Sustaining affordable housing 
 

A paper for the ACT Sustainable Future Program –  

ACT Planning and Land Authority 

Professor Peter Phibbs 

Urban Research Centre 

University of Western Sydney 

This paper is one of a series of papers that are being prepared for the ACT Sustainable Futures 
Program. A presentation on this issue was part of the Economics and Administration Workshop on 
May 4th 2009. 

1 
  

1. Introduction 
 

A key issue of sustainability within our cities is the provision of housing that is affordable for the 
population.  It is not possible to build a sustainable city if the social and economic networks in the 
city are disrupted because of people leaving the city in search of more affordable housing.  A variety 
of research has highlighted the challenges for city economies of not having access to important 
workers (sometimes called key workers) such as police, nurses, bus drivers, cleaners, hospitality staff 
because they have left cities in search of cheaper housing (see for example, EPIC Dot Gov, 2004). 
Hence affordable housing relates to two of the elements of sustainability –social and economic 
sustainability.  Any serious effort at planning for a sustainable city requires a variety of strategies to 
help deliver a range of affordable housing opportunities. However, in delivering this affordable 
housing it is important to learn from the mistakes of past affordable housing policies, as well as 
confronting a variety of emerging challenges. These particular challenges include: 

• Producing an affordable product when land and building costs are highly priced.  
• Addressing the social and demographic issues of an aging population. 
• Ensuring lower socio economic groups are not disadvantaged by the quality or location of 
the developments. 
• Reconciling lower income needs of occupants with the social fabric of existing 
neighbourhoods.   
• Ensuring homes are energy efficient, aesthetically pleasing and constructed quickly to cope 
with heightened demand.  
 

Addressing the multi‐layered issues of affordable housing is a complex responsibility for providers, 
planners and governments alike.  

This paper firstly defines what is meant by affordable housing. It reviews the recent housing 
affordability experience of the ACT and highlights the approaches of various state governments in 
generating affordable housing. Finally it suggests a variety of possible strategies that the ACT could 
adopt, discussing the various challenges discussed above. 

2.  What is affordable housing? 
Housing affordability is often defined by the use of the 30/40 rule – housing in unaffordable when 
households at the bottom 40% of the income distribution, when adjusted for household size, are 
paying more than 30% of their gross household income on housing costs. Households in this 
category are said to be in housing stress, 

The recent AHURI project on Housing affordability (Yates, Milligan et al 2007) outlined why housing 
affordability is a problem. They nominated five key issues: 

1 
 i. Not all of the risks associated with housing affordability problems are borne by individual 
households. Many are borne by society.  

ii. Some of the coping strategies employed (such as frequent moves) can contribute to a lack of 
social cohesion.  

iii. Intergenerational equity is compromised by the increasing disparities between those who 
gain access to home ownership and those who do not. 

iv. Processes of gentrification that have pushed much affordable housing to the fringe in urban 
areas have contributed to spatial polarisation. Resultant difficulties in recruiting labour have 
the capacity to constrain economic growth.   

v. Housing affordability problems have the capacity to make it more difficult to manage the 
economy as a result of the increased sensitivity of at‐risk households to policy changes.   

3. What has been the recent history of ACT housing prices? 
Housing prices in the ACT have followed the trends in many Australian capital cities, with a strong 
increase in prices as interest rates came down in the last five years but with a decrease in the last 
twelve months. Figure 1 and Figure 2 show the ABS price series for project homes and established 
houses in Canberra which highlight this trend. 

Figure 1: Project Homes Price Index ACT 2002‐2008 

140.0
ABS House price series Canberra -

120.0
Project Homes 2002-2008

100.0

80.0

60.0

40.0

20.0

0.0
Nov-2002

Nov-2003

Nov-2004

Nov-2005

Nov-2006

Nov-2007

Nov-2008
May-2002
Jul-2002

Jan-2003

May-2003
Jul-2003

Jan-2004

May-2004
Jul-2004

Jan-2005

May-2005
Jul-2005

Jan-2006

May-2006
Jul-2006

Jan-2007

May-2007
Jul-2007

Jan-2008

May-2008
Jul-2008
Mar-2002

Sep-2002

Mar-2003

Sep-2003

Mar-2004

Sep-2004

Mar-2005

Sep-2005

Mar-2006

Sep-2006

Mar-2007

Sep-2007

Mar-2008

Sep-2008

2 
3 
20.0
40.0
60.0
80.0

0.0
100.0
120.0
140.0
Mar-2002
May-2002
Jul-2002
Sep-2002
Nov-2002
Jan-2003
Mar-2003
May-2003
Jul-2003
Sep-2003
Nov-2003
Jan-2004

