diretos. Novamente, a regressividade da tributao indireta e a progressividade da tributao direta encontram-se evidenciadas no grfico 5, tendo por resultado a regressividade da carga tributria total: nos 10% mais pobres, ela atinge ao redor de
15. Os resultados so semelhantes aos aqui apresentados, uma vez que foram aplicados os mesmos procedimentos
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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

32%, caindo continuamente at representar, nos 10% mais ricos, 12%. Como j apontado, as alteraes ocorridas entre 2003 e 2009 so pouco expressivas, observando-se, de um lado, uma diminuio tnue na incidncia da tributao indireta entre 1 e 2 pontos percentuais e, de outro, um incremento, tambm marginal, de 0,5 pontos percentuais na tributao direta. Logo, a carga tributria total sobre as famlias e seu perfil distributivo pouco se alteram, e os ndices de progressividade dos tributos diretos e indiretos em 2003 e 2009 ficam muito semelhantes.
GRFICO 5 Carga tributria sobre renda total
(Em %)
30 27 24 21 18 15 12 9 6 3 0 1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8 o 9 o 10 o mdia 1o 2 o 3 o 4 o 5 o 6 o 7 o 8 o 9 o 10 o mdia 2002/2003 2008/2009 Dcimos de renda ps-tributao monetria familiar per capita Indireta inicial Indireta final Direta inicial

Fonte: POFs 2002-2003 e 2008-2009 (microdados). Elaborao dos autores.

A regressividade da tributao indireta fica mais uma vez ilustrada quando se avalia a razo entre as rendas dos mais ricos frente dos mais pobres em comparao com o valor desta razo para os tributos indiretos. Efetivamente, enquanto a razo 20+/40- para a renda total de 5,6 vezes, no caso dos tributos indiretos, esta relao de cerca de trs vezes. Situao que se mostra ainda mais aguda quando se cotejam as razes entre os 10% mais ricos e os 10% mais pobres, sendo de 29 vezes, para a renda total, e de, to somente, dez vezes no caso dos tributos indiretos. Neste particular, assistiu-se a mudanas bastante expressivas entre 2003 e 2009, pois, em 2003, a parcela da renda apropriada pelos 20% mais ricos era 6,4 vezes a que cabia aos 40% mais pobres; e esta razo, no caso dos 10+/10-, atingia 33,1 vezes. Esta alterao na distribuio da renda implica na diminuio das razes entre a parcela dos tributos recolhidos pelos mais ricos frente a que recai sobre os mais pobres.
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Importa destacar que as diferenas dos dados de 2009, com respeito participao da tributao direta e indireta na renda e no gasto, e os de 2003, se concentram nas incidncias dos tributos indiretos e do total dos tributos sobre a renda monetria. O restante dos dados da carga tributria apresenta variaes de pouca monta. Efetivamente, houve, entre 2009 e 2003, uma queda significativa na incidncia dos tributos indiretos sobre a renda monetria, superior ou igual a cinco pontos percentuais nos trs primeiros dcimos de renda e menor nos estratos superiores de renda. Teria ocorrido uma diminuio to expressiva da carga tributria indireta e de sua regressividade? No h fatos que corroborem esse comportamento, dado no terem ocorrido mudanas significativas nas alquotas e regras de funcionamento dos principais tributos indiretos. O que de fato ocorreu foi uma melhoria substancial no equilbrio oramentrio das famlias mais pobres devido ao crescimento expressivo da renda destas famlias e insero delas no crdito formal. O peso dos tributos indiretos sobre a renda monetria, em 2002-2003, foi calculado nos trabalhos de Zockun (2005), da Fecomrcio (2006), de Afonso (2010) e em Comunicado da Presidncia do Ipea (IPEA, 2009), tendo recebido grande ateno ao apontar para cargas tributrias indiretas e total da ordem de 50% nas famlias de baixa renda, o que tambm se observa neste trabalho quando se emprega como parmetro de incidncia a renda monetria. No entanto, conforme mencionado anteriormente, o uso da renda monetria superestima o peso da tributao nas famlias de baixa renda por desconsiderar os expressivos dficits oramentrios reportados nas POFs por essas famlias. Com vistas a ilustrar os efeitos da diminuio dos dficits oramentrios das famlias situadas nos dcimos inferiores e medianos de renda, estimou-se qual seria a participao dos tributos indiretos na renda monetria, caso esta preservasse a mesma relao com os gastos monetrios, ou seja, se fosse considerado, em 2009, o mesmo dficit oramentrio de 2003. O grfico 6 ilustra o resultado deste exerccio contrafactual, ficando evidente que a carga dos tributos indiretos e sua regressividade permaneceriam, grosso modo, a mesma em 2009.

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GRFICO 6 Incidncia da tributao indireta sobre a renda monetria, segundo dcimos de renda Brasil (2002-2003 e 2008-2009)
55 50 45 % renda monetria 40 35 30 25 20 15 10 5 0

1o

2o

3o
IPI

4o

5o

6o

7o

8o

9o
2009

10o

mdia

Dcimos de renda ps tributao monetria familiar per capita 2009 "contra factual" 2003

Fonte: POFs 2002-2003 e 2008-2009 (microdados). Elaborao dos autores.

3.4 Previdncia e assistncia: participao na renda e estrutura de distribuio

Pode-se avaliar o perfil distributivo da previdncia, com base nos dados das POFs, cotejando as composies dos montantes das contribuies previdencirias dos trabalhadores e das aposentadorias e penses, segundo estratos de renda, conforme o exposto na tabela 4. Considerando que a previdncia social no Brasil seja o RGPS ou os RPPS de repartio, ou seja, os ativos de hoje financiam os benefcios dos atuais inativos, vlido mensurar as parcelas os montantes contributivos e dos benefcios que cabem aos diferentes grupos populacionais segundo nveis de renda. Surge, contudo, um questionamento em face das participaes das contribuies e das aposentadorias em relao renda de 3,3% e 17,1%, em 2009, respectivamente: Qual sistema de repartio esse, com tal grau de desbalanceamento atuarial? Em primeiro lugar, preciso observar que a parcela dos empregadores no foi considerada, representando, de modo geral, duas vezes a dos empregados. Assim, as contribuies passariam a representar 9,9% da renda. Alm disso, preciso considerar que, no RGPS, h um teto de contribuio, que no se aplica no caso do empregador. H tambm que se adicionar as subvenes a agricultores familiares, empregados domsticos e trabalhadores rurais, bem como as desone50

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raes para pequenas empresas e entidades filantrpicas, entre outros. Chega-se a um maior equilbrio entre a parcela das contribuies no total da renda pessoal e a participao das aposentadorias e penses nessa mesma renda.
TABELA 4 Evoluo da renda domiciliar per capita e das participaes de aposentadorias e penses e de contribuies previdencirias na renda, segundo dcimos de renda Brasil (2003 e 2009)
Dcimos de renda familiar monetria per capita 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Mdia Participao percentual na renda monetria Benefcios previdencirios 2002-2003 6,8 15,1 14,8 17,7 13,1 18,6 12,0 11,9 11,2 12,6 12,8 2008-2009 6,9 13,6 14,9 18,0 18,1 24,2 17,1 17,7 17,7 16,1 17,1 Contribuies previdencirias 2002-2003 1,0 1,4 1,9 2,3 2,6 2,7 3,3 3,3 3,6 2,9 3,0 2008-2009 0,7 1,5 2,1 2,4 2,6 2,7 3,1 3,4 3,6 3,5 3,3 Renda mensal monetria familiar per capita (R$ janeiro 2009) 2002-2003 33,06 79,38 125,38 178,84 239,93 319,13 430,03 611,28 981,15 2.971,71 597,24 2008-2009 54,81 122,23 182,38 248,88 331,53 431,11 563,17 775,03 1.176,71 3.443,84 733,04

Fonte: POFs de 2002-2003 e de 2008-2009 (microdados). Elaborao dos autores.

Entre 2003 e 2009, segundo a POF, a participao das aposentadorias e penses na renda aumentou de forma expressiva, passando, em termos mdios, de 12,8% para 17,1%. Este incremento no ocorreu em todas as faixas de renda, se concentrou nos dcimos intermedirios e superiores de renda, faixa em que se situam a maioria dos beneficiados por aposentadorias e penses . Pode-se avaliar o perfil distributivo da previdncia como um todo comparando a participao de cada dcimo de renda no conjunto das contribuies frente participao no total das aposentadorias e penses. Caso estejam sendo repartidos de maneira semelhante, a previdncia social no estaria, de forma geral, nem reforando nem atenuando a concentrao da renda pessoal. Este o esprito do grfico 7, que mostra a parcela do total das contribuies e das aposentadorias e penses apropriadas por cada um dos dcimos de renda nas duas POFs. Incluise, ademais, as diferenas entre essas participaes, que, como se pode verificar situam-se entre -6,0 e 3,4 pontos percentuais. Nessa perspectiva, em 2003, os seis primeiros dcimos apropriavam-se de uma parcela maior de aposentadorias frente s suas participaes no total das contribuies, destacando-se o comportamento no 6o dcimo e a quase paridade no 1o. Isso era contrabalanado por uma maior participao no total das
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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

contribuies que no das aposentadorias dos 40% mais ricos, com destaque para o diferencial no 9o dcimo, que responde por quase 20% das contribuies contra uma participao no total das aposentadorias de menos de 15%. O dcimo mais rico, por outro lado, apresentava uma participao levemente superior no conjunto das aposentadorias em comparao com seu peso no bolo contributivo. Em 2009, assistiu-se a uma mudana na direo de uma maior progressividade da previdncia, uma vez que o dficit entre as participaes no montante das aposentadorias e penses e no total das contribuies passou do 9o dcimo para o 10o dcimo, diminuindo, ademais, os descompassos nos dcimos restantes.
GRFICO 7 Parcela das aposentadorias (e penses) e das contribuies previdencirias por dcimos de renda monetria domiciliar per capita (2002-2003 e 2008-2009)
3,6 2,7
pontos porcentuais

50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 0%

1,8 0,9 0,0 -0,9 -1,8 -2,7 -3,6 -4,5 -5,4 -6,3

Dcimos de renda monetria domiciliar per capita Aposentadorias 2002/2003 Contribuies 2002/2003 Contribuies 2002/2003 Diferena 2002/2003 Aposentadorias 2008/2009 Diferena 2008/2009

Fonte: POFs de 2002-2003 e de 2008-2009 (microdados). Elaborao dos autores.

fato, todavia, que h uma grande concentrao do montante das aposentadorias nos dcimos mais ricos, com os 10% e os 20% mais ricos apropriandose, em 2009, de 44% e 61%, respectivamente. Mesmo que a distribuio das contribuies seja ainda mais concentrada, os ganhos distributivos poderiam ser de maior envergadura. Observando o comportamento dos ndices de progressividade de aposentadorias e penses e das contribuies previdencirias, entre 2003 e 2009, verificase, em ambos os casos, um movimento em direo a uma maior progressividade. De modo geral, benefcios previdencirios e contribuies eram neutros, passan52

Qual o Impacto da Tributao e dos Gastos Pblicos Sociais na Distribuio de Renda do Brasil?

do a ser progressivos. Importante para esta mudana foi a queda de participao dos benefcios dos RPPSs, o crescimento dos benefcios do RGPS e o carter mais progressivo destes ltimos. Com respeito s demais transferncias de renda, elas apresentam uma importncia marginal na renda total. Segundo os dados da POF de 2008-2009, os auxlios, sejam os de carter previdencirio sejam os concedidos pelos empregadores em grande medida, resultado de acordos trabalhistas , os programas de transferncia de renda as chamadas bolsas e o seguro-desemprego representavam 1,0% da renda monetria. Adicionando o BPC, a participao das transferncias de renda de carter assistencial e os auxlios trabalhistas atingiram 1,4% da renda monetria inicial. Participao quase trs vezes superior apurada na POF 2003. Ainda que se realizem ajustes, tendo em vista, como mencionado, serem bastante subavaliados os dados da POF para os auxlios previdencirios e para o segurodesemprego, estes benefcios e transferncias atingiriam no mximo a 3,5% da renda monetria. Quanto focalizao, ou seja, concentrao desses benefcios nos estratos populacionais de menor renda, h grande diferena entre os programas de transferncia, de um lado, e os auxlios e o seguro-desemprego, de outro. Considerando que estes dois ltimos benefcios se efetivam em razo da insero formal ao mercado de trabalho, sua menor importncia e presena nos estratos inferiores de renda refletem as precrias relaes trabalhistas das pessoas mais pobres e, por conseguinte, a ausncia de proteo social que afeta estes estratos populacionais. Em relao aos programas de transferncia de renda, em que se destaca o Bolsa Famlia, os dados mostram o peso que eles assumem na renda dos 10% mais pobres, atingindo quase um quinto da renda monetria e um dcimo da renda total, decaindo continua e significativamente conforme cresce a renda (grfico 8). Dado que o Bolsa Famlia, entre 2009 e 2010, incorporou cerca de 2 milhes de novas famlias, atendendo, hoje, a quase 13 milhes de famlias, de se esperar que sua importncia na renda das famlias mais pobres tenha ganhado maior expresso. Os dados da POF 2008-2009 mostram que 80% dos recursos transferidos por meio do Bolsa Famlia so apropriados pelos 40% mais pobres, cuja renda monetria familiar mensal per capita era de R$ 152,08, em valores de janeiro de 2009

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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

GRFICO 8 Participao do Bolsa Famlia, do Auxlios, do Seguro-desemprego e do BPC na renda monetria, segundo dcimos de renda Brasil (2008-2009)
24% 20% 16% 12% 8%
775 1.177 733 3.444

participao na renda

4%
55 122 182 249

332

431

563

0% 1
Bolsas

2
BPC

4
Auxlios

10

mdia

Dcimos de renda monetria


Seguro-desemprego Renda monetria mensal familiar per capita

Fonte: POFs de 2002-2003 e de 2008-2009 (microdados).

Outra forma de analisar o perfil distributivo da previdncia medir o impacto distributivo das contribuies previdencirias e das aposentadorias e penses por meio da queda/aumento do ndice de Gini, que decorre dos perfis distributivos dos benefcios e das contribuies ou melhor, de seus coeficientes de concentrao ponderados por suas participaes na renda. Segundo Ansiliero et al. (2010), com base nos dados da PNAD 2008, as aposentadorias apresentam maior potencial distributivo, a depender de seu coeficiente de concentrao, dado que respondem por mais de 18% da renda. J a participao das contribuies previdencirias em 5,5% da renda participao negativa por ser um imposto implicam em efeito de menor monta. Para observar uma queda na desigualdade devida s aposentadorias, preciso que estas apresentem um coeficiente de concentrao inferior ao Gini; contudo, no caso das contribuies previdencirias, preciso que o Gini seja inferior ao coeficiente de concentrao. Em 2008, os coeficientes de concentrao das aposentadorias e penses RGPS e RPPS juntos e das contribuies previdencirias eram de 0,565 e 0,610, respectivamente, frente a ndices de Gini de 0,545 e 0,542 este ltimo relativo renda, descontadas as contribuies previdencirias. Assim, segundo Ansiliero et al. (2010), enquanto as aposentadorias e penses so levemente regressivas, as contribuies previdencirias colaboram para a queda da desigualdade. Aposentadorias e penses responderam, em 2008, por 18,8% da desigualdade, medida pelo ndice de Gini. De outro lado, as contribuies previdencirias diminuem o ndice de Gini em 0,59%, sendo responsveis por -0,69% da desigualdade aps sua incidncia. A pequena progressividade das contribuies
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Qual o Impacto da Tributao e dos Gastos Pblicos Sociais na Distribuio de Renda do Brasil?

previdencirias associada baixa importncia delas na renda implica um impacto distributivo ainda menor. Duas possibilidades podem ser aventadas para o incremento de seu potencial distributivo: desonerar ou isentar a contribuio previdenciria dos trabalhadores para os baixos salrios por exemplo, para o primeiro salrio mnimo e/ou ampliar o limite superior do salrio de contribuio.
3.5 Educao e sade pblicas: perfil da incidncia do gasto

Na alocao dos gastos em sade, por enquanto restritos a 2003, associaram-se os dados oramentrios, segundo rubricas e tipos de despesa, com as informaes do suplemento Sade da PNAD, de tal forma que no se faz necessrio avaliar o grau de aderncia dos resultados da PNAD (valores transferidos e procedimentos realizados) com os registros administrativos. No caso da educao pblica, entretanto, o emprego de estimativas do gasto pblico anual por aluno, segundo o nvel, a srie e a unidade da federao, demanda verificar a aderncia dos resultados da PNAD aos registros administrativos. Lanou-se mo, tambm, da estimativa do gasto pblico total com educao feita por Castro (2007). Como se pode verificar, o gasto em educao derivado das informaes das PNADs, que registram as declaraes das famlias cujos componentes frequentam instituies pblicas de ensino, difere pouco daqueles fornecidos pelos registros administrativos. O mesmo ocorre no tocante a informaes sobre o total de alunos que frequentam escolas pblicas. Assim, pode-se afirmar que as estimativas do gasto pblico em educao pblica refletem, em geral, o efetivamente dispendido pelos trs nveis de governo. A tabela 5 mostra, de maneira bastante clara, que houve uma melhoria expressiva na progressividade do gasto pblico em educao. Em 2003, as parcelas do gasto pblico apropriadas pelos diferentes dcimos de renda no eram muito diferentes, situando-se em torno de 10%. Mas, em 2008 verifica-se uma alterao bem significativa, uma vez que nos primeiros quatro dcimos de renda a participao situa-se ao redor de 12%, chegando a quase 13% nos 20% mais pobres, caindo para 8%-9% na metade mais rica da populao. Esta alterao deve-se a incrementos substanciais nos gastos em ensino bsico e, em menor medida, no ensino mdio.

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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

TABELA 5 Evoluo da distribuio dos gastos pblicos em educao, por dcimos de renda (2003 a 2007)
(Em %) Dcimos
1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o

POF 2002-2003
9,5 10,1 10,5 9,7 10,5 8,9 9,8 9,5 9,3 12,2

2003
10,6 10,7 11,0 10,6 10,5 9,3 9,8 9,3 8,9 9,4

2004
10,7 11,3 11,6 11,1 10,7 9,6 9,5 9,1 8,7 7,7

2005
11,2 11,4 12,0 11,2 10,8 9,4 9,1 8,9 8,2 7,8

2006
11,2 11,6 12,5 11,3 10,9 10,3 8,2 8,9 7,8 7,4

2007
12,4 12,3 12,3 11,0 10,5 9,4 8,4 8,0 7,7 8,0

2008
12,5 12,8 11,9 11,8 10,7 8,7 9,1 7,6 7,3 7,6

Fonte: microdados das PNADs 2001 a 2007 e INEP (investimentos por aluno, segundo nveis educacionais e estados da federao).

A melhoria do perfil distributivo dos gastos em educao bsica deve-se a taxas reais de crescimento do gasto pblico com a populao mais pobre superiores aos incrementos no gasto destinados aos estratos superiores de renda. Isto porque, enquanto a populao pobre concentra sua utilizao dos servios educacionais na educao bsica, as camadas medianas tm maior presena no ensino mdio, e os ricos utilizam as instituies de ensino superior. A tabela 6, onde consta a evoluo do valor mdio mensal do gasto em educao pblica por dcimos de renda, em valores de dezembro de 2009 (INPC-A), mostra que os gastos em educao pblica aumentam conforme cresce a renda, com o valor mdio do gasto na faixa dos 20% mais ricos, sendo cerca de trs vezes maior que o das faixas que renem os 40% mais pobres (em 2003, a razo entre os gastos apropriados pelos 10% mais ricos e os 10% mais pobres foi de cinco vezes). Estes nmeros refletem a maior presena de estudantes de famlias pobres no ensino fundamental frente ao maior acesso universidade pblica pelos filhos das famlias de maior renda e, ademais, a presena importante da frequncia ao ensino mdio pelas famlias de renda intermediria. Assim, o crescimento expressivo dos gastos no ensino fundamental e, em menor medida, no mdio, que explica a melhoria da progressividade dos gastos em educao. Reflexo disso o crescimento real, da ordem de 80%, no gasto com os 40% mais pobres, frente a um aumento de pouco mais de 50% nos 30% mais ricos, entre 2003 e 2008. Como resultado, verificou-se uma queda na razo entre o gasto com os 20% mais ricos e com os 40% mais pobres de 3,2 para 2,8, entre 2003 e 2008, o que, ademais, significou uma diminuio na razo de concentrao da educao pblica (tabela 6).
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Qual o Impacto da Tributao e dos Gastos Pblicos Sociais na Distribuio de Renda do Brasil?

TABELA 6 Evoluo do gasto pblico mdio mensal em educao (pr-escola, fundamental, mdio, jovens e adultos, tcnico e superior), por dcimos de renda (2003 a 2007)1
(R$ dezembro 2009) Dcimos
1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o

2003
108,77 118,29 131,65 140,18 152,82 165,80 185,93 212,12 277,51 523,72

2004
109,80 121,00 134,85 144,93 155,95 168,26 182,73 208,90 276,59 456,79

2005
118,88 132,57 144,79 156,33 166,58 178,13 194,38 228,66 283,35 516,83

2006
138,68 154,66 173,76 185,40 200,58 212,01 235,78 272,14 341,25 586,43

2007
170,08 182,21 199,33 212,45 222,29 239,79 260,41 297,79 371,42 691,39

2008
191,77 212,95 225,91 247,32 257,19 274,73 299,52 320,32 415,95 801,51

Fonte: microdados das PNADs 2001 a 2007 e INEP (investimentos por aluno, segundo nveis educacionais e estados da federao). Nota: 1 Deflacionado pelo INPC-A ajustado para o final dos perodos-anos.

A tabela 7, que contm os dados referentes a 2009, mostra uma distribuio progressiva dos gastos em sade, com destaque para as despesas em internaes. Procedimentos ambulatoriais e com servidores so tambm progressivamente distribudos, com o gasto com medicamentos distribudos, por dcimos de renda, em forma de U invertido; e, evidentemente, os bens e servios universais so distribudos equanimemente. Importante sublinhar que houve um crescimento real das despesas em sade superior ao crescimento da renda e do consumo. Com isso, ampliou-se o efeito distributivo da sade, que apresenta coeficientes de concentrao menores do que o da educao pblica.
TABELA 7 Distribuio do gasto pblico federal em sade, segundo rubricas de gasto e por dcimos de renda (2008)
(Em %) Dcimos
1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o

Total
10,0 11,0 11,3 10,7 11,3 12,7 10,5 9,6 8,4 4,7

Internaes
12,5 13,0 11,3 11,2 11,9 14,3 9,2 7,5 6,2 3,1

Procedimentos ambulatoriais
10,5 11,8 12,0 11,1 11,5 12,7 10,4 9,4 7,6 3,1

Bens e servios Servidores Medicamentos universais pblicos federais


10,6 9,9 10,0 10,1 9,9 10,0 10,0 9,9 9,8 9,8 11,3 11,7 11,4 11,4 11,2 11,5 10,1 9,1 7,3 4,9 7,6 8,2 12,1 8,5 10,7 15,7 10,1 11,0 11,3 4,9

Fonte: microdados PNAD 2008, Datasus e SIOPS (MS).

