Conflicto distributivo y dficit fiscal.

Notas sobre la experiencia argentina, 1970-1987 Author(s): Daniel Heymann and Fernando Navajas Reviewed work(s): Source: Desarrollo Econmico, Vol. 29, No. 115 (Oct. - Dec., 1989), pp. 309-329 Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3466877 . Accessed: 06/09/2012 09:25
Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp

.
JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org.

Instituto de Desarrollo Econmico y Social is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Desarrollo Econmico.

http://www.jstor.org

Desarrollo Econ6mico, v. 29, N? 115 (octubre-diciembre 1989)

Y DEFICITFISCAL. CONFLICTO DISTRIBUTIVO NOTAS SOBRE LA EXPERIENCIA ARGENTINA,1970-1987

DANIEL HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS*

1. Introduccion El analisis de los casos de alta inflacion muestra dos posiciones polares. Desde la perspectiva ortodoxa, los precios se determinarian periodo a periodo de acuerdo con el crecimiento de la oferta monetaria; en ultima instancia la inflacion "emanaria" simplemente del deficit fiscal. Los argumentos opuestos destacan el papel de las practicas de fijaci6n de precios en mercados no competitivos y, en algunas formulaciones, sostienen que la inflacion no depende de las variables fiscales. Tales hipotesis extremas no parecen describir bien el comportamiento de las economias inestables. Por un lado, la dinamica de la inflacion es una cuestion no trivial: en la determinacion de los precios influyen factores distintos que la velocidad de la expansion monetaria y las expectativas que se forman sobre ella. A la inversa, resulta muy peligroso ignorar el efecto del deficit fiscal sobre la inflacion, a traves de mecanismos de transmision diversos (y tal vez variables en el tiempo). La crisis de las finanzas publicas aparece como un hecho sistematico en las economias fuertemente inflacionarias; reciprocamente, seria muy dificil pensar en una estabilizacion duradera que no implique un cambio del comportamiento fiscal, de modo que el gobierno pueda financiarse sin recurrir a la emision monetaria en gran escala. Si se reconoce que existe una conexion bien definida entre deficit publico e inflacion, y que esta ultima perturba seriamente la actividad econ6mica, surge naturalmente la pregunta sobre que hace que se llegue a una "solucion" tan costosa socialmente. Segun una parte de la literatura de las "finanzas puiblicasmacroeconomicas" (en la terminologia de Persson, 1988), la evolucion de la politica fiscal podria interpretarse como resultado de una optimizacion intertemporal. En ultima instancia, la tasa de impuesto inflacionario seria tal que, en el margen, la distorsion que este causa se igualaria a aquella de los instrumentos alternativos. Es decir, la alta inflacion seria un estado elegido, obviamente a falta de otro mejor "tecnologi* Oficina de la CEPAL en Buenos Aires. Una version preliminar de este trabajo fue presentada en el seminario sobre Reformas Estructurales y Funcionamiento Macroecon6mico; CIEPLAN, Santiago de Chile, 12-14 de abril de 1989. Las opiniones expresadas en el trabajo son de exclusiva responsabilidad de los autores

310

DANIEL HEYMANN

Y FERNANDO

NAVAJAS

camente" factible. Si bien el argumento es (util para destacar que el deficit fiscal y su financiamiento monetario no aparecen arbitrariamente,es dificil aceptar sin mas discusion que una fuerte inestabilidad de precios es un optimo de algun tipo, generado por un proceso sistematico bien conocido por los agentes que operan en la economia. Para otro grupo de modelos, en cambio, la suboptimalidad de la inflacion resultaria a partir de un problema de inconsistencia temporal de las politicas: una mas baja inflacion podria ser alcanzada, pero no lo es (con los costos consiguientes) debido a la naturaleza del "juego" entre los individuos y el gobierno '. El reconocimiento, implicito en estos argumentos, de la importancia de las instituciones economicas es claramente un avance analitico. Sin embargo, la utilizacion del supuesto del agente representativo que se hace en gran parte de estos modelos ("como si" el sector privado y la autoridad de politica se comportaran como individuos con objetivos y percepciones definidas univocamente) y la interpretacion literal de las hipotesis usuales de informacion completa dejan lugar a dudas. Desde otra perspectiva, existe una larga tradicion en asociar la inflacion con situaciones de conflicto distributivo, en los que las demandas de los grupos que pugnan por apropiarse de recursos superan en el agregado a la disponibilidad de esos recursos (vease, por ejemplo, Prebisch, 1982; Hirschman, 1980; Hirsch y Goldthorpe, 1978; Mallon y Sourrouille, 1975). Aunque, en general, esta clase de analisis destaca la posibilidad de que haya inconsistencias en la formacion de precios y salarios (con el deficit fiscal siendo una respuesta endogena a la misma inflacion, por el efecto de rezago tributario)2, tambien es posible atribuir un papel activo en la generacion de presiones inflacionarias a la pugna distributiva que se manifiesta en la politica fiscal. Esta (ultima es la posicion que se adopta en el presente trabajo: no se entra en una discusion de los mecanismos de formacion de precios, sino que el interes se centra en explorar como las demandas sobre el sector p(ublico pueden dar lugar a desequilibrios financieros que promueven la inflacion 3. Ahora bien, en cualquier economia hay incentivos para que los grupos sociales busquen obtener transferencias a su favor. Si bien estas demandas
1 Segiin estos argumentos, existir{an estados de mis baja inflaci6n (que serian preferidos tanto por el gobierno como por los agentes privados), pero alcanzarlos requeriria que la politica econ6mica adopte compromisos que, llegado el caso, no tendria interes en cumplir. Una parte importante de estos modelos discute los incentivos para la politica monetaria en crear sorpresas inflacionarias para a lo largo de una curva de Phillips de corto plazo (Kydland y Prescott, 1977; explotar movimientos Barro y Gordon, 1983 a, b; vease la discusi6n de estos y otros modelos mis recientes en Persson, 1988, y Driffill, 1988). Aplicaciones vinculadas a la politica fiscal se hallan en Calvo, 1978; Sargent, 1986; Alessina y Tabellini, 1986; Lucas y Stokey, 1983; y Lucas, 1986. Rogers, 1986, analiza la interaccion entre el problema de inconsistencia temporal y las preferencias distributivas del responsable de polltica. 2 Sobre este efecto, v6ase Olivera (1967), Tanzi (1977), Canavese (1985). 3 Becker (1983) presenta un modelo de determinaci6n de la politica fiscal a partir de un juego entre grupos de presion. Tambi6n resulta relevante la discusi6n de Kornai (1980, 1986) sobre la generacion de restricciones de presupuesto blandas en organizaciones que interactuan con el gobierno. Un analisis formal del juego de demandas distributivas sobre el gobierno fue desarrollado en un trabajo anterior (Heymann, Navajas y Warnes, 1988; v6ase tambien Fraga y Werlang (1983), y Simon sen (1988).

CONFLICTO DISTRIBUTIVO Y DEFICIT FISCAL

311

pueden expresarse con mayor o menor intensidad segfn el pais, su presencia no parece un fenomeno especifico a los casos de alta inflacion. Una conjetura posible es que los sesgos inflacionarios se originan en la manera en que esta organizado el conflicto distributivo. Es comun que en las economias de alta inflaci6n la politica fiscal no se base en un presupuesto discutido y decidido de antemano, sino que resulte de las presiones que se ejercen "sobre la marcha"; ademas, los sistemas tributarios suelen ser poco efectivos, con una gran variedad de impuestos de base estrecha (por disefino o como efecto de la evasion) y una clara dificultad para incrementar la recaudaci6n. Estas caracteristicas institucionales probablemente contribuyen a incrementar el deficit piublico. Cuando no hay una negociacion "colectiva" del presupuesto, los grupos, de hecho, se encuentran en una relacion bilateral con el gobierno. Figuradamente, es como si hubiera un conjunto de 'ventanillas" a las que cada sector recurre para pedir transferencias o concesiones impositivas de diverso tipo. La capacidad de un grupo para lograr recursos en este juego depende de su capacidad de presion (o sea, del costo que podrian imponer al gobierno las acciones potenciales que sustentan los reclamos del grupo). Desde el punto de vista de un sector, las cargas que implica el financiamiento de las transferencias que obtiene (incluyendo las "perdidas sociales" de la inflacion adicional que pueda resultar) son poco relevantes4 y, en ausencia de un mecanismo institucional que reduzca los costos de transaccion, resulta dificil que se organicen coaliciones sectoriales que se opongan a las demandas de un grupo dado. En este juego bilateral, aun cuando el gobierno internalice los costos implicitos en un deficit elevado, toda la presion de los grupos se ejerce en la misma direccion: cada uno busca maximizar las transferencias a su favor, tomando como dato lo que los demas hacen. Como consecuencia, es probable que el deficit fiscal alcance un valor excesivamente alto y que para muchos de los grupos (y en el agregado), el resultado del juego implique un perjuicio neto, aiun cuando cada uno sea capaz de demandar con exito algunas transferencias. Este argumento sugiere que, cuando no existen instituciones presupuestarias en buen funcionamiento5 y los grupos tienen capacidad de influencia, es especialmente probable que aparezcan altos deficit fiscales. La presion por transferencias de diverso tipo tiene efectos inflacionarios especialmente fuertes cuando el aparato tributario es fragil y poco flexible. Esa caracteristica de los sistemas impositivos puede deberse en parte a razones "tecnologicas" o de organizacion administrativa. Pero tambien es posible que haya un bloqueo distributivo. En una econom ia en la que se desarrolla una fuerte pugna por ingresos (o bien no se descarta que en un futuro surja un gobierno
4 Esto es asi en general porque los costos estan diluidos. En el caso de las economias endeudadas, los acreedores externos son, sin duda, uno de los grupos con una sustancial capacidad de presion; es probable que los costos que las transferencias generan en el pa is pesen poco en sus preferencias. s Esto no es, obviamente, ex6geno del todo a la propia inflacion: con inestabilidad de precios resulta mas dificil elaborar y cumplir un presupuesto. Sin embargo, ese efecto no parece ofrecer una explicaci6n completa; hay evidencia de que una desinflaci6n transitoria no es suficiente para establecer por si sola los mecanismos presupuestarios que den consistencia a la politica fiscal.

