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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 109-123 NOV.

2003

INSTITUIES POLTICAS, CIDADANIA E PARTICIPAO:


A MUDANA SOCIAL AINDA POSSVEL?
Washington Lus de Sousa Bonfim
RESUMO
Este artigo discute, luz dos conceitos de capital social e dependncia de trajetria, os limites e possibilidade da idia de mudana social, procurando analisar um caso emprico especfico, o do estado do Piau, da regio Nordeste do Brasil. O texto divide-se em quatro sees: em primeiro lugar, apresenta um breve resumo de alguns dos pontos principais que caracterizam a sociedade piauiense, interpretados a partir da sua formao histrica e daquilo que chamamos de herana de atraso. Em segundo lugar, analisa-se o novo perfil institucional brasileiro e as relaes entre os setores pblico e privado, com enfoque sobre o aspecto da participao cvica. Na seo subseqente, estabelecemos conexo direta das referidas questes com a discusso recente sobre o capital social. Finalmente, amplia-se o debate sobre a questo da agenda prtica de mudana social que pode ser vislumbrada a partir das reflexes atinentes literatura. PALAVRAS-CHAVE: mudana social; capital social; descentralizao; Piau.

Irismar Nascimento da Silva

I. INTRODUO O propsito deste artigo discutir algumas questes relativas ao possvel impacto das transformaes institucionais do desenho das polticas pblicas no Brasil, a partir do final da dcada de 1980, em regies marcadas por longa tradio oligrquica, especificamente sobre o estado do Piau. Nesse sentido, procura-se refletir como a realidade de transformaes e ampliao da esfera pblica pode ou no ajudar na criao de uma agenda prtica de mudana social, especialmente projetada para contextos sociais caracterizados pela indiferenciao entre pblico e privado e atraso econmico. Essas transformaes tm motivado uma crescente discusso acerca do papel da sociedade civil nas questes pblicas, sobretudo atravs dos conselhos gestores, criados a partir da Constituio Federal de 1988. Esse novo formato da estrutura organizacional que passou a nortear as relaes intergovernamentais tem causado impacto sobre as condies em que vem realizando-se o processo de transferncia de atribuies na rea social. Nesse contexto de recuperao das bases federativas do Brasil, a sociedade civil ganhou visibilidade a partir da definio de instrumentos democrticos de participao poltica. Dessa forma, o
Recebido em 3 de maro de 2003. Aceito em 17 de julho de 2003.

(re)ordenamento institucional tem viabilizado a revalorizao da participao cvica e do poder local. No entanto, o redimensionamento de poderes que permeia o cenrio poltico brasileiro, em que as responsabilidades de gerenciamento e governabilidade so distribudas entre as diversas esferas do governo, no tem sido homogneo, seja entre as diferentes polticas, seja entre as diversas unidades da federao. Por outro lado, alguns estudos a respeito da expanso da democracia participativa apontam, em certa medida, implicaes contrrias ao carter positivo que se atribui participao cvica. Assim, mesmo considerando os avanos polticos e sociais, o dilema da ao coletiva ainda constitui impasse para a consolidao do processo de insero da sociedade nos negcios pblicos. A literatura tem enfatizado o papel do Estado no fomento participao cvica (FOX, 1994; 1996; EVANS, 1995; 1996a; 1996b) por meio da aplicao imaginativa de tecnologias simples e atuao eficiente das instituies pblicas. As dificuldades surgem na medida em que a resistncia participao tem sido mais acentuada nos pases e/ou regies em que a credibilidade do Estado encontra-se abalada devido aos freqentes governos descomprometidos com o bem-estar
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 21 , p.109-123, nov. 2003

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social, pois, quando se projeta uma relao de parceria entre pblico e privado, a confiana tornase ingrediente imprescindvel para a sua conformao. Nesse sentido, consideramos pertinente trazer tona o debate sobre a idia de capital social, tendo em vista a sua funo empreendedora quanto ao desempenho institucional e ao desenvolvimento de uma determinada regio (PUTNAM, 1993; 2000). O pressuposto da discusso o de que a insero da sociedade civil nos negcios pblicos por exemplo, por meio dos conselhos gestores amplia as possibilidades de estmulo ao acmulo de capital social. Esses instrumentos de expresso e participao representariam alternativa concreta de transformao poltica e mobilizao social. Trata-se, portanto, de entender a mudana institucional como um ponto de partida efetivo para mudanas sociais mais profundas. O texto estrutura-se ento em quatro momentos distintos. Em primeiro lugar, segue um breve resumo de alguns dos pontos principais que vm a caracterizar a sociedade piauiense, interpretados aqui a partir da sua formao histrica e daquilo que chamamos de herana de atraso. Em segundo lugar, analisa-se o novo perfil institucional brasileiro e as relaes entre os setores pblico e privado, com enfoque sobre o aspecto da participao cvica. Na seo subseqente, estabelecemos conexo direta das referidas questes com a discusso recente sobre o capital social. Finalmente, amplia-se o debate sobre a questo da agenda prtica de mudana social que pode ser vislumbrada a partir das reflexes atinentes literatura. II. FORMAO POLTICA DO PIAU: O ATRASO COMO HERANA No ttulo desta seo h uma srie de suposies relativamente importantes, que se podem considerar de um ponto de vista metodolgico. Primeiramente, estamos sugerindo a existncia de algo que possa ser chamado de formao poltica, remetendo idia de acmulo, talvez mesmo progresso de experincias circunstanciais que terminam por moldar um sistema, tornando-o inteligvel e caracterstico de uma determinada sociedade ou de parte dela. Na seqncia aparecem trs outras idias dignas de nota. A primeira diz respeito palavra atraso, que sugere o antagonismo a algo que se poderia chamar moderno e, nesse sentido especfico, indica ento uma dualidade. A histria passa, alm de agir em um sentido de progresso e acmulo, a dispor de alternativas, umas melhores que outras, umas mais desejveis que outras. Em segundo lugar, surge o conceito de herana, significando a transmisso, de uma gerao para outra, de certos traos e caractersticas que, ao fim e ao cabo, corroboram a descrio da frase inicial do ttulo. Finalmente, o conjunto da afirmao sugere a possibilidade de que o presente seja de alguma maneira, influenciado pelo passado, e, assim, traramos conosco marcas de origem, como uma bagagem gentica que nos relembraria incessantemente de nossa condio inicial, reafirmada no cotidiano de nossas vidas atuais. Nessa inflexo, faz-se referncia ao cerne de uma discusso importante e muito atual na Cincia Poltica e na Economia nas duas ltimas dcadas, preocupadas com o desempenho das instituies e o modo como estas podem ser melhoradas, levando em considerao a premissa verdadeira encerrada na afirmao de que possvel herdar algo em sociedade, mesmo que este algo seja o atraso. Assim, do ponto de vista poltico, um trao que se ressalta na formao social piauiense a persistncia de uma caracterstica de fechamento de seu subsistema poltico, no sentido de que o acesso aos recursos de poder estiveram concentrados nas mos de alguns poucos, que, a partir do controle entrada, passaram a exercer a prerrogativa de definir quem, ou quem no, deveria ascender s posies de comando da poltica estadual. Esse um dos muitos sentidos em que possvel falar de oligarquia, governo caracterizado por formas de recrutamento poltico baseadas em critrios de adstrio, ou seja, que erguem obstculos queles que desejam participar da vida pblica. Considerando a posio geopoltica estadual, durante vrias centenas de anos subordinada a capitanias vizinhas, alm das prprias caractersticas iniciais de explorao do territrio, ligadas pecuria extensiva e, mais tarde, ao extrativismo vegetal, tm-se as condies para consolidao de dois tipos de conseqncias, ou, como estamos preferindo chamar, heranas: 1) a terra passou a ser o principal elemento de riqueza e tambm de poder poltico e 2) o perfil econmico estadual mostrou sempre um trao de grande debilidade, sem que