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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

4 CONSIDERAES FINAIS

Acredita-se que o presente trabalho, com as informaes que apresentou e analisou, ilumina de forma diferente o debate sobre a carga tributria, seu peso e a iniquidade de sua incidncia. Pois, alm de atualizar as informaes sobre o perfil da incidncia da tributao no Brasil, desta vez, aponta tambm para o perfil de sua contrapartida o gasto pblico, notadamente o social. Gasto este que, nos ltimos anos, tornou-se bem mais progressivo, tendo sido responsvel por parcela importante da queda na desigualdade. Se hoje o foco centra-se no ganho do gasto social, isto no significa dar menor importncia para as potencialidades distributivas de alteraes no perfil da carga tributria, no sentido de ampliar a participao dos tributos diretos tendo por contrapartida a diminuio dos tributos sobre o consumo. Neste sentido, continuamos seguindo o pensamento do jurista norte-americano, Oliver Wendell Holmes, sintetizado na frase que ilustra o frontispcio do Internal Revenue Service (a Receita Federal Norte-Americana): taxes are what we pay for civilized society (em portugus: os impostos so o que pagamos por uma sociedade civilizada). Porm, a experincia recente sinalizou que a distribuio via gasto tem grande efetividade e, de fato, parece encontrar menor resistncia do que alteraes de maior vulto na questo tributria. Incrementos na tributao sobre o patrimnio, por meio de ajustes nas plantas de valores dos imveis, da instituio de progressividade no IPVA, da ampliao e majorao das alquotas do Imposto sobre Herana, do retorno da tributao sobre lucros e dividendos e em alteraes no IRPF, com vistas a ampliar sua progressividade, so possveis, em teoria, mesmo sem a implementao de uma grande Reforma Tributria. Mas, na prtica, provavelmente mesmo alteraes infraconstitucionais, alcanveis por meio de legislao ordinria, sofreriam muito maior resistncia que intervenes implementadas pelo lado do gasto social como a continuidade da valorizao do salrio mnimo, a gradativa ampliao do programa Bolsa Famlia, e o aumento nos gastos e investimentos pblicos nas reas de sade e educao. Cabe lembrar que, nos ltimos dez anos, parte importante dos esforos de pesquisa dos pesquisadores do Ipea foi voltada a avaliar a incidncia tributria no Brasil, explicitando sua regressividade.16 Buscava-se apresentar propostas de alterao na poltica tributria que tivessem efeitos distributivos. Foram propostas desde alteraes no ICMS (Magalhes et al., 2001), no IRPF e na PIS-Cofins (Soares et al., 2010), passando por modificaes nas contribuies previdencirias dos empregados (Ansililero et al., 2010) e no IPTU (Carvalho Jr., 2009). Um dos principais objetivos destas pesquisas era apontar caminhos para a queda da desigualdade brasileira que levassem em conta a questo tributria. A iseno
16. Ver Vianna et al. (2000), Magalhes et al. (2001), Silveira (2003; 2008) e Silveira e Diniz (2005), entre outros.
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Qual o Impacto da Tributao e dos Gastos Pblicos Sociais na Distribuio de Renda do Brasil?

ou a ampliao da desonerao de produtos essenciais da chamada cesta bsica, mudanas no IRPF, com a reduo dos benefcios tributrios e ampliao de faixas de incidncia e a desonerao da parcela da contribuio do empregado sobre o primeiro salrio mnimo foram algumas das propostas de carter distributivo. Sintetizando, no se alterou o perfil regressivo do financiamento, mas se melhorou e muito a progressividade do gasto. importante ter em mente sempre que h o risco de que alteraes no financiamento das polticas pblicas, seja em nome da competividade e simplicidade, seja em nome da equidade e da justia, criem a oportunidade perversa de reduzir espaos fiscais hoje utilizados justamente pelas polticas pblicas sociais de carter mais progressivo. Evidente que tais propostas ainda esto disponveis para serem debatidas e, quem sabe um dia, implementadas, contribuindo para a promoo de maior equidade na interveno pblica. Espera-se ter evidenciado, neste trabalho, que houve recente ampliao e melhoria do perfil distributivo do gasto social, sem a contrapartida de um crescimento dos tributos, que preservaram, no entanto, seu perfil regressivo, marca j antiga do sistema tributrio, revelada e confirmada por tantos trabalhos, desde os anos 1980.17 Era inteno tambm alertar que a reduo de impostos, tendo por contrapartida uma diminuio das polticas pblicas, claramente uma medida regressiva, dado que o resultado entre o que se paga e o que se propicia, em termos de transferncias de renda e de acesso a bens e servios sociais, favorvel aos mais pobres e tem se tornado mais favorvel. Tal preocupao justifica-se, pois avolumaram-se, desde meados da dcada passada, as crticas ao peso da carga tributria e sua regressiva incidncia, seja na cena poltico-miditica seja na esfera tcnico-acadmica com destaque para a criao do impostmetro pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio em parceria com a Associao Comercial de So Paulo e a rotineira e intensa ateno que a grande imprensa dedica a este instrumento. Se o crescimento da carga tributria ocorreu de modo pronunciado entre 1998 e 200418 e o perfil de incidncia no piorou nos ltimos anos, no seriam esses alertas tardios? O grfico 9 mostra que a principal iniciativa, o impostmetro, encontra-se atrasado no que diz respeito ao crescimento da carga, mas muito contemporneo ao movimento de queda da desigualdade decorrente da melhoria no perfil do gasto. Pode-se perguntar se esse ataque carga tributria e a sua inqua incidncia no tem, na realidade, como foco a progressividade do gasto.

17. Eris, Eris e Kadota (1983) e Vianna et al. (2000). 18. Para uma anlise do comportamento da Carga Tributria nos ltimos anos, ver Santos (2010).
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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

GRFICO 9 Evoluo da carga tributria (% do PIB) e ndice de Gini da renda domiciliar per capita
36,0 35,0 34,0 33,0 32,0
% PIB
32 31 30 29 28 29 29 32 32 33

FHC 1

FHC 2

LULA 1
IMPOSTMETRO

LULA 2
34 34 35 34

60,5 60,0 59,5 59,0 58,5 57,5 57,0 56,5 56,0 55,5 55,0 54,5 54,0 53,5
Gini X 100

34

58,0

31,0 30,0 29,0 28,0 27,0 26,0 25,0


1995 1996 1997 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Carga tributria

ndice de Gini

Fonte: Coord. Finanas Pblicas (CFP) do IPEA; PNAD-IBGE

Dado que seu objetivo parece ser nem tanto o de medir a carga tributria, mas, sim, o de fragilizar a base de financiamento de um gasto social que vem aumentando gradativamente sua participao no fundo pblico e se tornando cada vez mais progressivo, no seria, ento, o impostmetro a medida de uma impostura e no um simples medidor da carga de impostos?
Referncias

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CAPTULO 3

A PARTICIPAO DO DIEESE NA EXPERINCIA COLETIVA DE CONSTRUO DA FERRAMENTA DE ACOMPANHAMENTO DA POLTICA TRIBUTRIA NO BRASIL*1

Rosane de Almeida Maia** Carlindo Rodrigues de Oliveira*** Frederico Luiz Barbosa de Melo***
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1 INTRODUO

O Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese), criado em 1955, o rgo de assessoria e pesquisa do movimento sindical brasileiro. Nas duas ltimas dcadas, tem participado ativamente dos debates sobre a questo fiscal, de modo a fomentar, nas mesas de negociao e nos fruns sindicais, a preocupao com as aplicaes dos recursos fiscais e com o desenho do sistema tributrio nacional, tido como injusto e reprodutor de desigualdades. Ao longo de 2009 e 2010, a experincia promovida no mbito do Observatrio da Equidade do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) propiciou uma oportunidade mpar para a apresentao das avaliaes sobre o carter concentrador e regressivo de sistema tributrio, bem como das propostas das centrais sindicais brasileiras para enfrentar esta difcil situao e promover alteraes que viabilizem a reduo dos tributos indiretos, garantam a progressividade dos impostos sobre a renda e o patrimnio e eliminem as mazelas decorrentes da excluso dos cidados na elaborao e no acompanhamento da arrecadao dos tributos e dos gastos pblicos. A interlocuo entre instituies do governo e da sociedade propicia a troca de conhecimentos, alm de viabilizar a uniformizao de critrios para a leitura e o entendimento de indicadores a serem divulgados aos diferentes atores para o exerccio da cidadania em prol da justia fiscal.
* Texto apresentado no XIV Congresso Internacional do Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD) sobre Reforma do Estado e da Administrao Pblica, realizado em Salvador, de 27 a 30 de outubro de 2009. ** Assessora da Direo Tcnica do Dieese. *** Economista do Dieese.

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2 ABORDAGEM DO MOVIMENTO SINDICAL E do DIEESE

Desde o incio dos anos 1990, a questo fiscal tratada pelo Dieese como tema de interesse especial para o movimento sindical brasileiro, sobre o qual foram produzidos diversos estudos. Esta produo foi inaugurada com a divulgao da pesquisa A questo fiscal e os trabalhadores (DIEESE, 1993). Neste trabalho, foram tratados os seguintes temas: o sistema tributrio e o papel do Estado; a progressividade e a regressividade dos impostos no Brasil; os tributos nos pases da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE); as contribuies sociais no Brasil; e as propostas das centrais sindicais. Naquele momento, considerou-se que a poltica fiscal brasileira, que trata da arrecadao e dos gastos pblicos, era um dos instrumentos que historicamente haviam provocado distores e concentrao da renda nacional. Constatou-se serem necessrias a reverso do quadro distributivo e o aperfeioamento do sistema tributrio nacional, caracterizado por extrema complexidade. Em decorrncia, a discusso da questo fiscal pelos trabalhadores era vista como verdadeiro exerccio de cidadania (DIEESE, 1993, p. 8). Enquanto, na virada dos anos 1980, a proposta de ajuste fiscal atinha-se necessidade de ajustar as contas pblicas pelo corte das despesas e pela reduo do papel do Estado, assim como ao objetivo de ampliar a arrecadao em um contexto inflacionrio, o estudo visava recolocar a questo de forma mais sistmica. Assim, considerava que uma reforma fiscal no Brasil estaria subordinada reflexo sobre questes como o tamanho e o grau de interveno do Estado. Perguntava-se o quanto a sociedade estaria disposta a pagar para estruturar as atividades de governo. Ainda, indagava-se por que, no Brasil, ao contrrio dos pases desenvolvidos, a ao do Estado se havia voltado exclusivamente para a acumulao de capital, assumindo formas clientelistas e discricionrias, executadas por uma mquina administrativa distorcida e um sistema tributrio injusto. Ao se analisarem as medidas de poltica econmica implementadas a partir de 1964 at meados dos anos 1980, verificou-se que elas foram responsveis por transformaes que acabaram viabilizando um processo perverso de concentrao de renda nacional, que teve na poltica fiscal um de seus principais instrumentos. Um complexo sistema de incentivos e subsdios inverteu a tendncia predominante na elaborao do Cdigo Tributrio Nacional. Este novo sistema adquiriu, principalmente a partir de 1968, um cunho altamente regressivo, tanto no sentido da centralizao dos recursos na Unio, em detrimento de estados e municpios, quanto da concentrao da renda pessoal e setorial (ROCHA, 1991, apud DIEESE, 1993). Para o fortalecimento e a capitalizao das empresas, o governo abriu mo de uma parcela significativa da receita tributria. Por meio do sistema de incentivos
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A Participao do Dieese na Experincia Coletiva de Construo da Ferramenta ...

e subsdios, promoveu-se uma enorme transferncia de renda da sociedade para alguns setores considerados prioritrios, em detrimento dos gastos sociais. De 1973 a 1980, foram repassados ao setor privado, via incentivos e subsdios, em mdia, 5,4% do produto interno bruto (PIB) e 62,8% das receitas tributrias. Estas transferncias, em 1980, atingiram a marca histrica de 99,2% da receita tributria (DIEESE, 1993, p. 11). Quanto s pessoas jurdicas, tambm houve uma enorme distoro decorrente da concesso de incentivos fiscais. Entre 1975 e 1980, foram isentados cerca de 25% da arrecadao bruta do Imposto de Renda das empresas. Apenas na dcada de 1980, estes incentivos foram reduzidos no contexto da crise externa e da crise das finanas pblicas. Esse duplo mecanismo articulado de transferncia de renda do conjunto da populao resultou no aumento dos lucros lquidos dos setores favorecidos, capitalizando-os acima do que seriam capazes de gerar ou seja, acima de sua capacidade e sua eficincia produtiva. Com a falta de recursos, o governo deixou de atender s necessidades fundamentais da populao nas reas de sade, educao, saneamento, justia, segurana e habitao, obrigando os contribuintes a pagarem novamente por estes servios nas redes privadas. Ao substituir os recursos tributrios por emprstimos externos e internos, novamente o Estado transferiu para a sociedade os encargos do endividamento, empobrecendo ainda mais aqueles segmentos no beneficiados pelos incentivos e subsdios. Simultaneamente, a Unio passou a recorrer a outras formas de financiamento, notadamente aos emprstimos compulsrios, aos fundos e s contribuies parafiscais. Com isso, no precisava dividi-los com os estados e os municpios, por estes no integrarem os fundos de participao. A montagem deste esquema de financiamento permitiu ao governo concentrar em suas mos enorme poder econmico, traduzido diretamente em poder poltico. Este processo, de natureza econmica, mas com profundas implicaes polticas, gerou uma perda da capacidade de crtica e fiscalizao da sociedade sobre o desempenho do setor pblico, uma das caractersticas do regime autoritrio vigente no Brasil aps 1964. Os reflexos da poltica fiscal extremamente centralizadora, de cunho autoritrio, aliada ao amordaamento da crtica da sociedade e acomodao das elites e de seus representantes polticos, coniventes com a opo adotada, propiciaram: reduo da capacidade de gerenciar, administrar, controlar e fiscalizar os gastos de governo, por parte da sociedade e da prpria administrao pblica; ineficincia, ineficcia e incapacidade do setor pblico em atender a seus compromissos e suas obrigaes; m qualidade dos servios pblicos e das concesses ao setor privado; sucateamento dos servios pblicos;
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beneficiamento dos interesses polticos clientelistas; e fraude, sonegao e desvio de recursos pblicos (DIEESE, 1993). Na segunda metade da dcada de 1980, no contexto do processo de redemocratizao, o pas foi palco de inmeras tentativas fracassadas de correo dos desajustes macroeconmicos. As fontes de financiamento tornaram-se cada vez mais escassas, o que, com a fragilidade poltica do governo, obrigado a negociar novos gastos e renncias fiscais a cada rodada com o Congresso, agravou a crise do Estado, cujas finanas se encontravam significativamente pressionadas pelos encargos das dvidas externa e interna acumuladas no perodo. No campo fiscal, a Constituio Federal de 1988 (CF/88) adotou um princpio oposto quele vigente a partir de 1964. A partir de sua promulgao, houve uma enorme descentralizao tributria, tanto em termos da arrecadao prpria quanto no aspecto das transferncias intergovernamentais. Esta descentralizao ocorreu sob duas diretivas: maior autonomia dos estados e municpios para gerar receitas prprias e aumento da participao dos entes federados nas receitas tributrias totais incluindo-se as transferncias da Unio.1 De forma geral, as anlises e as propostas do movimento sindical brasileiro apresentadas compunham um conjunto de formulaes que convergiam no sentido de destacar que a reforma fiscal naquela data deveria integrar uma reformulao abrangente das finanas pblicas, levando-se em conta o perfil e o papel do Estado. Os trs objetivos bsicos das medidas deveriam ser: melhorar a distribuio de renda; estimular o crescimento econmico; e contribuir para a estabilizao dos preos. Para tanto, haveria de se reverter o peso excessivo dos impostos indiretos e a baixa tributao sobre a renda e o patrimnio; buscar a maior seletividade dos impostos indiretos, conforme a essencialidade dos produtos; alcanar de forma abrangente o predomnio da progressividade pela incidncia de alquotas diferenciadas segundo tipo de produto, faixa de renda e tamanho do patrimnio; revisar criteriosamente os incentivos fiscais concedidos sob a forma de renncia por parte do Estado; e aumentar a eficincia do gasto pblico e de sua gesto, com base nas prioridades sociais da maioria da populao. Em 2008, o Dieese divulgou duas notas tcnicas no contexto do novo debate instaurado no pas sobre a alterao do sistema tributrio nacional mediante uma nova proposta de reforma tributria.2 Na primeira (DIEESE 2008a), o rgo de assessoria do movimento sindical analisou a atual estrutura tributria brasileira, tomando como referncia alguns conceitos e princpios considerados
1. No perodo 1971-1980, a Unio detinha em seu poder, em mdia, 48% da receita tributria, cabendo aos estados e aos municpios 51% desta. Aps a reforma de 1988, a participao da Unio reduziu-se para 34% dos recursos tributrios disponveis e a das demais esferas elevou-se para 65% (Dieese, 1993). 2. Tratava-se da Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 233, apresentada em 2008, cujo substitutivo, de autoria do deputado Sandro Mabel, foi aprovado por comisso especial e aguarda votao no plenrio da Cmara dos Deputados.
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imprescindveis para a justia tributria e a cidadania. Na segunda, tratou-se especificamente da Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 233, de 2008. Da mesma forma que na verso anterior, ressaltou-se que o papel do Estado est subjacente discusso sobre a forma de seu financiamento e que o debate sobre a forma de arrecadao condicionado pela destinao dada aos recursos. Assim, a anlise de um sistema tributrio deve focalizar essencialmente quanto e como o Estado arrecada e com quanto cada grupo social contribui. No caso brasileiro, a sociedade construiu um Estado que, hoje, deve arcar com polticas de sade, educao, habitao, saneamento, previdncia, assistncia social, fiscalizao, infraestrutura, desenvolvimento regional, justia e segurana pblica, alm de honrar os altos custos da dvida pblica e da poltica monetria, entre outras funes. A fim de exerc-las, o Estado necessita contar com um corpo de funcionrios capacitados, alm de ser financiado de forma sustentvel. Assim, uma primeira questo diz respeito s funes designadas ao Estado e ao poder necessrio ao exerccio delas isto , o que o Estado deve fazer. A questo seguinte refere-se ao volume de recursos requeridos e forma de arrecadao ou seja, o quanto a sociedade est disposta a destinar ao Estado e como a carga tributria se distribuir na sociedade entre grupos, classes sociais, famlias e indivduos. Dessa maneira, seja por acionar vises divergentes sobre o projeto de pas e o papel do Estado, seja por envolver interesses pessoais ou de classe, seja pela pretenso dos indivduos em minimizar o nus tributrio sobre os prprios recursos, os debates sobre estrutura fiscal-tributria costumam constituir campo frtil para o conflito e a disputa entre grupos sociais (DIEESE, 2008b). Desse modo, torna-se de extrema importncia o exerccio de elaborao interinstitucional de um esquema explicativo sobre as iniquidades existentes no sistema tributrio brasileiro. Mediante o debate democrtico e a avaliao transparente da realidade institucional brasileira, foi possvel reconhecer o problema de maneira mais aprofundada e, ainda, capacitar os atores sociais, tanto os de governo como os de trabalhadores e empregadores, a atuarem de forma mais articulada. Assim, ser possvel direcionar os esforos para a transformao do sistema, visando-se enfrentar os fatores que causam injustia e concentrao de renda.
3 PRINCPIOS DE JUSTIA FISCAL-TRIBUTRIA3

O primeiro objetivo de um sistema tributrio deve ser promover o desenvolvimento socioeconmico isto , induzir o crescimento econmico, de forma sustentvel, com gerao de empregos, melhor distribuio de renda, justia social e eliminao

3. A reflexo a seguir se baseou nos estudos do Dieese (1993; 2008a) e do Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil (Unafisco Sindical) (2007).
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da pobreza. Em funo da acentuada concentrao de renda e riqueza, o sistema tributrio brasileiro, mais ainda que em outros pases, deve ser instrumento privilegiado de redistribuio de renda e recursos e desconcentrao da posse da riqueza, priorizando o recolhimento de tributos dos mais ricos e os gastos em polticas e regies que vo beneficiar os mais pobres. Nesse contexto de desigualdade profunda, o princpio da capacidade contributiva adquire grande relevncia. De acordo com este princpio, o contribuinte deve participar da arrecadao do Estado conforme sua renda e seu patrimnio. Para melhor viabilizar esta adequao da capacidade econmica individual sua contribuio tributria, deve-se buscar o carter pessoal da tributao isto , tentar identificar individualmente cada contribuinte conforme sua capacidade contributiva. No por acaso, estes dois princpios se encontram no Artigo 145 da CF/88, que corresponde ao primeiro artigo do Ttulo VI (Da tributao e do oramento):
Artigo 145 (...). 1o Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultando administrao tributria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitando os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte (BRASIL, 1988).

Outro preceito, contido no inciso II do Artigo 150 da CF/88, diz respeito isonomia tributria, segundo a qual a lei tributria deve ser igual para todos. Ou seja, a lei deve tratar igualmente os contribuintes de idntica capacidade contributiva, independentemente de sua fonte de renda. Aos princpios da capacidade contributiva e da pessoalidade da tributao, segue o princpio da progressividade, que prega que os contribuintes com maiores rendas e riquezas devem contribuir relativamente mais. Em outras palavras, a carga tributria individual deve crescer mais que proporcionalmente com a elevao dos rendimentos e do patrimnio. Para favorecer a observncia dos princpios da capacidade contributiva, da pessoalidade e da progressividade, deve-se priorizar a tributao direta e a no cumulativa. Os tributos so classificados como diretos quando os contribuintes os recolhem diretamente ao poder pblico, sem interferncia de terceiros (DIEESE, 2004). Normalmente, estes tributos incidem sobre a renda e o patrimnio, tais como o Imposto de Renda - Pessoa Jurdica (IRPJ), o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto sobre Veculos Automotores (IPVA). Tributos indiretos so aqueles recolhidos pelo produtor ou do vendedor da mercadoria ou do servio, que inclui no preo cobrado ao consumidor o valor do imposto este, portanto, pago indiretamente pelo comprador. Entre os impostos indiretos no Brasil, pode-se citar o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) e o Imposto sobre Servios de
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Qualquer Natureza (ISS). No caso dos impostos diretos, pelo menos teoricamente, mais fcil ajustar a carga tributria ao tamanho da renda auferida e da riqueza detida pelos contribuintes. No caso dos tributos indiretos, paga o tributo quem adquire o bem, independentemente de sua renda ou sua capacidade contributiva. Considera-se um tributo regressivo quando seu peso em relao renda do contribuinte aumenta quanto menores so seus rendimentos. Ou seja, o imposto regressivo onera relativamente mais o cidado de menos recursos. Os tributos indiretos tendem a ser regressivos por, no mnimo, dois motivos. Primeiro, porque as famlias de menores rendimentos tendem a despender toda sua renda ou, pelo menos, uma parte maior dela com consumo de mercadorias, enquanto os mais ricos gastam relativamente mais com servios, que so subtributados, e poupam boa parte de sua renda. Segundo, porque, dependendo da forma de tributao adotada, ocorre a incidncia em cascata dos impostos indiretos. Se o tributo indireto incide sobre o valor do bem ao final de cada etapa produtiva, ele fica incluso no preo de venda de cada mercadoria ou servio e vai acumulando-se ao longo da cadeia de produo por meio da incidncia de imposto sobre imposto. No entanto, o tributo que incide sobre o valor adicionado em cada etapa de produo, apesar de indireto, no cumulativo, uma vez que recai apenas sobre o que foi produzido naquela etapa da cadeia. Uma avaliao mais precisa acerca da substituio de tributo sobre preo de venda por tributo sobre valor adicionado depender da definio do valor da alquota e dos bens tributveis. Tambm o princpio da seletividade pode favorecer o alcance do princpio da capacidade contributiva. Bens essenciais vida, como produtos alimentares ou produtos e servios promotores da sade, deveriam ser isentos de tributos. Alm disso, deveria ser instituda uma imunidade ao mnimo existencial, segundo a qual seriam isentas de tributao as famlias com rendimentos aqum de um limiar considerado o mnimo necessrio para garantir um padro razovel de vida. Outras caractersticas a serem buscadas so a simplicidade do sistema tributrio e a estabilidade, a objetividade e a clareza de suas normas. Este conjunto de caractersticas facilitaria a gesto do sistema, dificultando fraudes, evases e elises fiscais.4 Outro critrio a transparncia para o contribuinte, que tem o direito de ser informado sobre a carga tributria incidente sobre mercadorias e servios e sobre os setores que recebem qualquer tipo de benefcio fiscal. No caso brasileiro, deve-se ressaltar ainda a importncia de o sistema tributrio ser instrumento de realizao do princpio federativo ou seja, de garantia da capacidade e dos recursos necessrios para que a Unio, as Unidades da Federao (UFs) e os municpios realizem suas funes. O Estado tambm deve observar outros princpios quando impuser tributos: a legalidade (os tributos devem ser institudos por lei); a anterioridade (as leis de4. Eliso fiscal corresponde ao recurso a brechas nas normas tributrias para evitar a tributao.
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vem ser aprovadas no ano fiscal anterior, o que, no Brasil, vigora para os impostos); e o intervalo mnimo para ingresso em vigncia por exemplo, de 90 dias, como no caso das contribuies sociais no Brasil.5 Por fim, uma administrao tributria bem estruturada deve evitar que tributos de m qualidade, indiretos e cumulativos, mas de fcil recolhimento, constituam a base do sistema de arrecadao. A praticidade e a facilidade de recolher grandes somas no devem se sobrepor a princpios constitucionais, particularmente ao da capacidade contributiva. Alm disso, o contribuinte deve ter muito presente a percepo do risco e das penalidades envolvidas em sonegar tributos. Contribui para esta conscincia uma fiscalizao atuante, bem como a aplicao de regras que no permitam que crimes tributrios sejam descaracterizados pelo simples pagamento dos dbitos existentes.
4 CONSIDERAES FINAIS

No captulo que trata do sistema tributrio, a Constituio Federal brasileira lista pelo menos trs princpios que deveriam presidir o ordenamento tributrio no pas: a capacidade contributiva, a pessoalidade e a isonomia tributria. Se estes trs princpios fossem observados de fato, a estrutura tributria brasileira no seria to regressiva quanto se constata facilmente que . Da forma como est estruturado hoje, em vez de favorecer uma desconcentrao de renda, o sistema tributrio permite onerar ainda mais os mais pobres. Portanto, a estrutura tributria atualmente vigente no atende ao preceito de que deve favorecer o desenvolvimento econmico com justia e promover a desconcentrao de renda e riqueza no pas. De acordo com o posicionamento do movimento sindical brasileiro, expresso em Dieese (2008a), o principal defeito do sistema tributrio brasileiro sua regressividade isto , a sobrecarga imposta aos mais pobres. Embora no se desconhea que algumas alteraes referentes repartio de recursos entre os entes federados exigiriam mudanas constitucionais, de se questionar se seria de fato imprescindvel reformar a Constituio para instituir um sistema mais justo, uma vez que os princpios ali estabelecidos j deveriam garantir a promoo da justia tributria. As mudanas que na dcada anterior beneficiaram aqueles que auferem rendas do capital ocorreram por meio de medidas infraconstitucionais. Por isto, acredita-se que emendar a Constituio no condio para que se alcancem, em prol da justia tributria e em benefcio da maioria da populao brasileira, mudanas no sistema tributrio que consigam induzir e elevar a progressividade, priorizando a tributao direta sobre rendas e riqueza, assim como tornar a tributao um instrumento para o desenvolvimento econmico, a regulao das atividades econmicas e o uso social e ambientalmente responsvel dos recursos (DIEESE, 2008a).
5. Para o Unafisco, esses trs princpios deveriam ser cumulativos. Assim, impostos e contribuies, alm das taxas, deveriam ser criados por lei no ano fiscal anterior e passar a viger apenas 90 dias depois de votada a lei.
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Nesse contexto, o movimento sindical brasileiro reconhece o significativo esforo coordenado pelo Observatrio de Equidade do CDES visando constituir uma articulao promissora com a sociedade para o aperfeioamento do sistema tributrio nacional em bases democrticas e progressistas.
REFERNCIAS

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CAPTULO 4

ENCARGOS SOCIAIS E DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTOS: revisitando uma antiga polmica

Carlindo Rodrigues de Oliveira*

1 INTRODUO

De tempos em tempos, volta tona o debate sobre os encargos sociais no Brasil. O tema polariza opinies e constitui-se em importante divisor de guas quando se discutem alternativas de polticas de emprego e renda. Mais recentemente, a discusso tem sido colocada em torno da proposta de desonerao da folha de pagamentos, como forma de reduo de custos das empresas e aumento de sua competitividade internacional, em cenrio de forte valorizao do real frente ao dlar. De um lado, alinham-se os que consideram muito elevados os encargos sociais os quais chegariam a 102% que as empresas brasileiras pagam sobre os salrios. O Brasil tem uma elevada incidncia de encargos trabalhistas sobre a folha de pagamento, ou seja, um empregado custa para o empregador duas vezes o valor de seu salrio (CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA CNI, 1993). Esta situao inibiria o aumento do emprego formal e colocaria o Brasil em situao desfavorvel na comparao internacional. De outro, esto os que consideram que os encargos representam pouco mais de um quarto da remunerao total recebida pelo trabalhador, argumentando que uma grande parcela do que se costuma chamar de encargo social , na verdade, parte integrante da prpria remunerao. H, tambm, grande controvrsia acerca do impacto que uma eventual reduo dos encargos sociais teria sobre o mercado de trabalho, em termos de nvel e qualidade do emprego. Para alguns, a magnitude e a rigidez dos encargos sociais no pas seriam, em grande medida, responsveis pela dificuldade de ampliao do nmero de empregos e pelo elevado grau de informalizao dos vnculos de trabalho. O peso excessivo dos encargos sociais e a impossibilidade de sua flexibilizao em casos de
* Economista do Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese).

Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

reduo de atividade econmica levariam as empresas a uma atitude conservadora na criao de novos postos de trabalho ou alternativa de utilizao de mo de obra informalmente contratada. Para outros, fatores inibidores do crescimento do emprego muito mais importantes que o peso dos encargos sociais estariam situados em outra esfera, ligada s condies macroeconmicas que inibem o investimento e a demanda interna: altas taxas de juros, arrocho monetrio, arrocho fiscal, ausncia de polticas setoriais consistentes e ambiente de incerteza econmica. Tanto assim, que, aps duas dcadas de crescimento econmico pfio e aumento explosivo das taxas de desemprego no Brasil, a retomada de um crescimento mais sustentado, com reduo das taxas de juros e ampliao do crdito, verificada nos ltimos anos, fez crescer fortemente o emprego formal e reduzir drasticamente as taxas de desemprego: a taxa metropolitana de desemprego total (mdias anuais), em seis regies metropolitanas (RMs) analisadas, na Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), reduziu-se de 20,8%, em 2003, para 12,3%, em 2010. Nesse perodo, quase nove em cada dez empregos criados foram formais ou seja, empregos assalariados com carteira assinada.1
2 O QUE SALRIO E O QUE SO ENCARGOS SOCIAIS

Nessa polmica acerca dos encargos sociais, existem duas principais interpretaes. A primeira delas desfruta de grande aceitao entre os empresrios e alguns crculos acadmicos que exercem influncia destacada sobre o pensamento empresarial. A partir de um conceito restrito de salrio, conclui-se que so elevados os encargos sociais no Brasil, que atingiriam mais de 100% da folha de pagamentos.2 Segundo esta viso, defendida enfaticamente pelo professor Jos Pastore, destacado assessor empresarial, o Brasil um pas de encargos altos e salrios baixos, o que faz o trabalhador receber pouco e custar muito para a empresa (PASTORE, 1994). Conforme esta interpretao, um trabalhador contratado por R$ 1 mil custaria R$ 2.020,00 para a empresa, por conta dos encargos sociais. A segunda interpretao, adotada pelo Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese) e por pesquisadores da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), conclui que o peso dos encargos sociais de 25,1 % sobre a remunerao total do trabalhador. Por este raciocnio, salrio a remunerao total recebida integral e diretamente pelo trabalhador, como contraprestao pelos seus servios. Esta remunerao subdivide-se em trs partes, a saber:
1. A PED realizada pelo Dieese, pela Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade) e por entidades regionais no Distrito Federal (DF) e nas (RMs) de Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, So Paulo e Fortaleza esta, a partir de 2010. Para se assegurar a comparabilidade das taxas de desemprego apresentadas, excluiu-se a (RMs) de Fortaleza dos dados de 2010. 2. Essa vertente de pensamento tem como principal formulador Jos Pastore, professor da Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEAC/USP) e consultor de empresas, autor de vrios trabalhos e artigos sobre o assunto.
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Encargos Sociais e Desonerao da Folha de Pagamentos

salrio contratual recebido mensalmente, inclusive as frias; salrio diferido ou adiado , recebido uma vez a cada ano (13o salrio e um tero de frias); e salrio recebido eventualmente (Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e outras verbas rescisrias). Todas essas partes constituem aquilo que o trabalhador pe no bolso, seja em dinheiro vivo, ou na forma de uma espcie de conta poupana aberta em seu nome pelo empregador (o FGTS, que constitui um patrimnio individual do trabalhador).
3 COMO SE CHEGA PORCENTAGEM DE 102% SOBRE OS SALRIOS

Para se chegar a uma porcentagem de 102% de encargos sociais, parte-se de um conceito bastante restrito de salrio. Tal conceito considera como salrio apenas a remunerao pelo que se chama de tempo efetivamente trabalhado. Para o clculo deste tempo, excluem-se as partes da remunerao relativas ao repouso semanal remunerado, s frias remuneradas, ao adicional de um tero sobre o valor das frias, aos feriados, ao 13o salrio, ao aviso prvio em caso de demisso sem justa causa por iniciativa do empregador, s despesas de resciso contratual equivalentes multa sobre o saldo do FGTS e parcela do auxlio-enfermidade custeada pelo empregador os trs ltimos calculados com base em uma mdia de incidncia sobre o total de empregados. Todos esses itens excludos da remunerao bsica do trabalhador so considerados encargos sociais, com as obrigaes recolhidas ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) para custeio da Previdncia Social, ao salrio-educao, ao seguro de acidentes do trabalho, assistncia social e formao profissional (o chamado Sistema S), reforma agrria Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e ao incentivo s micro e pequenas empresas por meio do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).
4 COMO SE CHEGA PORCENTAGEM DE 25,1% SOBRE OS SALRIOS

A remunerao mdia mensal total recebida integral e diretamente pelo trabalhador compe-se de duas partes. A primeira parte refere-se ao salrio mdio mensal recebido, de fato, a cada ano pelo trabalhador, enquanto ele se encontra empregado. obtida pela adio, ao valor do salrio contratual registrado na carteira, da porcentagem relativa proporo mensal do 13o salrio (8,33%) e da porcentagem relativa proporo mensal do adicional de um tero de frias (2,78%), ambos recebidos anualmente.
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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

Esta primeira parte, portanto, equivale a 111,11% do salrio contratual mensal e constitui a base de clculo dos encargos sociais recolhidos ao governo. A segunda parte da remunerao mdia mensal total recebida pelo trabalhador composta pela porcentagem de recolhimento do FGTS (8% sobre o salrio contratual mensal, sobre o 13o salrio e o adicional de um tero de frias) e pela porcentagem relativa proporo mensal do impacto das verbas indenizatrias sobre o valor do salrio contratual, nos casos de resciso contratual sem justa causa por iniciativa do empregador. A diferena entre o montante que a empresa desembolsa e a remunerao total recebida integral e diretamente pelo trabalhador que representa os encargos sociais incidentes sobre a folha de pagamentos, que so recolhidos ao governo, sendo alguns deles repassados para entidades patronais de assistncia e formao profissional (Servio Social da Indstria Sesi, Servio Nacional de Aprendizagem Industrial Senai, Servio Social do Comrcio SESC, Servio Nacional de Aprendizagem Comercial SENAC etc.). Estes encargos esto discriminados na tabela 1.
Tabela 1 Alquotas de encargos sociais incidentes sobre a folha de pagamentos mdia mensal das empresas
(Em %) Tipo de encargo
INSS Seguro contra acidentes do trabalho (mdia) Salrio-educao Incra Sesi ou SESC ou SEST Senai ou SENAC ou SENAT Sebrae Total
Fonte: Guia do INSS. Elaborao: Dieese.

Incidncia sobre a folha mdia mensal


20,0 2,0 2,5 0,2 1,5 1,0 0,6 27,8

Com base nesses dados e nessas informaes, conclui-se que uma empresa que admite um trabalhador por um salrio contratual hipottico de R$ 1 mil gastar um total de R$ 1.538,00, includa a remunerao mdia mensal total recebida integral e diretamente pelo trabalhador (R$ 1.229,11), bem como os encargos sociais sobre a folha de pagamentos mdia mensal (R$ 308,90). Observe-se a tabela 2.

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Encargos Sociais e Desonerao da Folha de Pagamentos

Tabela 2 Desembolso total para empregar um trabalhador com salrio hipottico de R$ 1 mil
(Em R$) Itens de despesa
Salrio contratual 13 e adicional de um tero de frias (proporo mensal)
o

Subparcelas

Desembolso
1.000,00 111,11 1.111,11 118,00 1.229,11 308,89

Folha de pagamentos mdia mensal (1+2) (base de clculo dos encargos sociais) FGTS e verbas rescisrias (proporo mensal) Remunerao mdia mensal total do trabalhador (3+4) Encargos sociais (incidentes sobre R$ 1.111,11) INSS (20%) Seguro de acidentes trabalho (2% em mdia) Salrio-educao (2,5%) Incra (0,2%) Sesi ou SESC (1,5%) Senai ou SENAC (1,0%) Sebrae (0,6%) Desembolso total mensal do empregador (5+6)
Elaborao: Dieese. 222,22 22,22 27,78 2,22 16,67 11,11 6,67

1.538,00

A partir dos dados apresentados na tabela 2, torna-se claro o peso dos encargos sociais no Brasil. De um custo total do trabalho de R$ 1.538,00, R$ 1.229,11 correspondem remunerao total do trabalhador, enquanto R$ 308,89 constituem os encargos sociais. Dito em outras palavras, o custo total do trabalho, includos os encargos sociais, supera em 25,1% o valor da remunerao total mdia mensal do trabalhador, porcentagem muito inferior aos 102% do clculo de Pastore.
5 A IDEIA DE DESONERAR A FOLHA DE PAGAMENTOS

Recentemente, voltou baila a proposta de medidas para desonerar a folha de pagamentos dos encargos sociais, como forma de reduo do custo de contratao de mo de obra e estmulo competitividade das empresas diante da chamada guerra cambial. No Plano Brasil Maior, editado pelo governo em agosto passado, quatro setores foram beneficiados, em projeto piloto at 2012, com a substituio da contribuio ao INSS (20% sobre a folha de pagamentos) por uma alquota de 1,5% sobre o faturamento. Estes setores foram os de calados, confeces, mveis e software. Neste ltimo, a alquota sobre o faturamento foi fixada em 2,5%. O objetivo alegado foi o de aumentar a competitividade de setores que vm sofrendo pesadamente com a concorrncia de importaes vindas, especialmente, da China, em cenrio de forte apreciao cambial (dlar barato).
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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

A princpio, nada impede que alguns encargos hoje incidentes sobre a folha de pagamentos passem a ser financiados por recursos captados sobre o faturamento das empresas ou o valor adicionado, ou por recursos previstos no oramento pblico, oriundos de impostos. A incidncia de encargos sobre o faturamento, inclusive, seria uma forma de aliviar os setores intensivos em mo de obra e fazer com que setores intensivos em capital passassem a contribuir de forma mais efetiva, o que no deixa de ser uma medida de justia tributria. O Plano Brasil Maior, entretanto, aliviou os quatro setores referidos, sem que houvesse uma contrapartida de maior taxao dos setores capital-intensivos. Alternativas como esta devero ser objeto de avaliao no mbito de uma discusso maior sobre as reformas fiscal e tributria no pas.3 O que no parece razovel que se reduzam as fontes exclusivas de financiamento da seguridade social como ocorre hoje , por fontes que sero disputadas por outras rubricas do oramento da Unio. Isto pode colocar em xeque a prpria estabilidade dos recursos do sistema brasileiro de proteo social. Deve-se considerar, ainda, que o principal motivo da apreciao do cmbio encontra-se em outra esfera que no a dos encargos sociais: as altas taxas de juros, que atraem volumosas quantidades de dlares para aplicao no pas. Assim, as medidas do Plano Brasil Maior relativas aos encargos podem ser comparadas a um esforo intil de enxugar gelo, caso no sejam acompanhadas de uma forte alterao na poltica monetria brasileira. Outro aspecto a ser ressaltado que alteraes na incidncia dos encargos sociais deveriam ser objeto de negociao envolvendo as centrais sindicais o que no ocorreu na elaborao do Plano Brasil Maior.
REFERNCIAS

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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

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CAPTULO 5

DESONERAO DA FOLHA DE SALRIOS: DESCONSTRUINDO OS MITOS DA FORMALIZAO DA MO DE OBRA E DA COMPETITIVIDADE INDUSTRIAL*


2

lvaro Luchiezi Jnior.**

1 INTRODUO

A desonerao das contribuies patronais incidentes sobre a folha de salrios tema antigo e largamente discutido. Ela entrou definitivamente na agenda poltica a partir de 2008, por meio da Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 233/2008, que encaminhou a ltima proposta de reforma tributria do governo federal. O Artigo 11 determina redues gradativas da alquota da contribuio social de que trata o Artigo 195, I, da Constituio [Federal de 1988 (CF/88)],1 a serem efetuadas entre o segundo e o stimo ano aps a entrada em vigor da emenda. A alquota da contribuio patronal incidente sobre a folha de salrios hoje de 20%. Em seu substitutivo, o relator da Comisso Especial da Reforma Tributria especificou que estas redues seriam de 1 ponto percentual (p.p.) ao ano, acrescentando-se a previso de fonte de financiamento alternativa para compensar a reduo de receita provocada com a alterao na alquota da contribuio. Ou seja, a proposta hoje em trmite no Congresso Nacional prev a reduo da contribuio patronal incidente sobre a folha de salrios para 14, ao cabo das redues gradativas e com fonte alternativa de recursos para os 6 desonerados.
4

Antecipando-se s mudanas que podero se tornar definitivas com as alteraes resultantes da PEC no 233/2008, o Governo Federal anunciou, em 2 de agosto de 2011, desonerao da folha de salrios aplicvel somente s empresas prestadoras de servio em tecnologia da informao (TI) e tecnologia da informao e
* Verso revista e ampliada do artigo Inconsistncias da proposta de desonerao da folha de salrios, publicado na revista Tributao em Revista, Braslia, ano 17, n. 59, p. 14-25, abr./jun. 2011. ** Gerente de Estudos Tcnicos do Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal (Sindifisco Nacional). 1. Trata-se da contribuio social do empregador e da empresa ou entidade a ele comparada, incidente sobre: i) a folha de salrios e os demais rendimentos do trabalho; ii) a receita ou o faturamento; e iii) o lucro.

Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

comunicao (TIC), alm das indstrias de mveis, confeces e artefatos de couro, vlida de dezembro de 20112 at dezembro de 2012. O objetivo desta medida o mesmo que se vem anunciando quando se trata de propostas de desonerao da folha de salrios: a formalizao as relaes de trabalho e a manuteno da competitividade no mercado externo, dada a valorizao da taxa de cmbio esta ltima consequncia do crescimento do preo das commodities , e dado o maior fluxo de capitais para os pases emergentes, tal como apontado na exposio de motivos que acompanha a Medida Provisria (MP) no 540, de 2 de agosto de 2011, a qual instituiu as medidas de desonerao em seus Artigos 7o, 8o e 9o. Para justificar a desonerao da folha de salrios, seus defensores argumentam que esta estimularia a competitividade das empresas beneficiadas, via reduo dos custos de produo. Enquanto no mercado interno haveria reduo expressiva da presso exercida pelos produtos importados, que se prevalecem dos baixos custos de produo e dos momentos de baixa nos movimentos cclicos da taxa de cmbio. O melhor posicionamento das empresas brasileiras no mercado externo contribuiria para a melhoria do saldo comercial nacional. Adicionalmente, a desonerao serviria como estmulo formalizao de parte da mo de obra desocupada ou alocada no mercado informal de trabalho. As perdas de receitas previdencirias seriam compensadas com o maior volume de contribuies dos trabalhadores formalizados.3 A expanso da demanda, resultante da melhoria no rendimento mdio do trabalhador, propiciaria maior arrecadao tributria. Os defensores da desonerao no formulam modelos que avalizam seus argumentos nem fazem estimativas quanto ao emprego formal a ser criado sobre o volume de contribuies resultante ou a expanso da massa salarial necessria para incrementar a arrecadao. Tampouco existem indicaes de como a melhoria da arrecadao total seria canalizada para suprir as perdas na arrecadao previdenciria, posto que tal melhoria ocorreria em outros tributos (Imposto de Renda, Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios ICMS, Imposto sobre Produtos Industrializados IPI etc.) que no os vinculados Previdncia Social.

2. O 2o do Artigo 23 prev que as medidas de desonerao entraro em vigor a partir do quarto ms subsequente data de publicao ou seja, em dezembro de 2011. 3. Segundo estimativa realizada por Barboza, Ansiliero e Paiva (2007, p. 3) para o crescimento da massa salarial resultante dessa expanso de empregos formais e que compensaria a queda nas contribuies, deveria haver incremento nos recolhimentos da alquota de empregados, do SAT, das alquotas de exposio a agente nocivo, da taxa de administrao da arrecadao de terceiros (apenas da parcela oriunda de empresas em geral) e da prpria alquota patronal. Estes autores estimaram que se a alquota de contribuio patronal fosse reduzida sem que novas fontes de arrecadao fossem criadas, passando de 20 para 15, 10 ou 5, haveria uma necessidade de crescimento imediato da massa salarial da ordem de, respectivamente, 21,5, 54,0 e 108,4 para que o patamar de arrecadao se mantivesse o mesmo.
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Desonerao da Folha de Salrios

Um pressuposto subjacente a esses argumentos a manuteno de cenrio econmico favorvel com demanda em expanso e estabilidade de preos, o qual viabilizaria os investimentos necessrios maior formalizao da mo de obra. O hiato temporal entre as perdas na arrecadao e os efeitos benficos da melhoria da competitividade e da formalizao da mo de obra sequer mencionado no contexto da construo desses argumentos. Mas este constitui-se em elemento crucial para efeitos do financiamento da Previdncia Social porque, na hiptese de estes efeitos benficos se confirmarem, a perda na arrecadao previdenciria ficaria, neste nterim, sem cobertura. Diversos espaos de discusso4 sobre o tema tm levantado, como forma de compensao das perdas de receita previdenciria, taxao incidente sobre uma base que no a folha salarial: faturamento, valor agregado, lucro e movimentao financeira bancria.5 importante ressaltar que a instituio de qualquer uma dessas bases de incidncia, como sucedneo da folha de salrios, assume implicitamente que mecanismos de mercado sero insuficientes para compensar as perdas previdencirias. A MP no 540/2011 substitui a contribuio das empresas para a seguridade social, calculada com alquota de 20% sobre a folha de salrios,6 pela incidncia de alquota de 2,5% para as empresas de TI e TIC, e de 1,5% para as empresas de mveis e de confeces e artefatos de couro incidentes sobre o valor da receita bruta,7 excludas as vendas canceladas e os descontos incondicionais concedidos,8 excluindo-se da base de clculo das contribuies as receitas brutas das exportaes.9 O inciso IV do Artigo 9o assume a existncia das perdas previdencirias ao prever que a Unio compensar o Fundo do Regime Geral da
4. O marco terico das discusses sobre o tema, bem como os clculos sobre os impactos da desonerao sobre as contas previdencirias, est suficientemente discutido em Barboza, Ansiliero e Paiva (2007), Silveira et al. (2008) e Paiva e Ansiliero (2009). 5. A Confederao Nacional de Servios (CNS, 2009) e Nese (2010) defendem a movimentao financeira como base de incidncia, alegando que alquota de 0,69 incidente sobre movimentao financeira bancria traria efeitos benficos sobre a inflao e o crescimento da demanda, do produto e do emprego. 6. A folha de salrios definida, pelo Artigo 22, incisos I e III, da Lei no 8.212/91, como sendo a contribuio a cargo da empresa sobre o total das remuneraes pagas, devidas ou creditadas a qualquer ttulo, durante o ms, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos que lhe prestem servios (inciso I) e remuneraes pagas ou creditadas a qualquer ttulo, no decorrer do ms, aos segurados contribuintes individuais que lhe prestem servios. 7. A base de clculo da nova contribuio previdenciria patronal para estes quatro setores produtivos , portanto, a receita bruta, com as excluses anteriormente citadas. Segundo a definio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2004), a receita bruta inclui impostos incidentes sobre as vendas, ou seja, aqueles que guardam proporcionalidade com preo de venda (ICMS, PIS/PASEP sobre faturamento, Cofins etc.), IPI, e Simples quando for o caso. A incidncia ocorre, ento, sobre as vendas brutas, includos no cmputo deste valor os tributos devidos. Quando da divulgao das medidas do Plano Brasil Maior, algumas autoridades foram questionadas quanto base de incidncia da nova contribuio: faturamento bruto ou lquido (FATURAMENTO..., 2011). 8. Artigos 7o e 8o da MP no 540/2011 (Brasil, 2011). 9. Artigo 9o da MP no 540/2011 (Brasil, 2011).
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Previdncia Social no valor correspondente estimativa de renncia previdenciria decorrente da desonerao. Este artigo questiona a efetiva capacidade da desonerao da folha de salrios de estimular maior formalizao da mo de obra e induzir a competitividade das empresas. Argumenta-se que, no primeiro caso, a prpria dinmica do mercado de trabalho, bastante sensvel ao cenrio macroeconmico, tem se encarregado desta tarefa no ltimo decnio, restringindo sensivelmente o espao dos mecanismos de incentivo fiscal no seu desenvolvimento. No segundo caso, esta atenderia s necessidades de acumulao de alguns setores produtivos diante de aspectos conjunturais adversos, como a valorizao cambial, ou da presena mais agressiva de competidores diretos dos produtos brasileiros nos mercados nacional e internacional. Alguns indicadores do mercado de trabalho e do desempenho da indstria de transformao fundamentam estes argumentos. Formalizao e competitividade decorrentes da desonerao so, de fato, mitos que no podem sobreviver. Este artigo espera contribuir para a desconstruo destes mitos.
2 DESONERAO DA FOLHA DE SALRIOS E FORMALIZAO DA MO DE OBRA

