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atores, dinmicas participativas e efetividade

Conferncias Nacionais

Organizadores

Leonardo Avritzer Clvis Henrique Leite de Souza

As conferncias nacionais, um dos mecanismos participativos mais importantes do Brasil, consolidam-se e se fortalecem como espaos de debate, concertao, construo de consensos, estabelecimento de pactos e correo de rumo das polticas pblicas. Elas possibilitam a participao de atores tradicionalmente excludos dos espaos de atuao poltica. O processo de dilogo e compartilhamento de decises entre atores da sociedade civil e governos municipais, estaduais e federal, envolvidos nos mais diversos temas abordados nas conferncias, um dos grandes avanos da democracia brasileira. Pode-se afirmar que as mais importantes e bem-sucedidas polticas e aes do governo federal nos ltimos dez anos foram originadas ou aperfeioadas nos debates realizados nas conferncias. O sentido principal dos instrumentos de gesto participativa ampliar a base de conhecimento, planejamento e sustentao das polticas pblicas, que, cada vez mais, deixam de ser um assunto reservado a especialistas e tornam-se patrimnio de toda a sociedade. No processo de consolidao dos avanos democrticos e da gesto pblica no Brasil, o papel desempenhado pelo Ipea na formao de uma rede de pesquisadores tem proporcionado importantes contribuies para a reflexo a respeito dos desafios, inovaes e solues necessrias para o fortalecimento da participao social como mtodo de governo e poltica de Estado. Os textos apresentados nesta publicao sobre conferncias nacionais so de enorme relevncia nesta direo. Com base em experincias concretas, debates, estudos e pesquisas, o governo federal trabalha fortemente para a instituio de uma poltica e um sistema nacional de participao social, concretizados na articulao, na integrao e no fortalecimento dos mecanismos de participao social. As contribuies advindas de estudos como os apresentados neste livro incidiro sobre os esforos do governo federal para o fortalecimento da democracia e dos espaos de cidadania ativa. Gilberto Carvalho Ministro-chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica

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Conferncias Nacionais

Organizadores

Leonardo Avritzer Clvis Henrique Leite de Souza

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br

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Conferncias Nacionais

Organizadores

Leonardo Avritzer Clvis Henrique Leite de Souza

Braslia, 2013

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013

Conferncias nacionais : atores, dinmicas participativas e efetividades / organizadores: Leonardo Avritzer, Clvis Henrique Leite de Souza.- Braslia : Ipea, 2013. 297 p. : grfs., tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-178-6 Participao Social. 2. Conferncias. 3. Brasil. I. Avritzer, Leonardo. II. Souza, Clvis Henrique Leite de. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 323.042

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Sumrio

Apresentao.........................................................................................7 introduo.............................................................................................9 Parte I Caracterizao e dinmica das conferncias nacionais CAPTULO 1 CONFERNCIAS TPICAS E ATPICAS: UM ESFORO DE CARACTERIZAO DO FENMENO POLTICO........................................25
Clvis Henrique Leite de Souza Isadora Araujo Cruxn Paula Pompeu Fiuza Lima Joana Luiza Oliveira Alencar Uriella Coelho Ribeiro

CAPTULO 2 A QUE VIERAM AS CONFERNCIAS NACIONAIS? UMA ANLISE DOS OBJETIVOS DOS PROCESSOS REALIZADOS ENTRE 2003 E 2010...........53
Clvis Henrique Leite de Souza

CAPTULO 3 PARTICIPAO E DELIBERAO NAS CONFERNCIAS DE SADE: DO LOCAL AO NACIONAL..........................................................73


Cludia Feres Faria Isabella Loureno Lins

Captulo 4 CONFERNCIA NACIONAL DE POLTICA PARA AS MULHERES: INTERAES DISCURSIVAS E IMPLICAES PARA A LEGITIMIDADE EPISTMICA......................................................................95
Alfredo Ramos

Parte II Perfil dos participantes de conferncias nacionais Captulo 5 CONFERNCIAS NACIONAIS: AMPLIANDO E REDEFININDO OS PADRES DE PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL..................................125
Leonardo Avritzer

Captulo 6 CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS E INCLUSO PARTICIPATIVA.........141


Eleonora Schettini Martins Cunha

Captulo 7 REPRESENTAO POLTICA E CONFERNCIAS: ESTABELECENDO UMA AGENDA DE PESQUISA.....................................................................173


Debora Rezende de Almeida

Parte III Efetividade das conferncias nas polticas do governo federal CAPTULO 8 CONTEXTO POLTICO, NATUREZA DA POLTICA, ORGANIZAO DA SOCIEDADE CIVIL E DESENHO INSTITUCIONAL: ALGUNS CONDICIONANTES DA EFETIVIDADE DAS CONFERNCIAS NACIONAIS.......207
Viviane Petinelli

captulo 9 CONFERNCIAS NACIONAIS E POLTICAS PBLICAS PARA GRUPOS MINORITRIOS...........................................................................243


Thamy Pogrebinschi

CAPTULO 10 CONFERNCIAS NACIONAIS COMO INTERFACES SOCIOESTATAIS: SEUS USOS E PAPIS NA PERSPECTIVA DE GESTORES FEDERAIS................279
Clvis Henrique Leite de Souza Roberto Rocha Coelho Pires

Notas biogrficas ...........................................................................299

APRESENTAO

Este livro busca refletir sobre as conferncias nacionais e suas implicaes. Estes processos participativos que promovem o dilogo entre Estado e sociedade nos trs nveis da Federao vm sendo estudados por diversas instituies de pesquisa, que, de forma colaborativa, unem esforos nesta produo conjunta. A parceria do Ipea com diferentes instituies possibilita a publicao desta obra: Conferncias nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade. A Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea contou com a colaborao do Projeto Democracia Participativa (PRODEP), do Departamento de Cincia Poltica (DCP) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); do Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (Plis); do Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC); e do Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Em consonncia com sua misso, o Ipea gera conhecimento, fomenta novos estudos e agora d mais um passo na disseminao de pesquisas a respeito de conferncias nacionais. O intuito contribuir com o aperfeioamento destes importantes processos de ampliao da participao social no ciclo de polticas pblicas no Brasil. Nesse percurso, foram e sero fundamentais as parcerias com a Secretaria Nacional de Articulao Social (SNAS), da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR), e com a Diretoria de Gesto do Ciclo de Planejamento (DECIP), da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Percebendo a lacuna de informaes a respeito desses processos participativos, a equipe da Diest iniciou um projeto de pesquisa sobre o fenmeno das conferncias em agosto de 2011 a partir de um esforo de coleta e sistematizao de dados, j disponibilizado no stio Participao em Foco.1 Em paralelo, a parceria com o PRODEP ativou uma rede de pesquisa na oficina Conferncias nacionais: evoluo, caractersticas e efetividade. Na sequncia, ocorreu a produo de diferentes reflexes a respeito da efetividade destas instituies participativas, publicadas no primeiro semestre de 2012 como Textos para Discusso do Ipea. No segundo semestre, enquanto organizava os dados no relatrio de pesquisa Ampliao da participao na gesto pblica: um estudo sobre conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2011,2 a equipe da Diest, em conjunto com a
1. Ver: <http://www.ipea.gov.br/participacao>. 2. Souza, C. et al. Ampliao da participao na gesto pblica: um estudo sobre conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2011. Braslia: Ipea, 2013.

SNAS, realizou na reunio do Frum Governamental de Participao Social uma oficina com integrantes das comisses organizadoras de conferncias, que gerou a Nota Tcnica Fatores crticos de sucesso na organizao de conferncias nacionais.3 Em meio s discusses a respeito do sistema e da poltica nacional de participao, coordenadas pela SNAS, as reflexes sobre conferncias se somaram s elaboradas sobre outras instituies participativas para dilogo com a equipe da SPI, gerando a Nota Tcnica Consideraes sobre a integrao das instituies participativas ao ciclo de gesto de polticas pblicas: subsdios formulao de um sistema de participao.4 Atualmente, o trabalho segue com a produo de artigos analisando os dados sistematizados, com novos estmulos s redes de pesquisa e com um horizonte que sinaliza a busca da compreenso das interaes entre diferentes instituies participativas, como o caso da produo em curso do catlogo Prticas de monitoramento de deliberaes de conferncias e planos setoriais. Mas, por hora, segue-se a divulgao deste livro que, em si, traz novos conhecimentos sobre o funcionamento do Estado e de suas instituies polticas. Marcelo Crtes Neri Presidente do Ipea

3. Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Fatores crticos de sucesso na organizao de conferncias nacionais. Braslia: Ipea, 2012a. (Nota Tcnica, n. 2). 4. Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Consideraes sobre a integrao das instituies participativas ao ciclo de gesto de polticas pblicas: subsdios formulao de um sistema de participao. Braslia: Ipea, 2012b. (Nota Tcnica, n. 3).

INTRODUO

CONFERNCIAS NACIONAIS: ENTENDENDO A DINMICA DA PARTICIPAO NO NVEL NACIONAL Leonardo Avritzer Clvis Henrique Leite de Souza

1 INTRODUO

As conferncias nacionais, mesmo tendo sido criadas na dcada de 1930, podem ser consideradas uma novidade na participao social no Brasil, pois relevam traos da dinmica participativa em nvel nacional. At 2002, as principais formas de participao social no pas oramento participativo, conselhos e planos diretores estavam claramente situadas em nvel municipal, no qual elas haviam surgido e se mostrado exitosas (Avritzer, 2010; Pires, 2011). No entanto, um conjunto importante de dvidas pairava acerca da possibilidade de estender as experincias participativas para alm do nvel local (Faria, 2005). Estas dvidas estavam relacionadas com o problema do aumento da escala, que implica a organizao de um sistema de participao nos nveis estadual e federal. O que emerge do debate sobre participao no Brasil nos ltimos anos a percepo de que parte dessas dvidas est superada, em especial, devido ao potencial impacto das conferncias no sistema poltico do pas. Este livro1 rene o esforo de pesquisa de diferentes autoras e autores que se dedicaram a compreender as formas de funcionamento e os resultados destes processos participativos. Foram mltiplas as metodologias empregadas, desde a pesquisa documental, passando pela anlise exploratria de dados e pela aplicao de questionrio, at a observao de campo. Abordagens quantitativas e qualitativas contriburam com o processo de anlise do fenmeno poltico que se expandiu recentemente tanto na mobilizao social como na diversificao temtica colocada em pauta. A primeira parte desta obra composta por captulos que buscam a compreenso da forma de funcionamento das conferncias, contribuindo com a caracteriza1. A organizao deste livro uma parceria da equipe da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea com a equipe do Projeto Democracia Participativa (PRODEP), do Departamento de Cincia Poltica (DCP) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) esta financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG) no Projeto no 15172: Dinmica da Participao Local no Brasil.

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o deste tipo peculiar de processo participativo de escala nacional. Clvis Souza, Isadora Cruxn, Paula Lima, Joana Alencar e Uriella Ribeiro delimitam caractersticas destes processos em Conferncias tpicas e atpicas: um esforo de caracterizao do fenmeno poltico. Clvis Souza mapeia os objetivos declarados nos atos normativos de conferncias em A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre 2003 e 2010. Cludia Faria e Isabella Lins sintetizam a dinmica deliberativa em diferentes nveis conferenciais com Conferncias locais, distritais e municipais de sade: mudana de escala e formao de um sistema participativo e deliberativo de polticas pblicas. Alfredo Ramos aborda aspectos peculiares da interao nas conferncias em Conferncia Nacional de Poltica para as Mulheres: interaes discursivas e implicaes para a legitimidade epistmica. A segunda parte apresenta trabalhos com informaes preciosas a respeito do perfil dos participantes das conferncias e das possveis consequncias da abertura participao nestes processos nacionais de formulao de polticas pblicas. Leonardo Avritzer identifica tendncias destes processos com Conferncias nacionais: ampliando e redefinindo os padres de participao social no Brasil. Eleonora Cunha aponta o potencial inclusivo das conferncias em Conferncias de polticas pblicas e incluso participativa. Dbora Almeida trata das implicaes da incluso de sujeitos polticos nestes espaos pblicos em Representao poltica e conferncias: os desafios da incluso da pluralidade. Na terceira parte, esto trabalhos direta ou indiretamente relacionados com a questo da efetividade das conferncias. Viviane Petinelli analisa o impacto dos processos no Executivo em Contexto poltico, natureza da poltica, organizao da sociedade civil e desenho institucional: alguns condicionantes da efetividade das conferncias nacionais. Thamy Pogrebinschi trata dos efeitos no Legislativo com Conferncias nacionais e polticas para grupos minoritrios. Clvis Souza e Roberto Pires trazem as vises de gestores pblicos em Conferncias nacionais como interfaces socioestatais: seus usos e papis na perspectiva de gestores federais. Esta introduo apresenta possveis interpretaes para as contribuies contidas nos captulos deste livro, visando entender, com base na anlise das conferncias, a dinmica da participao em nvel nacional. Por isso, organiza a narrativa de maneira similar disposio dos captulos, sabendo-se que os trabalhos apresentam diferentes aspectos do fenmeno e contribuem de mltiplas formas com a anlise. Inicia-se com o reconhecimento de sua importncia e avana-se para uma caracterizao das conferncias nacionais. A seguir, parte-se para a identificao do perfil de seus participantes e para a discusso a respeito da efetividade destes processos participativos. Alm disso, nesta apreciao, consideram-se as diferenas de organizao e impacto das conferncias entre reas de polticas pblicas, bem como levantam-se elementos que podem contribuir com a renovao do debate na teoria democrtica.

Introduo

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2 IMPORTNCIA E CARACTERIZAO DAS CONFERNCIAS NACIONAIS

As conferncias nacionais existem no Brasil desde a dcada de 1930, quando Getlio Vargas convocou as primeiras conferncias de sade e de educao.2 Desde ento, at 2012, ocorreram no Brasil 128 conferncias, das quais 87 foram realizadas entre 2003 e 2012 ou seja, 67% das conferncias ocorreram nos ltimos dez anos. Neste perodo, participaram aproximadamente 7 milhes de pessoas, segundo estimativas que consideram apenas a populao adulta do pas. A expanso expressa pela dimenso quantitativa da participao se traduz em consequncias que tambm so importantes, a saber, a capacidade das conferncias de pautar algumas importantes inovaes introduzidas pelo governo federal. Entre elas, cabe mencionar a criao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), alm de deliberaes importantes incorporadas no Plano Nacional de Polticas para as Mulheres e no Programa Nacional de Direitos Humanos. As conferncias nacionais tambm podem ser consideradas importantes pela capacidade de estabelecer pontos de veto sobre determinadas polticas do governo. Mencione-se o bloqueio da proposta do Ministrio da Sade que pretendia introduzir as chamadas fundaes estatais de direito privado na prestao de servios de sade, objeto de deliberaes contrrias tanto na 13a como na 14a Conferncia Nacional de Sade. Assim, seja em sua capacidade propositiva, seja em sua capacidade de veto, as conferncias se tornaram uma arena central de discusso em diferentes reas de polticas pblicas. Uma vez que se percebe que as conferncias nacionais se tornaram uma realidade no Brasil, uma srie de perguntas vem tona. Uma delas como caracterizar as conferncias, diante da multiplicidade de experincias. Diversas perspectivas aparecem nos captulos deste livro. Na contribuio de Souza et al., h um esforo de caracterizao do fenmeno com base na compilao da literatura sobre conferncias. Em seus captulos, tanto Avritzer como Faria e Lins entendem as conferncias como uma forma de conexo entre os processos participativos locais e nacionais. O captulo de Souza amplia a viso a respeito destes processos quando mapeia os objetivos e revela que, alm de formularem propostas, as conferncias agendaram questes, analisaram situaes e fortaleceram a participao. Pogrebinschi destaca o papel das conferncias como facilitadores das agendas do governo federal no Congresso Nacional. Souza e Pires tambm entram neste debate ao trazerem o entendimento das conferncias como interfaces socioestatais. O ponto de partida para entender as conferncias nacionais tentar caracteriz-las de maneira mais clara e, ao mesmo tempo, tentar especificar quem so os participantes e quais so os principais processos deliberativos que ali tm lugar. Tendo como base o esforo de caracterizao dos captulos deste livro,
2. Para retomar a gnese das conferncias, ver o captulo de Souza et al., neste livro.

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possvel propor uma delimitao do que so conferncias nacionais: constituem uma forma participativa de criao de uma agenda comum entre Estado e sociedade que ocorre a partir da convocao do governo federal. Elas possuem etapas preparatrias e geram um documento publicado e encaminhado pelo governo. Tm impacto, ainda que diferenciado, nas polticas pblicas coordenadas pelo Executivo e nos projetos de lei apresentados no Congresso Nacional. necessrio especificar melhor quem so os atores e quais so as possveis consequncias das conferncias nacionais para entender os principais elementos desta delimitao.
3 PERFIL DOS PARTICIPANTES DE CONFERNCIAS NACIONAIS

Quando as conferncias foram analisadas, sob a perspectiva de quem so seus participantes, foram encontradas informaes muito relevantes nos dados do questionrio aplicado em amostra da populao brasileira.3 Participam das conferncias nacionais em torno de 6,5% da populao adulta do pas. O participante tpico das conferncias uma participante, isto , uma mulher, com quatro anos de escolaridade e uma renda que varia de 1 a 4 salrios mnimos (SMs). Este tambm o perfil majoritrio em outras instncias de participao no Brasil, em particular, no oramento participativo (Baierle, 2000). Observando-se comparativamente os dados das conferncias nacionais, percebe-se que a participao ocorre em patamares prximos mdia da populao no que diz respeito renda e escolaridade. Mas cabe observar, como fazem os captulos de Cunha e Almeida, que h tambm uma estratificao medida que se passa dos nveis locais para o nvel nacional. Na etapa local das conferncias, 24,5% dos participantes possuem ensino fundamental completo ou incompleto, enquanto na etapa nacional esta porcentagem sobe ligeiramente para 31,6%. No entanto, quando se agregam os dados daqueles que possuem ensino superior e ps-graduao, percebe-se que este segmento passa de 37,2% dos participantes na etapa local para 57,9% na etapa nacional. Algo semelhante ocorre com a renda. A participao dos setores com renda entre 1 e 2 SMs e entre 4 e 6 SMs decresce nas etapas nacionais, ao passo que aumenta a participao dos setores com renda entre 2 e 4 SMs. Estes dados sugerem que esto mais presentes na etapa nacional das conferncias setores ligeiramente acima da mdia de renda nacional, que de 2 SMs. Como revelam os dados dessa pesquisa, contidos nos captulos de Almeida, Avritzer e Cunha, as conferncias tm atrado segmentos significativos da sociedade em todas as suas etapas. Nas etapas locais, a participao destes segmentos tende a ser muito prxima da renda e da escolaridade mdia da populao, ao passo que nas etapas nacionais percebe-se uma predominncia de pessoas com renda e escolaridade mais altas. No entanto, para discutir o efeito democratizante das conferncias, talvez o mais importante seja analisar seu impacto nas polticas do governo federal.
3. Os detalhes sobre a pesquisa se encontram no captulo de Avritzer.

Introduo

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4 EFETIVIDADE DAS CONFERNCIAS NAS POLTICAS DO GOVERNO FEDERAL

Da observao do fenmeno emerge a questo sobre quo efetivas so as conferncias nacionais. Entende-se aqui efetividade como uma relao entre as deliberaes formuladas no interior de instncias de participao e seu encaminhamento em diferentes esferas do governo, tal como mostrado em livro publicado pelo Ipea (Pires, 2011). Sabe-se que algumas importantes deliberaes de conferncias se tornaram polticas de governo. Mas tambm perceptvel que muitas no foram efetivadas. O desafio analtico, portanto, entender a influncia que as conferncias tm sobre o governo. Nesse sentido, pode-se pensar ao menos duas dimenses de efetividade. De um lado, pode-se investigar a influncia das conferncias sobre o Executivo, tal como Souza e Pires fazem em seu captulo. Os autores, olhando para o conjunto de programas federais e suas interfaces com a sociedade, mostram um baixo uso das conferncias, ainda que este dado possa ser relativizado, como faz o captulo de Petinelli, que trata da influncia das conferncias na formulao de diretrizes para reas especficas. De outro lado, cabe buscar o efeito das conferncias sobre o Legislativo. Pogrebinschi revela que o impacto das conferncias pode estar ocorrendo fundamentalmente na capacidade de influenciar a agenda do Congresso Nacional. Ambas as dimenses de anlise da efetividade parecem cruciais ao debate, mesmo que ainda seja necessrio aprimor-las metodologicamente. No que diz respeito opinio dos participantes sobre a efetividade das conferncias, os resultados apresentados no captulo de Avritzer so significativos. Uma pequena parcela dos respondentes (5,6%) do questionrio aplicado afirmou que as deliberaes das conferncias nacionais so sempre implementadas pelo governo. Alm desse dado sobre a percepo da no implementao, chama ateno na pesquisa a proporo de pessoas que afirmou que o governo realiza parcela pequena de deliberaes. A porcentagem das pessoas que optaram por esta resposta considervel (18,2%) e se aproxima da porcentagem de respondentes que afirmaram que o governo implementa um nmero mdio de deliberaes (19,6%). Assim, o que se pode afirmar que existe, na percepo dos participantes de conferncias, a impresso de que o encaminhamento das propostas aprovadas no constitui um processo quase automtico, como foi o caso em outras experincias participativas, como o oramento participativo. Esta constatao condizente com os desafios da gesto de processos participativos, tendo em vista que diversas propostas aprovadas em conferncias no podem ser encaminhadas imediatamente, seja por impedimentos legais ou oramentrios, seja por constrangimentos programticos, ou mesmo por algumas ideias serem contraditrias entre si. Outra maneira de tratar da efetividade conhecer a percepo dos gestores de programas do governo federal sobre o uso das conferncias. No captulo de Souza e Pires,

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

h uma sistematizao de informaes gerenciais do Ministrio do Planejamento sobre avaliao de programas federais. Analisou-se questionrio em que se perguntava a gestores de diversos setores se o programa pelo qual ele era responsvel possua formas de promoo da participao social. Em caso de resposta positiva, foi perguntado qual tipo de interface socioestatal era utilizada. Entre as opes de resposta, estavam as conferncias nacionais. O resultado sobre o uso de interfaces foi a seguinte: entre os 399 programas cujos gestores declaram possuir alguma interface socioestatal, 15% utilizaram as conferncias como forma de relao com a sociedade. Quando se separam os programas por reas de poltica, possvel notar a diferena de utilizao das conferncias nos diferentes setores do governo. Entre os programas da rea de garantia de direitos, 41% utilizaram conferncias como interface socioestatal. Na rea de polticas sociais, 26% dos programas se valeram das conferncias na relao com a sociedade. Estes dados revelam o uso das conferncias pelos programas federais, sem que seja avaliada especificamente a incorporao das propostas de conferncias na concepo e realizao do programa. Essa anlise sobre o uso das conferncias ampliada no captulo de Petinelli, que trata da efetividade de algumas conferncias especficas. A autora utiliza um misto de tcnicas quantitativas e qualitativas para analisar a efetividade dos resultados de conferncias nacionais em trs reas: cincia e tecnologia; pesca; e poltica para as mulheres. Ela mostra que, no caso da cincia e tecnologia e da pesca, 40% das deliberaes foram incorporadas de alguma forma na poltica dos ministrios. No caso das polticas para as mulheres, a incorporao foi de 39 das 54 propostas aprovadas na conferncia ou seja, 72% das deliberaes foram consideradas de alguma maneira na elaborao do Plano Nacional de Poltica para as Mulheres. Com outra perspectiva, mas tambm pensando a efetividade das conferncias, o captulo de Pogrebinschi demonstra uma convergncia entre iniciativas de lei existentes no Congresso Nacional e proposies feitas nas conferncias nacionais. O estudo constata que 4,3% dos projetos iniciados e 12,5% das propostas de emenda Constituio, perfazendo um total de 4,55% das iniciativas dos legisladores, tiveram relao direta com diretrizes aprovadas nas conferncias nacionais. Ainda que se possa relativizar estes dados supondo-se superposies entre as agendas do Executivo e do Legislativo e as diretrizes das conferncias, que podem expressar reivindicaes histricas de determinados grupos sociais , o dado indica que as conferncias so potencialmente capazes de movimentar a agenda do Congresso Nacional. Com os estudos apresentados no livro, ainda que no se possa afirmar que as conferncias so plenamente efetivas, no sentido apontado tanto pelos atores sociais quanto pelos atores de governo, h evidncias de que elas so parcialmente efetivas na sua capacidade de movimentar o Executivo e o Legislativo.

