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ANLISIS DE LA APLICACIN DEL DERECHO AMBIENTAL EN LA AMAZONA ECUATORIANA Y EL ROL DE LAS FISCALAS AMBIENTALES

ANLISIS DE LA APLICACIN DEL DERECHO AMBIENTAL EN LA AMAZONA ECUATORIANA Y EL ROL DE LAS FISCALAS AMBIENTALES

Este documento ha sido desarrollado en el marco del proyecto Construyendo Capacidades para la aplicacin del Derecho Ambiental en la Amazona Ecuatoriana ejecutado por el Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental CEDA bajo el apoyo de AVINA. El contenido de este documento es de responsabilidad del autor y no refleja necesariamente la opinin de AVINA.

Producido y publicado por:

Autor: Vernica Potes Edicin: Gabriela Muoz V. Correccin de estilo: Roco Vergara Citacin: Potes V. 2010. Anlisis de la aplicacin del Derecho Ambiental en la Amazona Ecuatoriana y el rol de las Fiscalas Ambientales. CEDA. Quito, Ecuador. Diseo Grfico: Santiago Surez / Pieza Grfica Portada y fotografas: Santiago Surez / Pieza Grfica Impreso por: Nuevo Arte ISBN: ANLISIS 978-9978-9946-8-9 DE LA APLICACIN DEL DERECHO AMBIENTAL Derechos de Autor: 034236
9 789978 994689

EN LA AMAZONA ECUATORIANA

Y EL ROL DE LAS FISCALAS AMBIENTALES

Derechos reservados: Septiembre 2010, Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental. Se autoriza la reproduccin de esta publicacin con fines educativos y otros fines no comerciales, siempre y cuando se mencione la fuente. Disponible en: Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental CEDA Av. Eloy Alfaro N32-650 y Rusia, 3er. Piso. Quito, Ecuador Tel: (593-2) 2231-410/1 Fax: (593-2) 2238-609 E-mail: info@ceda.org.ec Web site: www.ceda.org.ec

PRESENTACIN
Las provincias de la Amazona ecuatoriana se encuentran expuestas a una serie de impactos socioambientales provocados bsicamente por la presencia de actividades econmicas como la hidrocarburfera, minera, maderera y agrcola, que amenazan el equilibrio ecolgico de estas zonas y que exponen a sus pobladores a graves problemas ambientales, sociales y culturales. Algunos de los impactos ambientales y sociales han sido denunciados, y se han iniciado procesos judiciales punitivos y de resarcimiento de los daos sociales y ambientales; sin embargo en la mayora de casos estos procesos no se inician, no se concluyen o no llevan a los resultados esperados. Las principales causas se relacionan con la poca conciencia y sensibilizacin de la sociedad frente a los daos a la naturaleza, el desconocimiento de la normativa ambiental vigente y los mecanismos de sancin por daos y delitos ambientales, la falta de capacidades econmicas y tcnicas, as como la falta de coordinacin para iniciar y continuar procesos que permitan aplicar la normativa vigente. A travs de esta publicacin el Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental presenta un anlisis sobre la situacin de la aplicacin del derecho ambiental en la Amazona. Partiendo de la reflexin del contexto social, cultural y econmico de la regin se identific que la aplicacin del derecho ambiental en las provincias amaznicas est permeada de una realidad socio econmica, ambiental y cultural imposibles de excluir. A partir de esta primera reflexin, el estudio nos introduce al marco normativo vigente a la luz de la nueva Constitucin ecuatoriana, la misma que contempla instrumentos y principios de poltica

e interpretacin legal, necesarios de conocer para hacer del derecho ambiental un mejor instrumento de proteccin ambiental. A partir de este anlisis el estudio presenta las vas penales para la proteccin de los derechos ambientales, presentes en la normativa nacional. Luego de ello la autora nos lleva a reflexionar sobre la institucionalidad nacional en materia ambiental y el rol de un actor clave como es la Fiscala del Estado. Finalmente el estudio concluye con algunas reflexiones y propuestas enfocadas a la construccin de capacidades de entidades del Estado para la adecuada y oportuna aplicacin del derecho ambiental, considerando el contexto de debilidad institucional, la complejidad de la problemtica ambiental en la regin amaznica y las diferentes realidades y actores amaznicos.

Gabriela Muoz V. Directora Ejecutiva CEDA

Tabla de contenido

TABLA DE CONTENIDO
Captulo 1.
Introduccin. 11

Captulo 2.

Problemtica ambiental en la Amazona Ecuatoriana.


2.1. Caracterizacin de la Amazona Ecuatoriana 2.2. Problemtica socio-ambiental en la Amazona 2.3. Los pueblos indgenas en la Amazona Ecuatoriana

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Captulo 3.

Caracterizacin de Conflictos Socio-ambientales en la Amazona Ecuatoriana


3.1. Generalidades 3.2. Casos

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3.2.1. Frente de la Amazona contra Texaco 3.2.2. Tala ilegal en el Yasun.

Captulo 4.

Proteccin de derechos constitucionales relacionados con el ambiente: marco legal e institucional


4.1 El marco constitucional de la proteccin ambiental en el Ecuador: la Constitucin garantista de 2008 4.1.1. La garanta de vigencia efectiva de derechos en la nueva Constitucin

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

4.1.2 Sumak Kawsay: objetivo de una nueva forma de convivencia en diversidad y armona con la naturaleza 4.1.3. Proteccin ambiental en la Constitucin: derechos y principios de polticas pblicas e interpretacin legal 4.1.3.1. Rgimen de derechos y obligaciones correlativas 4.1.3.2. Principios de polticas pblicas e interpretacin legal 40 40 43 45 46 48 39

4.1.4. Instrumentos de Derecho Internacional Ambiental relevantes 4.1.5. Disposiciones legales y reglamentarias ecuatorianas sobre proteccin ambiental relevantes a la Amazona 4.2. Marco Institucional

Captulo 5.

Proteccin va penal de los Derechos Ambientales


5.1. Los delitos ambientales en el derecho ecuatoriano 5.2. Agencias del Estado relacionadas con los procedimientos penales por delitos ambientales 5.2.1 Ministerio de Justicia 5.2.2 Juzgados y Tribunales Penales. 5.2.3 Las Fiscalas como instrumentos de proteccin de derechos constitucionales relacionados con el ambiente: marco legal y prctica 5.2.3.1 La Fiscala General del Estado: descripcin, funciones y organizacin 5.2.3.2. Las Fiscalas Ambientales: marco legal 5.2.3.3 La Unidad de Proteccin de Medio Ambiente de la Polica (UPMA): cuerpo

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de apoyo de las Fiscalas en materia ambiental 5.2.3.4. El proceso penal

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Tabla de contenido

Captulo 6.

Las Fiscalas Ambientales en la prctica


6.1. Institucionalidad: Integracin y capacidad institucional de las Fiscalas Ambientales en la Amazona

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6.2. Utilizacin: Recurso a las fiscalas ambientales como vehculo de proteccin del ambiente en general y/o de proteccin y justiciabilidad de derechos ambientales, en particular 74 74 75

6.2.1 Objetos de denuncias ambientales 6.2.2. Escaso uso de fiscalas ambientales

Captulo 7.

Identificacin de actores, sus roles en los problemas ambientales y relaciones con otros actores.
7.1. Explicacin de objetivos y metodologa 7.2. Mapeo de actores y relaciones

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7.2.1. Sucumbos y Orellana 7.2.2. Napo 7.2.3. Pastaza 7.2.4. Morona Santiago 7.2.5. Zamora Chinchipe

Captulo 8.

Conclusiones y propuestas

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CAPITULO 1

Introduccin

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INTRODUCCIN
La regin amaznica en el Ecuador es una zona de contrastes. Es rica en diversidad cultural, tnica, ambiental, y en recursos. Por la abundancia de estos ltimos ha sido considerada una fuente inagotable de renta econmica. Sin embargo, las importantes rentas que han generado y siguen generando las actividades extractivas en la regin no se han traducido en bienestar para la poblacin de la zona. Paradjicamente, la Amazona es la zona ms pobre con relacin a las otras regiones del pas. Pero, adems, es una zona con acuciantes problemas ambientales, muchos de ellos relacionados directamente con las actividades extractivas y otros tantos con la colonizacin y la expansin de la frontera agrcola; y, la aculturacin de los pueblos indgenas de la regin y su insercin en la lgica del mercado. La nueva constitucin del Ecuador tiene una fuerte marca ambientalista. Uno de los ejes de esta Constitucin, el Sumak Kawsay o Buen Vivir, orienta a la sociedad y Estado ecuatorianos a una nueva forma de convivencia en la diversidad y armona con la naturaleza. Ms all de enunciados aspiracionales, la Constitucin contempla instrumentos y principios de poltica e interpretacin legal que, de ser aplicados efectivamente, volvern al derecho ecuatoriano un mejor instrumento de proteccin ambiental. Esto no ser tarea fcil. Acoger los postulados ambientales de la nueva Constitucin demanda transformaciones importantes a una disciplina tradicional basada en instituciones de larga data, como es el derecho; en particular, el derecho penal. El objetivo de este estudio es disponer de informacin base sobre la problemtica ambiental en la Amazona y sus actores, y de las posibilidades y obstculos de enfrentar esa problemtica a travs de instrumentos legales, en particular, de derecho penal, a la luz de la nueva Constitucin ecuatoriana. El estudio resea los principales problemas ambientales en la Amazona, identifica el marco legal e institucional de proteccin del ambiente a la luz de la nueva Constitucin, poniendo especial nfasis en instrumentos penales (delitos contra el ambiente y fiscalas) y analiza en la prctica el funcionamiento de las fiscalas ambientales en las provincias de la Amazona.

CAPITULO 2

Problemtica ambiental en la amazona ecuatoriana

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PROBLEMTICA AMBIENTAL EN LA AMAZONA ECUATORIANA

El objetivo de este captulo es caracterizar los principales problemas ambientales (entendiendo ambiente en el sentido ms amplio posible) que se dan en la regin en general y en las subregiones en particular. El captulo incluye un apartado dedicado a las condiciones particulares de los pueblos indgenas en la Amazona. Finalmente, a travs del anlisis de un caso, se ilustrar el contexto y las dinmicas detrs de los conflictos ambientales en la regin, incluyendo las causas y manifestaciones de los problemas, los actores involucrados y las interrelaciones entre stos.

2.1. Caracterizacin de la Amazona Ecuatoriana


La Amazona ecuatoriana est integrada por seis provincias: Sucumbos, Orellana, Napo, Pastaza, Morona Santiago y Zamora Chinchipe. La regin constituye el 47% del territorio nacional1. Es la principal fuente de agua dulce y contiene la mayor parte de los bosques del pas2. Contiene adems el 31.7% del total nacional de especies de plantas3, lo que demuestra su rica biodiversidad. As por ejemplo, en un rea del Yasun se han encontrado ms de 107 especies de anfibios, lo cual, segn los expertos, convierte a este sitio en el ms megadiverso del mundo4.

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PNUMA, GEO Ecuador 2008. Informe sobre el Estado del Medio Ambiente (Quito: PNUMA, 2008), [GEO Ecuador] p. 24 Ministerio del Ambiente del Ecuador, Poltica y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador 2001-2010 [Estrategia Nacional de Biodiversidad] GEO Ecuador, p. 98. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica, GEO Amazona: Perspectivas del Medio Ambiente en la Amazona, (2009) [Geo Amazona]

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

Los ecosistemas en la Amazona son ricos y frgiles. En reconocimiento de esta diversidad y su fragilidad el 26% del territorio amaznico ecuatoriano est protegido bajo alguna de las figuras del Sistema Nacional de reas Protegidas5. stas incluyen dos zonas intangibles que cubren partes de la reserva de produccin faunstica Cuyabeno (435,000 has) y del Parque Nacional Yasun (700,000 has) y al menos dos humedales de inters (Sitios RAMSAR), el Complejo de Humedales ucanchi Turupamba en Napo (y Pichincha) y la Reserva Ecolgica Limoncocha en Sucumbos. La Amazona ecuatoriana es tambin rica en recursos naturales, lo que ha impulsado un modelo de desarrollo extractivista. Concentra las mayores reservas de hidrocarburos del pas e importantes yacimientos mineros. A la vez, la Amazona es una regin con gran diversidad poblacional, tnica y cultural. La poblacin est compuesta por pueblos indgenas incluidos pueblos en aislamiento voluntario, colonos y habitantes urbanos6. Las actividades econmicas en la Amazona son variadas. En este punto hay que hacer una distincin importante entre las actividades que se dan en la regin y que generan renta, pero no necesariamente para la poblacin, y las actividades que ofrecen ingresos a la mayor parte de la poblacin. Las primeras son las actividades extractivas, sobre todo hidrocarburferas. Las segundas son, por lo general, actividades agropecuarias. En efecto la poblacin amaznica es predominantemente rural y sus principales actividades econmicas estn relacionadas con el desarrollo agropecuario7. En las provincias del norte de la Amazona, Sucumbos, Orellana y Napo, la actividad econmica que ms renta genera es, en general, la explotacin de hidrocarburos. Sin embargo, para las poblaciones locales y regionales las principales actividades son la agricultura y ganadera y la forestal; y, en menor grado, la pequea minera, el turismo, comercio y manufacturas. A 1999, el 67% de la poblacin econmicamente activa de Napo y el 78% de Orellana estaban dedicados a trabajos agrcolas. Por su parte, la actividad forestal genera grandes beneficios sobre todo a los intermediarios8. La actividad minera incluye extraccin de oro, caliza y slice y es artesanal y semi industrial.

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A. Crdenas y K. Beltrn, Amazona Ecuatoriana, nota tcnica para el mapa Amazona 2009 reas Protegidas y Territorios Indgenas (sin fecha), proyecto Red Amaznica de Informacin Socio-Ambiental Georreferenciada, RAISG) en lnea: http:// raisg.socioambiental.org/system/files/Amazona_Ecuatoriana.pdf [Amazona]. GEO Amazona, p 71. La poblacin urbana es menor. A 2009, el ndice de ocupados urbanos ascenda a apenas 35% frente a 55% de subempleados y 8% de desempleados. Fuente: INEC, Ecuador en Cifras, informacin en lnea: http://www.ecuadorencifras.com/ cifras-inec/empleo.html#. ECORAE, en lnea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Napo%20-%20Orellana/Napo%20Orellana. htm.

Problemtica ambiental en la amazona ecuatoriana

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Segn datos del ECORAE, el 41% de la poblacin de Pastaza se dedica a actividades agropecuarias. Otras actividades importantes incluyen las forestales (incluida la comercializacin de madera), mineras e hidrocarburferas. En esta provincia se encuentran 6 bloques petroleros concesionados (10, 17, 21, 23, 24, 28 y el campo marginal Tiguino) que suman una superficie de 733,000 hectreas. Adems, hay 10 bloques por licitarse9. En cuanto a Morona Santiago, segn datos del ECORAE, la ganadera es la principal actividad econmica de la provincia representando el 69% de las actividades econmicas, seguida de la agricultura con el 17%. El 59% de la poblacin econmicamente activa en Morona Santiago, est dedicada a la actividad agropecuaria (agricultura, silvicultura y caza), el 22.4% a actividades de servicios y el 4.5% a manufactura, otras actividades menores incluyen minera, comercio, transporte, entre otras10. Los patrones de produccin varan entre los colonos y los indgenas. La incorporacin de los indgenas al mercado ha transformado sus prcticas productivas para orientarse no solo al autoconsumo sino al abastecimiento del mercado (sin la orientacin de maximizacin de beneficios que ms caracteriza a los colonos)11. En Zamora Chinchipe, la mayor parte de la poblacin se dedica a la agricultura y ganadera (50%) y en menor escala a servicios (20%), explotacin de minas y canteras (13%), y al comercio (6%).12

2.2. Problemtica socio-ambiental en la Amazona


Los principales problemas ambientales en el Ecuador: pobreza, erosin y deforestacin, prdida de biodiversidad, irracional explotacin de recursos naturales, contaminacin de aire, agua y suelos, generacin y manejo deficiente de desechos y deterioro de condiciones ambientales urbanas13, adems del deterioro de la vida de pueblos indgenas y valores culturales, se manifiestan todos en la Amazona Ecuatoriana. En efecto, a pesar de la riqueza de la regin, la poblacin de la Amazona ecuatoriana es la ms pobre en comparacin con las otras regiones. Segn datos del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC), ms del 70% de la poblacin de la Amazona es pobre.14

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ECORAE, en lnea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Pastaza/Pastaza.ht. ECORAE, en lnea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Morona%20Santiago/Morona%20Santiago. htm. Op. cit. ECORAE, en lnea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Zamora%20Chinchipe/Zamora%20Chinchipe. htm. Fundacin Natura 1999, citado en Ivn Narvez, Derecho Ambiental y Sociologa Ambiental (Quito: Cevallos, 2004). Instituto Ecuatoriano de Estadsticas y Censos (INEC), segn metodologa NBI (Necesidades Bsicas Insatisfechas) que

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

En cuanto a la deforestacin, entre el 2000 y el 2005 la deforestacin anual acumulada de la Amazona Ecuatoriana fue de ms de 8,000 Km215, la cual es provocada por la construccin de carreteras clandestinas, cambios en el uso del suelo, incremento de la ganadera y expansin de la colonizacin. Asimismo, la prdida de biodiversidad en la regin es exacerbada por la colonizacin, la explotacin maderera y el desplazamiento de las comunidades16. Adems de la extraccin de recursos no renovables, principalmente hidrocarburos, se dan otras formas de explotacin irracional de recursos, como el suelo por ejemplo. Segn el informe GEO Ecuador, apenas el 17% del territorio amaznico es apto para uso agropecuario y an as el 22% de la superficie agrcola total del Ecuador se encuentra en esta regin. La ganadera provoca impactos serios en la Amazona, incluida la prdida de biodiversidad y la deforestacin17. El aire, suelo y agua en la regin presentan serios niveles de contaminacin. Las fumigaciones a los cultivos de coca por el gobierno colombiano en la frontera con Ecuador degradan la calidad de aire en las reas circundantes a esa frontera18. Los problemas de contaminacin del agua se dan principalmente por descargas asociadas a usos domsticos y productivos del recurso. Los usos productivos corresponden a actividades agropecuarias, industriales (industria petroqumica, minera, etc.) y generacin de hidroelectricidad. La industria hidrocarburfera produce impactos en las aguas en zonas cercanas a los puntos de extraccin, sitios de rotura de ductos y fugas en gasolineras. De igual forma, la minera utiliza agua que es devuelta al cauce sin tratamiento debido19. Los impactos por la contaminacin debido a descargas incluyen la sedimentacin de los ros, salinizacin de aguas, afectacin de humedales, con las consecuentes prdidas de especies y afectaciones a la salud humana. En consecuencia, los ros de la Amazona estn seriamente afectados. En el 2003, el agua del ro Pastaza fue declarada no apta para el consumo humano directo20. Los ros Napo, Coca, Aguarico y Cuyabeno presentan tambin serio deterioro en la calidad de sus aguas y en sus cauces21.

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indica que un hogar es pobre si carece de al menos una de las necesidades consideradas bsicas. Pgina web. Para informacin comparativa sobre evolucin de la pobreza entre regiones en el Ecuador, ver Galo Viteri Daz, Empleo, Salarios, Pobreza y Desigualdad en el Ecuador en Observatorio de la Economa Latinoamericana, Nmero 87, 2007, en lnea: http:// www.eumed.net/cursecon/ecolat/ec/2007/gfvd-empleo.pdf . Geo Amazona, p. 137. Estrategia Nacional de Biodiversidad p. 5. GEO Ecuador, p. 83 y 84. Segn GEO Ecuador 2008, uno de los efectos inmediatos ms perceptibles es el olor a qumico en el ambiente das despus de las fumigaciones. Adicionalmente, testimonios mencionan la aparicin de enfermedades en los ojos, las vas respiratorias, enfermedades desconocidas en la piel, decaimiento en los nios, hasta signos de intoxicacin aguda. GEO ECUADOR, p. 44. GEO ECUADOR, p. 62 y 63. Op cit., p. 66. Op cit. p. 62.

Problemtica ambiental en la amazona ecuatoriana

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La generacin de hidroelectricidad produce tambin graves impactos sobre los ros y sobre las poblaciones. En la Amazona, ros con importante potencial hidroelctrico son el Napo, el Pastaza y el Santiago22. El represamiento de las aguas y el cambio de cauces producen cambios en ecosistemas acuticos, contaminacin de embalses, erosin de suelos23, adems de impactos sociales como reduccin de acceso al recurso por parte de comunidades, desplazamientos involuntarios e incomunicacin. Si bien todas las actividades econmicas sealadas son la causa de graves impactos ambientales y sociales, la industria hidrocarburfera es probablemente la que mayores estragos ha causado en el ambiente y en la vida de los pobladores, particularmente en la zona norte (Sucumbos, Orellana y Napo). La extraccin de hidrocarburos se da mayoritariamente en reas de bosques hmedos y bosques inundables, ecosistemas de alta biodiversidad24. Las distintas fases de la actividad hidrocarburfera requieren una serie de acciones que conllevan importantes consecuencias en los elementos del ambiente. Estas acciones incluyen: desbroce de reas; utilizacin de agua para perforacin; produccin de lodos de perforacin; uso de explosivos; apertura de caminos; construccin de instalaciones; instalacin de tuberas y de estaciones de bombeo y control. Asimismo, los derrames de petrleo (prdida estimada de 403,200 barriles en derrames entre 1972 y 1992 y 32.611 barriles entre 1994 y 2002), las descargas de aguas de formacin (ms de 450 billones de aguas de formacin, entre 1972 y 1992) y la quema de gas asociada (2 millones de m3 de gas asociado se incineran diariamente)25 provocan tambin importantes efectos negativos. Los impactos asociados a las distintas actividades de hidrocarburos incluyen: eliminacin de vegetacin; tala de bosque; alteracin del hbitat y de la fauna y la flora, alteracin del caudal de aguas subterrneas, alteracin del desarrollo de las especies, contaminacin de agua, suelos y aire; prdida de capa orgnica del suelo, erosin; y, aparicin de enfermedades26. La industria minera tambin ha sido de gran impacto. Las actividades asociadas a la minera generan desechos, provocan emisiones al aire, contaminacin de aguas, desviacin de caudales, alteraciones en la fauna y la flora por eliminacin de sustancias txicas, desplazamiento de cultivos; y, alteraciones en la salud27.