Segundo os defensores da desonerao da folha de salrios, as contribuies sociais patronais representam entrave para a gerao de empregos formais. Maior desonerao levaria gerao de empregos formais. Esta alegao foi reforada pela dinmica do mercado de trabalho brasileiro da segunda metade dos anos 1980 e da dcada de 1990 at o incio dos anos 2000. Entre 1990 e 1999, o produto interno bruto (PIB) brasileiro teve crescimento mdio anual de 1,65, alternando perodos de leve retrao (1990-1992), pequena expanso (1993-1997) ou estabilidade (1998-1999). A abertura comercial do incio da dcada colocou as indstrias brasileiras diante de cenrio internacional fortemente competitivo, obrigando-as a mergulharem em forte processo de reestruturao produtiva, intensivo em capital. Do lado da poltica comercial, a taxa de cmbio sobrevalorizada contribuiu para a chamada desindustrializao. A oferta de empregos no acompanhou o ritmo do crescimento da fora de trabalho, resultando em duas consequncias marcantes sobre o mercado de trabalho: aumento do desemprego e maior informalidade (BRASIL, 2002). Contriburam para esse cenrio os seguintes fatores: a contrao da indstria de transformao, setor tradicionalmente com alto nvel de formalidade; o crescimento do setor de servios, em que a informalidade maior; a maior terceirizao da mo de obra em decorrncia da reestruturao produtiva (RAMOS, 2002 apud ULYSSEA, 2006; BRASIL, 2002); e fatores institucionais associados
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Desonerao da Folha de Salrios

ao sistema de seguridade social e legislao trabalhista, incentivando o estabelecimento de relaes informais (BRASIL, 2002). No contexto da reestruturao produtiva por que passava a economia brasileira, era imperativa a reduo de custos, inclusive dos relacionados aos encargos sociais. A informalizao das relaes de trabalho evitava os custos trabalhistas e os do sistema de seguridade social. Como estes eram inevitveis nas relaes formais, a tese da desonerao difundiu-se. Ademais, a reduo dos empregos formais comprometia as bases do financiamento da Previdncia Social e colocava em pauta a busca por outra base de incidncia mais estvel. Tanto foi assim que a Emenda Constitucional (EC) no 42 incluiu no Artigo 195 da CF/88 o 13, prevendo a hiptese da substituio gradual, total ou parcial, da contribuio social patronal incidente sobre a folha de salrios por outra no cumulativa incidente sobre a receita ou o faturamento (SILVEIRA et al., 2008). A tendncia informalidade das relaes de trabalho reverte-se a partir do incio dos anos 2000. Fato marcante foi a crise cambial do incio de 1999, que desembocou na criao do cmbio flutuante. A desvalorizao do real no incio de 1999 elevou as exportaes para os setores produtivos, e a reduo das importaes promoveu o reaquecimento da indstria nacional. As consequncias para o mercado de trabalho foram positivas. Registrou-se forte dinamismo na gerao de empregos formais, cujas taxas de crescimento superaram o crescimento da populao economicamente ativa (PEA).
Grfico 1 Taxas de atividade e de formalizao do mercado de trabalho brasileiro: (1992-2009)
(Em )
68 66 64 62 60 58 56 54 52 50 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Taxa de atividade Fonte: IBGE, Pnad. 89 Taxa de formalizao

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Os dados relativos ao nvel de formalidade do mercado de trabalho comprovam a reverso da tendncia a partir do incio dos anos 2000, tal como indicam os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), ilustrados no grfico 1. A taxa de formalizao da mo de obra sofre queda constantemente at 1998, apresenta grande e rpido crescimento em 1999 e estabiliza-se at 2002. A partir disto, esta cresce de maneira constante. A taxa de atividade10 oscila em todo o perodo, chegando a 2009 em nvel pouco superior a 1992. No perodo 19922002, a taxa de formalizao da mo de obra decresce de 56,57% para 54,08%, enquanto, no perodo 2002-2009, a intensidade do crescimento da formalizao bem maior que o da atividade. Enquanto esta cresce 0,8 p.p., aquela cresce 5,5 p.p. O perodo que vai desde a desvalorizao cambial at a recuperao da taxa de formalizao foi marcado no apenas por poltica econmica interna de carter restritivo, mas tambm por cenrio externo favorvel; ambos os cenrios repercutiram sobre o mercado de trabalho. Internamente, os condicionantes macroeconmicos foram marcados por supervits fiscais, metas de inflao rigidamente controladas e elevadas taxas de juros. Externamente, o cenrio tornou-se mais favorvel. A partir de 2001, j h dois anos com regime cambial flutuante, o Brasil logra xito em obter sucessivos e crescentes saldos comerciais positivos (US$ 2,6 bilhes em 2001; US$ 13,1 bilhes em 2002; at atingir o pice de US$ 46,5 bilhes em 2007, declinando a seguir), contribuindo para amenizar o impacto, sobre o mercado de trabalho, das medidas restritivas da poltica macroeconmica interna. A reduo do crescimento dos nveis de desemprego e da informalidade so duas das principais consequncias. A partir disto, a continuidade de saldos comerciais positivos, o aumento real do salrio mnimo, a reduo da taxa de juros Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (SELIC) (de 25,3%, em janeiro de 2003, para 8,6%, em janeiro de 2010, elevando-se a seguir) e a expanso do crdito e das polticas sociais fizeram com que o mercado de trabalho reagisse positivamente aos estmulos da poltica econmica (CARDOSO JNIOR, 2007). Os dados da Pesquisa Mensal de Emprego (PME), do IBGE, que abrange seis regies metropolitanas (RMs),11 confirmam o desempenho positivo do mercado de trabalho, conforme indica o grfico 2. O emprego formal cresce paulatinamente nestas regies a partir de 2003, chegando a 51,64% em dezembro de 2010, ao passo que o emprego informal tem queda de 20,97% para 17,52%. Merece especial ateno o comportamento dos empregos formais em anos de bom desempenho do PIB. Em 2009, este indicador registrou crescimento real
10. Porcentagem de pessoas economicamente ativas. 11. Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre.
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Desonerao da Folha de Salrios

negativo de 0,2%. Entre dezembro de 2008 e dezembro de 2009, os empregos formais nas RMs cresceram 1,4%, contra 2,9% entre o mesmo perodo de 2009 e 2010.
Grfico 2 PME: evoluo do emprego formal. Ms de referncia: dezembro
0,6
49,17% 49,28% 51,64%

0,5

46,23% 43,48%

43,81%

45,51%

46,06%

47,59%

0,4

0,3
20,97% 22,55% 23,17% 22,05% 21,22% 20,34% 19,15% 19,22%

0,2

17,52%

0,1

0 dez./02 dez./03 dez./04 dez./05 dez./06 dez./07 dez./08 dez./09 dez./10

Com carteira assinada Fonte: IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego.

Sem carteira assinada

A evoluo do nvel de emprego setorial mostrado na tabela 1 corrobora com essa afirmativa.
Tabela 1 Saldo entre desligamentos e demisses no mercado de trabalho brasileiro (2008-2010)
Setores produtivos
Total Indstria extrativa mineral Indstria transformao Servios Indstriais de utilidade pblica Construo civil Comrcio Servios Administrao pblica Agropecuria
Fonte: Brasil, CAGED/MTE, Lei no 4.932-65.

Desligamentos menos Desligamentos Desligamentos menos admisses (2008) menos admisses (2009) admisses (2010)
1.452.204 8.671 178.675 7.965 197.868 382.218 648.259 10.316 18.232 995.110 3.036 10.865 4.984 177.185 297.157 500.177 18.075 (15.369) 2.555.421 17.715 544.367 20.034 334.311 611.900 1.018.052 10.417 (1.375)

exceo da agropecuria, todos os demais setores econmicos foram capazes de gerar saldo positivo entre admisses e desligamentos no perodo 2008-2010. Novamente, o movimento do emprego acompanha o desempenho econmico. O saldo sempre maior nos anos de bom desempenho do produto
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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

(2008 e 2010) e menor no ano de mau desempenho (2009). Importante ressaltar que o setor tercirio (servios e comrcio) responsvel pela criao de 70% dos postos de trabalho formais criados no pas nos ltimos trs anos, enquanto a indstria de transformao respondeu por aproximadamente 15% destes. O desenvolvimento do mercado de trabalho (a gerao de postos de trabalho e o crescimento das taxas de formalizao) est associado, principalmente, ao desempenho da economia brasileira nos ltimos anos. Cinco fatores (CARDOSO JNIOR, 2007) esto na origem da recuperao do mercado formal de trabalho brasileiro a partir do incio dos anos 2000, conforme exposto a seguir. 1. Aumento e a descentralizao do gasto pblico: gastos sociais diretos tm propiciado a gerao de postos de trabalho permanentes e cumulativos, com vnculos formais. 2. Expanso e diversificao do crdito interno: maior disponibilidade de crdito em funo da demanda dos setores pblico e privado implicou a gerao de mais postos de trabalho. 3. Aumento e diversificao do saldo exportador: crescimento do comrcio exterior brasileiro nos anos 2000 estimula empregos formais ligados direta e indiretamente a este, tanto nos setores industrial e comercial como, principalmente, no agrcola, este tambm estimulado pelo crdito rural. 4. Regime tributrio simplificado para micro e pequenas empresas: melhores oportunidades formais de legalizao do micro e pequeno empreendimento tambm repercutem na formalizao dos empregos por estes gerados. H evidncias do crescimento tanto do nmero de estabelecimentos como do estoque anual de vnculos formais.12 5. Melhoria nas aes de intermediao e de fiscalizao de mo de obra do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE): ambas as aes resultaram em crescimento da colocao de trabalhadores no mercado de trabalho e no registro de trabalhadores resultantes de aes fiscais. A tese de que a desonerao da contribuio previdenciria patronal teria impactos positivos e significativos sobre a formalizao da mo de obra foi argumento utilizado em funo de condicionantes econmicos conjunturais especficos que vigoraram at o incio dos anos 2000. A dinmica do mercado de trabalho encarregou-se de cumprir este papel. Atualmente, os defensores da desonerao da folha de salrios insistem que algum efeito nesta direo ainda possvel.

12. Segundo os dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) do MTE, o saldo de empregos formais (celetistas) gerados entre 2000 e 2010 (empregos formais gerados) nos estabelecimentos com at quatro empregados foi de 11.131.105.
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Desonerao da Folha de Salrios

3 EMPREGO E INDICADORES DE DESEMPENHO DA INDSTRIA DE TRANSFORMAO

Esta seo tecer comentrios sobre a evoluo recente de alguns indicadores econmicos (pessoal ocupado assalariado, faturamento real e produo fsica com ajuste sazonal) da indstria de transformao. Contrasta-se a evoluo do emprego setorial com a produo fsica e o faturamento, a fim de realizar consideraes acerca da capacidade da desonerao da folha de pagamentos de imprimir dinamicidade sobre o nvel de emprego maior que as condicionantes macroeconmicas e as estratgias empresariais. A indstria de transformao a terceira maior responsvel pela gerao de postos de trabalho entre 2008 e 2010 e o setor mais beneficiado pela MP no 540/2011, com trs dos quatro subsetores favorecidos.
Grfico 3 Indstria de transformao: indice de evoluo da produo fsica, pessoal ocupado e faturamento (2008-2010)
140 130 120 110 100 90 80 70 jan./08 fev./08 mar./08 abr./08 mai./08 jun./08 jul./08 ago./08 set./08 out./08 nov./08 dez./08 jan./09 fev./09 mar./09 abr./09 mai./09 jun./09 jul./09 ago./09 set./09 out./09 nov./09 dez./09 jan./10 fev./10 mar./10 abr./10 mai./10 jun./10 jul./10 ago./10 set./10 out./10 nov./10 dez./10 Produo fsica industrial Pessoal ocupado assalariado Faturamento real

Fonte: IBGE, Pesquisa Industrial Mensal e Pesquisa Industrial Mensal de Emprego e Salrio. CNI (2011).

O grfico 3 compara a evoluo da produo fsica com ajuste sazonal com o pessoal ocupado assalariado e com o faturamento real entre 2008 e 2010. Neste intervalo de tempo, destacam-se trs perodos segundo o comportamento do produto a preos correntes. O primeiro compreende os trs primeiros trimestres de 2008, anteriores crise financeira de 2008-2009, caracterizado por crescimento do produto. O PIB, em relao a igual perodo do ano anterior, cresceu 13,7%, enquanto o produto setorial da indstria de transformao cresceu 3,9%. O segundo abrange o momento mais agudo da crise financeira do perodo 2008-2009, compreendendo o ltimo trimestre de 2008 e o primeiro semestre de 2009, e caracterizado pela adoo
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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

de medidas anticclicas e pelo crescimento mais modesto do produto. O PIB cresceu 5,8% e o produto da indstria de transformao, 0,5%. O terceiro perodo inicia-se no segundo semestre de 2009 e abrange todo o ano 2010, caracterizado por franca recuperao, quando o PIB cresce 21,1% e o produto da indstria de transformao, 18,9%. O ndice de pessoal ocupado assalariado na indstria de transformao mantm-se bastante estvel na evoluo ponta a ponta, com leve crescimento de 2,5%, em nveis inferiores produo fsica (15,9%) e ao faturamento real (28,4%). A produo fsica mantm-se em nveis superiores ao faturamento real e ao emprego durante todo o perodo considerado no grfico. O primeiro perodo de anlise registra leve crescimento do ndice de pessoal ocupado, acompanhando os momentos de crescimento da produo fsica e do faturamento real. A produo mantm-se em patamar estvel, embora oscilante, e o faturamento real apresenta claro crescimento no perodo, com breve oscilao e recuperao. A tendncia geral dos trs indicadores a de queda no terceiro perodo. interessante ressaltar, entretanto, a recuperao da produo fsica a partir do incio de 2009 e do faturamento real ao final do perodo aps movimento oscilatrio no primeiro semestre de 2009, o que contrasta com a queda e a manuteno nestes nveis do emprego. Enquanto a produo fsica e o faturamento real se recuperam aps a queda inicial, o nvel de emprego apenas mantm-se estvel. Durante o terceiro perodo, ressaltam-se a recuperao do nvel de emprego at outubro de 2010, mantendo-se este, no obstante, em nveis bastante inferiores produo fsica e ao faturamento real; a continuidade da recuperao da produo fsica at maro de 2010, com pequena queda e relativa estabilidade deste momento em diante; e o movimento oscilatrio, mas com ntido crescimento, do faturamento real. Em sntese, o emprego na indstria de transformao mantm-se em nveis relativamente estveis. Em momentos de crescimento econmico, o desempenho dos ndices de produo fsica e faturamento , via de regra, melhor que o ndice de emprego. Nestes momentos, este acompanha a evoluo daqueles, embora em nveis bastante inferiores. No primeiro perodo, o faturamento real cresceu 21%, enquanto produo e emprego cresceram, respectivamente, 2,7% e 3,3%. No terceiro perodo, produo fsica e faturamento real cresceram, respectivamente, 4,5% e 4,1%, enquanto o emprego cresceu apenas 1,5%. Se nos momentos em que vigoraram polticas econmicas anticclicas (segundo perodo) ou de crescimento econmico (primeiro e terceiro perodos) o emprego, via de regra, no foi capaz de expandir-se para muito alm da mdia

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Desonerao da Folha de Salrios

histrica do perodo analisado.13 Por que razo, ento, este responderia desonerao da folha de salrios? A reduo dos custos de produo das empresas resultante das medidas de desonerao propicia-lhes maior lucratividade. Contudo, pouco plausvel que cause impacto adicional sobre o estoque de empregos. Este efeito, se houver, seria residual. Somente uma transferncia sensvel das redues de custo, via investimentos produtivos, asseguraria melhorias nos nveis de emprego. Por sua vez, as decises empresariais, baseadas em estratgias de mdio e longo prazo, buscam preservar eventuais ganhos presentes para investimentos futuros em cenrios econmicos favorveis. As estratgias empresariais tm sido bem-sucedidas, nos tempos de crise ou no, em manter o faturamento e a produo das empresas acima dos ndices de emprego. Medidas pontuais, como as introduzidas pela MP no 540/2011, so solues paliativas, de curto prazo, para enfrentar problemas especficos relacionados, em ltima instncia, baixa lucratividade das empresas. A indstria de transformao no ampliou significativamente seu nvel de ocupao nos perodos de crescimento entre 2008 e 2010. A utilizao da capacidade instalada mdia neste perodo foi de 81,6%, sendo o nvel mais alto de 84,5% (outubro de 2008) e o mais baixo, 76,2% (janeiro de 2009). A mdia do primeiro perodo mencionado foi de 82,9%; a do segundo perodo, 79,8%; e a do terceiro perodo, 82,2% (CNI, 2011). A esse respeito, Silveira (2011) no apenas afirma que a desonerao propiciaria ampliao do lucro dos empresrios, como tambm provocaria srios efeitos negativos sobre a distribuio de renda, ampliando a regressividade do sistema tributrio brasileiro:
os estudos apontam que a desonerao da contribuio patronal teria seus efeitos concentrados nos rendimentos dos trabalhadores formais e, no meu entender, na ampliao da margem de lucro dos empresrios. Esses efeitos seriam perversos em termos distributivos, tornando-se mais agudos caso a compensao dessa desonerao fosse realizada por meio de impostos contribuies sobre a receita ou o faturamento. Trocaramos uma fonte de financiamento de carter neutro e incidente sobre os futuros beneficirios da previdncia por uma regressiva e cuja incidncia proporcionalmente maior sobre a renda daqueles que no se encontram afiliados ao sistema previdencirio. Assim, se hoje temos j uma parcela importante do financiamento das polticas sociais, notadamente previdncia, assistncia e sade, baseada em tributos indiretos, logo regressivos, a mudana que se noticia aprofundaria essa situao de iniquidade fiscal (SILVEIRA, 2011, p. 12, grifo nosso).
13. O ndice mdio de pessoal ocupado assalariado na indstria de transformao entre 2008 e 2010 foi 103.2. O maior ndice registrado foi 107.7, em setembro de 2008, e o menor foi 99,28, em julho de 2009.
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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

Quais seriam, ento, os nveis de desonerao capazes de promover crescimento sensvel no nvel de empregos? Estudo realizado por Bitencourt e Teixeira (2008)14 indica que a maior parte dos efeitos benficos de uma desonerao dos encargos sociais para a economia ocorre somente em nveis superiores a 50%. Os efeitos da reduo dos encargos sobre o mercado de trabalho so a queda nos salrios menor nos salrios urbanos de mo de obra qualificada do que naquele de no qualificada e o aumento das taxas de desemprego rural e urbana, esta ltima menor apenas quando a desonerao superior a 50%. O estudo ressalta tambm que a desonerao prejudica o nvel de emprego e, como consequncia, implica maior rentabilidade do capital:os capitais rural e
urbano apresentam variao positiva. O que ocorre na economia uma transferncia do fator mo de obra, principalmente no qualificada, para capital (rentabilidade), cuja consequncia um acrscimo na taxa de desemprego, rural e urbano (op.cit., p. 73).

Os efeitos da reduo dos encargos sobre os nveis de preos e de investimentos seriam neutros. Em termos de renda do governo e da arrecadao tributria, os efeitos so negativos qualquer que seja o percentual de desonerao. Obviamente, pela falta de sucedneo em termos de arrecadao. Outro estudo, realizado pelo Banco Mundial - BM (1996, p. 36), mostra que at o patamar de 50% de desonerao haveria reduo de 2 a 5 no custo total das empresas, assumindo-se que o governo eliminaria tributos (contribuies sociais) e os benefcios financiados pelos tributos. Segundo as concluses do estudo, tal reduo no viabilizaria investimentos produtivos ou gerao de empregos. Ou seja, fortssima reduo de encargos traria benefcio relativamente pequeno exclusivamente para os empresrios, sem contrapartida para os trabalhadores e o pas.
4 DESONERAO DA FOLHA DE SALRIOS E DA COMPETITIVIDADE

Como visto anteriormente, no cerne dos argumentos dos defensores da desonerao da folha de salrios est o benefcio que tal reduo de custos importaria para a melhor insero competitiva das empresas nos mercados interno e externo. A taxa de cmbio tambm fator relevante na argumentao, posto que, nos momentos de baixa, esta favorece a entrada de produtos importados muitos
14. Os autores chegaram ao resultado por meio da utilizao de modelo economtrico de equilbrio geral, construindo seis cenrios, divididos em dois grupos. No primeiro grupo, composto de trs cenrios, admite-se que o peso inicial dos encargos sociais sobre a folha de pagamentos de 25,1. No segundo grupo, composto de mais trs cenrios, o peso de 45. No primeiro cenrio de cada grupo, supe-se reduo de 5,8 p.p. nos encargos, referentes s contribuies para o Sistema S. No segundo, os encargos so reduzidos em 50, com relao ao peso inicial; e no terceiro, o peso dos encargos de 9, percentual este prximo da mdia dos pases concorrentes ao Brasil.
96

Desonerao da Folha de Salrios

destes j beneficiados pelo menor custo do trabalho em seus pases de origem e desfavorece as exportaes, comprometidas pela acirrada disputa com estes pases em mercados internacionais.
4.1 Encargos sociais e custo do trabalho

Os encargos sociais e os salrios so dois dos componentes do custo total do trabalho. Salrios devem ser entendidos como o total da remunerao, direta e indireta, recebida pelo trabalhador como contrapartida pela prestao de trabalho a um empregador. As contribuies sociais referem-se aos encargos incidentes sobre a folha de salrios e que no revertem diretamente em benefcio do trabalhador (DIEESE, 2006). O custo total do trabalho , assim, conceito mais amplo, sendo definido, segundo a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) como:
o custo incorrido pelo empregador na contratao de mo de obra. O conceito estatstico de custo do trabalho compreende a remunerao pelo trabalho realizado, os pagamentos relativos ao tempo pago, mas no trabalhado, bnus e gratificaes, o custo da comida, bebida e outros pagamentos em espcie, o custo de habitaes sociais a cargo dos empregadores, gastos patronais com encargos sociais, custo para o empregador para a formao profissional, servios sociais e itens diversos, tais como transporte de trabalhadores, a roupa de trabalho e de recrutamento, juntamente com os impostos considerados como custo do trabalho (OIT, 1967, p. 39, grifo nosso).

Resumidamente, o custo total do trabalho a soma das despesas remuneratrias e de manuteno do trabalhador, encargos sociais incidentes sobre a folha de salrios, treinamento e benefcios. Sendo assim, em termos da insero competitiva da empresa no mercado, especialmente no mercado internacional, o custo relevante o custo total do trabalho, e no apenas o custo dos encargos incidentes sobre a folha de salrios (EUZEBY,1999 apud MARQUES e EUZBY, 2003), uma vez que este parte daquele. Para duas empresas que tenham o mesmo custo total do trabalho, no haver diferencial competitivo entre estas do ponto de vista dos custos trabalhistas se os encargos sociais, como percentual sobre a folha de salrios, forem bastante inferiores em uma destas (DIEESE, 2006). Isto significa que, no caso de forte desonerao da folha de salrios no Brasil, uma empresa brasileira que compete no mercado internacional com, por exemplo, uma empresa chinesa no passaria a ter, necessariamente, maior vantagem competitiva. Sabe-se que o componente salrio no custo do trabalho de uma empresa chinesa baixssimo e menor que

97

Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

o brasileiro.15 A vantagem competitiva, se existir, dependeria da magnitude da desonerao e dos concorrentes no mercado internacional. Em termos internacionais, o custo do trabalho no Brasil j bastante baixo, tal como indicam os dados da tabela 3. Da amostra de 34 pases, a qual contempla pases desenvolvidos, emergentes e em desenvolvimento, somente dois (Filipinas e Mxico) apresentaram, em 2009, custo da mo de obra por hora inferior ao brasileiro. Para conseguir reduzir seus custos do trabalho a nveis inferiores ao do Mxico, exclusivamente por meio da desonerao das contribuies sociais, o Brasil precisaria desonerar suas contribuies sociais com base em 2009 em 85,82%, o que seria impraticvel. Alis, em termos de competio internacional, o Mxico no parmetro para o Brasil. Entre os fatores que tornam seus produtos mais competitivos, alm do reduzido custo total do trabalho, esto sua proximidade fsica dos Estados Unidos, podendo atender mais rapidamente s encomendas do seu vizinho e com menor custo de transporte, alm de se beneficiar da ausncia de quotas de importao como membro do Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte - Nafta (CHAN, 2003). Entre os pases relacionados na tabela 2, o Brasil apresenta a maior participao dos custos com seguro social e tributos trabalhistas na compensao total do trabalho. Este indicador se refere participao relativa dos gastos com seguro social no custo total do trabalho. Talvez seja por esta razo que os empresrios defendem a desonerao. Esta uma forma de reduzir a participao relativa dos custos com encargos no custo total do trabalho. Implica, portanto, reduo de custos. Mas seu reflexo em termos de vantagem competitiva praticamente nulo. Reduzir aquilo que j muito baixo (o custo total do trabalho) em nada contribuiria para o maior acesso a mercados. O estudo de Bitencourt e Teixeira (2008) mostra que a desonerao dos encargos sociais traria melhorias para o comrcio internacional dadas pelo crescimento das exportaes e pela reduo das importaes. A acumulao de maior rentabilidade do capital, consequncia da elevao da taxa de desemprego, viabiliza os investimentos e, por esta via, maior produo e crescimento das vendas internas e externas. Obviamente, h de se fazer neste ponto o mesmo pressuposto que o sugerido para os argumentos favorveis desonerao: cenrio econmico favorvel ancorado na estabilidade de preos e demanda em expanso para viabilizar os investimentos. Com aumento do desemprego, entretanto, este pressuposto se torna menos factvel.
15. Chan (2003) aponta quatro razes principais para que os salrios da China tornem os produtos deste pas to competitivos no mercado internacional: oferta de trabalho quase inexaurvel; descentralizao administrativa e desregulamentao de salrios na reforma econmica, fazendo com que os governos das provncias fizessem vista grossa explorao da mo de obra; ausncia de sindicatos autnomos que lutem pela preservao de salrios; e sistema domstico de registro chamado hukou, que previne fluxo migratrio ruralurbano incontrolado.
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Desonerao da Folha de Salrios