Introduo

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Elas parecem influenciar a formao das agendas em diferentes setores do governo, ao inclurem novas questes na pauta do sistema poltico. Este constitui um bom ponto de partida para a discusso sobre seu impacto na teoria democrtica. No entanto, antes de realizar tal reflexo, cabe abordar a questo das diferenas na participao entre reas do governo.
5 AS DIFERENAS DAS CONFERNCIAS ENTRE REAS DE POLTICAS PBLICAS

As conferncias nacionais que ocorreram no Brasil depois da promulgao da Constituio de 1988 fizeram parte, em um primeiro momento, da estrutura gestora de algumas reas de polticas pblicas, tais como assistncia social, direitos da criana e do adolescente e sade. Nestas reas, as conferncias acontecem regularmente desde pelo menos o incio dos anos 1990, com exceo da rea da sade, na qual elas ocorrem no atual formato pelo menos desde a 8 Conferncia, realizada em 1986 (Lima et al., 2005). Em tais setores, estes processos so convocados por decreto presidencial e so realizados nos trs nveis da Federao. Desde a expanso das conferncias, vista a partir de 2003, a forma de organizao destes processos participativos foi diversificada, sendo convocados por decreto, portaria ministerial ou interministerial e resoluo de conselho, alm de terem sido experimentadas etapas com diferentes bases territoriais e at no territoriais, como as conferncias livres, setoriais e virtuais.4 Outro aspecto relevante para a anlise das conferncias diz respeito s diferenas dos resultados da participao nas distintas reas de governo. Pode-se pensar esta questo a partir da prpria trajetria da participao social no Brasil (Avritzer, 2009). Sabe-se que o incio da participao institucionalizada remonta ao movimento de sade nos anos 1980 e, tambm, ao movimento da reforma urbana, na mesma dcada. Posteriormente, ela se expande para a rea de assistncia social e para outras reas de polticas sociais, entre as quais a segurana alimentar. Em todas estas reas, as conferncias nacionais esto fortemente institudas. Ocorrem na sade desde o perodo anterior Constituio de 1988 e tm sido organizadas em outras reas que possuem sistemas gestores, como assistncia social e direitos da criana e do adolescente. No entanto, as conferncias praticamente no tinham lugar em outras reas de polticas sociais e urbanas at pelo menos 2002, quando o Estatuto da Cidade foi aprovado. A ampliao das conferncias, a partir de 2003, deu-se claramente na rea de polticas sociais, com grandes mobilizaes em setores como assistncia social, cidades, sade e segurana alimentar. Vale tambm reconhecer que o prprio mbito das polticas sociais foi ampliado, incluindo questes concernentes s polticas para as mulheres, igualdade racial e s minorias. Em todos estes casos,
4. Ver dados sobre o desenho institucional das conferncias no captulo de Souza et al.

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houve aumento da participao social na elaborao de propostas de polticas pblicas. Assim, pode-se apontar uma tendncia da ampliao das polticas participativas: novas reas no interior das polticas sociais. As especificidades de alguns dos processos so vistas nos captulos de Avritzer, Faria e Lins, Petinelli e Ramos, que analisam a participao em diferentes reas de polticas pblicas. Avritzer discute a relao entre novas e velhas reas da participao nas polticas sociais. Partindo de dados de pesquisa levantados no nvel local, ele supe que a participao no nvel federal se concentra naquelas reas mais organizadas do ponto de vista histrico. Assim, assistncia social, polticas urbanas e sade seriam as reas que poderiam trazer para o nvel nacional a experincia local de mobilizao. No entanto, os dados da pesquisa apontam em duas direes diferentes. As reas nas quais as conferncias apareceram com maior participao foram: assistncia social, cultura, direitos humanos e polticas para as mulheres, que so novas arenas de participao, embora sade e assistncia social tenham sido as reas nas quais os respondentes disseram participar mais intensamente. Isto revela que as conferncias podem estar contribuindo com a expanso da participao para alm de setores com tradio de maior envolvimento social, como o caso de sade e assistncia social. Os captulos de Faria e Lins e de Ramos ajudam a entender dinmicas especficas de algumas conferncias, como polticas para as mulheres e sade. Faria e Lins tratam da organizao das conferncias de sade. As autoras mostram a existncia de grupos de trabalho (GTs) bastante consolidados nos diferentes nveis, alm de grande presena de usurios e ampla adeso dos municpios. Um aspecto que chama ateno a natureza do debate deliberativo na etapa nacional, que, contrariando as recomendaes da comisso organizadora, em sua plenria deliberou pela supresso dos GTs, diminuindo a possibilidade de alterao das propostas. Na anlise, a rea de sade aparece como fortemente mobilizada e tendo a etapa estadual como a mais rica do ponto de vista deliberativo. Alm disso, fortemente institucionalizada, o que abre espao para a divergncia explcita entre representantes sociais e governamentais. Cabe compar-la com a rea de polticas para as mulheres. Nesse sentido, o captulo de Ramos aponta que, de forma semelhante de sade, a conferncia de polticas para as mulheres contou com grande mobilizao municipal e estadual. Mesmo que esta rea no tenha a mesma capilaridade das conferncias de sade, possvel notar uma forte presena municipal, considerando-se que recente a institucionalizao de polticas para as mulheres e a organizao para a participao social. Na anlise, percebe-se que a interao discursiva foi ampliada na etapa nacional da conferncia de polticas para as mulheres, ao contrrio do que ocorreu na conferncia de sade. Dessa forma, pode-se caracterizar a conferncia

Introduo

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de polticas para as mulheres como fortemente participativa e com uma qualidade deliberativa ampliada em sua etapa nacional. Tanto a caracterizao realizada por Faria e Lins quanto a de Ramos reforam as especificidades das diferentes reas de polticas pblicas na promoo da participao social. De um lado, a sade uma rea de poltica na qual a participao social est fortemente institucionalizada, mas com uma pauta conflitiva entre governo e sociedade, como indicado na disputa em torno das fundaes estatais de direito privado. De outro lado, a rea de polticas para as mulheres, que tambm poderia ter uma pauta conflitiva, expressa, antes de tudo, a necessidade de governo e sociedade terem uma agenda comum, tendo em vista que a institucionalidade destas polticas ainda fraca. Assim, pode-se dizer que as conferncias nacionais, enquanto processos participativos, expressam em sua dinmica a diversidade de mobilizao e institucionalizao das reas de polticas pblicas em que so realizadas. O captulo de Petinelli refora essa ideia quando compara trs tipos diferentes de conferncias cincia e tecnologia, pesca e polticas para as mulheres para discutir o nvel de efetividade de cada uma delas. A autora mostra uma efetividade maior das conferncias de polticas para as mulheres, quando comparadas s conferncias de cincia e tecnologia e de pesca. As especificidades das reas e a mobilizao social no tema parecem influenciar tanto a forma de realizao dos processos participativos como os resultados em termos de impacto na gesto das polticas. Diante dos resultados apresentados nos captulos deste livro, possvel propor elementos para a anlise das conferncias em relao sua influncia no governo. De incio, cabe investigar a rea em que a conferncia realizada, pois diferentes so os usos e o potencial de influncia destes processos nos distintos setores do governo. Tambm necessrio observar a institucionalizao da rea e o papel da sociedade neste processo de fortalecimento das polticas pblicas, pois a institucionalidade de uma poltica pode indicar a forma como as propostas aprovadas em conferncias sero incorporadas na agenda governamental. Na anlise da efetividade das conferncias, cabe buscar uma relao multifacetada entre a tradio de participao de uma rea especfica, a relao entre a sociedade e o governo, e a disposio do governo de introduzir a participao social na rea.
6 RENOVAO DO DEBATE NA TEORIA DEMOCRTICA

A anlise das conferncias traz elementos que podem renovar o debate a respeito da democracia. perceptvel que as conferncias tm um potencial democratizante no Brasil, expresso em alguns aspectos, a saber: ampliao da relao do governo com a sociedade, em especial na elaborao de agendas para as polticas pblicas; estabelecimento de novas arenas para a discusso de questes de sujeitos polticos historicamente excludos; e estmulo a aes coordenadas entre os

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diferentes membros da Federao. Com isso, a anlise das conferncias tambm pode trazer questes pauta da teoria democrtica, em particular, no que tange escala da participao, ao debate entre maiorias e minorias nas democracias e relao entre participao e representao. As conferncias nacionais j se colocam como um dos maiores experimentos de participao em curso nos ltimos anos. Nesse sentido, trazem de volta a questo da escala na teoria democrtica (Faria, 2005). A teoria democrtica clssica coloca restries para a participao social baseadas na escala (Hamilton, Madison e Jay, 1963). A ideia que fez parte da discusso dos federalistas, retomada por autores como Robert Dahl (1980) e Carole Pateman (1992), supe que impossvel organizar a participao social em territrios amplos e diversificados. A ideia que a participao exige pequenos territrios e baixa complexidade. evidente que as restries que a teoria democrtica clssica coloca para a escala so histrica e territorialmente datadas (Dahl, 1980). Elas esto relacionadas a uma discusso forte, especialmente nos Estados Unidos, em torno principalmente da democracia direta. No entanto, por mais que este debate seja datado, ele continuou atual em algumas concepes de democracia (Przeworski, 2010). As conferncias nacionais colocam trs questes capazes de renovar o debate sobre escala e participao. A primeira delas a falsa diviso entre os nveis local e nacional no desafio da efetivao da participao. Este aspecto foi pautado pela tradio norte-americana de participao local, que traz a exclusividade da representao no nvel nacional, criando a falsa impresso de que este o nico modelo possvel. No entanto, como o captulo de Souza et al. apresenta, as conferncias se caracterizam por um processo participativo escalonado desde o local ao nacional. A participao, neste caso, se d em bases sequenciais que permitem alcanar deliberaes parciais que ento se movem para os nveis seguintes at a etapa nacional. A segunda questo, que j havia aparecido nas reflexes a respeito do oramento participativo, a relao entre regras e escala. Parece bastante claro, no caso brasileiro, que um conjunto de regras pode ajudar a lidar com a questo territorial, assim como com a complexidade das polticas pblicas (Santos, 1998). O mesmo tema aparece agora nas conferncias nacionais. As regras para a participao e escolha de delegados parecem possibilitar o xito de uma forma de participao bastante estendida no territrio. H uma terceira questo bastante interessante em relao escala que aparece nos captulos de Faria e Lins e de Ramos, que em qual nvel o processo deliberativo tem maior qualidade. As anlises apontam para o nvel estadual como a etapa na qual a qualidade da deliberao parece mais sofisticada. Tal constatao coloca interrogaes interessantes para o debate democrtico. Seguindo-se de perto a cartilha da teoria democrtica, seria de se supor que a qualidade da democracia

Introduo

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tanto superior quanto menor a escala (Finley, 1980; Dahl, 1980). No entanto, no difcil perceber que, no caso brasileiro, as cidades pequenas tm fortes controles do sistema poltico sobre a democracia e uma sociedade pouco organizada (Avritzer, 2003). No nvel nacional, tambm existem constrangimentos a processos de participao, tal como aponta o captulo de Faria e Lins. Tudo parece indicar que o nvel estadual o momento com menos impedimentos para os processos deliberativos, indicando um novo elemento para o debate sobre escala. As conferncias se relacionam de duas maneiras diferentes com o debate entre maiorias e minorias no processo democrtico. De um lado, as conferncias nacionais so uma forma ampla de participao, na qual importante verificar a presena das minorias. Neste caso, tal como Teixeira, Souza e Lima (2012) mostraram, do ponto de vista das regras para a participao, um tero das conferncias tem espao reservado para minorias, com a previso de cotas na composio das delegaes estaduais para a etapa nacional. De outro lado, as conferncias nacionais colocam em pauta questes diretamente relacionadas a sujeitos historicamente marginalizados do sistema poltico, como o caso de indgenas, mulheres e negros. Pogrebinschi, em seu captulo, aborda esta questo. Segundo a autora, as conferncias so oportunidades para a participao direta de grupos sociais e culturais minoritrios que alcanam a representao de seus interesses ao v-los expressos em diretrizes para polticas pblicas. Recentemente, foram realizadas vinte conferncias em nove reas temticas ligadas s minorias. No que diz respeito aos resultados destas conferncias, parece haver convergncia entre as diretrizes de conferncias e a produo legislativa. Assim, pode-se dizer que as conferncias desempenham um papel dinamizador de legislaes no discriminatrias ou que aceleram a produo da igualdade social, ainda que no caso das legislaes de minorias esta questo possa estar, a priori, entre os objetivos governamentais. Por fim, pode-se abordar o papel das conferncias no estabelecimento de outra relao entre representao e participao. Esta questo tem estado no pano de fundo das investigaes sobre participao social no Brasil desde os anos 1990 (Santos e Avritzer, 2002). O debate apontou novas formas de relao entre participao e representao, em vez da disputa pela maior adequao de uma ou outra. As conferncias renovam esta agenda, na medida em que colocam de forma mais clara elementos que estavam ausentes das anlises sobre experincias participativas em nvel local. Questes como a escala ou o papel do Legislativo no processo de participao ampliam esta reflexo. As conferncias apontam na direo da limitao daquelas concepes de democracia que supem que a participao no pode ter nenhum papel relevante em situaes nas quais existe complexidade administrativa envolvida, grande extenso territorial ou envolvimento de mais de um Poder

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no caso, o Executivo e o Legislativo (Przeworski, 2010). Assim, as conferncias, em uma perspectiva de democracia participativa, podem ser uma forma polticoinstitucional que aproxima os cidados das instituies democrticas. Reconhecer os potenciais democratizantes e os elementos que emergem na pauta da teoria democrtica anima a continuidade do debate. Este livro, abordando as conferncias, prope formas de entender a dinmica da participao em nvel nacional. Na elaborao, desafios analticos surgiram diante das peculiaridades da forma de realizao de tais processos, da presena de mltiplos sujeitos polticos e da diferenciao dos efeitos nas polticas pblicas. Na leitura, outras questes ho de vir. O dilogo prossegue.
REFERNCIAS

AVRITZER, L. O oramento participativo e a teoria democrtica: um balano crtico. In: AVRITZER, L.; NAVARRO, Z. (Eds.). A inovao democrtica no Brasil. So Paulo: Cortez, 2003. p. 13-60. AVRITZER, L. Participatory institutions in democratic Brazil. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2009. ______. A dinmica da participao local no Brasil. So Paulo: Cortez, 2010. BAIERLE, S. Quem o pblico do oramento participativo de Porto Alegre. Porto Alegre: Cidade, 2000. DAHL, R. On democracy. New Haven: Yale University Press, 1980. FARIA, C. F. O Estado em movimento: complexidade social e participao poltica no Rio Grande do Sul. 2005. Tese (Doutorado) Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2005. FINLEY, M. I. Democracy: ancient and modern. New York: Cornell University Press, 1980. HAMILTON, A.; MADISON, J.; JAY, J. The federalist. New York: Anchor books, 1963. LIMA, N. T. et al. (Orgs.). Sade e democracia: histria e perspectivas do SUS. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2005. PATEMAN, C. Participao e teoria democrtica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. PIRES, R. R. C. Efetividade das instituies participativas no Brasil: estratgias de avaliao. Braslia: Ipea, 2011.

Introduo

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Parte I
Caracterizao e dinmica das conferncias nacionais

CAPTULO 1

CONFERNCIAS TPICAS E ATPICAS: UM ESFORO DE CARACTERIZAO DO FENMENO POLTICO


Clvis Henrique Leite de Souza Isadora Araujo Cruxn Paula Pompeu Fiuza Lima Joana Luiza Oliveira Alencar Uriella Coelho Ribeiro

1 INTRODUO

A ampliao da participao social no governo federal aponta para a utilizao de diferentes instrumentos para a interao entre Estado e sociedade (Pires e Vaz, 2012). Neste contexto, as conferncias aparecem como uma das alternativas constantes no repertrio de agentes estatais para integrar a participao social no ciclo de gesto de polticas pblicas, destacando-se pela interconexo entre etapas locais, estaduais e nacionais, o que amplia sua capilaridade. Embora tenham surgido na dcada de 1930, enquanto instrumentos para articulao federativa e aumento da racionalidade administrativa, somente a partir da dcada de 1980 as conferncias comearam a ser utilizadas para ampliar a escala da participao em diferentes reas de poltica processo favorecido pelo contexto de redemocratizao e pela mobilizao popular. Nos ltimos anos o uso das conferncias se intensificou, tanto pelo envolvimento de mais rgos pblicos como pela diversificao de temas pautados. Do conjunto de conferncias realizadas no pas, 70% ocorreram entre 2003 e 2011. Observa-se, no entanto, que ainda existe uma dificuldade em delimitar quais caractersticas definem as conferncias enquanto fenmenos polticos. Esta dificuldade perceptvel quando a literatura que estuda tais fenmenos os delineia de maneira muito distinta. Alguns autores, inclusive, apontam critrios classificatrios que acabam por excluir determinados processos da anlise, mesmo quando estes constam em documentos oficiais (Pogrebinschi e Santos, 2011; Teixeira, Souza e Lima, 2012). Reconhecendo a necessidade de delinear de maneira mais precisa o que so as conferncias nacionais, este captulo tem como objetivo caracterizar as conferncias com base na anlise do desenho institucional1 destes
1. Aqui se entendeu desenho institucional como o conjunto de regras e procedimentos estabelecidos para a realizao do processo participativo.

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processos participativos. O foco est, portanto, na tentativa de identificar elementos que caracterizam as conferncias nacionais e as distinguem de outros processos. Para tal, foram usadas trs estratgias: i) recuperar a gnese histrica desses processos, sobretudo sua criao durante o governo Vargas; ii) mapear as compreenses existentes na literatura que focaliza as conferncias como objeto de estudo; e iii) mapear e analisar o desenho institucional das 82 conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2011 a partir de anlise documental, em particular os atos normativos e relatrios de atividades. Este esforo analtico integra o trabalho de pesquisa da equipe da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), em que foram sistematizadas informaes a respeito da forma de organizao dos processos, das regras para a participao, das normas para a deliberao e dos resultados relativos mobilizao. Os dados reunidos a partir da pesquisa documental foram consolidados em um banco de dados2 e tratados em um software de anlise estatstica. O esforo de caracterizao das conferncias justifica-se pelo fato de que este um espao inserido em disputas sobre o modo mais adequado de se formular polticas pblicas e que carrega em si expectativas democratizantes perceptveis tanto no discurso poltico quanto na literatura acadmica. Apontar os modos de funcionamento descritos pelos documentos e as suas recorrncias no universo de processos uma forma de conhecer como se estruturam as conferncias. As estratgias adotadas, sobretudo a reviso da literatura e a anlise do conjunto de 82 processos realizados no perodo estudado, levaram este estudo a identificar alguns aspectos organizativos que no so apenas comuns, mas parecem c aracterizadores de processos conferenciais. Percebeu-se, contudo, que alguns processos que tm sido chamados de conferncias possuem caractersticas distintas daquelas mais comuns. Por exemplo, no promovem interlocuo entre Estado e sociedade ou no possuem etapas preparatrias para formulao de propostas e escolha de representantes. Com vistas a observar se a ausncia dessas caractersticas repercutia sobre outros aspectos do desenho dessas conferncias, estas conferncias foram nomeadas atpicas e os dados coletados foram contrastados com os dados de conferncias que apresentavam as caractersticas comuns, por isto chamadas tpicas. A comparao entre os dois grupos refora os traos identificados como caracterizadores de uma conferncia. Deste modo, este captulo prope que as conferncias podem ser entendidas como processos participativos de interlocuo entre Estado e sociedade, convocados pelo Poder Executivo e desenvolvidos em etapas interconectadas a partir da escolha de representantes e da formulao de propostas para polticas pblicas.
2. Dados disponveis em: <www.ipea.gov.br/participacao>.

Conferncias Tpicas e Atpicas

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Este captulo est dividido em quatro sees, alm desta introduo e da concluso. Inicialmente, a seo 2 retoma o processo de criao das conferncias para buscar, em sua gnese, elementos que possam caracteriz-las. Em seguida, a seo 3 percorre a literatura que estuda as conferncias, apresentando as mltiplas lentes analticas usadas para entend-las enquanto fenmeno poltico e as expectativas normativas associadas a elas. A seo 4 busca apontar elementos caracterizadores das conferncias a partir da reviso da literatura e da anlise dos dados coletados. Por fim, a seo 5 apresenta dados de contraste entre as chamadas conferncias tpicas e atpicas, fortalecendo a ideia da necessidade de caracterizao do fenmeno para melhor compreender seus limites e potencialidades para a ampliao da participao social na gesto pblica.
2 A GNESE DAS CONFERNCIAS NACIONAIS

Institudas pela Lei no 378, de 13 de Janeiro de 1937, as conferncias foram parte da reorganizao institucional promovida pelo ento ministro Gustavo Capanema do, poca, Ministrio da Educao e Sade Pblica (Hochman e Fonseca, 2000). Embora a literatura que trata do histrico das conferncias no indique qual foi a fonte inspiradora para a realizao destes processos (Krger, 2005), possvel afirmar que surgiram como estratgia de articulao federativa (Horta, 2000). As duas primeiras conferncias realizadas no Brasil a Conferncia Nacional de Educao, em 3 de novembro de 1941, e a Conferncia Nacional de Sade, em 10 de novembro de 1941 tinham como objetivo no s ampliar o conhecimento do governo federal sobre as atividades vinculadas sade e educao em todo o pas, mas tambm articular estas iniciativas de modo a aumentar a capacidade de execuo dos programas governamentais, estabelecendo parmetros mais claros no que se refere s atribuies e s relaes entre os entes federados (Horta, 2000; Hochman, 2005). A exposio de motivos que acompanhava o anteprojeto de reformulao do ministrio, encaminhado por Capanema a Getlio Vargas em 1935, justificava a iniciativa de realizar conferncias nas reas de educao e sade da seguinte maneira:
o programa de colaborao federal nos servios relativos sade e educao, em cada uma das circunscries territoriais do pas, poderia o Ministrio formul-lo, por meio de seus rgos de direo, e com a assistncia de seus conselhos tcnicos. Tal programa, entretanto, assim unilateralmente elaborado, no poderia ter perfeita execuo. Dificilmente produziria todos os resultados previstos. O programa de ao supletiva da Unio nos estados s poder vantajosamente ser feito mediante entendimento, combinao e acerto entre os estados e a Unio. Para o encaminhamento de tais negociaes que se torna necessria a instituio de conferncias anuais do governo federal com os governos estaduais (Capanema, 1935 apud Horta, 2000, p. 143).