312

DANIEL HEYMANN

Y FERNANDO

NAVAJAS

con "preferencias" muy polarizadas hacia ciertos sectores) seria de esperar que algunos grupos importantes asuman una posicion defensiva: permitir la puesta en marcha de un aparato impositivo eficiente implicaria asumir el riesgo de una fuerte redistribucion en su contra. De ahi resultaria un comportamiento algo paradojico: los impuestos "distorsionantes" (incluyendo el impuesto inflacionario) serian mas facilmente tolerados que un sistema con menos costos, porque habria mas restricciones al incremento de la carga sobre los grupos que detentan el poder de bloqueo. Un corolario seria que, en economias donde la "capacidad de veto" de los sectores frente a la amenaza de una redistribucion desfavorable esta mas o menos repartida, una reforma del sistema tributario puede requerir un compromiso a largo plazo (que involucre no solo a la administracion presente, sino tambien a sus potenciales sucesores) sobre el tipo de impuestos y el orden de magnitud de las tasas que se aplicaran. El analisis anterior es obviamente parcial. Sin embargo, tal vez tenga alguna relevancia para el anilisis de ciertos casos. La experiencia argentina parece interesante como materia para una discusion en ese sentido, dado el caracter agudo de la inflacion y la dificultad para encontrar mecanismos permanentes de financiamiento del sector piublico. En la proxima seccion se efectuia una breve lectura, no exhaustiva, de la historia reciente de la politica fiscal en la Argentina; a continuacion, se ensaya una interpretacion de la experiencia descripta. 2. Deficit fiscal e inestabilidad economica: 1970 y 1987 la experiencia argentina entre

En las ultimas dos decadas, y mas especialmente desde mediados de los setenta, la Argentina se ha caracterizado por una marcada inestabilidad de precios. Desde el punto de vista fiscal, los problemas de financiamiento han sido cronicos, tanto para los gobiernos civiles como para los militares. Si bien una comparacion internacional -con paises estables que han experimentado en algunos periodos deficit ma's altos que los que han sido tipicos en la Argentina- relativiza una asociacion simple y mecanica entre el desequilibrio fiscal y la inflacion, existen razones para argumentar que en una economia como la Argentina, con inflacion alta y persistente durante muchos afios, la estabilidad de precios seria consistente con un deficit mas bajo que en paises sin el mismo pasado inflacionario. La Argentina es un pais donde el sistema tributario es debil, puede presumirse que existen inconsistencias serias en la determinacion del gasto piublico, no existe un mercado de titulos de tamafno ni siquiera moderado y los individuos han desarrollado mecanismos efectivos para reducir sus tenencias de dinero. En tales condiciones, seria de esperar que una estabilizacion sostenida requiera de un esfuerzo particularmente intenso para equilibrar de modo mas o menos permanente las finanzas publicas. Diferentes estudios recientes formulan hip6tesis que, de un modo u otro, relacionan la crisis de la politica fiscal con desequilibrios acumulados

CONFLICTO DISTRIBUTIVO Y DEFICIT FISCAL

313

en las ultimas tres o cuatro decadas, que se vinculan con la forma en que el Estado ha participado en la economia6. Al margen de los origenes y causas precisas del problema fiscal, hay cierto consenso en sefialar que a comienzos de la decada del setenta se reforzaron las presiones estructurales hacia un deficit cronico (vease, por ejemplo, Carciofi, 1988, y Secretaria de Hacienda, 1989, parte IV, cap. 2); por ello, el periodo 1970-87 resulta lo suficientemente ilustrativo para los propositos de esta seccion. En el cuadro 1 se presenta la evolucion de los recursos, gastos y deficit (total y por jurisdiccion) del sector publico no financiero 7. Se observa un fuerte aumento del deficit a inicios de los setenta, con un maximo en 1975. La reducci6n del desequilibrio en los afios siguientes fue transitoria; los problemas fiscales tomaron un caracter particularmente agudo en los primeros afios de los ochenta, con la eclosion de la crisis de la deuda. En el periodo reciente, el desequilibrio fiscal se redujo en relacion con esos maximos, pero fue clara la dificultad para definir un esquema permanente de ingresos y gastos consistente con una baja inflacion. Un hecho destacable es que las variaciones en el deficit fueron, a lo largo del periodo, explicadas por movimientos disimiles en ingresos y gastos, en la estructura de estos ultimos, y en el desequilibrio de los distintos niveles de gobierno. Esto puede apreciarse mejor en el cuadro 2, en donde se discriminan las contribuciones de los distintos items del cuadro 1 a las variaciones en la necesidad de financiamiento, tomando como base el afio 1970. El aumento del desequilibrio de las finanzas publicas en la primera mitad de los setenta ocurrio tanto en la etapa final de un regimen de facto como en el gobierno constitucional que lo sucedio. A partir de 1973, en particular, la expansion del empleo y las remuneraciones del sector publico impulsaron la suba de los gastos corrientes tanto en la administracion nacional como en las empresas publicas y las provincias8. En estas ultimas, los gastos crecieron en forma considerable y las relaciones financieras con la Nacion (que tienen su expresion en el regimen de coparticipacion federal de impuestos) se hicieron menos transparentes9. Esto ocurrio especialmente en 1975 cuando, ademas, la recaudacion tributaria cay6 abruptamente, en medio de una fuerte aceleracion inflacionaria: la reduccion en los recursos corrientes da cuenta de la mayor parte del crecimiento del deficit (vease
6 Las politicas fiscales en la Argentina han sido analizadas, con diferentes perspectivas, en Carciofi (1989), FIEL (1987), Gerchunoff y Vicens (1989), y Porto (1989 a). 7 Una inclusion de los desequilibrios originados en las operaciones del Banco Central (el denominado deficit cuasi-fiscal) aumentar{a los valores del deficit, especialmente en los aios ochenta. A los efectos de este trabajo, un analisis del sector p6blico no financiero resulta ilustrativo. Sin embargo, conviene mencionar que las transferencias arbitradas desde el Banco Central han tenido gran iniportancia en ciertos periodos y que, en ocasiones, demandas que no fueron atendidas por la politica fiscal propiamente dicha se "trasladaron", tomando la forma de pedidos de asistencia financiera. 8 Esto estuvo facilitado por una politica salarial de equiparacion de remuneraciones entre los distintos niveles de gobierno que ya venia promoviendose desde el ano 1971 a traves de reglamentaciones dentro del propio sector publico. 9 Como se senala mas adelante, se pas6 a un regimen basado casi exclusivamente en aportes del Tesoro nacional obtenidos de negociaciones bilaterales, lo que "en muchos casos, constituyo una cliusula de 'reconocimiento de gastos' con independencia de la gestion del gobierno provincial" (Secretaria de Hacienda, 1989, p. 244).