Source: ABS Cat No 6416.0 
Source: ABS Cat No 6416.0 

Mar-2004
May-2004
Jul-2004
Sep-2004
Nov-2004
Jan-2005
Mar-2005
May-2005
Jul-2005
Sep-2005
Nov-2005
Jan-2006
Mar-2006
May-2006
Jul-2006
Established Houses 2002-2008

Sep-2006
ABS House price series Canberra -

Nov-2006
Jan-2007
Mar-2007
May-2007
Jul-2007
Sep-2007
Nov-2007
Jan-2008
Mar-2008
May-2008

Figure 3: Rental Yields Australian Capital Cities 
Jul-2008
Figure 2: Established Houses Price index 2002‐2008 

Sep-2008
Nov-2008
 

 
Whilst Canberra rents have not increased as sharply as other capital cities, especially Sydney they 
were starting from a high base. Figure 3 shows that Canberra rental yields (gross rent/value of the 
property) are amongst the highest in the nation. 

These high housing prices and rents are putting pressure on low and moderate income households 
and restricting entry to the home ownership market for many households. 

4. Can the planning system be used to promote affordable housing1? 
Internationally, planning and land policies have played a critical role in establishing an effective 
affordable housing sector (Gurran et al. 2008).  The urban and land use planning system can directly 
support affordable housing development by securing affordable housing in the right locations, 
having regard to accessibility and social mix.  A range of specific levers can be used to achieve 
dedicated affordable housing in new development and during processes of major urban change or 
redevelopment.  These are often called “inclusionary housing” policies and generally ensure that a 
proportion of housing, land, or money for affordable housing is secured during new development or 
redevelopment processes.  These policies or approaches differ from jurisdiction to jurisdiction 
according to governance and legislative characteristics.   
 
Dedicated affordable housing opportunities can be procured during government led land 
development processes (for instance, the approach undertaken historically by the Netherlands); 
through pre determined zoning regulations (as occurs in many cities of the United States), through 
negotiated agreements (as in the United Kingdom), or as a target to be met by developers when new 
land is released for housing (as in Ireland) (see Gurran et al. 2008 for further information).  Planning 
requirements for affordable housing are often supported by a range of voluntary planning incentives 
such as bonus development entitlements, concessions on development standards, or reduced fees.  
Some jurisdictions have attempted to rely solely on voluntary incentives to achieve affordable 
housing through the planning process although the evidence suggests that voluntary incentives are 
far less effective than mandatory requirements. 
   
When housing for fixed term affordable rental or for home purchase is secured through the planning 
process, ongoing preservation within the affordable housing sector may become important.  
Covenants or restrictions on resale to ensure that the affordable housing remains in the sector may 
be used to preserve the affordability component in perpetuity or for a defined period.      
 
More broadly, an efficient land use planning system should facilitate housing development, including 
affordable housing development, by ensuring an adequate and timely supply of land and smooth 
approvals for appropriate housing in the right location.  A well functioning land release and planning 
system relieves affordability problems arising from artificial supply blockages, and assists housing 
developers, including affordable housing developers, by reducing the time and cost associated with 
securing planning approvals. While the Australian States and Territories have been comparatively 
slow to use their planning systems to directly support affordable housing development, much of the 
innovation in Australian planning has focused on broad systemic reforms to reduce the time and 

                                                            
1
This section relies heavily on Milligan et al (forthcoming)

4 
costs associated with housing development more broadly (e.g. using a standard residential code in 
NSW). A particularly interesting strategy has emerged in South Australia.  The current affordable 
housing policy framework for South Australia stems from the 2005 Housing Plan for South Australia 
(Government of SA 2005).  A key theme of that plan was to encourage a broader range of 
approaches to funding and delivering affordable housing.  The centrepiece of the plan for affordable 
housing, and a first for an Australian jurisdiction, was setting of a target of 15 per cent affordable 
housing to be achieved in all major new developments, 5 per cent of which would be for households 
described as high need. Implementation of this target occurred through amendment of planning 
laws in 2007. 
 