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Percebe-se que, na viso ento do ministro, as conferncias seriam realizadas pelo governo federal para efetuar as negociaes com os governos estaduais, servindo como meio para a articulao federativa. Luiz Vergara, secretrio da Presidncia da Repblica poca, expressou em um telegrama enviado a governadores e interventores que:
As conferncias objetivam firmar os princpios de articulao entre administraes federal, estaduais e municipais, no tocante aos servios de educao e sade em todo o territrio nacional, a fim de se organizarem em bases racionalizadas, mediante a cooperao das citadas trs ordens da administrao (arquivo Capanema apud Hochman e Fonseca, 2000, p. 182).

interessante notar que o aspecto da articulao federativa tambm aparece entre as motivaes governamentais para a realizao das conferncias atualmente. Em um estudo feito por Souza e Pires (2012), a anlise das justificativas dadas por gestores pblicos para a utilizao de conferncias indica que, para alm da mobilizao social, h intenes ligadas coordenao de polticas pblicas nos trs nveis da Federao. Mesmo que isto no esteja explcito nos objetivos formais das conferncias recentes, esta motivao pode corroborar a manuteno de um desenho institucional envolvendo os trs nveis da Federao, baseado em etapas sucessivas interconectadas, conforme se discutir nas sees subsequentes. Muito embora a criao de canais de dilogo e articulao com estados e municpios confira ao processo um aparente carter de descentralizao, o objetivo do governo federal poca de Vargas era justamente o contrrio. A reorganizao do ministrio e a realizao de conferncias nacionais inseriam-se em uma estratgia de construo de um aparato governamental voltado para coordenao e organizao das aes em todo o pas, fortalecendo o controle e o poder do governo federal. Esta caracterstica era reforada pelo carter eminentemente tcnico-administrativo dos encontros, os quais contavam com um nmero reduzido de participantes3 em geral tcnicos e representantes governamentais vinculados aos entes da Federao. As conferncias organizadas neste momento integravam, desta forma, o projeto de fortalecimento do poder central e de aumento da racionalidade administrativa que era caro ao governo Vargas (Hochman e Fonseca, 2000). Ainda que as conferncias realizadas at a dcada de 19804 tenham mantido o carter tcnico-administrativo, suas regras de funcionamento apontam um modelo organizacional que pode ser reconhecido nas anlises de desenho institucional dos processos mais recentes (Ipea, 2013). Existiam comisses organizadoras, regimentos, temas para o debate, formulao de propostas em plenrias; e os participantes eram delegados estaduais e municipais com direito a voto, pessoas convidadas e representantes do governo federal (Hochman e Fonseca, 2000; Horta, 2000).
3. Pelos registros encontrados, a 1 Conferncia de Sade, por exemplo, teve setenta presentes. 4. Nesse caso, faz-se referncia somente s conferncias de sade seguintes. A Conferncia de Educao s veio a ser realizada novamente em 2010.

Conferncias Tpicas e Atpicas

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Ao contrrio do que parte da literatura afirma,5 parece um equvoco dizer que as primeiras conferncias ocorriam sem nenhuma participao da sociedade ou conexo com debates realizados entre organizaes sociais. A 3a Conferncia de Sade (CNS) se destaca, por exemplo, por ter promovido um debate mais amplo, incorporando temas discutidos no mbito de organizaes da rea de sade (Krger, 2005). Quanto aos participantes, o Artigo 5o do Regimento Interno da 3 CNS definia que seriam membros da conferncia os representantes oficiais dos servios de sade pblica, federais, estaduais e municipais, entidades cientficas e rgos integrados nos programas do desenvolvimento econmico-social. Nota-se que havia, portanto, a participao de pessoas no conectadas estrutura governamental, muito embora o regimento definisse que estes eram convidados sem direito a voto. Nas conferncias de sade subsequentes, sobretudo a partir da 5 CNS, os relatrios finais indicam que houve participao de membros de fundaes, associaes e entidades cientficas ligadas rea de sade. Tambm possvel perceber a ampliao do nmero de participantes nas conferncias ao longo de suas edies. De acordo com os relatrios das conferncias de sade,6 participaram da 5a CNS (1975) 217 delegados e setenta observadores; na 6a CNS (1977) foram 405 delegados e 29 observadores; e na 7a CNS (1980) estiveram presentes quatrocentos participantes. importante observar que as conferncias de sade a maneira como foram organizadas, seus objetivos e o nmero de participantes foram marcadas pela conjuntura poltica do momento em que foram organizadas. Desde a criao das conferncias, em 1937, at o processo de reabertura poltica e redemocratizao, na dcada de 1980, o que se viu foi a mudana progressiva de um modelo que servia aos propsitos da administrao centralizada para, posteriormente, um modelo que se inseriu em uma lgica de descentralizao e ampliao da participao social. A conferncia, enquanto modo de articulao federativa, j representava uma inovao institucional pela forma de envolvimento de representantes governamentais e tcnicos da sade na discusso de diretrizes nacionais para o setor. Contudo, foi a partir de intensa mobilizao popular e ampliao da participao de usurios, na 8a Conferncia de Sade, que as conferncias configuraram-se como novos arranjos institucionais participativos. Como Hochman e Fonseca (2000, p. 191) observam, percebe-se que, do ponto de vista histrico, as conferncias de sade dos anos 1980 e 90 revigoraram, com seu carter eminentemente participativo e democrtico, uma inveno institucional e uma realizao poltica de um governo autocrtico.

5. Ver Cortes (2002), Lacaz e Flrio (2009) e Ferrarezi e Oliveira (2010). 6. Os relatrios das conferncias de sade esto disponveis em <http://www.conselho.saude.gov.br/biblioteca/ Relatorios.htm>. Acesso em: 4 de fevereiro de 2013.

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Realizada em 1986, em meio redemocratizao do pas, a 8a Conferncia de Sade tida como um importante marco para a histria das conferncias e para a ampliao da participao na gesto pblica. Ela representou uma reconfigurao na postura do governo em relao ao uso das conferncias, pois o carter tcnico-administrativo deu lugar a uma perspectiva mobilizatria-poltica. O debate tcnico foi reposicionado quando a sade passou a ser tratada enquanto direito do cidado. A ampliao do envolvimento dos usurios dos servios de sade e o fortalecimento dos movimentos de profissionais da sade tornou as conferncias espaos de disputa poltica (Sayd, Vieira Junior e Velandia, 1998). A 8a Conferncia de Sade lanou as bases para a democratizao da sade, tendo sido fundamental na articulao pelo Sistema nico de Sade (SUS). A relevncia desta conferncia extrapolou o setor de sade, pois ela foi realizada em um contexto favorvel e ganhou notoriedade pelo esforo de popularizao do debate. Em contraste participao restrita das primeiras conferncias, esta contou com a participao de 4 mil delegados na etapa nacional. A mudana de carter das conferncias de sade estimulou a realizao das primeiras conferncias em outras reas7 a partir da dcada de 1990. Mesmo mantidos muitos aspectos do desenho institucional inicial, a mudana para o carter mobilizatrio-poltico impulsionou outras reas de polticas pblicas a tambm institurem este tipo de arranjo institucional para a participao social na gesto pblica. Desde ento, mltiplas tm sido as maneiras pelas quais os rgos incorporam as conferncias em suas prticas de relao com a sociedade.
3 CONFERNCIAS ENQUANTO FENMENO POLTICO: DIFERENTES VISES

A multiplicao de processos participativos promovendo a interlocuo entre Estado e sociedade a partir do fim da dcada de 1980 estimulou uma profuso de estudos sobre o tema. Estes estudos buscavam compreender no apenas o seu modo de funcionamento, mas tambm o seu papel no processo poltico-decisrio e suas potenciais contribuies para o aprofundamento da democracia brasileira. No que se refere s conferncias nacionais, o esforo de entendimento por parte da literatura caminha em dois sentidos principais: i) sua compreenso enquanto fenmeno poltico; e ii) a descrio de sua forma de funcionamento. importante ter em mente que esses sentidos no so mutuamente excludentes, mas se entrecruzam e se complementam de modo que aspectos do desenho institucional das conferncias influem sobre a maneira como so interpretadas. A distino aqui serve apenas para delimitar as diferentes leituras. Nesta seo, faz-se
7. Alm de conferncias em reas especficas da sade, destacam-se as primeiras conferncias de Assistncia Social (1995), Cincia, Tecnologia e Inovao (1985), Direitos da Criana e do Adolescente (1995), Direitos Humanos (1996) e Segurana Alimentar e Nutricional (1994).

Conferncias Tpicas e Atpicas

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um apanhado das interpretaes que voltam seu olhar para as conferncias enquanto fenmeno poltico, observando as formas de interao que ocorrem nas conferncias, bem como os efeitos desejados. A seo seguinte trata de caracterizaes que se voltam para os aspectos organizacionais e operacionais das conferncias, contrastando-as com as observaes deste estudo e caminhando no sentido de um entendimento mais claro das principais caractersticas das conferncias. Quando se observa na literatura como so compreendidas as conferncias enquanto fenmeno poltico, percebe-se que existe ampla diversidade de termos que podem revelar distintas vises. Fala-se, por exemplo, em espao pblico ampliado (Silva, 2009) e espao pblico institucionalizado (Guizard et al., 2004; Mller Neto et al., 2006; Ferrarezi e Oliveira, 2010; Krger et al., 2011; Oliveira, 2011; Mller Neto e Artmann, 2012). O uso da noo de espao pblico influenciado, possivelmente, pelas vises a respeito da emergncia de experincias da sociedade civil no perodo de redemocratizao do pas. Nesta perspectiva, a construo de espaos pblicos se dava tanto com a ampliao do debate no interior da sociedade civil como na democratizao da gesto estatal (Dagnino, 2002). Desta forma, as conferncias como espaos pblicos institucionalizados estariam imersas no processo de ampliao da participao social na gesto pblica. Outra maneira de entender as conferncias pens-las como canais de participao (Cortes, 2002; 2009; Galindo e Moraes, 2004), o que pode sinalizar o reconhecimento destas como um dos diferentes meios de participao legitimados em um sistema poltico. Um canal de participao se estabelece nos limites e nas regras definidos e configura-se como uma via para a expresso de interesses e disputas entre os sujeitos polticos (Avelar, 2007). A conferncia seria, pois, uma das formas do exerccio da participao poltica em um sistema poltico. Assim, perceber as conferncias enquanto canais de participao implica admitir que elas esto inseridas em um contexto poltico mais amplo e que so uma das alternativas para a expresso de interesses dos grupos envolvidos. A viso de que as conferncias esto imersas em um arranjo institucional tambm est presente na compreenso deste fenmeno poltico como uma instituio participativa (Escorel e Bloch, 2005; Avritzer, 2012a; 2012b). Entender as instituies participativas como formas diferenciadas de incorporao de cidados e associaes da sociedade civil na deliberao sobre polticas (Avritzer, 2008, p. 45) implica assumir que ocorre um envolvimento institucionalizado da sociedade no processo de formulao de polticas pblicas. A institucionalizao refere-se regulamentao, ou seja, normatizao das prticas de participao na gesto pblica. Portanto, entender as conferncias como instituies participativas significa reconhecer que elas so formas de participao social dotadas de regulamentao por meio de leis, decretos, portarias ou resolues.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Em contrapartida, o entendimento das conferncias como interfaces socioestatais (Galindo e Moraes, 2004; Souza e Pires, 2012) no questiona seu carter institucional, mas a separao rgida entre Estado e sociedade que acaba sendo majoritria na literatura ao estudar as relaes entre estes. Ao questionar o enfoque na participao voltada ao ator coletivo e as anlises centradas na perspectiva da sociedade civil, a noo de interface est no contexto do reconhecimento da diversificao das formas de interao entre Estado e sociedade (Hevia e Vera, 2010) e parece aderir constatao da fluidez das fronteiras entre os dois (Abers e Blow, 2011). Por isso, considerar as conferncias como interfaces socioestatais significa perceb-las como espaos de interao de intercmbio ou conflito entre atores estatais e sociais, sejam eles individuais ou coletivos. Uma leitura que tem ganhado fora recentemente a de que as conferncias nacionais seriam espaos alternativos de representao (Pinto, 2009) ou mesmo instituies representativas (Cortes, 2002; Oliveira, 2009; Brittos, Rocha e Nazrio, 2010; Pogrebinschi, 2012; Pogrebinschi e Santos, 2010b; 2011; Pogrebinschi e Samuels, 2012; Almeida, 2012). Esta leitura enfatiza as dinmicas de representao subjacentes a processos participativos como as conferncias, observando que medida que a participao se move do nvel local para o nvel nacional, a eleio de delegados gera dinmicas representativas no apenas entre a sociedade, mas tambm entre os membros do governo. Como no nvel local a participao aberta a todos que quiserem participar, gera-se a possibilidade de que as demandas e os interesses representados nas etapas futuras sejam mais diversos e inclusivos. Deste modo, enquanto instituies que combinam participao e representao, as conferncias estariam alm da experincia formal de representao associada s eleies, assim como se diferenciariam de processos de mobilizao informais entre organizaes sociais. Outra abordagem presente na literatura alinha-se teoria democrtica deliberativa e entende as conferncias nacionais como espaos integrados de participao, deliberao e representao (Pinto, 2006; Petinelli, 2010; Petinelli, Lins e Faria, 2011; Almeida, 2012; Cunha, 2012; Faria, 2012; Faria et al., 2012; Faria, Silva e Loureiro, 2012; Ramos, Faria e Jerez, 2012). Embora haja divergncias quanto definio do conceito de deliberao, os tericos deliberativos, em geral, entendem a deliberao como momento de interao pblica baseada no dilogo ou em discusses a respeito de uma questo social. Neste sentido, buscam observar como as escolhas pblicas so influenciadas pela qualidade da discusso e da interao que ocorrem em determinadas esferas (Faria, 2010). No que se refere anlise das conferncias nacionais, soma-se noo de deliberao as de participao e representao, de modo a tentar lidar com a complexidade dos processos que caracterizam este fenmeno. Desta forma, as conferncias constituiriam um processo de dilogo e manifestao de opinies para definio de uma agenda pblica, marcado pela mobilizao social e participao plural, e viabilizado por mecanismos de representao.

Conferncias Tpicas e Atpicas

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Mais recentemente, em uma tentativa de lidar com os desafios operacionais da deliberao democrtica, esta viso caminha para a concepo de que as conferncias seriam no apenas um espao, mas um sistema integrado de participao, deliberao e representao. Este olhar sistmico implicaria
compreender, portanto, como os atores sociais participam, discutem e deliberam no interior de um contexto especfico, caracterizado por mltiplas esferas, com diferentes padres de ao, mas cujo objetivo final a produo de uma agenda pblica que sensibilize o poder pblico acerca de suas necessidades reais e simblicas (Faria, 2012, p. 5).

Cabe ressaltar que o olhar para as conferncias a partir do aparato conceitual da teoria deliberativa enfatiza o processo dialgico-argumentativo que ocorre nestes espaos, isto , as interaes discursivas entre os sujeitos. Neste caso, o uso do termo deliberativo refere-se ao processo de discusso de ideias e pontos de vista entre os participantes, e no a um possvel carter decisrio das conferncias. Esta distino importante, porque vrios autores, ao expressarem seus entendimentos sobre o que so conferncias nacionais, usam o termo deliberativo para fazer consideraes a respeito de sua finalidade. Para alguns, as conferncias tm carter deliberativo ou decisrio, no sentido de que seus resultados devem ser incorporados agenda governamental (Escorel e Bloch, 2005; Ferrarezi e Oliveira, 2010; Oliveira, 2011; Avritzer, 2012b). Oliveira (2011, p. 4) ilustra esta percepo afirmando que: as conferncias nacionais so espaos institucionalizados de participao social nos quais sociedade civil e Estado mobilizam-se, dialogam e deliberam sobre determinada poltica pblica, produzindo resultados a serem incorporados nas agendas e aes governamentais. Em contrapartida, diversos autores compreendem que as conferncias no tm carter deliberativo vinculante. Muito embora possam resultar em propostas ou diretrizes para as polticas governamentais, isto no implica que estas sero necessariamente acatadas pelo governo (Maricato e Santos Junior, 2006; Souza, 2008; Pinto, 2009; Silva, 2009; Silva, 2010; Brittos, Rocha e Nazrio, 2010; Polis e INESC, 2011; Zimmermann, 2011; Almeida, 2012). A viso de Pinto (2009, p. 3) sintetiza esta compreenso:
os delegados que atendem s conferncias discutem em grupos as polticas institucionais, votam por demandas e constroem o relatrio final. O limite desta participao est no carter consultivo destas decises que apesar de serem solicitadas pelo governo, no tem, legalmente, qualquer responsabilidade com elas.

Alm das diferentes maneiras de analisar o fenmeno das conferncias, foi possvel observar um conjunto de compreenses que traziam expectativas normativas quanto a seus efeitos. Muito embora os construtos terico-analticos apresentados anteriormente tambm tragam em si algum tipo de expectativa normativa, as vises expostas a seguir concentram-se apenas nos efeitos desejados das conferncias enquanto processos participativos, sem explicitar alguma forma de analis-los ou entend-los.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

As conferncias seriam, por exemplo, um meio para o cumprimento do requisito da participao e da descentralizao administrativa impulsionada pela Constituio Federal de 1988 (CF/88) e regulamentada em diferentes reas de poltica, com destaque para a sade (Krger, 2007; Souza e Krger, 2010). Neste sentido, caberia tambm pensar as conferncias como oportunidades de planejamento coletivo de polticas (Luppi, [s.d.]) capazes de reorientar prticas e prioridades (Krger, 2005), bem como de influenciar o processo legislativo (Pogrebinschi e Santos, 2010a; 2010b). Em decorrncia das conferncias, o dilogo entre a sociedade civil e a administrao pblica se ampliaria e seria dinamizado (Cardoso, 2010; Krger et al., 2011), estimulando, inclusive, a alterao nos padres de relao entre Estado e sociedade (Klein, 2012). Tambm haveria uma possibilidade para a mediao de interesses (Cortes, 2002), tendo em vista que as conferncias promoveriam a articulao de foras sociais (Cortes, 2001; 2002) e a escuta de diferentes setores da sociedade (Ferreira e Moura, 2006). Seja pela conexo com processos de formulao de poltica, seja pelo prprio potencial mobilizatrio (Cunha, 2012), as conferncias seriam ainda uma oportunidade de exerccio do poder poltico (Krger et al., 2011). Alm disso, as conferncias despontariam como processos poltico-pedaggicos capazes de gerar ganhos de aprendizagem, sejam informacionais (Krger et al., 2011), sejam de articulao social e poltica (Ferrarezi e Oliveira, 2010; FBES, 2010). Diante de tais expectativas normativas, cabe perguntar quais so as finalidades das conferncias. De maneira geral, pode-se dizer que a literatura concorda com um fim propositivo, ou seja, que as conferncias teriam por finalidade a formulao de propostas para polticas pblicas.8 O trabalho de Souza (2012) esclarecedor ao constatar que as conferncias podem ser convocadas para a formulao de propostas de polticas pblicas, mas tambm podem ter como objetivos a avaliao de aes e realidades, o fortalecimento da participao e a afirmao de ideias e compromissos.
4 ELEMENTOS CARACTERIZADORES DAS CONFERNCIAS

parte as expectativas normativas e as diferentes lentes analticas usadas para entender as conferncias como fenmeno poltico no caso, as noes de espaos pblicos, canais de participao, instituies participativas, interfaces socioestatais, espaos alternativos de representao e sistemas deliberativos , importante observar a maneira como a literatura delimita a forma de funcionamento deste

8. Ver Gadelha e Martins (1988), Guizardi et al. (2004), Krger (2005), Ferreira e Moura (2006), Maricato e Santos Junior (2006), Sales (2007), Souza (2008; 2012), Oliveira (2009), Fuziwara (2010), Silva (2010), Fernandes (2011), Petinelli (2011), Pogrebinschi e Santos (2011), Polis e INESC (2011), Almeida (2012), Faria, Silva e Loureiro (2012), Pogrebinschi (2012) e Teixeira, Souza e Lima (2012).