314

DANIEL HEYMANN

Y FERNANDO

NAVAJAS

CUADRO 1 Recursos, erogaciones y necesidad de financiamiento del sector puiblico no financiero: periodo 1970-1987 (Unidades: porcentajes del PBI)
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978

Recursos corrientes, Gobierno General 22,9 Erogaciones corrientes, Gobierno General 17,8 Ahorro corriente de las Empresas Publicas 1,2 8,1 Erogaciones de capital, Sector PFblico Necesidad de financiamiento, Sector PIblico Administraci6n Nacional Provincias, MCBA y TNTF Sistema Nacional de Segur. Social Empresas Publicas Uso neto del cr6dito interno Uso neto del cr6dito externo Financiamiento del Banco Central Variaci6n neta de activos y pasivos financieros

20,3 17,4 0,4 7,9

18,3 16,2 0,6 8,3

19,0 19,5 0,3 7,4

21,9 15,6 21,8 21,5 0,2 -0,9 8,9 8,3

18,1 17,2 0,4 13,0

22,6 16,5 1,8 13,0

25,2 21,3 1,6 12,2

8,0 15,4 4,6 5,6 7,5 1,8 0,2 2,5 1,8 4,3 -1,2 -0,1 6,7 1,5 3,2 0,8 2,2 2,7 -0,1 -0,1 -0,0 -0,5 -0,3 -0,3 4,7 2,4 3,3 3,2 3,2 2,9 0,1 0,8 0,9 0,0 0,7 1,2 2,4 0,3 0,9 1,0 1,8 1,8 0,9 0,1 4,4 2,2 1,0 0,9 5,6 0,5 1,7 0,1 9,8 3,8

11,7 3,4 3,2 0,0 5,1 3,1 1,1 3,6 3,9

5,1 1,0 1,3 0,0 2,8 1,6 1,3 1,5 0,8

6,8 1,6 1,9 0,0 3,3 3,7 2,0 0,0 1,2

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

Recursos corrientes, Gobierno General Erogaciones corrientes, Gobierno General Ahorro corriente de las Empresas Publicas Erogaciones de capital, Sector Pi6blico Necesidad de financiamiento, Sector Publico Administraci6n Nacional Provincias, MCBA y TNTF Sistema Nacional de Segur. Social Empresas P6blicas Uso neto del cr6dito interno Uso neto del cr6dito externo Financiamiento del Banco Central Variaci6n neta de activos y pasivos financieros

26,0 27,5 25,3 22,7 21,7 22,2 27,0 21,3 24,5 27,2 25,9 26,4 25,8 25,4 - 0,7 - 1,2 - 1,9 - 3,8 - 2,4 - 1,4 - 1,5 6,6 7,6 8,6 9,2 9,5 7,9 10,2

25,4 24,2 23,7 24,9 0,5 - 0,6 7,2 7,0

6,2 7,5 13,3 15,0 0,3 1,0 6,0 4,1 1,4 1,9 2,1 3,9 0,0 -0,0 -0,0 -0,0 4,5 4,6 5,3 6,9 3,8 1,8 0,0 0,6 1,9 1,5 3,5 4,0 4,3 5,1

15,6 3,8 5,2 0,8 5,9

8,3 5,9 4,3 12,6 1,7 -5,6 -5,4 -3,6 6,2 5,4 6,3 7,1 1,3 0,9 0,7 1,2 4,8 4,0 2,2 3,9 0,9 4,2 0,0 3,2

5,0 -1,6 -0,6 -0,3 -0,1 4,0 0,2 -0,4 0,9 1,3 0,0 5,7 2,3 4,7 15,4 3,9 1,6 7,9 2,9 0,5

0,6 -0,1

Fuente: Oficina de la CEPAL en Buenos Aires sobre la base de datos de la Secretaria de Hacienda.

CONFLICTO

DISTRIBUTIVO

Y DEFICIT

FISCAL

315

CUADRO 2 Contribuciones a la variaci6n de la necesidad de financiamiento del sector pfiblico entre 1970 y afnos seleccionados (a) (Unidades: porcentajes)
1975 1977 1980 1983 1987

Recursos corrientes Gobierno Nacional (b) Erogaciones corrientes Gobierno Nacional Ahorro corriente de las Empresas Puiblicas(b) Erogaciones de capital Sector Pi6blico Necesidad de financiamiento Sector Publico Administraci6n Nacional Provincias, MCBA y TNTF Sistema Nacional de Seguridad Social Empresas Publicas

53,3 26,6 15,5 :.6 100,0 40,8 43,4 - 1,3 17,1

7,0 - 39,2 - 18,5 150,8 100,0 67,2 17,6 3,6 11,5

- 81,7 117,7 43,3 20,7 100,0 38,9 20,7 1,4 38,9

8,2 61,6 26,2 4,0 100,0 36,1 32,0 6,8 25,2

- 24,5 (c) 108,5 28,4 - 14,5 100,0 - 36,1 97,1 15,9 23,1

(a) Las variables representadas en el cuadro estan definidas como 00* (xt - x70)/(dt - d70), donde xt es el valor de un ktem (o de la necesidad de financiamiento de una jurisdicci6n, segun corresponda) en el ano t y dt es la necesidad de financiamiento del sector publico no financiero consolidado. (b) Esta variable esta considerada con el signo inverso. Por ejemplo: la contribucion es positiva en un periodo de aumento del deficit si, en ese periodo, disminuyen los recursos (o el ahorro de las
empresas, segun el caso). (c) lncluye los recursos del ahorro obligatorio, Fuente: Cuadro I. por un monto de 0,2 % del PBI.

el cuadro 2); la necesidad de financiamiento alcanzo a un 15 % del PBI y fue cubierta predominantemente con emision monetaria '0. El ajuste que sobrevino con el regimen militar que se instalo en 1976, se apoyo especialmente en una reversion brusca de la expansion anterior de los gastos en personal: de un maiximo de casi 12 % del PBI en 1975, estos cayeron en 1977 a un minimo inferior al 7 % del PBI. La reduccion en el empleo y en el salario real abarco a todas las areas del sector pfublico y fue especialmente fuerte en algunas empresas. Esto origino una caida en los gastos corrientes (vease el cuadro 2), que mas que compenso la suba de los gastos en bienes y servicios. Sin embargo, hubo una fuerte expansion de los gastos militares y de las erogaciones de capital; estas fultimas alcanzaron un 12 % del PBI en 1977 '. La politica de gasto puiblico de este periodo parece haber implicado un importante flujo de recursos al sector privado contratista asociado a la obra pfublica; la poca rentabilidad y la fragilidad financiera de diversos proyectos implico una inercia deficitaria no despreciable en futuros ejercicios. Desde el punto de vista tributario, se observ6
10 La "variaci6n neta de activos y pasivos financieros" que aparece en el cuadro I refleja el movimiento de cuentas que el sector publico no financiero tiene en bancos oficiales; en la medida en que ello implica la movilizacion de recursos monetarios, es equivalente al financiamiento a trav6s de emisi6n. 11 Asi, los gastos de capital explicaron una vez y media el aumento del deficit entre 1970 y 1977; v6ase el cuadro 2.

316

DANIEL HEYMANN

Y FERNANDO

NAVAJAS

una mejora en la recaudacion, tanto nacional como provincial; en las provincias hubo un ajuste financiero muy fuerte, que permitio restablecer transitoriamente las transferencias de la Naci6n a niveles ma s cercanos a los historicos. Al mismo tiempo, si bien nunca se consiguio llevar el deficit a valores no inflacionarios, se conto con mejores perspectivas de colocacion de deuda interna de corto plazo, asi como con un creciente financiamiento externo. Entre 1980 y 1981 se produjo un fuerte desequilibrio de las finanzas puiblicas, como preludio de una crisis fiscal sin precedentes. Afin cuando en 1980 se registro un maximo en la recaudacion tributaria, hubo una suba importante de los gastos, al tiempo que se acumulaban presiones que harian eclosion en periodos siguientes. Por un lado, aumentaron los salarios en el sector puiblico, probablemente como reflejo del atraso cambiario que caracterizo al periodo. Por otro lado, se modifico el regimen impositivo, de una forma que implico una caida en la recaudacion total y un "ablandamiento" de las restricciones de presupuesto; en particular, se desequilibraron las finanzas provinciales, que volvieron a hacerse dependientes de las transferencias del Tesoro 2. La politica de estabilizacion del periodo 1978-1981 -que se baso en un manejo pautado de tipo de cambio y tarifas pfublicasorigino una crisis financiera severa y un gran endeudamiento externo, lo que repercutio fuertemente en las finanzas pfublicas en los afnos sucesivos. El control financiero de las empresas pfublicas,que habia sido relativamente exitoso en los primeros afios del regimen, tambien se deterioro: el retraso tarifario erosiono los ingresos por ventas al tiempo que se manifestaban presiones sobre los gastos corrientes tanto en personal como en bienes y servicios (que venian creciendo con una tendencia bien definida); la respuesta transitoria a estos desequilibrios fue inducir a las empresas a recurrir al endeudamiento interno y, especialmente, externo 13. La inversion puiblica, si bien reducida respecto de los valores maximos de la segunda mitad de los setenta, todavia se mantuvo elevada (en 1980 fue, como porcentaje del PBI, un 15 % superior al promedio 1970-75). En 1981, el deficit del sector publico no financiero supero el 13 % del PBI (una cifra s6lo superada antes en 1975), y se financio en proporciones no muy distintas a traves de la emision, el endeudamiento intemo y el externo.
12 A fines de 1980 se eliminaron los aportes patronales al sistema de seguridad social y al Fondo Nacional de la Vivienda lo que, se esperaba, seria compensado por una generalizaci6n del impuesto al valor agregado. Este cambio, si bien representaba una disminucion en los impuestos al trabajo, y ampliaba la base de un impuesto con un potencial de recaudaci6n importante, se implement6 de un modo que dio lugar a desequilibrios notorios. Por un lado, se permiti6 al sistema nacional de seguridad social (que perdia una fuente directa de fondos) girar con cargo a la totalidad de la masa de impuestos coparticipables con las provincias (entre los que se halla el IVA); esto significaba una mayor facilidad por parte del sistema para acceder a recursos y no limitar sus erogaciones, al tiempo que implicaba una detraccion severa de fondos que en principio correspond ian a las provincias. Esta erosion de los ingresos tributarios de las provincias junto con un aumento de sus gastos -que en gran parte resultaron de una descentralizacion de gastos en educaci6n, salud y algunos servicios antes cubiertos por la Naci6n- desarticul6 las relaciones financieras entre el gobierno central y las provincias y abri6 el camino para que estas ultimas presionaran individualmente por transferencias directas de la Tesoreria. 13 El endeudamiento externo de las empresas publicas no solo se utiliz6 para financiar a esos entes, sino que tambien se emple6 como medio para sostener transitoriamente las reservas, ante la gran demanda de divisas por parte del sector privado.