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o Estado tivesse a oportunidade de contar com uma pauta de exportaes capaz de al-lo condio de maior privilgio no contexto nacional. Nesse sentido, estabelece-se uma dependncia forte, poltica e economicamente falando, do Piau em relao ao poder central, quer no perodo imperial, quer na Repblica. Isso equivale a dizer que diante da debilidade e do pouco dinamismo da economia estadual, a sada das elites sempre foi considerar as instncias nacionais como vlvula de escape que lhes permitisse a consolidao de seu poder de mando. Em conseqncia, talvez fosse o caso de afirmar que no poderemos encontrar na histria estadual momentos de consolidao de tendncias autonomistas diante do poder central, o que, dito de outro modo, implica propor que ao carter hierrquico e autoritrio da formao poltica algo compartilhado com a histria poltica brasileira somouse uma posio de subservincia e marginalidade da Provncia e, mais tarde, do Estado, em relao ao governo nacional. O setor pblico ir constituir-se, ento, em mecanismo de sobrevivncia e consolidao de uma elite essencialmente dbil do ponto de vista econmico, fenmeno que no especfico do Piau e que identifica, na literatura sobre a nossa primeira Repblica, o fenmeno do coronelismo, na acepo de Vtor Nunes Leal (1986). Alm disso, o carter hierrquico de nossas relaes sociais, marcadas pelo absentesmo, predao do territrio, com extermnio das naes indgenas aqui residentes e reforo de uma estrutura agrria concentrada do ponto de vista da propriedade da terra, vaza para o interior da poltica de modo que o subsistema estrutura-se verticalizadamente, criando e recriando relaes de dependncia e subordinao dos cidados em relao ao mundo pblico. Na impossibilidade de comparar esse trao com a experincia de outros estados assemelhados, resta-nos afirmar que dividimos com muitos deles as mesmas origens, muito embora possamos afirmar que em algum ponto nossa experincia societal possa ter derivado no sentido de reforar certas marcas originais. A herana de que estamos a falar comea a tomar contornos ntidos. De um lado, uma sociedade que estrutura sua vida a partir da terra, do mundo rural e agrcola, que se impe como alternativa poltica e econmica, embora por vezes em articulao forte com o comrcio de exportao, nascido na esteira do desenvolvimento do extrativismo. Por outra parte, d-se a construo de uma relao entre estado e poder central, cujo ponto marcante pode ser traduzido pelo termo servido voluntria. Concentrao de riqueza e carncia de dinamismo econmico geram como subproduto uma sociedade cujo destino estruturase a partir das possibilidades abertas por suas elites de extrarem recursos da Unio, de maneira que o princpio da autoridade e no o de mercado o definidor das caractersticas bsicas de suas instituies sociais, tais como a restrio da competio poltica e econmica. Assim, o Piau esteve privado de aspectos tpicos das formaes sociais cujo mvel encontra-se na estruturao de relaes fundamentadas no individualismo utilitrio1. A tica e o mundo do trabalho, elementos primordiais de consolidao do modus vivendi de uma sociedade capitalista, l no encontraram terreno frtil ao seu desenvolvimento, posto que em um contexto de atraso econmico e adiantamento de relaes de subordinao, a idia de indivduo livre, cuja volio escapa ao controle do Estado e de outros indivduos, parece, mesmo nos dias atuais, distante da matriz inspiradora das elites polticas estaduais. Seria, no entanto, a situao de perguntar se essa descrio no est indo um tanto longe demais na afirmao de razes to negativas da formao poltica estadual. Muito ao contrrio, dados recentes (FARIAS, 1999; SILVA, 1999; ARRAIS, 2000) fazem ver, no sem controvrsias, que o estado continua a trilhar um caminho marcado pelo binmio hierarquia-subordinao. Nesse sentido, em momento mais recente da histria poltica

1 Esse um ponto complexo, que no quer afirmar, em

nenhum momento, a possvel vigncia de qualquer trao feudal em nossa sociedade. Ao contrrio, como nos informa Furtado (1986), nossa formao, desde o princpio, capitalista. No entanto, entre outros fatores, as caractersticas de nossa insero na economia internacional definiram o no deslocamento da elite agrria do centro poltico decisrio nacional. No caso piauiense, essa elite, embora de maneira controversa, parece ter sido fundamental no momento de constituio de nosso subsistema poltico, no apenas na Primeira Repblica, como tambm mais tarde, durante a Revoluo de 1930. Nesse sentido, talvez fosse o caso de propor nossa chegada modernidade de maneira incompleta, pois dela conhecemos o consumo e, muito pouco, a produo.