Conferncias Tpicas e Atpicas

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tipo de processo participativo.9 Embora haja consenso de que as conferncias so processos que envolvem o Estado e a sociedade na formulao de propostas de polticas pblicas, existem certas caractersticas que so mencionadas de maneira dispersa e no consensual. Nesta seo, faz-se um apanhado das caractersticas apontadas na literatura, contrastando-as com dados recolhidos a partir da anlise do desenho institucional das 82 conferncias realizadas entre 2003 e 2011, contribuindo para identificar as principais caractersticas destes processos. Com relao regulamentao das conferncias, entende-se que estas so responsabilidade do poder administrativo (Mller Neto e Artmann, 2012). Neste sentido, vrios autores ressaltam a necessidade de convocao pelo Poder Executivo (Souza, 2008; Pogrebinschi e Santos, 2010b; 2011; Polis e INESC, 2011; Fernandes, 2011; Almeida, 2012; Avritzer, 2012b; Teixeira, Souza e Lima, 2012), sendo que para alguns o meio de convocao o decreto presidencial (Petinelli et al., 2011; Avritzer, 2012b). De fato, quando se observa o conjunto das 82 conferncias, nota-se que apenas duas no foram convocadas pelo Poder Executivo, a saber: a 8a Conferncia de Direitos Humanos e a 10 Conferncia de Direitos Humanos, convocadas pelo Poder Legislativo. Tendo em vista que as conferncias integram o ciclo de gesto de polticas pblicas nacionais, faz sentido que estas sejam de responsabilidade do Poder Executivo Federal. Com relao ao tipo de ato convocatrio, nem todas as conferncias so convocadas por decreto presidencial. Das conferncias realizadas entre 2003 e 2011, 44% foram convocadas desta forma. Entre as demais, a convocao foi feita por portaria ministerial (24%) ou interministerial (8%) e por resoluo do conselho da rea (10%). Embora o ato convocatrio seja, em geral, o documento que define o perodo de realizao, o tema central e o rgo responsvel, algumas conferncias (15%) no contaram com este tipo de ato normativo. As conferncias so tambm vistas como um frum eventual (Cortes, 2009), sendo realizado com periodicidade regular (Krger, 2005; Souza, 2012; Teixeira, Souza e Lima, 2012) e por um perodo determinado (Souza e Pires, 2012; Teixeira, Souza e Lima, 2012). So organizadas tematicamente (Pogrebinschi e Santos, 2010b; 2011; Petinelli, 2011), adquirindo muitas vezes um carter setorial (Silva, 2010) e contando com a colaborao da sociedade na prpria organizao (Pogrebinschi e Samuels, 2012).
9. Cabe ressaltar que muitas vezes a literatura se ocupa de casos especficos, portanto, a caracterizao do fenmeno conferncia necessita tomar por base as anlises realizadas e identificar aspectos comuns. O olhar para o conjunto das conferncias de um determinado perodo, no apenas para os processos realizados em um setor de poltica pblica, pode contribuir para este entendimento ampliado.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

A anlise dos documentos que regeram os 82 processos estudados mostra que ao ato convocatrio segue-se, em geral, a constituio de comisso organizadora nacional, integrada por representantes de outros rgos federais e de organizaes da sociedade civil indicados pelo dirigente do ministrio realizador da conferncia. Este colegiado o espao decisrio para a realizao do processo, sendo formulados em seu mbito os atos normativos e orientadores da conferncia, corroborando a ideia da colaborao da sociedade na organizao. Os atos normativos elaborados pela comisso organizadora, em particular o regimento interno, indicam a forma de realizao da conferncia com a especificao de etapas e critrios para a participao. o regimento que orienta os executivos municipais e estaduais a convocarem as respectivas conferncias e constiturem suas comisses organizadoras. comum na literatura a compreenso de que as conferncias so realizadas em etapas interconectadas, que podem envolver diferentes nveis da Federao. Alguns autores, no entanto, enfatizam este aspecto, entendendo que a organizao em trs nveis de governo parte constitutiva e necessria ao processo (Ferreira e Moura, 2006; Petinelli, 2011; Avritzer, 2012a; 2012b; Ramos, Faria e Jerez, 2012). Todavia, esta estrutura escalonada10 no obervada para todos os processos denominados conferncias. Entre as 82 conferncias analisadas, 85% realizaram etapas estaduais e 72% contaram com etapas municipais. As etapas intermunicipais, possivelmente por utilizarem como base de mobilizao uma unidade territorial que no a mais comum e por exigirem esforos de coordenao intergovenamental, ocorreram com menor frequncia (54%).11 Em paralelo estrutura escalonada, a eleio de representantes tambm vista como elemento importante do processo conferencial, sendo inclusive considerada um dos meios para conexo entre as etapas. A noo bsica de que as etapas ascendem do nvel local ao nvel nacional alguns autores sugerem, inclusive, que as conferncias se iniciam em nvel inframunicipal (Krger et al., 2011). Se em nvel local o carter aberto evidente (FBES, 2010; Pogrebinschi, 2012), a participao comearia a se transformar em representao a partir do nvel estadual (Pogrebinschi e Samuels, 2012), pois nele que a atuao com direito a voto restrita aos representantes escolhidos em etapas municipais (Faria, 2012). Embora o carter eletivo seja consenso entre os autores, alguns processos chamados de conferncias no tiveram eleio de representantes, como foi o caso das cinco edies da Conferncia de Arranjos Produtivos Locais realizadas no perodo indicado.
10. Entende-se por estrutura escalonada a realizao das conferncias em uma sequncia de etapas conectadas entre si, em geral, etapas municipais, estaduais e nacionais. 11. A proporo de conferncias com etapas intermunicipais a nica que se refere a um conjunto de 81 conferncias e no 82, devido ausncia de informao para uma conferncia.

Conferncias Tpicas e Atpicas

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H na literatura o reconhecimento que os desenhos institucionais das conferncias variam (Ramos, Faria e Jerez, 2012). Por exemplo, quando se mencionam aspectos a respeito da forma como se estruturam as atividades, h vises que acreditam que as conferncias funcionam em assembleias (Luppi, [s.d.]) e estudos que mapeiam diferentes padres de ao e formas de deliberao a depender da etapa da conferncia (Faria, 2012). Alm disso, no que tange ao ps-conferncia, algumas leituras entendem que as deliberaes das conferncias tornam-se decretos presidenciais (Avritzer, 2012b). No entanto, o que se observou foi que aps a etapa nacional seguiu-se publicao do relatrio final em boa parte das conferncias. Em suma, a literatura reconhece que as conferncias so convocadas com objetivos e perodos definidos, podendo ser caracterizadas pela organizao em etapas interconectadas. Uma etapa formula propostas e escolhe representantes que seguem s etapas seguintes.12 Ao final do processo realizada a etapa nacional, momento em que as propostas so aprovadas e encaminhadas ao rgo responsvel pela conferncia, sem que isto implique, necessariamente, regulamentao por decreto ou outro instrumento normativo. Posteriormente, os conselhos podem se envolver em algum tipo de monitoramento das propostas formuladas durante o processo. A figura 1 resume uma viso geral a respeito das fases do processo conferencial.
FIGURA 1
Fases do processo conferencial
Publicao do relatrio nal

Convocao pelo Poder Executivo Federal

Constituio da Comisso Organizadora Nacional

Convocao pelos Poderes Executivos estaduais e municipais

Constituio de comisses organizadoras estaduais e municipais

Realizao de conferncias preparatrias Escolha de representantes Formulao de propostas

Realizao de etapa nacional


Aprovao de propostas

Elaborao dos autores.

Tomando por base a reviso da literatura e a anlise dos dados coletados para as conferncias realizadas entre 2003 e 2011, possvel identificar algumas caractersticas comuns s conferncias. Em primeiro lugar, as conferncias aparecem como processos de promoo do dilogo entre governo e sociedade. Sem a participao de representantes de um ou de outro grupo o papel de ampliar a participao social no processo de discusso e elaborao de polticas pblicas
12. importante ressaltar que nem todas as etapas so necessariamente eletivas. De modo a aumentar as possibilidades de participao, algumas conferncias tm adotado etapas no territoriais como etapas livres e virtuais, as quais muitas vezes servem apenas elaborao de propostas para as etapas seguintes e no envolvem eleio de representantes.

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fica prejudicado. Considerando a potencial insero das propostas no ciclo de gesto de polticas pblicas, espera-se que as conferncias sejam convocadas pelo Executivo, cuja competncia se adequa expectativa do papel propositivo destes processos. Outra caracterstica comum, que enfatiza inclusive seu papel histrico de articulao nacional, a ocorrncia de etapas preparatrias. A existncia de etapas interconectadas refora o carter processual das conferncias e seu potencial mobilizatrio. Alm disso, cabe mencionar como aspecto usual a maneira de interconexo que passa pelo encaminhamento de propostas e pela seleo de representantes tanto do governo como da sociedade para as etapas seguintes. Assim, a escolha de representantes e a formulao de propostas podem ser vistos recorrentes na realizao das conferncias. Existem, no entanto, casos que destoam dessas prticas gerais de realizao de conferncias. Constam na lista oficial do governo13 alguns processos que no foram convocados por um rgo do Executivo ou por um conselho gestor, que no realizaram etapas preparatrias ou que no contaram com processos seletivos para escolha de representantes governamentais e no governamentais para a etapa nacional. Entre as 82 conferncias realizadas no perodo estudado, identificou-se treze que no se adequam a uma ou mais destas caractersticas, so elas: 1) 8a e 10a Conferncias de Direitos Humanos,14 pois foram responsabilidade da Cmara dos Deputados. 2) 1a Conferncia de Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal, pois no foram realizadas etapas preparatrias. 3) 1a Conferncia de Aprendizagem Profissional,15 pois no foram realizadas etapas preparatrias. 4) 1a a 3a Conferncias Infanto-Juvenis pelo Meio Ambiente,16 pois no contaram com vagas para representantes do governo na etapa nacional. 5) 1a a 5a Conferncias de Arranjos Produtivos Locais,17 pois no realizaram processo seletivo para escolha de representantes na etapa nacional.

13. Lista de conferncias divulgada na pgina da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR). Disponvel em <http://www.secretariageral.gov.br/art_social/conferencias>. Acesso em: 5 de fevereiro de 2013. 14. Essas conferncias foram organizadas pela Comisso dos Direitos Humanos da Cmara dos Deputados. No foi possvel acessar documentos que revelassem informaes sobre etapas preparatrias. 15. Ocorreram reunies anteriores conferncia, no mbito de fruns locais e estaduais que j vinham discutindo o tema, mas elas no foram vinculadas e nem escolheram representantes etapa nacional. E mesmo em nvel nacional no houve momento de deliberao coletiva, assemelhando-se a um seminrio. 16. Foram processos voltados ao pblico infanto-juvenil e com carter educativo, no contando com representantes governamentais nas diferentes etapas. 17. Embora tenham sido realizadas etapas preparatrias, estas conferncias no previam momentos de escolha de representantes etapa nacional.

Conferncias Tpicas e Atpicas

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6) 1a Conferncia de Educao Escolar Indgena,18 pois no contou com vagas para representantes do governo na etapa nacional. O desenho no convencional dessas conferncias levou os autores desta pesquisa a pensar se o fato de no apresentarem algumas das caractersticas comuns maioria das conferncias tambm no levaria estes processos a se distinguirem dos demais quanto a outros aspectos. Com esta ideia em mente, separou-se, para fins analticos, as 82 conferncias realizadas entre 2003 e 2011 em dois grupos. As conferncias cuja a organizao e o funcionamento eram consoantes com o desenho institucional habitual de uma conferncia foram chamadas de tpicas. As conferncias que no apresentavam estas caractersticas tal qual descritas neste captulo foram denominadas de atpicas. Esta separao no minimiza a relevncia da realizao de tais processos. Esta apenas uma maneira de distinguir as conferncias que possuem todas as caractersticas apontadas anteriormente das que no as possuem. A seo 5 apresenta os dados relativos comparao entre os dois grupos de conferncias, com a finalidade de observar se a ausncia de certos traos repercute sobre outros aspectos da organizao das conferncias.
5 CONTRASTE ENTRE CARACTERSTICAS DE CONFERNCIAS TPICAS E ATPICAS

O objetivo desta seo contrastar os dados coletados quanto ao desenho institucional e aos resultados de participao de conferncias neste estudo denominadas tpicas e atpicas, realizadas entre 2003 e 2011. A comparao til para ajudar a perceber se existe um modelo mais comum de desenho institucional entre as conferncias. Os dados nesta seo apresentados foram recolhidos a partir de extensa anlise documental entre atos convocatrios, regimentos internos, regulamentos e relatrios de atividades. Os documentos que no estavam disponveis nos sites oficiais foram obtidos junto aos rgos responsveis pela organizao das conferncias, a partir de pedido oficial. Ainda assim, no foi possvel ter acesso aos documentos de algumas conferncias. Para solucionar parte das dificuldades em torno desta questo, a opo sem informao foi usada quando a documentao consultada estava incompleta ou quando no existia documento que versasse sobre o aspecto analisado.19 Na apresentao dos resultados da pesquisa, o nmero de casos vlidos (N) estar sempre indicado. Se N for igual a 82, os dados se referem
18. Existiram etapas regionais e locais, desenvolvidas com as comunidades educativas nas escolas indgenas. No entanto, para a etapa nacional no foram previstas vagas para representantes do governo, mas apenas para indgenas e instituies educativas. 19. O preenchimento do banco foi dirigido por um guia que orientava como cada varivel deveria ser preenchida e quando a opo sem informao deveria ser selecionada. Isto foi feito para que no se confundisse a opo sem informao com uma resposta negativa. A resposta negativa era o no dado pergunta orientadora da varivel em anlise. Por exemplo, a questo existe objetivo de participao? poderia gerar as respostas: sim, existe; no, no existe; ou sem informao. A resposta sem informao foi usada quando no existiam documentos que trataram da definio dos objetivos da conferncia. A resposta no, no existe foi usada quando a documentao completa no mencionava a existncia deste objetivo especfico.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

a todas as conferncias realizadas no perodo. Se N for igual a 69, as informaes tratam apenas das conferncias neste estudo consideradas tpicas. Tambm haver indicao quando o N for reduzido pela ausncia de informaes. O primeiro aspecto a ser observado so os objetivos da realizao das conferncias, conforme expressos nos atos convocatrios e detalhados nos regimentos destes processos. A anlise tomou por base a classificao dos objetivos de conferncias proposta por Souza (2012), quais sejam: agendamento, avaliao, participao e proposio. Os objetivos de agendamento referem-se difuso de ideias e afirmao de compromissos. Os objetivos de avaliao, por sua vez, enfocam aes de diagnstico de uma situao ou avaliao de polticas, assim como de apreciao do encaminhamento de deliberaes de conferncias. Os objetivos de participao versam sobre a ampliao ou o fortalecimento de espaos participativos na gesto de polticas pblicas. Por fim, os objetivos de proposio referem-se formulao de estratgias ou diretrizes polticas para garantia de direitos, articulao entre entes federados e financiamento de aes, identificao de prioridades de ao para rgos governamentais, alm de intenes especficas de criao ou reformulao de planos, programas, polticas e sistemas. Foi possvel obter informaes quanto aos objetivos de 77 das 82 conferncias. Entre as 77, observa-se que os objetivos de proposio e de agendamento, presentes em 83% e 62% das conferncias respectivamente, foram os mais frequentes. A avaliao foi um objetivo para 48% das conferncias e participao para 44%. Muito embora estes dados por si s j corroborem a expectativa existente na literatura de que as conferncias tenham como finalidade propor diretrizes para as polticas pblicas, ao se contrastar os dados das conferncias aqui consideradas tpicas com os das atpicas, nota-se que o carter propositivo foi ainda mais significativo nas primeiras. Conforme ilustra o grfico 1, a totalidade das conferncias atpicas (100%) teve objetivos de agendamento, isto , a inteno de difundir ideias e afirmar compromissos. Apenas 27% destas conferncias tiveram como objetivo propor estratgias de ao ou diretrizes para polticas da rea. Em contraste, a larga maioria das conferncias tpicas (92%) tinha objetivo de proposio. Tambm chama ateno o fato de que poucas conferncias atpicas buscaram incentivar processos participativos (apenas 27%) e nenhuma se props a avaliar aes ou polticas em curso. Estas diferenas podem ser indicativas de que existem, de fato, caractersticas distintas entre estes processos.

Conferncias Tpicas e Atpicas

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GRFICO 1

Comparao entre os objetivos declarados de conferncias tpicas e atpicas (Em %)


100 100 92

80

60

56

56 47

40 27 20 0 Agendamento Avaliao Conferncias tpicas Fonte: Ipea (2013). Obs.: 1. Tpicas: N = 66. 2. Atpicas: N = 11. Participao Conferncias atpicas Proposio 27

Um segundo aspecto a ser considerado diz respeito organizao de etapas preparatrias interconectadas, as quais aconteceriam em pelo menos trs nveis: municipal, estadual e nacional.20 A realizao destas etapas trao comum na realizao de conferncias, na medida em que so os espaos de eleio dos representantes e formulao das propostas que servem de base para a discusso nas etapas subsequentes. Nesta pesquisa, alm dos dados referentes a etapas municipais e estaduais, foram recolhidos dados sobre a existncia de etapas intermunicipais. Estas etapas surgem como alternativas para pequenos municpios que podem se ver sobrecarregados com os custos de organizao de uma etapa municipal. Alm disto, podem ter a finalidade de reunir participantes de municpios muito prximos, que possuem demandas comuns relacionadas ao tema da conferncia. Se comparadas conferncias aqui chamadas tpicas e atpicas (grfico 2), observa-se que a organizao de etapas preparatrias parece central no desenho
20. Recentemente, outras formas de mobilizao tm sido utilizadas de modo a ampliar o alcance das conferncias e, por conseguinte, a participao nestas. Para alm de uma organizao baseada no territrio como o caso de etapas municipais, intermunicipais e estaduais , algumas conferncias tm adotado tambm etapas virtuais, realizadas por meio digital; etapas setoriais, vinculadas a setores especficos da rea; e etapas livres, organizadas voluntariamente por participantes e pouco formais. Este desenho, no entanto, ainda tem sido pouco explorado. Entre as 82 conferncias analisadas, a proporo das que diversificaram as possibilidades de participao no chegou a 10% para nenhuma das etapas no territoriais.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

institucional das primeiras. As etapas estaduais e municipais estiveram presentes na maior parte das conferncias tpicas 90% e 86% contaram com etapas estaduais e municipais, respectivamente. Em contrapartida, a proporo de conferncias atpicas com etapas estaduais foi de 62%. Alm disso, nenhuma das atpicas realizou etapas municipais e apenas 8% contaram com etapas intermunicipais. Estes dados sugerem que as conferncias atpicas teriam uma inteno ou potencial de mobilizao menor, o que se alinha a objetivos mais restritos ou a uma proposta diferente do modelo conferencial mais comum.
GRFICO 2
Etapas preparatrias em conferncias tpicas e atpicas (Em %)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Etapas intermunicipais Etapas municipais Etapas estaduais Conferncias tpicas Conferncias atpicas 8 0 53 62 86 90

Fonte: Ipea (2013). Obs.: 1. Tpicas: intermunicipais N = 68; municipais N = 69; estaduais N = 69. 2. Atpicas: N = 13.

As conferncias, em suas diferentes etapas, envolvem momentos de discusso, resoluo de conflitos e tomada de deciso coletiva. Reconhecer os diferentes momentos ajudou os pesquisadores a entender a dinmica das atividades, indicando elementos a respeito da abertura troca de experincias e formulao de propostas muito presentes em processos participativos. Com o objetivo de observar quais momentos compem as etapas nacionais de conferncias, foram analisadas as atividades descritas nos documentos de cada conferncia. Neste sentido,

Conferncias Tpicas e Atpicas

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foram identificados cinco momentos principais: palestras,21 oficinas,22 grupos de trabalho,23 plenrias intermedirias24 e plenrias.25 Olhando os dados para o conjunto das conferncias, observa-se que as plenrias e os grupos de trabalho, seguidos das palestras, foram os momentos mais comuns nas etapas nacionais: 88% das conferncias tiveram plenrias e grupos de trabalho, enquanto 75% tiveram palestras. Apenas 25% contaram com oficinas e 9% com plenrias intermedirias. Ao se separar tpicas e atpicas, no entanto, fica claro que as conferncias que compartilham as caractersticas mais comuns tambm adotam opes metodolgicas semelhantes. O grfico 3 traz a comparao entre os momentos existentes em conferncias tpicas26 e atpicas.
GRFICO 3
Momentos presentes nas etapas nacionais de conferncias tpicas e atpicas (Em %)
100
100 95 81 75

80

60
50 42

40
25

20
10 8

16

0 Plenrias Grupos de trabalho Plenrias intermedirias Palestras Ocinas

Conferncias tpicas

Conferncias atpicas

Fonte: Ipea (2013). Obs.: 1. Tpicas: plenrias N = 65; grupos de trabalho N = 64; plenria intermediria N = 62; palestras N = 63; oficinas N = 62. 2. Atpicas: para todos os momentos N = 12.

21. Momentos em que todos os participantes se renem para discusses conceituais nos diversos formatos: palestra, seminrio, painel ou mesa redonda. Trazem subsdios para a discusso acerca do tema da conferncia, bem como podem auxiliar na construo das propostas. 22. Momentos em que os participantes, divididos em temas de interesse, compartilham experincias. Destacam-se dos demais momentos por serem atividades com maior interao e troca entre os participantes. 23. Momentos em que os participantes, divididos em temas de interesse, compartilham experincias. Destacam-se dos demais momentos por serem atividades com maior interao e troca entre os participantes. 24. Momento situado entre os grupos de trabalho e a plenria geral, acontece quando grupos de um mesmo eixo temtico se renem para discutir e alterar propostas que, em seguida, sero encaminhadas plenria. 25. Momentos deliberativos finais em que todos os participantes se renem para aprovao do regulamento, das propostas recebidas dos grupos de trabalho e das moes. 26. Entre as 69 conferncias tpicas, devido a diferenas de detalhamento entre os documentos obtidos para coleta de dados, no foi possvel identificar a existncia de todos os momentos para todas as conferncias, de modo que o nmero de casos vlidos (N) varia de acordo com o nmero de conferncias em que havia informao sobre o momento.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Todas as conferncias tpicas tiveram plenrias e a quase totalidade (95%) delas tambm utilizou grupos de trabalho no processo de discusso de propostas e tomada de deciso. As palestras tambm ocorreram na maioria das conferncias tpicas (81%). As conferncias atpicas, por seu turno, utilizaram plenrias em apenas 25% dos casos, sendo os momentos mais frequentes as oficinas (75%) e os grupos de trabalho (50%). Tendo em vista que as plenrias tendem a ser os principais momentos de deciso nas conferncias, estas observaes fortalecem a noo de que as conferncias atpicas estariam menos voltadas para a proposio e mais para a discusso de ideias e o agendamento de temas, por isto o seu desenho diferenciado. No que se refere quantidade de pessoas que participaram de todo o processo da conferncia, contabilizando o registro de participantes de todas as etapas, entre as 69 conferncias tpicas, 37 (53,6%) disponibilizaram estas informaes nos documentos consultados. Considerando apenas estas conferncias, participaram, em mdia, 117.128 pessoas em todas as etapas de uma conferncia nacional. De acordo com as informaes disponveis, possvel notar que o nmero de participantes varia bastante entre as conferncias tpicas. O menor nmero observado foi 4.763 participantes e o maior foi 524.461.
GRFICO 4
Total de participantes de todas as etapas das conferncias tpicas (Em %)
5 5 6 3

73

At 100.000 participantes De 100.001 at 200.000 De 200.001 at 300.000 Fonte: Ipea (2013). Obs.: N = 37

De 300.001 at 400.000 De 400.001 at 500.000 500.001 ou mais

Conferncias Tpicas e Atpicas

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Para melhor visualizar como as conferncias tpicas se comportaram em relao ao nmero de envolvidos em seus processos participativos, o grfico 4 apresenta intervalos para o nmero de participantes totais das conferncias, organizados por 100 mil. De acordo com as informaes observadas, 73% das conferncias tpicas envolveram at 100 mil participantes em todas as etapas. As conferncias consideradas atpicas, por sua vez, apresentaram os casos discrepantes, tanto para o menor quanto para os maiores valores encontrados.27 Foram registrados os maiores nmeros de participao na primeira, segunda e terceira edies das conferncias Infanto-Juvenis pelo Meio Ambiente que registraram, respectivamente, 5.658.877, 3.801.055 e 3.700.000 participantes. Esta conferncia registrou altos nmeros de participantes devido a sua forma de organizao, em que as etapas preparatrias foram realizadas em escolas. O menor nmero de participantes, por sua vez, foi registrado na 1a Conferncia de Aprendizagem Profissional, que contou com 510 participantes.28 Os dados analisados neste estudo sugerem que alguns processos considerados como conferncias no apenas no possuem certas caractersticas observadas para a maioria dos processos conferenciais, mas tambm se distinguem quanto a outros aspectos do desenho institucional, como em relao aos objetivos, realizao de etapas preparatrias, aos momentos na etapa nacional e ao nmero total de participantes. Este comportamento destoante refora, na opinio dos autores deste captulo, os traos identificados neste estudo como comuns para a caracterizao de uma conferncia. Deste modo, as conferncias podem ser compreendidas como processos participativos marcados pela interao entre Estado e sociedade, convocados pelo Poder Executivo e desenvolvidos em etapas interconectadas. Por meio da estrutura escalonada, representantes governamentais e no governamentais so escolhidos para as etapas seguintes. Da mesma forma, os resultados do dilogo so encaminhados de uma etapa para a outra at a nacional.
6 CONCLUSO