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Op cit., p. 63. Ver Vctor Lpez, Implicaciones del proyecto Coca-Codo Sinclair para la Amazona Ecuatoriana (Ecociencia, Proyecto Fortalecimiento a Gobiernos Locales, 2008) en lnea: http://www.ecociencia.org/archivos/CocaCodoSinclair_FRH_VLA-091201.pdf.. GEO Ecuador, p. 103. Op cit. p. 103. ECORAE, en lnea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Napo%20-%20Orellana/Napo%20Orellana. htm. Op. cit.

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

Cabe sealar que, tanto la extraccin petrolera cuanto la minera han producido adems impactos indirectos en la poblacin que incluyen la modificacin de la estructura de la economa local y de las prcticas tradicionales de organizacin social, cultural y productiva de nacionalidades y pueblos indgenas y poblaciones campesinas (...)28. Las provincias del sur, si bien no han sufrido los mismos impactos socio-ambientales de las del norte presentan tambin serios problemas ambientales. Segn el ECORAE los principales problemas ambientales de Morona Santiago incluyen: falta de o inadecuado manejo de desechos; deforestacin y tala indiscriminada de bosques; falta de educacin y conciencia ambiental; destruccin de cuencas hidrogrficas. Las principales fuentes de presin al ambiente son: la construccin de carreteras, las actividades agropecuarias y la expansin de la frontera agrcola; y, la minera indiscriminada e inadecuada. En cuanto a Zamora, tambin de acuerdo a informacin del ECORAE, los problemas ambientales incluyen: destruccin de bosques y deforestacin; contaminacin de aguas y suelo; destruccin de cuencas hidrogrficas; caza y pesca descontroladas; manejo inadecuado de recursos naturales e inadecuada explotacin minera. Las principales fuentes de presin al ambiente en la provincia son: las actividades agropecuarias en zonas no aptas, la expansin de la frontera agrcola; y la actividad minera29.

2.3. Los pueblos indgenas en la Amazona Ecuatoriana


La Amazona es megadiversa no solo en flora y fauna sino cultural y tnicamente. Como se indic, la poblacin se compone de colonos, pueblos indgenas e incluso refugiados llegados desde Colombia, algunos de ellos indgenas tambin30. Las nacionalidades indgenas incluyen los Zparas, Achuar, Shuar, Shiwiar, Quichuas, Cofanes, Secoya, Huaoranis, Sionas y Andoas. Estn adems, al menos tres grupos no contactados, los Tagaeri, los Taromenane y los Oamenane. Estas nacionalidades ocupan ms de 7500 Km2 de bosque hmedo tropical. La determinacin de la poblacin indgena en el Ecuador vara por fuente. Los datos del ltimo censo INEC realizado en el 2001 sealan que, a esa fecha, la poblacin indgena de la Amazona ascenda a 162,868, que corresponde al 19.4% del total de poblacin ind-

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Geo Amazona, p. 35. ECORAE, en lnea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Zamora%20Chinchipe/Zamora%20Chinchipe. htm. Ver Marie-Hlne Verney, Las Necesidades Desatendidas: Refugiados Colombianos en Ecuador (sin fecha) en lnea http://www.migracionesforzadas.org/pdf/RMF32/29.pdf Para ms sobre la situacin de los refugiados en la lnea de frontera ver: http://www.acnur.org/t3/eng/situacion-del-ecuador.

Problemtica ambiental en la amazona ecuatoriana

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gena del Ecuador31. El 90.2% de los indgenas amaznicos vive en zonas rurales mientras que el 9.8% lo hace en zonas urbanas32. La provincia con mayor presencia indgena es Napo con una poblacin equivalente al 54.9% del total provincial, y aquella con menor poblacin indgena relativa es Sucumbos con 10.4%33. En cuanto a la distribucin poblacional por nacionalidades, los datos del INEC indican que al 2001 haba 346 Zparas, 1,044 Cofanes, 240 Secoyas, 304 Sionas, 1,534 Waoranis, 612 Shiwiar, 2,404 Achuar y 52,69734. Las divisiones poltico-administrativas occidentales, tanto internacionales como domsticas han impactado en los pueblos indgenas de la Amazona. Como resultado de estas divisiones impuestas sobre ellos, algunos de estos pueblos son ahora binacionales, como los Zparas, Shuar y Achuar con presencia en Ecuador y Per o los Cofanes con presencia en Ecuador y Colombia. Los problemas que esta situacin causa son diversos, incluidas, pero sin limitarse, a trabas de trnsito entre comunidades. Las divisiones administrativas domsticas, como la divisin en provincias, cantones, parroquias, etc., tambin los han afectado, en particular, con respecto a sus propios arreglos poltico administrativos, autonoma y control sobre tierras y recursos. En lo que actualmente es la provincia de Sucumbos viven comunidades de los pueblos Secoya, Siona, Cofanes, Shuar y Kichwa. En Napo y Orellana hay presencia Kichwa, Shuar y Waorani. Pastaza comprende territorios tradicionales Achuar, Kichwa, Waorani, Zpara, Shiwiar, Andoa y Shuar. En Morona Santiago, Shuar y Achuar, y, en Zamora Chinchipe, Shuar, Zarakuros35. Posiblemente los problemas ms acuciantes de los pueblos indgenas amaznicos estn relacionados con la precariedad de sus territorios. De ah que un asunto de gran importancia para los pueblos, comunidades y sus organizaciones sea no solo la titulacin de las tierras sino asegurar el control sobre stas. Sin embargo, incluso en los casos en los que han obtenido ttulos de sus tierras, stos no corresponden a los llamados territorios tradicionales o ancestrales. Los Cofanes, por ejemplo, tienen legalizadas 33,571 hect-

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Silverio Chisaguano M, La Poblacin Indgena del Ecuador: Anlisis de Estadsticas Socio-Demogrficas, (Quito: Talleres Grficos del INEC, 2006) en p. 30. Op. cit. p. 31. Op. cit. p. 32. Poblacin indgena relativa en otras provincias: Morona 41.2%, Pastaza 37%, Orellana 30.3%, Zamora 12.2%. Ibd. Op cit. p. 33. Las cifras indicadas corresponden al total de individuos de cada nacionalidad independientemente de su lugar de habitacin. Cabe anotar que las cifras en algunos casos difieren de las cifras que indica el Consejo de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador (CODENPE). sta son en algunos casos significativamente mayores. Fuentes: sitio web del Consejo de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador (CODENPE) http://www.codenpe.gov.ec/index.php?option=com_content&view=article&id=43&Itemid=227; y sitio web de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona Ecuatoriana (CONFENIAE) http://www.confeniae.org.ec/index.php?option=com_content &view=article&id=5&Itemid=37.

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

reas (discontinuas y correspondientes a tres comunidades: Dureno, Chandia y Dovuno), y estn discutiendo con el Estado por el saldo a legalizar36. En el caso de los Sionas, apenas tienen legalizadas 7,888 hectreas de una superficie de ocupacin que asciende a 47,888 hectreas37. El territorio ancestral Waorani comprenda 2,000,000 de hectreas antes de la colonizacin, de las cuales tienen legalizadas 716,00038. Los Zparas tienen legalizadas 54,000 hectreas, de un total de 271,000 reclamadas como territorio ancestral. Los Secoyas tienen 39,414 hectreas legalizadas. Los Shiwiar tienen 89,377 hectreas legalizadas y 100,000 pendientes que corresponden a la llamada Franja de Seguridad Nacional. Los Achuar tienen legalizadas 884,000 hectreas y 133,014 hectreas por legalizar. Los Shuar reivindican un territorio de 900,688 hectreas, de las cuales tienen legalizadas 718,22039. El tema de los territorios no solo se limita a demarcacin y titulacin que como se indica es ya bastante problemtico40; sino que est relacionado con el control sobre estos y los recursos que en ellos se encuentren. El Estado ecuatoriano clama la soberana sobre esos recursos y califica de estratgicos y de inters pblico el aprovechamiento de los minerales del subsuelo. El efecto de esto es que el propietario de la superficie no puede oponerse legalmente a su extraccin ni a las servidumbres legales que el acceso a tales recursos requiere. De ah que, el reconocimiento legal de territorios indgenas no es suficiente para que los pueblos y comunidades enfrenten los graves problemas que los avances de la cultura occidental va colonizacin y explotacin de recursos provocan en sus culturas, formas de vida y ambiente. Ms all del rgimen jurdico, la historia de la colonizacin y la explotacin de recursos naturales, en el Ecuador han operado en detrimento de las culturas ancestrales en la Amazona. En el ao 1997, la Comisin Interamericana de los Derechos Humanos emiti un informe de su visita a comunidades indgenas al norte de la Amazona, en el que denunciaba, en ese tiempo, los severos impactos de la explotacin petrolera principalmente en las provincias de Napo y Sucumbos41.

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Segn la nacionalidad Cofn, el saldo por legalizar asciende a 112,000 has mientras que para el Estado son 94,000. Informacin obtenida del sitio web de la CONFENIAE. Fuente: sitio web de CONFENIAE. Fuente: Ibd. Parte de estas hectreas legalizadas fueron desmembradas del parque Yasun. Esta desmembracin beneficia a los Waoranis pero a la vez posibilita la explotacin de minerales en el futuro. Si las tierras se hubieran quedado dentro del parque, la explotacin habra sido vetada por ley; siendo territorios indgenas, es factible que el Estado decida legalmente su explotacin basado en la disposicin legal que reserva la propiedad de los minerales del subsuelo al mismo Estado independientemente del propietario de la superficie. Fuente: Sitio web del CODENPE. Para mayor detalle sobre la situacin territorial de las nacionalidades indgenas amaznicas, ver Paola Maldonado Tobar, Cuadro Comparativo Explicativo de la Situacin de los Territorios Indgenas Amaznicos en el Ecuador en Amazona, supra nota 5. Ver Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre la Situacin de los Derechos Humanos en el Ecuador, Captulo IX: Asuntos de Derechos Humanos de Especial Importancia para los Habitantes Indgenas del Pas, en lnea http:// www.cidh.org/countryrep/Ecuador-sp/Capitulo%209.htm acerca de los obstculos del sistema jurdico prevaleciente para el reconocimiento de las formas ancestrales de propiedad de tierras. Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre la Situacin de los Derechos Humanos en el Ecuador, ver

Problemtica ambiental en la amazona ecuatoriana

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La poltica de colonizacin para estimular el uso productivo de las entonces consideradas tierras baldas del Oriente tambin ha producido severos impactos en los pueblos ancestrales. Los colonos trajeron con ellos enfermedades no conocidas por los indgenas que han amenazado con diezmar poblaciones42. La explotacin de hidrocarburos y la colonizacin (como se anot en la seccin anterior, ambas estn aparejadas) provoc tambin desplazamientos involuntarios de parte de comunidades que preferan evitar los impactos del contacto y el desarrollo43. A esto debe sumarse la pobreza exacerbada de los pueblos indgenas frente al resto de la poblacin ecuatoriana, que resulta de los procesos de adaptacin a una cultura extraa. Segn el ECORAE, los principales factores que han impactado los modos de vida indgena en la Amazona son: 1) la reduccin de superficie de los territorios ancestrales con la consecuente afectacin a los usos de suelos -cultivos, caza, migracin; 2) asimilacin de costumbres, patrones de vida, consumo y produccin y la consecuente creacin de nuevas demandas que no pueden satisfacerse en los ambientes naturales y obligan a entrar al mercado; y, 3) la migracin de los jvenes a los centros poblados44. Ante la situacin, algunos pueblos han optado por acercamientos con las empresas para negociar trminos de ingreso de stas en sus territorios. Tal fue el caso de los Secoyas con la petrolera Occidental (empresa que ya no opera en el pas)45. Otros pueblos, sin embargo, precisamente ante la experiencia de los pueblos de la Amazona Norte con la colonizacin y la explotacin de recursos cuyos impactos se siguen sintiendo, se oponen a los avances de stas. En general, los pueblos indgenas insisten en el respeto a sus planes de vida basados en una relacin especial con la tierra, entendida no solo como el sustento fsico sino adems espiritual de sus vidas como individuos y como pueblos. La vigencia de la oposicin de los pueblos indgenas amaznicos a los avances de la colonizacin y a las actividades extractivas en sus territorios, as como a la imposicin de decisiones inconsultas y el rescate de sus derechos propios, est reflejada en la resolucin del ltimo congreso de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona Ecuatoriana (CONFENIAE)46. La resolucin incluye:

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Captulo VIII: La Situacin de los Derechos Humanos de los Habitantes del Interior del Ecuador afectados por las Actividades de Desarrollo, en lnea http://www.cidh.org/countryrep/Ecuador-sp/Capitulo%208.htm y Captulo IX Asuntos de Derechos Humanos de Especial Importancia para los Habitantes Indgenas del Pas, en lnea http://www.cidh.org/countryrep/ Ecuador-sp/Capitulo%209.htm Ibd. Ntese la escasa poblacin actual de los pueblos Siona, Secoya, Zpara. Supra nota 32. Se especula que la retirada hacia otras zonas pudo haber provocado la extincin de los Tetetes de la zona de Lago Agrio. Ibd. ECORAE, en lnea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Morona%20Santiago/Morona%20Santiago. htm Ver Guillaume Fontaine, Sobre conflictos socio-ambientales en la Amazona. El estado y la gobernabilidad global ponencia ante Encuentro de Ecuatorianistas de la Asociacin de Estudios sobre Amrica Latina (LASA) realizado en Quito, del 17 al 20 de julio 2002, en lnea: http://www.yachana.org/ecuatorianistas/encuentro/2002/ponencias/fontaine.pdf Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona Ecuatoriana (CONFENIAE), Resolucin del Congreso

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

Rechazo a la extraccin y explotacin de los recursos renovables y no renovables (petrleo, minera, hdricos, forestales, hidroelctricas, mega proyectos) sobre territorios de nacionalidades an no explotadas; Rechazo del decreto 1780 y demanda de la salida inmediata de las misiones evangelizadoras de la Amazona por ser los vehculos de la colonizacin; Rechazo a un proyecto de plantaciones de teca en una comunidad Kichwa del norte, por ser impuestos sin consentimiento, por devastar los bosques primarios, la biodiversidad, los ecosistemas, la integridad de la armona y sistema organizativo de la comuna Rechazo a mega proyectos como la Iniciativa de Infraestructura para la Integracin Regional Sudamericana-IIRSA Apoyo a la iniciativa Yasun ITT y propuesta de que queden represados bajo tierra todos los recursos existentes dentro de los territorios de las nacionalidades. Asimismo, la resolucin enfatiza la voluntad de los pueblos indgenas de asumir el control de sus vidas, comunidades y territorios con un sistema de gobernanza territorial propio basados en los principios de Sumak Kawsay (Buen Vivir) y Tarimiat Matsamsatin (Normas y Leyes al Derecho Propio)47.

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Ordinario de las Nacionalidades reunido el 17 al 19 de Febrero de 2010, en lnea: http://www.confeniae.org.ec/index. php?option=com_content&view=article&id=118:resolucion-del-congreso-ordinario-de-las-nacionalidades&catid=25:declara ciones&Itemid=58 Cabe indicar que si bien todas las nacionalidades indgenas estn representadas en la CONFENIAE no todas las organizaciones indgenas de la Amazona pertenecen a esta confederacin. Op cit., punto 8

CAPITULO 3

Caracterizacin de conflictos socio-ambientales en la amazona ecuatoriana

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CARACTERIZACIN DE CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES EN LA Amazona ECUATORIANA

3.1. Generalidades
Tradicionalmente el Estado ecuatoriano ha tenido a la regin como una fuente inagotable de crecimiento econmico y ha manifestado escaso inters en los impactos en el ambiente y la vida de individuos y pueblos que ah habitan. Los mayores activos de la Amazona, su riqueza y su diversidad, son a la vez generadores de serios conflictos. La complejidad de los intereses en pugna, el rol de los diversos actores y las interrelaciones entre stos son evidentes en el caso de conflictos en torno a las actividades petroleras. En efecto, la explotacin de hidrocarburos genera conflictos socio-ambientales diversos. La apertura de las vas y la colonizacin que stas traen han contribuido especialmente a la invasin de territorios tradicionales de pueblos indgenas y al proceso de aculturacin de estos pueblos; adems de la generacin indirecta de problemas sociales como delincuencia, prostitucin y violencia. El uso de las tierras y la propiedad de stas generan tambin conflictos entre colonos, entre indgenas, entre colonos e indgenas y entre la poblacin local y las autoridades de control estatal. Adems, los impactos negativos en el ambiente y la salud provocan la reaccin de las comunidades indgenas y colonas de las regiones afectadas. Por otro lado, los impactos negativos en ecosistemas sensibles generan la reaccin de ambientalistas y entran en

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

conflicto, al menos en teora, con otro objetivo oficial como es la conservacin del ambiente en general y de reas protegidas en particular48. Los procesos de resistencia a la explotacin petrolera en la regin se dan en un marco de desequilibrio de poderes. Las comunidades son actores dbiles frente a empresas con gran capacidad econmica y un Estado que por un lado concentra el poder poltico y es el ltimo decidor en temas de desarrollo y por otro ha sido, para todo lo dems, el gran ausente en la regin. Este contexto permite que las empresas empleen prcticas paternalistas de acercamiento a las comunidades que no han hecho sino debilitar sus incipientes procesos organizativos. Por otro lado, el establecimiento de reas protegidas es tambin ocasin de conflictos en la Amazona. En Napo se encuentran los Parques Nacionales Cotopaxi, Llanganates, Gran Sumaco y las Reservas Ecolgicas Antisana y Cayambe Coca. En Orellana, el Parque Nacional Yasun, y la Reserva de Produccin Faunstica Cuyabeno49. Las comunidades rechazan que el Estado cree estas reas sin consideracin de su presencia y necesidades, pues para los indgenas el establecimiento de reas protegidas puede resultar perjudicial para sus aspiraciones de legalizacin de territorios y ejercicio de autoridad. El negocio de la madera da ocasin a otro conflicto importante en la regin. Como indica el ECORAE, las campaas de prevencin de tala ilegal se han concentrado tradicionalmente en los finqueros y propietarios de parcelas, pero hay otros actores importantes50. En la realidad, las relaciones en torno a la tala ilegal son muy complejas e incluyen tanto agentes locales (colonos e indgenas) como externos (intermediarios y financistas). Tal como indica un estudio en el Yasun, pero que refleja una situacin generalizable mutatis mutandis a la regin, la postura de la poblacin local frente a la tala ilegal es ambigua, pues constituye una de las pocas actividades rentables disponibles51. La captura de vida silvestre, tanto para comercializacin de especmenes cuanto para venta de carne de monte, estn tambin generando serios conflictos socio-ambientales en los que estn involucrados una serie de actores52.

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ECORAE, en lnea: http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Napo%20-%20Orellana/Napo%20Orellana. htm. Otras reas de proteccin incluyen el patrimonio forestal del Estado, los bosques protectores y las reservas de biodiversidad. ECORAE, en lnea http://www.ecorae.org.ec/web_zee/APLICATIVO%20ZEE/Napo%20-%20Orellana/Napo%20Orellana. htm. FOES-Regal, Lnea de Base del Programa para la Conservacin y el Manejo Sostenible del Patrimonio Natural y Cultural de la Reserva de la Biosfera Yasun (Quito: Zambrano Barragn Editores, 2008). Ver adems, Milagros Aguirre, A quin le importan esas vidas! Un reportaje sobre la tala ilegal en el Parque Nacional Yasun. CICAME. Solidaridad Internacional. Unin Europea. AECI. Paz y Desarrollo. Gobierno Municipal de Francisco de Orellana. Majagual. Quito, 2007. Ver: http://www.biodiversityreporting.org/article.sub?docId=27191&c=Ecuador&cRef=Ecuador&year=2008.

Caracterizacin de conflictos socio-ambientales en la amazona ecuatoriana

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3.2. Casos
Para ilustrar la complejidad de los conflictos socio-ambientales en la regin y el contexto de asimetra de poder, pobreza y desatencin, as como los roles de los distintos actores reseamos a continuacin dos casos ilustrativos. El uno es el largo enfrentamiento entre una coalicin de colonos e indgenas de las provincias del norte amaznico contra una empresa hidrocarburfera gigante; el otro es el caso del negocio ilegal de madera en la regin. 3.2.1. Frente de la Amazona contra Texaco En 1994 las poblaciones afectadas por la contaminacin de la operacin de Texaco organizaron el Frente de Defensa de la Amazona (FDA) para agrupar las demandas de indemnizaciones y perjuicios ante la Corte Suprema del distrito Sur de Nueva York (sede de Texaco en ese entonces), a nombre de 30.000 personas. Los demandantes alegaron daos a las personas y contra la propiedad durante las operaciones realizadas por el consorcio Texaco CEPE / Petroecuador en la Amazona norte del Ecuador. Para Texaco su filial ecuatoriana, Texpet, era minoritaria en el consorcio con CEPE / Petroecuador, y al final de sus operaciones en Ecuador, la empresa ejecut un plan de remediacin proporcional al monto de su participacin en el consorcio53. Segn la empresa, a raz de esto el Estado ecuatoriano la releg de toda responsabilidad ambiental asociada a las operaciones del consorcio. Para Texaco, es el Estado ecuatoriano el que debe responder legal y moralmente por las condiciones ambientales actuales del rea de produccin de Petroecuador54. Tras una serie de recursos legales presentados ante las cortes de Nueva York, en agosto de 2002 la Corte de Apelaciones dispuso que el litigio fuera conocido y resuelto por los jueces ecuatorianos, exigiendo a la demandada que se someta a la jurisdiccin ecuatoriana y que se abstuviera de alegar en su favor la prescripcin de las acciones. En octubre de 2001 el grupo Chevron haba adquirido Texaco. Las comunidades afectadas resolvieron continuar con el proceso en Ecuador. La demanda exige la eliminacin o remocin de los elementos contaminantes que amenazan todava al ambiente y a la salud de los habitantes; es decir:

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Texaco Petroleum, Ecuador and the Lawsuit against Chevron. Executive Summary en http: http://www.chevron.com/documents/pdf/texacopetroleumecuadorlawsuit.pdf, p. 1, al 22 de junio de 2010. (Original en ingls, traduccin de la autora) Op cit.