5. Dealing with affordable housing challenges 
Producing an affordable product when land and building costs are highly priced 
The largest challenge is identifying effective strategies for producing an affordable product when 
land and building costs are highly priced.  There are no easy solutions but instead a range of 
strategies should be considered.  Whilst it is difficult to identify strategies that will work, it is fairly 
clear that reliance on demand side strategies such as first home buyers grants will not be effective.  
A key issue is to maintain increases in supply in response to underlying demand. A key issue here is 
to make sure that the planning system is efficient in delivering increases in supply. 
 
The other effective way to respond to shortages of affordable housing is through a supply response 
that favours the not for profit housing sector.  Given that the profit margin for the development 
sector is in the order of 15%‐25%, an efficient non profit sector has the potential to deliver more 
affordable housing.  

Following earlier piecemeal responses to affordable housing issues, the ACT Government released a 
wide ranging strategy to tackle housing affordability, the ACT Affordable Housing Action Plan, in 
2007 (ACT Government 2007). The strategy reflected a fundamental rethink of the government’s 
role in promoting affordable housing, in the context of a high cost urban housing market with a near 
monopoly government land owner.  It included an innovative range of demand and supply side 
interventions and regulatory mechanisms, with an emphasis on supply. The most significant 
components of the plan on the supply side are: 

• Increasing land supply; 

• Increasing land supplied at more affordable price points; 

• Making the planning and land supply system more responsive; and 

• Strengthening a not for profit housing provider, to enable it to deliver more affordable 
housing. 

Turning specifically to the arrangements for  a not for profit provider, the ACT Government has 
agreed to extend the influence of Community Housing Canberra (CHC), now trading as CHC 

5 
Affordable Housing, in the Canberra housing market. The main support offered to CHC under the 
plan comprised:   

• Transfer of title of 135 former public housing dwellings being managed by the Company to 
provide a land and asset base to CHC (asset value $40 million). The Company is expected to 
redevelop 75 per cent of the transferred assets within 5 years and 100 per cent within 7 
years. The transferred dwellings are typically single family homes on large blocks in well 
located areas. Redevelopment will allow for dual and triple occupancy.  

• Provision to CHC of a rolling development finance facility of $50 million at government 
borrowing rates for 30 years. The agreement also includes provision for deferral of interest 
payments for one year.  

• Provision for CHC (and, potentially, other not for profit providers that enter the local market) 
to make direct purchase (i.e. not through market auction) at market valuation of LDA land 
on deferred payment terms (ACT Government 2007). 

The overall target number of affordable dwellings to be supplied by CHC utilising these mechanisms 
is 1,100 new dwellings over 10 years. 

One opportunity for the ACT may be the adoption of a new form of tenure that is becoming 
increasingly popular in the USA – the Community Land Trust (CLT). A CLT is a non‐profit organisation 
formed to hold title to land to preserve its long term availability for affordable housing and other 
community uses. A land trust will often receive private and public donations of land or use 
government subsidies to purchase land on which housing can be built. The homes are sold to lower 
income families but the CLT retains ownership of the land and provides long term ground leases to 
homebuyers. The CLT also retains a long term option to repurchase the homes at a formula driven 
price when homeowners later decide to move. The ten key features of a classic CLT include: 

1. Non profit tax exempt corporation 

2. Dual ownership – the CLT owns the land and other owners own the dwellings 

3. Leased land –  

4. Perpetual affordability – any subsidy is recycled 

5. Perpetual responsibility 

6. Open, place‐based membership 

7. Community control 

8. Tripartite governance – one third of the board represents people who lease land from the 
CLT, one third from the surrounding community and one third represents public officials 

6 
 9. Expansionist program 

10. Flexible development. 

 Further details of the community land trust movement are available at the website of the national 
community land trust network (http://www.cltnetwork.org/). A good introductory publication is 
Davis and Jacobus (2008). 

Building appropriate stock 
A key sustainability concern is that housing stock in the ACT is affordable but also appropriate. The 
two main sustainability issues are that the stock is suitable for the increasing proportion of aged in 
the ACT as well as the stock being energy and water efficient.  

Appropriate stock for the aged 
Many traditional Australian housing designs are not appropriate for older residents. Key design 
issues include: 

• Too many steps; 

• Bathrooms have too many obstacles e.g. shower hobs; and 

• Doorways which are too narrow for wheelchairs and walking frames. 