As primeiras conferncias realizadas no Brasil serviam ao objetivo poltico de ampliao da articulao federativa para melhoria da gesto de aes nos diferentes nveis da Federao. Neste contexto, tinham carter eminentemente tcnicoadministrativo e contavam com participao limitada da sociedade, em geral representada por pesquisadores e membros de entidades cientficas vinculadas rea de sade. Apesar de a participao ser incipiente, a presena destes membros gerava a possibilidade de servirem como veculo de expresso das preocupaes existentes em organizaes da sociedade ligadas ao tema.
27. Das treze conferncias consideradas atpicas, seis disponibilizaram informaes sobre o nmero de participantes envolvidos em todas as etapas das conferncias. 28. A primeira edio da Conferncia de Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal registrou 1.059 participantes e a primeira de Educao Escolar Indgena contabilizou 51.804 participantes em todas as etapas realizadas.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

O envolvimento da sociedade aumentou com a redemocratizao do pas. No processo histrico, o que se observa a mudana progressiva de um modelo que servia aos propsitos da administrao centralizada para, posteriormente, um modelo que se insere em uma lgica de descentralizao e ampliao da participao social. Neste contexto, a 8a Conferncia de Sade foi um marco para a histria das conferncias, na medida em que representa uma reconfigurao na postura do governo em relao ao uso das conferncias, em que o carter tcnicoadministrativo deu lugar a uma perspectiva mobilizatria-poltica. Esta transio sinaliza que a conjuntura poltica afeta a organizao das conferncias. Ainda que muitos dos aspectos do desenho institucional original das conferncias tenham se mantido, a mudana para o carter mobilizatrio-poltico impulsionou outras reas de polticas pblicas a institurem este tipo de arranjo institucional para a participao social na gesto pblica. O incentivo realizao de processos participativos ampliou a realizao de conferncias, sobretudo a partir de 2003. Esta tendncia gerou no s uma diversificao das formas de realizao destes processos, mas tambm uma dificuldade de delimitar claramente o que os caracteriza. A literatura e a anlise dos documentos das conferncias permitem dizer que as conferncias so, em geral, processos participativos de dilogo entre Estado e sociedade convocados pelo Poder Executivo, e desenvolvidos em etapas interconectadas pela escolha de representantes e pela formulao de propostas para polticas pblicas. No entanto, como se procurou mostrar neste captulo, possvel identificar processos que no seguem o padro organizacional observado para a maioria das conferncias nacionais. Conforme indica a anlise do desenho institucional das 82 conferncias realizadas entre 2003 e 2011, algumas conferncias no foram convocadas pelo Executivo, no realizaram etapas preparatrias e no previram escolha de representantes ou a presena de delegados governamentais. De modo a observar se a organizao destoante impactava outros aspectos do desenho institucional destas conferncias, separou-se as 82 conferncias em dois grupos: tpicas e atpicas. Treze conferncias foram consideradas atpicas por no apresentarem as caractersticas comuns maioria das conferncias. A peculiaridade desses processos ficou evidente quando se observou os objetivos, as etapas preparatrias e as etapas nacionais. Ao contrrio das conferncias tpicas, poucas atpicas tiveram como objetivo a formulao de propostas, sendo sua principal finalidade a insero de temas na agenda pblica. Alm disso, enquanto a larga maioria das conferncias tpicas realizou etapas preparatrias estaduais e municipais; nenhuma conferncia atpica contou com etapas municipais o que pode restringir uma participao mais ampla e algumas tambm no realizaram etapas estaduais , indicando que as etapas nacionais reuniram diretamente pessoas interessadas no tema, sem a dinmica representativa presente nas conferncias tpicas. Por fim, quando se observou o formato metodolgico dos eventos nacionais, verificou-se que todas as conferncias

Conferncias Tpicas e Atpicas

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tpicas tiveram plenrias e que a maioria tambm utilizou grupos de trabalho e palestras no processo de discusso de propostas e tomada de deciso. Em contraste, poucas conferncias atpicas utilizaram plenrias, sendo as oficinas e os grupos de trabalho os momentos mais frequentes. Embora o baixo uso de plenrias entre as atpicas seja coerente com objetivos menos propositivos, a predominncia de momentos informativos e de troca de experincias em conferncias atpicas indica que estas conferncias seriam menos voltadas para a construo coletiva de propostas e para a tomada de deciso do que as conferncias tpicas. Em suma, reforou-se neste captulo a necessidade de delimitar com maior preciso o que caracteriza o fenmeno das conferncias e argumentou-se que isto pode ser feito a partir da identificao de elementos comuns entre os diversos desenhos institucionais. A reviso da literatura e a anlise de documentos de conferncias levaram os pesquisadores a concluir que existem quatro elementos caractersticos principais destes processos participativos: a interlocuo entre Estado e sociedade, a convocao por parte de um rgo do Poder Executivo, a realizao de etapas preparatrias e a existncia de mecanismos de escolha de representantes. Percebeu-se que algumas conferncias que no atendiam a um ou mais destes critrios tambm possuam desenhos institucionais distintos do padro identificado para as demais. Acredita-se que debruar-se sobre os aspectos organizacionais destes processos para entender seu funcionamento tpico contribui para a interpretao da natureza deste fenmeno poltico, bem como para o estudo de suas potencialidades, permitindo assim uma compreenso mais ampla das formas de interao entre Estado e sociedade no Brasil.
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CAPTULO 2

A QUE VIERAM AS CONFERNCIAS NACIONAIS? UMA ANLISE DOS OBJETIVOS DOS PROCESSOS REALIZADOS ENTRE 2003 E 2010
Clvis Henrique Leite de Souza

1 INTRODUO

O intuito deste captulo contribuir para a compreenso da forma de funcionamento das conferncias nacionais e explicitar limites e contradies na organizao destes processos participativos. O propsito da pesquisa foi verificar quais outros objetivos, alm da formulao de propostas para polticas pblicas, foram explicitados na convocao das conferncias. Afinal, compreender as intenes expressas para os processos participativos pode contribuir com o entendimento de sua forma de realizao e de seus efeitos. Mesmo se sabendo que a inteno possa ser diferente da realizao, sejam quais forem os motivos para isto, relevante conhecer os objetivos da instncia de participao quando se quer aprofundar a investigao de sua efetividade. Efetividade entendida como a capacidade de influncia, controle e deciso sobre as polticas pblicas em pauta (Cunha, 2007). Cabe observar que muitos estudos sobre a participao no Brasil tm posto o foco nos resultados gerados, e no apenas nas experincias em si ou melhor, no apenas na dinmica interna dos arranjos participativos, mas tambm nos efeitos gerados por estes (Vaz, 2011). Por isso, considera-se relevante o estudo dos objetivos, dado que sua declarao em atos normativos (atos de convocao e regimentos dos processos) pode expressar distintas disposies relativas organizao e ao encaminhamento de resultados. Por exemplo, se uma conferncia convocada com objetivos propositivos, ou se a inteno afirmar compromissos ou disseminar ideias, talvez o processo conferencial tenha estratgias peculiares para o envolvimento dos participantes e o envio das concluses s instncias competentes. Dessa forma, a investigao buscou observar padres nos objetivos declarados pelas conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010, com o intuito de contribuir com a anlise da forma de funcionamento destes processos participativos; em especial, averiguando se haveriam outros objetivos alm da formulao de propostas para polticas pblicas.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Sabe-se que cada conferncia se diferencia no carter decisrio, na natureza da interao entre Estado e sociedade, na forma de regulao, no poder de agenda dos atores, na integrao com outras instituies participativas, na metodologia de debate e, tambm, na forma de encaminhamento, acompanhamento e execuo das deliberaes (Souza, 2008). Justamente por estas especificidades, vale observar os padres na forma de organizao; em particular, por revelar as intenes realizao das conferncias. Este texto est organizado em quatro sees, alm desta introduo. A segunda seo apresenta brevemente a metodologia utilizada na construo da pesquisa; a terceira seo constitui-se em uma apresentao geral das caractersticas e dinmicas de organizao. Posteriormente, na quarta seo, aprofunda-se a reflexo nas categorias de anlise identificadas no processo de pesquisa que indagou: a que vieram as conferncias nacionais? Por fim, realizam-se as consideraes finais.
2 METODOLOGIA

Nesta pesquisa de base documental,1 foram utilizados como fontes os atos normativos das conferncias (constantes em leis, decretos, portarias ministeriais ou interministeriais e resolues de conselhos). Os documentos que instituem a conferncia especificam os objetivos destes processos participativos; em particular, a portaria que d publicidade ao regimento interno. Das 74 conferncias ocorridas entre 2003 e 2010, foram encontrados documentos que revelaram os objetivos de 68 destas.2 Este foi o universo de anlise. Neste trabalho, os objetivos constantes nos atos normativos foram extrados dos documentos-fonte compilados em uma base de dados e seus contedos foram analisados e organizados em grupos por semelhana de sentido. Para cada objetivo, procurou-se identificar as ideias centrais que indicassem o sentido da frase, sempre se marcando o ncleo do sentido do texto. Quando de uma sentena constavam ideias distintas, estas foram separadas para que pudessem ser observadas em categorias diferentes. Dessa forma, as unidades de anlise foram os objetivos declarados pelas conferncias nacionais em seus atos normativos. Aps a compilao e a identificao de ideias centrais em cada objetivo, o processo de agrupamento por semelhana permitiu a criao de categorias e subcategorias. Assim, cada objetivo foi codificado
1. Este texto decorrente do mapeamento sobre conferncias nacionais, parte do projeto Arquitetura da participao no Brasil: avanos e desafios, realizado pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos e pelo Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (INESC e Plis, 2011) , com o apoio da Fundao Ford e do Ipea, no mbito do Programa de Apoio a Redes de Pesquisa (Proredes). 2. No foram encontrados documentos que trouxessem os objetivos das seguintes conferncias: a 1a de Aprendizagem Profissional; a 1a de Aquicultura e Pesca; a 3a de Arranjos Produtivos Locais; a 3a de Sade Bucal; a 8a de Direitos Humanos; e a 10a dos Direitos Humanos.

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com base no grupo de objetivos com sentidos similares. O trabalho de classificao dos objetivos no partiu de categorias j definidas, mas estas emergiram do prprio processo de anlise. Em abordagem indutiva, a inteno foi perceber padres nos objetivos; assim, as unidades de anlise foram categorizadas em: 1) Agendamento: quando se referiam difuso de ideias, afirmao de compromissos, articulao entre atores, ao fortalecimento de redes, promoo de reflexes e debates ou troca de experincias. 2) Avaliao: quando estavam em foco aes de diagnstico de situao ou avaliao de polticas; inclusive, a avaliao de encaminhamento de deliberaes de conferncias. 3) Participao:3 quando falavam em ampliao ou fortalecimento de espaos participativos na gesto de polticas pblicas. 4) Proposio: quando traziam aspectos de formulao de estratgias ou polticas para garantia de direitos, articulao entre Entes Federados e financiamento de aes, identificao de prioridades de ao para rgos governamentais, alm de intenes especficas de criao ou reformulao de planos, programas, polticas e sistemas. O esforo de classificao, em si arbitrrio, permitiu a identificao de objetivos relacionados ao agendamento de questes, avaliao de realidades, ao fortalecimento da participao, alm do j esperado objetivo propositivo. At mesmo se reconhecendo a arbitrariedade ou melhor, a subjetividade envolvida no processo investigativo , espera-se, neste trabalho, contribuir com o entendimento da forma de funcionamento das conferncias nacionais. Para tal, antes da apresentao dos resultados da anlise, cabe trazer caractersticas e dinmicas de organizao destes processos participativos.
3 CARACTERSTICAS E DINMICA DE ORGANIZAO DAS CONFERNCIAS

Com base nos achados desta pesquisa, possvel dizer que as conferncias so processos participativos que renem com certa periodicidade representantes do Estado e da sociedade para agendar questes, avaliar realidades, fortalecer a participao e formular propostas para determinada poltica pblica. Destaca-se, neste trabalho, um texto que apresenta o entendimento governamental sobre estes mecanismos de participao, expresso em pgina oficial na internet sobre o tema da participao no governo do ex-presidente Luiz Incio Lula da Silva.

3. A rigor, a categoria de objetivos a respeito de participao deveria ser uma subcategoria de proposio. Neste estudo, realizou-se a diferenciao com fins analticos; em particular, pela relevncia de um espao participativo, buscando-se qualificar seu funcionamento.

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Conferncias so espaos de discusso ampla, nas quais o Governo e a sociedade por meio de suas mais diversas representaes travam um dilogo de forma organizada, pblica e transparente. Fazem parte de um modelo de gesto pblica participativa que permite a construo de espaos de negociao, a construo de consensos, o compartilhamento de poder e a corresponsabilidade entre o Estado e a sociedade. Sobre cada tema ou rea promovido um debate social que resulta em um balano e aponta novos rumos (Brasil, 2007).

Tambm com o intuito de construir entendimento sobre o que seriam esses processos, a mensagem do presidente ao Congresso Nacional em 2004 esclarecedora da viso oficial: conferncias nacionais, espaos democrticos que envolvem gestores, usurios e prestadores de servios em torno de uma agenda estratgica comum (Brasil, 2004, p. 226). Por fim, a mensagem do presidente ao Congresso Nacional em 2006 traz uma viso de resultados alcanados com as conferncias realizadas em seu primeiro mandato:
As Conferncias Nacionais realizadas neste Governo garantiram a participao e a influncia decisiva da sociedade na formulao e acompanhamento das polticas pblicas. Alm da participao dos delegados nacionais, h que se considerar a realizao das conferncias preparatrias em diversos Municpios e Estados, o que propiciou o aprofundamento da descentralizao, o fortalecimento da democracia e a emergncia de novos atores sociais na gesto das polticas pblicas (Brasil, 2006b, p.195-196).

O que sempre est ressaltado sobre as conferncias a abertura ou o fortalecimento de dilogo entre Estado e sociedade; estas so vistas como canais democrticos de participao no ciclo de polticas pblicas. A questo saber se foi realizado o potencial de ampliao em escala da participao, por meio de conferncias. O relatrio do projeto Monitoramento Ativo da Participao da Sociedade (Mapas),4 iniciativa da sociedade para monitorar aes de participao social do governo Lula, acabou por constatar que: a expectativa de fortalecimento e de generalizao da participao social no se cumpriu (Mapas, 2005, p. 2). A prpria forma de organizao parece trazer limites ao processo participativo, pois a baixa integrao entre os ministrios que as organizam acabou por tornar as conferncias institucionalidades paralelas: conservadas margem e com difcil interlocuo com o resto do aparato estatal (Camura, 2006, p. 36). De toda forma, possvel destacar elementos caracterizadores e descrever a dinmica de funcionamento destes processos participativos. Neste sentido, til observar

4. O Projeto Monitoramento Ativo da Participao da Sociedade (Mapas) foi iniciativa de uma aliana de organizaes da sociedade que pretendeu realizar monitoramento sistemtico e avaliao das condies da participao social no pas. Nas referncias, est o endereo para o relatrio.

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a formulao do Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (Plis) para os objetivos das conferncias:
a) Definir princpios e diretrizes das polticas setoriais: os participantes da conferncia devem traar um plano estratgico para o setor, definindo as prioridades da secretaria para os prximos anos. b) Avaliar programas em andamento, identificar problemas e propor mudanas, para garantir o acesso universal aos direitos sociais. c) Dar voz e voto aos vrios segmentos que compem a sociedade e que pensam o tema em questo. d) Discutir e deliberar sobre os conselhos no que se refere s formas de participao, composio, proposio da natureza e de novas atribuies. Os delegados das conferncias tambm podem indicar os membros titulares e suplentes, opinar sobre sua estrutura e funcionamento e recomendar a formao de comits tcnicos. e) Avaliar e propor instrumentos de participao popular na concretizao de diretrizes e na discusso oramentria (Plis, 2005).

Partindo dessas expectativas normativas, alm do carter de formulao e avaliao de aes estatais, percebe-se a inteno de trazer os diversos sujeitos polticos para a discusso no espao pblico e de conectar esta instncia de participao com outros mecanismos de um sistema participativo, como no caso dos conselhos. Ademais, importante ressaltar que as conferncias se constituem como processos participativos, no so apenas atividades ou eventos, pois, em geral, desenvolvem-se ao longo do tempo, e no pontualmente. Alm disso, tm diversas aes conectadas, e h a inteno, declarada, de encaminhar as decises geradas no processo de discusso. Assim, podem-se destacar alguns elementos caracterizadores de conferncias que se constituem como etapa da formulao de polticas pblicas setoriais, renem sujeitos polticos diversos, conectam-se com outras instncias de participao e desenvolvem-se como processo participativo. Com base na anlise do ciclo de conferncias do governo Lula, pode-se afirmar que a dinmica de organizao de um processo participativo caracterizado como conferncia varia conforme o contexto, mas possvel indicar alguns pontos comuns. As conferncias, em geral, so convocadas com carter consultivo ou deliberativo pelo Poder Executivo de cada nvel de governo, por meio de decreto que traz o tema do debate e o rgo responsvel pela organizao do processo. Quando previsto em lei, o prprio conselho setorial pode fazer o chamamento participao. Os rgos considerados responsveis publicam portarias que definem comisso organizadora, objetivos, perodo e forma de realizao.

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comum que na comisso organizadora j estejam representados os diversos segmentos a serem mobilizados. Em geral, a comisso um rgo colegiado temporrio que discute as estratgias e o cronograma de ao a ser levado frente por uma coordenao executiva, dedicada exclusivamente a tal tarefa. A comisso organizadora tambm discute o regulamento que estabelece as etapas do processo, a forma de escolha dos representantes e os temas em pauta. Em geral, ainda formula regimento a ser apreciado na plenria do evento final que determinar o funcionamento deste. Os eventos preparatrios podem ser municipais ou regionais, tendo mltiplas bases territoriais, a depender da organizao temtica. Quando so processos nacionais, h etapas estaduais para a escolha de representantes e discusso prvia dos temas propostos. Para orientar a discusso so produzidos documentos de referncia chamados de texto-base, que podem ser provocadores de debate ou apresentarem as propostas do governo para aquele setor. Para estimular a participao de pblicos especficos, tambm podem ocorrer conferncias setoriais alm das livres e das virtuais , que se configuram como etapas no eletivas, e sim mobilizatrias. O mais comum que os eventos preparatrios aconteam em plenrias e grupos temticos, sendo o dilogo orientado por prticas de assembleia: o textobase lido e discutem-se os pontos em que h destaques; a ordem de fala feita por inscrio; h falas favorveis e contrrias aos destaques que podem suprimir, modificar ou adicionar algum aspecto do texto; por fim, vota-se cada um dos destaques, realizando-se emendas ao texto inicial. Tambm so muito utilizadas as moes, forma de dar espao a manifestaes de apoio ou repdio a questes que no esto no centro da pauta do debate. Normalmente, estabelecem-se prazos para apresentao de moes, que necessitam de um percentual de assinaturas de participantes para serem lidas e votadas pela plenria. Quando os eventos so etapas intermedirias, h tambm um momento de escolha de representantes para a prxima fase de discusso. Aps cada conferncia, uma equipe indicada pela comisso executiva sistematiza as contribuies das etapas preparatrias e produz um texto que consolida as propostas aos debates. No primeiro dia da etapa seguinte, o documento de sistematizao entregue aos representantes, comumente chamados de delegados, para orientar as discusses. No evento final, o dilogo segue o modelo de assembleias, e, quando o caso, h momento para a eleio de representantes para o conselho de polticas daquele setor. Nestes eventos, tm direito a voz e voto os delegados vindos de etapas preparatrias e delegados natos integrantes do conselho temtico. comum a presena, com direito a voz, de convidados

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indicados pela comisso organizadora. Em alguns casos, tambm permitida a participao de observadores. As decises da plenria final so chamadas de deliberaes ou resolues, e cabe ao rgo responsvel pela conferncia dar encaminhamento a estas. Nos ltimos anos, houve grande utilizao das conferncias para ampliar em nvel nacional a participao social. Estima-se que mais de cinco milhes de pessoas participaram em etapas prvias s 74 conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010 (Brasil, 2010). Para o governo Lula, foram maneiras de viabilizar o dilogo social permanente e um vasto processo de democracia participativa (Brasil, 2006a, p. 3). Aparentemente, a aposta na institucionalizao e sustentabilidade de um sistema de participao de tal envergadura representa um esforo indito na histria do pas (Maricato e Santos Jnior, 2006, p. 28). Mas com quais objetivos este esforo foi empreendido?
4 OBJETIVOS DAS CONFERNCIAS

A maneira como um processo participativo organizado revela aspectos analticos importantes, tendo-se em vista que a forma de funcionamento do espao pode condicionar os resultados ou at mesmo as estratgias de ao de quem deste participa. Nesta pesquisa, foram analisados os objetivos declarados pelas conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010, com o intuito de aprofundar o entendimento de sua forma de funcionamento. Cabe ressaltar que, por suas caractersticas e dinmicas de organizao, as conferncias estabelecem objetivos comuns a todas as etapas. Mesmo que, na convocao pelo executivo municipal ou estadual, sejam acrescidos objetivos, as intenes anteriores permanecem para o conjunto de etapas que compem o processo nacional. Tambm vale mencionar que especificidades existem a depender da rea de poltica que convoca a conferncia. Assim, pode haver distintos interesses, a depender do contexto histrico-institucional deste processo. De toda forma, ao analisar os objetivos constantes nos atos normativos das conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010, pode-se observar que estas no apenas tinham objetivos ligados proposio como j era esperado , mas tambm possuam outros objetivos como fortalecer a participao, analisar situaes e agendar assuntos. O grfico 1 indica a proporo de cada grupo de objetivos.