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

La remocin y adecuado tratamiento y disposicin de los desechos y materiales contaminantes todava existentes en las piscinas o fosos abiertos por Texaco y que han sido simplemente taponadas, cubiertas o inadecuadamente tratadas. El saneamiento de los ros, esteros, lagos, pantanos y cursos naturales y artificiales de agua y la adecuada disposicin de todos los materiales de desecho. La remocin de todos los elementos de estructura y maquinaria que sobresalen del suelo en los pozos, estaciones y subestaciones cerrados, clausurados o abandonados, as como de los ductos, tuberas, tomas y otros elementos semejantes relacionados con tales pozos; y, En general, la limpieza de los terrenos, plantaciones, cultivos, calles, caminos y edificaciones en los cuales todava existan residuos contaminantes producidos o generados a consecuencia de las operaciones dirigidas por Texaco, inclusive los depsitos para desechos contaminantes construidos como parte de las mal ejecutadas tareas de limpieza ambiental. Adems, la reparacin de los daos ambientales causados, conforme lo dispuesto por el artculo 43 de la Ley de Gestin Ambiental, y que la sentencia disponga: La ejecucin de los trabajos necesarios para recuperar las caractersticas y condiciones naturales que el suelo y el medio circundante tuvieron antes de sufrir los daos; La contratacin a costa de la demandada de personas o instituciones especializadas para que diseen y pongan en marcha un plan de recuperacin de la fauna y flora nativas, en donde fuere posible; La contratacin a costa de la demandada de personas o instituciones especializadas para que diseen y pongan en marcha un plan para la regeneracin de la vida acutica; La contratacin a costa de la demandada de personas o instituciones especializadas para que diseen y pongan en marcha un plan de mejoramiento y monitoreo de la salud de los habitantes de las poblaciones afectadas por la contaminacin. El 7 de mayo del 2003 se present la demanda en la Corte Superior de Nueva Loja, a la que la Ley de Gestin Ambiental le otorga competencia para el conocimiento de las acciones civiles provenientes de afectaciones ambientales. En agosto de 2004 se iniciaron las

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inspecciones judiciales. En 2008, el perito Richard Cabrera determina en su informe final la existencia y expansin de contaminacin, incluida contaminacin de aguas subterrneas y el incremento del estimado de muertes por cncer. El informe tambin determin los costos de la reparacin en 27 mil millones de dlares. La demandada ha impugnado al perito alegando falta de experticia y calificacin, parcialidad a favor de los demandantes y violacin de rdenes de la corte55. Los demandantes incluyen: el Frente de Defensa de la Amazona, organizacin social que agrupa y representa a los afectados colonos de las provincias de Orellana y Sucumbos; las nacionalidades indgenas Secoya, Cofn, Siona, y Huaorani, representadas por sus respectivas organizaciones. Todas estas organizaciones estn agrupadas en la Asamblea de Afectados por Texaco, que es una instancia de representacin y de toma de decisiones sobre el desarrollo del proceso legal. 3.2.2. Tala ilegal en el Yasun. En julio de 2009, un operativo del Ministerio del Ambiente, la Polica Nacional y el Ejrcito desmantel un campamento de tala ilegal de madera establecido por ciudadanos peruanos en la zona intangible Tagaeri Taromenane (ZITT) del parque Yasun. Se encontraron 240 trozas y 320 cuartones de madera de diferentes especies, entre ella cedro, canelo, sangre de gallina, coco, chuncho y copal, listas para transporte por un pequeo ro tributario del Curaray, dentro de territorio peruano. En el operativo, fueron aprehendidos ocho obreros encargados de transportar la madera hacia Iquitos para entregarla a intermediarios. Los detenidos fueron puestos a rdenes de la Fiscala de Orellana. Recibieron sentencia en contra en un procedimiento sumario, luego de lo cual fueron deportados a Per. Este caso, revela algunos de los aspectos del conflicto socio-ambiental en torno a la tala de madera en la Amazona y que involucra a diversos actores con diversos roles. La ZITT ocupa la parte sur del parque y fue delimitada en 2007. La extraccin de recursos naturales est prohibida en esta zona rica, entre otros, en maderas apetecibles para comercializacin. Entre las razones para establecer la ZITT estn la proteccin ambiental y la proteccin a dos denominados pueblos en aislamiento voluntario, los Tagaeri y los Taromenane. Con todo, la falta de control adecuado de una zona tan vasta ha permitido

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Segn indica Chevron en un boletn de prensa publicado en su sitio web (al 22 de junio de 2010): http://www.chevron.com/ chevron/pressreleases/article/04022008_chevroncitesbiasandimpropercollaborationinrejectingconclusionsofreportsubmittedtoecuadoriancourt.news. Ver tambin texto del escrito de impugnacin presentado por el abogado de la empresa ante la Corte de Nueva Loja, publicado en el sitio web de Chevron (al 22 de junio de 2010): http://www.chevron.com/documents/ pdf/ecuador/cabrerafilingmay242010spanish.pdf

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el florecimiento de una industria de tala ilegal. Para algunos expertos, las matanzas de Taromenanes y Tagaeris en los ltimos aos estn relacionadas con esa actividad ilegal de madera y la presin en los territorios de estos pueblos56. Ante esto, el Ministerio del Ambiente estableci en 2008 un programa de proteccin a los pueblos aislados (el Plan de Medidas Cautelares para los Pueblos Indgenas Aislados, PMC-PIA) que incluye acciones de control de trfico de madera y fauna. Un anlisis ms a fondo del caso de tala ilegal de madera revela un problema complejo. Habitantes locales incluidos colonos e indgenas huaoranis vinculados al negocio operan en las fases de tala, transporte y almacenamiento de la madera y provisin logstica. La cadena del negocio refleja una situacin socio-econmica particular. Operarios como los detenidos en el caso descrito arriba ganan 10 dlares por jornal mientras que el precio de cada tabln en su destino final vara entre 7 dlares (en Quito), 30 en Colombia, 56 en EEUU. Como resalta el estudio de Foes-Regal, este negocio sigue el patrn de otras industrias extractivas en la regin segn el cual los costos (incluyendo la degradacin ambiental y la explotacin social) los asume la regin y la poblacin local mientras que las grandes ganancias las obtienen extraos a sta57. El rea donde fueron aprehendidos es la frontera con Per (los detenidos alegaron desconocer que estaban en territorio ecuatoriano). Esto ha motivado al Ministerio del Ambiente a solicitar a la Cancillera a promover la cooperacin entre autoridades fronterizas para llevar a cabo controles. Cabe indicar adems que al parecer en Per no es ilegal la tala en la escala en que se encontr en este caso. La identificacin de las rutas de transporte de la madera ilegal revela otros actores. El reporte de Foes-Regal indica que, adems de las rutas usuales (carreteras desoladas en el rea), rutas alternativas incluyen pozos de Petroecuador. Asimismo, un informe del PMCPIA indica que plataformas petroleras sirven tambin como sitios de almacenamiento y ocultacin de la madera ilegal58. Los encargados del control incluyen el Ministerio del Ambiente, la Polica Nacional y el Ejrcito, pero el control es dbil. Falta de recursos y de personal ante un negocio muy bien organizado, as como desidia por parte del Estado se han identificado como las principales razones por las que los resultados concretos de los operativos sean menores. Algunas

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Ver Aguirre 2007 sobre el conflicto de la madera, el Yasun y la supervivencia de los pueblos aislados. Ver tambin, Miguel ngel Cabodevilla, Los Pueblos Ocultos en el Ecuador (2006) en lnea en http://www.llacta.org/textos/yasuni016.html para un recuento ilustrativo sobre las complejas relaciones en torno al tema. Op cit., p. 91. Op cit., p. 92.

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empresas petroleras, como RepsolYPF en el bloque 16 colaboran con los operativos y han denunciado casos59. Esfuerzos por parte del Ministerio del Ambiente incluyen mayores estaciones de control. El reporte Foes-Regal seala que estos esfuerzos han sido mal recibidos por los gobiernos locales y las comunidades Huaorani y que esto se debe por un lado a la escasa socializacin de las acciones y por otro, a la compleja red del negocio formada en torno a la tala ilegal.

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Op cit., p 93

CAPITULO 4

Proteccin de derechos constitucionales relacionados con el ambiente: marco legal e institucional

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PROTECCIN DE DERECHOS CONSTITUCIONALES RELACIONADOS CON EL AMBIENTE: MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL


El objetivo de este captulo es determinar en qu medida el ambiente es un bien jurdico protegido por el derecho penal vigente en el pas y precisar cmo el derecho aplicable configura los delitos ambientales en el entorno especfico de la Amazona ecuatoriana. Este captulo parte del anlisis de las normas constitucionales que reconocen derechos a un medio ambiente sano, derechos de la naturaleza y derechos colectivos de comunidades, pueblos y nacionalidades. Seguidamente, analiza el tratamiento del delito ambiental en el Ecuador, que incluye la identificacin de las normas pertinentes del derecho internacional sobre proteccin ambiental y las normas de derecho domstico en tanto stas configuran el marco legal penal de proteccin ambiental. Asimismo, este captulo identificar el marco institucional de proteccin ambiental con nfasis en las agencias estatales con responsabilidad de control y denuncia de infracciones ambientales.

4.1 El marco constitucional de la proteccin ambiental en el Ecuador: la Constitucin garantista de 2008


La tradicin ambientalista constitucional ecuatoriana no arranca en 2008. Las reformas constitucionales del ao 1983 introdujeron el derecho de las personas a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin y el deber del Estado de promover la preservacin de

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

la naturaleza. Posteriormente, la Constitucin de 1998 dedic toda una seccin al medio ambiente en el captulo sobre derechos colectivos. Entre otros, reconoci el derecho al medio ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable (art. 86); declar de inters pblico la preservacin del ambiente, el establecimiento de reas protegidas, la recuperacin de reas degradadas y el manejo sustentable de recursos naturales (art. 86)); estableci directrices de poltica como la promocin de tecnologas limpias y la introduccin de incentivos fiscales para proteccin ambiental (art. 89), la obligacin de consultar a la comunidad en casos de decisiones que pudieren afectar el ambiente. La Constitucin consagr el principio de precaucin, la responsabilidad del Estado y la accin popular por daos ambientales (art. 91). De inters particular para este estudio, el art. 87 dispuso que la ley definiera las infracciones y tipos de responsabilidad por acciones u omisiones contrarias a las leyes de proteccin ambiental. Posteriormente, la Constitucin de 2008 contina la tradicin y consolida un marco de proteccin ambiental progresista. La inclusin de los derechos de la naturaleza es probablemente la ms novedosa estrategia especfica. Sin embargo, quizs sea el espritu garantista de la Constitucin en general el instrumento ms til para impulsar una nueva y ms efectiva etapa en la proteccin ambiental por las vas legales. En efecto, el espritu verde est presente desde el prembulo mismo de la nueva Constitucin que celebra a la naturaleza, la Pacha Mama y propone construir una nueva forma de convivencia, en diversidad y armona con la naturaleza para alcanzar el buen vivir, el sumak kawsay. Esta propuesta de nueva sociedad respeta tanto la individualidad como las colectividades humanas lo cual ratifica una visin ms amplia sobre los derechos que concepciones individualistas ms clsicas. En esta seccin, se explicar cmo la Constitucin prev volver operativas estas aspiraciones. 4.1.1. La garanta de vigencia efectiva de derechos en la nueva Constitucin El espritu garantista de la Constitucin es evidente tanto en el reconocimiento explcito de obligaciones primordiales del Estado como en los principios que regulan el ejercicio de los derechos. Los deberes del Estado incluyen: asegurar el goce efectivo de los derechos, la defensa de la soberana, la unidad nacional en la diversidad, la promocin del desarrollo con equidad y solidaridad, la promocin de una cultura de paz, entre otros60. Para efectos de este

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Constitucin de la Repblica del Ecuador, R.O. del 20 de octubre de 2008, [Constitucin] arts. 3 y 11 num. 9.

Proteccin de derechos constitucionales relacionados con el ambiente: marco legal e institucional

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estudio, cabe resaltar la garanta expresa de los derechos a la salud, la alimentacin y el agua61 y la proteccin del patrimonio natural y cultural del pas, conjuntamente con la promocin del desarrollo sustentable62. En cuanto a los principios sobre el ejercicio de los derechos, la Constitucin insiste en que los derechos y garantas reconocidos en el Ecuador son exigibles, de directa e inmediata aplicacin, plenamente justiciables. Esto significa que el ejercicio de tales derechos y garantas no solo no est sujeto a condiciones o requisitos extra legales sino que no depende de normas habilitantes63. La Constitucin expresamente indica que no se podr alegar falta de norma jurdica para justificar la violacin o desconocimiento de tales derechos ni para desechar acciones interpuestas en defensa de esos derechos ni para negar el reconocimiento de stos64. Estas garantas de vigencia efectiva de derechos se complementan con la obligacin de reparar las violaciones de derechos que recae sobre el Estado, sus delegatarios, concesionarios, y toda persona que acte en ejercicio de una potestad pblica, por sus acciones o por las acciones u omisiones de funcionarios y empleados pblicos65. 4.1.2 Sumak Kawsay: objetivo de una nueva forma de convivencia en diversidad y armona con la naturaleza Uno de los ejes de la Constitucin vigente es la consecucin del sumak kawsay o buen vivir. Este buen vivir no es un simple enunciado aspiracional; el texto constitucional contiene disposiciones especficas orientadas a este objetivo. As, el buen vivir es una gua para el cumplimiento del deber del Estado de planificar el desarrollo, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y redistribuir equitativamente los recursos y la riqueza66. Igualmente, el buen vivir implica reconocer y, sobre todo, garantizar una serie de derechos vinculados, que se indicarn ms adelante67. El rgimen del buen vivir est ms especficamente previsto en el ttulo VII de la Constitucin que incluye un captulo sobre inclusin y equidad y un captulo sobre biodiversidad y recursos naturales. Ambos captulos estn

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Op cit, art. 3, num. 1. Op cit., art. 3 num. 7 y 5. Esto incluye los derechos y garantas reconocidos en la Constitucin y las leyes ecuatorianas y en los instrumentos internacionales. Op cit., art. 11 nums. 1 y 3 Op cit, art. 11, num. 3 y art. 426. Op cit, art. 11 num. 9. Op cit, art. 3, num. 6. Tales como derechos a un ambiente sano (Constitucin, Art. 14-15; 66 num. 27); a un hbitat seguro y saludable y a vivienda adecuada y digna (arts. 30 y 31); a la salud (Art.. 32); al agua (Art.. 12); a la alimentacin (Art.. 13); a la comunicacin (arts 16 y ss.); educacin (arts. 26 y ss.); a la cultura y conciencia, (Art.. 21 y ss.); el trabajo y la seguridad social. (arts. 33 y 34).

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ntimamente vinculados. Para efectos de este estudio se har nfasis en cmo la Constitucin vincula la proteccin del ambiente (en el sentido ms amplio posible) y el buen vivir. 4.1.3. Proteccin ambiental en la Constitucin: derechos y principios de polticas pblicas e interpretacin legal La Constitucin promueve la proteccin ambiental fundamentalmente a travs de un rgimen de derechos y deberes correlativos, de principios de polticas pblicas y de principios y acciones procesales. 4.1.3.1. Rgimen de derechos y obligaciones correlativas El rgimen de derechos y obligaciones se basa tanto en los derechos de individuos y colectivos (comunidades, pueblos, nacionalidades) como en el reconocimiento de un nuevo titular de derechos: la naturaleza68. La Constitucin consagra el derecho a un ambiente sano como un derecho tanto de la poblacin en general como de las personas individuales; un ambiente sano es un ambiente ecolgicamente equilibrado, libre de contaminacin, en armona con la naturaleza y que garantice la sostenibilidad y el buen vivir69. Este derecho est vinculado al derecho al agua y el derecho al acceso seguro y permanente a alimentos sanos, suficientes y nutritivos (Art. 13); a gozar de un hbitat seguro y saludable (Art. 30); a la salud (Art. 82); al derecho a disponer de bienes y servicios de ptima calidad (Art. 52). De manera ms general, el derecho al ambiente sano est vinculado al derecho de las personas a una vida digna, consagrado entre los llamados derechos de libertad70 y al derecho de personas y colectividades a beneficiarse del ambiente y de las riquezas naturales que les permitan el buen vivir71. Estos derechos implican obligaciones correlativas por parte del Estado de promover el uso de tecnologas limpias y energas no contaminantes72; prohibir el desarrollo y uso de armas qumicas, biolgicas y nucleares, de contaminantes txicos, productos prohibidos, y tecnologas nocivas y organismos modificados perjudiciales para la salud o que atenten contra la soberana alimentaria o los ecosistemas73; el ingreso de residuos y desechos

68 Op cit., art. 10. 69 Op cit., arts. 14 y 66 num. 27. 70 Op cit., art. 66 num. 2. 71 Op cit., art. 74, inciso 1. 72 Op cit., arts. 15 y 413 73 Op cit., art. 15 y 401

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txicos74. Asimismo, generan la obligacin del Estado de establecer mecanismos efectivos de prevencin y control de la contaminacin75. La Constitucin reconoce derechos a la naturaleza e indica que estos derechos sern determinados en la ley76. A pesar de la vaguedad, la Constitucin establece que, en forma general, estos derechos incluyen el derecho a la existencia de la naturaleza, al mantenimiento y regeneracin de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos; y el derecho a la restauracin en caso de impacto ambiental77. La Constitucin es ambigua en cuanto a quin es el agente tutelar de la naturaleza. Establece, por un lado, que toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podr actuar en nombre de la naturaleza para exigir el cumplimiento de estos derechos78. Al mismo tiempo, la Constitucin prev que el Estado ejercer la tutela del ambiente mientras que la ciudadana tendr corresponsabilidad en su preservacin79 y que el Estado ejercer soberana sobre la biodiversidad80. En lo que s es bastante claro el texto constitucional es en que los derechos de la naturaleza generan una amplia gama de deberes correlativos en distintos agentes, incluida la corresponsabilidad entre el Estado y los ciudadanos81. El Estado tiene la obligacin de incentivar la proteccin de la naturaleza y promover el respeto a los ecosistemas82. Asimismo, el Estado tiene el deber de establecer mecanismos eficaces para la restauracin y el de adoptar las medidas necesarias para eliminar o mitigar impactos ambientales nocivos83; y la obligacin de aplicar medidas de precaucin y restriccin a actividades que puedan provocar extincin de especies, destruccin de ecosistemas o alteracin permanente de ciclos naturales84. Por su parte, los involucrados en las distintas fases de procesos de generacin y uso de bienes y servicios tienen la obligacin de prevenir cualquier dao ambiental y de mitigar y reparar los daos que causaren, as como la obligacin de mantener un sistema de control permanente85.

74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85

Op cit., art. 15. Ver tambin art. 397, num. 1 Op cit., art. 397, num. 1 Op cit., art. 10, inciso 2. Op cit., arts. 71 y 72 Op cit, art. 72 inciso 2. Op cit, art. 399. Op cit, art. 400. Op cit, art. 399. Op cit, art. 71, inciso 3. Op cit., Art. 72. Sobre deber de recuperacin de espacios degradados ver tambin Art. 397 num. 2 sobre deberes correlativos al derecho a ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Op cit, art. 73 Op cit, art. 396, inc. 2

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Adems, quien genere daos al ambiente tendr la obligacin de restaurar los ecosistemas afectados86. La Constitucin no indica qu implica esta obligacin pero s que sta ser adicional a la obligacin de cumplir con las sanciones e indemnizaciones correspondientes (estas ltimas dirigidas a compensar a quienes dependen de los sistemas afectados, segn el Art. 72). En todo caso, para la ley ecuatoriana restauracin significa el retorno a su condicin original de un ecosistema o poblacin deteriorada87. Si es as, entonces, como indica un autor, podra pensarse en formas reparatorias como la restitucin y la rehabilitacin y hasta garantas de no repeticin que, aunque no permitan regresar las cosas a su condicin original, s van ms all de la lgica puramente pecuniaria de la compensacin y la indemnizacin88. Los derechos ambientales y los derechos de la naturaleza traen aparejados una serie de derechos conexos: los derechos a la participacin (enunciados a la vez como responsabilidad de participar), al acceso a la informacin y al acceso a la justicia. Estos derechos dan lugar a obligaciones correlativas por parte del Estado de garantas de participacin; de proveer informacin suficiente, amplia y oportuna y de garantas procesales y sustantivas de justicia. Las garantas de participacin incluyen la obligacin del Estado arriba anotada de asegurar la participacin de las personas y las colectividades en las fases de actividades que generen impactos. Incluyen adems el deber de consultar a la comunidad en caso de decisiones que fueran a impactar al ambiente89. Las garantas procesales y sustantivas de justicia incluyen la capacidad de cualquier persona o colectividad a ejercer las acciones legales y acudir a los rganos de justicia a obtener la tutela efectiva del derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado90. Adems, la coexistencia de estos derechos de las personas y los colectivos tanto a un ambiente sano como a beneficiarse del ambiente, y los recursos y los derechos de la naturaleza, dan lugar a su vez a deberes y responsabilidades por parte de ecuatorianos y ecuatorianas a respetar los derechos de la naturaleza, a preservar el ambiente, y a utilizar los

86 87 88

89 90

Op cit. Ley de Gestin Ambiental, glosario. WIlton Guaranda Mendoza, Instrumentos Jurdicos para la Proteccin y Defensa de los Derechos Ambientales Aplicados a las Actividades HIdrocarburferas: Manual de Aplicacin Tcnica, (Quito: Comunicaciones INREDH, 2009) p.75. Guaranda reconoce, sin embargo, que la Constitucin se qued corta con respecto a estas posibles implicaciones de la obligacin de restauracin. Constitucin de la Repblica del Ecuador R.O. del 20 de Octubre de 2008, arts. 61, num. 4 y 398; ver tambin Art. 57, nums. 7 y 17 para el caso especfico de deber de consulta con comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas. Ibid, art. 397, inc.1

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recursos naturales en forma racional, sustentable y sostenible91. Asimismo, el objetivo del buen vivir exige la participacin de las personas y colectividades en la planificacin y ejecucin de planes de desarrollo; y la produccin y consumo ambientalmente responsable92. 4.1.3.2. Principios de polticas pblicas e interpretacin legal Adems, el carcter garantista de la Constitucin y el objetivo del buen vivir implican que tanto la definicin y ejecucin de polticas de Estado como la interpretacin legal se sujeten a una serie de principios que incluyen: Principio pro derechos: el deber supremo de garantizar derechos incluye que prevalezca la interpretacin que ms favorezca la efectiva vigencia de los derechos y garantas y que los derechos y garantas constantes en instrumentos internacionales de derechos humanos sean de inmediata y directa aplicacin93. Desarrollo calificado. El Estado debe garantizar un modelo sustentable de desarrollo, ambientalmente equilibrado y respetuoso de la diversidad cultural, que conserve la biodiversidad y la capacidad de regeneracin natural de los ecosistemas, y asegure la satisfaccin de las necesidades de las generaciones presentes y futuras94. Carcter transversal y obligatorio de las polticas ambientales95. Participacin activa y permanente de personas, comunidades, pueblos y nacionalidades en la planificacin, ejecucin y control de toda actividad que genere impactos ambientales. Es decir, la obligacin del Estado de asegurar esta participacin. Legitimacin activa. Como se indic, cualquier persona puede interponer acciones legales para la tutela efectiva en materia ambiental, independientemente y sin perjuicio de inters directo96 y se reconoce la accin popular para reclamar por violaciones a los derechos de la naturaleza97. Principio pro-natura. En caso de duda, las disposiciones legales en materia ambiental se apliquen en el sentido ms favorable a la proteccin de la naturaleza98.