CONFLICTO

DISTRIBUTIVO

Y DEFICIT FISCAL

317

Entre 1981 y 1983 se observa una verdadera eclosion del desequilibrio fiscal. Hubo una fuerte caida de la recaudacion tributaria, debida en parte a la aceleracion inflacionaria y tambien a un incremento en la evasion impositiva. Ademas, se asistio a una proliferacion de desgravaciones impositivas asociadas a regimenes de promocion industrial; se otorgaron mecanismos de diferimiento tributario sin ajuste por precios y otros subsidios que operaron a traves de avales crediticios y tarifas publicas reducidas a los sectores promocionados. En materia de gastos corrientes, la carga de los intereses externos tuvo un fuerte aumento, mientras crecian las demandas salariales, especialmente en 1983. Asimismo, la crisis de endeudamiento del sector privado genero grandes transferencias de ingresos: el traspaso al gobierno de una porci6n importante de esa deuda se opero a traves de mecanismos de subsidios relativamente ocultos como los seguros de cambio, los swaps y los avales otorgados por el sector publico14; ademas, se presiono por una licuacion de pasivos en moneda local que, acompafiada por la monetizacion de la deuda pfublica interna, provoco un importante efecto inflacionario. En resumen, la imagen que surge de este periodo es la de una politica fiscal dislocada, que no podia sostenerse ni sobre la coaccion ni sobre el consenso, y que se acomodo de un modo poco sistematico a la variedad de presiones que enfrentaba; esto resulto en un gran aumento del deficit (pese a la caida de los gastos de capital), mientras que al mismo tiempo se veia limitada la capacidad de acceso al credito. El gobierno constitucional que se inici6 en 1983 mostro interes en moderar el desequilibrio fiscal. En 1985 y 1986 hubo un aumento importante en la recaudacion tributaria y en los ingresos fiscales en general; sin embargo, este efecto se baso en parte en instrumentos de poca solidez, como la aplicacion de elevados derechos de exportacion (que posteriormente se fueron reduciendo), el adelanto de las tarifas pfiblicas con respecto a los salarios de las empresas y la aplicacion de impuestos extraordinarios. Al margen de los efectos transitorios derivados de las variaciones de precios relativos, resulto dificil comprimir el volumen del gasto corriente. Es decir que el esfuerzo por reducir los deficit periodo a periodo no estuvo apoyado en un cambio sostenible del regimen fiscal; en forma recurrente aparecieron problemas financieros en diversas areas del gobierno. De cualquier modo, se ensayaron politicas orientadas a dar mayor transparencia a las relaciones financieras dentro del sector publico, para reducir la dependencia de las finanzas de algunos entes (provincias, seguridad social y empresas piublicas, en especial) de los aportes de la Tesoreria. Sin embargo, los resultados fueron parciales y, en algunos casos, se basaron en aumentar ciertos impuestos de facil recaudaci6n (combustibles y cigarrillos, por ejemplo) pero con los costos resultantes de aplicar tasas muy altas sobre una base estrecha'5.
14 Carciofi (1988) estima el monto de las transferencias originadas en los dos primeros mecanismos en 7.000 millones de d6olares,lo que agreg6 un flujo anual de obligaciones del orden del I %o del PBI. Asimismo, entre 1976 y 1988 el Estado argentino otorgo avales respaldando operaciones crediticias por un monto de 6.800 millones de d6lares; de ellos alrededor de 3.000 millones corresponden al sector privado nacional; el 60 % de esta ultima cifra se otorg6 en el periodo 1979-83. 15 Si bien los niveles de recaudacion del periodo 1984-1987 son comparables a los de principios de los setenta, es de presumir que aument6 el grado de distorsi6n (dada la existencia de un nu-

318

DANIEL HEYMANN

Y FERNANDO

NAVAJAS

En sintesis, el manejo de la politica fiscal en este periodo se vio limitado por la ausencia de un esquema mas o menos permanente de ingresos y gastos, lo que genero inestabilidad en el uso de los instrumentos; la administracion de las finanzas publicas siguio condicionada por fuertes presiones desde diversos sectores, y por la acentuacion de cambios estructurales que venian operando desde afnos atras16, que hicieron mas dificil una estabilizacion fiscal sostenida. La breve descripcion hecha hasta aqui sugiere que, en las ultimas decala das, politica fiscal evoluciono de un modo inestable, y no logro resolver el cronico desequilibrio financiero del gobierno, ni administrar de modo consistente las demandas que se ejercian sobre ella. En lo que resta de esta seccion se consideran muy brevemente los casos de algunos sectores e instituciones particulares, como forma de ilustrar algunos problemas tipicos de la administracion fiscal. Relaciones financieras Nacion-provincias Las relaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales han sido determinadas en gran medida por el regimen de coparticipacion federal de impuestos, segun el cual se unifica la recaudacion de algunos deben repartirse territorialimpuestos (aquellos que constitucionalmente esta facultada a legislar tambien la de la "en cabeza" Nacion, que mente) sobre los mismos. Una vez efectuada la recaudaci6n, el producido se distribuye, primero entre la Nacion y el conjunto de provincias (la denominada "distribucion primaria")17 y luego entre estas (ultimas (proceso denominado "distribucion secundaria"). De esta manera, las provincias cuentan legalmente con recursos preestablecidos, adicionales a los impuestos de su exclusiva jurisdiccion (tipicamente, impuestos a la propiedad); en la logica de ese sistema, los aportes del Tesoro Nacional (ATN) quedarian reservados para situaciones de emergencia economica. En los hechos, sin embargo, en los ultimos quince anios se produjeron sucesivas modificaciones del regimen,
mero elevado de tributos con tasas legales elevadas pero una baja recaudacion efectiva, junto con unos pocos impuestos faciles de cobrar, con tasas muy altas). Un ejemplo seria el caso del financiamiento del sistema de seguridad social, cubierto en un 40 % por solo dos tributos afectados a ese fin (combustibles liquidos y telefonos) y el del impuesto a los cigarrillos, cuya recaudacion, luego de un aumento destinado a financiar desequilibrios excepcionales en las provincias, super6 ampliamente en 1988 a los ingresos provenientes del comercio exterior. 16 Un ejemplo notable de estos cambios es la gran demanda de recursos por el sistema de seguridad social (vease el cuadro 2); sobre este punto se vuelve mas adelante. Otro importante efecto exogeno fue la menor capacidad de recaudacion de los impuestos a las exportaciones agropecuarias, debido a la baja de precios internacionales. Por ultimo, no es desdeiiable el impacto del deterioro en la capacidad administrativa del Estado. que hizo mas dificil una asignacion mas o menos eficiente de recursos muy escasos. 17 La ley dictada originalmente en 1935 fijaba una fracci6n de distribucion primaria para las provincias del 29,1 %. Sin embargo, la participacion efectiva de las provincias fue variable, con un minimo del 18 % en 1946 y valores del 35-40 % a principios de los setenta. En 1973, se estableci6 por ley un porcentaje del 48,5 % para las provincias; una ley sancionada en 1988 elevo ese porcentaje a 57,7 % para el periodo 1988-89 (56,7 % de distribucion automatica y I % de aportes del Tesoro Nacional) (vease Secretaria de Hacienda, 1987).