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GRFICO 1

Proporo das categorias de objetivos de conferncias (Em %)


14

17

44

25 Proposio Avaliao Fonte: INESC e Plis (2011). Participao Agendamento

A tabela 1 apresenta a distribuio de conferncias em cada uma das categorias e subcategorias de objetivos. O nmero de ocorrncias refere-se quantidade de objetivos classificados naquela categoria ou subcategoria. Importante esclarecer que possvel encontrar mais de um objetivo de determinada conferncia em uma categoria ou subcategoria; por isto, h diferena entre os nmeros de ocorrncias e conferncias.
TABELA 1
Categoria Agendamento Afirmao de compromissos Avaliao Avaliao Diagnstico Deliberaes anteriores Articulao entre atores Difuso de ideias Fortalecimento de redes Promoo de reflexes e debates Troca de experincias

Distribuio de conferncias por tipo de objetivo


Subcategoria Conferncias 26 6 5 16 8 15 2 30 22 7 6 Ocorrncias 72 7 5 31 9 18 2 41 28 7 6 (Continua)

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(Continuao) Categoria Participao Conselho Conferncia Grupos excludos Princpios Proposio Direitos Estratgias Entes Federados Financiamento Prioridades Proposies gerais Planos nacionais Programas nacionais Polticas nacionais Sistemas nacionais Fonte: INESC e Plis (2011). Subcategoria Conferncias 31 8 11 5 20 56 6 4 8 3 11 20 12 2 20 20 Ocorrncias 51 9 11 7 24 130 6 5 15 3 11 27 12 3 21 27

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4.1 Agendamento

Observando-se as ocorrncias na categoria agendamento, percebe-se concentrao na perspectiva de difuso de ideias como ao para construo de agendas. Existiram diferentes maneiras de afirmar o tema da conferncia. O que se buscou, em grande parte dos casos, foi disseminar uma viso de poltica ou uma maneira de tratar um assunto. Veja-se o que disseram alguns processos participativos:
Demonstrar como a cincia, a tecnologia e a inovao (CT&I) produzidas no Brasil podem ser usadas como estratgia para promover o desenvolvimento poltico, econmico, social e cultural do Pas (3a Conferncia de Cincia, Tecnologia e Inovao). Sensibilizar e mobilizar a sociedade brasileira para o estabelecimento de agendas, metas e planos de ao para enfrentar os problemas existentes nas cidades brasileiras (3a Conferncia das Cidades). Ampliar a insero da temtica dos Direitos Humanos na sociedade, incluindo novos atores no debate sobre Direitos Humanos, respeitando a diversidade de idade, sexo, etnia, raa, deficincia, orientao sexual, religio, limitao funcional e rea de atuao (10a Conferncia de Direitos Humanos).

Como visto, 26 conferncias tiveram o agendamento em seus objetivos. Cabe destacar que a 1a e a 2a Conferncias de Comunidades Brasileiras no Exterior, a 1a Conferncia de Arranjos Produtivos Locais e as 2a e 3a Conferncias Infantojuvenis pelo Meio Ambiente podem ser identificadas apenas nesta categoria, e no em

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outras. Este destaque cabvel, pois se espera que processos participativos no mbito da gesto pblica proponham polticas pblicas, e no apenas contribuir na difuso de ideias. De toda forma, vale dizer que nas duas primeiras reas temticas (comunidades brasileiras no exterior e arranjos produtivos locais APLs), houve diferenciao nas reedies ou seja, outros objetivos foram agregados ao agendamento. A Conferncia Infantojuvenil pelo Meio Ambiente, embora tenha proposto outros objetivos em sua primeira edio, optou por concentrar-se no agendamento nas edies seguintes. No se objetiva, neste estudo, menosprezar a importncia das conferncias difundirem ideias, contribuindo com a formulao de uma agenda pblica, at pela capilaridade que alguns destes processos tiveram nos municpios. No entanto, cabe a reflexo se um evento cujo objetivo central disseminar vises deve ser considerado como processo participativo na gesto de polticas pblicas, embora o agendamento possa ser base para a proposio de polticas. Entre as 26 conferncias dessa categoria, quinze falaram em troca de experincia, fortalecimento de redes e articulao entre atores. A conferncia como espao em que os diferentes sujeitos polticos envolvidos com o tema se articulam evidente quando se observa in loco. Interessante perceber que j na formulao de objetivos est declarada esta inteno. Isto demanda, no processo de organizao, aes especficas para garantir o encontro efetivo da multiplicidade de vises sobre o assunto em pauta. E, se o intuito a formulao de uma nova agenda alm de garantir a presena de mltiplas perspectivas , faz-se necessrio que a postura na organizao v alm da escuta. Fundamentais so aes que possibilitem a construo coletiva e, at mesmo, o convencimento, tendo-se em vista a inteno de que sujeitos que no consideravam determinado tema em sua pauta venham a inclu-los. Cabe mencionar que quinze conferncias declararam objetivos ligados promoo de reflexo e debates. E foram seis os processos que falaram em afirmar compromissos, o que traz novamente a dimenso da articulao de atores. Mas, em especial, isto pode sinalizar o desejo de comprometer as organizaes envolvidas com certos princpios e prticas, como revela o exemplo da 1a Conferncia de Segurana Pblica (2009): criar e estimular o compromisso e a responsabilidade dos demais rgos do poder pblico e da sociedade na efetivao da segurana com cidadania.
4.2 Avaliao

Trinta conferncias definiram entre seus objetivos a avaliao, seja pelo diagnstico de uma situao, seja pela anlise da implementao de uma poltica. Chama ateno que no foram todas as conferncias com objetivo de formulao de polticas que

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tiveram como inteno a avaliao, porque, afinal, sem a identificao da situao a tratar, pode-se formular proposies desconectadas da realidade. Isto no quer dizer que a simples declarao da perspectiva analtica garanta a qualidade propositiva; alm disso, no se sabe quais foram os instrumentos de diagnstico adotados para a avaliao. De toda forma, parece relevante a simples existncia da dimenso analtica em algumas conferncias. Observando-se os contedos, percebe-se que a avaliao est centrada na execuo de polticas j existentes, embora avaliaes gerais com carter de diagnstico tambm estejam presentes, como revelam os seguintes exemplos:
Avaliar a situao e o potencial da Economia Solidria no pas tanto do ponto de vista de sua organizao social quanto das polticas pblicas desenvolvidas (1a Conferncia de Economia Solidria). Avaliar a implementao do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (2a Conferncia de Polticas para Mulheres). Reunir pensamentos, demandas, propostas, necessidades da populao brasileira, contribuindo para a realizao de amplo diagnstico da diversidade cultural do Pas (1a Conferncia de Cultura).

Cabe destacar a existncia de objetivos direcionados avaliao dos encaminhamentos dados s deliberaes aprovadas em processos anteriores. Ou seja, em conferncias que, em suas reedies, intencionaram avaliar processos realizados anteriormente; em particular, falou-se de balano de resultados. No entanto, esta perspectiva analtica esteve presente em apenas seis das conferncias realizadas no perodo. Como isto ocorreu em duas das edies da Conferncia das Cidades, a realidade que somente cinco reas temticas se ocuparam em avaliar o encaminhamento dado a deliberaes anteriores. Em duas conferncias (Polticas de Promoo da Igualdade Racial e de Polticas para as Mulheres), quando se falou de balano de resultados de edies anteriores, tambm se mencionou a repactuao. Ambas utilizaram a mesma redao para analisar e repactuar os princpios e diretrizes aprovados. Nesta forma de expresso, parece estar implcito o reconhecimento de que os resultados esperados no foram plenamente alcanados; por isto, h necessidade de repactu-los. Interessante perceber que aparece com isto, mesmo que de maneira tmida, uma dimenso das conferncias como espao de pactuao entre governo e sociedade, e no apenas de proposio ou demanda. A baixa existncia de avaliao a respeito do prprio processo, embora seja explicada pelo pequeno nmero de conferncias reeditadas, sinaliza a tendncia de comear de novo a cada nova edio. Afinal, at mesmo nas conferncias j

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tradicionais e institudas em lei como nas reas de sade, assistncia social e direitos da criana e do adolescente , no existiu a declarao em relao inteno autoanaltica para a conferncia. A sensao de que muitas vezes se recomea, formulando-se propostas do zero, no est desconectada da realidade se forem considerados apenas os objetivos. Por fim, cabe mencionar que nas reas consideradas tradicionais (sade, assistncia social e direitos da criana e do adolescente) apenas a 4a Conferncia de Assistncia Social mencionou anlise em seus objetivos, embora a 6a Conferncia de Direitos da Criana e do Adolescente tenha formulado diagnstico de cada problemtica para ento elaborar proposies. Isto faz pensar que, mesmo no estando nos objetivos, alguns processos possam ter realizado avaliao como etapa prvia proposio. Portanto, seria til a confrontao dos objetivos com os processos em si para se investigar se o formato da conferncia que no propicia avaliao, se h uma cultura pouco analtica na sociedade ou se existe uma prtica propositiva decorrente de desejos ou modos de operar na poltica.
4.3 Participao

Como se percebe no quadro de distribuio de ocorrncias, a maioria das conferncias mencionou a participao como objetivo no campo dos princpios ou das intenes, sem a especificao da maneira para o efetivo fortalecimento das iniciativas participativas, como os exemplos explicitam:
Destacar, instruir e reafirmar a importncia da participao e do controle social como princpio da gesto democrtica e compromisso da sociedade com a populao idosa (2a Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa). Propor diretrizes para a ampliao e efetivao do controle social (3a Conferncia de Sade do Trabalhador). Propor instrumentos de participao, acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes da poltica indigenista (1a Conferncia de Povos Indgenas).

Entre as 31 conferncias que mencionaram objetivos ligados ao fortalecimento ou criao de espaos participativos para a gesto de polticas pblicas, apenas cinco mencionaram a garantia do acesso de grupos muitas vezes excludos do processo poltico. Foram as conferncias relacionadas a questes indgenas e criana, adolescncia e juventude que falaram de seus grupos. No h, em outras conferncias, meno garantia de acesso aos espaos participativos de grupos marginalizados ou excludos dos processos de deciso, embora se saiba que algumas conferncias5 garantiram cotas para mulheres na eleio de representantes para as etapas subsequentes.
5. A 1a Conferncia de Desenvolvimento Rural Sustentvel; as 1a e 2a Conferncias do Esporte; a 1a Conferncia de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais; as 1a, 2a e 3a Conferncias do Meio Ambiente; a 1a Conferncia de Sade Ambiental; e a 1a Conferncia de Segurana Pblica.

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No que tange aos objetivos existentes, apenas oito conferncias se propuseram a tratar diretamente do desenho institucional dos conselhos. Duas reas temticas (segurana pblica e cidades) mencionaram a reformulao da instncia nacional. Apenas na Conferncia das Cidades foi proposta a eleio de representantes do conselho na etapa nacional. Isto indica que h pouca iniciativa para inter-relacionar estes dois espaos de participao em nvel nacional. Em outras palavras, poucas reas reconheceram a conferncia como espao adequado para escolher a representao dos respectivos conselhos nacionais. Entre as onze conferncias que intencionaram tratar de si prprias, seis falaram em formular estratgia de seguimento e de monitoramento das deliberaes. Como se v, um nmero to restrito quanto as que tinham o intuito de analisar os encaminhamentos de deliberaes. O trecho entre aspas aparece em quase todas as unidades de anlise desta subcategoria, o que pode indicar mimetismo na regulamentao das conferncias. Esta cpia de objetivos sinaliza baixa adaptao dos processos aos contextos especficos das polticas pblicas que possuem ponto de desenvolvimento distinto. Aspecto relevante que, alm do monitoramento de resultados, a institucionalizao do processo participativo aparece como ocupao para algumas conferncias. Trs reas (cidades, meio ambiente e educao profissional e tecnolgica) mencionaram alguma questo relacionada garantia de reedio da conferncia. Eis um exemplo: Instituir a realizao peridica da Conferncia Nacional da Educao Profissional e Tecnolgica. Ainda que a institucionalizao no seja garantia de qualidade na participao, pode-se dizer que a estabilidade institucional facilita o encaminhamento dos resultados pela perspectiva de continuidade. Esta discusso, at mesmo quando existente in loco, foi pouco declarada como objetivo.
4.4 Proposio

Espera-se que espaos para a gesto participativa de polticas pblicas tenham caracterstica propositiva. Esta caracterstica se encontra, de fato, na maioria das conferncias. A categoria proposio a que apresenta a maior frequncia: das 68 conferncias analisadas, 56 declararam objetivos propositivos. Possivelmente, as doze conferncias que no explicitaram este objetivo6 tambm elaboraram propostas. Nestes casos, a caracterstica propositiva aparece de maneira implcita e no explcita nos objetos declarados, como nos exemplos extrados dos primeiros artigos dos respectivos regulamentos:

6. A 1a e a 2a Conferncias das Comunidades Brasileiras no Exterior; a 1a Conferncia de Arranjos Produtivos Locais; as 1a e 2a Conferncias dos Direitos da Pessoa com Deficincia; a 1a, a 2a e a 3a Conferncias Infantojuvenis pelo Meio Ambiente; a 2a Conferncia de Polticas para Mulheres; a 4a Conferncia de Sade Mental; e a 5a e 6a Conferncias dos Direitos da Criana e do Adolescente.

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A 1a Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia convocada pelo Decreto de 14 de julho de 2005 ter por finalidade analisar os obstculos e avanos da Poltica Nacional para Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia. Art. 1o A IV Conferncia Nacional de Sade Mental Intersetorial origina-se da Resoluo no 433 do Conselho Nacional de Sade, homologada pelo Ministro da Sade em 14 de janeiro de 2010, com base na Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990, e ter como objetivo debater temas relevantes para o campo da Sade Mental, assim como os avanos e desafios da Poltica Nacional de Sade Mental, lcool e Outras Drogas, na perspectiva da intersetorialidade.

Apesar de ser esperado que ao analisar avanos, obstculos e desafios da poltica sejam elaboradas propostas, este objetivo no est especificado no ato normativo. Se a etapa de avaliao for o nico objetivo do rgo responsvel pelo processo participativo, no h porque haver proposio, pois o foco est apenas no diagnstico ou na avaliao. E tambm no caber falar em encaminhamento de deliberaes como ao de continuidade; afinal, o espao no se disse propositivo. Importante destacar que entre as conferncias que no apresentam a proposio como um de seus objetivos, encontram-se aquelas que declararam apenas fins de agendamento; novamente, as reas de Comunidades Brasileiras no Exterior, Arranjos Produtivos Locais e Infantojuvenil pelo Meio Ambiente. Cabe questionar, mais uma vez, se conferncias sem carter propositivo devem mesmo ser consideradas como tal, caso se considere a proposio como parte constitutiva de processos participativos como estes. Para alm de saber se as conferncias foram propositivas, vale observar qual o sentido da proposio desejada quando da formulao dos objetivos do processo. Dessa forma, a anlise das subcategorias pode revelar aspectos importantes. Entre os contedos de propostas esperadas, esto: a garantia de direitos; a formulao de estratgias; a indicao de prioridades de ao; a articulao de Entes Federados; a indicao de alternativas de financiamento; e a criao ou qualificao de programas, polticas, planos e sistemas. Antes de observar os contedos especficos, o grfico 2 apresenta a distribuio das unidades de anlise nas subcategorias ligadas proposio.

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GRFICO 2
30 25 20

Distribuio dos objetivos propositivos de conferncias


27 27

21

15 15 10 5 5 0 Entes Federados Estratgias Polticas Financiamento Programas Prioridades Sistemas Direitos Planos Geral 3 3 11 6 12

Fonte: INESC e Plis (2011).

O financiamento foi a subcategoria com menor frequncia. Possivelmente, o tema apareceu nas proposies finais de outras conferncias, mas foi declarado como pauta do debate em apenas trs processos: a 2a Conferncia de Arranjos Produtivos Locais, a 2a Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa e a 1a Conferncia de Educao Profissional e Tecnolgica. Desta ltima, extrai-se um exemplo deste tipo de objetivo: Propor mecanismos permanentes de financiamento, visando a manuteno e expanso da Educao Profissional e Tecnolgica. A formulao de estratgias aparece como objetivo em quatro conferncias. Isto indica uma viso estratgica para o espao da conferncia, que antes de tratar de especificidades da poltica precisa traar linhas gerais para a rea. Corroborando com esta perspectiva de formulao estratgica, esto ainda onze conferncias que declararam a inteno de definir prioridades de ao para rgos governamentais em geral ou rgos responsveis pela conferncia. A garantia de direitos ou a aplicao de determinada legislao foi indicada em seis conferncias, mas apenas em um caso se fala de um grupo especfico, que so as pessoas idosas. Tratar de direitos de outros grupos excludos no apareceu como inteno de outras conferncias. O acesso poltica pblica como direito fundamental foi mencionado, como no caso da 13aConferncia de Sade, que estabeleceu em seus objetivos: definir diretrizes para a plena garantia da sade como direito fundamental do ser humano e como poltica de Estado, condicionada e condicionante do desenvolvimento humano, econmico e social.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Cabe destacar as quinze ocorrncias que intencionavam discutir questes relacionadas aos Entes Federados. A elaborao de propostas para fortalecer a articulao de polticas pblicas entre municpios, estados e Unio aparece como inteno em oito conferncias. Isto pode indicar a relevncia da articulao federativa, a necessidade de parcerias e a redefinio de competncias e atribuies para execuo das polticas pblicas. Ao mesmo tempo, pode reforar a descentralizao administrativa sem que certas necessidades estruturais em particular, para municpios sejam garantidas. Seguem-se alguns exemplos:
Propor reformulaes necessrias ao marco legal da educao nacional para que o planejamento de aes articuladas entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios se torne uma estratgia basilar para a implementao do Plano Nacional de Educao (1a Conferncia de Educao). Propor e fortalecer mecanismos de articulao e cooperao institucional entre os entes federativos e destes com a sociedade no mbito das polticas pblicas de juventude (1a Conferncia de Polticas Pblicas de Juventude). Recomendar diretrizes aos Estados e Municpios para incorporao dos princpios e eixos da 1a CONSEG nas polticas pblicas de segurana (1a Conferncia de Segurana Pblica).

Por fim, entre as ocorrncias de objetivos com carter propositivo, necessrio destacar os que se referem a programas, planos, polticas e sistemas. Por um lado, apenas duas conferncias7 se propuseram a tratar particularmente de um programa. Isto pode trazer a ideia de que a proposio para aes em curso ou a formulao de solues especficas no se posiciona como pauta nas conferncias. A discusso mais genrica pode ser o foco desejado. Por outro lado, doze processos intencionaram formular diretrizes visando a um plano nacional. Isto pode indicar que exista na pauta das conferncias, embora em casos especficos, a percepo da importncia da definio de diretrizes com metas e prazos. Eis um exemplo da 6a Conferncia de Assistncia Social, de 2007, que ilustra este aspecto: Aperfeioar o Plano Decenal da Assistncia Social, atravs da incluso de novas metas nacionais. Cabe considerar que, nas conferncias j inseridas em sistemas como no caso da sade e da assistncia social , a formulao de propostas para o plano da rea pode estar em suas atribuies como instncias participativas. Foram vinte as conferncias que falaram em polticas nacionais em seus objetivos, o que pode indicar a disseminao da necessidade de articulao de aes governamentais. Mas o que mais chama ateno a quantidade de conferncias, vinte tambm, que falaram em criao ou fortalecimento de um sistema de polticas pblicas. Embora no se saiba o significado da ideia de sistema quando
7. A 1a Conferncia de Segurana Pblica e a 11a Conferncia de Direitos Humanos.

A que Vieram as Conferncias Nacionais?

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declarada nos objetivos de conferncias, a proposio de aes para a criao ou o fortalecimento deste aparece com maior frequncia entre todas as subcategorias, excludas as proposies gerais. Alm da Sade, que intencionava consolidar seu sistema e que serviu de inspirao para outras reas que tambm assim desejaram, esse objetivo foi trazido pelas seguintes conferncias: Assistncia Social; Cultura; Defesa Civil; Direitos da Pessoa Idosa; Direitos Humanos; Educao; Esporte e Lazer; Polticas Pblicas de Juventude; Infantojuvenil pelo Meio Ambiente; Segurana Alimentar e Nutricional; e Segurana Pblica. Embora uma viso sistmica possa trazer articulao e integrao de aes, o peso administrativo para a criao de estruturas municipais, estaduais e federais em tantas reas talvez no seja considerado, se o modelo desejado o do Sistema nico de Sade (SUS). Alm disso, a transversalidade desejada em tantas das polticas destas e de outras reas pode at ser dificultada, se os sistemas no forem articulados, o que poderia fomentar o isolamento das polticas. Evidentemente que a inteno desta declarao de objetivos pode ser ampliar as redes de execuo de polticas, e no os sistemas com estruturas funcionais diferenciadas. De toda forma, essa quantidade de ocorrncias relacionadas a sistemas salta aos olhos. Curioso observar que uma das conferncias que intencionava a criao de um sistema mudou sua orientao na edio seguinte. No se sabe o motivo, mas pode ser que as implicaes da articulao de um sistema tenham vindo ao debate e a opo na continuidade tenha sido por focalizar a formulao de uma poltica nacional como ao estratgica para a rea. Este foi o caso da Conferncia de Direitos Humanos, e seguem-se os objetivos declarados:
Definir o carter, os princpios, a estrutura e a estratgia de implementao do Sistema Nacional de Direitos Humanos (SNDH) (9a Conferncia de Direitos Humanos). Propor diretrizes, eixos e prioridades da Poltica Nacional de Direitos Humanos (11a Conferncia de Direitos Humanos).

Na 11a Conferncia de Direitos Humanos, no se mencionou mais o sistema nos objetivos. No se trata de condenar a existncia de sistemas, mas pode ser apenas que a inteno verdadeira seja a institucionalizao de uma poltica e a soluo mais adequada passe pela formulao de planos ou outras alternativas. E, at mesmo quando o objetivo a articulao de aes entre entes da Federao, cabe pensar se o modelo do SUS adequado. Talvez o desenho institucional da sade no atenda s especificidades de outras reas. Alm disso, a institucionalizao pela criao de sistemas, sem que necessidades estruturais sejam atendidas, pode reforar a descentralizao administrativa sem a efetiva capilaridade das aes.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

5 CONSIDERAES FINAIS

Com os resultados da anlise, percebe-se que a proposio foi o principal objetivo, aparecendo em 82% das conferncias estudadas. De toda forma, foi possvel identificar tambm objetivos ligados participao, avaliao e ao agendamento. Considerando-se a ocorrncia de conferncias nas quatro categorias, percebem-se elementos do funcionamento destes processos participativos. No possvel falar que todos possuem carter propositivo, avaliativo, de agendamento e que tratam da participao em si. Apenas oito conferncias8 declararam objetivos relacionados s quatro categorias. De toda forma, a identificao de distintos objetivos das conferncias etapa fundamental para aprofundar o entendimento do funcionamento destes processos participativos. Afinal, a diferenciao nos objetivos pode revelar singularidades em cada conferncia, dados os contextos institucional e social em que se realiza. A figura 1 sintetiza a que vieram as conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010.
FIGURA 1
Sntese de objetivos das conferncias
Disseminao de uma viso poltica ou uma maneira de tratar um assunto Possibilidade de o encontro de diferentes sujeitos polticos Propor Agendar Promoo de reexes e debates Rearmao de compromissos

Garantia de direitos Estabelecimento de estratgias Indicao de prioridades de ao Articulao de Entes Federados Indicao de alternativas de nanciamento Criao ou qualicao de programas, polticas, planos e sistemas

A que vieram as conferncias nacionais?

Rearmando princpios e propondo instrumentos participativos Garantindo acesso a grupos especcos em espaos participativos Criando e reformulando os conselhos Monitorando e institucionalizando as conferncias
Fonte: dados da pesquisa. Elaborao do autor.

Avaliar Fortalecer a participao

Diagnosticando a realidade Avaliando a implementao de uma poltica

8. A 1a Conferncia de Cultura; a 1a Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa; a 1a Conferncia de Educao Escolar Indgena; a 1a Conferncia de Sade Ambiental; a 2a Conferncia de Cultura; a 2a Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa; e a 3a e 4a Conferncias das Cidades.

A que Vieram as Conferncias Nacionais?

