Regime Jurdico do Plano Diretor

por Victor Carvalho Pinto

1 Introduo O plano diretor foi definido pela Constituio como o instrumento bsico da poltica urbana (art. 182, 1o). O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) e a Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei 6.766/79, alterada pela Lei 9.785/99), reforam o dispositivo constitucional, condicionando a aplicao de praticamente todos os demais instrumentos urbansticos ao disposto no plano diretor. Esta primazia do plano diretor tem por finalidade impedir a ocorrncia de abusos por parte do Poder Pblico na disciplina do direito de propriedade. Busca-se garantir que os enormes poderes conferidos ao Municpio para a regulao do mercado imobilirio sejam utilizados exclusivamente na busca do interesse pblico. De fato, caso sejam mal utilizados, os instrumentos urbansticos, antigos e novos, podem causar muito mais prejuzos que benefcios. Assim sendo, definio do regime jurdico do plano diretor constitui tarefa fundamental do direito urbanstico, caracterizando-se como condio prvia para a prpria legitimidade da poltica urbana. O presente texto trata dos aspectos mais relevantes do regime jurdico do plano diretor, quais sejam: seu contedo, sua natureza jurdica e as formas de controle de seus dispositivos.

2 Contedo Desde a promulgao da Constituio, diversas tem sido as interpretaes sobre o contedo do plano diretor. De um modo geral, adotaram-se como modelo planos anteriores, com denominao semelhante (plano diretor, plano diretor de desenvolvimento urbano, plano de desenvolvimento local integrado, plano urbanstico bsico, etc.). Os conceitos denotados por estas expresses so bastante distintos entre si, abarcando idias to dspares quanto o fomento ao desenvolvimento econmico, o planejamento das polticas setoriais (educao, sade, habitao, etc.), o zoneamento de uso do solo e a regulamentao completa da atividade construtiva (inclusive cdigo de obras). Estas interpretaes distintas apresentam, em certa medida, uma distribuio estadual e podem ser agrupadas em dois grandes grupos. Em algumas unidades da federao, como o Rio Grande do Sul e o Distrito Federal, adota-se o plano diretor auto-aplicvel, ou seja, dotado de mapas e tabelas onde so estabelecidos os ndices urbansticos de parcelamento, uso e ocupao do solo. Em outros estados, como So Paulo e Minas Gerais, entende-se por plano diretor um documento sem aplicabilidade imediata, que deve ser objeto de regulamentao posterior. Nestes casos, o estabelecimento de ndices urbansticos feita em outra lei, que pode ser denominada de lei de zoneamento, lei de uso do solo ou de lei de parcelamento, uso e ocupao do solo. O Rio Grande do Sul o nico estado que regulamentou o plano diretor, fazendo uso de sua competncia concorrente com a Unio para legislar sobre normas gerais de direito urbanstico (CF, art. 24, I). Nos demais estados, o modelo adotado tende a se disseminar espontaneamente a partir da capital.

No fora pela insero da expresso no texto constitucional, no haveria por que julgar correto ou incorreto o modelo adotado em cada estado. No h uma essncia de plano diretor, a ser identificada e adotada. Cada Municpio sempre teve autonomia para adotar os instrumentos de planejamento que julgasse pertinentes e para denomin-los segundo sua convenincia. A partir de 1988, a definio um conceito nacional de plano diretor passou a ser condio para a interpretao da Constituio. O conceito de plano diretor adotado pela Constituio o de um plano urbanstico e auto-aplicvel. A ele reservada a definio da funo social da propriedade e a delimitao das reas subutilizadas, sujeitas a parcelamento e edificao compulsrios, utilizao extra-fiscal do IPTU e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica ( 2 e 4 do art. 182). Os artigos relativos poltica urbana vinculam-se diretamente competncia municipal para promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30, VIII). 2. 1 Direito Comparado A vinculao do regime da propriedade urbana aos planos urbansticos tem origem no direito urbanstico europeu. Significa que o direito de construir de cada terreno corresponde aos ndices constantes dos planos urbansticos. Trata-se aqui dos planos auto-aplicveis, ou seja, diretamente oponveis aos particulares, de que so exemplos o plano regulador geral italiano, o plano geral de ordenao urbana espanhol, o plano de ocupao do solo francs e o plano diretor portugus. Estes planos so o instrumento bsico de urbanismo em seus pases e sua