CONFLICTO

DISTRIBUTIVO

Y DEFICIT FISCAL

319

que tendieron a modificar criterios de distribucion secundaria'8 y otras que virtualmente desarticularon el sistema (como la realizada en 1980; vease la nota 13). De hecho, desde mediados de los anos setenta se venia observando una tendencia a hacer un uso intensivo de los ATN, los que en periodos de fuerte desequilibrio financiero provincial y nacional (1975 y 1983, por ejemplo) superaron ampliamente (en relaciones de 3 a 1 y casi 2 a 1 respectivamente, para los afnoscitados) a las transferencias de impuestos coparticipables. Cuando la ley de coparticipacion vigente desde 1935 caduco en 1984, se sucedieron tres ejercicios fiscales en donde el total de impuestos coparticipables ingresaba a la Tesoreria y esta negociaba las transferencias a las provincias en forma bilateral con cada una de ellas: para ese entonces, se habian desdibujado totalmente no solo las relaciones financieras entre el gobierno nacional y los estados provinciales, sino tambien, y principalmente, la relacion entre ingresos y gastos en el proceso de decision de las provincias. La expansion historica del gasto provincial, bastante comprensible si se tiene en cuenta que se produjo en el periodo una descentralizacion de responsabilidades impulsada por la Nacion (vease nuevamente la nota 13), se realiz6, sin embargo, bajo restricciones de presupuesto no definidas de antemano, por lo que era de esperar que ese crecimiento se produjera de una forma poco ordenada. Atendiendo al aumento de sus gastos, las provincias presionaron siempre por un coeficiente de distribucion primaria mas elevado. La respuesta de la Nacion ante estos avances fue generalmente la de buscar fuentes alternativas de financiamiento tributario y no tributario, dejando caer la importancia de la recaudacion a coparticipar, pero esto, a su vez, ahondaba el problema, al hacer que las provincias presionaran individualmente por mayores ATN (muchas veces, como a mediados de los setenta y a comienzos de los ochenta en situaciones de desequilibrio consumado). En este sentido, la nueva ley de coparticipacion sancionada a comienzos de 1988 busc6 dar una base mas estable a la distribucion primaria, y limitar los ATN a un 1 % del total de recursos coparticipables. Sistema de seguridad social A diferencia de los desequilibrios observados en otras areas del sector puiblico, que han respondido a la presencia mas o menos persistente de restricciones de presupuesto blandas, el deficit del sistema de seguridad social es un caso de desajuste estructural, que obedece en parte a decisiones irreversibles de politica, y en parte a desarrollos demograficos exogenos. El punto, al que se ha hecho referencia en forma insistente en debates recientes, es que el sistema paso en cuatro decadas de ser una fuente considerable
18 Porto (1988) realiza un analisis econ6mico de distintos criterios de distribucion secundaria. Un trabajo reciente del niismo autor (Porto, 1989 b), efect6a un analisis de las relaciones fiscales entre la Naci6n y las provincias; en particular, se estudian las consecuencias de la centralizacion de de las decisiones de gasto sobre las restricciones presudecisiones recaudatorias y la descentralizaci6n puestarias percibidas por las provincias.

320

DANIEL HEYMANN

Y FERNANDO

NAVAJAS

de financiamiento a constituirse en un factor importante de los deficit agregados 19. Como se menciono anteriormente, en algunos periodos los egresos del sistema se expandieron, alentados por relaciones financieras que permitieron el acceso directo y poco restringido a fondos coparticipables. Sin embargo, resulta claro que -al igual que otros grupos destinatarios de gastos de tipo social- el sector pasivo no constituyo un grupo de presion efectivo sobre el presupuesto, a juzgar por la caida sustancial en la jubilacion promedio 20. La precariedad de esta situacion es tal que, de revertirse aun moderadamente, causaria graves problemas para las finanzas publicas; por ejemplo, se ha estimado que, de retornar la remuneracion media del sistema al nivel que tenia en 1974, se produciria un incremento del gasto superior al 5 % del PBI anual (segun estimaciones de la Secretaria de Hacienda, 1989, cuadro VII.7, pag. 329). Los esfuerzos por recuperar las prestaciones han enfrentado notorias dificultades y, en algunos casos, implicaron introducir distorsiones adicionales en la tributacion a efectos de generar fondos destinados a las cajas de prevision. En todo caso, el sistema jubilatorio, al igual que otras areas de gasto social, ha venido sufriendo por largo tiempo de la competencia que ejercieron en la asignacion de los fondos publicos las transferencias a empresas, tanto publicas como privadas. Su bsidios a empresas privadas A fines de los anios sesenta y principios de los setenta se crearon diversos instrumentos legales destinados a promover la actividad de empresas en sectores y regiones especificos21 y a facilitar la ejecucion de obras publicas de gran envergadura. Estos regimenes, si bien no tomaron importancia de inmediato, se convirtieron con posterioridad en canales para la transferencia de recursos de gran magnitud a un conjunto de empresas privadas. Los mecanismos de la promocion industrial fueron usados intensivamente desde 1981, cuando se generalizaron presiones por obtener incentivos fiscales por la via de desgraEste vaciones impositivas, las que alcanzaron un monto considerable22.
19 Esto puede observarse en el cuadro 2. Una informacion mas detallada se encuentra en Secretaria de Hacienda (1989, cuadros 111.9 y IV.6, pp. 307 y 317, respectivamente); de allii resulta que de un superavit acumulado del 27,5 o/ del PBI para la decada del cincuenta, se paso a un superavit pricticamente nulo en los ailos sesenta. En el periodo 1980-87 el deficit acumulado fue cercano al 5 % del PBI, mientras que entre 1984 y 1987 la necesidad de financiamiento del sistema fue, en promedio, superior al 1 % anual. 2 Frente a un volumen de transferencias que no crecio marcadamente en relaci6n al PBI, el numero de beneficiarios del sistema paso de 208.000 en 1950 a 2.342.500 en 1980 (un aumento superior al 1.000 %), mientras que la poblaci6n ocupada remunerada crecio en el mismo lapso un 41 % y la poblaci6n total un 73 %. Vease Secretaria de Hacienda (1989). 21 Estos regimenes se basan principalmente en el otorgamiento de desgravaciones y diferimientos impositivos (para un analisis detallado, v6ase Artana, 1989; Azpiazu, 1988). En el mismo periodo se dict6 la ley de Compre Nacional, que restringe las compras de bienes y servicios por parte del sector publico a empresas radicadas en el pais. 22 En el mensaje de presupuesto para 1989 (Secretaria de Hacienda, 1989, p. 273) se estima

CONFLICTO

DISTRIBUTIVO

Y DEFICIT FISCAL

321

proceso se vio facilitado por la existencia de normas legales que daban a los interesados derechos con muy pocas restricciones. A partir de 1984 se intent6 contener el aumento de las transferencias a traves de la fijacion de cupos para su otorgamiento en la ley de presupuesto. Sin embargo, esto no tuvo grandes efectos, lo que llevo al Ejecutivo a proponer en 1988 la modificacion del marco legal que amparaba dichos regimenes. La presion por transferencias se manifesto tambien con claridad en el traspaso de la deuda externa privada al sector publico; de indole parecida (aunque con efectos directos menos obvios sobre las finanzas p(ublicas) fue la licuacion de pasivos privados en moneda nacional en la primera parte de los ochenta. Sobre la naturaleza de estos episodios interesa remarcar, en primer lugar, que fueron inducidos por una amenaza de colapso generalizado de empresas y bancos, que ejercio una fuerte presion sobre el sector pfublico; en segundo lugar, los instrumentos empleados (swaps, seguros de cambio, otorgamiento de avales luego cancelados por el Estado, restructuracion de pasivos financieros a tasas de interes reguladas) hicieron poco transparente el otorgamiento y el monto de esos subsidios23. Empresas publicas En pocas partes del sector puiblico ha sido la generacion endogena de restricciones de presupuesto blandas tan clara como en las empresas, tornando esteriles o transitorios muchos intentos de ordenarlas financieramente. Al margen de factores estructurales -que explicarian las persistentes dificultades financieras de algunos sectores como el de los ferrocarriles- la dificultad en definir un sistema de control con objetivos e incentivos precisos ha promovido el desarrollo de relaciones financieras proclives a la generacion de deficit altos. Sin embargo, la definicion de mecanismos que eviten ese sesgo no parece ser una tarea facil cuando el problema de control no puede siquiera reducirse a una relacion de tipo bilateral: estan involucrados diversos grupos de interes (planteles directivos y profesionales, sindicatos, proveedores privados de bienes y servicios, etcetera), cuyas estrategias coinciden o se complementan en mas de una oportunidad24. En estas condiciones, la demanda de fondos de las empresas sobre la
"ha sido alto y creciente en el tiempo: 1,2 % del PBI en 1982, que el costo fiscal de los incentivos... 1,3 % en 1983, 1,4 % en 1984, 2,0 % en 1985 y 2,6 % en 1986". En 1983, por ejemplo ..."casi uno

de cada cinco australes invertidos por el sector privado estaba acogido a algun regimen de desgravacion fiscal" (op. cit.). 23 En los ultimos anos, se ha intentado hacer mis explicitos los mecanismos de subsidio; una cuantificacion para 1987 del costo fiscal de distintas transferencias al sector privado fue realizada por la Secretaria de Hacienda (1989, p. 270), estableciendose su monto en una cifra cercana a los 4.000 millones de dolares, o sea alrededor de dos tercios del deficit p6blico total de ese ano. 24 La cuesti6n se complica aun mas cuando, como ha sucedido en varios periodos en la Argentina, se intenta que las empresas pfublicas actuen en funci6n de objetivos macroeconomicos o bien sirvan de canales para efectuar transferencias que resultan de la interacci6n entre el gobierno y, por ejemplo, ciertos grupos de usuarios de los bienes y servicios. Esto no s6olotiene un efecto directo sobre las finanzas de las empresas involucradas sino que tiende a "ablandar" la restricci6n de presupuesto que ellas perciben.