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Contradies ou fragilidades em cada categoria foram indicadas. Cabe retomar algumas, pois intenes louvveis podem ter consequncias indesejadas. Por exemplo, se uma conferncia se centra no agendamento, no pode esquecer o objetivo propositivo; afinal, uma campanha de mobilizao poderia ser mais adequada que uma conferncia. De toda forma, cabe ter em mente que propor sem avaliar pode gerar formulaes distantes da realidade; sendo assim, a avaliao aparece como etapa da proposio. Vale ressaltar tambm reflexes feitas no que tange aos objetivos relacionados participao. Foi mencionada esparsamente a garantia de participao de grupos excludos, mesmo que a dimenso da articulao de diferentes sujeitos polticos tenha aparecido como objetivo. A interface entre conselhos e conferncias tambm apareceu poucas vezes, e a eleio de conselhos em conferncias foi caso isolado. E, no campo das proposies em si, foi citada a possvel cilada que a criao de sistemas pode representar; em especial, pelo espelhamento do modelo da sade, sem que necessidades estruturais sejam garantidas e articuladas. Tambm foi percebido que, nos objetivos propositivos, h tendncia para a generalizao e a no especificao de aes ou programas, o que pode j revelar o que se espera como resultado. Por fim, cabe dizer que mesmo se constatando a baixa ocorrncia de alguns objetivos e a fragilidade de outros se sabe que pode haver distncias entre a inteno e a ao. Por isto, ao serem desenhadas pesquisas em torno da efetividade das conferncias, cabe conhecer a que estas vieram, para que as anlises no sejam restritivas. Afinal, avaliar estes processos apenas com base na dimenso propositiva, em que deliberaes so elaboradas e supostamente encaminhadas aos rgos responsveis, seria limitar a observao de efeitos decorrentes de processos que tambm relevam objetivos de agendamento, avaliao e participao. O que se destaca com esse achado da multiplicidade de objetivos a possibilidade de agendas de pesquisa que permitam a comparao entre as intenes e os resultados, bem como a confrontao entre os sentidos dos objetivos e a percepo dos sujeitos envolvidos. Ademais, possvel pensar em novas pesquisas que busquem examinar as contradies entre os objetivos declarados e os desenhos institucionais dos processos. Portanto, surgem novos horizontes de pesquisa a partir da anlise pormenorizada dos padres revelados nesta pesquisa sobre os objetivos das conferncias nacionais.
REFERNCIAS

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CAPTULO 3

PARTICIPAO E DELIBERAO NAS CONFERNCIAS DE SADE: DO LOCAL AO NACIONAL*1


Cludia Feres Faria Isabella Loureno Lins

1 INTRODUO

As conferncias de polticas pblicas constituem mais uma inovao institucional do Brasil democrtico. Podem ser definidas como espaos institucionais de participao, representao e deliberao que requerem esforos diferenciados, tanto de mobilizao social, quanto de construo da representao poltica e do dilogo em torno da definio de uma determinada agenda de poltica pblica (Faria, Petinelli e Lins, 2012). Elas so geralmente convocadas por lei, decreto, portaria ministerial ou interministerial, ou ainda por resoluo do respectivo conselho. Os rgos responsveis pela convocao e realizao das conferncias, ao regulament-las, detalham os temas, os objetivos e estabelecem as comisses organizadoras. Definem ainda os cronogramas e os regulamentos para implantao das reunies municipais, estaduais e/ou regionais e nacionais, e para as eleies de delegados (Souza, 2011). Uma estratgia analtica promissora para avaliar tais inovaes a ideia de sistema integrado de participao e deliberao. Oriunda do giro ocorrido na teoria deliberativa, a ideia tem como objetivo pensar formas de conectar tipos distintos de aes participao, deliberao e representao em um sistema integrado que opere em diferentes nveis espaciais para concretizar uma agenda inclusiva (Hendrix, 2006; Mansbridge, 2007; Goodin, 2008; Drysek, 2010; Mansbridge et al., 2012).12 A ideia de sistema usual em algumas reas de polticas pblicas no Brasil. Na sade, por exemplo, esta noo remonta aos anos 1980, quando os princpios que nortearam a formao do Sistema nico de Sade (SUS) foram estabeleci* Os dados apresentados neste artigo so oriundos da pesquisa Da Constituio do Interesse Pblico Busca por Justia Social: uma anlise das dinmicas participativa e deliberativa nas Conferncias Municipais, Estaduais e Nacionais de Polticas Pblicas, coordenada por Cludia Feres Faria e financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG), por cujo apoio as autoras agradecem. 1. Para uma anlise desses modelos, bem como de sua aplicao ao tema das conferncias, ver Faria (2010) e Faria, Petinelli e Lins (2012).
2

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dos na 8a Conferncia Nacional de Sade. Tais princpios previam um sistema descentralizado, integrado e hierarquizado que prestasse servios de sade de forma universalizada. Municpios, estados e Federao deveriam funcionar com nveis diferenciados de atribuies segundo competncias especficas, mas, ao mesmo tempo, de forma integrada (Arretche, 2000, p. 202-203, grifo nosso). O que h de comum em ambos os casos a crena de que diferentes espaos, distribudos em subunidades que apresentam regras e funes distintas, podem servir como input para a ao em outras unidades com funes e responsabilidades diferenciadas (Goodin e Drysek, 2006). Isto no quer dizer que os componentes envolvidos em um sistema precisem necessariamente ser to interdependentes que uma mudana em um produza automaticamente uma mudana em todos os outros, embora preveja algum nvel de conexo e coordenao entre estas partes (Mansbridge et al., 2012, traduo nossa). O desafio deste captulo , portanto, utilizar as ferramentas analticas oferecidas pela ideia de sistema integrado de participao e deliberao na dinmica das conferncias de polticas pblicas de sade, buscando investigar exatamente este processo de conexo e coordenao entre as partes, o qual vai do local ao nacional. Por meio da anlise de como os cidados participam dos mltiplos espaos que conformam as conferncias de polticas pblicas, bem como das regras que balizam estas dinmicas, prope-se discutir aqui em que medida a conferncia de sade se aproxima da ideia de um sistema integrado e concretiza seu objetivo maior, qual seja, a incluso dos cidados afetados no processo deliberativo sobre as diretrizes da poltica de sade. A hiptese do artigo que a mudana de escala impacta em duas vertentes: i) na elaborao das regras, impondo um grau de formalismo maior dinmica interna das conferncias; e ii) nos diferentes padres de ao e interao no interior destes espaos. Assim, justifica-se analisar simultaneamente as regras e as dinmicas que ali ocorrem para avaliar o alcance de tais mudanas sobre a integrao entre os diferentes nveis que iro compor a ideia de sistema. Acredita-se que, apesar da diferenciao morfolgica e funcional, esses nveis se comunicam e funcionam como catalisadores para outros nveis, podendo conformar um processo de formao da opinio e da vontade de baixo para cima. Para aferir em que medida as conferncias de sade cumprem tais objetivos, este captulo est organizado em quatro sees. Na seo seguinte, analisa-se a ideia de sistema integrado de participao e deliberao. Na seo 3, descreve-se como os integrantes das conferncias participam, deliberam e representam nos distintos nveis que conformam o processo conferencista (do local ao nacional) nesta seo, regras e prticas so simultaneamente analisadas, considerando

Participao e Deliberao nas Conferncias de Sade

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as mudanas pelas quais elas passam como decorrncia da mudana de escala. Na quarta seo, conclusiva, so ressaltados os dilemas e as potencialidades do processo conferencista na rea da sade, luz da ideia de sistema integrado de participao e deliberao.
2 A IDEIA DE SISTEMA INTEGRADO DE PARTICIPAO E DELIBERAO

O modelo deliberativo de democracia tem sido marcado por um profcuo debate entre seus proponentes que enseja um conjunto de reflexes no s sobre seus pressupostos bsicos, mas tambm sobre sua operacionalizao. Segundo Dryzek (2010), tais mudanas podem ser analisadas sob a forma de giros (turns). A ideia de sistema deliberativo fruto de mais um desses giros. Embora a preocupao maior dos estudiosos da deliberao seja ainda com a prtica da deliberao que informa a ao dos cidados e de seus representantes, incidindo sobre a qualidade das suas escolhas polticas, a forma de operacionaliz-la vem passando por mudanas. Uma delas pensar a deliberao enquanto um entre diversos momentos do processo poltico que ocorre tanto dentro quanto fora dos espaos institucionais e que se combina com outras formas de ao. A noo abrangente de democracia deliberativa vem sendo, portanto, substituda pela ideia de deliberao democrtica (Mansbridge, 2007). Esse esforo analtico tem sua origem tanto no problema da escala quanto na diferenciao de formas de ao, dado o reconhecimento de que as democracias requerem mais que instituies: requerem ainda participao e contestao; e impem mais que processos locais: impem processos tambm regionais, nacionais e transnacionais. O grande desafio passa a ser como coordenar estas diferentes prticas em diferentes espaos. No que diz respeito s formas de ao, sabe-se que participao e deliberao operam por meios. Enquanto a primeira pressupe envolvimento direto, amplo e sustentado dos cidados nas questes pblicas, a segunda demanda reflexo qualificada sobre as preferncias e escolhas polticas dos atores (Papadopoulos e Warin, 2007; Cohen e Fung, 2004; Fishkin,1991). Ambas no podem ser pensadas somente no nvel local, mas reclamam espaos mais amplos que, por sua vez, demandam mediaes entre os diferentes nveis. Para dar conta dessa complexidade e, ao mesmo tempo, produzir um julgamento poltico mais crtico e informado, prope-se um processo poltico mais abrangente que envolva tanto a resistncia e o conflito quanto o dilogo e a cooperao em diferentes espaos da sociedade. A abordagem sistmica oferecida visa, assim, compatibilizar diferentes formas de ao que cumprem funes diferentes no sistema proposto. Espaos diferentes com formas de ao e comunicao diferentes devem servir como inputs uns para os outros, possibilitando

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a formao de baixo para cima de um julgamento pblico acerca das polticas pblicas em questo. De modo geral, os proponentes dessa ideia1 definem o sistema integrado como
um conjunto de partes diferenciadas, mas interdependentes, com funes distribudas e conectadas de forma a construir um todo complexo. Ele requer diferenciao e integrao entre as partes, alguma diviso funcional de trabalho bem como alguma interdependncia funcional de forma que a mudana em um componente redundar em mudanas em outros. Ele envolve conflito e soluo de problemas polticos baseados na fala. A fala uma forma de comunicao menos exigente que pode envolver desde a demonstrao, a expresso e a persuaso at o prprio debate (Mansbridge et al. 2012, p. 7).

O sistema dever envolver tanto arenas formais de tomada de deciso quanto arenas informais de formulao de temas e problemas concernentes ao interesse pblico. A ele so imputadas, via de regra, trs funes principais: epistmica, tica e democrtica. A primeira diz respeito contribuio na produo de opinies, preferncias e decises com base nos fatos e na lgica argumentativa. So resultados de consideraes substantivas por meio da troca de razes. (...) Porque os tpicos deliberados dizem respeito s questes do interesse comum, as preferncias devem ser fundamentadas com base nas preferncias e opinies dos outros (op. cit., p. 18). A segunda, o componente tico, est ligada possibilidade de produo de respeito mtuo entre os cidados por meio de um tratamento mais igualitrio entre os pares, de forma a que a dominao, decorrente do uso desigual de recursos cognitivos, financeiros e polticos, no se torne predominante. A funo democrtica vincula-se incluso de mltiplas vozes, interesses e pretenses em bases mais igualitrias. Uma vez que o escopo e o contedo da deliberao so afetados por aqueles que participam do processo deliberativo, o sistema, para funcionar adequadamente, no deve excluir qualquer cidado sem uma justificao que possa ser razoavelmente aceita por todos. Para incluir todos os afetados, o sistema precisa promover e facilitar ativamente a oportunidade igual de participao por meio de diferentes formas de ao que vo desde o protesto at a negociao cooperativa (op. cit., p. 19). Para responder aos possveis conflitos derivados da realizao simultnea dessas trs funes, sugere-se uma ecologia deliberativa por intermdio da qual se analisa o sistema como um todo e no pelas suas partes. Decises democrticas legtimas sero assim alcanadas sempre que forem dialogicamente gestadas em um
1. Aqui as autoras tm por base duas contribuies mais recentes ao tema, a saber: Mansbridge et al. (2012) e Dryzek (2010).

Participao e Deliberao nas Conferncias de Sade

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contexto de respeito mtuo entre os cidados e por meio de um processo inclusivo de escolha coletiva. Este tipo de legitimidade pode facilitar a cooperao que, por sua vez, promove a deliberao. No entanto, toda vez que este crculo virtuoso se quebrar, formas no dialgicas de ao, como o protesto, podem contribuir para restaurar esta dinmica ao denunciarem a falta de publicidade ou a fraqueza da deliberao em cumprir suas promessas (Mansbridge et al., 2012, p. 31-32). No se advoga aqui por uma abordagem sequencial, ou seja, primeiro a deliberao e posteriormente o protesto, mas por uma dinmica sobreposta, uma vez que estas formas podem e, frequentemente, operam concomitantemente. O diferencial desta proposta , portanto, a ideia de uma pluralidade de espaos com diferentes padres de aes que podem contribuir para a formao das capacidades deliberativas em diferentes graus. Publicidade, reciprocidade, incluso e controle so os princpios que devem balizar as trocas no interior do sistema. No entanto, se nem todas as suas prticas conseguem alcanar estes princpios, elas precisam ser justificadas com base em tais condies enquanto padro crtico. neste sentido que se defende que, mesmo quando as partes no alcanam as condies deliberativas requeridas, o todo ser to mais legtimo quanto mais se aproximar destas mesmas condies. Logo, pensar as conferncias de polticas pblicas a partir da ideia de sistema integrado de participao e deliberao requer compreender como os atores sociais participam, discutem e deliberam no interior de um contexto especfico, caracterizado por mltiplas esferas, com diferentes padres de ao, mas cujo objetivo final a produo de uma agenda pblica que sensibilize o poder pblico acerca de suas necessidades reais e simblicas.
3 PARTICIPAO, REPRESENTAO E DELIBERAO NAS CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS DE SADE: DO LOCAL AO NACIONAL 3.1 Quando e como as conferncias ocorrem?

A 1a Conferncia de Sade ocorreu em 30 de janeiro de 1941, durante o governo Vargas. Desde sua criao at o ano de 2011 foram realizadas conferncias nacionais de sade e centenas de conferncias locais, municipais e estaduais. No que segue, ser analisada a dinmica da 14a Conferncia Nacional de Sade (CNS) e de suas etapas preparatrias nos nveis local, distrital, municipal e estadual. A opo pela poltica de sade se justifica pelo fato de esta rea se apresentar como uma das polticas pblicas brasileiras mais consolidadas em termos de descentralizao poltico-administrativa e de participao social (Arretche, 2000; Cortes, 2002; Avritzer, 2007).

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As conferncias de sade so convocadas pelo Ministrio da Sade (MS), no mbito nacional, e pelos rgos administrativos relacionados a esta poltica pblica nos outros entes federativos, sejam eles secretarias estaduais ou municipais de sade. A coordenao destes espaos fica a cargo dos conselhos de sade que, em parceria com os rgos de gesto pblica, estabelecem prazos e a metodologia de discusso, e definem critrios de participao, entre outras medidas institucionais. As conferncias possuem comisses organizadoras que so responsveis tanto pelo processo de elaborao da metodologia de trabalho quanto de mobilizao social. As comisses so divididas em coordenao geral e mais trs subcomisses: i) temtica e relatoria; ii) comunicao, divulgao e mobilizao; e iii) infraestrutura. De modo geral, as comisses so definidas pelos conselhos e so compostas por parte de seus membros, segundo a paridade instituda na rea: 50% de usurios, 25% de gestores/prestadores de servio e 25% de trabalhadores. Como as conferncias de sade ocorrem em toda a Federao, suas comisses variam no que tange organizao e atribuio em cada nvel de competncia. Enquanto no nvel local estas comisses organizadoras so as prprias comisses locais de sade, nos demais nveis elas so independentes e contam com estrutura administrativa prpria. O tema e os seus desdobramentos em diretrizes no variam entre os diferentes nveis do processo conferencista.2 Em 2011, o tema foi Todos usam o SUS! SUS na seguridade social, poltica pblica, patrimnio do povo brasileiro; e o eixo central foi Acesso e acolhimento com qualidade um desafio para o SUS. Este eixo foi divido em trs diretrizes: i) Poltica de sade na seguridade social, segundo os princpios da integralidade, universalidade e equidade; ii) Participao da comunidade e controle social; e iii) Gesto do SUS (financiamento; pacto pela sade e relao pblico versus privado; gesto do sistema, do trabalho e da educao em sade). A dinmica por meio da qual se discute e se delibera o temrio proposto j mostra a conexo que se estabelece entre um nvel e outro: o tema debatido, reelaborado e votado do nvel local at o nacional, possibilitando o desenvolvimento da expertise deliberativa dos atores e a reconfigurao de suas preferncias e escolhas. Desta forma, possvel afirmar que o temrio vai assumindo, ao longo do processo conferencista, a forma de uma representao discursiva (Dryzek e Niemeyer, 2008), centrada no s no sujeito, mas nos discursos gestados e modelados no interior do processo. Parte das propostas definidas no municpio deve ser includa no Plano Municipal de Sade que serve de subsdio para as discusses e decises do Conselho Municipal de Sade e para a Secretaria Municipal de Sade.
2. No caso da 11a Conferncia Municipal de Belo Horizonte e da 7a Conferncia Estadual de Minas Gerais a diretriz Gesto do Sistema nico de Sade (SUS) foi subdivida em trs e cinco diretrizes.

Participao e Deliberao nas Conferncias de Sade

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Outras propostas so encaminhadas para a conferncia estadual. O mesmo ocorre no nvel estadual cujas orientaes so encaminhadas para o estado por meio do Plano Estadual de Sade, e para a conferncia nacional, por meio do caderno de propostas. No nvel municipal, as regras determinam que a conferncia municipal seja antecedida por pr-conferncias, que podem ser locais e/ou distritais. Nem todos os municpios as realizam. Acredita-se que esta variao decorre tanto do grau de mobilizao dos atores envolvidos com esta poltica como do grau de organizao e insero dos conselhos municipais de sade nos municpios.3 A dinmica interna desses fruns, que ser analisada nas sees seguintes, dividida em quatro etapas: credenciamento; plenria inicial; grupo de trabalho (doravante GTs); e plenria final, na qual tem lugar no s a deciso final sobre as propostas, mas tambm a eleio dos delegados para a etapa seguinte.
3.2  O processo de mobilizao das conferncias: a participao e a representao em termos de nmeros

As conferncias contam com a participao de dois tipos de atores: os delegados e os convidados/observadores. Entre os primeiros existe o critrio de paridade definido por lei, o qual estabelece que 50% devem ser representantes dos usurios, 25% dos trabalhadores e 25% dos gestores/prestadores de servio. Somente os delegados tm direito a voz e a voto, ao passo que os convidados/observadores tm direito somente a voz. Entre os delegados, existem os natos e os eleitos. Os natos correspondem aos conselheiros e s autoridades governamentais, bem como a rgos e entidades/ associaes vinculadas poltica em debate, enquanto os eleitos so aqueles que participam do processo conferencista. Esta regra pode ferir o princpio da representao eleitoral, uma cabea um voto, na medida em que oferece direito de vocalizao e deciso queles que no so eleitos neste frum. No obstante, com base no conceito de representao por afinidade (Young, 2002; Avritzer, 2007), a presena com direito a voto daqueles que possuem afinidade com o tema se justifica porque estes apresentam um conhecimento poltico e tcnico diferenciado, derivado de suas trajetrias participativas como conselheiros e/ou profissionais. Por um lado, os ltimos possuem conhecimento tcnico e burocrtico advindos dos cargos que ocupam e da formao que obtiveram para exercer suas funes; por outro, os primeiros qualificam-se a partir da prtica participativa nos rgos de controle, tais como os conselhos de polticas pblicas.
3. A pesquisa analisou mais quatro municpios alm de Belo Horizonte (2.385.639 habitantes). Destes, Poos de Caldas (153.725) e Montes Claros (366.134) no realizaram pr-conferncias, ao passo que Uberlndia (611.903) e Juiz de Fora (520.810) o fizeram.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

A 11a Conferncia Municipal de Sade (CMS) de Belo Horizonte, municpio com mais de 2 milhes de habitantes, foi precedida pela realizao de 159 conferncias locais (CLS) e nove distritais (CDS). Estes nmeros referem-se, respectivamente, quantidade de centros de sade e ao nmero de regies administrativas existentes no municpio.4 As CLS mobilizaram 5.399 participantes, e as CDS, 2023. Do total de participantes das nove CDS realizadas, 756 (37%) representavam o segmento usurio, 595 (29%) o segmento trabalhador e 380 (19%) os gestores e prestadores de servios. Somavam-se 179 (9%) convidados, 31 (2%) observadores e 82 (4%) partcipes indefinidos. A 11a CMS contou com 1.161 participantes. Destes, 385 (47%) representavam os usurios, 216 (26%) os trabalhadores, 181 (22%) os gestores e prestadores de servio, enquanto 45 (5%) eram convidados. A 7a Conferncia Estadual de Sade foi precedida por 427 conferncias municipais, representando 50% dos municpios que compem o estado.5 Os participantes da etapa estadual correspondem aos delegados natos e eleitos nas conferncias municipais realizadas em Minas Gerais. Municpios que no realizaram conferncias no podem enviar representantes para a conferncia estadual. Os dados disponibilizados pelo Conselho Estadual de Sade de Minas Gerais apontam 1.802 delegados nesta fase da conferncia. Destes, 881 (49%) eram representantes dos usurios, 455 (25%) representantes do segmento gestor/prestador, ao tempo em que 466 (25%) eram delegados representantes dos trabalhadores. O debate na 14a Conferncia Nacional de Sade foi subsidiado pelas discusses que ocorreram nas 4.347 conferncias municipais e nas 27 conferncias estaduais realizadas entre abril e outubro de 2011 em todo o pas. Neste caso, 78% dos municpios brasileiros realizaram suas respectivas conferncias de sade6 e enviaram delegados para a etapa subsequente. Todos os estados seguiram o mesmo critrio. Participaram da etapa nacional 3.696 pessoas. Destas, 2.835 correspondiam a delegados e 511 a convidados. Dos delegados, 1.421(50%) eram representantes dos usurios, 708 (25%) dos trabalhadores e 706 (50%) dos gestores e prestadores. O grfico 1 mostra o total de participantes em cada etapa do sistema em Belo Horizonte, em Minas Gerais, e no Brasil.

4. Belo Horizonte dividida em nove administraes regionais, a saber: Barreiro, Centro-Sul, Leste, Nordeste, Noroeste, Norte, Oeste, Pampulha e Venda Nova. Cada uma destas reas corresponde aos nove distritos sanitrios com espao geogrfico, populacional e administrativo relativo s administraes regionais (<www.pbh.gov.br/smsa>). 5. O estado de Minas Gerais composto por 853 municpios. 6. O Brasil possui 5.564 municpios.

Participao e Deliberao nas Conferncias de Sade

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GRFICO 1
6.000

Total de participantes nas conferncias de sade


5.399

5.000

4.000

3.428

3.000 2.023 2.000 1.161 1.000 1.802

0 Conferncias locais Conferncias distritais 11a Conferncia Municipal de Sade 7a Conferncia Estadual de Sade 14a Conferncia Nacional de Sade

Elaborao das autoras.