elaborao obrigatria para todos os governos locais. Eles podem ser utilizados como modelo para o plano diretor, pois foi no direito europeu que a Constituio brasileira se inspirou. O direito comparado apresenta tambm exemplos de planos urbansticos mais gerais, que no so oponveis diretamente aos particulares, servindo antes como referncia para elaborao dos planos auto-aplicveis. Pode-se citar o plano territorial de coordenao italiano, o plano diretor territorial de coordenao espanhol, o esquema diretor francs e o master plan americano. Estes planos no servem de paralelo para o plano diretor brasileiro, eles no so o principal documento de urbanismo de seus pases, pois sua elaborao no obrigatria e eles no contm ndices urbansticos prprios para a determinao concreta do potencial construtivo de cada terreno. 2.2 Assemblia Nacional Constituinte O sentido dos dispositivos constitucionais emerge claramente quando se consultam os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte. A origem do texto atual a seguinte proposta, apresentada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, rgo que ento integrava a estrutura do Ministrio do Desenvolvimento Urbano: Art. 1 A propriedade e a utilizao do solo urbano obedecero s exigncias fundamentais da ordenao urbana e ambiental expressas nos planos urbansticos, bem como s relativas habitao, transportes, sade, lazer, trabalho e cultura da populao urbana.

 1 Cumpre s autoridades municipais e s das aglomeraes urbanas e regies metropolitanas elaborar e executar, observadas as regras gerais da Unio e do Estado, os planos urbansticos e de desenvolvimento urbano necessrios consecuo das exigncias mencionadas no caput deste artigo. 2 Nas disposies dos planos urbansticos e de desenvolvimento urbano, e respeitado o direito individual, o Poder Pblico poder desapropriar imveis mediante o pagamento de indenizao em dinheiro ou ttulos da dvida pblica at o montante do valor venal do imvel para fins tributrios. Art. 2 A lei definir as condies nas quais o titular da propriedade imobiliria urbana dever ser compelido, em prazo determinado, a sua utilizao socialmente adequada, sob pena de desapropriao por interesse social ou de incidncia de medidas de carter tributrio. Art. 3 No poder ser apropriado pelo titular do imvel o valor acrescido comprovadamente resultante de investimentos pblicos em rea urbana ou rural. Em lei complementar sero definidos os critrios segundo os quais a entidade pblica que houver feito investimentos recuperar a mais valia imobiliria, destinando-a a finalidade de carter social. O depoimento do representante do CNDU na Subcomisso de Desenvolvimento Urbano da Constituinte esclarecedor:

Verifica-se, assim, que j no se pode falar de um direito de propriedade abstrato, de carter pleno e absoluto. J no temos uma propriedade, mas sim, propriedades: propriedade agrria, propriedade imobiliria, propriedade intelectual, propriedade industrial. Temos que conceber agora a propriedade urbanstica. O que caracteriza a nova propriedade uma perspectiva inteiramente diferente. a da descoberta de que o contexto em que ela se acha inserida muito mais amplo do que o interesse privado de seu titular. O interesse pblico do conjunto prevalece ou deve prevalecer sobre o interesse privado. E o que colocou em relevo esta idia do conjunto foi o plano urbanstico. A propriedade privada tornou-se apenas uma parcela de uma rea muito maior que a zona ou setor em que ela se encontra. Assim, no h um conceito abstrato e igualitrio da propriedade urbana, porque o plano urbanstico caracteriza, em cada parcela de terreno, um tipo especfico de utilizao e determina ainda outras restries especiais. Hoje, a tutela fundamental do direito deve volver-se para o todo e no para a parte. Em face do que foi exposto, podemos chegar ao conceito de propriedade urbanstica, cujas caractersticas principais so as seguintes: a propriedade tradicional traduzia-se simplesmente no plano horizontal. Da a necessidade de se precisar com clareza os confrontantes na hora da transmisso dos respectivos ttulos. A propriedade urbanstica apresenta uma terceira dimenso. uma propriedade que poderamos dizer cbica, ou seja, o proprietrio s pode construir acima e abaixo do solo de acordo com o plano urbanstico. A altura e a profundidade passam a constituir valores intrnsecos dessa propriedade. Segundo, a propriedade urbanstica e teleolgica., quer dizer, o plano determina o uso que se pode dar ao

