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HUDSON, V.M. Foreign policy analysis: actor-specific theory and the ground of International Relations.

Foreign Policy Analysis, v.1, n.1, p.1-21, 2005. Disponvel em: <http://www.blackwell-synergy.com/doi/pdf/10.1111/j.1743-8594.2005.00001.x> Acesso em: 10-6-2008.

A autora define a base das Relaes Internacionais: "Tudo o que ocorre entre as naes e atravs das naes ancorado nos tomadores de deciso humanos, atuando sozinhos ou em grupos." (traduo nossa, p. 1.) Para o autor esta a mesma base de todas as cincias sociais.

"Understanding how humans perceive and react to the world around them, and how humans shape and are shaped by the world around them, is central to the inquiry of social scientists, including those in IR." p. 1. "However, it is fair to say that most contemporary theoretical work in IR gives the impression that its ground lies in states, or, in slightly alternative language, that whatever decision-making unit is involved, be it a state or a human being or a group, that this unit can be approximated as a unitary rational actor and therefore be made equivalent to the state. Sometimes this approach is referred to as blackboxing the state, or as a billiard ball model of state interaction. It can also be termed theory of actors-in-general, or actor-general theory." p. 2. Apesar de desviarem-se do Estado, as outras teorias acabaram por focar em um ente (unidade de tomada de deciso) que equivale a um ator unitrio racional, o que, no final das contas, equivalente ao anterior conceito unitrio e racional de Estado. Contrapondo-se a essas "teorias dos atores em geral", o autor aponta que a subrea da Anlise de Poltica Externa que desenvolve a teoria do "ator especfico" que requerida para realmente ancorar as Relaes Internacionais. A autora aponta que, tipicamente, o horizonte de interesses da Anlise de Poltica Externa "delimitado a tomada de decises executadas por aqueles com autoridade para dispor de recursos, usualmente, mas nem sempre, as autoridades legtimas dos Estados-naes." p. 2 (traduo nossa). Normalmente so excludas da anlise as aes e decises despropositadas (nonpurposeful) e que no podem ser conceitualizadas como tendo um componente internacional.

"Thus, two of the hallmarks of FPA scholarship are that it views the explanation of foreign policy decision making as multifactorial, with the desideratum of examining variables from more than one level of analysis (multilevel)." p. 2. As variveis explanatrias de todos os nveis de anlise so importantes para o analista na medida em que afetam o processo de tomada de deciso.

"As a result, insights from many intellectual disciplines, such as psychology, sociology, organizational behavior, anthropology, economics, and so forth, will be useful to

foreign policy analysts in their efforts to explain foreign policy decision making, making multi-/interdisciplinarity a third hallmark of FPA." p. 2. De todos os subcampos das Relaes Internacionais, o autor afirma que a Anlise de Poltica Externa o mais integrativo, pois "it integrates a variety of information across levels of analysis and spanning numerous disciplines of human knowledge." p. 2. A nfase no tomador de deciso humano leva a uma nfase na teoria orientada para o "agente" (agent-oriented theory). Os Estados no so considerados agentes, pois os Estados so abstraes. "Only human beings can be true agents, and it is their agency that is the source of all international politics and all change therein." p. 3. A Anlise de Poltica Externa tenta no transformar os agentes de deciso humanos em estudo em "caixas-pretas". por isso que sua teoria denominada de "actor-specific". (Cf. p. 3) Os homens no so maximizadores genricos e racionais de utilidade. Eles no so intercambiveis; e aqueles que trabalham para o Estado no se equivalem a esse Estado. por isso que a APE lida com atores especficos. O autor diz que alguns autores disseram que a Anlise de Poltica Externa uma tarefa enorme (quase impossvel) e que no poderia ser executada ou mesmo comensurada, mas, de acordo com Hudson (2005), isso no verdade e a possibilidade de se fazer Anlise de Poltica Externa de valor positivo para as Relaes Internacionais. Os seis hallmarks so: Multifactorial; multilevel; multi-/interdisciplinarity; integrative; agent-oriented; actor-specific Para o autor, a mais importante contribuio da APE para a teoria das RI identificar o ponto de interseo terica entre os determinantes primrios do comportamento do Estado, que so os fatores materiais e ideacionais. "The point of intersection is not the state, it is human decision makers." p. 3. Para o autor, se a teoria das RI no levar em conta os seres humanos, ns retrataremos um mundo sem mudanas, sem criatividade, sem persuaso e sem "accountability". Apesar disso, ressalta, poucas teorias dominantes das RI, durante a Guerra Fria, colocaram os seres humanos como parte de seu campo de anlise.