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brasileira, o Piau segue a trajetria orientada por sua herana de atraso, no que ela possui de recorrncia subordinao ao poder federal e de hipertrofia do setor pblico. No perodo que se estende de 1982 at hoje, a literatura ressalta pelo menos uma caracterstica bastante importante: a estadualizao do sistema federalista brasileiro (ABRCIO, 1998; ABRCIO & COSTA; 1998), expressa na constatao de que foram as elites estaduais os principais artfices do processo de transio poltica democracia, garantindo assim suas posies no contexto do novo ambiente institucional que se construiu no pas, sobretudo a partir da Constituio Federal de 1988. No caso piauiense, a transio foi essencialmente marcada pela influncia do esquema de poder montado, ainda no final da dcada de 1960, pelo Senador Petrnio Portella, que havia indicado seu irmo para o mandato de Governador, no perodo 1979-1983. A eleio do candidato do Partido Democrtico Social (PDS), com apoio explcito de seu antecessor, em 1982, representava ento uma continuidade do esquema anteriormente constitudo, em bases tais que um nmero reduzido de famlias tinha acesso aos cargos principais da estrutura poltica estadual. Segundo Arrais (2000), os eventos relativos criao do Partido da Frente Liberal (PFL), em 1984, determinaram o rompimento do esquema montado pelo Senador Portella, que permaneceu frente do Partido Democrtico Social (PDS). Tal circunstncia, na eleio de 1986 que conferiu novo mandato ao Governador Alberto Silva (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB) , levou o ex-Governador Lucdio Portella a aderir campanha peemedebista, em que se elegeu vice-Governador, contra o ento candidato da Frente Liberal. A indicao do autor a de que, apesar do rompimento, o carter fechado e familista do poder poltico estadual permaneceu. Nos pleitos seguintes, com exceo do de 1998, quando se reelegeu o ento Governador, estabeleceu-se uma rotatividade no comando do Poder Executivo estadual, muito embora a disputa poltica estivesse mobilizada em torno de quatro famlias, cuja histria poltica deita razes na primeira metade do sculo XX. Aliado a esse fator de rotatividade restrita, como chamaremos aqui, a representao poltica estadual na Assemblia Legislativa e na Cmara Federal continuou reproduzindo a fora familiar no contexto poltico piauiense, apesar de insistentes discursos indicando o contrrio. Sendo assim, no presente parecem haver elementos empricos slidos na direo de continuar-se afirmando a correo da idia de que o estado herdou, sim, o atraso2. Do ponto de vista econmico, embora tendo crescido de maneira importante, o produto interno piauiense, do ponto de vista de sua distribuio, guarda uma caracterstica de hiperconcentrao3, consagrada em ndices superiores mdia nacional em quase duas vezes. Alm disso, o perodo de crescimento caracterizado pela atuao da Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) no territrio nordestino no legou ao nosso estado qualquer investimento dinmico ligado indstria de bens intermedirios que passou a caracterizar o ambiente econmico regional. Ao contrrio, o dinamismo agora se instaura na plantation do Sul do estado, nos cerrados, dividindo

2 Nas eleies de 2002, a vitria de um candidato do Partido dos Trabalhadores (PT) ao Executivo estadual foi contrabalanada pela larga maioria de foras conservadoras que compem as representaes legislativas estadual e federal; a fora que impulsionou o PT vitria para o governo no se fez presente no que tange ao pleito proporcional. Nesse pleito, a coligao entre o PFL (Partido da Frente Liberal), o PSDB (Partido da Social-democracia Brasileira) e o PPB (Partido Progressista Brasileiro) conseguiu obter vitria expressiva, elegendo o Senador mais votado e as maiores bancadas federal e estadual. Mas o que mais expressivo e representativo da poltica piauiense, em termos de permanncia e continuidade, expressa-se nos nmeros que revelam o perfil dos eleitos para a Assemblia Legislativa e para a Cmara Federal. Dos dez deputados estaduais mais votados, sete so do PFL. Do ponto de vista da renovao da bancada, os nmeros so ainda mais acauteladores: treze so filhos de ex-deputados, trs so netos, quatro so irmos de ex-membros do Legislativo, uma esposa e seis tm parentesco com outros membros eleitos. Assim, s se pode considerar como renovao efetiva a situao de trs cadeiras. (Esses nmeros foram-nos gentilmente cedidos pelo Prof. Ricardo Arrais, do Departamento de Geografia e Histria da Universidade Federal do Piau.)
3 Apesar desse crescimento, segundo dados do Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatstica, para o ano de 1999, o estado teve participao relativa no Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro de apenas 0,5% e, no relativo ao PIB regional, tal participao foi de pouco mais de 4%. No que se refere distribuio de renda, os dados do relatrio sobre o desenvolvimento humano do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento apontam o Piau como o mais concentrado do pas, tendo em vista a razo da riqueza dos 5% mais ricos e os 20% mais pobres da populao.

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com Bahia e Maranho espao e mercados de exportao do principal produto, a soja. Adicionalmente, hipertrofia do setor pblico estadual pode-se acrescentar suas caractersticas de ineficincia e ineficcia, aliadas falta de planejamento e intempestividade das orientaes de poltica pblica, cujo trao marcante tem residido no assistencialismo, ou na desconsiderao de parmetros nacionais estabelecidos pelo governo federal, a partir de sua poltica de descentralizao. De um lado, como do outro, parecem abundar a improvisao, a deficincia na implementao de critrios tcnicos como norteadores de deciso, alm, claro, do clientelismo e da orientao patrimonialista na utilizao do recurso pblico, ressaltado pelas sucessivas denncias de malversao de recursos pblicos que so constantemente veiculadas pela imprensa. Como dizamos inicialmente, o sentido especfico do termo atraso encontra nessas caractersticas a sua formulao, aditadas interpretao inicial de que se trataria tambm de um fenmeno ligado falta de transparncia e opacidade das relaes de poder estaduais. Nesse contexto, cabe ento dirigir ateno ao processo mais amplo de descentralizao das polticas pblicas no pas. Por um lado, tem-se como norte a indagao sobre a sua consistncia, ou seja, de que trata tal processo; por outro, como a sua conformao vem trazer elementos novos realidade poltica que se descreveu at aqui. Assim, temos em mente o questionamento sobre os possveis efeitos das mudanas institucionais ocorridas sobre a poltica e a sociedade piauienses. III. NOTAS SOBRE O PROCESSO DE DESCENTRALIZAO NO BRASIL A penetrao do Welfare State em esfera mundial, no perodo ps-1945 quando foram institucionalizadas polticas sociais no campo do Direito do Trabalho, resultantes das reivindicaes dos trabalhadores remete a idia de alteraes das atribuies do Estado no que diz respeito proteo social (ESPING-ANDERSEN, 1985; 1990), modificando o contexto em que essa poltica de proteo restringia-se relao contratual de trabalho, de modo que as demais questes sociais existentes ficavam a cargo da filantropia, principalmente relacionadas Igreja. Como assinala Raichelis (2000), desde a dcada de 1930 assiste-se a processos de universalizao de um padro de regulao capitalista que se expande com rapidez a partir da Segunda Guerra Mundial. A criao de um mercado institucionalmente regulado abre espao para a elaborao de polticas sociais, bem como a possibilidade de autonomizao do Estado. Entretanto, verifica-se imensa dificuldade em reconhecer vestgios desse modelo de Estado de Bem-estar Social no contexto brasileiro. As polticas de proteo social nacional tm-se caracterizado pela combinao permanente e alternada de paternalismo e represso (idem, p. 69). A ampliao das responsabilidades do Estado junto s questes sociais por meio das polticas de proteo aos trabalhadores seria um dos primeiros indcios da reverso da tendncia de marginalizao da sociedade civil. Mas, no Brasil, a experincia do regime militar, a partir do ano de 1964, constituiu um entrave no desenrolar desse processo de valorizao da sociedade civil enquanto alternativa para a soluo dos problemas locais, bem como na criao de formas de responsabilizao dos governos. Segundo Arretche (1999), durante o regime militar as relaes intergovernamentais no Brasil eram, na prtica, muito mais prximas das formas que caracterizam um Estado unitrio que das federaes. Os principais tributos estavam concentrados nas mos do governo federal; governadores e prefeitos foram destitudos de base prpria de autonomia e selecionados formalmente por eleies indiretas; as polcias militares estaduais estavam sob controle do Exrcito nacional: enfim, o sistema institucional caracterizava-se pela centralizao financeira e administrativa. A perspectiva de mudanas nas relaes intergovernamentais e nas polticas pblicas no pas tornou-se ento plausvel com a Constituio Federal de 1988, de modo que conferiu legitimao ao processo de redefinio de atribuies e competncias do padro centralizado do sistema de proteo social, constitudo ao longo dos anos 1960 e 1970, e recuperao das bases federativas do Estado brasileiro estados e municpios tornaramse, de fato, politicamente autnomos4.
4 No modelo federativo brasileiro os municpios constituem