terreno residencial, comercial, etc. ou ainda o nmero de habitaes que podem ser construdas. Terceiro, a propriedade urbanstica possui, tambm um carter temporal. Isto significa que o seu contedo dado pelo plano e, como o plano mutvel, segue-se que tambm ela mutvel. Quarto, a propriedade urbanstica implica tambm em obrigaes de fazer, podendo, inclusive, constranger o proprietrio a edificar, sob pena de ser expropriado pelo Poder Pblico. A propriedade urbanstica uma propriedade formal, isto , recebe a sua forma do Plano de Desenvolvimento Urbano. Assim, indispensvel que o ttulo de propriedade caracterize tambm as determinaes que o plano estabelece para a zona em que se localiza. E, finalmente, essa propriedade urbanstica est intimamente vinculada aos servios pblicos, que a servem, de tal forma que o seu proprietrio obrigado a custe-los, ainda que deles no se utilize, como por exemplo a caixa-dgua (itlicos nossos).1 Os pronunciamentos de diversos constituintes tambm foram no mesmo sentido. Em particular, vale registrar as palavras do Constituinte Luis Roberto Ponte, oriundo do Rio Grande do Sul, que foi um dos parlamentares mais atuantes na poca. Nelas se pode antever claramente os contornos do que veio a ser o atual art. 182 da Constituio: Agora, o problema como viabilizarmos esses recursos, e, sobretudo, como gast-los bem. De que precisa uma cidade, literalmente, para resolver a sua questo urbana? Primeiro, ter um plano diretor de desenvolvimento urbano que seja feito pela comunidade, atravs dos seus representantes, que a Cmara de
Depoimento de Gervsio Cardoso (Secretrio do Conselho Nacional do Desenvolvimento Urbano). Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 22/7/1987, pp. 32 e 33.
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Vereadores. (...) todo terreno na cidade j tem, por si s, uma limitao do direito de construir inerente e inata prpria conceituao de cidade e do plano diretor de desenvolvimento urbano. O que precisaria, cada cidade, ter o seu plano diretor de desenvolvimento urbano. Nesta unidade territorial da cidade s se vai fazer tal tipo de atividade, s se vai construir duas vezes a quantidade de terreno, s se vai poder ocupar uma porcentagem do seu terreno, s se vai poder edificar uma altura tal, decidida em conjunto com a sociedade, pela sociedade, atravs dos seus representantes. (...) Havendo um plano diretor que impede que haja lote com menos de 500 metros quadrados (...). Um plano diretor de desenvolvimento urbano que permita s pessoas fazerem, com liberdade, em zonas previamente escolhidas pela prpria sociedade, loteamentos despojados (...)2. Se tivssemos hoje nas cidades brasileiras planos diretores de desenvolvimento urbano, por exemplo, em que s se pudesse edificar, com essas restries propostas pelo Dr. Gervsio Cardoso e que j existem, no precisa ser colocado na Constituio o direito de construir limitado pelas leis de desenvolvimento urbano; no se pode construir mais do que um ndice de aproveitamento, no se pode construir mais do que o ndice de ocupao da rea, no se pode construir onde vai passar uma avenida. Todas essas condies j esto absolutamente em vigncia em toda a legislao brasileira. De resto, toda cidade competente tem o seu plano de desenvolvimento urbano. A sim, temos que incentivar esse instrumento para que a cidade implante esses planos de desenvolvimento urbano, para que no tenhamos concentraes
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Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 21/7/1987, p. 123.

exageradas aqui e ali. J existe esse instrumento e acho que pertinente remeter-se uma legislao federal at para que ela induza os municpios a entrarem por essa via, para termos um ordenamento do solo urbano competente.3 2.3 Legislao Federal As leis ordinrias editadas aps na vigncia da Constituio no apenas confirmam o carter urbanstico e auto-aplicvel do plano diretor, como permitem identificar claramente seu contedo. So elas: o Cdigo Florestal, a Lei de Parcelamento do Solo Urbano e o Estatuto da Cidade. Alterao introduzida no Cdigo Florestal (Lei n 4.771/65) pela Lei n 7.803/89 determinou a incluso no plano diretor das reas de preservao permanente de florestas e demais formas de vegetao natural (Art. 2, pargrafo nico). Posteriormente, a Medida Provisria n 216667/2001 exigiu a existncia de plano diretor como condio prvia para a supresso da vegetao de preservao permanente (art. 4, 2o) e previu que a localizao da reserva legal de vegetao para as reas que no so de preservao permanente observe o disposto no plano diretor (art. 16, 4o). Mais profundas foram as alteraes introduzidas na Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei n 6.766/79) pela Lei n 9.785/99. So considerados objeto do plano diretor: - Definio de ndices urbansticos relativos a dimenses de lotes (art. 2, 4);

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 22/7/1987, p. 37.