"Adding human decision makers as the key theoretical intersection confers some advantages generally lacking in IR theory." p. 3. Algumas das vantagens: 1) teorias que trabalham com nveis diferentes de anlise podem ser entrelaadas de uma maneira que faa sentido.

2) O segundo aspecto a possibilidade de incorporar um conceito mais robusto de "agncia" (agency) s RI. Embora os acadmicos das RI tenham discutido bastante a questo do "agente-estrutura", e o autor enfatiza que nenhuma soluo ser encontrada, atualmente as RI conseguem falar muito mais habilmente da estrutura do que da agncia. "This is a severe theoretical handicap, for to lack a robust concept of the agent in IR means to be at a disadvantage when trying to explain or project significant change and noteworthy creativity." p. 4. 3) A terceira vantagem apontada por Hudson a possibilidade de ultrapassar a descrio ou postulao de generalizaes, semelhantes a lei naturais, acerca do comportamento do Estado para uma explicao, mais completa e satisfatria, desse comportamento, que requer um exame das contribuies dos seres humanos. 4) O quarto benefcio da pesquisa em APE que ela uma ponte natural entre as RI e outros campos, como o de polticas comparadas e polticas pblicas. O autor diz que as RI normalmente se referem ao jogo de dois nveis que os tomadores de deciso do Estado devem jogar (o jogo da poltica domstica e o jogo da poltica externa). Para ela, a tarefa de juntar esses dois campos tem sido evitada pelo fato de se manter o Estado como um ator "metafsico". Se for feita a substituio da "metafsica" por um conceito mais realista de ator, a juno dos dois nveis de anlise torna-se possvel, "embora certamente ainda complexa." p. 3 (traduo nossa).

"In addition, other types of theory that have not been well developed in IR, such as the theory of how cultural factors and social constructions within a culture affect state behavior, can now be attempted with a greater probability of success." [este ponto assemelha-se questo abordada por Herz (1994), em que ela diz que as anlises de poltica externa tem evitado ou se esquecido da importncia dos aspectos culturais.] Explica o conceito de "substitutabilidade da poltica externa" (foreign policy substitutability). "[...] para qualquer combinao de condies materiais e estruturais, ainda existir variabilidade na poltica externa resultante." p. 4 (traduo nossa). "FPA's agent-oriented and actor-specific theory is what is required in attempting to explain that variability." p. 4. Para ela, difcil lidar com a questo da responsabilidade e da transparncia (accountability) nas situaes internacionais se no for possvel relacionar os atos de agentes humanos naquele campo com as conseqncias que acarretam. "That a standing international court to try individuals for crimes against humanity was recently formed suggests that the broader world community hungers after ideational frameworks that manifest the agency embedded in international affairs." p. 4. Autor aponta para a necessidade de se fazer uma espcie de antropologia das RI, observando, ento, os conceitos orientados para o agente como a motivao, a emoo e os problemas da representao.

"We can justify theoretical shorthand in IR (e.g., using the metaphysical state as an actor) if we understand what spelling our sentences out in the underlying language would look like and what the meaning of those sentences would be in that fuller

language." (p. 5). O autor aponta que quando usamos o Estado como um ator, omitindo atores humanos reais por trs das abstraes, um aspecto importante das RI perdido. Incio histrico da APE "In one sense, FPA-style work has been around as long as there have been historians and others who have sought to understand why national leaders have made the choices they did regarding interstate relations." p. 5. No entanto, a Anlise de Poltica Externa dentro do campo das RI pode ser datada do final dos anos 1950 e incio dos anos 1960. O autor apresenta trs trabalhos,considerados paradigmticos, que elaboraram as fundaes da anlise de poltica externa: Decision making as an approach to the study of international politics by Snyder, Bruck, and Sapin (1954) "Pre-theories and theories of foreign policy" by Roseanau (book chapter written in 1964 and published in Farrell, 1966). Man-milieu relationship hypotheses in the context of international politics by Sprout and Sprout (1956: expanded and revised in article form in 1957 and their 1965 book, the ecological perspective on human affairs with special reference to international politics).

