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Aula Direito Administrativo 3105A

Contratos Administrativos 1. Problematizao do conceito Em princpio, todo contrato negcio jurdico bilateral e comutativo, isto , realizado entre pessoas que se obrigam a prestaes mtuas e equivalentes em encargos e vantagens. Pressupe como pacto consensual, liberdade e capacidade jurdica das partes para se obrigarem validamente; como negcio jurdico, requer objeto lcito e forma prescrita ou no vedada em lei. Ou seja, complementa o Autor, o ajuste que a Administrao, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa para a consecuo de objetivos de interesse pblico, nas condies estabelecidas pela prpria Administrao. Celso Antnio Bandeira de Mello alerta, todavia, que o conceito de contrato administrativo tem sido utilizada de maneira imprpria e muito infeliz, porque propiciadora de equvocos, pois nele (contrato administrativo) esto radicalizadas situaes jurdicas muito distintas, a saber: a) contratos em que os poderes reconhecveis ao Poder Pblico advm diretamente das disposies legais e por isso no lhe podero ser negados mesmo que as clusulas contratuais no os estabeleam; b) contratos em que os poderes de instabilizao da relao jurdica existiriam independentemente de qualquer previso contratual ou normativa explcita. o que se passa com as concesses de servio pblico ou de utilizao do domnio pblico. Nestas hipteses, relata o Autor, h instabilidade justamente porque o objeto da relao jurdica serve para identific-la, mas no suscetvel de um contrato propriamente dito e por isso no pode estratificar-se por obra da conjugao da vontade da Administrao e do particular. Em suma: o Poder Pblico, em razo de suas funes, tem sempre disponibilidade sobre o servio pblico e sobre a utilizao de um bem pblico; inversamente, o particular jamais pode t-la, pois est envolvido na questo um bem extra commercium. Por fim, aduz que contrato administrativo um tipo de avena entre a Administrao e terceiros na qual, por fora de lei, de clusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanncia do vnculo e as condies preestabelecidas assujeitam-se a cambiveis imposies de interesse pblico, ressalvados os interesses patrimoniais do contratante privado. Lucia Valle Figueiredo aponta como trao distintivo dos contratos administrativos o desnivelamento das partes, esclarecendo que tal desnivelamento no significa dar privilgios Administrao Pblica, mas sim demonstrar que, por fora da relao de administrao, nunca pode haver nivelamento, j que a Administrao Pblica tem o dever de somente celebrar contratos cujo fim imediato seja de interesse pblico . Ademais, tem o dever de no dispor da coisa pblica, que indisponvel, no pode pactuar com autonomia de vontade. Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que o contrato administrativo no

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se equipara ao ato unilateral ou s normas jurdicas. No que concerne equiparao do contrato administrativo como ato unilateral, explica que diferentemente deste, o contrato administrativo, ainda que as clusulas regulamentares ou de servio sejam fixadas unilateralmente, s vai aperfeioar-se se a outra parte der o seu assentimento; alm disso, o contratado no titular de mera faculdade outorgada pela Administrao, como ocorre nos atos unilaterais, mas, ao contrrio, assume direitos e obrigaes perante o Poder Pblico contratante. Falta, nesse caso, s clusulas fixadas unilateralmente pela Administrao, a imperatividade que caracteriza os atos administrativos unilaterais, pois aqueles no tm, como estes ltimos, a capacidade de impor obrigaes ao particular, sem a sua manifestao de concordncia. Em sntese, o fato da Administrao estabelecer unilateralmente as condies do ajuste no lhe retira a natureza contratual. Enquanto no se produz o acordo de vontades, nenhum efeito resulta do ato unilateral da Administrao. Quanto sua equiparao s normas jurdicas, o contrato administrativo possui condies gerais que somente obrigam quele que celebra o contrato com a Administrao Pblica; delas resultam direitos e deveres recprocos para a Administrao e o contratado; so, em geral, irrevogveis, ressalvados os poderes de alterao e resciso unilateral, por motivo de interesse pblico e desde que respeitado o equilbrio econmico do contrato. As normas jurdicas, ao contrrio, so obrigatrias para todos, independentemente do consentimento individual; no criam direitos e deveres recprocos, pois estabelecem uma relao desigual, em que o poder da Administrao se contrape o dever do administrado; so essencialmente revogveis, sem a contrapartida de quaisquer direitos compensatrios por parte do particular. Maral Justen Filho afirma que o contrato administrativo no faz lei entre as partes, pois a obrigatoriedade do contrato no decorre de qualquer primado ou potencial da 'vontade' individual ou coletiva, mas da existncia de norma legal assim dispondo. 2. Caractersticas do contrato administrativo (equilbrio econmicofinanceiro e clusulas exorbitantes) a) Equilbrio econmico-financeiro Para Celso Antnio o trao imprescindvel do contrato administrativo o direito ao equilbrio econmico-financeiro, pois este preserva a sua natureza comutativa (equivalncia intrnseca entre as prestaes) e sinalagmtica (reciprocidade das obrigaes). A fim de preservar o equilbrio econmico-financeiro o art. 57, 3. da Lei 8666/93 probe o contrato com prazo de vigncia indeterminado, para evitar a celebrao de contratos que ultrapassem o exerccio financeiro (ano financeiro coincide com o ano civil art. 34 da Lei n. 4.320/64), com comprometimento do oramento do ano subsequente. A exceo regra est no caput do art. 57 ao dispor que a durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos: I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais podero ser prorrogados se houver interesse da Administrao e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatrio; II - prestao de servios a serem executados de forma contnua, que