91 92 93 94 95 96 97 98

Ibid, art. 83 Ibid, art. 278 Ibid, art. 11, num. 3 y 5 Ibid, art. 395, 1 Ibid, art. 395, 2 Op cit, art. 397, num. 1 Op cit, art. 72, inc. 2 Op cit, art. 396, inc 2.

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Funcin y responsabilidad ambiental de la propiedad, adems de la funcin social99. Aunque la Constitucin no explica a qu se refiere con funcin ambiental de la propiedad, segn el artculo 6 de la ley Orgnica del Rgimen de Soberana Alimentaria, esta funcin implica que el uso y acceso a la tierra procure la conservacin de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecolgicas; que permita la conservacin y manejo integral de cuencas hidrogrficas, reas forestales, bosques, ecosistemas frgiles como humedales, pramos y manglares, que respete los derechos de la naturaleza y del buen vivir; y que contribuya al mantenimiento del entorno y del paisaje. Responsabilidad objetiva en caso de daos ambientales100. Esto significa que la determinacin de responsabilidad no depender de la intencin de quien provoca el dao (el grado subjetivo de responsabilidad) sino del establecimiento del dao como tal y que, corresponder a ste probar que no ha habido tal dao. Responsabilidad subsidiaria del Estado en caso de daos ambientales. La responsabilidad recae tambin sobre funcionarios encargados del control ambiental101. Esto implica responsabilidad para las autoridades cuya falta de diligencia adecuada haya derivado en daos ambientales. Inversin de la carga de la prueba. El gestor de la actividad o el demandado deber demostrar la inexistencia de dao ambiental potencial o real102. Imprescriptibilidad de las acciones legales por daos ambientales103. El rgimen de proteccin del patrimonio natural y recursos naturales incluye prohibiciones expresas como la de no ejecutar actividades extractivas de recursos no renovables (incluida la explotacin forestal) en reas protegidas e intangibles, excepto cuando el Estado declare su explotacin de inters nacional, previa aprobacin de la Asamblea104; declaratoria de inters pblico para la preservacin del ambiente y los ecosistemas, la biodiversidad, el patrimonio gentico105; la conservacin de los suelos; prioridad de la sustentabilidad y el consumo humano en el uso del agua106.

99 100 101 102 103 104 105 106

Op cit, arts. 66 num 26; 31; 321. Op cit, art. 396, inc. 2 Op cit, art. 397. Op cit, art. 397, inc. 1 Op cit, art. 396 inc. 4. Ver Art. 98 de Reglamento Ambiental para Actividades Mineras Op cit, art. 407 Op cit, art. 14, inc 2. Op cit., arts. 411 y 12.

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En cuanto al marco institucional de la proteccin ambiental, adems de la corresponsabilidad entre el Estado y los ciudadanos y colectivos, la Constitucin dispone que se articule un sistema nacional descentralizado de gestin ambiental. Segn la Constitucin, la funcin de este sistema descentralizado ser, en general, la tutela del ambiente y la naturaleza y, en particular, la articulacin de cmo se ejercer esa tutela con la corresponsabilidad ciudadana en la preservacin ambiental107. La Ley de Gestin Ambiental lo caracteriza ms claramente como un mecanismo de cooperacin intersectorial108. 4.1.4. Instrumentos de Derecho Internacional Ambiental relevantes El Ecuador ha ratificado una serie de instrumentos internacionales con contenido ambiental. stos imponen una serie de obligaciones al Estado que incluyen prohibiciones expresas de explotacin de recursos, restricciones y control de actividades, deberes de reduccin de contaminacin, cooperacin en el control ambiental, etc., que son pertinentes a este estudio. Cabe indicar, sin embargo, que la nueva Constitucin establece un orden de prelacin legal segn el cual los tratados ratificados debern someterse a ella109. De esta disposicin se excluyen los instrumentos internacionales de derechos humanos que, en virtud del principio pro-homine prevalecern en caso de contemplar derechos ms favorables que la Constitucin. Las dudas que saltan a partir de este nuevo orden de prelacin tienen que ver con aquellos instrumentos ambientales que puedan no ser coherentes con los dictados constitucionales. Una interpretacin pro-derechos en este caso podra alegar que el objetivo de los instrumentos ambientales internacionales es proteger y promover el derecho humano a un ambiente sano o los derechos de la naturaleza. En todo caso, se anticipa un interesante debate al respecto. Los convenios ms relevantes en esta materia y que tienen relacin con los impactos ambientales en la Amazona son los que siguen a continuacin: Convencin sobre el Comercio Internacional de las Especies Amenazadas de Flora y Fauna (CITES, 1973, y apndices I, II y III en vigor desde mayo de 2009) Acuerdos de Lusaka sobre operaciones conjuntas de represin del comercio ilcito de fauna y flora silvestres (1994) Convenio sobre Diversidad Biolgica (1992)

107 Op cit., Art. 399. Ver adems Ley de Gestin Ambiental Art. 31 108 Ley de Gestin Ambiental, Art. 5. 109 Op cit., Art. 417, 424

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Convenio Marco sobre Cambio Climtico (1992) Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) Protocolo de Derrames de Petrleo (adoptado en 1983, entrada en vigor en 1986) Convenio relativo a la proteccin de la herencia cultural y natural mundial (1972) Convencin para la Proteccin de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escnicas Naturales de los Pases de Amrica Convencin Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hbitat de Aves Acuticas Ramsar Convencin sobre la Conservacin de las Especies Migratorias de Animales Silvestres, Convencin de Bonn (1983) Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgnicos Persistentes Comunidad Andina Decisin 391: Rgimen Comn sobre Acceso a los Recursos Genticos, 02 de julio de 1996 4.1.5. Disposiciones legales y reglamentarias ecuatorianas sobre proteccin ambiental relevantes a la Amazona A continuacin se incluyen una serie de instrumentos legales vigentes en el Ecuador que tienen relevancia con la determinacin de los tipos y aplicacin de las sanciones por delitos ambientales de particular inters para la regin amaznica. La Ley de Gestin Ambiental es la ley marco de la proteccin ambiental en el pas. Establece atribuciones y responsabilidades en la materia y determina lmites permisibles y sanciones; incluye rgimen de sancin de infracciones administrativas. La Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre define el patrimonio forestal del Estado y las tierras forestales, plantaciones y bosques privados y las reas naturales protegidas. Establece un rgimen de infracciones que incluyen tala ilegal y destruccin de bosques y madera; comercio no autorizado de fauna y flora; caza, pesca y captura no autorizada de especies o utilizando artificios prohibidos; as como los procedimientos de jurisdiccin y sancin.

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La Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental prohbe las emisiones y descargas al aire, agua y suelo de sustancias contaminantes sin sujecin a las normas y regulaciones y que puedan afectar la salud y la vida humana, la flora, fauna y los recursos. La ley identifica potenciales fuentes de emisiones prohibidas. La Ley para Formulacin, Fabricacin, Importacin, Comercializacin y Empleo de Plaguicidas y Productos de Uso Agrcola contiene las normas sobre aprobacin y registro de agroqumicos y es particularmente relevante para una regin como la Amazona donde, como se indic arriba, la actividad preponderante de la poblacin en general es la agropecuaria. Los reportes sobre uso de sustancias nocivas a la salud y el ambiente en las plantaciones de naranjilla (por citar un ejemplo) son constantes. En todo caso, esta ley contiene el rgimen de autorizaciones de produccin, comercializacin y utilizacin de sustancias para uso agrcola, incluyendo el rgimen de sanciones por infracciones. La Ley Orgnica del Rgimen de Soberana Alimentaria establece la prohibicin de introducir en el pas semillas y cultivos genticamente modificados, salvo casos excepcionales, y la aplicacin de biotecnologas riesgosas y experimentales110. La Ley de Preservacin de reas y Parques Nacionales regula la constitucin, control y administracin de las zonas de reserva y parques nacionales. Prohbe la ejecucin de actividades de caza, pesca, tala, minera, agricultura, ganadera, colonizacin en esas reas que estn reservadas a fines tursticos y cientficos. La ley tipifica una serie de infracciones y las clasifica como contravenciones de cuarta clase. La Ley de Aguas regula el aprovechamiento de las aguas martimas, superficiales, subterrneas, en todas sus formas. Las aguas en el Ecuador son bienes nacionales de uso pblico pero la ley establece un rgimen de derechos de aprovechamiento para distintos fines y la prelacin de usos. La ley prohbe expresamente la contaminacin de las aguas y reconoce accin popular para la denuncia de actos que puedan afectar la salud o el desarrollo de la flora y fauna. La ley establece tambin un rgimen de jurisdiccin y procedimientos. Est en discusin un proyecto de nueva ley de aguas para operativizar los postulados constitucionales sobre el derecho al agua y su reconocimiento como bien estratgico. La Ley Orgnica de Salud constituye la ley marco sobre el derecho humano a la salud y est relacionada con la proteccin ambiental. Contiene un captulo dedicado a la sa-

110 Ley Orgnica del Rgimen de Soberana Alimentaria, Art. 26.

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lud y seguridad ambiental con normas sobre calidad de agua para consumo humano y tratamiento de desechos. Adems normas sobre calidad del aire y contaminacin acstica. Determina adems jurisdiccin y competencias y el procedimiento para sancionar infracciones. La Ley de Rgimen del Sector Elctrico es la ley marco que regula las operaciones de las distintas fases del suministro elctrico. La Ley de Minera y sus reglamentos que incluyen el Reglamento General de la Ley de Minera, Reglamento Ambiental para actividades Mineras en la Repblica del Ecuador y Reglamento del Rgimen Especial de Pequea Minera y Minera Artesanal. El reglamento ambiental regula la gestin ambiental de todas las fases de la minera incluido el cierre de actividades. La Ley de Hidrocarburos regula las actividades de hidrocarburos en sus distintas fases bsicamente en cuanto a las formas contractuales bajo las cuales procedern esas actividades. Est orientada a la explotacin de los recursos hidrocarburferos, no a su conservacin, sin embargo, entre las causales de caducidad de contratos se seala la reincidencia en infracciones a la ley y sus reglamentos. El Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburferas regula las actividades de hidrocarburos en cuanto a sus impactos ambientales. Seala las obligaciones de los sujetos de control (Petroecuador, sus filiales, contratistas y asociados y las empresas pblicas y privadas que hubieren sido autorizadas a operar en las distintas fases de la actividad de hidrocarburos). Establece los requisitos de los Estudios Ambientales incluidos los estudios para actividades a desarrollarse en reas protegidas. Establece los valores mximos para emisiones y descargas a los distintos elementos del ambiente.

4.2. Marco Institucional


En el Ecuador, las competencias ambientales estn dispersas en diversas instituciones con distinta jurisdiccin. El Sistema Nacional Descentralizado de Gestin Ambiental es el mecanismo cuya funcin es coordinar las acciones de los distintos rganos con atribuciones ambientales y est dirigido por el Ministerio del Ambiente. En la prctica, las funciones y atribuciones de distintos rganos tienen incidencia en la gestin ambiental en la Amazona y por tanto hemos incluido a continuacin organismos con funciones especficamente ambientales y organismos sectoriales con funciones de control sobre actividades que tienen impactos en el ambiente en la regin.

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Ministerio del Ambiente El Ministerio del Ambiente del Ecuador (MAE) es la autoridad nacional ambiental y el ente coordinador del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin Ambiental. Ejerce sus funciones de control a travs de sus distintas dependencias incluidas las direcciones provinciales. En materia de bosques, el MAE administra el patrimonio forestal del Estado, lo cual incluye otorgar guas para transporte de productos forestales y flora y fauna. La Guardia Forestal, dependencia del ministerio, est a cargo del cumplimiento de la Ley Forestal (Art. 45). Los Jefes de Distrito Regional y los Jefes de rea Natural estn encargados de juzgar las infracciones administrativas previstas en la Ley Forestal (Ley Forestal, Art. 94 y TULAS, Libro IV Biodiversidad, Art. 97). El control y administracin sobre las reas de reserva y parques nacionales est dividido entre la Direccin Nacional Forestal del Ministerio del Ambiente, en los aspectos tcnicos y cientficos; el Ministerio del Turismo, en cuanto a los aspectos de belleza natural y turstica; y la Direccin General de Pesca, en cuanto al ambiente acutico (Ley para la Preservacin de Zonas de Reserva y Parques Nacionales, Art. 2). En estas reas tienen competencia para juzgar y sancionar las contravenciones previstas en la ley los Capitanes de Puerto, los Jueces ordinarios de Polica, o el Intendente del parque nacional dentro de su respectiva jurisdiccin. El control de caceras y vedas podr estar delegado a la Direccin de Biodiversidad y reas Protegidas, Directores Regionales, Lderes de Biodiversidad y Responsables de reas Protegida (TULAS, Libro IV Biodiversidad, Art. 94). El Ministerio asumi recientemente las competencias y funciones que en materia ambiental tena el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables y que las ejerca a travs de la Subsecretara de Proteccin Ambiental del Ministerio de Minas y Petrleos, la Direccin Nacional de Proteccin Ambiental Minera DINAPAM y la Direccin Nacional de Proteccin Ambiental Hidrocarburfera DINAPAH. Con esto, el MAE es el organismo a cargo del cumplimiento del Reglamento Ambiental para Operaciones Hidrocarburferas y el Reglamento Ambiental para Actividades Mineras y como tal est encargado de licenciar, fiscalizar y auditar la gestin ambiental de las actividades en esas materias. Asimismo, es el encargado de conferir las licencias ambientales en proyectos elctricos. Ministerio de Salud Segn la Ley Orgnica de Salud, la Autoridad Sanitaria Nacional es el Ministerio de Salud cuya funcin primordial es actuar como organismo rector en salud y con la responsabilidad de la aplicacin, control y vigilancia de la ley de salud. Las autoridades con jurisdiccin

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para conocer, juzgar e imponer sanciones en materia de salud, sin perjuicio de las normas penales a que tambin hubiere lugar son: a) El Ministro de Salud Pblica; b) El Director General de Salud; c) Los directores provinciales de salud; y, d) Los comisarios de salud. El Ministerio de Salud tiene tambin atribuciones de control de la contaminacin del agua, aire y suelos de acuerdo a la Ley de Control y Prevencin de la Contaminacin. El Ministerio de Salud en conjunto con la SENAGUA establecer la poltica de prohibicin de contaminacin de aguas prevista en la Ley de Aguas. Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca (MAGAP) La autoridad a cargo de aplicar y hacer cumplir la ley para formulacin, fabricacin, importacin, comercializacin y empleo de plaguicidas y productos de uso agrcola es el Ministerio de Agricultura, a travs del Servicio Ecuatoriano de Seguridad Sanitaria (SESA)111. Similares competencias le seala la Ley de Control y Prevencin de la Contaminacin (Art. 12). Asimismo, en tanto rgano rector de la poltica agropecuaria tiene, junto con el Ministerio de Comercio Exterior, autoridad sobre la importacin de alimentos bajo los postulados de la ley de soberana alimentaria. No obstante, est prohibido importar semillas y cultivos genticamente modificados, segn el Art. 26 de la Ley Orgnica del Rgimen de Soberana Alimentaria y la Constitucin. Ministerios sectoriales en temas de Energa y Minas En el ao 2007 se dividi el Ministerio de Energa y Minas y en su lugar se establecieron los Ministerios de Minas y Petrleos y el de Electricidad y Energas Renovables. El primero se transform en septiembre de 2009 en el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables. Las competencias ambientales de estos rganos pasaron al Ministerio de Ambiente. Secretara Nacional del Agua La Secretara Nacional del Agua (SENAGUA) fue creada en 2008 y sustituye al Consejo Nacional de Recursos Hdricos. Es el organismo rector del recurso agua en el pas. Sus funciones incluyen la de preservar el valor socio-ambiental de cuencas y acuferos. Entre otros, le corresponde coordinar con los Ministerios de Salud y Ambiente las normas tcnicas y regulaciones para autorizar las descargas de lquidos residuales en cursos de agua. Asimismo, le corresponde determinar los caudales ecolgicos en proyectos hidro-

111

Ley para formulacin, fabricacin, importacin, comercializacin y empleo de plaguicidas y productos de uso agrcola, arts. 5 y 8.

Proteccin de derechos constitucionales relacionados con el ambiente: marco legal e institucional

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elctricos con sujecin a las leyes ambientales e hdricas. En tanto se discuta y apruebe el proyecto de ley de aguas, la SENAGUA se rige por la ley vigente descrita arriba. Gobiernos Seccionales Las administraciones seccionales, por el momento, Gobiernos Provinciales y Municipales tienen atribuciones para regular distintas reas dentro de sus jurisdicciones. Esa capacidad para regular tiene importantes impactos en el ambiente y debe sujetarse a los postulados ambientales de la Constitucin y las leyes vigentes. Los gobiernos seccionales tambin tienen competencias ambientales especficas, incluida la de dictar polticas ambientales112. Adicionalmente, el programa de descentralizacin de competencias del Ministerio del Ambiente incluye el traspaso de competencias a los entes seccionales que demuestren contar con personal y capacidades para asumir competencias.

112

Ley de Gestin Ambiental, Art. 13.

CAPITULO 5

Proteccin va penal de los derechos ambientales

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PROTECCIN VA PENAL DE LOS DERECHOS AMBIENTALES

5.1. Los delitos ambientales en el derecho ecuatoriano


Antes de pasar a una discusin ms detallada sobre estos delitos ambientales en el Ecuador, cabe hacer una aclaracin relevante a los fines de este estudio: no toda afectacin al ambiente es ilegal y no toda afectacin ilegal constituye un delito ambiental. La normativa ambiental puede contener prohibiciones especficas como la establecida en el artculo 407 de la Constitucin respecto a actividades extractivas de recursos no renovables en las reas protegidas y en las intangibles; o la prohibicin genrica de contaminar aguas, suelos y aire. Sin embargo, las prohibiciones suelen ser calificadas. As, por ejemplo, la prohibicin de contaminar no es absoluta sino una vez pasados ciertos lmites previstos. En el caso del Ecuador, el reto para el derecho ambiental es precisamente revisar las normas vigentes a la luz de un nuevo marco constitucional que est a favor de la proteccin ambiental. Con respecto a las afectaciones ilegales al ambiente, esto es, las afectaciones que la ley establece como inaceptables, debemos distinguir entre las que constituyen infracciones administrativas de las que constituyen infracciones penales (y de entre stas, distinguir los delitos de las contravenciones). La diferencia ms importante entre infracciones administrativas y penales es que las primeras son sancionadas, bsicamente, con medidas

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

pecuniarias que incluyen multas, decomiso, clausura, cierre de actividades. Las autoridades competentes para juzgar estas infracciones no son autoridades del sistema judicial regular sino jueces administrativos, por lo general, autoridades de instituciones pblicas. Por su lado, las infracciones penales conllevan usualmente penas privativas de libertad (adems de multas y decomisos) y son juzgadas por autoridades del sistema judicial. Las infracciones penales se clasifican en delitos y contravenciones, estas ltimas consideradas de menor amenaza social y con penas significativamente ms leves. El rgimen de juzgamiento tambin vara en este caso. Los delitos mueven al aparato judicial penal en su conjunto: fiscales, jueces, tribunales penales, Corte en caso de impugnaciones. Las contravenciones las juzgan autoridades de polica competentes. Pasemos ahora a discutir los delitos ambientales en el derecho ecuatoriano. El derecho penal ecuatoriano tradicional no ha sido ajeno a la idea de delitos ambientales. En efecto, el fuego voluntario a montes y rboles; tala de sementeras, plantaciones, rboles; envenenamiento de aguas y peces; desviacin de aguas de uso pblico, destruccin o trfico del patrimonio cultural del Estado, configuran conductas delictivas asociadas de alguna manera al ambiente. Sin embargo, es recin a partir de la reforma al Cdigo Penal publicada en el Registro Oficial del 25 de Enero de 2000 que se incorpora un captulo especfico De los Delitos contra el Medio Ambiente dentro del Ttulo de Delitos contra la Seguridad Pblica, a continuacin del artculo 437. Esta reforma fue la respuesta del legislador al mandato constitucional expresado en el art. 87 de la Constitucin de 1998, como se indic arriba. En general, las normas sobre delitos ambientales en el Cdigo Penal ecuatoriano estn estructuradas como normas en blanco. sta es una de las primeras dificultades tericas del rgimen penal de proteccin ambiental. En principio, para que una conducta sea tenida como delito debe estar expresamente tipificada, esto es, descrita con exactitud en la ley. El principio de legalidad (no hay crimen ni pena sin ley) es una de las garantas bsicas del debido proceso113 y se explica en parte en la naturaleza punitiva del derecho penal. Por otro lado, la presuncin de inocencia y el principio de que la duda se interpretar a favor del acusado exigen altos grados de precisin para que los delitos no queden impunes. Sin embargo, las leyes en blanco se alejan de esta regla de precisin. Este tipo de normas contienen la sancin pero en cuanto a la accin tpica delictuosa se remiten a otra norma legal. El texto del Art. 437.B del Cdigo Penal vigente es un ejemplo de ley penal en blanco:

113

Ibid, art. 76 num. 3; Cdigo Penal, art. 2.