- Definio das zonas urbanas, de expanso urbana e de urbanizao especfica (art. 3); - Previso da densidade de ocupao admitida em cada zona (art. 4, I); So ainda feitas outras referncias ao planejamento urbano e legislao municipal, que tambm devem ser interpretadas como referindose ao plano diretor: - Definio, para todo o territrio do Municpio, dos usos permitidos e dos ndices urbansticos de parcelamento e ocupao do solo, que incluiro, obrigatoriamente, as reas mnimas e mximas de lotes e os coeficientes mximos de aproveitamento (art. 4, 1); - Vias oficiais, existentes ou projetadas, que compem o sistema virio da cidade (art. 4, IV e 7). Este ltimo ponto de fundamental importncia, uma vez que as obras pblicas formam com o uso do solo um todo indissolvel e complementar. a disponibilidade de infra-estrutura que vai determinar o grau de adensamento permitido em cada zona. A incluso das obras pblicas no plano diretor pode ainda ser deduzida do 3o do art. 182 da Constituio, que subordina as desapropriaes aos princpios e diretrizes gerais da poltica urbana, inscritos no caput do artigo. O Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01) a primeira lei federal destinada especificamente regulamentao do Captulo da Poltica Urbana da Constituio. Nele, o plano diretor tratado como tema central, ao contrrio das leis anteriores, em que ele era assunto perifrico, regulado apenas na sua interface com outros temas.

Alm de conter um Captulo especfico dedicado ao plano diretor, o Estatuto tambm o regula em inmeros dispositivos, voltados para a instituio de novos instrumentos urbansticos. Seguindo o modelo j adotado pela Constituio no 4 do art. 182, o Estatuto condiciona a aplicao de qualquer instrumento urbanstico existncia prvia do plano diretor e de lei municipal especfica.

O plano diretor delimitar as reas onde poder ser exigida a utilizao compulsria de imvel urbano, sancionada pela utilizao extrafiscal do IPTU e pela desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica (art. 42, I). Para tanto, ter que fixar os ndices de aproveitamento mnimo dos imveis, atravs dos quais se poder distinguir o imvel utilizado do subutilizado (art. 5, 1, I). Dever fixar coeficientes de aproveitamento bsico, para toda a zona urbana, podendo delimitar reas com coeficiente de aproveitamento mximo e uso do solo distintos, a serem obtidos mediante contrapartida dos proprietrios (art. 28). O plano diretor servir de base ainda para a edio de leis municipais de delimitao das reas em que incidir o direito de preempo (art. 25, 1) e em que podero ocorrer operaes consorciadas (art. 32) e de regulamentao da transferncia do direito de construir (art. 35). O plano diretor abranger todo o territrio municipal e conter diretrizes e prioridades a serem incorporadas nos instrumentos de gesto financeira (art. 40, 1 e 2), devendo ser acompanhado de um plano de

transporte urbano integrado, para as cidades com mais de quinhentos mil habitantes (art. 41, 2). Dever ser revisto a cada dez anos (art. 40, 3) e conter um sistema de acompanhamento e controle (art. 42, III). 2.4 Legislao Estadual O Estado do Rio Grande do Sul foi o nico que editou uma legislao abrangente sobre o desenvolvimento urbano. Lei Estadual n 10.116/94 apresenta uma definio precisa do contedo do plano diretor: Art. 10 - O plano diretor e as diretrizes gerais e ocupao do territrio, instrumentos bsicos da poltica de desenvolvimento urbano, devero considerar a integrao das atividades e equipamentos urbanos e rurais, o meio ambiente municipal e conter, no mnimo: I - a estimativa da populao existente projetada para um perodo determinado; II - a delimitao da zona urbana; III - a delimitao das reas de proteo e preservao permanente que sero, no mnimo, aquelas definidas na legislao federal e estadual; IV - a delimitao dos conjuntos urbanos e stios de valor histrico, arquitetnico, artstico, paisagstico, arqueolgico, paleontolgico e cientfico; V - a delimitao de reas prprias implantao de atividades geradoras de trfego pesado; VI - a delimitao de reas destinadas implantao de atividades com alto potencial poluidor definido de acordo com os