ente poltico, sendo o prefeito autoridade mxima em uma circunscrio. Nesse sentido, o projeto de descentralizao criado na Constituio de 1988 estende-se a esse nvel de organizao poltica, caracterizando o que se chama de municipalizao.

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Sendo assim, o sistema de proteo social brasileiro vem sendo desenhado por meio de medidas que favorecem a descentralizao, focalizando a transferncia de encargos e servios tanto para o nvel estadual quanto para o nvel municipal do governo. Contudo, a descentralizao, fundamentada na Constituio de 1988, no tem apresentado resultados homogneos, seja entre as diversas polticas, seja entre as diferentes unidades da Federao. Diante da heterogeneidade de condies que marca a federao brasileira, em que a maioria dos estados e municpios no atende aos pr-requisitos bsicos de capacitao fiscal e administrativa para a assuno de atribuies de gesto em polticas pblicas, no suficiente que a Unio se retire de cena para que, por efeito das novas prerrogativas fiscais e polticas de estados e municpios, estes passem a assumir de modo mais ou menos espontneo competncias de gesto (idem, p. 112). Nesse sentido, o processo de descentralizao das polticas sociais no Brasil, para se tornar vivel, necessita de um programa de incentivo que favorea a adeso, ou seja, proporcione uma avaliao positiva dos ganhos para a administrao local. O contexto federativo impe ainda dificuldades de outra ordem. Em primeiro lugar, a assimetria uma de suas marcas, tanto no que relativo s reas de poltica pblica, quanto ao seu maior ou menor xito no contexto das vrias unidades federadas. Nesse ponto especfico, o sistema partidrio competitivo tem facilitado a criao de elementos de barganha poltica quanto aos planos de incentivos para adeso de competncias de gesto. Os interesses pessoais parecem confundir-se com o objetivo central dos programas, especialmente quando se referem aos benefcios derivados das polticas sociais. Alm disso, cada nvel de governo pretende transferir a uma outra administrao responsabilidades de custos polticos e financeiros, enquanto mantm os seus benefcios. Em segundo lugar, h entraves de ordem externa, que se referem ao desenvolvimento de polticas de proteo social no pas e dizem respeito crise do Estado de Bem-estar Social que se alastrou nos pases centrais a partir da dcada de 1970, desencadeando profundas transformaes nas relaes econmicas, polticas e sociais, devido incompatibilidade entre os termos de eficincia e eqidade no contexto das economias capitalistas. O perodo de adoo de polticas sociais como bens pblicos no Brasil confronta-se com uma realidade de reestruturao do Estado conjugada s medidas de ajuste estrutural. Como se mencionou anteriormente, os nveis de descentralizao no Brasil variam quanto unidade da federao e poltica, tendo em vista as diferenas regionais de capacitao fiscal e administrativa, bem como a natureza da poltica que se pretende descentralizar. No entanto, segundo a avaliao de Arretche, observando os casos do Rio Grande do Sul, Pernambuco, Bahia, So Paulo, Cear e Paran, os fatores determinantes para a descentralizao no se resumem aos custos exigidos. Mais especificamente, constatou-se que, por exemplo, os obstculos de natureza econmica podem ser compensados pela ao poltica deliberada do governo, ressaltando a importncia de estratgias eficientes. No se trata de negar que o impacto das estratgias de induo sobre os governos pode tornar-se menos decisivo frente a um dado patamar de riqueza econmica e capacitao poltico-administrativa; porm, via de regra, a realidade dos municpios brasileiros caracteriza-se pela total dependncia das instncias superiores, seja para o repasse de recursos financeiros seja para a capacitao de pessoal para prestao de servios sociais. Desse modo, o alcance ou extenso do projeto de descentralizao no Brasil no depende apenas da sua institucionalizao. O clculo para adeso a novas funes de gesto dos governos locais depende, fundamentalmente, da relao custo/benefcio fiscal e poltico definido para programas deliberados, bem como da continuidade de implantao e implementao das estratgias de induo aos governos locais. Mas para que serve a descentralizao? De modo abrangente, porm superficial, poderamos dizer que a descentralizao fundamenta o princpio da democratizao, favorecendo a responsabilidade dos governos locais e da sociedade civil (STEPAN, 2002). So, de fato, muitas questes envolvidas, de modo que preferimos direcionar a discusso aos aspectos que envolvem a sociedade civil, o que no significa sua abstrao total do contexto social. Ao contrrio, temos a pretenso de compreender algumas das relaes que se estabelecem entre sociedade e instituies pblicas. Nesse sentido, a verificao de algumas conseqncias decorrentes da parceria que se pretende estabelecer entre sociedade civil e governo cons-