Tabela 2 Custo da mo de obra por hora na indstria manufatureira (2008-2009)


(Em US$)
Pases Estados Unidos Argentina Austrlia ustria Blgica Brasil Canad Repblica Checa Dinamarca Estnia Finlndia Frana Alemanha Grcia Hungria Irlanda Israel Itlia Japo Coreia do Sul Mxico Holanda Nova Zelndia Noruega Filipinas Polnia Portugal Singapura Eslovquia Espanha Sucia Sua Taiwan Reino Unido
Compensao aos empregados 1 Valor 33,53 10,14 34,62 48,04 49,40 8,32 29,60 11,21 49,56 9,83 43,77 40,08 46,52 19,23 8,62 39,02 18,39 34,97 30,36 14,20 5,38 43,50 17,44 53,89 1,50 7,50 11,95 17,50 11,24 27,74 39,87 44,29 7,76 30,78 2009 Pagamento total 2 Valor 25,63 8,37 27,49 35,88 34,68 5,63 23,61 8,15 44,52 7,24 34,31 27,57 36,14 13,92 6,39 33,06 15,41 24,34 24,95 11,68 3,93 33,45 16,92 43,97 1,37 6,32 9,54 15,05 8,02 20,46 27,18 37,72 6,61 24,31 % 76 83 79 75 70 68 80 73 90 74 78 69 78 72 74 85 84 70 82 82 73 77 97 82 91 84 80 86 71 74 68 85 85 79 Gastos com seguro social 3 Valor 7,90 1,77 7,13 12,16 14,72 2,70 5,99 3,06 5,04 2,58 9,45 12,51 10,37 5,31 2,24 5,96 2,98 10,63 5,42 2,52 1,45 10,05 0,52 9,91 0,13 1,18 2,41 2,45 3,22 7,29 12,69 6,57 1,14 6,46 % 24 17 21 25 30 32 20 27 10 26 22 31 22 28 26 15 16 30 18 18 27 23 3 18 9 16 20 14 29 26 32 15 15 21 Compensao aos empregados 1 Valor 32,23 9,95 36,91 47,81 50,82 8,48 32,70 12,20 50,08 10,34 44,68 42,23 48,22 19,58 9,77 39,37 19,51 35,77 27,80 16,27 6,12 44,72 19,12 58,22 1,55 9,38 12,24 18,85 10,89 27,63 44,09 43,76 8,68 35,75 2008 Pagamento total 2 Valor 24,77 8,21 29,31 35,71 35,66 5,73 26,08 8,95 44,83 7,73 35,03 28,52 37,67 14,18 7,14 33,36 16,46 24,90 22,84 13,38 4,47 34,39 18,61 47,51 1,42 7,91 9,77 16,21 7,84 20,62 30,42 37,00 7,40 28,25 % 77 83 79 75 70 68 80 73 90 75 78 68 78 72 73 85 84 70 82 82 73 77 97 82 92 84 80 86 72 75 69 85 85 79 Gastos com seguro social 3 Valor 7,46 1,73 7,60 12,10 15,16 2,75 6,62 3,24 5,25 2,61 9,65 13,71 10,55 5,41 2,64 6,01 3,05 10,88 4,96 2,88 1,65 10,33 0,51 10,71 0,13 1,48 2,47 2,63 3,05 7,00 13,66 6,76 1,28 7,51 % 23 17 21 25 30 32 20 27 10 25 22 32 22 28 27 15 16 30 18 18 27 23 3 18 8 16 20 14 28 25 31 15 15 21

Fonte: Bureau of Labor Statistics. International Comparisons of Hourly Compensation Costs in Manufacturing, 1996-2009. Notas: 1 Compensao aos empregados = pagamento total + gastos com seguro social e tributos trabalhistas.
2

Pagamento total = remunerao total por hora trabalhada ( salrio base; remunerao por empreitada; horas extras, pagamento por troca ou substiuio, trabalho noturno e feriados; e bnus e prmios) + benefcios diretos (pagamento por dias no trabalhados - frias, feriados, e outras ausncias, exceto ausncia por doena; bnus sazonais e irregulares; licenas para assuntos familiares, para mudanas etc.; pagamentos em espcie; e indenizaes no previstas em acordo coletivo). Gastos com seguro social = aposentadoria e penso por invalidez; seguro sade; seguro de garantia de renda e licena por doena; seguro de vida e por invalidez acidental; acidentes de trabalho e compensaes por doena; outras despesas da Seguridade Social; impostos lquidos de subsdios sobre folhas de pagamento. 99

Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

A desonerao dos encargos sociais provoca, assim, resultado perverso. Apenas o capital se beneficia, em detrimento dos empregos e dos salrios. Os ganhos de rentabilidade e de lucratividade somente mostrariam seus efeitos benficos sobre o nvel de investimentos, sem repercusses em termos de gerao de emprego e renda e de formalizao do mercado de trabalho. Ressalte-se, entretanto, que tais benefcios, mesmo que exclusivos ao capital, apenas ocorreriam mediante nveis de desonerao impraticveis.
4.2 Taxa de cmbio e competitividade

A adoo do regime cambial flutuante em janeiro de 1999 deu maior liberdade para a poltica monetria atingir objetivos internos mais relevantes, como a estabilidade de preos e o crescimento econmico em detrimento da defesa da paridade cambial. Desde ento, o Brasil passou a conviver em ambiente de crescente competitividade externa sem a defesa imediata de um regime cambial fixo. O diferencial entre as taxas de juros interna e externa fator decisivo no comportamento da taxa de cmbio flutuante. O Brasil pratica uma das mais elevadas taxas de juros do mundo ou seja, o diferencial altamente favorvel atrao de investimentos estrangeiros para o mercado de capitais, o que leva apreciao cambial. Outro fator tambm contribui para o movimento de apreciao cambial no Brasil a partir de 2003: o crescimento das exportaes de produtos bsicos e commodities (Arajo, 2010), estas ltimas influenciadas pela expanso da demanda mundial com considervel efeito sobre seu preo (Nakabashi, 2008; Jank, 2008 apud SONAGLIO et al., 2010). O movimento de capitais no mercado internacional influenciado tanto pela atratividade da taxa de juros quanto pelo risco que os papis representam. Em momentos de estabilidade econmica, o fluxo de capitais procurar maior rentabilidade; em momentos de crise, procurar refgio em papis ancorados em moedas que se apresentem mais seguras. A tabela 3 mostra as taxas de cmbio nominais em relao ao dlar dos pases do chamado BRIC (bloco econmico formado por Brasil, Rssia, ndia e China) mais o Chile, comparando-as s do euro (Unio Europeia) e do iene (Japo). Nos quatro perodos selecionados, via de regra, enquanto as moedas dos pases do grupo de emergentes se valorizam, as dos pases desenvolvidos (euro e iene) depreciam-se e vice-versa. Dos pases do BRIC, o Brasil o nico que adota regime cambial flutuante, stricto sensu. A China adota um regime denominado crawling peg, teoricamente regime parcialmente fixo, mas controlado pelas autoridades monetrias, a partir de
100

Desonerao da Folha de Salrios

um valor central e de uma banda em que a taxa flutua muito gradualmente ao menos, no caso chins. A Rssia adota cmbio fixo com relao a uma cesta de moedas, usando este cmbio como ncora para o controle inflacionrio, e a ndia utiliza um cmbio flutuante gerenciado, sem valores pr-determinados (IMF, 2008).
Tabela 3 Taxa de cmbio nominal, paridade de compra Mdia mensal moedas selecionadas (jan./08 a dez./10)
Ms/Ano
jan./08 fev./08 mar./08 abr./08 I mai./08 jun./08 jul./08 ago./08 set./08 out./08 nov./08 II dez./08 jan./09 fev./09 mar./09 abr./09 mai./09 jun./09 jul./09 III ago./09 set./09 out./09 nov./09 dez./09 jan./10 fev./10 mar./10 abr./10 mai./10 IV jun./10 jul./10 ago./10 set./10 out./10 nov./10 dez./10

Real/ US$
1,77 1,73 1,71 1,69 1,66 1,62 1,59 1,61 1,80 2,17 2,27 2,39 2,31 2,31 2,31 1,69 1,66 1,62 1,59 1,61 1,80 2,17 2,27 2,39 1,78 1,84 1,79 1,76 1,81 1,81 1,77 1,84 1,82 1,68 1,71 1,69

Rublo/ US$
24,47 24,48 23,70 23,51 23,71 23,62 23,35 24,23 25,31 26,47 27,33 28,22 32,12 35,76 34,57 23,51 23,71 23,62 23,35 24,23 25,31 26,47 27,33 28,22 29,93 30,12 29,54 29,18 30,50 31,22 30,59 31,66 30,69 30,30 31,00 30,78

Rpia/ US$
39,36 39,76 40,32 40,00 42,12 42,87 42,78 42,96 45,60 48,57 48,97 48,68 48,81 49,18 51,18 40,00 42,12 42,87 42,78 42,96 45,60 48,57 48,97 48,68 45,92 46,32 45,46 44,49 45,89 46,57 46,83 48,27 48,37 44,40 45,02 45,13

Yuan/ US$
7,24 7,16 7,07 7,00 6,97 6,90 6,84 6,85 6,83 6,83 6,83 6,84 6,84 6,84 6,84 7,00 6,97 6,90 6,84 6,85 6,83 6,83 6,83 6,84 6,83 6,83 6,83 6,83 6,83 6,82 6,78 6,83 6,83 6,67 6,65 6,65

Peso chileno/ US$


478,57 465,56 441,84 445,81 470,83 495,92 500,46 516,59 533,63 625,45 650,74 648,35 622,02 604,31 591,99 445,81 470,83 495,92 500,46 516,59 533,63 625,45 650,74 648,35 501,09 532,38 522,33 519,82 533,98 537,50 530,06 547,47 548,22 484,45 482,08 473,52

Euro/ US$
1,47 1,48 1,55 1,57 1,56 1,56 1,58 1,49 1,44 1,33 1,27 1,35 1,32 1,28 1,31 1,57 1,56 1,56 1,58 1,49 1,44 1,33 1,27 1,35 1,43 1,37 1,36 1,34 1,25 1,22 1,28 1,43 1,46 1,39 1,36 1,32

Iene/ US$
107,68 107,13 100,88 102,63 104,34 106,82 106,86 109,41 106,60 100,11 96,85 91,15 90,20 92,56 97,74 102,63 104,34 106,82 106,86 109,41 106,60 100,11 96,85 91,15 91,07 90,13 90,71 93,44 91,77 90,66 87,52 94,86 91,32 81,80 82,66 83,23

Fonte: Banco Central. 101

Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

Os pases do BRIC tambm promoveram alteraes em suas polticas cambiais a fim de buscarem maior competitividade externa. O regime cambial chins tem sido caracterizado por grande rigidez desde 1994 (taxa de cmbio mdia de /US$ 6,86 no perodo considerado na tabela 3, resultando em estmulo s exportaes). A taxa de cmbio chinesa encontra-se desvalorizada em termos reais. Em caso de flexibilizao, esta seria apreciada. Nos anos 1990, a ndia promoveu maxidesvalorizao cambial em relao ao dlar, adotando regime cambial dual (flutuao gerenciada). A Rssia promoveu maxidesvalorizao cambial nominal do rublo em relao ao dlar, de /US$ 5,8 para /US$ 24,6, para estimular o setor exportador (VIERA e VERSSIMO, 2009). No que tange ao Brasil, preciso considerar que o convvio com um regime cambial flutuante, que resulta em perodos de apreciao e depreciao cambial decorrentes, entre outros fatores, do comportamento da balana comercial e do fluxo internacional de capitais, uma realidade historicamente determinada da qual no poder se desvencilhar sob pena de desorganizao dos fundamentos macroeconmicos e de isolamento no comrcio internacional. A pauta de exportaes brasileiras recente marcada por queda da participao dos manufaturados e aumento dos produtos bsicos (SONAGLIO et al., 2010),16 o que denota especializao na exportao de produtos primrios enfatizada pela apreciao cambial (Jank, 2008 apud SONAGLIO et al., 2010). A alterao na composio das exportaes brasileiras, em prejuzo das manufaturas, decorre no apenas do efeito das variaes cambiais, mas de uma opo feita ao longo das ltimas dcadas pela especializao produtiva em produtos primrios. O desenvolvimento tecnolgico aplicado produo agrcola, combinado com a expanso da fronteira agrcola, permitiu aos produtos primrios brasileiros (soja, acar, carne etc.) competirem em melhor igualdade de condies com outros fornecedores no mercado internacional. Por sua vez, a notria falta de uma poltica de investimentos em infraestrutura contnua e modernizante (portos, rodovias, ferrovias, transmisso de energia eltrica etc.) contribui para o encarecimento do custo de produo tanto agrcola como industrial e, consequentemente, para a reduo da competitividade das exportaes. Tambm influenciam decisivamente na relativa falta de competitividade externa dos manufaturados brasileiros a morosidade burocrtica e institucional (SONAGLIO et al., 2010), exemplificada pela excessiva exigncia de documentao e pelas dificuldades na concesso de crdito, resultando em entraves ao processo de exportao.
16. A participao das exportaes de produtos bsicos na pauta de exportaes brasileiras aumentou de 44,3, entre janeiro e agosto de 2010, para 47,8, no mesmo perodo de 2011, enquanto os produtos industrializados caram de 53,6 para 50,1 e as operaes especiais, de 22,2 para 2,1 (Brasil, 2011).
102

Desonerao da Folha de Salrios

Destarte, no que tange competitividade dos produtos brasileiros no exterior e mormente dos manufaturados, a reduo da contribuio patronal sobre a folha de salrios apresenta-se como soluo circunstancial e pontual para problema cujas razes so estruturais. Opo por regime cambial, especializao produtiva, ausncia de investimentos, burocracia etc. compem panorama intrincado de questes que afetam a competitividade e cuja soluo no se resume exclusivamente reduo do custo com encargos sociais. E, de fato, talvez a desonerao seja a menos relevante e impactante das solues para a questo da competitividade.
5 CONCLUSO

O mercado de trabalho brasileiro vem sendo capaz, desde 2002, de reduzir o nvel de informalidade e gerar mais empregos sem o auxlio de medidas de estmulo fiscal. A economia brasileira tem, portanto, demonstrado dinamismo suficiente para fazer crescer o mercado de trabalho por mecanismos de mercado. A desonerao da folha de salrios exerceria pouca ou quase nenhuma influncia sobre a dinmica do mercado de trabalho e a competitividade dos produtos brasileiros, mas certamente exerceria efeito significativo sobre os custos totais das empresas, viabilizando-lhes, no curto prazo, o crescimento da lucratividade. Adicionalmente, ampliaria a concentrao de renda e a regressividade do sistema tributrio, fragilizando, ao mesmo tempo, o financiamento da Previdncia Social. As evidncias apresentadas neste estudo lanam dvidas sobre os efeitos benficos que a desonerao da folha de salrios capaz de promover. Estes dependem muito mais do desempenho positivo da economia a mdio e longo prazo (crescimento sustentado do produto, controle fiscal e de preos, evoluo da taxa de cmbio etc.) e da melhor insero competitiva das empresas brasileiras no mercado globalizado, que do estmulo de medidas regulatrias pontuais, como o caso da reduo das alquotas da contribuio social patronal. As mudanas no sistema tributrio que tragam melhorias exclusivamente no ambiente de negcios para os empresrios no so capazes de promover o ambiente de maior justia fiscal que necessita a nao. A reduo da parcela da contribuio patronal Previdncia Social, com sua transferncia para outra base de contribuio dissociada do trabalho, coloca em cheque a noo de que o trabalho o prprio gerador dos benefcios a que o trabalhador tem direito durante sua vida produtiva e na inatividade laboral. Fragilizar este princpio abalar perigosamente as bases contributivas da Previdncia Social e esta prpria.

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Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

REFERNCIAS

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CAPTULO 6

DESONERAO DE FOLHA DE PAGAMENTOS: BREVES LEMBRETES E COMENTRIOS*


2

Jos Aparecido Carlos Ribeiro** Joana Mostafa*** Fernando Gaiger Silveira** Sergei Soares**
3 4

1 INTRODUO

No financiamento da maioria dos Estados da atualidade, a folha de pagamentos uma fonte importante de arrecadao, utilizada de modo proporcionalmente mais intenso conforme o desenvolvimento das polticas previdencirias ou de bem-estar social vigentes no pas. Isto ocorre porque a destinao predominante dos recursos arrecadados sobre a folha de pagamentos costuma ser o financiamento das polticas de seguridade social, sejam elas de um modelo mais universalista ou no. A teoria econmica ortodoxa prev a existncia de problemas para essa modalidade de tributo, porque ela geraria dois valores distintos para um mesmo salrio: um, o salrio recebido pelo trabalhador, disponvel em termos lquidos; outro, um valor maior, resultante da soma do salrio lquido pago ao trabalhador com os tributos sobre folha de pagamentos. Simplificadamente: a deciso do trabalhador de aceitar ou no o emprego se daria pelo salrio lquido, enquanto a deciso do empregador de contratar ou no se daria pelo salrio maior, acrescido dos tributos. Nesta linha de raciocnio, a tributao sobre a folha de pagamentos apontada como responsvel pela elevao do custo do trabalho, e pelos desequilbrios entre a demanda e a oferta de trabalho.15
* Os autores agradecem a Matheus Stivali e Pedro Herculano Ferreira pelas discusses prvias e sugestes. Erros e omisses so de responsabilidade exclusiva dos autores. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. *** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Disoc do Ipea. 1. Esta interpretao do impacto dos tributos sobre folha de pagamentos no mercado de trabalho supe, implicitamente, que a incidncia do imposto recai totalmente sobre o empregador, que enfrenta um preo (salrio) mais alto que o determinado pelo mercado. Entretanto, nada garante que esta suposio seja correta. O estudo da incidncia dos impostos um problema tradicional do campo da economia do setor pblico, que mostra que a incidncia efetiva dos impostos depende das elasticidades-preo de oferta e demanda do item tributado muito mais que a imposio legal da incidncia. No caso do mercado de trabalho, isto especialmente relevante porque os encargos sobre folha resultaro em desemprego apenas quando no puderem ser repassados aos trabalhadores na forma de salrios mais baixos. Quando a incidncia do imposto sobre folha recair sobre os trabalhadores, a previso terica de que haver salrios menores e no desemprego. Ver o apndice A.

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Essa viso ajuda a colocar em discusso, peridica e persistentemente, a tributao sobre folha de pagamentos. No incio de 2011, mais uma vez, o tema veio tona em meio s iniciativas tomadas pelo novo governo. Este captulo recupera, brevemente, alguns pontos importantes encontrados em trabalhos anteriores sobre a tributao da folha de pagamentos e as propostas de sua desonerao. Aps esta introduo, as prximas sees apresentam: as origens dos diagnsticos preocupantes a respeito da tributao sobre a folha de pagamentos; as principais propostas surgidas nos ltimos anos; e algumas estimativas acerca do impacto potencial de uma desonerao sobre o financiamento da Previdncia Social. A ltima seo descreve rapidamente as medidas de desonerao da folha inseridas no Plano Brasil Maior (BRASIL, 2011a), tal como anunciadas pela Medida Provisria (MP) no 540/2011 (BRASIL, 2011b).
2 DEBATES E DIAGNSTICOS

No final da dcada de 1980 e incio da de 1990, a tributao sobre folha de pagamentos entrou definitivamente no foco das anlises sobre o desempenho de mercado de trabalho em diversos pases, inclusive o Brasil. No contexto internacional, a elevao acentuada nas taxas e na durao do desemprego nos pases da Europa Ocidental, frente a um desempenho mais dinmico do mercado de trabalho estadunidense taxas de desemprego menores, graas gerao de postos de trabalho com salrios mais baixos , era considerada problemtica. Buscavam-se explicaes e equacionamentos. Segundo um dos diagnsticos ento recorrentes, que se tornou predominante a partir da publicao do OECD Jobs Study (OECD, 1994a e 1994b), os elevados tributos sobre a folha de pagamentos eram um dos responsveis pelo mau funcionamento dos mercados de trabalho e, assim, pela elevao do desemprego (ANSILIERO et al., 2010). Consequentemente, a soluo proposta para conseguir a reduo do desemprego seria a reduo dos tributos sobre a folha de pagamentos. Em tese, isto permitiria aos mercados de trabalho da Europa recuperar algum dinamismo, semelhana da experincia do mercado de trabalho norte-americano da poca. No Brasil, a mesma agenda era apresentada, mas com formulaes especficas. A severa crise econmica dos anos 1980, com baixssimas taxas de crescimento, difundiu entre os analistas grande preocupao com a pr-ciclicidade da tributao sobre folha de pagamentos sua arrecadao cai quando a economia entra em recesso e o desemprego aumenta. Ancorar o financiamento das polticas sociais, em particular da Previdncia Social, nesta modalidade de arrecadao significava colocar em risco a sustentao da proteo social nos momentos de crise econmica justamente quando ela seria ainda mais necessria. Este debate
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chegou Assembleia Constituinte, e foi importante influncia na criao das contribuies sociais, que garantiriam uma diversificao das fontes de financiamento das polticas sociais, com a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), sobre o faturamento, e a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), sobre o lucro das empresas. Ambas as fontes so consideradas mais resistentes aos ciclos econmicos e s crises que a folha de pagamentos. Aps todo o perodo de crise econmica dos anos 1980, a dcada de 1990 se iniciava com elevao do desemprego e da informalidade, como atestavam estudos da poca sob distintas matrizes tericas. Da se originaram algumas sugestes de poltica. Uma delas era que se tornava necessrio que outras fontes tributrias se unissem aos tributos sobre a folha de pagamentos no financiamento da Previdncia Social. A precarizao do mercado de trabalho no seria apenas cclica, mas estrutural, e iria erodir a base de financiamento da Previdncia. Assim, o aporte de outros recursos seria uma exigncia, o que teria inclusive justificativas solidrias, pois seria uma forma de captar recursos, via outros tributos, daqueles setores que eram cada vez menos intensivos em trabalho e assim contribuam pouco pela via da tributao sobre a folha. Como resumem Ansiliero et al. (2010, p. 313):
Tendo em vista que a partir de 1995 devido aos efeitos da estabilizao monetria e implementao de direitos estabelecidos na Constituio Federal de 1988 o valor da arrecadao previdenciria passou a ser insuficiente para cobrir as crescentes despesas com pagamento de benefcios, possvel perceber o quadro geral no qual reverberou, entre formuladores de polticas, legisladores e estudiosos do tema, a percepo da deteriorao do mercado de trabalho metropolitano. (...) O primeiro argumento favorvel desonerao das contribuies sobre a folha de pagamento poderia ser assim entendido: a queda da formalidade no mercado de trabalho tida como elemento exgeno e vista, muitas vezes, como inexorvel minava a base de financiamento da Previdncia Social, que teria que ser reconstruda valendo-se de outros tributos. (...) Dessa maneira, a substituio, total ou parcial, da alquota patronal de 20% pela contribuio sobre a receita ou faturamento produziria certo alvio para firmas e setores caracterizados por serem intensivos em mo de obra, mas poderia prejudicar firmas e setores intensivos em capital criando algo que poderia ser livremente descrito como solidariedade ou justia tributria para o financiamento previdencirio.