padres de controle de qualidade ambiental estabelecidos pelas autoridades competentes; VII - a identificao de reas imprprias a ocupao urbana; VIII - a identificao das reas urbanas no edificadas, subutilizadas ou no utilizadas, para a aplicao de instrumentos que visem ao seu adequado aproveitamento; IX - os dispositivos de adequao da ocupao do solo infra-estrutura urbana existente ou prevista; X - a previso de implantao e distribuio espacial de equipamentos urbanos e comunitrios; XI - a hierarquizao e normatizao do sistema virio; XII - os dispositivos de controle do uso, ocupao e parcelamento do solo urbano a da edificao, que assegurem condies de salubridade, conforto, segurana e proteo ambiental; XIII - as normas e os critrios definidores das atividades permitidas ou cujo licenciamento esteja sujeito a aprovao especial. 2.5 Norma Tcnica da ABNT No campo da normalizao, a ABNT editou uma norma tcnica de recomendao relativa ao plano diretor. A NBR 12.267 Normas para Elaborao de Plano Diretor, aprovada em 1992, define o seguinte contedo para o Plano Diretor, que converge com o disposto na legislao: 4.2 Diretrizes do Plano Diretor

4.2.1 As diretrizes devem abranger pelo menos os aspectos relativos ao tipo e intensidade do uso do solo, ao sistema virio e respectivos padres, infra-estrutura e aos equipamentos sociais e servios urbanos, tendo em vista o atendimento das funes sociais da propriedade urbana e da cidade. 4.2.2 As diretrizes devem explicitar o (s) horizonte (s) de sua vigncia, bem como conter claramente os critrios de seu estabelecimento. 4.2.3 As exigncias de ordenao da cidade incluem parmetros para urbanizao, parcelamento, uso e ocupao do solo e para a utilizao e preservao ambiental e de recursos naturais. 4.2.4 A intensidade do uso do solo refere-se tanto ocupao, quanto ao aproveitamento dos lotes, especificando distintos indicadores. 4.2.5 O sistema virio deve abranger a hierarquizao e padres das vias interurbanas e urbanas e sua expanso. 4.2.6 A infra-estrutura urbana inclui os sistemas de saneamento bsico e drenagem, energia e iluminao pblica, comunicaes e sistema virio, prevendo a manuteno e a expanso das diversas instalaes e sua interferncia na ordenao do espao. 4.2.7 Os equipamentos sociais e servios urbanos relacionam-se com a programao de atendimento populao, considerando sua distribuio no territrio e condies de acessibilidade, nos setores de sade, habitao de interesse social, educao, lazer, atividades comunitrias e outros, cuja localizao prende-se s diretrizes gerais de uso e ocupao do solo. 4.2.8 Os servios urbanos incluem limpeza pbica, transporte coletivo, defesa civil e segurana pblica, preveno e combate aos incndios e assistncia social. As diretrizes respectivas referem-se localizao dos equipamentos necessrios ao desempenho de cada

um desses servios, bem como programao da sua manuteno e extenso. 2.6 Concluso Da reunio do contedo das leis analisadas, pode-se afirmar que o plano diretor dever tratar pelo menos dos seguintes aspectos: - Delimitao das zonas urbanas, de expanso urbana e de urbanizao especfica; - Estabelecimento, para cada zona, dos usos permitidos e dos ndices urbansticos relativos a reas mnimas e mximas de lotes e coeficientes bsicos, mximos e mnimos de aproveitamento; - Bases para a utilizao do direito de preempo, das operaes consorciadas e da transferncia do direito de construir; - Delimitao das reas cuja vegetao natural deva ser preservada; - Traado do sistema virio principal da cidade, existente e projetado; - Localizao das obras pblicas de grande porte. Estes temas podem ser agregados em dois conjuntos de normas: - ndices urbansticos relativos ao parcelamento, uso e ocupao do solo; - programao das obras pblicas.