Proteccin va penal de los derechos ambientales

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El que infringiere las normas sobre proteccin del ambiente, vertiendo residuos de cualquier naturaleza por encima de los lmites fijados (...) [por] la ley, si tal accin causare o pudiere causar perjuicio (...) a la flora, la fauna (...) ser reprimido con prisin de uno a tres aos (...). Esta remisin a la infraccin de otras normas que contienen prohibiciones o mandatos tales como obtencin de permisos, cumplimiento de trminos y condiciones, etc. es tcnica usual en la configuracin de delitos ambientales. La muy particular naturaleza del delito ambiental sugiere que las leyes en blanco sean la forma eficaz de tratarlos114. Sin perjuicio de las crticas de fondo, esta caracterstica del derecho penal ambiental lo vuelve muy complejo, puesto que las disposiciones legales ambientales que configuran los tipos estn dispersas en leyes, ordenanzas, reglamentos, normativas tcnicas as como en instrumentos internacionales115. Una breve revisin de las disposiciones del captulo sobre delitos contra el ambiente evidencia esta complejidad116. El art. 437-A se refiere a la posesin y manejo de desechos txicos peligrosos, sustancias radioactivas u otras similares que por sus caractersticas constituyan peligro para la salud o degraden y contaminen (...) sin definir tales sustancias ni indicar cundo su posesin y manejo configura una conducta delictuosa. En ambos casos hay que remitirse a otras normas como la Ley Orgnica de Salud que define los desechos en general y distingue los desechos comunes de los infecciosos y los peligrosos y el Reglamento de Seguridad Radiolgica que define radioactividad. El objeto ms impreciso del art. 437A es aquello de otras [sustancias] similares que por sus caractersticas constituyen peligro para la salud humana o degraden y contaminen el medio ambiente y origina la pregunta acerca de cules son estas sustancias que para la teora penal puede resultar inaceptable117. Pero

114 Ver Hctor Jorge Bibiloni, El Proceso Ambiental: Objeto, Competencia, Legitimacin, Prueba, Recursos. Buenos Aires: Lexis Nexis, 2005, en p. 434; Ral Plascencia Villanueva, La Responsabilidad Penal en Materia Ambiental versin en lnea en: http://www.bibliojuridica.org/libros/1/141/8.pdf p. 180 y 188. Ver tambin, Alfonso Zambrano Pasquel, Manual de Derecho Penal (Guayaquil: Edino, 1998). La doctrina penal cuestiona la legitimidad de una norma penal en blanco y distingue entre aqullas que se remiten a disposiciones constitucionales u otras disposiciones contenidas en leyes (que emanan de legislador) normas en blanco que se remiten a disposiciones administrativas (que emanan de funcionarios sin capacidad para emitir leyes). 115 As, el artculo 437A (desechos txicos) y 437B (residuos) estn vinculados con disposiciones constitucionales que establecen prohibiciones correlativas a derecho a un ambiente sano y a la salud, la proteccin de la biodiversidad; disposiciones de la Ley de Control y Prevencin de la Contaminacin; de la Ley Orgnica de Salud (ver captulo de los desechos comunes, infecciosos, especiales y de las radiaciones ionizantes y no ionizantes, arts. 97 y siguientes); normas de derecho internacional como el Convenio de Basilea (1989) sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin, etc. 116 Para un anlisis crtico ms en detalle ver Ernesto Albn Gmez, Los delitos contra el medio ambiente en el derecho penal ecuatoriano en (2007) Foro Revista de Derecho, 8, 87 117 Op cit. p. 96

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los retos mayores para la efectividad de esta norma ambiental estn en la misma ley extra penal. Al no caracterizar ella misma el delito, la norma solo penaliza conductas que las leyes pertinentes hubieran ya declarado ilegales. Como se indic arriba, no todo impacto ambiental es ilegal. Existe la posibilidad de que las actividades a las que se refiere el artculo (producir, introducir, depositar, comercializar, tener en posesin y usar) sean permitidas legalmente y, por tanto, no califiquen como delictivas. Finalmente, las orientaciones para definir armas qumicas o biolgicas a las que se refiere el inciso segundo del artculo constan en derecho internacional. Los art. 437B y 437E se refieren al vertido de residuos que pudiere afectar o alterar elementos de la naturaleza. Estos tipos en blanco nos remiten inicialmente a la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin que prohbe descargas contaminantes al agua, aire y suelo sin sujecin a las normas tcnicas y regulaciones118. La dificultad posterior est en identificar tanto las normas tcnicas y regulaciones en el ya disperso derecho ambiental y las autoridades reguladoras en el disperso tambin grupo de instituciones con funciones ambientales. Mientras que el art. 437B se refiere a cualquier agente, el art. 437E castiga la responsabilidad de funcionarios pblicos (incluidos miembros de grupos colegiados) que hubieren autorizado o permitido las descargas, e incluso aquellos funcionarios en cuyo informe se hubiere basado la autorizacin. Los art. 437F a 437H tienen por objeto la proteccin de flora y fauna. Aqu, la remisin nuevamente se refiere a otras leyes: las especies objeto del artculo solo son las legalmente protegidas y el delito se configura en tanto las conductas contravengan leyes y reglamentos. Leyes pertinentes en este caso sern, por ejemplo, la Ley Forestal y de Conservacin de la Vida Silvestre, convenios internacionales de proteccin de especies ratificados por el Ecuador, legislacin ambiental secundaria. El art. 437 G se refiere a especies acuticas legalmente sujetas a veda o a restricciones de captura (caza y pesca), lo cual a su vez nos remite a otras disposiciones. El art. 437H se refiere a bosques y formaciones vegetales legalmente protegidas tambin, para lo cual nos remitiremos a la Ley Forestal y normas secundarias. Los art. 437I y 437J castigan destinar tierras reservadas como de proteccin ecolgica o de uso agrcola exclusivo a formas de desarrollo y explotacin econmica como expansin urbana, extraccin o elaboracin de materiales de construccin. Estas conductas sern delito si se dan sin autorizacin o sin sujetarse a los procedimientos legales establecidos. Aqu son pertinentes tanto la Ley de Rgimen Municipal como las ordenanzas de los distintos gobiernos seccionales sobre usos de suelo y ordenamiento del espacio.

118 Arts. 1, 2, 6, 10

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El art. 437J se refiere a la responsabilidad penal de funcionarios pblicos que permitan o autoricen el desvo de tierras o cuyos informes hubieren fundamentado tales permisos o autorizaciones. En todo caso, ms all de las dificultades de estos tipos en blanco, nuestro Cdigo Penal reconoce una serie de bienes jurdicos en materia ambiental que incluyen: la salud el medio ambiente la flora y la flora acutica en particular la fauna, y en particular, la acutica potencial gentico recursos hidrobiolgicos la biodiversidad los recursos naturales necesarios para la actividad econmica las especies legalmente protegidas procesos reproductivos de especies protegidas las especies legalmente protegidas en peligro de extincin bosques y formaciones vegetales legalmente protegidas aguas naturales el suelo el rgimen climtico vertientes de abastecimiento de agua a centros poblados tierras de proteccin ecolgica o de uso agrcola exclusivo

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El Cdigo Penal prev adems tipos agravados, esto es, conductas que el derecho considera ms alarmantes o maliciosas dadas las circunstancias. Los tipos agravados constan en los artculos 437C, 437D, 437F, 437H. Las sanciones previstas incluyen privacin de libertad y medidas cautelares, suspensin de actividades y clausura de establecimientos119. Las penas de prisin fluctan entre uno a cinco aos, dependiendo del tipo y de si se trata de tipos agravados. Adicionalmente, el Cdigo Penal prev contravenciones ambientales en el artculo 607A sancionadas con prisin de cinco a siete das y multas. Son contravenciones ambientales: contaminar el aire mediante emanaciones superiores a los lmites establecidos para vehculos; acumular basura en la va pblica; hacer ruido por falta de silenciador del vehculo; y arrojar desperdicios o aguas contaminantes y destruir vegetacin de parques (en casos en que estas conductas no constituyan adems delitos segn lo indicado arriba). Como tambin se indic, las contravenciones son juzgadas por autoridades de polica.

5.2. Agencias del Estado relacionadas con los Procedimientos Penales por Delitos Ambientales
5.2.1 Ministerio de Justicia El Ministerio de Justicia fue creado en 2007 con el objetivo de apoyar al mejoramiento de los servicios relacionados con la administracin de justicia, para favorecer un mayor y mejor acceso a la justicia en el pas. Para conseguir este objetivo est llamado a coordinar los planes y proyectos de los distintos operadores de justicia, incluyendo la Fiscala, la Direccin de Rehabilitacin Social y la funcin judicial en general. El Ministerio enfatiza la plena vigencia de los derechos humanos. Para esto, la Subsecretara de Derechos Humanos y Coordinacin de la Defensa Pblica impulsa polticas transversales que garanticen esa vigencia. El trabajo de la subsecretara es relevante para el programa de construccin de capacidades en la Amazona, pues sus iniciativas incluyen: promocin de la exigibilidad de derechos humanos, capacitacin a miembros de la polica y jueces en derechos humanos, fortalecimiento de mecanismos que permitan a la ciudadana acceder a la informacin procesal y legal, definicin de polticas de Estado para promover los derechos humanos120. La Subsecretara ha publicado un estudio sobre el nivel de conocimiento de los derechos en

119 Artculos 437A a 437K Cdigo Penal. 120 Ver sitio web del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos e informacin sobre la Subsecretara de Derechos Humanos y Coordinacin de la Defensa Pblica en lnea.

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el Ecuador (por parte de nacionales y extranjeros) que incluye una seccin sobre poltica ambiental y manejo de recursos naturales, de inters para este proyecto121. El informe resalta la prdida de biodiversidad, deterioro de suelos y deforestacin como violaciones al derecho a un ambiente sano como resultado de actividades con impacto en el ambiente, incluidas las operaciones mineras, hidrocarburferas y forestales en la Amazona. El documento recoge adems el trabajo de promotores de derechos humanos en la Amazona (particularmente INREDH) y sus denuncias sobre la criminalizacin de activistas defensores del ambiente y los derechos por parte de empresas extractivas en la regin. 5.2.2 Juzgados y tribunales penales. En el sistema de procesamiento penal, los juzgados y tribunales penales son los rganos encargados de sustanciar los casos. El juez interviene en la etapa de instruccin fiscal y en la etapa intermedia del proceso penal. Dicta llamamiento a juicio en caso de que encuentre presunciones graves y fundadas del delito y de la responsabilidad del imputado. El juicio se ventila ante el tribunal penal. Las decisiones pueden ser apeladas ante las Cortes respectivas. En Morona Santiago hay cuatro juzgados penales (2 en Macas, uno en Gualaquiza y uno en Mndez) y un tribunal penal (en Macas). En Napo hay un juzgado penal y un tribunal penal. En Pastaza hay dos juzgados penales en Puyo y un tribunal penal en la misma ciudad. En Zamora hay tres juzgados penales (Zamora, Zumba y Yantzaza) y un tribunal penal en Zamora. En Sucumbos hay tres juzgados penales (dos en Nueva Loja y uno Shushufindi) y un tribunal penal en Nueva Loja. En Orellana hay dos juzgados penales (en Joya de los Sachas y en Francisco de Orellana) y no hay tribunal penal. El tribunal que acta en los casos de Orellana es el de Nueva Loja122. 5.2.3 Las Fiscalas como instrumentos de proteccin de derechos constitucionales relacionados con el ambiente: marco legal y prctica 5.2.3.1 La Fiscala General del Estado: descripcin, funciones y organizacin El Ministerio Pblico, o Fiscala General del Estado, es una institucin autnoma de la funcin judicial. Segn la Constitucin vigente su principal funcin es la de dirigir la investigacin preprocesal y procesal penal y ejercer la accin pblica con especial atencin al

121 Ver: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Informe Final: Diagnstico del Conocimiento de la Ciudadana de sus Derechos y los Mecanismos de Exigibilidad (2008) en lnea: http://www.minjusticia-ddhh.gov.ec/images/stories/INFDDHH. pdf p. 33 y 34 122 Fuente: sitio web de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha, en lnea: http://www.cortesuprema.gov.ec/corte/pais.php

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inters pblico y a los derechos de las vctimas. Es un organismo tcnico jurdico que, en cumplimiento de sus funciones, organizar un sistema especializado integral de investigacin, de medicina legal y ciencias forense, que incluir un personal de investigacin civil y policial (...)123. Bajo el nuevo rgimen procesal penal vigente desde 2001 que reemplaza el sistema inquisitivo por un sistema mixto, pero con mayor nfasis acusatorio, la Fiscala adquiere una importancia singular. En efecto, bajo este nuevo sistema no hay juicio sin la acusacin fiscal, aun cuando el juez estuviere convencido de lo contrario. La Fiscala debe enmarcar su accionar en las disposiciones constitucionales sobre el sistema procesal en general y las disposiciones que garantizan el debido proceso, en particular. Segn la Constitucin vigente, las normas procesales deben guiarse por el principio general de que no se denegar justicia por la simple omisin de formalidades, adems de los principios de simplificacin, uniformidad, eficacia, inmediacin, celeridad y economa procesal124. Las normas procesales deben, a la vez, hacer efectivas las garantas del debido proceso. stas constan en el artculo 76 del cuerpo constitucional vigente e incluyen, entre otras, la presuncin de inocencia del acusado, el principio de legalidad segn el cual no hay delito sin ley que lo tipifique, la rigurosidad en la evacuacin de las pruebas125. La ley marco sobre la Fiscala General del Estado es el Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial, expedido el 9 de marzo de 2009. El captulo I del ttulo V sobre rganos autnomos seala las funciones de la Fiscala General que incluyen, entre otras: Dirigir y promover, de oficio o a peticin de parte, la investigacin preprocesal y procesal penal, en casos de accin penal pblica; y acusar e impulsar la acusacin en caso de hallar mrito Dirigir y coordinar las actuaciones de la Polica Judicial en las indagaciones previas Garantizar la intervencin de la defensa Coordinar el intercambio de informacin sobre delitos cometidos en el extranjero Dirigir y coordinar el Sistema Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses

123 Constitucin, Art. 195 124 Ibd., Art. 169 125 Constitucin, Art. 76, num. 2, 3, 4

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Expedir los manuales de procedimiento y normas tcnicas para la Polica Judicial en coordinacin con la Polica Nacional126. La representacin judicial y extrajudicial de esta institucin corresponde al Fiscal General del Estado, quien, entre otras atribuciones, puede determinar las polticas institucionales y ponerlas en prctica por medio de las unidades administrativas correspondientes y, de ser necesario, crear, modificar o suprimir fiscalas y determinar el nmero de fiscales127. En cada provincia hay una Fiscala Provincial cuyas funciones son: Dirigir y supervisar las investigaciones preprocesales realizadas con la Polica Judicial; Actuar en los procesos penales por delitos pesquisables de oficio, por fuero de Corte Superior y ante las Cortes; Coordinar en cada jurisdiccin la cabal aplicacin del Programa de Proteccin y Asistencia a Vctimas, Testigos y dems participantes en el proceso penal; y, Difundir y cumplir las polticas y planes de la Fiscala General del Estado, en cuanto a la lucha contra la corrupcin. Las Fiscalas estn integradas por Agentes Fiscales, cuyas funciones incluyen: Recibir las denuncias por delitos de accin pblica. Realizar el reconocimiento del lugar de los hechos. Recibir, sin juramento, las versiones del ofendido y de personas que presenciaron o les constare los hechos, o sus autores. Practicar todas las investigaciones necesarias para el esclarecimiento del hecho delictivo y para fundamentar la acusacin, en coordinacin con la Polica Judicial. Actuar con absoluta objetividad, extendiendo la investigacin no slo a las circunstancias de cargo, sino tambin a las que sirvan para descargo del imputado.

126 Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial, Art. 282. 127 Ibd. Art. 284 nums. 2 y 11

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Vigilar que se respeten los derechos humanos reconocidos en las investigaciones y en los procesos penales en los que intervenga. Solicitar al juez que dicte medidas cautelares y reales. Intervenir como parte, durante las etapas del proceso penal de accin pblica. Impugnar debida y oportunamente las resoluciones de jueces y tribunales cuando el caso lo amerite. Con el objetivo de mayor agilidad y eficiencia, la Fiscala ha creado unidades por tipos de delitos. stas incluyen unidades de delitos contra la vida, delitos sexuales, delitos contra la propiedad; lavado de activos, asuntos migratorios, asuntos de trnsito, de asuntos indgenas, de delitos de medio ambiente, entre otras128. 5.2.3.2. Las Fiscalas Ambientales: marco legal Las Unidades de Delitos de Medio Ambiente, Patrimonio Cultural y Propiedad Intelectual tienen como objetivo [c]onoce[r] e investiga[r] los delitos contra el medio ambiente, patrimonio cultural y de proteccin de la intelectualidad cientfica, cultural y artstica129. stas se crean luego de la entrada en vigencia de la ley 99-49 que incorpora al Cdigo Penal un captulo sobre los Delitos contra el Medio Ambiente reseado arriba130. La constatacin de problemas de tratamiento de residuos, de contaminacin de agua, deforestacin, contrabando de especies, etc. motiv el establecimiento de la Unidad de Delitos Ambientales (o Unidad de Proteccin del Medio Ambiente). Con el fin de apoyar a los procesos penales y con el apoyo de la Unidad de Proteccin del Medio Ambiente de la Polica Nacional (UPMA) se pens estructurar fiscalas ambientales en los sitios ms crticos, como Esmeraldas y las provincias del Oriente. En Sucumbos, sin embargo, se cre una fiscala especial: De Delitos de Hidrocarburos ante las millonarias prdidas ocasionadas por el contrabando de GLP y otros combustibles. En todo caso, el objetivo de estas fiscalas es estar en el sitio adecuado y en el momento oportuno para investigar junto con la Polica Nacional131.

128 Ver sitio web de la Fiscala General del Estado, http://www.fiscalia.gov.ec/fiscalias/fiscalias-provinciales/unidades-por-tipode-delito.html 129 Segn indica el sitio web de la Fiscala, Ibd. Segn la misma fuente de informacin existiran Fiscales asignados (en esta rama) en las provincias de: Pichincha, Imbabura, Pastaza, Esmeraldas, Sucumbos, Napo, Los Ros y Carchi. 130 Ver Hugo Echeverra, Infracciones Ambientales, Derecho Penal y Proteccin Ambiental (sin fecha) documento en lnea: http://www.mpambiental.org/esp/artigos.php?pais=espanha. Echeverra indica que en lapso transcurrido desde la expedicin de la ley 99-49 el Ministerio Pblico ha establecido Unidades de Delitos Ambientales a nivel nacional. 131 Informacin proporcionada por el Dr. Mario Segovia, de la Direccin de Poltica Criminal de la Fiscala General del Estado, en entrevista con la autora el 17 de febrero de 2008.

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5.2.3.3 La Unidad de Proteccin de Medio Ambiente de la Polica (UPMA): cuerpo de apoyo de las Fiscalas en materia ambiental A la par de las fiscalas ambientales se estableci la Unidad de Proteccin de Medio Ambiente de la Polica Judicial. La Polica Judicial se cre en los aos 90 para sustituir al Servicio de Investigacin Criminal (SIC). Es actualmente un cuerpo auxiliar del Ministerio Pblico integrado por miembros de la Polica Nacional132. Los miembros de la polica judicial dependen jerrquica, disciplinaria, administrativa y operativamente de la Polica Nacional mientras que el control y la direccin jurdica de las investigaciones corresponden al Ministerio Pblico133. En este sentido, trabajan bajo la direccin de los fiscales134. La coordinacin entre la Fiscala y la Polica Judicial est a cargo de la Jefatura de Coordinacin con la Polica Judicial de la Fiscala. La Ley Orgnica de la Polica Nacional (LOPN) estableci que entre las funciones de esta institucin estaba la de cooperar en la proteccin del ecosistema135. Para el cumplimiento de sus funciones, la Polica Nacional constituy unidades especiales, comandos de reaccin inmediata, flexibles y de gran capacidad de maniobra, incluida la Unidad de Proteccin del Medio Ambiente (UPM)136. Las funciones de esta unidad estn indicadas en el Reglamento a la LOPN y son: la prevencin, investigacin y control de todo acto nocivo que pudiera perjudicar la sanidad e integridad del medio ambiente y el ecosistema137. Los procedimientos a seguir en cumplimiento de estas funciones estn especificados en manuales138. El sitio web de la UPMA ofrece informacin estadstica sobre los operativos de control, as como del programa de capacitacin especializada de los miembros de la unidad139. La Constitucin vigente apoya tanto una mayor coordinacin entre estas instituciones, como una Polica orientada ms hacia la proteccin de derechos. Dispone que la Fiscala

132 Reglamento de la Polica Judicial, Art. 4. La Constitucin del 98 estableca que [p]ara el cumplimiento de sus funciones, el Ministro Fiscal General organizar y dirigir un cuerpo policial especializado y un departamento mdico legal. Art. 219. 133 Reglamento de la Polica Judicial, Art. 7. 134 Ver Art. 8 del Reglamento de la Polica Judicial para ms detalle sobre las funciones. 135 Ley Orgnica de la Polica Nacional, Ley 109 del 24 de julio de 1998, Art. 4 lit. i. 136 Ibd., Art. 49, num. 6. 137 Reglamento General a la LOPN, D.E. 845 del 25 de Octubre de 2005, Art. 105. 138 Ver Manual de Procedimientos de la UPMA en lnea, en http://www.policiaambiental.gov.ec/pdf/proc_policiales.pdf donde se detallan los procedimientos a seguir en caso de los delitos contra el ambiente establecidos en el Cdigo Penal, incluidos procedimientos con respecto a transporte de productos forestales y posesin de vida silvestre; instrucciones sobre partes policiales; creacin de base de datos; disposicin inadecuada de residuos; informacin necesaria para un informe tcnico; control de productos qumicos; evaluacin de casas de salud; procedimientos respecto a ordenanzas. Ver tambin organigrama estructural en http://www.policiaambiental.gov.ec/organigrama.html. 139 Ver pnsum de estudios de los cursos bsicos de especializacin en lnea: http://www.policiaambiental.gov.ec/pdf/pensum. pdf.

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organi[ce] y dirij[a] un sistema especializado integral de investigacin (...) que incluir un personal de investigacin civil y penal140. Con respecto a la Polica Nacional establece que su misin es atender la seguridad ciudadana y el orden pblico y proteger el libre ejercicio de los derechos y la seguridad de las personas (...) Indica a su vez, que los miembros de la Polica tendrn una formacin en derechos humanos, investigacin especializada, prevencin y control del delito y utilizacin de medios de disuasin y conciliacin como alternativas al uso de la fuerza141. Bajo el nuevo Cdigo de Procedimiento Penal, la UPMA adquiere una trascendencia mayor en el combate de los delitos como elemento fundamental de apoyo a la tarea de los fiscales. 5.2.3.4 El proceso penal. Una descripcin sucinta de las etapas del proceso penal permitir una mayor claridad sobre los roles de la fiscala y sus principales elementos de apoyo, polica judicial y peritos. Estas etapas son: instruccin fiscal etapa intermedia juicio impugnacin Como se indic arriba, desde 2001 rige en el pas un nuevo sistema procesal penal. Bajo el sistema inquisitorio anterior el juez deba iniciar el proceso en cuanto tuviera noticia de un supuesto crimen an sin tener elementos suficientes tanto de la existencia de ste como de la identidad del imputado. El juez llevaba a cabo las investigaciones, el rol del fiscal era ms bien pasivo. Bajo el nuevo sistema, los roles se aclaran: el juez est, al menos en el ideal, a cargo de decidir netamente mientras que es el fiscal el encargado de la investigacin preprocesal y procesal. Esto hace que la fiscala sea la primera conocedora de un eventual- caso; anticipa a cualquier otro actor del sistema judicial; acta antes. Pero, ms an, de su intervencin depende el futuro de un caso: solo si de sus investigaciones encuentra fundamentos para acusar, y efectivamente acusa, es que se puede dar inicio a un juicio penal.