"The work of Snyder and his colleagues inspired researchers to look below the nationstate level of analysis to the players involved". p. 6. O Estado no mais tratado como uma abstrao; o foco passa a ser a tomada de deciso. A tomada de deciso era percebida como um comportamento organizacional, no qual variveis como esferas de competncia dos atores envolvidos, comunicao e fluxo de informao e, tambm, a motivao dos diversos atores tinha papel predominante. Rosenau trouxe a preocupao com a capacidade de previso a partir da anlise de dados e estatsticas. Ele queria fazer uma mediao entre grandes princpios (generalizaes) e a complexidade da realidade). "Sprout and Sprout (1965:226) contributed to the formation of the field by suggesting that analyzing power capabilities within an interstate system, without reference to foreign policy undertakings, which they associated with strategies, decisions, and intentions, was misguided." Eles desenvolveram o conceito de "psycho-milieu", que o ambiente internacional e operacional, ou o contexto como ele percebido e interpretado pelos tomadores de deciso. "Discongruities between the perceived and the real operational environments can occur, leading to less than satisfactory choices in foreign policy." pp. 6-7. A inteno deles [desses trs paradigmas], muito prximo de um cognitivismo behaviorista, era determinar, da forma mais precisa possvel, como pessoas especficas realmente perceberam e responderam a contingncias particulares. "The message of these three paradigmatic works - those by Snyder et al., Rosenau, and the Sprouts - persuaded certain scholars that the particularities of the human

beings making national foreign policy were vitally important to understanding foreign policy choice." [o autor diz que o primeiro perodo da anlise de poltica externa vai dos anos 1960 at os anos 1980] * O autor cita o trabalho de Irving Janis, Victms of Groupthink, para falar da importncia que tiveram os estudos de "groupthink". "Janis shows convincingly that the motivation to maintain group consensus and personal acceptance by the group can cause deterioration of decision-making quality." p. 8. Outros trabalhos nesse campo procuram categorizar grupos, incluindo diversas dimenses como tamanho, papel do lder, regras de deciso, autonomia dos participantes, com isso conseguem fazer previses gerais sobre os resultados possiveis das deliberaes de cada tipo de grupo. "This first period also witnessed the emergence of a strong research agenda that examined the influence of organizational process and bureaucratic politics on foreign policy decision making." p. 8. * Trabalhando com os grupos governamentais organizados a racionalidade da construo da poltica exterior posta em xeque. "Organizations and bureaucracies put their own survival at the top of their list of priorities, and this survival is measured by relative influence vis vis other organizations (turf ), by the organizations budget, and by the morale of its personnel. The organization will jealously guard and seek to increase its turf and strength, as well as to preserve undiluted what it feels to be its essence or mission. " p. 8. * Trabalha-se tambm com a interface entre objetivos e implementao, mostrando que podem ocorrer clivagens entre os dois devido incompatibilidade das perspectivas dos "players". [fala que o livro de Allison dessa fase. O livro de Allison aponta para trs nveis de anlise que precisam ser integrados para se explicar as tomadas de deciso.] "It should be noted that bureaucratic politics research gained impetus from the Vietnam War ongoing during this period, because the war was seen by the public as defense policy run amok due, in part, to bureaucratic imperatives (see, e.g., Krasner, 1971)." p. 8. * O autor fala de Poltica Externa Comparada. Para ele ela surge a partir do desafio proposto por Rosenau de construir-se uma teoria de poltica exerna que fosse "crossnational and multilevel" e rigorosamente embasada em testes empricos. "The mind of a foreign policy maker is not a tabula rasa: it contains complex and intricately related information and patterns, such as beliefs, attitudes, values, experiences, emotions, traits, style, memory, national, and self-conceptions." p. 10. "Culture, history, geography, economics, political institutions, ideology, demographics,