Outra leitura colocava boa parcela da culpa pela situao do mercado de trabalho brasileiro com elevado desemprego e informalidade na prpria tributao sobre a folha. A distncia entre o salrio recebido do trabalhador e o salrio pago pelo empregador estaria inibindo a gerao de empregos no pas devido a um custo do trabalho que seria significativamente superior aos salrios efetivamente
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pagos. Alm disso, estaria justificando a adoo de uma estratgia pr-informalidade: uma espcie de acordo entre patres e trabalhadores, por meio do qual o trabalhador, ao abrir mo da proteo social proporcionada por um emprego formal, teria maior chance de obter um emprego, porque no haveria mais a diferena entre o salrio a ser pago e o salrio a ser recebido. O trabalhador ainda poderia receber um pouco mais, caso o empregador dividisse com o trabalhador parte da reduo de custos conseguida devido aos tributos que no seriam pagos. Conforme destacam Ansiliero et al. (2010, p. 314),
os trabalhos de Neri (2000; 2001; 2003; 2006) esto, provavelmente, entre os mais incisivos no estabelecimento de uma conexo entre a informalidade no mercado de trabalho e a tributao previdenciria. Segundo o autor, a estrutura de custos e benefcios associados legislao trabalhista e previdenciria leva informalidade como modalidade de evaso fiscal (2006, p. 20). Em outras palavras, a conjuno do crescimento dos encargos fiscais com a percepo de um fraco tax-benefit linkage (nas palavras do autor, sem que correspondentes benefcios sociais fossem percebidos individualmente) levou deciso de empregadores e trabalhadores pela informalidade como forma de evaso fiscal.2

Nesta linha de raciocnio, particularmente interessante o estudo de Bordonaro (2003), que estima o impacto de algumas variveis sobre a informalidade no mercado de trabalho, a partir de uma anlise de dados de painel considerando nove pases latino-americanos inclusive o Brasil por um perodo de 21 anos, de 1980 a 2000. Seus clculos confirmam a relao entre informalidade e tributao sobre folha, apontando que, para cada aumento de 1% na alquota previdenciria total, a informalidade seria acrescida em 0,3%. Entretanto, este efeito muito menos intenso que o encontrado pelo autor para a relao com o crescimento econmico: para um crescimento de 1% no produto interno bruto (PIB) per capita, a informalidade recuaria -1,7%.
3 PROPOSTAS E REFORMAS

Dos debates descritos na seo anterior resultaram algumas alteraes na legislao, e diversas outras propostas, integrantes ou no de projetos mais amplos de reforma tributria. A Emenda Constitucional (EC) no 20, de 1998, incluiu no Artigo 195 o pargrafo 9o, que permite a diferenciao das alquotas e at das bases de clculo das contribuies patronais sobre a folha de pagamentos,
2. Entretanto, conforme lembram Paiva e Ansiliero (2009, p. 22-23), esta hiptese enfrenta uma dificuldade posta pela realidade: se a informalidade fosse resultado desta renegociao entre trabalhadores e empregadores, seria de se esperar que os salrios recebidos pelos trabalhadores do setor informal fossem um pouco maiores que os recebidos por trabalhadores similares no setor formal. Diversos estudos, contudo, mostram que os trabalhadores informais ganham, persistentemente, salrios menores. Isto levou cada vez mais pesquisadores no tema a considerar a hiptese da existncia de segmentao no mercado de trabalho brasileiro entre os setores formal e informal.
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conforme o setor de atividade econmica ou a intensidade da utilizao de mo de obra. A seguir, a EC no 41, de 2003, alterou novamente o Artigo 195, incluindo os pargrafos 12o e 13o, que possibilitariam a substituio parcial ou total da contribuio patronal incidente sobre a folha de salrios por contribuio especfica incidente sobre a receita ou faturamento. No incio de 2008, foi encaminhada ao Congresso Nacional nova proposta de reforma tributria a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 233/2008. Um dos problemas principais a serem atacados pela proposta de reforma era a tributao excessiva da folha de salrios, conforme explicitado pelo Ministrio da Fazenda (BRASIL, 2008, p. 7-8):
Uma das caractersticas do sistema tributrio brasileiro a elevadssima tributao da folha de salrios, que resulta no apenas da contribuio previdenciria e do FGTS [Fundo de Garantia do Tempo de Servio], mas tambm do financiamento de programas que no tm qualquer relao com o salrio dos trabalhadores, como as aes do Sistema S e a educao bsica (financiada pela contribuio para o salrio educao). Esta elevada tributao da folha de pagamentos traz uma srie de impactos negativos para a economia brasileira: piora das condies de competitividade das empresas nacionais; estmulo informalidade; baixa cobertura da Previdncia Social (hoje 51% dos ocupados no Brasil no contribuem para a Previdncia). Essa situao leva a um crculo vicioso no qual a elevada tributao provoca a informalidade e, por conta da alta informalidade, a tributao exigida das empresas formais acaba sendo mais elevada.

Para enfrentar especificamente esta questo, a PEC no 233/2008 propunha reduzir a alquota da contribuio patronal sobre folha de 20% para 14%, ao ritmo gradativo de 1% ao ano. Para evitar problemas no financiamento da Previdncia, no futuro seriam adotadas medidas que ainda estariam em estudo na poca para compensar as perdas de receita. Pouco depois, no mesmo ano, a nova poltica industrial lanada pelo governo federal apresentou, entre outras medidas, a desonerao da contribuio patronal sobre a folha para empresas exportadoras de produtos e servios no setor de tecnologia de informao (TI). Como resumem Paiva e Ansiliero (2009, p. 12), a desonerao sobre folha de pagamentos aparece em diversas ocasies como soluo para diversos problemas: a competitividade das empresas brasileiras; a diversificao das bases de arrecadao previdenciria; a gerao de postos de trabalho formais, entre outros. No incio de 2011, mais uma vez a questo foi lembrada. A desonerao das contribuies previdencirias sobre a folha de pagamentos surge, na imprensa e em pronunciamentos de autoridades do novo governo que se iniciava, como uma das
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medidas centrais a serem estudadas e implementadas com urgncia. A inteno fundamental era compensar as recentes e perceptveis perdas de competitividade da indstria nacional em diversos setores, por meio de uma desonerao da folha de pagamento ampla o suficiente para reduzir o chamado custo Brasil, e recompor as possibilidades do produto nacional seja para a exportao ou para o mercado interno.
4 ESTIMANDO O CUSTO POTENCIAL DA DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTOS

A partir de informaes vlidas para 2008, Ansiliero et al. (2010, p. 329) estimaram que cada ponto percentual de desonerao da alquota da contribuio previdenciria patronal3 implicaria uma queda de receita de R$ 4,14 bilhes. Assim, se a alquota patronal fosse reduzida de 20% para 15%, a perda de receita previdenciria imediata seria de R$ 20,7 bilhes; se reduzida para 10%, R$ 41,4 bilhes; e se reduzida a zero, R$ 82,8 bilhes (tabela 1). Tal perda de curto prazo teria de ser compensada pelo aporte de outros tributos ao financiamento da Previdncia, pela gerao de empregos propiciada pelos efeitos da desonerao, ou por uma combinao de ambos os fatores. Caso contrrio, ocorreria substancial elevao nas necessidades de financiamento da Previdncia Social.
TABELA 1 Arrecadao lquida, despesa e resultado previdencirio: impacto da desonerao da folha de pagamentos das empresas e rgos pblicos reduo da alquota previdenciria patronal (2008)
(Em R$ milhes correntes)
Alquota patronal (%) 20 19 18 17 16 15 14 13 12 11 Arrecadao Arrecadao lquida 167.415,9 163.275,1 159.134,3 154.993,4 150.852,6 146.711,8 142.571,0 138.430,2 134.289,4 130.148,6 Perda de arrecadao (4.140,8) (8.281,6) (12.422,4) (16.563,2) (20.704,0) (24.844,8) (28.985,6) (33.126,4) (37.267,2) Perda de arrecadao (%) -2,5 -4,9 -7,4 -9,9 -12,4 -14,8 -17,3 -19,8 -22,3 Despesa previdenciria 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 Resultado previdencirio Resultado previdencirio (36.206,7) (40.347,5) (44.488,3) (48.629,2) (52.770,0) (56.910,8) (61.051,6) (65.192,4) (69.333,2) (73.474,0) Variao no resultado (%) 11,4 22,9 34,3 45,7 57,2 68,6 80,1 91,5 102,9 (Continua)

3. No mesmo trabalho, alm da desonerao linear da contribuio patronal Previdncia Social, os autores estimam os impactos de uma proposta bastante inovadora: a desonerao focalizada da contribuio sobre folha de pagamentos, por meio da qual se reduziriam as alquotas apenas na parcela dos salrios correspondente ao primeiro salrio mnimo. Alm de menos custosa em termos fiscais, esta opo traria maior estmulo de formalizao justamente aos empregos de remunerao em torno de um salrio mnimo, com impactos interessantes, pr-equidade, sobre a progressividade da arrecadao da contribuio previdenciria.
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(Continuao) Alquota patronal (%) 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Arrecadao Arrecadao lquida 126.007,8 121.867,0 117.726,2 113.585,4 109.444,6 105.303,8 101.163,0 97.022,2 92.881,4 88.740,6 84.599,8 Perda de arrecadao (41.408,0) (45.548,8) (49.689,6) (53.830,4) (57.971,2) (62.112,1) (66.252,9) (70.393,7) (74.534,5) (78.675,3) (82.816,1) Perda de arrecadao (%) -24,7 -27,2 -29,7 -32,2 -34,6 -37,1 -39,6 -42,0 -44,5 -47,0 -49,5 Despesa previdenciria 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 Resultado previdencirio Resultado previdencirio (77.614,8) (81.755,6) (85.896,4) (90.037,2) (94.178,0) (98.318,8) (102.459,6) (106.600,4) (110.741,2) (114.882,0) (119.022,8) Variao no resultado (%) 114,4 125,8 137,2 148,7 160,1 171,5 183,0 194,4 205,9 217,3 228,7

Fonte: Ansiliero et al. (2010, p. 329-330).

Mesmo que se concorde com a hiptese na qual a desonerao da folha de pagamentos, ao reduzir os custos do empregador, pode estimular a gerao de empregos e o aumento da competitividade, e a partir da at mesmo elevar as taxas de crescimento econmico, ainda assim as contas no ajudam muito. Ansiliero et al. (2010, p. 333-335), seguindo o desenvolvimento de suas estimativas, apontam que o crescimento da massa salarial da economia que refletiria os impactos positivos de crescimento econmico com gerao de emprego teria de ser bastante forte para compensar a desonerao. Para que a reduo da alquota patronal de 20% para 15% no gerasse perdas ao financiamento da Previdncia, a massa salarial teria de crescer, rapidamente, cerca de 21% o equivalente gerao de 4,6 milhes empregos. Para que a alquota baixasse a 10%, seria preciso um crescimento de 53,5% na massa salarial o equivalente gerao de 11,6 milhes de empregos. Finalmente, para reduzir a zero a alquota patronal sem perdas para a Previdncia, a massa salarial na economia brasileira teria que mais que triplicar aumento de 213% e seria necessrio gerar cerca de 46,7 milhes de empregos4 (grfico 1).

4. Na PEC no 233/2008, apenas para dar um exemplo, o efeito esperado, global, de todas as medidas da reforma tributria que incluam no apenas desonerao da folha, mas tambm criao do Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) federal, alteraes importantes no Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), entre outras mudanas complexas , seria um crescimento adicional de 0,5% no PIB, pelos prximos 20 anos. Isto , uma taxa de crescimento do PIB de 5%, em presena dos impactos positivos propiciados pelo conjunto das medidas da reforma tributria, poderia elevar-se para 5,5% (Brasil, 2008, p. 22).
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GRFICO 1 Vnculos formais necessrios para neutralizar o impacto da supresso de cada ponto percentual da alquota previdenciria patronal empresas em geral, rgos do poder pblico e instituies financeiras (2008)
Quantidade de Vnculos Adicionais Necessrios (em milhares)

50.000 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Reduo de Aliquota (em pontos percentuais) Aliquota de 15% -4,67 milhes de vnculos adicionais Aliquota de 10% -11,67 milhes de vnculos adicionais Aliquota de 5% -23,35 milhes de vnculos adicionais Aliquota de 0% -46,71 milhes de vnculos adicionais

Fonte: Ansiliero et al. (2010, p. 335).

Tais estimativas tornam muito difcil apostar na hiptese de que a desonerao da folha, isoladamente, geraria um dinamismo econmico suficiente para aumentar a arrecadao tributria em termos absolutos em termos relativos, a carga tributria seria menor e compensar as perdas no financiamento da Previdncia Social. Isto refora a importncia de se criar algum mecanismo de compensao, que trouxesse recursos de outras fontes tributrias para o financiamento da Previdncia. O tipo de compensao normalmente lembrado pelos formuladores de poltica pblica consiste em uma elevao do aporte dos tributos sobre receita e faturamento ou sobre valor agregado seja por aumento de alquotas de tributo j existente, seja por criao de tributo especfico para este fim. Duas injustias emergiriam desse tipo de compensao. Primeiramente, esses tributos, por serem indiretos, possuem notria incidncia regressiva, ou seja, penalizam mais os mais pobres. Assim, uma compensao por esta via configuraria um agravamento das caractersticas j regressivas da tributao brasileira, pois a contribuio sobre folha, uma fonte de arrecadao que se apresenta neutra frente distribuio de renda, seria substituda por tributo sobre faturamento ou sobre valor agregado, os quais tm impactos regressivos na distribuio de renda.5 As estimativas apresentadas em Silveira (2008) indicam que a incidncia da contribuio previdenciria dos trabalhadores assume um perfil neutro frente
5. Conforme estimativas de Silveira (2008).
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Desonerao de Folha de Pagamentos

distribuio de renda. Entre outros motivos, porque o teto da contribuio previdenciria dos trabalhadores impede que ela grave os maiores salrios de modo progressivo; ao mesmo tempo, na base da distribuio de renda que se concentram os trabalhadores informais, que por no serem cobertos pela proteo previdenciria no tm suas rendas oneradas pela contribuio. Mas, se o perfil distributivo da contribuio previdenciria dos trabalhadores conhecido, o mesmo no pode ser dito a respeito da contribuio patronal, que sempre o alvo das propostas de desonerao da folha de pagamentos. Para verificar qual o efeito da contribuio patronal sobre a distribuio de renda, antes h de se perguntar sobre a sua incidncia. Se ela incide sobre os empregadores, que ento repassariam seu nus para os preos, a contribuio patronal se assemelharia a uma tributao indireta, e seu perfil tenderia a ser regressivo. Se ela incidir sobre os trabalhadores, na forma de um desconto implcito sobre os salrios efetivamente recebidos, ento sua incidncia seria parecida com a contribuio do trabalhador, a qual, conforme exposto, se apresenta neutra frente distribuio de renda. Trata-se de uma questo polmica, na qual a realidade provavelmente se encontra em algum ponto entre os dois extremos. Mas, ainda assim h argumentos que permitem sustentar que a incidncia da contribuio patronal se d, na maior parte dos casos, sobre os trabalhadores (apndice A) o que a caracterizaria como um tributo de perfil neutro, semelhana da contribuio dos trabalhadores. Substitu-la por um tributo sobre o faturamento tornaria mais regressivo o perfil do sistema tributrio brasileiro. Outra injustia, derivada da primeira, que em um mercado de trabalho como o brasileiro, caracterizado pelas altas taxas de informalidade, frequentemente vinculadas a posies de baixa remunerao, a substituio de fontes levaria a que uma crescente parte do financiamento da Previdncia Social se originasse de tributos indiretos, que incidem sobre todos, mas de modo mais pesado sobre os mais pobres. Entre esses indivduos mais pobres esto muitos trabalhadores informais, que passariam a contribuir tributariamente, de modo crescente, para o financiamento de uma proteo social previdenciria qual no teriam acesso.6 Em outras palavras, em sociedades mais homogneas quanto distribuio de renda e s oportunidades no mercado de trabalho, no constituiria uma deciso to difcil financiar a Previdncia Social por impostos gerais ou por contribuies trabalhistas. Porm, no caso brasileiro, justificvel a preocupao com a possibilidade de um financiamento aparentemente mais solidrio, realizado
6. A no ser que o efeito de estmulo formalizao fosse tamanho que praticamente erradicasse a informalidade no mercado de trabalho.
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com impostos gerais, por meio de maior tributao indireta, onerar mais que proporcionalmente os trabalhadores mais pobres para manuteno de benefcios aos segmentos mais estruturados do mercado de trabalho.
5 O PLANO BRASIL MAIOR

No incio de 2011, atribuda presidenta Dilma Roussef a deciso de no apresentar mais uma grande proposta de reforma tributria. Diferentemente de seus dois antecessores, que levantaram projetos abrangentes, mas no seguiram adiante, a forma de encaminhar esta questo na nova gesto seria gradativa, apresentando mudanas isoladas, viveis politicamente. Nesse contexto, mais uma vez a desonerao da folha de pagamentos foi posta na agenda. Comea a transparecer em rumores, reportagens da imprensa e finalmente tambm em pronunciamentos de autoridades do governo que estaria em gestao uma nova proposta de desonerao da folha, a ser anunciada em breve. Os objetivos seriam ampliar a competitividade das empresas e incentivar a gerao e a formalizao de empregos. Os sinais disponveis (OTONI, 2011) apontavam para uma proposta arrojada e profunda: uma desonerao integral e linear, concedida a todos os setores da economia. Seria um aprofundamento considervel em relao desonerao presente na proposta de reforma tributria de 2008, quando a inteno era reduzir a alquota de 20% para 14%, ao longo de seis anos. Agora, a alquota iria a zero, e aparentemente em um perodo mais curto, ou at de imediato. Para no comprometer o financiamento da Previdncia Social, frente a tal desonerao, seria implementada uma compensao, por meio de um tributo incidente sobre o faturamento das empresas, colocando-se em prtica alternativa tornada possvel desde a EC no 41, de 2003. As alquotas deste novo tributo seriam diferenciadas, com porcentagens menores para os setores intensivos em mo de obra, e maiores para os setores menos intensivos em mo de obra. luz do brevemente relembrado na seo anterior, percebe-se que uma desonerao da folha de pagamentos com esse desenho, e com tamanha intensidade, traz o potencial de srios riscos, tanto em termos do financiamento da Previdncia quanto em termos distributivos. No entanto, a proposta efetivamente implantada, pelo menos at o momento, foi bem mais modesta e prudente. No Plano Brasil Maior (BRASIL, 2011a), lanado pela presidenta Dilma Roussef em agosto de 2011, culminou esta nova rodada de propostas de desonerao da folha de pagamentos. Entre as medidas adotadas, sob o eixo daquelas direcionadas defesa da indstria e do mercado interno, figura com destaque a desonerao da contribuio patronal sobre a folha de pagamentos nos seguintes setores: confeces, calados e suas partes, mveis, e softwares.
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Regulamentada pela MP no 540/2011 (BRASIL, 2011b), a desonerao prev reduo da alquota patronal de 20% para 0% nesses setores e sua substituio por uma alquota de contribuio previdenciria de 1,5% calculada sobre o faturamento dos produtos vendidos no mercado interno, ou seja, excetuando-se as vendas para exportao. Apenas para softwares, a nova alquota sobre a receita bruta ser de 2,5%. Para que a medida tenha um efeito verdadeiramente desonerador, a empresa precisa ter um custo de mo de obra calculado sobre o faturamento acima de 7,5%. Nesta hiptese, o recolhimento da contribuio sobre o faturamento, e no mais sobre a folha de pagamentos, traria uma economia de recursos para a empresa e uma necessidade de financiamento para o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). No entanto, este limite a partir do qual comea a haver desonerao efetiva para as empresas torna-se menor para as empresas exportadoras. Por exemplo, se a empresa exportar cerca de 50% de sua produo, ela j comea a ter reduo de custos previdencirios, desde que seu custo de mo de obra corresponda, ao menos, a 3,75% do seu faturamento.
TABELA 2 Simulao de efeito agregado da desonerao
Faturamento (Em R$ bilhes de 2010)
1 2

Hipottico 100,0 7,5 20,0 1,5 0 100,00 0

Confeces 36,3 23,2 20,0 4,6 1,0 36,0 1,1 3,2

Calados 26,0 18,5 20,0 3,7 21,0 20,6 0,7 2,5

Mveis 24,6 15,0 20,0 3,0 14,0 21,2 0,4 1,7

Custo da mo de obra/faturamento1 (Em %) Contribuio patronal sobre a folha (Em %) Contribuio patronal sobre faturamento (Em %) Exportaes (Em %)
3

Faturamento exclusive exportaes (Em R$ bilhes de 2010)2 Renncia (Em R$ bilhes de 2010)2 Aumento da competitividade do preo (Em %)
Elaborao dos autores.

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsica IBGE (2008; 2009). Notas: 1 Dados da Pesquisa Industrial Anual (PIA) do IBGE de 2009, com nvel de agregao segundo a Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE) 2.0 do IBGE.
2

Valores deflacionados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) do IBGE.

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Na mdia, em todos os setores selecionados pela medida, o custo de mo de obra sobre o faturamento superior a 7,5%, implicando efetiva desonerao. A MP no 540 estabelece a garantia de compensar, ao oramento da seguridade, o valor correspondente expectativa de renncia, o que exigir o aporte de outras fontes tributrias. A compensao, no entanto, no implica contabilizao deste montante como contribuio previdenciria, o que acirrar ainda mais o debate entre os analistas preocupados com o dficit da Previdncia e os defensores do oramento da seguridade social.
Artigo 9o Para fins do disposto nos Artigos 7o e 8o: (...) IV - a Unio compensar o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, de que trata o Artigo 68 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, no valor correspondente estimativa de renncia previdenciria decorrente da desonerao, de forma a no afetar a apurao do resultado financeiro do Regime Geral de Previdncia Social (BRASIL, 2011b).

A medida passvel de diversas crticas, como quanto ao seu possvel impacto regressivo na distribuio de renda ou com relao desestruturao das bases de financiamento da Previdncia sem discusso social ampla. Entretanto, ela intenta atacar, ainda que de forma seletiva, um problema importante da indstria brasileira: sua falta de competitividade frente s importaes no prprio mercado interno. Mesmo com boas intenes, resta saber se medidas deste tipo sero efetivas no enfrentamento da concorrncia com os produtores de outros pases, e se sero suficientes para compensar os efeitos de uma taxa de cmbio sobrevalorizada. De acordo com a MP no 540, a desonerao ser acompanhada por uma comisso tripartite, que monitorar a efetividade de seus resultados.
REFERNCIAS

ANSILIERO, G. et al. A desonerao da folha de pagamentos e sua relao com o mercado de trabalho. In: CASTRO, J. A.; SANTOS, C. H.; RIBEIRO, J. A. C. Tributao e equidade no Brasil. Braslia: Ipea, 2010. BORDONARO, N. G. La seguridad social y el mercado laboral en Amrica. Revista Seguridad Social, Mxico, n. 240, jan./fev. 2003. BRASIL. Ministrio da Fazenda. Reforma Tributria. Braslia: MF, 2008. ______. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio. Brasil Maior. Braslia: MDIC, 2011a. Disponvel em: <http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/>.
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______. Presidncia da Repblica. Medida provisria n 540, de 2 de agosto de 2011. Institui o Regime Especial de Reintegrao de Valores Tributrios para as Empresas Exportadoras REINTEGRA; dispe sobre a reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI indstria automotiva; altera a incidncia das contribuies previdencirias devidas pelas empresas que menciona, e d outras providncias. Braslia: Casa Civil, 2011b. Disponvel em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Mpv/540.htm>. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Sistema de Contas Nacionais (SCN). Rio de Janeiro, 2008. ______. Pesquisa Industrial Anual (PIA). Rio de Janeiro, 2009. NERI, M. Direitos trabalhistas, encargos e informalidade. Conjuntura Econmica, set. 2000. ______. 40 milhes de trabalhadores sem previdncia social. Conjuntura Econmica, Rio de Janeiro, jun. 2001. ______. Cobertura previdenciria: diagnstico e propostas. Braslia: MPS, 2003. (Coleo Previdncia Social, v. 18). ______. Informalidade. Rio de Janeiro: FGV, dez. 2006. (Ensaios Econmicos, n. 635). OECD Organization for Economic Co-operation and Development. The OECD jobs study: facts, analysis, strategies. Paris: OECD, 1994a. ______. The OECD jobs study: evidence and explanations. Paris: OECD, 1994b. OTONI, L. Mantega promete desonerao completa. Valor Economico, 26 maio 2011. PAIVA, L. H.; ANSILIERO, G. A desonerao da contribuio patronal sobre a folha de pagamentos: uma soluo procura de problemas. Planejamento e Polticas Pblicas, Braslia, n. 32, 2009. SILVEIRA, F. G. Tributao, previdncia e assistncia sociais e polticas pblicas: impactos distributivos. 2008. Tese (Doutorado) Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, So Paulo, 2008.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

LOPEZ, F. G. Frum nacional da previdncia social: consensos e divergncias. Brasilia: Ipea, 2009. (Texto para Discusso, n. 1.432).
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NEVES, L.; PAIVA, L. H.; ANTUNES, M. M. Comportamento do PIB e gerao de empregos no Brasil: uma anlise para os anos recentes. Conjuntura Social, v. 11, n. 2, 2000. PAIVA, L. H. Revendo o crescimento da informalidade e de sua dimenso previdenciria luz dos dados da PNAD. Mercado de Trabalho: conjuntura e anlise, n. 23, Rio de Janeiro, 2003. VAZ, F. M. Mudanas estruturais e mobilidade ocupacional no mercado de trabalho metropolitano no perodo 1982-2002. 2006. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia da Informao e Documentao, Universidade de Braslia, Braslia, 2006.

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APNDICE A A INCIDNCIA ECONMICA DA CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA

A incidncia econmica de um tributo pode diferir substancialmente da incidncia legal. A anlise mais tradicional de incidncia tributria, tpica dos livros-texto de economia, resume-se a uma anlise das elasticidades1A7de demanda e oferta. Como toda a literatura emprica aponta na direo de uma oferta de trabalho altamente inelstica para trabalhadores primrios, a figura 1 mostra apenas esta hiptese. H dois painis, que correspondem a curvas elsticas e inelsticas de demanda por trabalho. Seguindo-se o esquema analtico padro, w tanto o salrio pago pelo empregador quanto o salrio recebido pelo empregado. Na presena de uma contribuio previdenciria sobre o trabalho, o salrio pago pelo empregador passa a ser w1 e o recebido pelo empregado, w2. A figura A.1A mostra que, se a demanda por trabalho relativamente elstica, todo ou quase todo o imposto pago pelos empregados. Isto visvel quando se nota que w situa-se muito prximo de w1 (o salrio pago pelos empregadores pouco muda), mas situa-se muito acima de w2 (o salrio recebido pelos empregados cai muito). Quando a demanda por trabalho tambm inelstica, a contribuio repartida igualmente entre empregados e empregadores, uma vez que w situa-se distante tanto de w1 quanto de w2.
FIGURA A.1 Incidncia econmica de uma contribuio sobre salrio
A.1A Demanda elstica A.1B Demanda inelstica

W1

W1 Salrio Salrio W2 W2

Emprego
Oferta de trabalho Demanda por trabalho

Emprego
Imposto sobre Oferta

Elaborao dos autores.