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tituir o ncleo da reflexo que se segue. Dentro da nova perspectiva de gesto administrativa, em que se pretende resgatar a sociedade civil de uma condio secundria frente s decises polticas, tem-se o estabelecimento de um outro padro de relaes entre os sujeitos sociais e as instituies polticas. Diante de aspiraes democrticas mais abrangentes, decorrentes das lutas constantes pela democratizao do Estado, alguns analistas apontam implicaes nem sempre favorveis s novas modalidades de relao entre Estado e sociedade civil, no sentido de que a participao da comunidade pode provocar reaes adversas. A proposta de entender a forma como instituies polticas e sociedade civil interagem desperta outros questionamentos. De que modo a sociedade civil importa para o desempenho institucional? Qual a importncia do capital social para o desenvolvimento de uma determinada regio? A participao popular sempre melhora os nveis de desempenho dos governos? As questes acima levantadas refletem uma preocupao comum: a tentativa de identificar a relao existente entre participao popular (cidadania) e desempenho institucional. Este contexto terico obviamente remete ao debate sobre capital social, que incorpora a idia de que a sinergia entre pblico e privado amplia a confiana e transparncia, permitindo a implementao de polticas pblicas maximizadoras do bem-estar geral (ABU-EL-HAJ, 1999a, p. 69). Remete tambm, ao conceito de democracia, quando se tem em considerao a afirmativa de que pode existir relao entre governo, participao popular e mecanismos de accountability (PRZEWORSKI, STOKES & MANIN, 1999). Segundo Fiorina (1999), os benefcios da expanso da democracia participativa esto sujeitos a controvrsias. A questo aqui abordada no est submetida a qualquer termo valorativo, mas compreende a avaliao das conseqncias da participao cvica. Dentre algumas conseqncias decorrentes de maior abertura do governo participao da sociedade civil, apontadas pelo autor, podemos relacionar: 1) aumento da insatisfao popular, o que no implica, necessariamente, a observncia de melhor ou pior governo o fato de os cidados, em geral, envolverem-se superficialmente com as questes pblicas e no as apreender de maneira integral pode levar a julgamentos imprecisos dos assuntos polticos e 2) heterogeneidade de opinies, o que, no entanto, no sugere qualquer censura liberdade, tampouco a padronizao de valores. As causas dessa problemtica relacionam-se ao item anterior. Mais uma vez o envolvimento superficial dos cidados tende a comprometer a sua participao nos negcios pblicos, e a diversidade de opinies, sem sustentao slida, dificulta as decises polticas. Ainda segundo Fiorina, a participao cvica hoje dificultada por um nmero grande de contingncias, o que leva o cidado a visualizar mais facilmente os seus custos que suas vantagens. Nesse sentido, a participao nos negcios pblicos requer investimento, impe custos e demanda, disponibilidade de tempo e acesso informao. Em contextos de subordinao, relaes sociais hierarquizadas, analfabetismo e pobreza, que fazer para atrair a ateno de uma grande parcela da comunidade para as questes de interesse geral? As indagaes apontadas nesta sesso, bem como a preocupao subjacente a respeito da delimitao da importncia do engajamento civil para o desenvolvimento do bem-estar social, trazem em seu bojo subsdios que possibilitam a demarcao da participao cvica enquanto fator determinante para o bom desempenho institucional e, de modo complementar, aponta os nexos causais entre capital social e desenvolvimento de uma regio. Dessa forma, talvez seja oportuno esclarecer como a literatura tem tratado o conceito de capital social e, ento, dar continuidade nossa argumentao junto aos dois elementos em debate: participao cvica e desempenho institucional em contextos de mudana social. IV. CAPITAL SOCIAL, PARTICIPAO POLTICA E DESEMPENHO INSTITUCIONAL Tentando definir o que seria capital social, Lin e Burt (2001) constroem um quadro referncia que resgata as diversas abordagens relativas a ambos os termos do conceito, como na Tabela 1.

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TABELA 1 TEORIAS DO CAPITAL
Explicao A Teoria Clssica (Marx) Relaes sociais: explorao do proletariado pelos capitalistas Constituio do capital Parte da mais-valia entre o valor de uso (no mercado de consumo) e o valor de troca. Investimento na produo e circulao de mercadorias As novas teorias Capital humano (Schultz, Becker) Capital Cultural (Bourdieu) Acumulao da mais-valia pelo trabalhador Reproduo de smbolos e significados dominantes (valores) Relaes sociais Acesso ao uso de recursos inseridos nas redes sociais Solidariedade e reproduo de grupo Investimento em redes sociais Individual Investimento em conhecimento e tcnicas Individual Nvel de Anlise Estrutural (classes)

Internalizao ou mau reconhecimento dos valores dominantes

Individual/classe

Capital social (Lin, Burt, Marsden, Flap, Coleman) (Bourdieu, Coleman, Putnam)

Investimento em aceitao e reconhecimento mtuo e

Grupo/individual

FONTE: Lin e Burt (2001, p. 5).

O que se nota, ento, que a discusso do conceito de capital social na abordagem do autor incorpora duas perspectivas: In one perspective, the focus is on the use of social capital by individuals how individuals access and use resources embedded in social networks to gain returns in instrumental actions (e.g., finding better jobs) or preserve gains in expressive actions. Thus, at this relational level, social capital can be seen as similar to human capital in that it is assumed that such investments can be made by individuals with expected return, some benefit or profit, to the individual. Another perspective has its focus on social capital at the group level, with discussions dwelling on (1) how certain groups develop and maintain more or less social capital as a collective asset, and (2) how such a collective asset enhances group members life chances []. Whether social capital is seen from the societal-group level or the relational level, all scholars remain committed to the view that it is the interacting members who make the maintenance and reproduction of this social asset possible5 (idem, p. 7-8).

No que relativo argumentao deste trabalho, as reflexes atinentes segunda abordagem tm maior relevncia, desde que se trata de interpret-lo como um bem coletivo. Nesse sentido, Putnam (1993) compreende o conceito como sendo caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficincia da sociedade facilitando as aes coordenadas ( idem, p. 177). Assim, atribui a sua formao participao dos indivduos em associaes que estabeleam relaes prefe-

em aes instrumentais (por exemplo, achar melhores empregos) ou preservar ganhos em aes expressivas. Assim, nesse nvel relacional, o capital social pode ser visto como semelhante ao capital humano, pelo que se assume que tais investimentos podem ser feitos por indivduos com retorno esperado algum benefcio ou lucro para os indivduos. Outra perspectiva tem seu foco no capital social no nvel grupal, cujas discusses tratam de 1) como certos grupos desenvolvem e mantm mais ou menos capital social como um bem coletivo e 2) como tal bem coletivo melhora as chances de vida dos membros do grupo [...]. Seja o capital social visto no nvel societal-grupal, seja no relacional, todos os acadmicos permanecem comprometidos com a perspectiva de que so os membros que interagem os que permitem a manuteno e reproduo desse bem social possvel [Nota do revisor].

5 Em outra perspectiva, o foco no uso do capital social

pelos indivduos como os indivduos acedem e usam os recursos embutidos nas redes sociais para obter retornos