140 Constitucin, Art. 195 141 Constitucin, Art. 163.

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Bajo este esquema al proceso penal como tal lo antecede una etapa de preparacin. En sta, el Fiscal realiza las indagaciones previas con la ayuda de la polica judicial para determinar si pasa a la primera etapa del proceso la instruccin fiscal. La indagacin fiscal puede durar hasta 1 ao en el caso de delitos sancionables con prisin y hasta dos aos en los delitos de reclusin. Durante las indagaciones previas, las actuaciones de la fiscala son reservadas (con relacin a terceros y pblico en general) pero no con respecto al ofendido ni a las personas bajo investigacin. Si la fiscala encuentra indicios suficientes abre la etapa de instruccin, cuyo objeto es investigar la existencia del delito y de los autores, cmplices y encubridores. El fiscal debe llevar a cabo todas las diligencias necesarias para poder sustentar una eventual acusacin ante el juez. Es de resaltar que, en teora, sta es una etapa de investigacin netamente, no de prueba. La prueba, propiamente dicha, se dar ms adelante en el proceso mismo; sin embargo, son las diligencias de esta etapa las que proveern la evidencia para fundamentar una acusacin. Dadas las caractersticas de un caso ambiental, es obvia la trascendencia de esta etapa en materia de formacin de evidencias. La indagacin fiscal debe concluir en un mximo de noventa das improrrogables, al cabo de los cuales el fiscal decidir si acusa o no. Si el fiscal encuentra que de la investigacin puede establecer la existencia de un delito y que el imputado ha participado en ste pedir al juez que llame a juicio. Si no, emite dictamen de abstencin y pasa el expediente al juez. En este ltimo caso, el juez puede emitir sobreseimiento o consultar al ministro fiscal superior si considerare que de la instruccin fiscal hay mritos para iniciar un caso. Solo si el superior modifica el dictamen del fiscal inferior, el juez podr dictar llamamiento a juicio; si el superior ratifica el dictamen de abstencin, el juez deber dictar sobreseimiento. En cualquiera de las etapas, solo los jueces pueden dictar medidas cautelares (sean personales o reales). En la etapa intermedia se realiza una audiencia oral de juzgamiento con la presencia de las partes y sus abogados, en la que se alegar acerca de posibles fallas procesales que pudieren afectar el proceso y sobre los fundamentos del dictamen fiscal y la acusacin, si hubiere. El juez decidir entonces si contina o no el proceso. El juicio como tal se inicia con el auto de llamamiento a juicio una vez efectuada la audiencia arriba indicada. sta es una etapa primordialmente oral y es donde la prueba se vuelve tal. El Tribunal dicta sentencia (condenatoria, condenatoria condicional o absolutoria). De esta sentencia, se puede recurrir ante un rgano superior y este recurso da inicio a la etapa de impugnacin.

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

Como en cualquier proceso, la evidencia es el fundamento para una acusacin exitosa. Por la naturaleza de los casos ambientales, la recoleccin y tratamiento de evidencias deben hacerse con extrema oportunidad y cuidado. Todo lo cual requiere, sin duda, una experticia particular. Es aqu donde corresponde resaltar el rol de otro elemento de apoyo al fiscal: el perito. Los peritos son los profesionales especializados en diferentes materias y acreditados como tales ante la fiscala, previo un proceso de calificacin142. Por su experticia, estn en capacidad de proveer informacin y criterios relevantes en las investigaciones. Y aunque, como bien aclara un autor, el informe pericial no es prueba (la prueba requiere contradiccin y sta se da en la sustanciacin del proceso donde el perito debe explicar y defender su informe, no solo presentarlo), en muchos casos es el factor determinante para que el fiscal emita dictamen acusatorio. El trabajo del perito es remunerado de acuerdo a una tabla prefijada.

142 Ver Cdigo de Procedimiento Penal, art. 94 y siguientes, 278; Constitucin, art. 76 num 7 lit a.

CAPITULO 6

Las fiscalas ambientales en la prctica

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LAS FISCALAS AMBIENTALES EN LA PRCTICA

El objetivo de esta seccin es examinar en la prctica el funcionamiento de las fiscalas ambientales en las provincias amaznicas. El resultado debe ser una apreciacin crtica de cmo las fiscalas son o no un instrumento eficiente de promocin de derechos ambientales y sancin de delitos ambientales, con miras a identificar sus fortalezas, deficiencias y necesidades. Este objetivo demanda, por un lado, el anlisis del funcionamiento concreto de las fiscalas en la atencin de temas ambientales y, por otro lado, un anlisis de los usos (reales y potenciales) de las fiscalas para impulsar causas orientadas a la promocin de objetivos constitucionales relacionados con el ambiente. En este sentido, el captulo requerir anlisis tanto de los casos ingresados, admitidos/desechados, pendientes y resueltos, as como de casos que, a pesar de su potencial para admisin y resolucin, no son, sin embargo, presentados. En estos ltimos, se prestar particular atencin a las causas de no denuncia (por ejemplo, desconfianza en el sistema, preferencia por mtodos alternativos de solucin de conflictos, desconocimiento de los instrumentos disponibles en derecho penal, dificultades de acceso -razones geogrficas, costos).

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

El anlisis de este captulo es altamente contextual. En efecto, el funcionamiento y desempeo de las fiscalas ambientales est determinado en gran parte por las particularidades no solo de las subregiones sino de las circunstancias y actores involucrados. Este captulo est basado en la revisin y anlisis de fuentes secundarias y en entrevistas. Los entrevistados incluyen fiscales ambientales de 5 provincias amaznicas, funcionarios de oficinas provinciales del Ministerio del Ambiente, lderes comunitarios indgenas y no indgenas, y abogados patrocinadores de casos relacionados con impactos ambientales y sociales por actividades en la Amazona. Los dilogos previstos en el proyecto han tenido la funcin adicional de validar, modificar, matizar y ampliar los resultados de la investigacin base143. Este captulo est organizado en dos temas: Institucionalidad (orientado a identificar la situacin actual de las Fiscalas Ambientales en la Amazona en tanto a integracin y solidez institucional) Utilizacin (orientado a identificar el nivel de uso de las Fiscalas como vehculos de proteccin del ambiente en general y/o de proteccin y justiciabilidad de derechos ambientales en particular)

6.1. Institucionalidad: Integracin y capacidad institucional de las Fiscalas Ambientales en la Amazona


En ninguna de las provincias de la Amazona se ha establecido an una Unidad de Delitos Ambientales como tal, pese a la importancia de la temtica reconocida por la Direccin de Poltica Criminal de la Fiscala General del Estado. Lo que s hay al menos es un fiscal encargado de las denuncias por delitos contra el ambiente. Los fiscales encargados no estn dedicados exclusivamente a los delitos contra el ambiente, sino que atienden estos casos adems de todos los casos en las otras materias penales que les correspondiere conocer. En el caso de la fiscala de Sucumbos, a pesar de que es la nica fiscala especializada es decir, dedicada no a todas las materias sino a dos en especial, hidrocarburos y ambiente-, a la fecha y ante la falta de fiscales, el encargado est adems encargado de la Fiscala Tercera de Lago Agrio144. La razn para estas

143 Esta investigacin es parte del Proyecto: Construyendo Capacidades en la Aplicacin del Derecho Ambiental en la Amazona Ecuatoriana, el mismo que ha contemplado la realizacin de varios dilogos en las provincias amaznicas, con el fin de identificar los principales problemas ambientales, las denuncias ciudadanas y la respuesta que dan las instituciones del Estado a las mismas, estos encuentros han generado mayores insumos para la investigacin, as como la validacin del mismo por parte de los actores amaznicos. 144 Informacin proporcionada por el Dr. Jos Beltrn, Fiscal Encargado de Hidrocarburos y Ambiente y Encargado de la Fis-

Las fiscalas ambientales en la prctica

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situaciones es, al parecer, el dficit de fiscales en la regin145. En todo caso, la falta de devocin exclusiva sea en la teora y/o en la prctica- previene la especializacin del fiscal. El caso de Sucumbos es sui gneris en otro aspecto relevante. Como se indic arriba, en el 2007 se cre la Fiscala de Hidrocarburos, en respuesta a los atentados constantes al oleoducto y la prdida de combustible. Al mismo tiempo, se asign a esta fiscala la atencin de delitos contra el ambiente, lo cual llama la atencin considerando que, como se indic en el captulo inicial, los derrames de hidrocarburos estn entre los principales factores de daos ambientales en la regin. Probablemente por esta razn tenga sentido vincular ambas materias, sin embargo, en la prctica, parece que la lgica de proteger penalmente a la actividad hidrocarburfera prevalece sobre la de proteccin del ambiente. Esta fiscala de Lago Agrio est ubicada precisamente en las instalaciones de una petrolera, la estatal Petroproduccin, potencial denunciada por infracciones ambientales146. Por otro lado, pese a la falta de verdaderas unidades de delitos ambientales, los Fiscales Encargados del tema en la regin cuentan usualmente con el apoyo de un secretario y hasta un asistente, en algunos casos. Sin embargo, no se trata de personal especializado en temas ambientales pues igual que el Fiscal, conocen de todos los temas. Como se trata de encargos de gestin y no de nombramientos especficos, la rotacin vara y del grado de rotacin del encargo depende mucho la posibilidad de especializacin o no del fiscal encargado. Mientras que la Fiscala Ambiental en Morona Santiago est encargada por al menos dos aos a la misma persona, la Fiscala de Hidrocarburos y Ambiente de Sucumbos ha tenido al menos tres fiscales encargados desde 2007, cuando fue creada. A todo esto hay que sumarle la poca o nula capacitacin proporcionada a los fiscales designados a conocer las denuncias por delitos ambientales. Salvo un caso, los fiscales entrevistados coincidieron en indicar que el tema ambiental en general es bastante especial con respecto a las otras reas de derecho penal y que hay vacos de conocimiento. La capacitacin depende de cada fiscal, de su motivacin personal en el rol de fiscal ambiental y la disponibilidad de tiempo. En todo caso, la disponibilidad es escasa conside-

cala 3 a la vez en conversacin telefnica con la autora. 145 Esta razn fue mencionada por el Director de Poltica Criminal y por el Fiscal Encargado de Hidrocarburos y Ambiente de Sucumbos, en sendas conversaciones con la autora. 146 Por su naturaleza, las fiscalas deben ser de libre acceso al pblico y sin obstculos reales o percibidos. Para entrar a la Fiscala de Hidrocarburos y Ambiente en Lago Agrio, que, como se indic est ubicada en las instalaciones de Petroproduccin, hay que pasar por la garita de seguridad de la empresa. Como indicaron algunos entrevistados, an cuando no se niega el acceso, el efecto simblico de esta situacin es muy fuerte sobre todo para un ciudadano comn que eventualmente fuera a denunciar penalmente a la empresa titular de las instalaciones.

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rando que, como se indic, los fiscales deben atender otras causas y eso puede influir en la motivacin si a eso se le suma que en la prctica son pocas las denuncias ambientales (en comparacin con otras materias). Los fiscales encargados de delitos ambientales en la Amazona disponen de poca o nula asignacin de recursos para el desenvolvimiento ptimo de sus funciones. La evacuacin de pruebas, fase crucial en la investigacin de una denuncia penal, tiene sus particularidades en materia ambiental. Hay que tomar muestras con artificios especficos (so pena de malograr la muestra); procesar las muestras dentro de plazos rigurosos (anlisis de agua, por ejemplo) y en laboratorios especializados; trasladarse con agilidad a los sitios donde estn ocurriendo los hechos denunciados; contratar peritajes; entre otros. Mientras que, en general, las diligencias suelen prosperar porque los costos los cubre un denunciante interesado (por ejemplo, el Ministerio del Ambiente como es comn en el caso de delitos ambientales), en los casos de actuaciones de oficio no ocurre as. En resumen, las fiscalas ambientales en la Amazona son instituciones dbiles tanto en recursos tcnicos como en financiamiento, capacitacin y personal de apoyo. Las fiscalas emergieron sin asignacin de los recursos y la capacitacin debida y esa situacin se mantiene. Es notable que, en su mayora, los fiscales entrevistados hasta el momento sealaron como necesidades urgentes: capacitacin, equipamiento y acceso a equipos y procesamiento de pruebas.

6.2. Utilizacin: Recurso a las fiscalas ambientales como vehculo de proteccin del ambiente en general y/o de proteccin y justiciabilidad de derechos ambientales, en particular
6.2.1 Objetos de denuncias ambientales Los principales temas ambientales que llegan a conocimiento de autoridades de control y fiscalas en la Amazona incluyen: Minera artesanal a cielo abierto (oro aluvial usualmente) Tala, extraccin y transporte de madera, particularmente caoba y cedro Contaminacin de aguas por mal manejo de desechos o por vertidos (lubricadoras, lavadoras de carros, chancheras y otras actividades agropecuarias) Contaminacin de ros por uso de barbasco

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Caza de especies protegidas para comercializacin (carne de especies en veda de venta en los mercados) Posesin ilegal de fauna Impactos ambientales derivados de construccin de carreteras y apertura de vas El hecho de que ante fiscalas no se denuncie posible responsabilidad por daos ambientales, a la salud, etc. atribuibles a las actividades de minera a gran escala o a la industria hidrocarburfera, obedece a que usualmente los operadores de estas industrias tienen los permisos, licencias y concesiones en regla. La documentacin en regla tradicionalmente ha prevenido a las autoridades de control (Ministerio del Ambiente, Fiscalas) de perseguir acciones/omisiones que eventualmente podran calificar como delitos ambientales147. 6.2.2. Escaso uso de fiscalas ambientales Aunque queda por determinar con exactitud el nmero de denuncias/casos ambientales conocidos por las fiscalas amaznicas148, los fiscales entrevistados coincidieron en que son significativamente escasos tanto en trminos absolutos, cuanto en relacin a denuncias en otras materias149. Incluso en la Fiscala Especializada en Hidrocarburos y Ambiente en Lago Agrio, Sucumbos, los casos presentados como denuncias de infracciones contra el ambiente como tales son escasos. En esta fiscala se da una situacin particular producto precisamente de su naturaleza sui generis: las denuncias usualmente las presentan las empresas con ocasin de roturas de oleoductos, como denuncias por supuesto sabotaje. El denunciado usualmente es el finquero en cuyo predio ha ocurrido la rotura. El finquero responde denunciando a su vez los daos ambientales que ha sufrido por los derrames ocurridos con la rotura del ducto150. Algunos entrevistados sealaron que hay la percepcin generalizada de que esta fiscala es sobre todo una fiscala de delitos contra el oleoducto y no una fiscala ambiental y eso previene a muchos potenciales denunciantes de acudir a ella.

147 En este sentido, es notoria la accin de la Subsecretara de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiente al denunciar la presunta responsabilidad del presidente de la operadora del OCP por los daos causados por un derrame en el cantn Chaco, Napo. Ver texto que acompaa a nota 142, Infra. 148 Informacin ha sido solicitada mediante oficio signado con el nmero 02089 del 24 de febrero de 2010, a la Directora (E) de Actuacin y Gestin Procesal (a cargo de las estadsticas) en la Fiscala General del Estado y an no hay respuesta. 149 A manera de ejemplo, la Fiscal de Morona Santiago, report 8 casos ambientales en 2008 y 5 en 2009. En este punto hay que recordar que las fiscalas no son exclusivamente ambientales. 150 Una indagacin previa iniciada por la Fiscala de Hidrocarburos y Ambiente contra Petroproduccin en estas circunstancias (el finquero denunciado inicialmente por supuesto sabotaje responde denunciando a la empresa por delitos ambientales), provoc una fuerte reaccin de la empresa que aleg contra pjaros disparndoles a las escopetas. Escrito trasladado al finquero al cual la autora tuvo acceso. Esta reaccin sugiere que la carga simblica de la fiscala y su ubicacin no la siente nicamente el potencial denunciante sino la empresa estatal tambin.

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Por otro lado, s hay ejemplos de denuncias por delitos ambientales que no responden al patrn de reaccin descrito arriba, en otras provincias de la Amazona. Es el caso de la zona de Quijos, Cantn Chaco en Napo, cuando en febrero de 2009, el Subsecretario de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiente denunci penalmente al presidente de la empresa operadora del Oleoducto de Crudos Pesados por posible responsabilidad por daos ambientales resultantes de un derrame por rotura del ducto en la zona de Quijos151. Y aunque est pendiente el seguimiento a este caso, es de anticipar que su evolucin puede servir de precedente y estmulo a potenciales denunciantes de la sociedad civil152. Sin embargo, independientemente de estas situaciones tan particulares, hay circunstancias adicionales que contribuyen al poco recurso a las fiscalas ambientales en la Amazona, en general. stas van desde desconocimiento de la existencia de las fiscalas ambientales hasta motivaciones razonadas en contra de su uso. Lderes comunitarios indgenas sealan el desconocimiento de la existencia y de las funciones de las fiscalas ambientales y la poca claridad del marco institucional de proteccin ambiental en general, como una de las razones para que no acudan ante las fiscalas con potenciales denuncias153. Sin embargo, la situacin no es tan simple. A estas circunstancias hay que aadir una manifiesta desconfianza en el sistema judicial y en el aparato estatal en general. El hecho de que en las pocas ocasiones en que acuden a los rganos de justicia sus reclamos no prosperen contribuye a la percepcin de que el sistema, en general, no responde a sus necesidades y ms bien favorece los intereses de grupos poderosos154. Cabe sealar, que estas mismas personas se manifestaron interesadas en conocer ms y mejor no solo las funciones, alcances y procedimientos de las fiscalas ambientales sino de las instituciones de proteccin al ambiente en general. En resumen, hay potenciales usuarios que no acuden a las fiscalas por desconocimiento de su existencia y funciones pero que, a pesar de tener una percepcin negativa general de las instituciones estatales, tienen inters en conocer ms sobre las fiscalas y otros rganos con atribuciones ambientales siempre que ello les permita avanzar con sus causas.

151 Ver resea de los hechos en http://www.ambiente.gov.ec/contenido.php?cd=475 152 La informacin detallada sobre el estado del proceso ha sido solicitada al Ministerio del Ambiente pero a la fecha no se obtiene respuesta. 153 Entrevista con Sra. Maruja Shiguango, de la Red de Defensores Indgenas y lder comunitaria Kichwa, el 21 de enero de 2010 en la comunidad Rucupata, Napo; y entrevista con Sr. Germn Freire, Presidente de NAE (Nacionalidad Achuar del Ecuador), el 20 de enero de 2010 en Puyo. Notas de entrevistas en registros de la autora del informe. 154 Entrevista con Sr. Freire quien indic escueta pero claramente que ellos no confiaban en el Estado. Pero agreg su inters por la posibilidad de acercarse a los rganos del estado si eso redundara en beneficios concretos como limpieza de aguas contaminadas. Op. cit.

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Otra razn identificada en este Estudio es la escasa conciencia ambiental en la ciudadana; opinin que es compartida entre fiscales y funcionarios del Ministerio del Ambiente. En este sentido, intervenir de oficio podra resultar en el inicio de casos administrativos o investigaciones penales a una gran parte de la poblacin. Esto no solo se lo ve como no deseado, sino poco acorde a la compleja situacin socio-econmica-cultural en la que se enmarcan muchos delitos ambientales. La pobreza y la necesidad econmica generan una visin cortoplacista en individuos y comunidades que los impulsa a colaborar, an sin intencin, con la degradacin ambiental155. Por otro lado, son frecuentes tambin los razonamientos elaborados contra el recurso a los rganos de justicia en general. De acuerdo a un lder comunitario entrevistado el recurso a la justicia no resulta atractivo por los costos que implica, inclusive cauciones iniciales por el simple hecho de plantear un proceso, adems de los costos de peritajes, muestreos, abogados, etc. De ah que la amenaza de juicio que incluye a veces incluso la presentacin de una demanda constituya ms una estrategia para obligar al implicado a sentarse a negociar, que una intencin firme de continuar el proceso judicial156. Un problema adicional de recurrir a la justicia es el tiempo que tarda o que puede tardar un proceso. El caso paradigmtico del juicio planteado por el Frente de la Amazona contra la Texaco que ya lleva aproximadamente 17 aos fue sealado como ejemplo. Es difcil adems de oneroso para las comunidades aguantar un juicio tan largo. Otra causa identificada es la falta de resultados significativos. Se indic que los jueces no conocen sobre derechos ambientales y se puso como ejemplo el caso impulsado por la Red por la Vida contra el OCP. Asimismo se seal la percepcin de corrupcin como otro factor de desconfianza en el sistema en general. Las opciones preferidas a los juicios en general son la negociacin y/o las medidas de hecho157. Entre abogados patrocinadores de individuos o comunidades de la sociedad civil la postura vara un poco. An cuando puedan compartir los criterios de desconfianza mencionados arriba, favorecen recurrir al aparato judicial bajo criterios estratgicos. Estratgicamente,

155 En entrevista del 21 de enero de 2010, en Tena el Ing. Patricio Espinosa, funcionario de Calidad Ambiental de la Direccin Provincial del MAE en Napo, indic que la minera artesanal ilegal es en muchas ocasiones autorizada por los mismos finqueros y comuneros pues les representa rditos mayores que sus actividades propias de pequea agricultura. Asimismo, indic que en las zonas donde la minera artesanal es relativamente nueva, los ciudadanos no estn concientes an de las consecuencias en el ambiente y la salud. La Sra. Maruja Shiguango, lder Kichwa ratific esta percepcin e indic que si bien algunas comunidades autorizan pequea minera por los rditos econmicos inmediatos, las comunidades ms organizadas y concientes buscan alternativas ms sostenibles, incluida la constitucin de reservas ecolgicas. Notas de las entrevistas en registros de la autora del informe. 156 Entrevista a Ermel Chvez, presidente del Frente de Defensa de la Amazona el 8 de Febrero de 2010. Notas de la entrevista en registros de la autora del informe. 157 Op. cit.