1A. A elasticidade representa a sensibilidade da reao do emprego frente a uma mudana no salrio. Uma oferta de trabalho fortemente inelstica quer dizer que os trabalhadores estaro no mercado de trabalho qualquer que seja o salrio. Ao contrrio, se a oferta de trabalho for bastante elstica, uma queda salarial far com que uma porcentagem proporcional de pessoas desista de trabalhar, porque o salrio pago no compensar. Isto dificilmente acontece.
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Note-se que em ambos os casos o volume de emprego pouco muda, o que uma consequncia da baixa elasticidade da oferta de trabalho. Outra consequncia de todas as variveis dependerem apenas das elasticidades que se torna irrelevante a contribuio previdenciria ser legislada sobre o empregado ou o empregador. Pergunta-se, ento, como ser a repartio econmica do nus da contribuio previdenciria. Para buscar esta resposta, importante avanar na estimao das elasticidades. H diversas estimativas, cada uma com suas hipteses e imperfeies, das elasticidades de demanda por trabalho. Gonzaga e Corseuil (2001) estimam, usando sries temporais, a elasticidade da demanda por trabalho de curto prazo na indstria entre 0,025 e 0,037, ou seja, bem prxima a zero. Entretanto, a de longo prazo estimada em 0,54, o que significa uma demanda bastante elstica. Barros, Corseuil, e Gonzaga (2001) estimam, usando microdados da Pesquisa Industrial Mensal (PIM), do IBGE, a elasticidade da demanda por trabalho na indstria em torno de 0,3. O estudo de Ribeiro e Jacinto (2011) provavelmente o melhor e mais atual trabalho sobre o tema estima elasticidades de demanda na indstria por trabalho para trabalhadores com diferentes nveis de qualificao e encontra valores prximos de 0,4, qualquer que seja o nvel de qualificao. As elasticidades de oferta de trabalho geram menos controvrsia. Ribeiro (2000) estima a elasticidade-salrio da oferta de homens que so trabalhadores primrios em essencialmente zero. As elasticidades de oferta de trabalho de mulheres a maior parte das quais so trabalhadoras secundrias de seus domiclios foram estimadas por Avelino e Menezes-Filho (2003) em valor entre 0 e -0,2. Usando-se valores de 0,1 para a oferta de trabalho e -0,4 para sua demanda, aplica-se a frmula de incidncia tributria padro: - (elasticidade da demanda) nus empregados = ------------------------------------------------------------------- = (elasticidade da oferta - elasticidade da demanda) 0,1/(0,1-(-0,4)) =0,80 Tem-se que 80% do nus previdencirio recai sobre os empregados e 20% sobre os empregadores. Antes de prosseguir, dois avisos sobre este tipo de anlise devem ser feitos. Primeiro, o trabalho no um fator de produo homogneo e as funes de produo variam de setor para setor, o que quer dizer que uma anlise diferente deve ser feita para cada tipo de trabalho em cada setor industrial, e que as
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concluses podem variar. Nada indica que a incidncia tributria da contribuio previdenciria sobre engenheiros na rea de petrleo seja igual incidncia sobre trabalhadores sem qualificao na indstria txtil. Um corolrio disso que anlises com elasticidades mdias como a feita anteriormente devem ser interpretadas com cautela. Se se contasse com elasticidades setoriais de demanda por trabalho, o que no foi o caso, os resultados seriam mais confiveis. Entretanto, dadas as baixas elasticidades-salrio da oferta de trabalho, muito difcil que os empregados no paguem a maioria do nus da contribuio previdenciria. Segundo, trata-se de uma anlise de esttica comparativa num mundo essencialmente dinmico. claro que, pelo menos em um primeiro momento, uma desonerao de 5 pontos percentuais feita na contribuio do empregado se transformar imediatamente em salrio, enquanto uma desonerao equivalente na contribuio do empregador seria, na melhor das hipteses, objeto de barganha entre os dois lados. Finalmente, a anlise ainda est incompleta. Isto porque apenas pessoas pagam impostos. Empresas, governos e outras organizaes, do ponto de vista da distribuio de renda, no so unidades de consumo finais. Se os empregadores fossem indivduos que apenas consomem os servios de seus empregados, pagariam integralmente a sua parte da contribuio previdenciria, mas isto ocorre apenas para empregados domsticos, que esto sujeitos a outro regime previdencirio. A grande maioria dos empregados com carteira trabalha para empresas. Isto quer dizer que se os empregados pagam a contribuio previdenciria, a discusso acaba, mas as empresas iro distribuir o que elas pagam de algum modo entre seus trabalhadores, diretores, acionistas, fornecedores ou consumidores. O problema que, devido complexidade do tema, h pouqussimos trabalhos sobre a incidncia de tributos sobre empresas. H trabalhos tericos, como Harberger (1962), que mostram, teoricamente e sem corroborao emprica, que grande parte de um imposto sobre uma empresa pago principalmente pelos acionistas, mas no claro quem paga a contribuio previdenciria patronal. A depender de para quem as empresas repassam o nus tributrio, a contribuio patronal regressiva ou progressiva. Se a contribuio previdenciria patronal for paga principalmente por acionistas, donos ou diretores, ento se trata de um tributo altamente progressivo, que recai sobre os indivduos mais ricos da sociedade. No entanto, se a empresa for capaz de repassar a contribuio aos seus consumidores, ento se trata de um tributo que equivale a um imposto sobre o consumo, j apontado como o mais regressivo que h.
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um enorme problema conseguir estimar como as empresas distribuem, entre seus trabalhadores, diretores, acionistas, fornecedores ou consumidores, o nus dos tributos que sobre elas incide de fato. Todavia, como j visto, as elasticidades da demanda e da oferta de trabalho estimadas para a realidade brasileira so bastante baixas, o que provavelmente transfere a maior parte da incidncia das contribuies previdencirias sobre os trabalhadores, no sobre as empresas. Assim, a despeito dos limites da anlise de esttica comparativa usando-se elasticidades agregadas e da incerteza quanto incidncia final do nus do empregador, parece razovel supor que a distribuio do nus tributrio da contribuio previdenciria patronal siga de perto aquela encontrada para a contribuio previdenciria dos trabalhadores.
REFERNCIAS

AVELINO, R.; MENEZES-FILHO, N. Estimao da oferta de trabalho das mulheres no Brasil. Estudos Econmicos, So Paulo, v. 33, n. 4., out./dez. 2003. BARROS, R. P.; CORSEUIL, C. H.; GONZAGA, G. A evoluo da demanda por trabalho na indstria brasileira: evidncias de dados por estabelecimento 1985/97. Pesquisa e Planejamento Econmico, v. 31, n. 2, ago. 2001. GONZAGA, G.; CORSEUIL, C. H. Emprego industrial no Brasil: anlise de curto e longo prazos. Revista Brasileira de Economia, v. 55, n. 4, dez. 2001. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/rbe/v55n4/a02v55n4.pdf>. HARBERGER, A. C. The incidence of the corporation income tax. Journal of Political Economy, v. 70, n. 3, p. 215-240, June 1962. RIBEIRO, E. P.; JACINTO, P. A. A closer look at the recent skilled labor demand increase in Brazil. 2011. (Mimeografado). Disponvel em: <http://www. fep.up.pt/investigacao/cef.up/workshopleed2011/papers_leed/RIBEIRO_JACINTO.pdf>. RIBEIRO, E. P. Asymmetric labor supply. Empirical Economics, v. 26, n. 1, 2000.

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APNDICE

RELATO DAS OFICINAS SOBRE PROGRESSIVIDADE NA TRIBUTAO E DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTOS

Jos Aparecido Carlos Ribeiro* Clvis Scherer**

1 REGISTRO DAS CONTRIBUIES DOS PARTICIPANTES DA OFICINA PROGRESSIVIDADE NA TRIBUTAO

A atividade/discusso realizada em grupo no mbito das atividades realizadas no Ciclo de Seminrios do Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal (Sindifisco), do Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese) e do Ipea, foi limitada pelo curto perodo de tempo para realiz-la cerca de 90 minutos. Este fato restringiu bastante o alcance do que seria necessrio para se formatar uma oficina na acepo mais tcnica do termo. Isto foi necessrio porque cada etapa deste ciclo de seminrios se estenderia por apenas um dia, com quatro sesses: uma mesa de abertura e uma mesa temtica, na parte da manh, e outra mesa temtica e as oficinas, na parte da tarde. Dada a limitao de tempo, a metodologia utilizada foi bastante simples e objetiva, para tentar captar contribuies do grupo bastante focadas no tema, definido com escopo mais restrito. Inicialmente, eram apresentadas duas afirmaes ao grupo, tal como tinha sido longamente exposto em uma das mesas temticas: a incidncia da carga tributria brasileira injusta, pois recai mais pesadamente sobre os mais pobres; e isso se deve principalmente ao desequilbrio entre a (baixa) utilizao da tributao direta e a (intensa) utilizao da tributao indireta.

* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. ** Economista do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese).

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A partir disso, era anunciado ao grupo que a atividade teria duas etapas. Na primeira, cada participante poderia escrever nas tarjetas duas ou trs sugestes para melhorar a progressividade do sistema tributrio brasileiro: estas poderiam contribuir fortalecendo o lado direto da tributao ou enfraquecendo o lado indireto da tributao. Na segunda etapa, seria solicitado ao grupo que, tambm por meio das tarjetas, sugerisse estratgias e alianas para viabilizar as propostas sugeridas. Era ressaltado, nesse momento, que, aps a coleta das tarjetas em cada uma das etapas, cada um dos participantes seria chamado a expor sua opinio sobre o quadro desenhado a partir das contribuies do grupo. No necessariamente era importante que cada um defendesse ou justificasse suas respectivas tarjetas. Mas era fundamental que eles apontassem foras e fraquezas no conjunto do quadro, bem como acrescentassem pontos que no tinham pensado antes, mas que tenham surgido aps a observao do quadro montado pelo grupo. Aps essas breves explicaes sobre as etapas que seriam cumpridas durante a atividade, foram distribudas as tarjetas, que, aps alguns minutos, foram preenchidas, coletadas e coladas no quadro. Foi feita, ento, leitura em voz alta destas tarjetas, sendo solicitados esclarecimentos aos respectivos autores quando necessrio. Aps esta leitura, cada participante foi chamado a expor sua avaliao do quadro. Isso tambm se deu na segunda rodada: as tarjetas foram distribudas, preenchidas, coletadas e coladas no quadro. Depois, cada participante foi solicitado a fazer sua avaliao do quadro tal como desenhado aps a segunda rodada. A atividade encerra-se franqueando a palavra aos participantes que desejarem fazer algum comentrio final, sobre o quadro ou a atividade em si. A atividade seguiu, tal como exposto aqui, nas cidades de Fortaleza, Porto Alegre e So Paulo. Nesta ltima, o tempo foi um pouco mais curto e pior administrado pelo facilitador, de modo que a execuo da segunda rodada ficou um pouco comprometida. Em Braslia, no foi possvel realizar as oficinas, devido ao prolongamento dos debates das mesas temticas.
1.1 Porto Alegre, 5 de julho de 2011 Questo 1: Sugestes para melhorar a progressividade da tributao brasileira

impor o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) sobre lanchas e helicpteros; impor o IPVA sobre iates; reduzir a 0% a tributao sobre cesta bsica;
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Relato das Oficinas sobre Progressividade na Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos

reduzir a faixa de iseno do Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF) para ampliar a base de contribuintes e a progressividade; criar nova alquota do IRPF de 40% para rendas altas; harmonizar legislaes do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU); atualizar valores venais; rever renncias fiscais; tributar a distribuio de lucros; taxar o IRPF dos dividendos, com crdito do pago na pessoa jurdica (PJ) diminuir impostos sobre consumo de insumos bsicos: energia, combustvel etc. implantar obrigatoriedade de comprovao de renda mnima para aquisio de automveis e imveis; aumentar a seletividade; ampliar a base de contribuintes; diminuir benesses; melhorar a transposio de tributos regressivos para progressivos, de forma gradativa, com criao de novos tributos; tributar no apenas o consumo, mas tambm outras bases;

aumentar a transparncia da tributao, da receita e, tambm, dos gastos; taxar os juros sobre capital prprio;
tributar mais a propriedade: aumentos de alquotas do Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCD) e do Imposto de Transmisso de Bens Imveis por Ato Oneroso Inter-Vivos (ITBI);

implantar o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF); isentar a cesta bsica;


alterar o conceito de renda no Cdigo Tributrio Nacional (CTN); estabelecer a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF); tributar mais renda e patrimnio;
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estimular a progressividade de alquotas na contribuio patronal; parar de premiar sonegadores, dar fim aos refinanciamentos; unificar impostos sobre valor agregado/consumo; reduzir alquotas nos tributos sobre itens no suprfluos; enfocar a tributao sobre renda e patrimnio, dando nfase no ltimo; elevar a alquota do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) sobre aplicao em bolsa e ttulos pblicos; incitar o retorno da CPMF com alquota simblica, para fins de fiscalizao; elevar a tributao sobre a propriedade imobiliria rural e urbana, ociosa ou semiocupada; tributar o ingresso de capital especulativo; criar alquotas superiores mais elevadas para o IRPF; aplicar alquotas progressivas para todas as fontes de rendimento no IRPF; e tornar mais progressivo o imposto sobre heranas. Nos comentrios colhidos aps a montagem do quadro, com sugestes para melhorar a progressividade do sistema tributrio nacional, foi destacado que alguns tpicos foram bastante lembrados pelo grupo, como a questo da desonerao dos itens da cesta bsica, a necessidade de reviso na iseno de dividendos e a importncia de promover iniciativas de educao fiscal e de elevar a transparncia das informaes sobre a receita e o gasto pblicos. Os sucessivos refinanciamentos de dvidas tributrias (os instrumentos como o Programa de Recuperao Fiscal Refis) foram criticados como sendo incentivo sonegao, um prmio ao sonegador, alm de modelo que gera impunidade, pois, ao refinanciar sua dvida, o ilcito original da sonegao perdoado. Durante a discusso surgiu o tema do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (Simples). Foi questionado o fato de que os parmetros de faturamento que definem a entrada ou no das pequenas empresas no sistema so estanques ou seja, abaixo de um limite, a empresa pode participar do Simples; imediatamente acima deste limite, no. O que pode desestimular o crescimento destas empresas, ou gerar novas formas de informalidade na franja destes limites (empresas subestimariam seu crescimento para no sair do regime diferenciado). Por estas e outras razes, medida considerada interessante pelo grupo seria a adoo de faixas diferenciadas, progressivas, no regime do Simples de modo a diferenciar micro e pequenas empresas, mas no a ponto de desestimular o crescimento destas.
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A sugesto de exigir comprovao de renda para a aquisio de bens mveis e imveis foi melhor explicada como forma de forar a declarao de rendas que no se originam de salrios, sendo assim de difcil captao pelo IRPF. Nesta direo, foi sugerido que se repensassem os instrumentos de estmulo/punio para que os contribuintes declarem suas rendas e seus gastos de forma mais fidedigna possvel. Isto permitiria referencias cruzadas mais abrangentes e eficazes na fiscalizao. Em linha mais tcnica e jurdica, foi debatida a necessidade de alteraes e atualizaes do Cdigo Tributrio, como redefinio nos conceitos de renda, pessoa fsica (PF), pessoa jurdica (PJ), entre outros, como forma de incorporar novas formas de atividade econmica, relaes de trabalho, informalidades etc. Alm disto, haveria uma srie de recentes jurisprudncias que deveriam ser consideradas. Uma reavaliao criteriosa dos benefcios concedidos a entidades filantrpicas foi demandada, principalmente no que se refere aos processos que definem uma entidade como filantrpica. Ao final dessa etapa, retornou-se ao tema do desequilbrio entre impostos progressivos e regressivos e discutiu-se a necessidade de ampliao dos tributos progressivos inclusive com criao de novos tributos, se necessrio , maiores alquotas de IRPF para rendas mais altas, reviso de diversas isenes para rendas financeiras, maior tributao de IOF sobre capital especulativo etc. Neste ponto, entretanto, foi lembrado a fora com que os atores se posicionam contra este tipo de iniciativa: A CPMF, por exemplo, virou tabu!. Porm, foi considerado que expanso na parte progressiva da tributao fundamental para permitir que itens de cesta bsica e outros itens fundamentais, como energia, possam sofrer menor gravame.
Questo 2: Estratgias de viabilizao

promover campanha em torno do tema tica tributria; parceria com a Igreja para divulgao dos trabalhos desenvolvidos; extinguir papel-moeda, ficando apenas com transaes eletrnicas; regulamentar o Artigo 116 do CTN; mobilizar os sindicatos; esclarecer para a sociedade que todos pagam impostos sobre consumo por meio de cartilhas e campanha publicitria; apostar no contato com o Judicirio; apostar na educao fiscal; implantar educao fiscal na grade escolar desde o ensino fundamental at a faculdade;
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trabalhar a conscientizao; influir na produo de normas legais e infralegais; trabalhar em conjunto com os observatrios sociais e as centrais sindicais; subsidiar tecnicamente polticos; usar o poder de lobby do sindicato; divulgar informaes; fortalecer o Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF); votar matria disciplinadora do IPTU no Supremo Tribunal Federal (STF), tal qual feito com a guerra fiscal; e retomar papel do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz)do Ministrio da Fazenda(MF).
Questo 3: Aliados a serem buscados

sindicatos; imprensa; organizaes no governamentais (ONGs); polticos e partidos; escolas; educao tributria; populao; redes de televiso (incluir o tema na programao de cidadania e na Lei Rouanet); movimentos sociais; partidos polticos: qualificao para o debate responsvel; STF; educao fiscal e trabalho de base nas escolas, para informar e mobilizar a populao; observatrios sociais; centrais sindicais; radialistas; professores;
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celebridades formadoras de opinio: atletas, cantores, atores, escritores e jornalistas; e maior investimento no tributo legal iniciativa do Sindifisco. Na segunda etapa da discusso, j com o quadro completo aps a incluso das estratgias de viabilizao e dos aliados a serem buscados, foi ressaltado que um processo deste porte s ser viabilizado com macia base social, mobilizada fortemente e com objetividade e direo. A lembrana da educao fiscal e das escolas como fundamentais neste processo de conscientizao e mobilizao foi contextualizada pela avaliao que se coloca, sempre, muitas expectativas nas escolas com frum de formao e mobilizao para todo tipo de questo. Nesta linha, o papel de ONGs, movimentos sociais diversos e igrejas foi lembrado, mas um ponto fundamental diz respeito a qualidade tanto em termos tcnicos quanto comunicativos do material que precisa ser gerado para distribuio e divulgao, como forma de conscientizar os cidados em geral e ampliar os setores mobilizados. A mdia, hoje totalmente simptica aos interesses contrrios a mudanas progressivas na tributao, no precisa, entretanto, ser desconsiderada. Muito pelo contrrio, esta tambm pode ser alvo das campanhas de mobilizao e conscientizao, e seus programas, sejam os jornalsticos, sejam os de entretenimento vale at merchan em novela do Manoel Carlos so instrumentos poderosos de divulgao de informaes para a sociedade em geral, contribuindo assim para a qualificao do debate na opinio pblica. Essa mobilizao tem de chegar ao Congresso Nacional e pression-lo de modo a alterar a correlao de foras em torno das questes tributrias e das medidas necessrias para a promoo de maior progressividade. Vrias formas so possveis: influenciando e mobilizando o parlamentar potencialmente simptico ao tema; fazendo lobby organizado junto aos parlamentares e s bancadas; influenciando no mbito dos partidos; buscando alianas no Executivo e utilizando-as tambm como forma de presso no Congresso; entre outras, chegando at as emendas e os projetos de iniciativa popular.
1.2 Fortaleza, 2 de agosto de 2011 Questo 1: Sugestes para melhorar a progressividade da tributao brasileira

mudanas na legislao para taxar lucros; mudana na legislao para modificar o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) sobre bens bsicos; adoo da tabela antiga do IRPF com 11 faixas e 5% de diferena entre cada faixa com faixa de iseno;
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iseno dos tributos sobre os alimentos bsicos (arroz, feijo etc.); incentivo ao produtor rural; distribuio de alquotas por faixa de renda nos impostos sobre o consumo; fim do instrumento de juros sobre capital prprio; alterao da legislao que trata de iseno na distribuio de lucros; reformulao do IRPF, com aumento de alquotas e novas regras para abatimentos; redimensionamento do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); iseno de IPTU no imvel utilizado como moradia; diminuio da regresso no consumo; poltica de integrao dos pequenos produtores rurais na cadeia do sistema produtivo como poltica pblica e previso legal; tributao dos lucros sobre capital; tributao da distribuio de lucros da PJ para a PF; verificao efetiva da capacidade contributiva do cidado; desonerao gradativa do consumo, a partir dos produtos essenciais; iseno de impostos sobre consumo para gneros de primeira necessidade; legislao de fcil entendimento; fim dos incentivos fiscais, a partir de anlise caso a caso; alterao da legislao sobre o Programa de Integrao Social (PIS) e a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins); tributao do lucro e do dividendo e extino do juro sobre capital prprio; incluso de embarcaes e aeronaves no campo de incidncia do IPVA; criao de novas alquotas do Imposto de Renda (IR), aumentando sua base; criao de tributo para aeronaves e lanchas de alto valor; permisso de deduo do IPVA e do IPTU no IRPF; simplificao da legislao do PIS e da Cofins; aplicao de alquotas progressivas no ICMS conforme essencialidade dos bens; ICMS: tributao no estado que consome;
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aumento no nmero de alquotas do IRPF; implantao do IGF; ampliao do nmero de alquotas do IRPF; menor intervalo entre as alquotas; reduo significativa da tributao sobre produtos de consumo popular e proporcional incremento sobre os no populares; privilgio de sistemas de doaes em forma de bolsa de estudo; e poltica de incentivo da qualificao de mo de obra para aumento do nvel de emprego e competitividade frente diviso internacional de trabalho. Nos comentrios colhidos aps a montagem do quadro, vrias das sugestes elencadas foram reforadas pelo grupo: revisar a tributao sobre lucros e dividendos; repensar a questo da incidncia do IPVA sobre lanchas e jatinhos; e simplificar a legislao. Foi consenso a necessidade de ampliar a base da tributao em novas direes, ao mesmo tempo em que se desonerasse a cesta bsica e outros itens essenciais. Foi lembrado, inclusive, que a desonerao de alimentos poderia servir de estmulo demanda e, assim, tambm ao pequeno produtor rural. A questo do grande volume de isenes e incentivos fiscais tambm foi lembrada, ora com sugestes de reduo, ora com sugestes de reavaliao destes incentivos. No caso especfico do IRPF, foi lembrado que reavaliao destes incentivos deveria inclusive elev-los, com vistas a reequilibrar a capacidade contributiva dos contribuintes. Um nmero maior de alquotas para o IRPF tambm foi frequentemente lembrado j foi assim tempos atrs, conseguiram estragar o que estava bom. Foram consideradas importantes tambm a necessidade e uma maior harmonizao entre a legislao do IRPF e do IRPJ, que reduzissem os incentivos esprios constituio de PJs apenas pra explorar vantagens tributrias. Foi sugerido tambm que se formulassem regras que exigissem contrapartidas das isenes em lucros e dividendos, no IRPJ e no IRPJ, principalmente em reinvestimento em pesquisa e desenvolvimento (P&D) e em treinamento da mo de obra no cho de fbrica. Mas foi lembrado tambm a extrema dificuldade poltica de legitimar e viabilizar o retorno da tributao sobre lucros e dividendos. As questes das falsas PJs e da polmica Emenda Constitucional no 3 foram lembradas, mas com poucas expectativas de avanos nesta questo. Assim como a da CPMF, ao menos como ferramenta de fiscalizao.
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A necessria reformulao do FPE e do FPM, bem como um maior esforo sobre os impostos da Unio, em detrimento das contribuies sociais, foram temas tambm lembrados, mas com poucas expectativas de avano, uma vez que a correlao de foras parece totalmente refratria a debater adequadamente estas questes.
Questo 2: Estratgias de viabilizao

dar conhecimento das propostas aos desinformados; conscientizao/mobilizao da sociedade da necessidade de mudana ao menos, das camadas populares; informao/divulgao parcela menos esclarecida da sociedade acerca das distores existentes e propostas; busca de apoios na sociedade civil; criao de norma geral de direito tributrio para criar iseno do IPTU, conforme proposta; maiores aproximao e cobrana dos representantes no governo; mobilizao/informao da sociedade; educao fiscal; divulgao geral e transparncia; mudanas na legislao; disseminao das ideias sobre tributao, por meio de cartilhas para a sociedade, matrias pagas na mdia, artigos produzidos pelas entidades (Dieese, Sidifisco e Ipea) para jornais e revistas, entrevistas etc.; ampla divulgao de estudos e propostas; participao em fruns de discusso da sociedade civil organizada; alterao da legislao do IRPF; publicidade: esclarecer a sociedade e desmistificar a questo da tributao; discusso com diversos grupos organizados: sindicatos, universidades, associaes, partidos de esquerda etc.; elaborao de textos explicativos, projetos de Propostas de Emenda Constituio (PEC), projetos de Lei, decretos etc.; debate por meio de seminrios com segmentos organizados da sociedade; divulgao macia nas redes sociais; e presso sobre assembleias legislativas e o Congresso Nacional.
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Questo 3: Aliados a serem buscados

governos e assembleias legislativas estaduais e municipais; sindicatos; universidades; Dieese; Ipea; movimentos sociais; internet; observatrio social; representantes de trabalhadores; mdia; centrais sindicais;