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rencialmente horizontais, de modo que reforcem os valores democrticos e desde que essas associaes desenvolvam nos cidados hbitos cvicos e confiana, que fortalecem as prticas de cooperao e promovem a difuso de tais valores. Na percepo de Coleman, assim como outras formas de capital, o capital social produtivo e possibilita a realizao de certos objetivos que seriam inalcanveis se ele no existisse [...] (Coleman apud PUTNAM, 1993, p. 177). Dessa forma, facilita certas aes dos indivduos envolvidos na estrutura social, incluindo todos os tipos de relaes sociais que se estabelecem entre os agentes como formadoras deste capital. Coleman admite tanto laos horizontais quanto verticais como geradores de capital social, diferentemente de Putnam, que, em contraposio, argumenta que as relaes interpessoais provedoras de capital social supem relao de iguais. Nas palavras do prprio Putnam: Um sistema vertical, por mais ramificado e por mais importante que seja para seus membros, incapaz de sustentar a confiana e a cooperao sociais. Os fluxos de informao verticais costumam ser menos confiveis que os fluxos horizontais, em parte porque o subalterno controla a informao para precaver-se contra a explorao. E o que mais importante, as sanes que resguardam as regras de reciprocidade da ameaa do oportunismo dificilmente so impostas de baixo para cima e, ainda que o sejam, dificilmente so acatadas. Somente um subalterno ousado ou imprudente, sem vnculos de solidariedade com seus iguais, tentaria punir um superior (idem, p. 184). Nesse sentido, as relaes verticais, hierarquicamente organizadas, so consideradas menos teis do que aquelas predominantemente horizontais (clubes desportivos, cooperativas, sociedade de mtua assistncia, associaes culturais etc.) para solucionar os dilemas da ao coletiva. Putnam prope ainda que os vnculos interpessoais que favorecem a formao de capital social caracterizam-se tambm por serem fracos, no constituindo laos intensos, pois os laos fortes, como os de parentesco e amizade, so mais propensos ao isolamento e cooperao apenas dentro dos limites do prprio grupo e, portanto, responsveis pela segregao social, um dos aspectos negativos do capital social. Outra configurao considerada deficiente de capital social deriva do esprito de cooperao que se desenvolve nas relaes entre membros de organizaes criminosas (mfia), visto que suas prticas causam danos populao em geral, em favor dos indivduos vinculados a essas organizaes. Contudo, a avaliao positiva ou negativa de capital social no est condicionada ordem estabelecida. Fukuyama (2000) chama ainda ateno para a possibilidade de propagao de capital social como mecanismo de controle social, que no deve ser confundida com a idia de mobilizao da populao para o incremento das aes polticas. Como indica Abu-el-Haj (1999b), no contexto de uma discusso sobre as relaes pblico e privado, em meio a processos de descentralizao, a polmica em torno do conceito de capital social deu seguimento ao debate sobre a autonomia do Estado. Tratava-se poca de perceber a importncia de um aparelho burocrtico relativamente independente dos grupos polticos organizados e o impacto que as estratgias de descentralizao teriam sobre aquela autonomia. O ponto central estabelecer-se-ia ento em torno das dificuldades que a descentralizao traria na ausncia de condies infra-estruturais, humanas e gerenciais (idem, p. 67). Para aqum dos problemas decorrentes da implantao da descentralizao em ambientes sociais pouco favorveis, a prpria literatura sobre capital social, a partir da nfase natural quanto ao papel da sociedade civil, passou a levantar a problemtica da participao e, nesse sentido, Tocqueville passou a ser fundamental, posto que entendera de antemo as dificuldades da vida associativa em um mundo que tendia ao igualitarismo, sem, no entanto, deixar de perceber que as relaes sociais e as prticas associativas agiam como mecanismos favorveis para desenvolver o hbito de ajuda mtua e voluntria entre os indivduos. Segundo ele, as sociedades aristocrticas sempre encerram no seu seio, no meio de uma multido de indivduos que nada podem sozinhos, um pequeno nmero de cidados muito poderosos e muito ricos; cada um deles pode executar sozinho grandes empreendimentos. Nas sociedades aristocrticas, os homens no tm necessidade de unir-se para agir, porque so fortemente mantidos juntos. Cada cidado rico e poderoso forma ali como que a cabea de uma associao permanente e necessria que composta de todos aqueles que faz concorrer para a execuo dos seus desgnios. Nos povos democrticos, pelo contrrio, todos

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os cidados so independentes e frgeis; quase nada podem sozinhos e nenhum dentre eles seria capaz de obrigar seus semelhantes a lhe emprestar seu concurso. Por isso, caem todos na impotncia, se no aprendem a se ajudar livremente (TOCQUEVILLE, 1987, p. 392). A cooperao, ento, baseia-se primordialmente na confiana recproca, quando os indivduos assumem um compromisso com seus concidados. Segundo Dasgupta, a confiana necessria para fomentar a cooperao no uma confiana cega, mas baseada na disposio, alternativas de que qualquer pessoa ou entidade dispe e suas conseqncias, capacidade e tudo o mais, que levar a crer que ela preferir agir de uma forma em vez de outra (Dasgupta apud PUTNAM, 1993, p. 180). Por outro lado, as regras de reciprocidade altamente produtivas de capital social so aquelas que se apiam em contnua relao de troca, e no supem, necessariamente, permuta simultnea de itens de igual valor ou expectativa de recompensa imediata, mas esto associadas a um amplo sistema de intercmbio, em que indivduos conciliam interesses de solidariedade. Contudo, a solidariedade voluntria no advm, imprescindivelmente, de um sentimento altrusta. Tocqueville novamente entra em cena, com a idia de interesse bem compreendido, que combina interesses particulares e interesse geral. Em suas palavras, os moralistas americanos no pretendem que seja necessrio sacrificar-se aos semelhantes porque grandioso fazlo; mas dizem ousadamente que tais sacrifcios so to necessrios quele que os impe como quele que dele se aproveita (TOCQUEVILLE, 1987, p. 401). Como j afirmamos, envolver os cidados nas questes de interesse geral no tarefa fcil e Tocqueville antecipara a dificuldade. Fazer os indivduos interessarem-se pelo destino do Estado, por exemplo, embora seja uma questo que diz respeito a e interfere na vida de todos, depende de outras contingncias que no apenas ter em mente que uma determinada renncia pode trazer outros benefcios. As perspectivas de sucesso quando se pretende fazer com que cidados comuns participem e colaborem com os negcios pblicos podem aumentar quando existe relao mais estreita entre interesse geral e seus interesses pessoais. Segundo Putnam, os dilemas da ao coletiva obstam as tentativas de cooperar em benefcio mtuo, seja na poltica ou na economia (PUTNAM, 1993, p. 186). nesse sentido que o capital social compreenderia um mecanismo de viabilizao da cooperao voluntria, favorecendo o desempenho institucional e o desenvolvimento de uma dada regio onde ele instala-se. Em anlise acerca dos diferentes governos italianos, Putnam constatou desnveis no que se refere ao desempenho institucional das regies analisadas; em uma abordagem eivada por uma perspectiva cultural diante da explanao das fontes de confiana, props como hiptese principal que o nvel de engajamento cvico de uma sociedade proporcional natureza do associativismo. Da revela: os estoques de capital social, como confiana, normas e sistemas de participao, tendem a ser cumulativos e a reforar-se mutuamente. Os crculos virtuosos redundam em equilbrios sociais com elevados nveis de cooperao, confiana, reciprocidade, civismo e bemestar coletivo [...]. Por outro lado, a inexistncia dessas caractersticas na comunidade no-cvica tambm algo que tende a auto-reforar-se. A desero, a desconfiana, a omisso, a explorao, o isolamento, a desordem e a estagnao intensificam-se reciprocamente em um miasma sufocante de crculos viciosos (ibidem). O determinismo histrico-cultural aqui difundido d-nos a sensao de impotncia tanto nas tentativas de reforma institucional quanto na construo de capital social, especialmente em regies onde mudanas sociais podem ser bem-vindas, do ponto de vista social, como o caso que estamos a discutir. A questo ento se recoloca: como sociedades como a piauiense podem almejar mudana social? Seria possvel vencer de alguma forma o determinismo intrnseco viso de Putnam6 ? O argumento neo-institucionalista de Evans (1996a; 1996b) quanto possibilidade de construo de capital social, mesmo em circunstncias aparentemente desfavorveis, parece bem mais otimista. O autor assume que o estoque de capital social no pr-requisito bsico para a sua formao. A aplicao imaginativa de tecnologias simples e atuao eficiente das instituies pode
6 interessante notar que Putnam reconhece essa postura