322

DANIEL HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS

Tesoreria alcanzo valores significativos en algunos periodos. En la crisis de 1975, estas demandas se originaron en los mayores gastos en personal; en 1976-79, cuando en un marco politico autoritario se reforzo el poder de la Tesoreria, se revirtio esa situacion pero, en cambio, aparecieron presiones desde sectores interesados en el crecimiento de la inversion piublica y en la provision de bienes y servicios no personales 25; mas tarde, jugaron la pesada carga financiera y las presiones salariales. Muchos de los mecanismos redistributivos a traves de las empresas piublicas -aun los que involucran al sector laboral, a traves de clausulas no salariales de las convenciones colectivas de trabajo- operan de modo semioculto; por ello, gran parte del esfuerzo puesto en afnos recientes se dirigio a tratar de explicitar las restricciones de presupuesto. Casos tipicos son la imposicion de limites al volumen o monto global de ciertas partidas de gastos y, en 1988, la decision del gobierno central de tomar a su cargo los intereses de la deuda externa de las empresas a cambio de eliminar de la ley de presupuesto las transferencias de la Tesoreria, supuestamente destinadas a atender esos compromisos. Este ultimo cambio, que resultaria irrelevante para la teoria tradicional de empresas piublicas26, tendria una justificacion en un contexto institucional como el vigente, con graves problemas de informacion asimetrica y de "comportamiento oportunista", que dificultan el control financiero. 3. Conflicto distributivo, instituciones y sesgo deficitario En la experiencia argentina han habido dificultades persistentes en cuanto al funcionamiento de mecanismos institucionales basicos: en especial, los presupuestos no funcionan como restricciones efectivas y pareceria que ellos no influyen grandemente en la determinacion del gasto 27. Los comentarios referidos a algunos sectores particulares, hechos en la seccion anterior, sugieren la existencia de problemas institucionales distintos o especificos a cada uno de ellos: falta de consistencia en el disefio de las relaciones financieras entre la Nacion y las provincias, que pasan por la determinacion de la distribucion primaria/secundaria del regimen de coparticipacion; sectores con desequilibrios estructurales como el de seguridad social, que imponen una carga, al menos potencial, muy elevada; presiones desde el sector privado
25 En el mensaje del proyecto de ley de presupuesto para 1989, se sugiere que el fuerte aumento de las erogaciones de las empresas publicas en bienes y servicios no personales (los que crecieron en terminos reales un 150 % entre 1970 y 1984, pasando de ser un 48,5 % a un 83,6 % del PBI de las empresas p6blicas) puede haberse originado -al margen de cambios en condiciones tecnolo6gicas o de mercado- en un sesgo en las contrataciones con el sector privado. 2 Vease Rees (1984, cap. 2); la te-oria usual asimila la fijaci6n de precios y el resultado financiero de la empresa a un problema de tributaci6n indirecta en donde lo que interesa es el monto global del d6ficit o superaivit (vis-a-vis el uso de formas alternativas de financiamiento provenientes del resto del sector p6blico) sin importar la descomposici6n del mismo entre intereses, depreciacion, transferencias positivas (o negativas) al Tesoro, etcetera. 27 De hecho, en buena parte del periodo reciente, los presupuestos fueron aprobados cuando el afo fiscal ya estaba muy avanzado o, inclusive, posteriormente a su terminaci6n.

CONFLICTO

DISTRIBUTIVO

Y DEFICIT FISCAL

323

empresarial por transferencias que operan por la via de desgravaciones impositivas o fuerzan soluciones a crisis mas o menos severas de endeudamiento; y, ademas, una vinculacion financiera entre el Tesoro y las empresas piublicas que no esta definida de un modo sistematico. Sin embargo, el rasgo distintivo comun a todos estos casos es que los grupos involucrados acceden a transferencias en forma independiente, a traves de una negociacion bilateral que no parece autolimitarse por los costos que implica un deficit elevado. En un contexto institucional como el ilustrado en la seccion anterior, cada grupo o sector aparece inmerso en una relacion bilateral con el gobierno, de quien reclama transferencias de fondos; la oposicion potencial surge del mismo gobierno 28, con poca participaci6n del resto de los grupos29. Bajo determinadas condiciones, el grupo obtiene efectivamente la transferencia y el costo (que incluye la perdida atribuible al mayor deficit fiscal, con su impacto inflacionario) esta diluido en el conjunto; pero al generalizarse esta situaci6n a todos los grupos (que obtendrian transferencias por un monto que esta en relacion directa a su poder de presion), y ante la ausencia de impuestos poco distorsionantes con suficiente capacidad de recaudacion, se genera un deficit que debe cubrirse con el impuesto inflacionario. Asi, cada grupo termina recibiendo ventajas, no de la transferencia bruta que obtiene, sino de la diferencia entre el pago que le entrega el gobierno y el pago promedio al que acceden los otros grupos (lo que podria denominarse "transferencia neta") y, ademas, debe asumir una parte del costo social del deficit que se genera, que viene dado por la distorsion que significa el impuesto inflacionario, o, mas generalmente, por los costos de la inflacion30. Sin embargo, ninguna de las dos variables (transferencia neta y deficit fiscal) es explicitamente materia de negociacion para los grupos, dado el entorno
28 El caso en que el gobierno percibe un beneficio en efectuar la transferencia es trivial: claramente, no hay "conflicto de intereses", por lo que el pago se realiza. La posibilidad que interesa enfatizar aqui es aquella donde el gobierno transfiere fondos a un grupo al que no desea favorecer, o bien entrega mas recursos a un grupo de lo que consideraria optimo en virtud de los costos que ello conlleva. 29 Este supuesto, que es importante para el argumento, pretende reflejar la falta de incentivos de un grupo determinado para realizar unilateralmente actos de oposici6n a las concesiones que obtienen otros (dado que los costos de intentar tal oposici6n por si solo son presumiblemente altos en comparaci6n con la p6rdida que implica para el grupo individual el financiamiento de la transferencia que el otro recibe), asi como la dificultad en organizar una coalici6n de diversos grupos afectados si el juego esta configurado por "ventanillas" de negociacion bilateral con el gobierno y, por lo tanto, no existen instituciones (como un presupuesto limitante, determinado por via legislativa) que faciliten el armado de esas posibles coaliciones. El caso argentino parece conformarse bastante bien a esta descripcion, con ejemplos de transferencias importantes que no han encontrado una limitaci6n proveniente de los grupos que en ultima instancia financiaron las transferencias. 30 Aunque el ejercicio de referencia (vease Heymann, Navajas y Warnes, 1988) modela un estado de equilibrio, parece preferible interpretar estas perdidas como incorporando los costos provenientes de la inestabilidad de precios (v6ase, por ejemplo, Leijonhuvfud, 1977 y 1984; Heymann, 1986), al margen de la posible "distorsion" derivada de la depreciaci6n anticipada de los saldos monetarios. El argumento esbozado aqui no intenta analizar explicitamente los costos de la inflaci6n; lo
que interesa

tomando a esos costos como dato. De cualquier modo. se esperaria que, cuando la politica fiscal surge, periodo a periodo, de un conjunto de negociaciones bilaterales como el comentado, la distribucion de perdidas y ganancias y, tal vez tambien el volumen agregado del deficit, tengan una apreciable variabilidad en el tiempo.

enfatizar

es el efecto

de un cierto

mecanismo

de determinaci6n

de la politica

fiscal,

324

DANIEL HEYMANN

Y FERNANDO

NAVAJAS

institucional que hace que las transferencias se negocien en forma descentralizada. Asi, puede surgir facilmente una suboptimalidad en el resultado del juego y son concebibles casos en que (dado el costo social de la inflacion) gran parte de los grupos terminen en peor situacion que antes de efectuarse el mismo. Dada la existencia de las "ventanillas" a las que los sectores pueden recurrir, ellos tienen incentivos para demandar la mayor transferencia bruta posible. Para cada uno de ellos, el hecho de que los demas ejercen presion para conseguir ventajas es un dato, y no hay ning(unmecanismo que Ileve a moderar las demandas. El juego resulta entonces de suma negativa: al obtener una transferencia, un grupo descarga sobre otros el peso de su financiamiento y, al mismo tiempo, impone un costo social al conjunto. Es posible que el gobierno (entendido aqui como la autoridad que decide y otorga efectivamente las transferencias) incorpore los costos sociales en sus calculos, pero ello no alcanza para resolver la suboptimalidad del juego, debido a la presion que individualmente realiza cada grupo. Por otra parte, si bien el gobierno puede tener objetivos distributivos -entendidos como su deseo de "limitar menos" las transferencias a un grupo dado-, su existencia no es necesaria para que el resultado sea suboptimo: un caso posible es aquel en que cada grupo tiene el mismo poder de presion y el gobierno es insesgado en sus preferencias, resultando transferencias brutas de igual monto, transferencias netas iguales a cero y quedando como residuo un costo social positivo a repartirseentre los sectores. En ultima instancia, el problema basico radica en que el sistema descentralizado de las "ventanillas" crea incentivos individuales que llevan a aumentar las perdidas agregadas, porque enmascara la competencia entre los grupos por la distribucion de ingresos (haciendo parecer que los grupos se enfrentan con el gobierno, y no entre si) y hace que ellos ejerzan su capacidad de presion de un modo que no permite tener en cuenta plenamente el costo social del conjunto de demandas. Al margen de las simplificaciones que tiene todo analisis estilizado, varios de los casos y episodios comentados en la seccion anterior parecen adecuarse bien a esta idea de ventanillas y sesgo deficitario. Tal vez el caso mas claro es el de las relaciones financieras Nacion-provincias: en muchos periodos, se sustituyo a los mecanismos de distribucion primaria y secundaria de impuestos por transferencias ligadas a demandas individuales; la imposibilidad de arbitrar una solucion conjunta para establecer el volumen de recursos a ser distribuidos (incluyendo la importancia de los impuestos coparticipables en el total de recursos tributarios) termino dando lugar a situaciones de desequilibrio generalizado. Esto fue especialmente critico al descentralizarse decisiones de gasto (lo que, en principio, podria haber reducido los costos de asignacion) sin que estas incorporaranal mismo tiempo restricciones presupuestariasa nivel individual o agregado. Tambien parece posible asociar algunos cambios en el patron de gastos con variaciones en el poder de presion relativo de los sectores (como en el caso de los aumentos de gastos corrientes en 1975 y su sustitucion por