and innumerable other factors shape the societal context in which the decision maker operates." p. 10. * A influncia dos fatores culturais nas decises de poltica externa passa a ser analisada. "It is in the cognition and information processing of an actual human agent that all the explanatory levels of FPA are in reality integrated." p. 10. "Political psychology can assist us in understanding the decider. Under certain conditions - high stress, high uncertainty, dominant position of the head of state in FPDMF - the personal characteristics of the individual would become crucial in understanding foreign policy choice." p. 10. * O autor aponta o trabalho de De Rivera, The Psychological Dimension of Foreign Policy, como uma excelente pesquisa e tentativa de integrao na aplicao a teoria psicolgica e da psicologia social nos casos de poltica externa. * A caracterstica pessoal dos lderes e a influncia destes nas decises de poltica externa passam a ser pontos de anlise. * O papel das percepes e imagens na poltica externa foi um importante aspecto das agendas de pesquisa dessa primeira gerao de anlise de poltica externa. * Os erros de percepo e suas consequncias para as decises em poltica externa so analisados. Foram estudados aspectos cognitivos e psicolgicos relacionados aos lderes. * O autor aponta que Holsti explorou a concepo do papel nacional. Com este conceito Holsti procurou capturar como uma nao v ela mesma e seu papel na arena internacional. Holsti estuda as percepes da elite sobre o papel da nao, argumentando que essas percepes so muito importantes para as escolhas de poltica exterior. * No final dos anos 80, o estudo da cultura como uma varivel independente que afeta a poltica externa estava comeando a se desenvolver. A varivel cultura passou a instruir vrios estudos nos quais se apontava seus efeitos sob a cognio, na estruturao das instiuies burocrticas. "Indeed, the very processes of policymaking might be stamped by ones cultural heritage and socialization [...]" p. 12. "In the late 1980s, a new wave of thinking began to explore the limits of state autonomy in relation to other societal groups in the course of foreign policymaking. The work of Putnam (1988) on the two-level game of foreign and domestic policy was paradigmatic for establishing the major questions of this research subfield." p. 12.

* So feitos estudos a cerca de opinio pblica e sua relao com a poltica externa. Muitas pesquisas foram feitas para mostrar que opinio pblica e da elite realmente afeta a tomada de deciso governamental em poltica externa. "Finally, since it is possible to see the international system as part of the psychosocial milieu in which foreign policy decision making takes place, then the work of much of mainstream IR at this time can be seen as contributing to the foreign policy analysis research agenda." p. 13. * O fim da Guerra Fria trouxe um novo interesse na teoria de "ator especfico". Como antes havia uma rivalidade que levava a um jogo de soma quase zero, era mais fcil trabalhar com um conceito de Estado abstrato, e com uma teoria de "ator geral". No entanto, o fim da Guerra Fria mostrou que no era possvel prever variaes ao nvel do sistema analisando apenas variveis que esto no nvel do sistema. Para o autor, ficou patente que a anlise no nvel de atores especficos era necessria. "It was only when the subfield began to acknowledge and accept that FPAs theory development and methodological preferences would differ from those of the contemporary mainstream in IR that fresh progress could be made." p. 14. Estudos atuais * Para o autor as reas mais ativas na anlise de poltica externa atual so: tomada de deciso, caractersticas dos lderes, cultura e identidade, metodologia e integrao. * O livro de Sylvan and Voss (1998), Problem Representation in Foreign Policy Decision Making, trata da construo de significado e da percepo de situaes por agentes humanos, mostrando como as pessoas representam os problemas. Parei aqui Citando ainda alguns estudos relacionados com a identificao de problemas, Hudson cita Purkitt. Em seu trabalho ela usou, pioneiramente, o chamado "think aloud protocol" nas Relaes Internacionais para discernir o que acontece na fase de pr-deciso em poltica externa. "Verbalizations by human agents as they ponder a hypothetical problem in foreign policy are used by Purkitt to inquire as to the parameters of the reasoning used." p. 15. Sua descoberta mais importante, de acordo com Hudson, que as representaes do problema so feitas tipicamente aps a considerao de dois a quatro fatores. Depois disso essas representaes so feitas e reforadas rapidamente. * Um outro campo de estudo recente foca no que acontece depois que os atores j formaram suas representaes e precisa ser escolhido, coletivamente, qual a representao apropriada para a ao do Estado. "To that end, diffusion of representations must occur, followed by persuasion and competition for persuasive power within a social context. 'Entrepreneurs' of framing and meaning will be the agents studied in such research." p. 15.