3 Natureza Jurdica A Constituio atribui a aprovao do plano diretor Cmara Municipal (art. 182, 1). Prev tambm a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal (art. 29, XII). Estes dispositivos explicam-se pela necessidade de assegurar a legitimidade poltica, deste que o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. As normas do plano diretor no apresentam, no entanto, natureza jurdica de lei em sentido material. Esta caracteriza-se pelos atributos de generalidade e abstrao, ou seja, deve estabelecer normas iguais para um conjunto de situaes jurdicas indeterminadas. Isto no o que se espera do plano diretor, que, como visto, determina concretamente o direito de construir de cada terreno em particular e localiza as reas destinadas a futuras obras pblicas. importante notar que a Constituio no define o instrumento jurdico formal pelo qual a Cmara Municipal aprova o plano diretor. Ela limita-se a estabelecer sua aprovao pelo Legislativo local. Poder-se-ia mesmo entender que este instrumento no a lei, uma vez que esta no decorre da vontade exclusiva do Legislativo, mas da conjugao desta com a do Executivo, por meio do instituto da sano. Cumpre ainda esclarecer que a edio do plano diretor no feita no exerccio da competncia para legislar sobre direito urbanstico. Esta concorrente entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal (art. 24, I). O Municpio pode legislar sobre direito urbanstico apenas para suplementar a legislao federal e estadual (art. 30, II). A competncia para

edio do plano diretor privativa do Municpio e corresponde diz respeito promoo de adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30, VIII). At a edio da Constituio, esta distino entre legislar sobre direito urbanstico e promover ordenamento territorial no era necessria. Considerava-se que o estabelecimento pelo Municpio de ndices urbansticos, por meio de planos diretores, leis de uso do solo ou leis de zoneamento era feito no exerccio da competncia para dispor de assuntos de seu peculiar interesse. Legislar sobre direito urbanstico significa estabelecer normas gerais e abstratas (lei material), enquanto promover ordenamento territorial diz respeito ao estabelecimento concreto de limitaes ao direito de propriedade, por meio de ndices urbansticos. No se pode confundir o instrumento de aprovao do plano diretor com sua natureza jurdica. O Estatuto da Cidade definiu a lei (formal) como o ato jurdico pelo qual o plano aprovado (art. 40). Neste aspecto, nada mais fez que consagrar a tradio brasileira. Sua natureza jurdica no , entretanto, a de lei material, for faltar-lhe as caractersticas de generalidade e de abstrao. Sustentamos, no entanto, que o plano diretor no precisa ser enquadrado nos conceitos tradicionais do direito constitucional e administrativo, uma vez que a Constituio reconheceu a existncia do direito urbanstico como um ramo autnomo do direito (art. 24, I). Este fato tem dimenso no apenas terica, mas prtica, na medida em que, considerado como especialidade do direito administrativo, o direito urbanstico enquadrar-se-ia como uma dimenso do poder de polcia, cuja competncia legislativa exclusiva do prprio ente federativo competente