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podero ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a administrao, limitada a sessenta meses (redao dada pela Lei n 9.648, de 1998); III - (vetado) IV - ao aluguel de equipamentos e utilizao de programas de informtica, podendo a durao estender-se pelo prazo de at 48 (quarenta e oito) meses aps o incio da vigncia do contrato . A Lei n 9.648/98 introduziu um 4. no artigo 57, permitindo que, em carter excepcional, devidamente justificado e mediante autorizao da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput deste artigo poder ser prorrogado em at doze meses. A Administrao ter de manter ntegra a equao econmico-financeiro como garantia do contratado, de acordo com o art. 37, XXI, da CF, assim como consagrado no art. 57, 1. da Lei n. 8.666/93 ao assegurar a manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato, como tambm se encontra abrigado no art. 5., XXXVI, da CF, segundo o qual a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada, vez que a a equao econmico-financeiro um direito adquirido do contratado. b) Clusulas exorbitantes Outras peculiaridades do contrato administrativo, em decorrncia dos poderes que assistem a Administrao Pblica, so as clusulas exorbitantes, decorrentes da supremacia da Administrao Pblica: a) exigncia de garantia ( art. 56, 1) atravs de cauo em dinheiro ou ttulos da dvida pblica; seguro garantia e fiana bancria; b) alterao unilateral atravs de modificaes nas prestaes devidas pelo contratante em funo das necessidades pblicas (art. 58, I e 65, I), (i) quando houver necessidade de modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos e quando necessria e (ii) quando houver necessidade de modificao do valor contratual em decorrncia do acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos na lei; c) resciso unilateral (58, II c/c 79, I e 78, I a XII e XVII), (i) por inadimplemento com culpa; (ii) inadimplemento sem culpa; (iii) razes de interesse pblico e (iv) caso fortuito ou fora maior; d) fiscalizao (art. 58, III, 67 c/c 78, VII); e) aplicao de penalidades (58, IV e 87); f) anulao (Smula n 473 do STF); g) retomada do objeto, nos casos de resciso unilateral (art. 80); h) restrio ao uso da exceptio non adimpleti contractus (abrandado pelo art. 78, XV e XVI); 3. Mutabilidade dos contratos administrativos Um dos traos caractersticos dos contratos administrativos a sua