A detailed list of the biological changes with ageing and some possible design responses are 
provided in Appendix 1. 

This is very much a worldwide issue – amongst other responses there clearly needs to be greater 
education amongst the home building sector and consumers about the benefits of universal design. 

 
Energy efficient dwellings 
The energy efficiency of many Australian homes is also not of a high standard. The houses are 
difficult to cool and heat, are often poorly orientated and have poor quality or no insulation. Whilst 
newer stock is responding to revised building standards,  greater awareness of environmental issues 
and the high costs of heating and cooling, more needs t be done.  One mechanism which has been 
useful in the NSW context has been BASIX.  This is an on‐line assessment tools that is required for all 
developments which contain new residential dwellings or alterations and additions to a dwellings. 

The BASIX certificate has been attached to all Development/Building Applications in NSW. The tool 
requires applicants to specify a variety of energy saving and water saving measures in order to reach 
a desired sustainability threshold. 

7 
 

Whilst there has been some concerns amongst developers that the tool has led to increases in 
capital costs this has been offset by the lower running costs experienced by households occupying 
BASIX approved households. 

Figure 4. NSW BASIX home page. 

Locating affordable housing 
Some previous efforts at increasing the supply of affordable housing in Australian cities have used a 
strategy of   trying to reduce housing costs by locating houses in fringe locations. This reduces 
housing costs but can isolate residents from employment markets and other services. In many cases, 
savings in housing costs are overtaken by increased spending on transport costs. It is clear that 
affordable housing should not be isolated in fringe locations. This suggests that a strategy that 
including a proportion of affordable housing in all developments is important (such as the South 
Australian approach). 

The mixing of cheaper affordable housing with for‐market housing is often seen as problematic, 
especially by for‐profit developers. However, many of these concerns are based on historical cases 
where the concentration of affordable housing was high and the stock was poorly designed. Two 
recent developments of the Brisbane Housing Company have highlighted the acceptability in the 
market place of mixed developments. Two developments with about a 50‐50% affordable/market 
housing mix sold out in two weeks when released to the market ( after the affordable housing had 
been constructed) (see Milligan et al, forthcoming). 

8 
 

6 Conclusion 
The availability of affordable housing is a key element of any sustainability strategy.   Increasing the 
availability of affordable housing is a complex task that requires a variety of strategies. In 
undertaking this task it is crucial that policy makers think about the location of the affordable stock, 
strategies that encourage the planning system to deliver an increased supply of affordable housing, 
and the important role that non‐for profits can play in increasing the supply of affordable housing. 
Given the rapid ageing of the population and the serious consequences of climate change it is 
important that affordable housing stock be appropriately designed. 

9 
 Appendix 1 
Biological Changes to Ageing and possible home design changes
BIOLOGICAL AGE RELATED CHANG -
CHARACTERISTIC
Sensory: Visual Reduction in light reaching the retina
Reduced tolerance for glare from bright
light
Loses ability to focus on details
Have difficulty in discerning the outlines of
objects
Sensory: Auditory Most people over 65 experience hearing
impairment
Reduction in speech comprehension
resulting from difficulty in distinguishing
high pitched consonants
Sensory: Olfactory Older people experience a noticeable
decline in their ability to detect scents at
approximately age 70 and a significant
decline at age 80.
As a result an older person may not smell
electric overheating smoke, gas fumes or
burning food.
Sensory: Tactile The opportunity for tactile interaction with
perception or touch the environment lessens with ageing
Owing to a slowed reflex of withdrawal, a
senior is at risk of burns when there is a
sudden increase in water temperature or
inadvertently touching a hot surface
Older people are also more prone to heat
stroke and hypothermia
Body position in space Stability for posture depends on the
or balance interplay of body position, balance and
visual perceptions. All these functions
decrease with age.
Older people have a decreased ability to
realise when their body is tilting the base
of support’s centre of gravity.
They can also experience dizziness when
they have a quick change in body position.
Older people also have more postural
sway for which they have to compensate.
All these conditions result in an increased
incidence of falling.
Neuromuscular: strength Older people may experience stiffness in
and endurance the muscles and reach restrictions owing
to:
A loss of strength in muscles
10 
 