para exerc-lo. Como ramo autnomo, o direito urbanstico apresenta princpios e institutos prprios, que no se confundem com os do direito administrativo. Neste sentido, consideramos que a natureza jurdica do plano diretor a de plano urbanstico, na qual se incluem, por exemplo, o projeto de loteamento (arts. 6o a 17 da Lei 6.766/79) e o plano de operao urbana consorciada (art. 33 do Estatuto da Cidade)4. A caracterizao dos planos urbansticos como uma modalidade prpria de ato jurdico defendida por Forsthoff5. Para este autor, o plano no lei, uma vez que no abstrato, mas extremamente concreto e no ato administrativo, porque no regula a situao do indivduo, mas impe uma ordem que ultrapassa o quadro dos interesses individuais. Para efeito de controle de legalidade, pode-se qualific-lo como uma lei de efeitos concretos, ato jurdico que, a despeito de ser veiculado por lei, no apresenta caractersticas generalidade e abstrao: Por leis e decretos de efeitos concretos entendem-se aqueles que trazem em si mesmos o resultado especfico pretendido, tais como as leis que aprovam planos de urbanizao, as que fixam limites territoriais, as que criam municpios ou desmembram distritos, as que concedem isenes fiscais; as que probem atividades ou condutas individuais; os decretos que desapropriam bens, os que fixam tarifas, os que fazem nomeaes e outros dessa
Sobre a natureza jurdica dos planos urbansticos, ver SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 2 edio. So Paulo: Malheiros, 1995, pp. 84 a 86; CORREIA, Fernando Alves. O Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade. Coimbra: Almedina, 1989, pp. 217 a 246, SPANTIGATI, Federico. Manual de Derecho Urbanstico. Madrid: Montecorvo, 1973, pp. 132 a 140; FERNANDEZ, Antonio Canceller, Instituciones de Derecho Urbanstico. Quinta edicin. Madrid: Montecorvo, 1992, pp. 134 a 136. 5 Cf. CORREIA, ob. cit, pp. 231 e 232.
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espcie. Tais leis ou decretos nada tm de normativos; so atos de efeitos concretos, revestindo a forma imprpria de lei ou de decreto por exigncias administrativas. No contm mandamentos genricos, nem apresentam qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente como qualquer ato administrativo de efeitos individuais e especficos, razo pela qual se expem ao ataque pelo mandado de segurana.6 (itlicos nossos) Neste sentido, o plano diretor pode ser impugnado pelos instrumentos processuais voltados para o controle dos atos administrativos mandado de segurana, ao popular e ao civil pblica7. Os planos urbansticos so documentos tcnicos, cujo regime jurdico est definido na legislao regulamentadora das profisses de Engenheiro, Arquiteto e Engenheiro-Agrnomo. Dispe a Lei 5.194/66 que Art. 7. As a atividades e atribuies profissionais do engenheiro, do arquiteto e do engenheiro-agrnomo consistem em: ... b) planejamento ou projeto, em geral, de regies, zonas, cidades, obras, estruturas, transportes, exploraes de recursos naturais e desenvolvimento da produo industrial e agropecuria. Hely Lopes Meirelles assim conceitua estes termos bsicos para a definio do mbito de monoplio profissional8:
MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurana, Ao Popular, Ao Civil Pblica, Mandado de Injuno, Habeas Data, Ao Direta de Inconstitucionalidade e Ao Direta de Constitucionalidade. 22a edio. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 39. 7 importante notar que o Estatuto da Cidade explicitou, em seu art. 53, o cabimento da ao civil pblica em defesa da ordem urbanstica. 8 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de Construir. 6 edio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 299
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Projeto, planta e plano exprimem conceitos tcnicos fundamentalmente diferentes, mas geralmente confundidos na linguagem leiga e na redao legislativa. Projeto de construo o conjunto de estudos, clculos e desenhos necessrios expresso tcnica e artstica da obra a ser executada. Plano, em sentido amplo, toda programao. Com esta amplitude, porm, no usado na terminologia especfica das construes. Em Urbanismo emprega-se a expresso plano com diversos qualificativos, para designar a ordenao fsico-espacial de determinada rea, ou a destinao urbanstica do terreno. Assim, se diz, corretamente, Plano Regional, Plano Diretor, Plano Virio, Plano de Zoneamento, Plano de Loteamento etc. (itlico no original) Os planos e projetos de engenharia, arquitetura e urbanismo no se confundem com os atos jurdicos que os aprovam. Eles so documentos tcnicos, elaborado por profissionais legalmente habilitados. A competncia para aprovar planos e projetos distinta da competncia para elabor-los. Formalmente, os planos e projetos so anexos dos atos que os aprovam. O mesmo se pode dizer dos projetos de loteamento ou de edificao. Embora sejam aprovados por ato administrativo (licena), com este no se confundem. Tanto assim que a autoridade administrativa no pode alter-los, mas apenas aprov-los ou no. Assim sendo, um projeto de edificao no uma licena, mas aprovado por meio de uma licena. Formalmente, o projeto constitui-se em anexo do alvar aprovao.

Analogamente, o plano diretor no uma lei, mas aprovado por lei, assumindo a forma de um anexo. O Estatuto da Cidade e a Lei de Parcelamento do Solo Urbano evidenciam em diversos dispositivos a dimenso tcnica dos planos urbansticos. Estas leis fazem uso de conceitos jurdicos indeterminados, que podem parecer vagos para o leigo, mas que so operacionais para os profissionais da engenharia, da arquitetura e do urbanismo9. Eles devem ser interpretados como remies implcitas s normas tcnicas e profissionais que regem o setor da construo civil10. Uma indicao precisa dos aspectos tcnicos que devem ser observados pelo plano diretor pode ser obtida a partir do regime previsto para o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV): Art. 37. O EIV ser executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto qualidade de vida da populao residente na rea e suas proximidades, incluindo a anlise, no mnimo, das seguintes questes: I adensamento populacional;
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Tomem-se como exemplo as seguintes expresses: usos incompatveis ou inconvenientes, parcelamento do solo, edificao ou uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana, empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente, padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea, existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao (arts. 2, VI, VIII; 28, 3; 42,I do EC), terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, material nocivo sade, condies geolgicas que no aconselham a edificao, condies sanitrias suportveis, reas destinadas a sistemas de circulao, a implantao de equipamento urbano e comunitrio e a espaos livres de uso pblico proporcionais densidade de ocupao prevista vias de loteamento articuladas com as vias adjacentes e harmonizadas com a topografia local (art. 3, Pargrafo nico e 4 da Lei 6.766).