CONFLICTO

DISTRIBUTIVO

Y DEFICIT FISCAI,

325

gastos de capital despues de 1976), asi como encontrar una cierta relacion entre el tamanio de la "amenaza" y el monto de las transferencias dirigidas a un grupo (como en el caso de la crisis de endeudamiento del sector privado). La perdida relativa de los sectores asociados al gasto social frente a rubros como las transferencias directas o indirectas a empresas puede tambien haberse debido en parte a diferencias en el poder de presion. Pero el punto central es que, visto en forma agregada, resalta la ausencia de mecanismos institucionales que le otorguen consistencia al tratamiento de las demandas, lo que probablemente ha tendido a elevar el deficit y la inflacion. El argumento anterior sugiere algunas circunstancias en que se puede profundizar severamente el problema aqui expuesto. Uno de estos casos seria aquel en que se entra en una fase de debilitamiento de un regimen politico de tipo autoritario, al aumentar la capacidad de los grupos de presionar al poder central: este debilitamiento se traduce en que se vuelven efectivas y costosas (para el regimen) las acciones posibles de los grupos, lo que termina aumentando el tamafio de las concesiones que cada uno esta en condiciones de exigir. Esta situaci6n se ilustro con matices variados en la Argentina en los anios finales del iultimo regimen militar. El otro caso seria el de un regimen constitucional de formacion reciente, en que los mecanismos institucionales de discusion fiscal (a traves del Parlamento, en particular) no funcionan de modo efectivo y, por las propias caracteristicas del sistema politico, el Ejecutivo (que se encuentra a cargo, de hecho, de la decision presupuestaria) enfrenta perdidas importantes si los grupos reaccionan en su contra de no ver atendidas sus demandas. Un punto crucial, que fue tratado solo someramente en la discusion anterior, es el referido a la conformacion del sistema impositivo31. Una de las caracteristicas salientes de la economia argentina es la debilidad e imperfeccion del sistema tributario: su rigidez y las distorsiones asociadas son lo suficientemente elevadas como para que no resulte facil realizar de modo rapido y permanente un cambio del impuesto inflacionario por impuestos explicitos. Estos iultimos, o bien se han vuelto poco efectivos (por la evasion, en ausencia de un aparato recaudatorio efectivo), o bien se limitan a un conjunto de impuestos al consumo, de base relativamente pequefia, con tasas marginales llevadas a niveles que tornan visibles las distorsiones. El establecimiento de un sistema tributario mas o menos efectivo parece una condicion necesaria para eliminar el financiamiento a traves de la inflacion. Mas alla de aspectos referentes a la identificacion de una estructura impositiva deseable, en un contexto como el descripto es posible que aparezcan problemas de bloqueo distributivo. El argumento parte de la observacion de que un sistema de impuestos con bajos costos de recaudacion es un instrumento potencialmente poderoso para redistribuir ingresos. De ahi surge la posibilidad de una fuerte oposicion a una mejora en la estructura impositiva por parte de aquellos grupos que temen verse enfrentados con
31 En rigor, muchas de las exenciones que contorman el denominado "gasto tributario", y que terminan alterando una determinada estructura original, son directamente asimilables al modelo de puja por transferencias expuesto antes.

326

DANIEI. HEYMANN Y FERNANDO

NAVAJAS

un aumento, presente o futuro, de la presion tributaria. Esto puede resolverse de varios modos. En algunos casos, la "capacidad de respuesta" preventiva de los sectores que se manifiestan opuestos puede ser insuficiente para bloquear la puesta en funcionamiento del aparato impositivo; alternativamente, puede ocurrir que las caracteristicas del juego politico (proyectadas para el futuro) sean tales que no se prevean grandes cambios distributivos luego de montado el aparato, lo que moderaria la resistencia. Cuando ninguna de estas condiciones se cumple, resulta mas probable que se recurra al impuesto inflacionario, a menos que sea posible un compromiso que defina el sistema tributario con un horizonte de tiempo relativamente largo y acote con alguna certeza el rango de las cargas que se aplicarian sobre los distintos grupos. En un caso como el argentino, es posible que el logro de un acuerdo sobre las caracteristicas permanentes del sistema impositivo sea una condicion para que se pueda definir una politica fiscal consistente con una baja inflacion. 4. Comentarios finales El argumento de la seccion anterior indicaria que hay razones para pensar que, en ciertos marcos institucionales de determinacion de la politica fiscal, pueden aparecer sesgos hacia la generacion de deficit e inflacion muy elevados. Claramente, la naturaleza suboptima del equilibrio del juego de "ventanillas" indicaria que habria lugar para que los diversos grupos acuerden una solucion institucional con menores perdidas sociales. Sin embargo, la existencia de posibles mejoras paretianas no implica necesariamente que dicha solucion alternativa pueda implementarse facilmente; por el contrario, la persistencia de mecanismos ineficientes en la determinacion de la politica fiscal es un hecho que deberia ser explicado. Las condiciones para que mejoras como la aludida se lleven a cabo parecen depender de la existencia de arreglos o mecanismos institucionales que reduzcan costos de transaccion, ayuden a arribar a un acuerdo distributivo e impidan que los grupos puedan romper unilateralmente lo acordado. En primer lugar, los costos de transaccion necesarios para que los grupos afectados por una transferencia puedan organizar su oposicion (de un modo que ponga de manifiesto los costos agregados) tendrian que ser lo suficientemente bajos. Estos costos involucran aspectos de informacion, negociacion y coordinacion; en especial, los costos informativos de detectar transferencias que operan en forma semioculta parecen haber sido considerablemente elevados en mas de un caso. Por otra parte, cuando el costo de la transferencia se diluye en un nfumero elevado de agentes, la organizacion y coordinacion de coaliciones que limiten dicha transferencia enfrenta el conocido problema del free-rider. En segundo termino, llegar a algun acuerdo distributivo de relativa permanencia en el tiempo no parece ser cosa trivial (ni aun en situaciones en que ello implique mejoras mas o menos generalizadas) cuando las partes involucradas deben sellar un compromiso duradero que, por razones de

CONFLICTO

DISTRIBUTIVO

Y DEFICIT FISCAL

327

informacion asimetrica o visiones diferentes del problema distributivo (que pueden llegar a extremos de fracturas ideologicas en la sociedad), sea considerado desventajoso por alguna de ellas. Es conocido (Bardhan, 1988) que la presencia de estos factores relativiza de manera singular la utilidad de simplificaciones que tienden a separar una "demanda" por cambio institucional (que depende de necesidades concretas por mejoras y de los costos sociales que se intenta evitar) y una "oferta" del mismo (incorporada en procesos o instituciones politicas determinadas que requieren acciones colectivas), como si esta iultima se adecuara naturalmente a las necesidades de cambio. Gran parte de la discusion contemporanea sobre reformas estructurales parece obviar este punto; de cualquier modo, resulta dificil pensar en una salida perdurable de situaciones de "equilibrio desagradable" (como las ilustradas aqui) sin que operen instituciones que organicen un acuerdo colectivo y coordinen esa salida32. Estas mismas instituciones deberian ser las que garanticen la perdurabilidad del acuerdo, evitando que grupos o coaliciones parciales rompan el compromiso al presionar por transferencias no contempladas en el. Si bien un tratamiento riguroso de los mecanismos institucionales requeridos escapa a nuestras intenciones, la misma descripcion del juego de ventanillas y la necesidad de que estas se cierren (atendiendo al mismo tiempo a la naturaleza distributiva del problema) sugieren la conveniencia de que la determinacion de la politica fiscal se haga en un marco de negociacion colectiva y con limitaciones mas o menos estrictas en la ejecucion. Los mecanismos legislativos parecen ser los ambitos naturales (no s6lo por razones de legitimidad, sino atendiendo a los requerimientos impuestos en materia de costos de transaccion e implementacion de un acuerdo que defina la estructura de gastos e impuestos) en donde esa negociacion presupuestaria centralizada se concrete en un documento con fuerza legal. Sin embargo, la experiencia sugiere tambien que debe prestarse atencion, al mismo tiempo, a otros niveles institucionales de menor jerarquia, con el objeto de facilitar aquella tarea: la permanencia de problemas de incentivos y control en muchos organismos y niveles de decisi6n de gasto puede requerir soluciones de caracter mas localizado o especifico que definan con alguna claridad las restricciones de presupuesto. Desde esta perspectiva, la experiencia argentina de los tultimos anios muestra algunos avances, como la sancion de un nuevo regimen de coparticipacion federal y la biusqueda de modos mas explicitos para establecer las transferencias a las empresas publicas y las que resultan de los sistemas de promocion. Al mismo tiempo, la poca relevancia de los mecanismos parlamentarios de determinacion del presupuesto y la falta de una definicion a largo plazo sobre el sistema impositivo, junto con la pesada carga de la deuda, parecen haber sido restricciones importantes para una estabilizacion fiscal sostenible.