POSSIBLE DESIGN RESPONSE
Increased level of illumination
Reduce glare impact
Contrast colours to enable objects to be seen against
backgrounds
Appropriately sized and coloured signage
Avoid fluorescent lights
Good sound insulation to reduce background noise
Avoid locating near sources of background noise (for
example on busy roads)
Provide devices (if required) to alert residents to a
ringing doorbell or smoke detector (such as strobe light)
Avoid gas appliances
Use timers on electrical devices to stop overheating
Burners on stove can be used that sense the high
temperatures associated with a dry pan and turn off
Use anti scalding devices in hot water services/limit hot
water temperature to 43.5 degrees Centigrade.
Stoves should have front mounted controls (many older
people suffer injury after their clothes catch on fire
whilst cooking)
For electric cook-tops use a model where the colour of
the cook-top changes when it is hot.
Use good quality insulation and good passive solar
design
Bending down creates risk – appliances should be
raised
Toilets should be higher than standard
Pavements should be even
Non slip surfaces should be used
Hand rails should be on both sides of stairways
Use wide doorways to allow for the use of mobility
devices in the home
To allow for reduced steppage of older people, door
thresholds should be eliminated
Install hobless (step-free) showers
Phone connections and power points should be at waist
height to reduce the need for bending
Locate cupboards and storage at an appropriate height.
Use rocker switches on lights
Use sensors to operate taps or use lever handles
 BIOLOGICAL AGE RELATED CHANG -
CHARACTERISTIC
Having less energy for carrying parcels etc
Difficulty in opening heavy doors
Less ability to manoeuvre motor vehicles
POSSIBLE DESIGN RESPONSE
wherever possible
Stovetops should be flat so that “heavy” pots can be slid
and not lifted
Windows and doors should be easy to open
Have plenty of space in the car park – reduce the need
for reversing if possible

Cognitive Some loss of memory but cognitive Provide visual cues to differentiate houses/apartments
degeneration usually slower than physical
Use simplified layout where possible
changes

Psychosocial A number of factors increase isolation for Design so as to increases chances of interaction such
older people including withdrawal from the as shared spaces / community space
workplace, stereotypes about the reduced
Locate near good public transport to maximise
significance of older people, less money to
interaction opportunities
afford social outings, loss of confidence
due to death of a partner or death/ Cater for pets
relocation of friends, depression about
declining health

Source: Adapted from Luton and Marston (2005) and Hazen and McRee (2001)

11 
 

References 
ACT Government 2007 ‘Affordable Housing Action Plan’ at 
http://www.actaffordablehousing.com.au/resources/pdfs/action_Plan.pdf, accessed February 25 
2009 

Davis J.E. and Jacobus R (2008) The City‐CLT partnership – Municipal Support for Community Land 
Trusts. Policy Focus Report – Lincoln Institute of Land Policy. Available from 
http://www.lincolninst.edu/pubs/PubDetail.aspx?pubid=1395‐(downloaded May 22nd , 2009) 

Epic Dot Gov (2004) Northern Beaches Key Workers Study, Final report. Available from: 
http://www.manly.nsw.gov.au/IgnitionSuite/uploads/docs/Key%20Workers%20Study%20‐
%20Final.pdf (downloaded May 22nd 2009) 

Government of South Australia. 2005 Housing Plan for SA, Gov. SA 

Gurran, N., Milligan, V., Baker, D., Bugg, L.B. and Christiansen, S. 2008 ‘New directions in planning for 
affordable housing: Australian and international evidence and implications’. Final Report, AHURI, 
Melbourne. (Available from www.ahuri.edu.au) 

Hazen, MM and McRee S 2001, Environmental Support to Assist an Older Adult with Independent
Living: Safety and Activity Accommodation in a Senior’s Home, Journal of Housing for the Elderly Vol
14 No 1-2 pp27-52

Lutton L and Marston K 2005 Involving Seniors in Developing Planning Guidelines for Aged Persons
Dwellings – A Collaborative Approach. Paper presented at the National Housing Conference 2005.

Milligan V, Gurran N, Lawson J, Phibbs P and Phillips R (forthcoming) – Innovation in Affordable 
Housing in Australia: Bringing it Together. Final Report to AHURI.  

Yates, J. and Milligan, V. with Berry M., Burke T., Gabriel M., Phibbs P., Pinnegar S and Randolph B. 
2007 Housing Affordability: a 21st century problem, Final Report, National Research Venture 3: 
Housing affordability for lower income Australians. AHURI  Melbourne. (available from 
www.ahuri.edu.au) 

12