e nas suas concluses reclama mudana institucional justamente o papel de vencer a fora da dependncia de trajetria (PUTNAM, 1993).

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compensar deficincias existentes. Essa perspectiva focaliza a possibilidade de desenvolvimento de sinergia entre Estado e sociedade. Em sua abordagem, a sinergia geralmente combina complementaridade e insero e sua realizao possvel mesmo em condies adversas. Nesse sentido, concentra sua argumentao na autonomia do Estado, na sua importncia para o fomento da participao cvica e o prprio desenvolvimento de uma determinada regio. A idia de autonomia inserida formulada por esse autor fundamenta-se na interao entre forte tradio burocrtica das instituies pblicas e participao da comunidade, baseada em normas de confiana e cooperao. A autonomia do Estado, por sua vez, assegurada por meio de um rgido aparato burocrtico, que viabiliza a elaborao de polticas pblicas, bem como redimensiona-as e torna-as exeqveis em contexto de insero, por meio das relaes e regras informais de confiana e cooperao estabelecidas. Segundo o autor, nem a coerncia coesiva nem a insero deveriam funcionar de forma isolada. A coeso interna sem insero no pode servir, pois carece no s do necessrio entendimento sobre o que pode ser feito, mas tambm de aliados para ajudar na implementao. Sem coeso interna, a insero torna-se a base para a desorganizao mais do que uma fonte de entendimento e implementao de aes. Somente a combinao contraditria dos dois a que chamo autonomia inserida pode fornecer os bens pblicos (Evans apud ABU-EL-HAJ, 1999a, p. 74). Novamente a questo recoloca-se: como pensar em insero, sinergia e autonomia inserida em contexto de debilidade tcnica, hierarquizao das relaes polticas e predao? Segundo Evans, a credibilidade do Estado, especialmente nos pases em desenvolvimento, tem sido intensamente questionada e a sinergia mais facilmente adotada em sociedades caracterizadas por estrutura social igualitria e com burocracia estatal coerente (EVANS, 1996a, p. 119). Mais ainda, segundo Tendler (1995), a descrena na formao de capital social dentro do Estado, em decorrncia de prvio histrico de governos corruptos, tem-se tornado rotina. Ento, como confiar que tais governos empenhar-se-o em desenvolver tticas eficientes de programas voltados ao bem pblico e incentivar a participao da comunidade? Nesse contexto, os movimentos sociais e grupos associativos tm sido construdos com o objetivo de protestar contra os maus servios governamentais e exigir mais eficincia, e a formao de capital social tem-se relacionado geralmente a organizaes completamente autnomas em relao ao Estado. nesse vis que as organizaes no-governamentais (ONGs) ganham evidncia e tornam-se as melhores alternativas para formao de capital social. So vistas como instituies mais prximas da populao-alvo e seus dirigentes e funcionrios, considerados mais eficientes e comprometidos na elaborao e execuo de programas sociais voltados para os segmentos mais empobrecidos e vulnerveis da sociedade. Segundo Raichelis (2000), o movimento em torno da desregulamentao do papel do Estado na economia e na sociedade contribuiu, em certa medida, para a propagao da transferncia de parcela das responsabilidades do Estado para as comunidades organizadas. Desse modo, admitese a existncia de parceria entre ONGs e organizaes governamentais (OGs), em que aquelas assumem funes de cunho social supostamente exercidas pelo Estado. No entanto, como pondera a autora, essa idia de parceria tem provocado aguda polmica entre as ONGs, sobretudo naquelas que se originaram da resistncia aos governos autoritrios. Suas concepes ideolgico-polticas e prtica social privilegiam a extenso dos direitos sociais e polticos. Outra questo em debate, decorrente da aluso de interao entre ONGs e OGs, refere-se ao exerccio de construo de capital social e eficincia dessas organizaes. As ONGs enfatizam, principalmente, o compromisso de trabalhar pela causa pblica de modo eficaz e desinteressado (sem fins lucrativos), enquanto as OGs questionam a eficincia daquelas no que se refere ao raio de alcance dos seus servios e seu carter particularista. Nesse sentido, as OGs julgam ter melhores condies para servir a comunidade. Finalmente, Granovetter (1992), em reforo concepo de capital social enquanto fator produtivo, considera que esse tipo de capital favorece tanto na formao quanto no sucesso das instituies econmicas. As atividades econmicas, particularmente nas grandes empresas, so coordenadas por grupos de pessoas, ao invs de indivduos isolados. A verso de individualismo metodolgico que dominou a economia moderna, aos poucos, cede lugar a um perfil de ao econmica formada por estruturas de relaes scio-polticas, em que todos os atores esto inseridos.