* Nesse sentido so feitos alguns estudos que vo analisar a construo dos discurso em defesa de certas representaes, como os trabalhos de Grove e Carter (1999) e Lotz (1997). * Outros estudos vo abordar a mudana e o aprendizado por agentes humanos em Relaes Internacionais. Usando-se de mapas cognitivos alguns autores buscam identificar como novas estruturas de conhecimento so formadas nos agentes envolvidos nas relaes internacionais. Nesse mesmo sentido, mas com diferente metodologia, Chafetz, Abramson e Grillot (1997), citados por Hudson, usam o chamado "national role conception analysis" para identificar os traos de mudanas de identidade no tempo. Hudson diz que esse um uso interessante pois normalmente o "national role conception" usado para explicar a persistncia, e no a mudana, do comportamento do Estado no tempo. [talvez o racioncnio de Cervo, quando fala da mudana de paradigmas no Estado brasileiro na dcada de 1990 tenha a ver com isso] * Outro campo importante, apontado por Hudson, o estudo, nas Relaes Internacionais, dos agentes humanos quando interagem em grupos. Para ele, o trabalho de Janis (1982) paradigmtico. * Hudson diz que Sylvan e Haddad investigam como ambientes de grupo mediam a cognio individual. "Using an experimental model, they study small groups of subjects who are discussing a given foreign policy problem and attempting to come up with a decision as to what to do about it. They discover that such small groups attempt to create a coauthored 'story' of what is taking place. The coauthorship then allows for the action decision to be made collectively." p. 17. * Hudson diz que alguns trabalhos recentes que tratam de aspectos burocrticos e organizacionais que influenciam a poltica externa aplicam perspectivas chamadas de "agent-oriented" para explicar as fontes de inovao institucional ou variaes nas polticas. [desenvolvimento relativo s caractersticas do lder] Hudson menciona trabalhos que considera excelentes, entre eles "Political Psychology in International Relations" de Rose McDermott (2004) e "The Psyychological Assessment of Political Leaders" editado por Post. Hudson diz que um dos grandes desenvolvimentos da rea foi o desenvolvimento de programas que automatizaram a anlise de contedo. Estes programas, como o ProfilerPlus, aumentaram a capacidade dos pesquisadores de contar palavras e de pesquisar temas em textos de poltica externa. * Hudson fala dos primeiros trabalhos que tem relacionado a rea da neurocincia com a Anlise de Poltica Externa."Neuroscience seems poised to profoundly alter theories of human decisioin making, and this will have important consequences for FPA" p. 18. * Hudson que ainda no existem muitos trabalhos que falem do papel das emoes nas relaes internacionais. [cultura, identidade e grupos sociais]

* Depois do fim da Guerra Fria, os estudos sobre identidade e cultura passaram por um "renascimento". * Estudos recentes analisaram tambm o papel da mdia para as decises de poltica externa (o chamado "efeito CNN"). "[...] there has been an increasing effort to combine theoretical perspectives on international communication and the role of the news media in foreign policy decision making." p. 19. * O uso do computador e dos bancos de dados tem sido uma ferramenta nova que tem revolucionado a metodologia no campo da Anlise de Poltica Externa. "Computer interfaces allow for more detailed process-tracing of decision making than was possible before." p. 20. "One way of examining the task of integration is to examine the effects of change at one level of analysis on phenomena at a different level. One such research question in the mid-1990s was the examination of drastic international system change (e.g., the end of the Cold War), on nation-state foreign policy." p. 20. "The actor-specific theory of FPA provides the theoretical micro-foundations upon which actor-general IR theory may be grounded as a social science enterprise. Foreign Policy analysis offers significant contributions to IR, not only theoretical in nature, but substantive and methodological contributions as well. Because it takes as its premise that the ground of IR is human decision makers acting singly or in groups, foreign policy analysis is situated at the intersection of all social science and policy fields as they relate to international affairs." p. 21.