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indican, las acciones civiles y, sobre todo, las constitucionales de proteccin, resultan ms atractivas que las penales. Sealan que la posibilidad de medidas de remediacin y/ indemnizacin como resultado directo de una accin civil o constitucional constituye mayor aliciente para el potencial accionante (individuo o comunidad) que la perspectiva de sancin que a lo ms implica una accin penal exitosa158. Un entrevistado seal elocuentemente que la administracin de justicia es una cuestin de usuarios159. Los mecanismos judiciales sern usados en funcin de la utilidad que generen a los usuarios. Bajo este criterio de efectividad, la Defensora del Pueblo ha dejado de ser utilizada por no ofrecer salidas adecuadas a los denunciantes. A diferencia de ONGs que buscan impulsar casos paradigmticos, ejemplificadores y que sienten precedentes, al usuario comn lo que le interesa es la reparacin al dao sufrido. En este sentido, las acciones penales tienen la desventaja de no ser una va rpida para la reparacin. Adems son vistas como poco efectivas y engorrosas (relativamente a otras acciones) pues, por su naturaleza, exigen un estndar de prueba ms alto que las acciones civiles o constitucionales. stas pueden recurrir a principios como el de precaucin y de reversin de la carga de la prueba que no tienen mayor peso en materia penal frente al principio de presuncin de inocencia. Otro obstculo a la posibilidad de xito de una denuncia penal es el tipo penal abierto caracterstico en materia ambiental. Por ejemplo, una actividad minera que cuente con las licencias debidas, aunque contamina el agua utilizada por la comunidad al punto de volverla no apta para el consumo humano, no ser punible penalmente si no hay una ley que establezca mnimos y mximos de contaminacin. Una desventaja adicional de la accin penal es que, a diferencia de las acciones civiles y constitucionales, en las penales no hay la posibilidad de encontrar responsabilidad en las personas jurdicas. En resumen, los abogados patrocinadores suelen no preferir los litigios penales por inefectivos pero s los constitucionales y civiles a pesar de que pueden resultar igual de costosos160.

158 Entrevistas a Dr. Wilton Guaranda y Dr. David Cordero, abogados patrocinadores de causas del INREDH, realizadas el 18 y 19 de Febrero de 2010, respectivamente. 159 Entrevista a Dr. Cordero, op.cit. 160 Funcionarios del Ministerio de Ambiente manifestaron similares criterios estratgicos. El recurso a las fiscalas solo operara en tanto las sanciones penales fueran ms drsticas que las administrativas disponibles al Ministerio y dependiendo de las posibilidades de xito. Entrevista con Ing. Danny Reascos, el 20 de enero de 2010

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Algunas de estas opiniones son compartidas por fiscales entrevistados como razones subyacentes al poco recurso a las fiscalas a cargo de delitos ambientales. Sealan que la ciudadana desconoce la existencia y funciones de estas fiscalas y que esto puede explicar aunque sea en parte, la poca afluencia. En cuanto a la falta de progreso de las denuncias (que en su mayora no pasan de la etapa de indagaciones previas), hay una serie de razones complementarias a los problemas arriba indicados de falta de recursos financieros y tcnicos para la evacuacin de pruebas. Fiscales entrevistados sealan que la ciudadana desconoce lo que es un delito ambiental y eso hace que en muchos casos las denuncias deban desestimarse porque no constituyen delitos ambientales161. Un ejemplo de ello es la desestimacin de denuncias por presunta tala ilegal de madera, esto se da a menudo porque las especies involucradas y/o los bosques de donde se tal no constan como legalmente protegidos, como indica el tipo penal. Bajo esta lgica, algunos entrevistados sealaron que la invasin de tierras para talar rboles o la usurpacin de madera no siempre constituyen delitos penales ambientales como suele denunciarse a menudo162. Una variante interesante de confusin respecto al tipo se da con relacin a la minera ilegal. En ocasiones, individuos o comunidades denuncian como delito ambiental no los daos ambientales de esa actividad, sino el incumplimiento del emprendedor minero de los pagos debidos al individuo o comunidad que haba autorizado previamente las actividades en su predio. Otra razn por la que no prosperan denuncias ambientales es que el presunto infractor cuenta con las licencias y permisos requeridos163. sta es una queja comn entre lderes comunitarios que indican que con ese argumento se desechan denuncias contra grandes mineras y petroleras164. Es una preocupacin compartida por fiscales. Una entrevistada indic que las fiscalas estn atadas de manos ante las licencias emitidas por el Ministerio de Ambiente o autoridad competente165. En efecto, posiblemente los mayores y ms serios conflictos socio-ambientales en la regin se dan en las zonas de explotacin legal de hidrocarburos. Los afectados (individuos y comunidades de colonos e indgenas) se tropiezan constantemente con leyes y proce-

161 Opinin compartida por Dras. Bella Abata, Maribel Barreno y Anita Madero, fiscales encargadas de delitos ambientales de Napo, Pastaza y Morona, respectivamente. Entrevistas realizadas el 21, 20 y 19 de enero de 2010, respectivamente. Notas de entrevistas en registros de la autora del informe. 162 Op cit. Ver denuncia presentada por el Centro de la Nacionalidad Kichwa Runashitu el 24 de septiembre de 2009. 163 Como se indic arriba, esta es adems una razn que desalienta el uso de acciones penales. 164 Entrevista con Sra. Maruja Shiguango de la Red de Defensores Indgenas el 21 de enero de 2010. Igual opinin manifest el Sr. Diocles Zambrano, de la Oficina de Derecho Ambiental de la Red de Lderes Comunitarios ngel Shingre, en entrevista con la autora el 17 de marzo de 2010. Notas de entrevistas en registros. 165 Entrevista a Dra. Bella Abata, Fiscal de Napo el 21 de enero de 2010.

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dimientos que no solo no resuelven sus problemas inmediatos asociados con las actividades hidrocarburferas (contaminacin por derrame en las fincas, problemas de salud), sino que han probado ser ineficaces en prevenir que stos ocurran. Como indic un lder comunitario del Frente de Defensa de la Amazona, con o sin ley, los derrames, la contaminacin ocurren166. En general, un problema importante del derecho penal como instrumento de proteccin ambiental es la tendencia al exceso en el formalismo legal en la materia. Si bien esto responde a las garantas al debido proceso que impone la naturaleza punitiva del derecho penal, esto a su vez contradice lo que un entrevistado llam la falta de visin actualizada de proteccin ambiental a la luz de los cambios constitucionales167. Un ejemplo de esto es la poca efectividad de la aplicacin del derecho penal en la proteccin de especies. En ambiente, la proteccin de los derechos de la naturaleza exige interpretaciones diferentes de las clsicas de derecho penal. Asimismo, en la aplicacin del derecho penal ambiental poco se maneja el derecho internacional. Un ejemplo de esto, sealado por un entrevistado, es el escaso conocimiento de los encargados de procesos ambientales sobre los apndices de CITES. No hay mayor conocimiento o informacin sobre las especies que constan en esos apndices, de ah que muchos casos terminan desestimados. Asimismo, el entrevistado hizo notar que los nombres que aparecen en CITES no siempre coinciden con los nombres locales a pesar de tratarse de la misma especie (ej: oso de anteojos). La percepcin es que en el mismo sistema judicial se requiere un nivel mayor de conocimientos ambientales tcnicos168. Otro problema concreto del derecho ambiental que se traslada a derecho penal y le resta efectividad est relacionado con la clasificacin de las especies protegidas que no responde a un criterio de proteccin de hbitat. Ejemplo: De tres variedades de cedro, dos no estn en veda en Ecuador, pero justamente stas sirven de hbitat para otras especies. De ah que una interpretacin ms acorde a los derechos de la naturaleza segn la nueva Constitucin es necesaria para estos casos. Los conflictos entre derechos son evidentes en la aplicacin del derecho penal ambiental y generan controversia. As por ejemplo, ocurre con frecuencia que ante el decomiso de ve-

166 Hermel Chvez, Presidente del Frente de Defensa de la Amazona, en intervencin en el taller realizado en Tena, Napo el 19 de marzo de 2010. 167 Dr. Oscar Snchez, asesor jurdico de la Direccin Provincial de Morona Santiago. Entrevista del 19 de enero de 2010 en Macas. Notas de entrevista en registros de autora. 168 Op.cit.

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hculos de transporte de madera en veda, el acusado contrapone acciones de proteccin como el derecho al trabajo (en el entendido que el vehculo es instrumento de trabajo). ste es un tema serio por tratarse de conflicto de derechos reconocidos y garantizados. La pregunta en todas estas situaciones aqu descritas es si cabe, si es legal, una interpretacin pro-natura, al menos en algunos casos. En resumen, el uso de las fiscalas como mecanismos de proteccin del ambiente y de derechos ambientales individuales y colectivos es bajo. Las razones varan e incluyen desde el desconocimiento de la existencia, funciones y procedimientos de las fiscalas hasta la desconfianza en el sistema judicial en general y la percepcin de inefectividad de las acciones penales en particular, con relacin a vas alternativas como negociacin directa y medidas de hecho o acciones civiles y constitucionales de proteccin. Esta percepcin de inefectividad es provocada, en parte, por las nulas o casi nulas posibilidades de que una denuncia pase la etapa de indagaciones previas (al menos, en la prctica actual). La principal razn de esto ltimo es la falta de adecuacin (real o presunta) de los hechos denunciados a los tipos penales ambientales. Cabe indicar en este punto, que entre los entrevistados hay opiniones en el sentido de que los fiscales o desconocen el alcance del marco legal de proteccin ambiental vigente o podran estar haciendo interpretaciones excesivamente restrictivas de ste, no acordes con el nuevo marco constitucional.

CAPITULO 7

Identificacin de actores, sus roles en los problemas ambientales y relaciones con otros actores

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IDENTIFICACIN DE ACTORES, SUS ROLES EN LOS PROBLEMAS AMBIENTALES Y RELACIONES CON OTROS ACTORES

7.1. Explicacin de objetivos y metodologa


Este captulo identificar los principales actores que estn involucrados -real o potencialmente- en la judicializacin de la problemtica ambiental en la Amazona. Dado que el objetivo es una apreciacin crtica del desempeo de las fiscalas amaznicas en la promocin de los derechos constitucionales relacionados con el ambiente (en el sentido ms amplio arriba indicado), los actores a identificar se agrupan en tres: a) vinculados con la funcin judicial; b) usuarios provenientes de la sociedad civil (individuos y grupos afectados, redes de apoyo y patrocinadores legales); y c) otros usuarios e involucrados en gestin ambiental pblica, incluidos funcionarios del Ministerio del Ambiente (denunciantes de delitos ambientales), Ministerio de Recursos Naturales no Renovables, del Ministerio de Justicia, Unidad de Proteccin del Medio Ambiente de la Polica, Senagua, etc. Los datos sobre los principales problemas ambientales y los actores involucrados, as como las relaciones entre estos fueron obtenidos en dos talleres convocados por el proyecto. Estos talleres se desarrollaron en Macas y en Tena, el 4 y el 19 de marzo, respectivamente. Los encuentros convocaron a funcionarios de las distintas Direcciones Provinciales amaznicas del Ministerio del Ambiente, lderes comunitarios colonos e indgenas, activistas, abogados de apoyo a comunidades, miembros de la Unidad de Polica de Medio Ambiente, comunicadores.

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

Los participantes trabajaron en grupos por provincias bajo las siguientes instrucciones: Identificar/ratificar tres cuatro problemas ambientales ms relevantes en su respectiva provincia Identificar los actores relevantes a cada uno de los problemas Establecer las relaciones de los actores entre s y con respecto al problema. Identificar los roles de cada actor y su cumplimiento. A continuacin la sistematizacin de los trabajos de grupo.

Identificacin de actores, sus roles en los problemas ambientales y relaciones con otros actores

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7.2. Mapeo de actores y relaciones


7.2.1. Sucumbos y Orellana

MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIAS DE SUCUMBOS Y ORELLANA


Actores Problema Rol Que tiene Que percibe la gente Las empresas entran a operar en las comunidades ofrecindoles diversos beneficios, las comunidades aceptan pero al poco tiempo empiezan a sufrir impactos ambientales, particularmente contaminacin de aguas. Hay una percepcin generalizada entre comunidades de que las empresas compran a los lderes para lograr entrada. Cuando los derrames ocurren, las empresas movilizan equipos y retroexcavadoras para borrar evidencias. Comunidades tienen serias dificultades en proveer las pruebas a la administracin de justicia Las comunidades perciben a las instituciones estatales como facilitadoras de la entrada de las empresas, hay una relacin fluida con ellas por los acercamientos y negociaciones. Las comunidades tambin perciben que las instituciones pblicas con funciones de proteccin ambiental son dbiles ante las empresas petroleras Poca relacin con las comunidades, los medios de comunicacin y las ONGs

Compaas Petroleras

Explotadoras de los recursos petroleros y generadores de la contaminacin

Actores Directos

Estado Ecuatoriano

Contaminacin Petrolera

Regulador de las actividades petroleras, adems de controlar que se desarrollen dentro del marco legal

Ministerio del Ambiente

Autoridad reguladora y de control

Comunidades

Afectados por los impactos ambientales (contaminacin en general), impactos sociales (conflictos dentro y entre comunidades y debilitamiento de procesos organizativos), econmicos (deterioro de capacidad productiva de predios) y de salud (enfermedades en general)

Escasa relacin con el Ministerio del Ambiente y relacin inexistente con la Fiscala de Hidrocarburos y Ambiente en Sucumbos. Las comunidades demandan informacin y capacitacin para todos los actores involucrados, as como una clarificacin de los roles de las distintas instituciones

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIAS DE SUCUMBOS Y ORELLANA


Actores Problema Rol Que tiene Que percibe la gente La Fiscala en Sucumbos est dentro de Petroecuador, por lo cual es difcil acceder a ella para denunciar delitos ambientales y desvirta su rol. Los Funcionarios de la Fiscala indican que es necesario capacitar a la ciudadana en cuanto a las diferencias de fondo y procedimiento de las infracciones administrativas y delitos y contravenciones ambientales, as como de las autoridades competentes en cada caso

Fiscala Ambiental Actores Directos

Autoridad que realiza la investigacin en casos de delitos ambientales

Unidad de Proteccin de Medio Ambiente de la Polica

Prevencin, investigacin y control de los actos nocivos que perjudiquen la sanidad e integridad del medio ambiente y el ecosistema Controlar y fiscalizar las operaciones hidrocarburferas Contaminacin Petrolera

Denuncian falta de recursos (financieros y equipos) para ejercer sus labores

Direccin Nacional de Hidrocarburos

Secretara de los Pueblos Actores Indirectos

Coordina la poltica pblica e incentiva y consolida las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadana en general, para que participen en la toma de las decisiones del Estado

Se tiene la percepcin de que es un ente que entra a las comunidades para negociar cuando hay problemas, interviene a favor de los intereses estatales de explotacin petrolera. Esta entidad cumple el rol de permitir que el Estado pueda explotar los recursos, por lo que baja las tensiones y resistencia social que hay en las comunidades. Con este discurso se la ve como parte de los problemas y conflictos ambientales y no como parte de la solucin

Medios de Comunicacin

Difusin de informacin

Han estado en constante relacin con las comunidades, pero stos a la vez tienen una escasa relacin con el Ministerio del Ambiente

ONG's

Asistencia Tcnica

Escasa relacin con el Ministerio del Ambiente

Identificacin de actores, sus roles en los problemas ambientales y relaciones con otros actores

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MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIAS DE SUCUMBOS Y ORELLANA


Actores Problema Rol Que tiene Que percibe la gente Son los mismos comuneros en algunos casos. Relaciones fluidas con la comunidad, relaciones rotas con los medios de comunicacin y escasa relacin con la UPMA Tienen poco o escaso conocimiento de las Fiscalas. Tienen relaciones con los comerciantes y madereros y con los regentes forestales Tiene relaciones cercanas con los regentes forestales y los gobiernos locales y escasa relacin con las ONGs

Comerciantes y madereros

Generadores del impacto por deforestacin

Comunidades

Afectados por los impactos de la deforestacin/ en algunos casos trabajan para los madereros

Ministerio del Ambiente Actores Directos Regentes Forestales

Autoridad reguladora y de control

Asistencia tcnica y control de los planes de aprovechamiento forestal, apoyo en el control de planes de manejo y asesora en produccin y comercializacin de madera Deforestacin

Tienen relaciones cercanas con el Ministerio del Ambiente y las comunidades

Fiscala

Autoridad que realiza la investigacin en casos de delitos ambientales Prevencin, investigacin y control de los actos nocivos que perjudiquen la sanidad e integridad del medio ambiente y el ecosistema Atencin de las necesidades de su jurisdiccin y encargados del desarrollo local

Poca relacin con las comunidades; ha organizado Casas Abiertas, que son actividades de difusin de sus funciones para hacerse conocer en la comunidad

Unidad de Proteccin del Medio Ambiente de la Polica

Tiene relaciones cercanas con la Fiscala y escasa relacin con los gobiernos locales y con las comunidades Ejecutan actividades y obras de infraestructura con escaso planeamiento ambiental. Tienen buena relacin con el Ministerio del Ambiente y escasa relacin con las fiscalas Tienen escasa relacin con el Ministerio del Ambiente Tienen escasa relacin con las comunidades y relaciones rotas con los comerciantes y madereros

Gobiernos locales

Actores Indirectos

ONGs

Asistencia tcnica

Medios de comunicacin

Difusin de informacin

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIAS DE SUCUMBOS Y ORELLANA


Actores Problema Rol Que tiene Que percibe la gente Las comunidades tienen escasa relacin en cuanto a este tema con el Ministerio del Ambiente. Los especmenes en pie o faenados para carne se expenden libremente en ferias de fin de semana. Las comunidades tienen relacin cercana con traficantes y consumidores Son personas de las mismas comunidades

Comunidades

Causantes del trfico de vida silvestre / Afectados por la prdida de especies

Consumidores

Beneficiarios del trfico de especies

Traficantes

Comercializacin de especies silvestres Involucrados en el trfico de vida silvestre

Los traficantes muchas veces son personas de la comunidad Tienen relacin cercana con los consumidores Tienen un relacin cercana con Ministerio del Ambiente ya que realizan operativos conjuntos. Tambin opera la Marina que controla trfico en los ros Estn en coordinacin constante con la UPMA y las Fuerzas Armadas con quienes hacen los operativos y decomisos. Los decomisos usualmente se dan en las comunidades

Medios de transporte Actores Directos Fuerzas Armadas Trfico de Vida Silvestre

Autoridad de control

Ministerio del Ambiente

Autoridad reguladora y de control

Unidad de Proteccin del Medio Ambiente de la Polica

Prevencin, investigacin y control de los actos nocivos que perjudiquen la sanidad e integridad del medio ambiente y el ecosistema

Estn en coordinacin constante con el Ministerio del Ambiente

Traficantes exteriores Actores Indirectos Aduanas

Comercializacin de especies silvestres

Tienen relacin cercana con los traficantes locales y escasa relacin con la comunidad

Autoridad de control

Tienen escasa relacin con el Ministerio del Ambiente y relaciones rotas con la comunidad

Identificacin de actores, sus roles en los problemas ambientales y relaciones con otros actores

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7.2.2. Napo

MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA NAPO


Actores Problema Rol Que tiene Que percibe la gente Los individuos y la sociedad en general generan desechos y no disponen de ellos adecuadamente. Requieren capacitacin en prevencin de contaminacin, adems en actividades econmicas alternativas No tienen mecanismos para manejo de desechos, por lo que los arrojan al ro. No tienen ningn tipo de relacin con los gobiernos locales Tienen poca relacin con los gobiernos locales ya que no quieren ser regulados; tienen relaciones rotas con la Defensora del Pueblo y con las comunidades No existen ordenanzas para la proteccin del recurso hdrico Tienen escasa relacin con la Fiscala ambiental y escasa relacin con la a Defensora del Pueblo. Sienten que no se les ha proporcionado la informacin suficiente sobre las funciones y procedimientos ante estas entidades Impactos graves en todos los recursos

Comunidad

Causantes de la contaminacin

Hospitales Agentes

Generadores de desechos

Industrias

Generadores de desechos Atencin de las necesidades de su jurisdiccin Receptores de los impactos y afectados por la contaminacin

Gobiernos Locales

Actores Directos

Comunidad Afectados

Contaminacin del Agua

Biodiversidad

Recurso afectado

Ministerio de Salud Actores con responsabilidades de control y sancin

Organismo rector en salud, responsable de la aplicacin, control y vigilancia de la ley de salud

No cumple sus funciones de control

Ministerio de Recursos Naturales No Renovables Ministerio del Ambiente

Autoridad de control

Tiene relaciones de coordinacin con el Ministerio del Ambiente Esta mejor organizado y equipado que otras entidades de control pero no realiza un trabajo efectivo

Autoridad reguladora y de control

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA NAPO


Actores Problema Rol Que tiene Que percibe la gente Los funcionarios de la Fiscala mencionan que se est cumpliendo su rol ya que existen dos casos de llamamiento a juicio y dos casos que estn listos para el dictamen acusatorio. Las comunidades sealan que la Fiscala tiene dificultades para atender delitos flagrantes; hay pocas denuncias por parte de la comunidad por falta de difusin de informacin Generador del problema por la ejecucin de obras de infraestructura

Fiscala de Asuntos Ambientales Actores Directos

Autoridad que realiza la investigacin en casos de delitos ambientales

Actores con responsabilidades de control y sancin

Ministerio de Obras Pblicas Defensora del Pueblo

Contaminacin del Agua

Autoridad de control Defensa y orientacin de personas afectadas; denuncia e investigacin Formacin y concientizacin Difusin de Informacin

Las personas no conocen su rol

Actores Indirectos

Establecimientos educativos Medios de Comunicacin

Se debe trabajar ms en educacin ambiental La informacin difundida no siempre es adecuada

7.2.3. Pastaza

MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA DE PASTAZA


Actores Problema Rol Que tiene Que percibe la gente

Actores Directos

Madereros, finqueros, transportistas y comerciantes

Causantes del problema Deforestacin Autoridad reguladora y de control

Usualmente son individuos de la misma comunidad

Ministerio del Ambiente

Tiene un exceso de funciones y est poco equipada para el control. Las Unidades de control efectivo son solo la UPMA y la Guardia Forestal

Identificacin de actores, sus roles en los problemas ambientales y relaciones con otros actores

93

MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA DE PASTAZA


Actores Problema Rol Que tiene Autoridad de control del trfico ilegal Que percibe la gente

Guardia Forestal

Cumplen sus funciones

Unidad de Proteccin del Medio Ambiente de la Polica

Prevencin, investigacin y control de los actos nocivos que perjudiquen la sanidad e integridad del medio ambiente y el ecosistema Deforestacin Atencin de las necesidades de su jurisdiccin y encargados del desarrollo local

Cumplen sus funciones

Gobiernos locales

Contribuyen de forma indirecta al problema a travs de la autorizacin para la apertura de vas (sobre todo en reas no intervenidas), lo cual implica tala de bosques