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Passa-se a ver o capital social, de fato, como um diferencial na edificao de grandes empreendimentos. Ainda segundo Granovetter, em condies tcnicas semelhantes os resultados podem diferir dramaticamente se as relaes interpessoais que se estabelecem entre os indivduos de uma dada comunidade sustentam-se por laos de confiana. Entretanto, o grande dilema continua a ser quanto formao de capital social, especialmente nos pases em desenvolvimento, marcados por governos descomprometidos com o bem-estar social e, portanto, sem qualquer disposio para investir em programas de incentivo prtica de participao cvica. A prpria insatisfao popular compromete o desenvolvimento de sinergia entre as esferas pblica e privada, devido falta de confiana predominante entre esses dois setores. A questo prtica passa ento a ser se a nova concepo de gesto pblica no Estado brasileiro, em que se delega poderes esfera da sociedade civil organizada para fiscalizar as aes governamentais, aponta alternativas de resoluo do problema de criar capital social em ambientes hierarquizados social e politicamente. V. HERANA HISTRICA E MUDANA INSTITUCIONAL: PRINCPIOS PARA UMA NOVA AGENDA POLTICA Uma das principais lies contemporneas da Cincia Poltica diz respeito ao estudo das instituies e do modo como so afetadas pela histria e pelo contexto social e como, a partir dessas restries, podem ser mudadas (NORTH, 1990). No que se convencionou denominar neoinstitucionalismo, a preocupao terica bsica decorre da constatao de que a herana histrica, enquanto tal, penetra as instituies, estabelece culturas organizacionais resistentes mudana, fomenta grupos de interesse dispostos a lutar pela manuteno de seu status quo e, finalmente, orienta os agentes individuais, que pautam seu comportamento pelas normas vigentes em um determinado perodo. Nesse contexto, a mudana vista como algo dispendioso do ponto de vista da mobilizao de recursos sociais e polticos para sua concretizao, sujeita ainda a uma dependncia de trajetria (FERNANDES, 2002). Alm disso, embora possase induzir por meio de reformulaes no desenho institucional de uma determinada sociedade, no s leva tempo para consolidar-se como supe certos pr-requisitos que a ajudam a deslanchar no curto prazo e a consolidar-se em perspectiva mais longa. Na viso mais recente da literatura, um desses pr-requisitos justamente o estoque de capital social previamente existente. Ele tenderia a gerar como subproduto confiana e reciprocidade entre os indivduos uma diminuio dos custos de transao e das externalidades negativas decorrentes do exerccio do poder , reforando ainda as caractersticas de cumprimento de contratos e de estabilidade nas regras governamentais, geradoras de efeitos positivos para a sociabilidade em geral e para o desenvolvimento econmico em particular. Como vimos, o suposto por trs do conceito o da existncia de uma comunidade cvica, caracterizada pela participao ativa dos seus cidados na vida pblica, desde as associaes desportivas at reunies em que so decididas questes relativas vida particular de cada um. Poderamos falar no ideal rousseausta de uma comunidade que se rene para conhecer a sua vontade geral, ou, na terminologia tocquevilliana, que conhece o interesse bem compreendido, ponto em que o interesse individual reconcilia-se com o da comunidade. Cidadania, mundo pblico aberto discusso, alto nvel de associativismo, relaes de confiana e reciprocidade disseminadas na sociedade, relaes individuais no segmentadas; para alm do grupo social familiar e, finalmente, experincia de governo comunal, em que a participao popular a tnica e a informao circula sem grandes barreiras, portanto, a custos no proibitivos: eis a descrio aproximada de uma comunidade cvica dotada de alto nvel de capital social, em que provavelmente existe bom governo, bom desempenho institucional e, como conseqncia dos anteriores, bom nvel de desenvolvimento econmico. Como mostrado anteriormente, estamos diante de uma descrio antittica ao quadro de herana histrica que descrevemos como tendo sido herdado pela sociedade piauiense. Mais ainda, mesmo quando se leva em considerao a capacidade de organizao da sociedade civil, h diversos problemas a serem superados. O advento de repblicas locais (VIANNA & CARVALHO, 2000), cujo trao bsico seria a forte vida associativa e participao nas decises pblicas, ainda algo distante da realidade estadual. De que modo ento pensar uma agenda de mudanas, como entender efetivamente as possibilidades de desenvolvimento de uma

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sociedade desigual, hierrquica e oligrquica? A alternativa que se vislumbra decorre dos trabalhos de Fox (1994; 1995; 1996), que estabelece a idia construo poltica do capital social, que atribui a trs fatores, como descreve de modo resumido Abu-el-Haj: o primeiro associado natureza das elites polticas predominantes no Estado. A ocupao das instituies por alguns reformistas criaria condies favorveis a uma interveno poltica construtiva do Estado. O segundo que consiste na histria de lutas, na ideologia e na misso concebida pelos diversos atores polticos envolvidos nas mobilizaes coletivas influencia o carter pragmtico e a viabilidade das reformas propostas. O terceiro fator, elementochave no xito da mobilizao, a experincia de vida das lideranas, relacionada ao princpio de mutao e conservao da energia social apresentado por Hirschman (ABU-EL-HAJ, 1999a, p. 76). Nesse sentido, na presena de capitalistas sociais (elites autoritrias), os reformistas baseados no Estado e os reformistas localizados na sociedade seriam fundamentais para as perspectivas de mudana social, pois, do embate entre eles, poderiam decorrer as condies propcias disseminao da ao coletiva horizontal, necessria reverso da longa experincia de desigualdade experimentada no Estado. Por enquanto, a pesquisa emprica7 sobre os conselhos gestores de poltica pblica no tem apontado a existncia de tais atores; ao contrrio, exceo da capital do Estado, nas demais regies o impacto da descentralizao tem fomentado, muitas vezes, a ampliao das possibilidades de malversao dos recursos pblicos. Em largas linhas, talvez seja possvel mesmo dizer que o processo de descentralizao no Piau claudica diante das dificuldades impostas por circunstncias, gerais e/ou especficas, relativas ao subsistema poltico estadual. Dessa maneira, ao menos por enquanto, parece improvvel que os efeitos de disseminao de novas prticas polticas e de mudanas institucionais mais gerais sejam capazes de reverter o modus operandi da poltica estadual e, ao mesmo tempo, o modus vivendi da sua populao.

7 Trata-se do projeto Novas Dinmicas Institucionais?

Descentralizao e Participao Poltica em Teresina, PI, financiado pelo CNPq (Conselho Nacional de Pesquisa), que tem analisado a participao poltica da sociedade civil da capital piauiense em vrios conselhos gestores e de direitos (Criana e Adolescente, Assistncia Social, Meio Ambiente, Educao e Sade), bem como a experincia local de oramento participativo.

Washington Lus de Sousa Bonfim (wbonfim@uol.com.br) Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), bolsista do CNPq e Professor do Mestrado em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Piau (UFPI). Irismar Nascimento da Silva (irismars@uol.com.br) graduada em Cincias Sociais pela Universidade Federal do Piau (UFPI) e mestranda em Sociologia na Universidade Federal do Cear (UFCE). REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ABRUCIO, F. 1998. Os bares da federao. Os governadores e a redemocratizao brasileira. So Paulo : Hucitec. ABRUCIO, F. & COSTA , V. 1998. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro.Srie Pesquisas, n. 12. So Paulo : Fundao Konrad Adenauer. ABU-EL-HAJ, J. 1999. A mobilizao do capital social no Brasil. O caso da reforma sanitria no Cear. So Paulo : Annablume. _____. 1999. O debate em torno do capital social : uma reviso crtica. BIB, Rio de Janeiro, n. 47, p. 65-79, 1 semestre. ARRAIS, R. 2000. Elites polticas e oligarquias no Piau, 1982-1995. Campinas. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica). Universidade Estadual de Campinas. ARRETCHE, M. T. S. 1999. Polticas sociais no Brasil : descentralizao em um Estado federativo. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 14, n. 40, p. 111-141, 2 semestre.

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 109-123 NOV. 2003


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