II equipamentos urbanos e comunitrios; III uso e ocupao do solo; IV valorizao imobiliria; V gerao de trfego e demanda por transporte pblico; VI ventilao e iluminao; VII paisagem urbana e patrimnio natural e cultural. Os princpios do EIV devem se aplicadas por analogia ao prprio plano diretor, uma vez que o impacto agregado causado pelas edificaes decorrentes ndices nele fixados poder ser muito maior que o de qualquer projeto isolado. Neste sentido, o prprio Estatuto j prev a exigncia de que o EIV faa parte do plano de operao urbana consorciada (art. 33, V). A necessidade de fundamentar o plano diretor em estudos tcnicos tambm se encontra implcita na garantia de acesso aos documentos e informaes, que devero ser produzidos no apenas no momento de sua elaborao, mas igualmente na fiscalizao de sua execuo (art. 40, 4), configurando um verdadeiro sistema de acompanhamento e controle (art. 42, III). 4 Regime Jurdico A partir de sua caracterizao como documento tcnico, numerosas conseqncias podem ser inferidas com relao ao regime jurdico do plano diretor.
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Sobre a interpretao dos conceitos jurdicos indeterminados como remies implcitas a normas tcnicas, ver PARDO, Jos Esteve. Tcnica, Riesgo y Derecho. Tratamiento del Riesgo Tecnolgico em el Derecho Ambiental. Barcelona: Ariel, 1999, p. 22.

A elaborao do plano diretor privativa do profissional do urbanismo, que uma especializao regulamentada pelo CONFEA (Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia), por meio da Resoluo n 218/73. So reservadas ao urbanista as atividades relativas ao desenvolvimento urbano e regional, paisagismo e trnsito (art. 21). preciso notar, no entanto, que o urbanismo trabalha a partir de insumos produzidos por outros especialistas, como o arquiteto ou engenheiro arquiteto (art. 2), o agrimensor, o topgrafo (arts 4 e 6), o gelogo (Lei 4.076/62) e o gegrafo (Lei 6.664/79). A elaborao de documentos tcnicos por pessoas fsicas ou jurdicas no habilitadas caracteriza exerccio ilegal de profisso (lei 5.194/66, art. 6, a), conduta tipificada como contraveno penal (decretolei no 3.688/41, art. 47). Os autores do plano diretor assumem a condio de responsveis tcnicos pelo mesmo, devendo providenciar a Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART) junto ao CREA (Lei n 6.496/77)11. Eles responsabilizam-se pelas falhas que o plano vier a apresentar, no podendo eximir-se pela alegao de que obedincia a ordens de contratante ou superior hierrquico. O plano que no dispuser de autores habilitados no tem valor jurdico. Dispe a Lei 5.194/66 que

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Para uma exposio aprofundada sobre a responsabilidade profissional no mbito do sistema CONFEA, ver MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de Construir. 6 edio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, pp. 228 a 231.

Art. 13. Os estudos, plantas, projetos, laudos e qualquer outro trabalho de engenharia, de arquitetura e de agronomia, quer pblico, quer particular, somente podero ser submetidos ao julgamento das autoridades competentes e s tero valor jurdico quando seus autores forem profissionais habilitados de acordo com esta lei. A importncia deste dispositivo pode ser facilmente

compreendida quando se recorda que o plano diretor tratar de assuntos como a definio das reas suscetveis de serem urbanizadas e de suas respectivas densidades construtivas. Somente profissionais habilitados podem atestar que a ocupao prevista para determinada rea no trat riscos para seus moradores (alagamentos, desmoronamentos, etc.) ou para o entorno (contaminao da gua, do ar, etc.). O controle da legalidade do plano diretor no se deve fazer, portanto, mediante o escrutnio de seu mrito, mas pela exigncia de profissionais habilitados que assumam a responsabilidade tcnica pelo mesmo. A atuao desses profissionais deve ser fiscalizada pelo respectivo conselho profissional, que tem poderes para punir seus membros que atuem com negligncia, imprudncia ou impercia.