Actores Directos

Fiscala

Autoridad que realiza la investigacin en casos de delitos ambientales

Hace falta mayor equipamiento y capacitacin ara realizar su trabajo

Gobiernos locales

Tienen a su cargo la expedicin de ordenanzas de ordenamiento territorial y uso de suelos Ganaderos, agricultores

Las ordenanzas de ordenamiento territorial y uso de suelos tienen fallas tcnicas o no existen, adems, las ordenanzas de ordenamiento territorial y uso de suelos no son prioritarias porque no generan votos

Colonos

Expansin de la frontera agrcola

Promueven el cambio de uso del suelo

Juntas Parroquiales

Propician el desarrollo equitativo y sustentable de las parroquias a travs de la ejecucin de proyectos

Los proyectos que ejecutan no cuentan con bases tcnicas y priorizan la renta econmica sobre el impacto ambiental

94

La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA DE PASTAZA


Actores Problema Rol Que tiene Que percibe la gente

Ministerio de Agricultura

Autoridad rectora de la poltica agropecuaria

Promueve y financia proyectos sin bases tcnicas; los estudios que existen estn mal orientados en cuanto al debido equilibrio entre desarrollo y proteccin ambiental

Ministerio del Ambiente

Expansin de la frontera agrcola

Autoridad reguladora y de control

Debe asesorar al Ministerio de Agricultura y a las Juntas Parroquiales. Por su parte el MAE ha propuesto una red de coordinacin interinstitucional para hacer una planificacin estratgica comprehensiva a nivel provincial

Financistas de proyectos

Inversin en proyectos

Los proyectos que financian no cuentan con criterios tcnicos

Industrias

Produccin de bienes y generadoras de contaminacin

Las industrias no manejan de forma adecuada sus desechos

Actores Directos

Municipios

Atencin de las necesidades de su jurisdiccin

Son los encargados del alcantarillado, tratamiento de aguas servidas y de desechos slidos. Requieren apoyo del Ministerio del Ambiente para la expedicin de ordenanzas municipales efectivas y tcnicas

Ministerio del Ambiente

Contaminacin del Agua

Autoridad reguladora y de control

El Ministerio quiere ser actor de cambio y de solucin de problemas en forma integral. Ha planteado usar un enfoque no provincial sino de Cuenca Amaznica en su conjunto

Comunidades

Causantes de la contaminacin/ receptoras del impacto Propician el desarrollo equitativo y sustentable de las parroquias a travs de la ejecucin de proyectos

Necesitan apoyo del Ministerio del Ambiente para manejar los recursos y para capacitarse

Juntas Parroquiales

Requieren asesora y capacitacin por parte del Ministerio de Ambiente en el desarrollo de sus proyectos

Identificacin de actores, sus roles en los problemas ambientales y relaciones con otros actores

95

7.2.4. Morona Santiago

MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA DE MORONA SANTIAGO


Rol Actores Problema Que tiene Que percibe la gente

Mineros pequeos ilegales

Extraccin minera a pequea escala

Invasiones de mineros ilegales y enfrentamientos con mineros artesanales

Ministerio de Recursos Naturales No Renovables Minera Ilegal Ministerio del Ambiente

Autoridad de Control

Los comuneros perciben que la reversin de licencias se hizo con dedicatoria a los pequeos mineros, y a la vez favorecer a las grandes empresas La autoridad ambiental indica que se ha detenido el avance de la minera ilegal, en relacin a la apertura de vas en bosques primarios para acceder a los recursos mineros Falta mayor conocimiento por parte de las comunidades sobre sus roles

Autoridad reguladora y de control

Secretara Nacional del Agua

Organismo rector del recurso agua

Actores Directos

Comunidades

Los comuneros son los principales causantes del problema

Se manosea el tema de la ancestralidad y la subsistencia para cazar grandes cantidades de animales silvestres y comercializarlos

Centros de Manejo de Fauna

Albergan especies de vida silvestre para su conservacin, evaluacin e investigacin Caza Ilegal de Especies Silvestres Autoridad de Control

Son entes privados que tienen permisos del Ministerio del Ambiente, pero fomentan la caza ilegal al comprar especies silvestres a las comunidades, adems no cuentan con personal especializado como veterinarios Existe la percepcin generalizada en la comunidad de que el MAE no cumple sus funciones. La autoridad ambiental indica que cuentan con escasos recursos humanos

Ministerio del Ambiente

Unidad de Proteccin del Medio Ambiente de la Polica

Prevencin, investigacin y control de los actos nocivos que perjudiquen la sanidad e integridad del medio ambiente y el ecosistema

Escaso personal en la UPMA

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA DE MORONA SANTIAGO


Rol Actores Problema Que tiene Que percibe la gente

Madereros

Principales causantes del problema

Se manipula a las comunidades indicndoles que les hacen un favor al comprarles la madera y al hacerlo fomentan tambin la tala ilegal de especies. Existen madereros legales e ilegales y el MAE no puede diferenciarlos

Ministerio del Ambiente Tala Ilegal de Madera

Autoridad de Control

Existe la percepcin generalizada en la comunidad de que el MAE no cumple sus funciones

Proforestal Actores Directos Regentes Forestales

Programa del Ministerio de Agricultura para reforestacin

Utiliza criterios antitcnicos para la reforestacin e introduce especies no nativas

Asistencia tcnica y control de los planes de aprovechamiento forestal

La percepcin de la autoridad ambiental es que no cumplen su rol y fomentan la tala ilegal

Ejrcito y Polica

Autoridad de Control

Falta mayor coordinacin con el MAE

Municipios y Gobiernos Provinciales

Contaminacin de las Fuentes de Agua, Aire y Suelo

Atencin de las necesidades de su jurisdiccin

Los gobiernos provinciales y municipales no solicitan permisos ni licencias ambientales para realizar actividades con impactos ambientales

Identificacin de actores, sus roles en los problemas ambientales y relaciones con otros actores

97

7.2.4. Zamora Chinchipe

MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA ZAMORA CHINCHIPE


Actores Problema Rol Que tiene Industrias extractivas, potenciales explotadores de recursos mineros y causantes de problemas ambientales y sociales Que percibe la gente Generadores de impactos ambientales. Se critica que las grandes empresas obtienen licencias a pesar de los impactos sociales reales y ambientales potenciales Actividad motivada por necesidades econmicas. Las comunidades sienten que tienen que enfrentarse a las grandes mineras y al aparato estatal que, por un lado, otorga permisos a estas grandes mineras y a las comunidades les niega y por otro lado, usa la fuerza pblica y la administracin de justicia para reprimir la resistencia de las comunidades Favorecen a las grandes empresas a travs de la concesin de licencias, sin embargo las niega a los pequeos mineros No tienen conocimiento sobre derecho ambiental

Compaas Transnacionales Mineras

Mineros Artesanales

Extraccin minera a pequea escala

Ministerio del Ambiente

Gobiernos locales Actores Directos rganos de la Administracin de Justicia

Inapropiada explotacin de recursos minerales

Autoridad reguladora y de control Atencin de las necesidades de su jurisdiccin Encargados de la investigacin y los procesos judiciales por delitos ambientales La relacin de stas con respecto a la minera no es uniforme Apoyo tcnico

Hace falta mayor capacitacin

Comunidades

Algunas comunidades se resisten a la minera mientras que otras estn a favor Apoyo tcnico a las comunidades que resisten a la minera, veedores, asistencia tcnica en denuncias y capacitacin La mayora de medios estn al servicio de las mineras y son sus aliados; los pequeos mineros no tienen los recursos para contratar a los medios de comunicacin No existe planificacin de los gobiernos seccionales en cuanto a la identificacin de la viabilidad de las obras o del ordenamiento del territorio

ONG's

Medios de Comunicacin

Difusin de informacin

Gobiernos locales

Obras de infraestructura no planificadas o planificadas deficientemente

Atencin de las necesidades de su jurisdiccin

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La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

MATRIZ DE RELACIONES PROVINCIA ZAMORA CHINCHIPE


Actores Problema Rol Que tiene Autoridad reguladora y de control Obras de infraestructura no planificadas o planificadas deficientemente Que percibe la gente Entidades que deben dar cumplimiento a la normativa legal Generan problemas ambientales pues promueven obras de infraestructura No hay resistencia de las comunidades frente al desarrollo de obras de infraestructura, como tampoco conciencia de las comunidades sobre las consecuencias a futuro de los impactos de las obras no planificadas Se percibe que se han perdido valores y conocimientos culturales en los usos de la tierra. Los ganaderos sienten necesidad de crecer y expanden la frontera agrcola No ha brindado asistencia tcnica para que se produzca una explotacin intensiva, adems, ha promovido programas de semillas mejoradas que levantan suspicacias en la poblacin, por esto tambin se percibe que se est perdiendo la soberana alimentaria Son considerados como los mayores responsables de este problema porque no los saben manejar de forma adecuada No cumple un rol adecuado en el control del manejo de los desechos

Ministerio del Ambiente Ministerio de Obras Pblicas

Autoridad de control

Comunidades

Receptoras de las obras/ receptoras del impacto

Comunidades Deforestacin / Expansin de la frontera agrcola Ministerio de Agricultura

Ganaderos, agricultores, agentes causantes de la deforestacin

Actores Directos

Autoridad rectora de la poltica agropecuaria

Municipio

Atencin de las necesidades de su jurisdiccin

Ministerio del Ambiente Manejo inadecuado de desechos slidos

Autoridad reguladora y de control

Medios de Comunicacin

Difusin de informacin

No informan correctamente a las comunidades

Comunidades

Causantes del problema/ receptoras del impacto

No existe educacin sobre manejo de desechos

CAPITULO 8

Conclusiones y propuestas

101

CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

Los problemas socio-ambientales en la Amazona son diversos, extensos y complejos y su atencin excede las capacidades del derecho. Una intervencin adecuada debe considerar no solo los aspectos tcnicos y tcnico-legales de la problemtica ambiental sino el contexto social, econmico, cultural y las dinmicas y relaciones de poder en que se da esa problemtica. Hemos visto cmo las actividades que mayores recursos generan en la Amazona no benefician precisamente a la regin ni a sus pobladores colonos e indgenas y que, sin embargo, estos son los mayores afectados por los pasivos sociales y ambientales que generan esas actividades. Se ha analizado tambin, cmo las actividades a las que se dedican mayoritariamente los pobladores de la regin, actividades agropecuarias y explotacin de recursos (tala, caza y captura de especies, minera, etc., ilegales en muchos casos) generan a su vez dao ambiental considerable a su entorno y a sus vidas. En el caso de los indgenas, los procesos de aculturacin y su ingreso al mercado no solo han provocado prdida de valores culturales, sino que los ha convertido en algunos casos incluso en agentes de dao ambiental. Una aplicacin ciega de la tcnica legal podra redundar en mayores problemas y conflictos sociales. Quejas en este sentido estn implcitas en la percepcin de que, mientras a los mayores causantes de contaminacin y daos se les extienden concesiones, a los comuneros se los persigue por contaminar. Esta percepcin refleja que las cuestiones tcnico-legales no son independientes ni neutrales con respecto al contexto. Las relaciones que se dan en torno a la problemtica ambiental en la Amazona estn influenciadas -aunque no determinadas del todo- por el

102 La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

derecho vigente. La definicin de propiedad y sus atributos, la autoridad para decidir sobre espacios, recursos y poblaciones, el rgimen de gestin y administracin de recursos, el rgimen de licenciamiento de actividades, la distribucin de jurisdiccin y competencias, previstos y determinados legalmente configuran relaciones entre individuos, comunidades, entre estos y empresas y entre cada uno de stos y el Estado. De la misma forma, la aceptacin de impactos en el ambiente, en la salud, en la forma y calidad de vida implcita en los regmenes de licenciamiento ambiental de actividades econmicas legaliza daos a individuos y colectivos y al ambiente y legitima a los causantes de esos daos. Una intervencin efectiva en los problemas ambientales y sociales en la Amazona tiene que partir por reconocer que el derecho mismo ha sido en parte, aunque no el nico, instrumento generador de la problemtica. De ah que, un mecanismo que deben considerar las leyes ecuatorianas es la generacin de normativa especfica para actividades con graves impactos ambientales y sociales, as por ejemplo los permisos de licenciamiento ambiental deberan incluir normas ms especficas y estrictas que para prevencin del dao ambiental. Lo indicado no pretende ser una visin pesimista de la situacin sino realista para ser tomada en cuenta en el programa de construccin de capacidades del que es parte este trabajo, as como para la generacin de propuestas de normativas que partan del principio de prevencin en la fuente. Ahora bien, el contexto nacional actual, a partir de la expedicin de la nueva Constitucin, puede ser favorecedor. Como se indic arriba, la inspira por una parte, un espritu garantista que impone que los derechos reconocidos en la misma Constitucin y en los instrumentos internacionales sean efectivos y tengan real vigencia en el pas ms all de la letra de la ley. Por otro, el objetivo gua del Sumak Kawsay o Buen Vivir le imprime adems a la Constitucin un espritu verde, ambientalista. Esto se evidencia en los derechos reconocidos de individuos, colectivos y de la naturaleza y en los principios de poltica e interpretacin legal que introducen elementos nuevos y novedosos al derecho en el Ecuador. Su implementacin requiere, por un lado, la expedicin de nuevas leyes y la revisin de las ya existentes y a la vez una transformacin en la forma de interpretar la normativa. Tenemos entonces que la Constitucin de la Repblica del Ecuador ofrece una oportunidad para transformar el rol del derecho en la situacin ambiental en las provincias amaznicas y volverlo un instrumento de proteccin ambiental. Mientras que la revisin legislativa excede las capacidades de un programa como ste, la capacitacin en una nueva forma de aplicacin e interpretacin de la normativa si es central a la construccin de capacidades tanto de los funcionarios de la administracin de justicia como de los usuarios (reales y potenciales) a quienes estar dirigido. Est visto que el derecho penal es quizs una de las reas de derecho que tiene mayores retos en este sentido, particularmente en

Conclusiones y propuestas

103

encontrar las frmulas para hacer compatibles los requerimientos de la vigencia efectiva de los derechos ambientales (individuales y colectivos) y los derechos de la naturaleza por un lado, y de las garantas procesales por otro. En efecto, como est reflejado en el Estudio, si la aplicacin del derecho vigente ha tenido escasos resultados positivos en la promocin ambiental en la Amazona y esto ha provocado una notoria desconfianza en el derecho y en el sistema de justicia en general por parte de individuos y comunidades afectadas por el deterioro ambiental, la situacin es peor en el caso del derecho penal para proteccin ambiental. El an menor uso de los instrumentos de derecho penal de proteccin ambiental, reflejado en los escasos casos de denuncias de delitos ambientales en la regin, es notorio. Obviamente, tambin el Estudio ha reflejado que la falta de denuncias obedece a razones de desconocimiento de la existencia de fiscalas ambientales y del rgimen de delitos ambientales y esto ser discutido ms adelante. En esta parte sobre el rol del derecho en la problemtica ambiental, lo que se desea resaltar es la desconfianza que genera la poca efectividad del derecho en atender problemas ambientales en la regin. En el caso del derecho penal, esa desconfianza es exacerbada por situaciones como la existencia de una Fiscala de Hidrocarburos y Ambiente ubicada en las instalaciones de la empresa petrolera estatal (precisamente contra la cual las comunidades tienen una serie de reclamos por su pobre desempeo ambiental).169 A esto hay que sumar la criminalizacin del reclamo, esto es, la persecucin por la va de juicios penales de terrorismo y sabotaje contra quienes resisten a las actividades extractivas (como ha sido denunciado por INREDH y la Oficina de Derecho Ambiental de la Red de Lderes ngel Shingre en las provincias del norte y por individuos y organizaciones vinculadas con la resistencia anti minera en el sur, segn testimonios compartidos a la autora del informe y en los talleres). El record del derecho penal en este sentido es negativo no solo por su ineficiencia y poco uso sino, peor an, por su uso en contra. Otra conclusin macro de este estudio se refiere a la institucionalidad de la proteccin ambiental en la Amazona. Las competencias ambientales estn dispersas y poco coordinadas. Las instituciones de control ambiental son dbiles y estn poco equipadas. Por el lado de los usuarios, existe poca claridad con respecto a la existencia y funciones de los distintos organismos de control y sancin por daos ambientales. Esto es algo en lo que los actores en general parecen estar de acuerdo. La frustracin es generalizada entre funcionarios que tienen inters profesional y motivacin personal en promover la proteccin

169 El Frente de Defensa de la Amazona tiene recopiladas una serie de reclamos contra Petroproduccin.

104 La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

ambiental en el mbito de sus funciones y entre lderes comunitarios e individuos afectados que desearan tener respuestas positivas a sus reclamos por parte de un sistema legal e institucional que en teora parecera no estar del todo mal. Las Fiscalas amaznicas en lo que respecta a atencin de los delitos contra el ambiente no escapa a esta situacin generalizada. Los propios fiscales han denunciado la falta de capacidades (sea en cuanto a especializacin como disposicin de recursos humanos, de apoyo y financieros, as como del equipamiento y acceso a laboratorios, que les permitan hacer una labor eficiente). Adicionalmente, las Fiscalas y sus competencias de sancin ambiental son poco conocidas entre la poblacin que podra hacer un mayor y mejor uso de stas. Finalmente, est la escasa socializacin y, por ende, conocimiento de los derechos ambientales y derechos de la naturaleza, as como del marco enriquecido de proteccin ambiental que anuncia la nueva Constitucin. Esta falencia se revela en todos los actores en distinto grado. En general, incluyen falta de conocimiento del nuevo marco constitucional y de los cambios en la interpretacin de la normativa vigente y del potencial transformador que este marco supone, por parte de operadores de justicia y usuarios potenciales; falta de conocimiento de los mecanismos de exigibilidad por parte de usuarios; falta de entendimiento cabal de las implicaciones garantistas de la Constitucin por parte de operadores de justicia y funcionarios de control ambiental en general y por parte tambin de los usuarios potenciales; y, falta generalizada de claridad con respecto a las funciones de cada institucin relevante a los problemas ambientales de la Amazona. La construccin de capacidades debe enfocarse en lo legal sin perder de vista el contexto de debilidad institucional y de complejidad de la problemtica socio-ambiental en la regin. En lo legal, debe poner nfasis tanto en la parte macro del contexto constitucional y el ideal de justicia y Buen Vivir, cuanto en los aspectos ms concretos de la tcnica legal. Un desbalance entre estos dos aspectos provoca excesivo idealismo que pronto se convierte en cinismo cuando el derecho en la prctica no cumple sus promesas de justicia o confirma la ya extendida percepcin de que el derecho est al servicio de los poderosos. La construccin de capacidades debe distinguir entre actores y sus realidades y necesidades particulares. Est visto que los actores involucrados son muchos y variados entre s. Sus roles en los problemas ambientales no son discretos. Comunidad o comunidades es un trmino demasiado genrico que debe ser desagregado para distinguir, segn el problema y contexto de que se trate, a quin o quienes en la comunidad se va a dirigir la construccin de capacidad. Para empezar, las comunidades colonas y las indgenas son

Conclusiones y propuestas

105

diferentes aunque en temas puntuales puedan aparecer como un frente comn de afectados. Por otro lado, hemos visto cmo las comunidades son a la vez afectadas por impactos y agentes generadores o exacerbadores de stos. Hemos recibido testimonio de cmo actividades con efectos socio-econmicos positivos para poblaciones con necesidades no satisfechas tienen a la vez efectos ambientales negativos. Hemos visto tambin, por otro lado, cmo los procesos organizativos de las comunidades varan y cmo esto ha influido en sus posturas con respecto a ganancias econmicas rpidas pero con impactos sociales y ambientales en el largo plazo. Asimismo, la definicin del programa deber considerar los conflictos entre comunidades y al interior de stas por diferentes posturas con respecto al desarrollo y a la conservacin. Asimismo, en cuanto a los actores con roles de control y proteccin ambiental y administracin de justicia corresponde hacer distinciones. Los funcionarios tcnicos del Ministerio del Ambiente tienen distintas necesidades de capacitacin en temas legales que los abogados. Los oficiales de las fuerzas de orden, polica y ejrcito (que hemos visto, cumplen un rol importante en la lucha contra el delito ambiental en la Amazona), tienen tambin una realidad y necesidades de capacitacin particulares a sus funciones. Los operadores de justicia penal (fiscales, jueces penales y los funcionarios de apoyo de fiscalas, juzgados y tribunales penales) tienen amplia experiencia y conocimientos basados en la tradicin legal penal y muy poco manejo de los postulados y principios de derecho ambiental sobre todo a la luz de la nueva Constitucin. Las necesidades de capacitacin de funcionarios vinculados a otras instituciones cuyas funciones y decisiones tienen impactos en la problemtica ambiental de la Amazona (Ministerio de Salud, Secretara Nacional del Agua, Ministerio de Agricultura, Recursos Naturales no Renovables, gobiernos seccionales) son bastante especficas con respecto a lo que constituye un delito ambiental. La forma que adopte el programa de construccin de capacidades deber responder a las diferencias antes anotadas. Sin perjuicio de esto, se recomienda tambin que se incluyan espacios de capacitacin conjunta y mutua. Algo revelador en este estudio ha sido el desconocimiento o poco conocimiento entre actores, los prejuicios y la desconfianza mutua. En los talleres fue evidente cmo el primer contacto suele ser de recriminaciones recprocas. Sin duda, muchas de ellas sern fundadas, pero otras tantas son producto de desconocimiento de roles y circunstancias. Contactos ms seguidos pueden generar mayor reconocimiento mutuo y hasta fomentar alianzas entre actores con objetivos comunes. Esto, independientemente del potencial de construccin de capacidades de talleres conjuntos. El programa deber tender a coordinar esfuerzos con iniciativas ya en marcha. Se indic arriba el trabajo iniciado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos respecto al

106 La aplicacin del derecho ambiental en la amazona y el rol de las fiscalas ambientales

conocimiento de los derechos y los mecanismos de exigibilidad cuyo estudio base incluye derechos ambientales. Se mencion adems el Programa para el Mantenimiento y Conservacin Sostenible del Yasun y su iniciativa de prevencin de delitos ambientales. La Coordinadora de Radios Populares y Educativas (CORAPE) puede ser tambin un vehculo para llegada con ms amplio alcance en zonas como la Amazona de superficie vasta, con baja densidad poblacional y mayoritaria poblacin rural. El Frente de Defensa de la Amazona y la Red de Defensores Indgenas tienen tambin iniciativas de capacitacin para lderes en derechos y mecanismos legales. Se ha iniciado tambin un acercamiento entre el Ministerio del Ambiente y la Asociacin de Municipalidades del Ecuador (AME) para fortalecimiento de las capacidades ambientales de los municipios en el pas.

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