Ordem dos Advogados do Brasil (OAB);


Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB); Congresso Nacional; Associao Brasileira de Imprensa (ABI), conselhos regionais de contabilidade (CRCs), conselhos regionais de engenharia, arquitetura e agro-

nomia (Creas) e outras entidades de classe;

igrejas; assessorias parlamentares; sindicatos de trabalhadores; associaes profissionais; associaes de bairro; escolas; acadmicos; Ministrio Pblico (MP); parlamentares; atores sociais comprometidos com os interesses coletivos; os desinformados; e imprensa;
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Na discusso sobre o quadro constitudo aps a incluso das estratgias de viabilizao e dos aliados a serem buscados, foi destacado como central a necessidade de reativao da mobilizao da sociedade organizada em seus vrios nveis. Lamentou-se, por exemplo, a inrcia da maioria dos movimentos sociais, tornados tmidos uma vez que boa parte do governo hoje constituda por aliados histricos. Adicionalmente, tambm foi lembrada como importante a cooptao pura e simples dos movimentos. A importncia do corpo de auditores fiscais, enquanto ator importante no debate, foi lembrada nesse momento, uma vez que no surgiu em nenhuma tarjeta preenchida pelo grupo. O que se considerou sintomtico de desmobilizao da categoria, em momento de autocrtica do grupo, foi que a categoria tem de tambm mobilizar-se em prol de temas nacionais, e no apenas em questes salariais e afins. Pois seu poder de pressionar o governo e o Congresso significativo e sua capacidade tcnica de gerar e disseminar conhecimento a respeito destes temas tem de ser disponibilizada ao lado de outras instituies, como o Ipea, o Dieese e as universidades. Enfim, a categoria tem de assumir maiores protagonismos social e poltico na discusso das grandes questes a respeito do desenvolvimento do pas. Outra questo fundamental que colocada a necessidade de disseminao da informao, para qualificar e mobilizar o debate. Tornar o povo desinformado em cidados informados e mobilizados a misso fundamental, que s poder ser alcanada com trabalho conjunto de instituies acadmicas, associaes de classe, sindicatos, igrejas, redes sociais e, at mesmo, setores da mdia. S uma mobilizao macia pode reverter a atual correlao de foras no Congresso, que no parece favorvel ao avano dos temas tributrios no sentido de maiores progressividade e justia.
1.3 So Paulo, 24 de agosto de 2011 Questo 1: Sugestes para melhorar a progressividade da tributao brasileira

elevar o Imposto Territorial Rural (ITR) para terras no produtivas; revogar a extino da punibilidade mediante a quitao do dbito tributrio; unificar o ICMS com o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS); aplicar alquota mais normal no ICMS sobre eletricidade e telecomunicaes; aumentar a transparncia ou a visibilidade do sistema; tributar o lucro distribudo, principalmente aquele sem tributao (lucro presumido versus lucro real);
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isentar os produtos da cesta bsica; isentar as classes mais baixas tanto de IRPF quanto da contribuio previdenciria; taxar a distribuio de lucros e os juros sobre capital prprio; elevar o IPTU sobre imveis desocupados; federalizar o ICMS; reverter a desestruturao da instituio e o consequente desrespeito ao auditor; reduzir o universo de tributos, compensando com alquotas maiores nos tributos restantes; levar o pagamento dos impostos sobre consumo para o fim da cadeia produtiva; e limitar tributos sobre renda, patrimnio e folha de pagamento, para evitar fuga de riquezas e talentos e baratear produo. Nos comentrios colhidos aps a montagem do quadro, foi bastante discutida a questo da desonerao da cesta bsica e de outros produtos de primeira necessidade; foi sugerido que o sistema de substituio tributria fosse eliminado, sendo implantado sistema de pagamento no final da cadeia que nos dias atuais seria mais vivel devido informtica e s notas fiscais eletrnicas. Foi considerada necessria a rediscusso da iseno de lucros e dividendos. A simplificao do sistema foi lembrada, especialmente se no sentido de maiores transparncia ou, melhor visibilidade do sistema tributrio. O fortalecimento da instituio do fisco e da carreira de auditor foi ressaltado como condio necessria para avanos no sistema tributrio. Foi destacada tambm a necessidade de maior tributao sobre o patrimnio. Mas os problemas como fuga de capitais e investimentos foram bastante ressaltados, alm de sonegao pura e simples, que poderiam gerar iniciativas nesta linha. Inclusive, foi relatada a dificuldade tcnica de conseguir melhor desempenho do ITR. Finalmente, a dificuldade poltica de encaminhar propostas que tornassem o sistema tributrio mais progressivo tambm foi lembrada, e o grupo ps bastante nfase na necessidade de fortalecimento do debate poltico a respeito, com maior disseminao de informaes e mobilizao junto ao Congresso, sociedade civil em geral e s futuras geraes por meio da educao fiscal.
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Questo 2: Estratgias de viabilizao

definir quais seriam os espaos mais indicados para aplicar a sensibilizao: faculdades, entidades representativas de trabalhadores e empresrios e organizaes sociais em geral; criar grupo de trabalho (GT) formado por Dieese, Ipea etc. para estudar formas de sensibilizar, eficazmente, as vtimas da regressividade tributria e realizar reunies mensais e bimensais para estabilizar estratgias; realizar pesquisa pelo Ipea acerca de quais entidades podem participar desse GT; sindicatos: intensificar comunicao com a base; realizar maior dilogo com entidades da sociedade civil e movimentos sociais; ampliar a educao fiscal; alterar a legislao que extingue a punibilidade do dbito tributrio quitado; revogar a legislao que permite a distribuio de lucros isentos; editar normas para cobrir as brechas tributrias; efetuar reforma tributria unificando tributos sobre o consumo e destacando-os do valor do produto; incentivar educao fiscal desde o ensino fundamental at o ensino superior; elaborar estudos, simulados e comparativos; discusses e convencimento do povo, das classes, do Congresso e dos polticos; e propaganda visvel.
Questo 3: Aliados a serem buscados

um Congresso Nacional renovado; avano na comunicao com a sociedade e as massas para conseguir fortalecimento poltico em torno de temas-chave; o povo conscientizado; e instituies como o Ipea, o Dieese, os rgos das trs esferas de governo, as universidades, a internet e as redes sociais.

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2 REGISTRO DAS CONTRIBUIES DOS PARTICIPANTES DA OFICINA SOBRE DESONERAO DA FOLHA

Tambm nesse caso, a atividade, chamada de oficina, foi realizada em perodo de 90 minutos, em funo do formato e da alocao do tempo do seminrio. Dada a limitao de tempo, a metodologia utilizada foi bastante simples e objetiva, para tentar captar contribuies do grupo sobre o tema especfico, definido com escopo mais restrito. O grupo foi convidado a responder as seguintes questes. 1. Como avaliar propostas de desonerao da folha? 2. Quais seriam as alternativas? 3. Quais so as estratgias de ao? Quais os atores sociais relevantes? Os participantes foram convidados a externar sua opinio sobre essas questes escrevendo em tarjetas frases sintticas sobre uma ou mais destas. Feito isto, o animador da discusso agrupava respostas semelhantes ou complementares sobre uma das questes. As respostas normalmente tratavam de alguns aspectos desta questo. Realizado isso, o grupo era convidado a comentar as respostas, expliclas ou, at mesmo, debater as opinies que foram registradas pelos colegas. Neste debate, acabaram surgindo novas respostas ou modificaes em alguns dos pontos de vista apresentados inicialmente. A atividade seguiu, tal como exposto nesse exemplo, nas cidades de Fortaleza, Porto Alegre e So Paulo. Em Braslia, no foi possvel realizar as oficinas, devido ao prolongamento dos debates das mesas temticas.
2.1 Porto Alegre, 5 de julho de 2011 Questo 1: Quais questes a proposta de desonerao da folha levanta?

no vejo a desonerao como necessria; incrementa a previdncia privada por meio da desestabilizao do sistema da Previdncia Social; desonerar a folha de pagamento o primeiro passo para a privatizao da Previdncia Social; sustentabilidade da Previdncia Social; grande risco de aumentar o dficit previdencirio (as empresas manipularo o faturamento);
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a tributao sobre a folha com muitos anos de histria seria temerrio alterar; como desonerar o total? E o custo, sendo do segurado, tender a ir para o teto? Verso da tarjeta: hoje a folha base do benefcio; aumentar a alquota do empregado; qual fonte de custeio da Previdncia Social substituiria a contribuio sem falar de pagamento?; tem como objetivo, a longo prazo, mudar para o sistema de capitalizao em benefcios acima de trs salrios mnimos; desonerao de interesse de poucos (bancos, seguradoras etc.); avalio como sendo uma proposta que vem apenas atender aos interesses da classe patronal; avaliar os interesses polticos, econmicos e fiscais, as presses do setor produtivo e os interesses das grandes empresas; proposta que vem sendo feita por setores que usam muita mo de obra (construo civil) e por exportadores que querem ficar mais competitivos no nvel internacional; ao capital para elevar ganhos; a proposta de desonerao deve ser avaliada de forma crtica, tendo por foco a defesa intransigente dos direitos dos beneficirios da previdncia social: trabalhadores, aposentados e pensionistas; e gerar mais empregos e diminuir a informalidade. Esta proposta de desonerao gera mais problemas e impactos para as classes mais baixas.
Questo 2: Quais so as possveis alternativas proposta de desonerao da folha?

uma contribuio s pode ser substituda por outra. As alternativas certamente sero a elevao do PIS e da Cofins; desonerao da folha e da tributao da receita progressivas; se aplicada, deve ser sobre o faturamento; faturamento; tributar mais o capital, principalmente bancos e financeiras; enfim, o capital especulativo, que no gera emprego; transferir terceiros por segmento sem faturamento;
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tributao sobre a renda e unificao de tributos; a alternativa que nada mude e esclarea a populao (sociedade) de que os resultados possveis com a desonerao no so comprovados por nenhum estudo; baixar a taxa de juros e diminuir as despesas com juros; valorizao do setor produtivo, especialmente o que emprega mo de obra; aumentar os investimentos e os gastos sociais para maior gerao de empregos; alternativas: reviso das renncias fiscais (clubes de futebol e instituies filantrpicas), combate sonegao e mais fontes de financiamento para a Previdncia Social; a alternativa seria conjugar ao benefcio a possibilidade de controle por parte do beneficirio, tal como se fosse uma fonte de capitalizao individual, na qual ficassem claros os valores de acumulao e amortizao a cada perodo. A substituio da cota patronal no funciona, conforme demonstram o caso da Previdncia rural e do Simples da micro empresas; a proposta de desonerao tem de ter enfoque maior, uma reforma tributria completa; e a assistncia social no pode ser mantida somente pela contribuio do trabalho: o capital tambm tem de ser socializado.
Questo 3: Quais aes estratgicas podem ser desenvolvidas sobre o tema?

a estratgia fortalecer nossa capacidade de comunicao com a sociedade, para entender e opinar sobre a desonerao e suas consequncias na Previdncia Social; intensificar estudos e divulgao de impactos da desonerao nas contas da Previdncia Social, alertar sobre os riscos da desonerao sobre os benefcios e os servios desta instituio. os sindicatos e as associaes devem entrar nessa discusso para contraporem-se aos empresrios e informar a sociedade dos riscos futuros que esta corre no caso da desonerao ser aprovada; no desonerar, mas esclarecer a opinio pblica sobre o que j existe; combater as mudanas pretendidas por meio da informao; esclarecer populao em geral sobre o risco e a insegurana do futuro da Previdncia Social;
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intensificar a educao fiscal e conscientizar a classe trabalhadora dos riscos futuros; aliana com outras entidades sindicais; estudos comparativos; e atuao parlamentar.
2.2 Fortaleza, 2 de agosto de 2011 Questo 1: Como avaliar propostas de desonerao da folha?

no deve haver sequer proposta de desonerao; avaliao negativa; ser contra; discusso; avaliao como injustia social; a proposta no desonerar a folha. At esta data, desconhece-se qualquer iniciativa desta natureza que tenha resultados em benefcio da sociedade; procurar identificar e denunciar os verdadeiros beneficirios; no devemos aceitar a falcia da desonerao da folha, pois no trar aumento no nvel de emprego, e sim prejuzo para a Previdncia Social; atentem contra a estabilidade estrutural do sistema de seguridade social; a Previdncia Social, pelo que representa para a sociedade, no merece tal proposta; desarrumar a Previdncia Social; existem alternativas tributrias para gerar empregos; uma ideia infeliz; conhecer o objetivo da desonerao da folha, os pontos convergentes, os pontos divergentes e quem financiar a seguridade social; chegar a um denominador comum de qual efetivamente seu peso; desonerao parcial apenas para as pequenas empresas; e a Previdncia Social deve ser fortalecida.
Questo 2: Quais seriam as alternativas?

h realmente obrigatoriedade de alternativa?; atacar o problema real: o cmbio; se for o caso, realizar pequena desonerao; eventualmente, um escalonamento;
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retirar o Sistema S da Guia da Previdncia Social (GPS); retirar terceiros da folha e tribut-los sem o faturamento, reduzir o imposto sem exportao e tributar sem commodities; ampliar o Simples nacional; novas empresas; Simples nacional; reavaliar a Secretaria do Tesouro Nacional (STN); realizar reforma tributria ampla, atacando a sonegao fiscal, sem prejuzo arrecadao da seguridade social; e a questo da seguridade social seria resolvida se os gestores respeitassem os princpios constitucionais. No retirar os recursos e pagar o que se deve.
Questo 3: Quais so as estratgias de ao? Quais os atores sociais relevantes?

fazer a sociedade participar do debate sobre a tentativa de desonerar a folha, mostrando que isto s trar prejuzo a todos; promover discusso com toda a sociedade; conscientizao da sociedade; discusso com a sociedade via sindicatos, discusso com a mdia, discusso com o governo e trabalho parlamentar; ampla discusso de esclarecimento com os aposentados e os trabalhadores e empregadores; estratgias: mobilizao social; atores: centrais, sindicatos, academia e beneficirios; realizar estudos sobre o tema; discutir com a sociedade organizada; apresentar e discutir estes dados e anlises com o Congresso Nacional; e audincia pblica; dia D no Brasil.
Respostas sem nmero da pergunta identificado:

a desonerao da folha est ligada com a proposta de benefcios mnimos na previdncia pblica; o incio da sua derrocada; e, com a proposta de implantao da previdncia complementar, deslanchar em um caos social; segmento do trabalho no Brasil; tributar as commodities; e ampla mobilizao em um dia D.
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2.3 So Paulo, 24 de agosto de 2011 Questo 1: Quais questes a proposta de desonerao da folha levanta?

risco para o financiamento da seguridade social; abrir mo de recurso vinculado Previdncia Social; alto risco para o financiamento da seguridade social sem a contrapartida de mais emprego e competitividade; meio para o desmonte da Previdncia Pblica o que inclui o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS); a proposta de desonerao pode ser perigosa por no se ter a garantia de que haver reposio/equiparao do retorno desta desonerao. Em futuro prximo, inviabilizaremos a Previdncia Social no Brasil. Parece at tragdia anunciada. Sou contra porque 27,5% (empresa mais terceiros) pouco e, alm do mais, isto custo da empresa e o lucro que ser tributado. prejudicial sociedade; agregao de mais lucro ao preo; ineficaz quanto gerao de novos empregos e aumento dos salrios; importantssima para incremento de empregos no pas; preciso analisar seu impacto sobre o ndice de empregos, salrios e competitividade; H falta de contrapartidas dos setores beneficiados; mal planejada; faltam estudos tcnicos; e precipitada. H, com certeza, alternativas para estimular a competitividade.
Questo 2: Quais so as possveis alternativas a uma proposta de desonerao da folha?

reduo da taxa de juros e enfrentamento do problema da apreciao cambial; cmbio e taxa de juros podem promover a competitividade; o Brasil no precisa de desonerao. Nossa luta sindical, at mesmo como contraponto, pela diminuio da taxa de juros e por outra poltica cambial; aumento da produtividade tambm promove a competitividade;
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combate ao contrabando que se contrape a qualquer competitividade; aplicao da parcela dos recursos no aprimoramento dos funcionrios/ empregados; incluso na experincia piloto de setores capital-intensivos, que passariam a contribuir mais com a mudana da base para o faturamento; definir fontes alternativas folha com destinao exclusiva para a seguridade social; verificar todas as elises e evases fiscais (leis, parcelamentos e medidas judiciais); instituir a tributao sobre grandes fortunas e corrigir distores no IPVA; depende do que se pretende atingir. Se o problema for o dficit, podemos avaliar os benefcios indevidos; reforma tributria geral com participao de toda a sociedade; progressividade tributria; e o sistema tributrio deve ficar como est.
Questo 3: Quais aes estratgicas podem ser desenvolvidas sobre o tema?

aliados, antes de mais nada, s se obtm por meio da divulgao das ideias. Esta pode se dar por meio da educao fiscal; os atores da educao fiscal atingiriam professores, pais e alunos; educao fiscal a partir da sociedade como um todo; conscientizao de toda a sociedade sobre cidadania fiscal; observatrios sociais como o de Maring tambm podem ajudar a conscientizar os muncipes; denunciar a questo da injustia tributria sociedade em geral, por meio de cartilhas, cartazes no metr, na rodoviria, em nibus etc. e propaganda paga na mdia; atores: sindicatos e associaes de trabalhadores; conscientizar a sociedade sobre os baixos salrios que representam pouco. O empresrio s pensa em lucro; desonerar a folha retirando o mnimo no est correto, e deve ser esclarecido sociedade e ao trabalhador que a desonerao da folha que j contm salrios baixos s beneficia o empresrio;
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falar em praa pblica por exemplo: Praa da S, Praa da Repblica etc.; a estratgia mdia paga, cartaz, cartilhas, palestras nos sindicatos e jornais de sindicato, demonstrando os indicadores e anlises sobre o tema; edio de lei e participao de sindicatos classistas; envolvimento da sociedade civil por intermdio de seus representantes (associaes, sindicatos, igrejas etc.); envolver o movimento sindical na definio de propostas e no monitoramento da experincia-piloto; a estratgica principal a conscientizao de deputados e senadores quanto ao malefcio da proposta;
3 COMENTRIOS COLETADOS EM BRASLIA, 23 DE MAIO DE 2011

Conforme explicitado anteriormente, no seminrio realizado em Braslia, no foi possvel conduzir a atividade nos mesmos moldes das outras cidades. Ainda assim, nos debates ocorridos aps as apresentaes dos palestrantes, foi possvel colher alguns comentrios interessantes, relatados a seguir.
3.1 Progressividade na tributao

Sobre este tema, a discusso entre os participantes do debate girou em torno das propostas de mudana da regressividade da estrutura tributria atual, reafirmando vrios pontos de vista que foram expostos pelos palestrantes. As propostas so: apresentar projeto de lei taxando as grandes fortunas; acentuar a progressividade dos impostos sobre a renda e o patrimnio, tais como: IPTU/ITR; IPVA; ITBI; ITCD. tributar a exportao de commodities para atenuar o problema cambial, ao mesmo tempo em que se diminuem os tributos sobre produtos com valor agregado; debater com os governadores dos estados a reduo dos impostos indiretos sobre bens e servios bsicos; tributar os lucros distribudos aos acionistas das empresas; realizar estudo que estime o impacto das propostas para a arrecadao de impostos;
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combater a fraude tributria por exemplo, o uso do pagamento de pro labore com base na legislao relativa participao nos lucros e resultados (PLR); extinguir a figura dos juros sobre capital prprio; extinguir a Desvinculao dos Recursos da Unio (DRU) sobre as verbas destinadas seguridade social; aperfeioar a capacidade de fiscalizar os impostos progressivos e o trabalho das aduanas, com medidas de gesto de recursos humanos e melhores condies de trabalho; rever as vrias renncias fiscais hoje existentes; e agilizar nas aes.
3.2 Desonerao da folha de pagamentos

Sobre o tema da desonerao da folha de pagamentos, as propostas surgidas no debate foram as seguintes: demonstrar o alcance da Previdncia Social e da seguridade social para a sociedade brasileira; tornar mais transparente a destinao dos valores arrecadados para o Sistema S; aumentar o teto de contribuio para a Previdncia Social, ampliando-se a progressividade dos encargos; no desonerar a folha, com base no prprio argumento usado pelo governo que preciso reduzir o dficit da Previdncia Social; buscar garantir as fontes de financiamento da seguridade social caso a proposta de desonerao da folha seja de fato encaminhada; evitar que a desonerao acentue a regressividade ao ser compensada por tributo indireto; garantir a vinculao da contribuio ao financiamento da Previdncia Social se houver a desonerao; esclarecer os parlamentares sobre os riscos da desonerao; tratar a questo no contexto de reforma tributria ampla e que torne o sistema mais progressivo; demonstrar a fragilidade do argumento sobre impacto na competitividade e no mercado de trabalho; e demonstrar que o supervit no necessidade da seguridade social.
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4 COMENTRIOS FINAIS

As oficinas foram interessantes, entre outras razes, porque combinaram dois nveis de contribuio. De um lado, houve as sugestes que surgiram de modo isolado, mas quepodem ser consideradasfonte de ideias que merecem ser melhor desenvolvidas e discutidas por exemplo, a necessidade de rediscutir o conceito de renda vigente no CTN e a curiosa ideia de condicionar a compra de automveis e imveis apresentao de declarao de IR compatvel. De outro, h inmeras convergncias, reforadas em todas as oficinas, como a questo da desonerao da cesta bsica, a revogao do instrumento dos juros sobre capital prprio e da iseno dos dividendos, e a necessidade de maior nmero de alquotas no IRPF, bem como alquotas mais elevadas no topo. No tema da desonerao da folha de pagamentos, perceptvel generalizada reao contrria proposta pelo temor dos efeitos que provavelmente afetar a base de financiamento da seguridade social eda Previdncia Social, vendo-se isto como ameaa existncia da Previdncia, inclusive. J quanto questo da recomposio dos recursos desonerados com aporte de maiores tributos sobre o faturamento, no se constitui este consenso: nem todos se mostraram preocupados com o fato de que este aporte, ainda que garanta o financiamento da Previdncia Social, ter provavelmente perfil de tributao regressiva. Um terceiro ponto bastante ressaltado nas discusses diz respeito existncia de alternativas muito mais claras, urgentes e diretas para o equacionamento do problema da competitividade da indstria: alterao da poltica econmica de juros altos e da poltica cambial, bem como a mudana no conjunto da estrutura tributria em prol de um modelo que potencialize o desenvolvimento econmico. No campo das estratgias e da mobilizao de aliados, em todas as oficinas, foram lembrados atores como sindicatos, ONGs, movimentos sociais, polticos progressistas, igrejas e a mdia. Mas a instituio que recebeu maior nfase foi a escola, e lembrou-se da consequente necessidade de ampliao e fortalecimento das estratgias de educao fiscal. E, seja para a educao fiscal, seja para mobilizar os diversos atores da sociedade organizada, foi reiterada a importncia da disseminao de informaes de forma macia e didtica, mas estas devem ser compreendidas e incorporadas pela populao em geral. Como dito por um dos participantes a certa altura, a estratgia que torna possvel o sucesso de todas as outras tornar a massa desinformada um povo organizado na rua. Por fim, ainda que com graus diferentes em cada oficina, foi perceptvel que a discusso engendrou certa retomada de autoconhecimento dos participantes em relao sua categoria profissional enquanto carreira de Estado, enquanto portadores de conhecimento tcnico a ser disseminado, enquanto atores polticos com potencial de influncia nas estratgias de mobilizao e presso. Foi explicitado que
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esta categoria profissional tem capacidades e pode assumir papeis ainda mais ativos na discusso dos temas levantados neste trabalho, no enfrentamento dos obstculos e na viabilizao das solues necessrias e urgentes contribuindo para a promoo do desenvolvimento da nao brasileira, objetivo maior de todos.

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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - Ipea 2011


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