32 Esto relativiza tambien la aplicacion a este contexto-de visiones evolucionarias de las instituciones sociales (Schotter, 1981), que sugieren que esas instituciones surgen naturalmente de la iniciativa de los agentes privados para resolver problemas econo6micos concretos.

328

DANIEL. HEYMANN Y FERNANDO

NAVAJAS

REFERENClAS

ALESSINA, A., y G. TABELLINI (1986): "A Positive Theory of Fiscal Deficits and Government Debt in a Democracy" (mimeo). ARTANA, D. (1989): "La promoci6n econ(mica en la Argentina: Introducci6n y sfntesis de los principales resultados", Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Serie Seminarios 5/1989. AZPIAZU, D. (1988): "La promoci6n a la inversi6n industrial en la Argentina. Efectos sobre la estructura industrial", CEPAL, Buenos Aires, Documento de Trabajo N? 27. BARDHAN, P. (1988): "Alternative Approaches to the Theory of Institutions in Economic Development", Workshop on Economics and Institutions, International School of Economic Research, Universidad de Siena, Italia, julio. BARRO, R., y D. GORDON (1983 a): "A Positive Theory of Monetary Policy in a Natural Rate Model", Journal of Political Economy, 91, agosto, pp. 101-22. BARRO, R., y D. GORDON (1983 b): "Rules, Discretion and Reputation in a Model of Monetary Policy", Journal of Monetary Economics, 14, julio, pp. 589-6 10. BECKER, G. (1983): "A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence", Quarterly Journal of Economics, 98, agosto, pp. 371-400. CALVO, G. (1978): "On the Time Consistency of Optimal Policy in a Monetary Economy", Economeatrica,46, noviembre, pp. 411-28. CANAVESE, A. (1985): "Impuesto inflacionario rezagos fiscales e hiperinflaci6n", Anales de la AAEP, vol. 1, pp. 340-56. CARCIOFI, R. (1988): "Crecimiento con equidad: apuntes para una reforma del sector publico" (mimeo), noviembre. CARCIOFI, R. (1989): "La desarticulaci6n del pacto fiscal. Una interpretaci6n sobre la evoluci6n del sector publico argentino en las dos ultimas d6cadas" (mimeo). DRIFFILL, J. (1988): "Macroeconomic Policy Games with Incomplete Information. A Survey", European Economic Review, 32, pp. 533-41. FIEL (1987): El ga,sto puiblico en la Argentina, 1960-1985, Buenos Aires, Fundaci6n de Investigaciones Econ6micas Latinoamericanas. FRAGA, A. y S. WERLANG (1983): "Uma visao da inflaqao como conflito distributivo", Revista Brasileira de Economia, 37, julio/set., pp. 361-68. GERCHUNOFF, P. y M. VICENS (1989): "Gasto publico, ingresos y financiamiento en una economia en crisis. El caso argentino", Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires (mimeo). HEYMANN, D. (1986): "Inflacion y politicas de estabilizaci6n", Revista de la CEPAL, 28, abril, pp. 68-98. HEYMANN, D., F. NAVAJAS e 1. WARNES (1988): "Conflicto distributivo y deficit fiscal: algunos juegos inflacionarios", Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Serie Seminarios 12/88, octubre. HIRSCH, F. y J. GOLDTHORPE (eds.) (1978): The Political Economy of Inflation, London, M. Robertson. HIRSCHMAN, A. (1980): "La matriz social y politica de la inflaci6n: elaboracion sobre la experiencia latinoamericana", El Trimestre Econdmico, 187, julio-set., pp. 679-720. KORNAI, J. (1980): The Economics of Shortage (Volume B), Amsterdam, North-Holland. KORNAI, J. (1986): "The Soft Budget Constraint", Kyklos, 39, fasc. 1, pp. 3-30. KYDLAND, F. y E. PRESCOTT (1977): "Rules Rather than Discretion: the Inconsistency of Optimal Plans", Journal of Political Economy, 85, junio, pp. 473-91. LEIJONHUFVUD, A. (1977): "Costs and Consequences of Inflation", en G. Harcourt (ed.), The Microeconomic Foundations of Macroeconomics, London, MacMillan. LEIJONHUFVUD, A. (1984): "Inflation and Economic Performance", en B. SIEGEL (ed.), Money in Crisis, Pacific Institute. LUCAS, R. (1986): "Principles of Fiscal and Monetary Policy", Journal of Monetary Economics, 17, pp. 117-34. LUCAS, R. y N. STOKEY (1983): "Optimal Fiscal and Monetary Policy in an Economy without Capital", Journal of Monetary Economics, 14, pp. 55-93. MALLON, R. y J. SOURROUILLE (1975): Politica econ6mica en una sociedad conflictiva, Buenos Aires: Amorrortu.

CON'FLICTO DISTRIBUTIVO

Y DEFICIT FISCAL

329

OLIVERA, J. H. G. (1967), "Money, Prices and Fiscal Lags: a Note on the Dynamics of Inflation", Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review, 20, NO 28. PERSSON, T. (1988): "Credibility of Macroeconomic Policy. An Introduction and a Broad Survey", European Economic Review, 32, pp. 519-32. PORTO, A. (1988): "Coparticipaci6n federal de impuestos. Resultados sobre distribucion secundaria, redistribuci6n territorial y sugerencias para un replanteo", trabajo presentado en la XXVI Jornadas de Finanzas Publicas, Cordoba, setiembre. PORTO, A. (1989 a): "Una nota sobre la evoluci6n reciente del sector publico argentino", trabajo presentado en las XXII Jornadas de Finanzas Publicas, C6rdoba, setiembre. PORTO, A. (1989b): "Federalismo fiscal. El caso argentino", Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires, (mimeo). PREBISCH, R. (1982): "Crisis inflacionaria del capitalismo", El Trimestre Econ6mico, 193, eneromarzo, pp. 207-234. REES, R. (1984): Public Enterprise Economics, 2a. ed., London, Weidenfeld and Nicolson. ROGERS, C. (1986): "The Effect of Distributive Goals on the Time Inconsistency of Optimal Taxes", Journal of Monetary Economics, 17, pp. 251-69. SARGENT, T. (1986): "Reagonomics and Credibility", ei, Ratiotal Expectations and Inflation, New York, Harper and Row. SCHOTTER, A. (1981): The Economic Theory of Social Institutions, Cambridge University Press. SECRETARIA DE HACIENDA (1987): Relaciones fiscales Nacion-provincias. Bases para un nuevo Pacto Federal, Buenos Aires, octubre. SECRETARIA DE HACIENDA (1989): Mensaje de los proyectos de leyes de presupuesto 1986/89, Buenos Aires, enero. SIMONSEN, M. (1988): "Macroeconomia e Teoria dos Jogos", trabajo presentado en el XVI Encontro Nacional de Economia ANPEC, Belo Horizonte, diciembre. TANZI, V. (1977): "Inflation, Lags in Collection and the Real Value of Tax Revenue", IMF Staff Papers, 24, N? 1.

RESUMEN La ausencia de una politica fiscal com- sados en obtener transferencias; la suma patible con una baja inflaci6n ha sido una de presiones implicaria un sesgo deficitario. Por otro lado, no ha existido un caracteristica persistente de la Argentina. Sin embargo, los costos de la inflaci6n son consenso sobre la configuraci6n a largo generalmente reconocidos. En este trabajo plazo del sistema impositivo. En las secse conjetura que, al margen de las tenden- ciones descriptivas del trabajo se discute cias a largo plazo que complican la gestion muy brevemente la evolucion de las polifiscal y de la carga que implica la deuda ticas fiscales en el periodo 1970-1987 y externa, no han funcionado mecanismos se ilustra la generaci6n de "restricciones institucionales capaces de impedir la apa- de presupuestos blandas" en varias areas rici6n de deficit sub6ptimamente altos. del sector publico. Se concluye que una En particular, la falta de un presupuesto reducci6n sostenible del deficit fiscal definido de antemano, que limite efecti- probablemente requiera un reforzamiento vamente las decisiones fiscales, daria lugar de las instituciones fiscales para dar consisa un "juego" de negociaciones bilaterales tencia a las demandas que recaen sobre entre el gobierno y diversos grupos intere- el sector publico.