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mutabilidade, decorrente de determinadas clusulas exorbitantes, ou seja, das que conferem Administrao Pblica o poder de, unilateralmente, alterar clusulas regulamentares ou rescindir o contrato antes do prazo estabelecido por motivo de interesse pblico. O contrato administrativo, pois, dinmico, podendo se romper muito mais facilmente do que os contratos de direito privado. Por causa disso, se elaborou toda uma teoria do equilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo. Alm da fora maior (evento da natureza, inevitvel, que impossibilita o cumprimento do contrato, v.g., inundao) ou do caso fortuito ( o acontecimento humano, imprevisvel, que impossibilita a execuo do contrato, v.g., greve.)*, existem trs tipos de lea ou riscos que o particular enfrenta quando contata com a administrao: a) lea econmica: Teoria da impreviso Pressupe situaes imprevisveis que afetam substancialmente as obrigaes contratuais, tornando excessivamente oneroso o cumprimento do contrato. a aplicao da antiga clusula rebus sic stantibus. Os contratos so obrigatrios, expressada pela mxima segundo a qual os pactos devem ser observados ( pacta sunt servanda). No entanto, nos contratos de prestaes sucessivas est implcita a clusula rebus sic stantibus, isto , a conveno no permanece em vigor se houver mudana da situao existente no momento da celebrao. A clusula rebus sic stantibus, hoje com a denominaode teoria da impreviso permite o restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo. Segundo essa teoria, fatos imprevisveis, anormais, fora de cogitao dos contratantes e que tornam o cumprimento de contrato ruinoso para uma das partes, criam uma situao que no pode ser suportada unicamente pelo contratante prejudicado e impem a imediata reviso do ajuste. b) lea administrativa: i) Fato do Prncipe a medida de ordem geral, praticada pela prpria Administrao Pblica, no relacionada diretamente com o contrato, mas que nele repercute, provocando desequilbrio econmico-financeiro em detrimento do contratado. Ex.: Medida Governamental que dificulte a importao de matria-prima necessria execuo do contrato. ii) Fato da Administrao toda ao ou omisso do Poder Pblico que, incidindo direta e especificamente sobre o contrato, retarda ou impede a sua execuo. falta contratual cometida pela Administrao. Ex.: quando a Administrao deixa de entregar o local para obras contratadas ou de fazer as desapropriaes necessrias para tal. Distingue-se do Fato do Prncipe na medida em que este se d por ato praticado pela Administrao Pblica enquanto autoridade.
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Caso fortuito e fora maior so consideradas expresses sinnimas, embora a rigor no o sejam. A diferena assenta na irresistibilidade pelo homem. Ambos so imprevisveis, mas havendo possibilidade de ser obstculo removvel, h caso fortuito, por outra forma, sendo irresistvel, h fora maior.

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iii) Alterao unilateral do contrato Prerrogativa da Administrao, nos termos da lei, respeitada a exigncia de manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato. 4. Modalidades de contrato administrativo a) Contrato de obra pblica: Trata-se do ajuste levado a efeito pela Administrao Pblica com um particular, que tem por objeto a construo, a reforma ou ampliao de certa obra pblica. Tais contratos s podem ser realizados com profissionais ou empresa de engenharia, registrados no CREA. Pela Empreitada, atribui-se ao particular a execuo da obra mediante remunerao previamente ajustada. Pela Tarefa, outorga-se ao particular contratante a execuo de pequenas obras ou parte de obra maior, mediante remunerao por preo certo, global ou unitrio. b) Contrato de servio: Trata-se de acordo celebrado pela Administrao Pblica com certo particular. So servios de demolio, conserto, instalao, montagem, operao, conservao, reparao, manuteno, transporte, etc. No podemos confundir contrato de servio com contrato de concesso de servio. No Contrato de Servio a Administrao recebe o servio. J na Concesso, presta o servio ao Administrado por intermdio de outrem. c) Contrato de compra ou fornecimento: o acordo atravs do qual a Administrao Pblica adquire, por compra, coisas mveis de certo particular, com quem celebra o ajuste. Tais bens destinam-se realizao de obras e manuteno de servios pblicos. Ex. materiais de consumo, produtos industrializados, gneros alimentcios, etc. d) Contrato de gesto: o ajuste celebrado pelo Poder Pblico com rgo ou entidade da Administrao Direta, Indireta e entidades privadas, que como objetivo determinadas metas a serem alcanadas, ficando a entidade sujeita a controle de resultado para verificao das metas estabelecidas. e) Contrato de concesso: Trata-se de ajuste, oneroso ou gratuito, efetivado sob condio, pela Administrao Pblica, chamada concedente, com certo particular, o concessionrio, visando transferir a prestao de servio pblico, o uso de determinado bem pblico. contrato precedido de autorizao legislativa e licitao na modalidade concorrncia. 5. Sanes administrativas Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes: I - advertncia; II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato; III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos; IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o

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contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior.
Bibliografia bsica: Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 25 Ed., So Paulo Editora Atlas, 2011. (Captulo 8 at 8.9) Bibliografia Complementar: Bandeira de Mello, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo, 28 ed., So Paulo, Malheiros Editores, 2011. (Parte III, Captulo X a IX)