Os nmeros revelam no s a mobilizao que tem incio antes mesmo das conferncias locais, com as reunies em bairros nas respectivas comisses locais de sade do municpio, mas tambm a dinmica representativa por meio da qual vo se constituindo os delegados e vo sendo reconfiguradas as propostas. Tanto delegados quanto propostas passam das conferncias locais de sade para as conferncias distritais, municipal e estadual, e chegam nacional, ocasio na qual o processo conferencista encerra. A mudana de escala impe, portanto, uma mudana tanto na prtica dos atores quanto na construo das propostas. Ambos comeam com a presena de todos os afetados e, no decorrer do processo, torna-se imperativa a seleo de representantes e discursos.
3.3 Do aprendizado participao: as conferncias locais de sade

As conferncias locais de sade (CLS) constituem a primeira etapa preparatria para a conferncia nacional de sade.7 Elas foram implantadas pela primeira vez em Belo Horizonte, sendo realizadas, entre abril e maio de 2011, nas nove regionais do municpio, em locais como as unidades bsicas de sade (UBS), sales de igrejas, abrigos etc. A informalidade caracterstica desta etapa do processo conferencista pode ser atestada pelos espaos nos quais elas tiveram lugar. Assim como os movimentos de bairro, no houve, neste primeiro momento, a definio de um espao especfico para elas. O baixo grau de formalismo tambm evidenciado pelo modo como os atores participam dessa etapa. No existem regras definidas para estruturar os debates, por exemplo, tempo de fala e nmero de destaques. Os participantes proferem
7. A pesquisa acompanhou nove CLS, uma em cada regional do municpio de Belo Horizonte.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

mais depoimentos pessoais do que argumentos formais baseados em justificativas tcnicas e polticas. As experincias e relatos pessoais constituem uma das principais estratgias argumentativas dos atores nesta fase, principalmente da parte de usurios e trabalhadores. A dinmica dessa etapa comea, assim como a das outras, com a identificao dos atores por segmento. Neste caso, porm, no so cidados-delegados, mas cidados comuns afetados pela temtica em questo. So distribudos crachs e documentos orientadores. Os primeiros so utilizados na fase decisria do processo, enquanto os segundos representam fontes importantes de informao para subsidiar tanto o processo deliberativo sobre o tema como as diretrizes a serem discutidas na conferncia. Um dos documentos distribudos, o Consolidado de Diretrizes Aprovadas na 10a Conferncia Municipal de Sade e no Plano Municipal de Sade, pouco debatido na conferncia em apreo, constituiu o nico documento de balano disponibilizado em todos os eventos no perodo. A plenria inicial das CLS conforma o primeiro contato de muitos participantes com o temrio da conferncia. nesta etapa que as informaes e as orientaes acerca do tema e das fases subsequentes so discutidas pela primeira vez. Desta forma, ela figura como o primeiro momento de aprendizado sobre a dinmica da conferncia. De um modo geral, nesta oportunidade os gestores apresentam o tema da conferncia e as diretrizes que sero debatidas em todas as etapas. As tcnicas utilizadas nestas apresentaes variaram bastante em alguns casos foram realizadas com o apoio de recursos multimdia. Neste momento, esclareceram-se as dvidas dos participantes e traduziram-se para uma linguagem mais prtica os objetivos das conferncias. A maior parte das CLS acompanhadas no possua um regimento interno (RI) prprio: a dinmica das discusses e os critrios para a aprovao das propostas foram estabelecidos in loco. Embora nem todas as nove CLS tivessem formado os GTs, cinco delas o fizeram. Nestas, foram organizados os cinco GTs correspondentes s cinco diretrizes presentes no documento orientador. Cada GT deveria elaborar duas propostas para cada uma das diretrizes, totalizando dez propostas em cada CLS. O nmero de participantes dos GTs variou de acordo com o nmero de participantes presentes na conferncia, mas todos tiveram um coordenador e um relator. Os primeiros, em sua maioria gestores, eram responsveis pela leitura e explicao de sua respectiva diretriz. Aps a leitura, o grupo debatia as propostas. No geral, as propostas foram discutidas e, quando necessrio, reformuladas a partir das ideias que surgiam durante o debate. Ao fim da discusso, os participantes acordavam, via aceitao, com a nova redao final. Algumas propostas foram aceitas da forma como sugeridas inicialmente.

Participao e Deliberao nas Conferncias de Sade

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Nas plenrias finais, as propostas elaboradas foram apresentadas para todos os participantes pelos relatores de cada GT e, posteriormente, submetidas discusso, votao e aprovao. Na maior parte das CLS acompanhadas, a aprovao das propostas se configurou como momentos de aceitao seguidos de votao. Na concluso da plenria final, em todas as CLS analisadas ocorreram as eleies de delegados(as) para a etapa seguinte. As eleies ocorreram de forma separada e negociada entre os participantes de cada segmento. Cada distrito teve autonomia para definir o nmero de delegados que seriam eleitos nesta etapa, acatando somente a paridade estabelecida por lei na poltica de sade.
3.4 As conferncias distritais de sade: o incio do processo representativo

As conferncias distritais de sade (CDS) correspondem segunda fase preparatria para a CNS. Os participantes desta etapa so eleitos nas conferncias locais e trazem demandas, problemas e solues debatidos nas CLS. As CDS foram realizadas entre os meses de junho e julho de 2011 por meio de uma dinmica que envolveu dois dias de trabalho. No primeiro, os participantes se credenciavam e participavam de palestras proferidas que no ocorreram na etapa precedente. No segundo dia sucediam as plenrias, os GTs e a eleio de delegados. As conferncias foram realizadas em espaos amplos e com recursos prprios para abrigar os participantes destes encontros. Se comparadas logstica da etapa precedente, constata-se que as CDS envolveram mais complexidade do que as CLS, em termos de tempo, espao e servios necessrios para concretiz-las. No credenciamento desta etapa tambm foram distribudos crachs e documentos orientadores. A plenria inicial se diferencia da conferncia anterior em virtude do debate e da votao do regimento interno da conferncia, documento que baliza normativamente todo o processo. Em todas as CDS acompanhadas, houve a formao dos GTs nos quais os participantes, em mdia entre 15 e 25 por grupo, discutiram as cinco diretrizes ou eixos temticos e elaboraram as propostas a serem encaminhadas para a plenria final. Os debates foram conduzidos por coordenadores, e as deliberaes foram registradas e consolidadas por relatores escolhidos pelos prprios grupos ou definidos previamente pela comisso organizadora. Os primeiros eram constitudos, em sua maioria, por representantes do segmento gestor encarregados de garantir que as discusses ocorressem de acordo com os critrios estabelecidos pelo RI, assim como de prestar esclarecimentos aos participantes. Nas CDS permitida a modificao das propostas formuladas nas etapas locais e tambm a incluso de novas. Igual procedimento foi assegurado nas demais etapas do processo conferencista, exceo da etapa nacional. A apresentao de destaques a favor e contra determinada proposta, bem como a possibilidade

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

de justific-los publicamente, marca o processo deliberativo desta etapa. Ali os participantes do e recebem razes acerca de uma proposta a fim de persuadir a plenria e conseguir apoio para seus argumentos. No que diz respeito ao processo decisrio, a aclamao ou o voto finalizam o processo de aferio da vontade e da opinio do pblico presente. Verifica-se considervel variao neste momento: em algumas CDS observaram-se a presena de destaques e a utilizao dos crachs no processo decisrio. Os destaques correspondiam a: juno entre duas ou mais propostas; elaborao de novas redaes; supresso total ou parcial de propostas; e encaminhamento para juno a outras diretrizes. A proposta vencedora era definida por meio de contraste. Em algumas CDS predominou a aclamao (e no a votao) como forma de soluo do debate. Em todas as CDS acompanhadas verificou-se plenria final na qual as propostas elaboradas nos GTs foram lidas, destacadas, discutidas e votadas. No geral, a dinmica da plenria final obedecia ao seguinte roteiro: i) leitura e avaliao de todas as propostas, por diretriz; ii) abertura para destaques e debates; iii) votaes por item; e iv) eleio de duas propostas mais votadas em cada diretriz. Invariavelmente, a plenria final contou com a presena de mesas diretoras qual estavam presentes representantes dos trs segmentos. A eleio dos delegados para a etapa municipal conformou o ltimo momento decisrio das CDS. Os representantes foram eleitos pelos pares, seguindo os critrios de paridade e o nmero de vagas definido pelo Conselho Municipal de Sade, a partir de critrios demogrficos.
3.5 A 11a Conferncia Municipal de Sade de Belo Horizonte

Concludas as etapas preparatrias, a 11a Conferncia Municipal de Sade de Belo Horizonte (CMS-BH) foi realizada no perodo de 22 a 24 de julho. A anlise desta etapa permite identificar um maior grau de institucionalizao em relao s etapas anteriores. Do credenciamento plenria final, as mudanas so perceptveis, como ser analisado a seguir. No credenciamento os participantes receberam um crach e uma pasta contendo um conjunto de documentos orientadores e informativos da conferncia. Entre eles, destaca-se o RI da 11a CMS e a Matriz Consolidada dos Relatrios das nove CDS, separadas por competncia administrativa e por diretrizes. A matriz consolidada dos relatrios se configura como uma evidncia clara de que as conferncias constituem internamente um sistema integrado de participao e deliberao. As propostas construdas no mbito local que subsidiaram as discusses nos GTs e nas plenrias finais nas etapas distritais passam, nesta etapa municipal, por mais uma rodada de debates, na qual so selecionadas aquelas consideradas pelos representantes como as mais relevantes para a construo de um SUS de qualidade.

Participao e Deliberao nas Conferncias de Sade

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A plenria inicial da CMS-BH apresentou uma dinmica diferente das plenrias iniciais nas etapas precedentes. A primeira parte desta etapa correspondeu leitura e aprovao do RI, seguidas da abertura oficial com o tema da conferncia, a cargo de um representante do Ministrio da Sade. A exposio revestiu-se de carter mais tcnico, informativo e solene, se comparada s apresentaes feitas nas etapas analisadas anteriormente. No segundo dia de conferncia, aps a mesa temtica, sucederam os GTs. A quantidade de GTs diferencia essa etapa do processo das demais. Os participantes foram divididos em trinta GTs, sendo seis para cada uma das cinco diretrizes debatidas. O nmero muito superior de GTs ali uma decorrncia do aumento do nmero de delegados concentrados em uma mesma conferncia. No que diz respeito distribuio dos participantes nestes grupos, tambm observou-se mudana: distribuio aleatria, embora paritria. Nas etapas anteriores no havia sequer o critrio de paridade, o que gerou, recorrentemente, uma sobrerrepresentao de segmentos, de gnero e de territrio nos GTs. O nmero de participantes por GT variou de 38 a 40. Assim, cada GT abrigou em torno de dezenove usurios, onze trabalhadores, sete gestores e trs prestadores. Os facilitadores dos grupos eram, em geral, membros do CMS-BH. Em alguns GTs, os coordenadores procediam primeiro leitura das propostas por nvel de competncia e, em seguida, abriam para destaques na forma de observaes, pedidos de esclarecimento e/ou mudanas de redao. Uma vez esclarecidas, as propostas eram votadas. Muitas vezes a aprovao das propostas se dava via manifestao verbal, sem levantamento de crach ou votao. Os argumentos mobilizados para a defesa ou o repdio de uma proposta abarcavam tanto questes de cunho local quanto municipal, mas se apresentavam com sofisticao tcnica e poltica, evidenciando um processo de aprendizado decorrente das palestras e das discusses das outras etapas. No decorrer do processo, observou-se uma posio mais informada acerca das leis, decretos, emendas e programas oferecidos pelo SUS. Embora a nova etapa seja constituda por atores-delegados com mais experincia participativa, conta-se ali tambm com a presena de novos atores. Esta oxigenao no processo representativo se mostra importante para quebrar o monoplio da representao e trazer novas vozes e prticas dinmica em questo. No final dos trabalhos em grupo, os participantes selecionam, em cada GT, uma comisso especial de relatoria composta paritariamente, cuja funo compatibilizar seus respectivos relatrios, gerando um nico relatrio sobre as cinco diretrizes debatidas. Esta mais uma inovao da CMS de Belo Horizonte que no se verifica nas etapas anteriores. Na plenria final, antes do incio do debate das propostas aprovadas pelos GTs, foi distribuda uma verso deste relatrio no disponibilizada nas etapas anteriores.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Neste momento, o debate acerca das propostas apresentadas pelos relatores gerou 54 destaques. O tempo regimental disponvel para cada fala de defesa ou contrria era de trs minutos, mas em muitos momentos o critrio no foi seguido pelos participantes. Aps os destaques, as propostas eram votadas separadamente por diretriz e nvel de competncia, segundo a ordem disposta no relatrio, assim como nas outras conferncias analisadas. De uma forma geral, o processo aferido por contraste, sem a contagem de crachs. O ltimo momento da plenria final foi a eleio de delegados para a 7a Conferncia Estadual de Sade. O processo seletivo foi realizado em trs plenrias separadas por segmento, coordenadas por membros do CMS de Belo Horizonte. Os critrios foram definidos pelo Conselho Estadual de Sade de Minas Gerais, com base no nmero de habitantes. Belo Horizonte contou com a representao de 64 delegados na etapa estadual, divididos paritariamente. No que diz respeito ao gnero, contrariando a tendncia de maior participao e representao das mulheres em todos os segmentos nas duas etapas anteriores, nesta chama ateno o nmero maior delegados do gnero masculino no segmento de usurios.
3.6 A 7a Conferncia Estadual de Sade de Minas Gerais

A 7a Conferncia Estadual de Sade de Minas Gerais (CES-MG) foi realizada durante quatro dias (8 a 11 de agosto de 2011), em um grande galpo da capital mineira localizado no centro de Belo Horizonte. A CES-MG deveria ser composta pelas mesmas fases das conferncias que a antecederam: credenciamento, plenria inicial, grupos de trabalho e plenria final. Nesta etapa, entretanto, no houve grupos de trabalho. Nas demais fases tambm ser possvel identificar outras diferenas em relao s etapas anteriores. No que diz respeito aos atores, se comparado etapa municipal, verifica-se no s maior nmero de participantes como maior diversidade de perfis entre eles; embora os dados de perfil socioeconmico dos participantes no tenham sido disponibilizados pelo Conselho Estadual de Sade, possvel afirmar que o tipo de ator presente nesta etapa se diferenciou das anteriores. No momento de abertura da 7a CES-MG estavam no plenrio, alm dos delegados municipais, diversas autoridades como o governador de estado, o prefeito da capital, representantes de ministrios, de secretarias estaduais e municipais, do conselho nacional, sindicatos e, at mesmo, do setor privado que, at ento, no tinham comparecido s conferncias. No que diz respeito ao processo, esta conferncia, diferentemente das demais, imps nova metodologia de trabalho a partir da votao do RI. Alm de terem sido modificados alguns artigos do RI na plenria inicial, os participantes optaram por no discutir o consolidado de proposta nos GTs e faz-lo em plenria,

Participao e Deliberao nas Conferncias de Sade

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todos juntos. A alegao para tal fato foi a proibio de mudar as propostas. A mesa acatou a orientao do Conselho Nacional de Sade no sentido de que as propostas no poderiam ser alteradas; somente aceitas ou rejeitadas. A plenria no acatou a deciso e mudou a metodologia do processo: todas as propostas passaram a ser discutidas, destacadas e alteradas por meio de votao na plenria. As 553 propostas foram lidas e destacadas publicamente pelos delegados credenciados em plenria. Essa mudana na metodologia da discusso nos grupos de trabalho para a plenria tornou o processo menos discursivo e mais plebiscitrio. Tal afirmao pode ser confirmada pelo nmero de destaques realizados: das 357 propostas de competncia estadual lidas em plenria, 176 foram destacadas (49%); das 192 propostas de competncia nacional, 95 foram destacadas (49%). Estes dados, se por um lado mostram a autonomia dos delegados que puderam no s acatar ou rejeitar as propostas, mas tambm modific-las, por outro podem comprometer a legitimidade do processo de construo destas mesmas propostas. A ltima fase da conferncia, a plenria final e a eleio dos delegados, no apresentou diferenas substantivas em relao s etapas anteriores. Foram eleitos para a etapa nacional 236 delegados, entre eles 118 representantes dos usurios, 59 dos trabalhadores e 59 representantes de gestores e prestadores. O critrio de distribuio de vagas foi definido pelo Conselho Nacional de Sade com base no total da populao de cada regio do pas, por estado.8 Assim como na etapa anterior, nesta tambm observaram-se mais delegados do gnero masculino do que feminino nos segmentos usurios e gestores/prestadores, mas no no segmento trabalhador.
3.7 A 14a Conferncia Nacional de Sade

A 14a Conferncia Nacional de Sade corresponde ltima etapa do que vem sendo analisado como um sistema integrado de participao e deliberao. Foi realizada durante cinco dias (de 30 de novembro a 4 de dezembro de 2011). O credenciamento teve lugar no primeiro dia. Tambm como nas demais etapas, neste momento os participantes receberam o regimento, o regulamento e o caderno de propostas para discusso nos GTs. Diversamente das etapas precedentes, esta CNS contou com manifestaes pblicas de apoio ao SUS organizadas pelos movimentos sociais e sindicatos, por meio dos quais seus lderes se manifestaram contra todas as formas de privatizao e terceirizao da sade brasileira. Esta foi a grande demanda durante a conferncia: por uma poltica de sade pblica.
8. O Brasil dividido em cinco regies e cada uma possui diferentes nmeros de estados. No caso da regio Sudeste, tem-se quatro estados, entre eles Minas Gerais. Em Minas Gerais dividiu-se a populao do estado pela populao de treze macrorregies. Cada macrorregio definiu seus critrios para eleio de seus delegados.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

O tema sobre a parceria pblico-privada (PPP)9 esteve muito presente nos debates das conferncias locais, distritais e na municipal, sem, entretanto, ter papel de destaque na etapa estadual. Diferentemente desta ltima, na etapa nacional este tema ganhou visibilidade por meio da mobilizao social fora e dentro do plenrio da conferncia. A votao do regimento interno foi marcada por muita polmica: dos 29 artigos do RI, 24 foram destacados, sendo vinte referentes metodologia de trabalho e quatro ao contedo. No obstante o RI ter sido objeto de debate virtual antes da conferncia, a estratgia no assegurou um acordo em torno de seus procedimentos.10 A previso de votao das propostas por meio eletrnico foi um dos principais pontos de polmica. Os delegados se manifestaram contra a votao eletrnica, alegando que o processo deve ser secreto, impedindo os participantes de verem o posicionamento das delegaes. A mesa colocou em votao o uso dos aparelhos eletrnicos e a maioria votou contra este sistema. Os delegados utilizaram os crachs para votar. A CNS, assim como a estadual, contou com diversas mesas que discorriam sobre os temas das conferncias e subsidiavam seus respectivos debates. Uma das novidades desta etapa foi a presena dos dilogos temticos, por meio do quais dialogavam estudiosos dos temas relativos sade, atores envolvidos com a prtica do controle social, assim como gestores pblicos. Os GTs da etapa nacional possuem formato diferente dos GTs das outras etapas. Os delegados e convidados foram divididos em dezessete grupos, cada qual com cerca de duzentos participantes. Os integrantes de cada grupo foram escolhidos por sorteio pela comisso organizadora, antes do encontro, obedecendo a paridade entre os segmentos. Os dezessete grupos de trabalho se reuniram durante dois dias e trabalharam simultaneamente. O material analisado nestes GTs foi o Relatrio Consolidado das Conferncias Estaduais. Foram enviadas para a Comisso de Relatoria da 14a CNS cerca de 880 propostas oriundas dos 26 estados brasileiros e do Distrito Federal. A comisso elaborou uma sntese do material por meio da juno das propostas que continham contedos semelhantes. Foram identificadas quinze diretrizes estratgicas consolidadas em 348 propostas.
9. Uma parceria pblico-privada (PPP) ocorre quando uma empresa privada presta um servio de utilidade administrao pblica e comunidade em troca de uma remunerao peridica paga pelo Estado e vinculada a seu desempenho. 10. Em uma parceria entre o Ncleo de Educao em Sade Coletiva da Universidade Federal de Minas Gerais (NESCON/UFMG) e o Projeto Democracia Participativa (PRODEP/UFMG) promoveu-se um frum virtual de debate sobre RI da conferncia nacional nos dias que a antecederam.

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Os GTs contaram com a coordenao de uma mesa escolhida pela comisso organizadora. Como definido no RI, os participantes no podiam formular novas propostas, podendo apenas: i) suprimir totalmente a proposta; ii) suprimi-la parcialmente; ou iii) manter a proposta. Alguns GTs foram muito polmicos e conflituosos, ao passo que outros, no. A maioria deles utilizou a votao eletrnica. Assim como nas demais etapas, a plenria final foi realizada no ltimo dia do encontro, obedecendo ao seguinte critrio: s seriam debatidas as propostas que obtivessem entre 50% a 70% dos votos dos delegados em cada GT, e em menos de nove GTs. As propostas aprovadas por mais de 70% dos delegados, em pelo menos nove GTs, foram consideradas aprovadas e no foram submetidas apreciao da plenria. Das 342 propostas votadas nos GTs, 252 (90%) foram aprovadas com manuteno total do texto ou com supresso parcial, por unanimidade dos GTs, e por isso no foram submetidas plenria final. Doze propostas (5%) foram aprovadas com supresso total da proposta por unanimidade dos GTs. Somente dezenove propostas no obtiveram mais de 70% dos votos dos delegados em pelo menos nove GTs e, por isso, foram submetidas apreciao da plenria. Igual procedimento de votao utilizado nos GTs ocorreu na plenria final, no havendo assim mudana na redao das propostas. A votao foi feita com crach e o resultado obtido com visualizao por meio de contraste. Antes do incio do voto, foi distribudo um caderno com um balano sobre a votao nos GTs que deveria subsidiar o debate em plenria. Nesta etapa, a exposio e a troca de argumentos evidenciavam que os atores ali presentes possuam alguma trajetria participativa. Mesmo aqueles que poderiam estar participando pela primeira vez da conferncia nacional assumiam uma postura mais informada, proveniente do processo de aprendizado que comeou nos bairros do seu municpio de origem e terminou na conferncia nacional. Nela observou-se tambm que as defesas e as fundamentaes das propostas baseavam-se em argumentos tcnicos e polticos, voltadas para a soluo de problemas nacionais, e no mais para problemas locais e/ou regionais, aliceradas em defesas de relatos pessoais.
4 Concluses: conferncias de sade e sistema integrado de participao, representao e deliberao

Este captulo buscou avaliar as conferncias de sade em suas diversas etapas do local ao nacional , luz da ideia de sistema integrado de participao e deliberao. Tal como ressaltado, a ideia defende a conexo e a coordenao de um conjunto de prticas sociais (participao, representao e deliberao) exercidas em diferentes espaos, como forma de incluir uma pluralidade de vozes no processo de formao da opinio pblica, de baixo para cima, acerca de determinado problema.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

A partir da anlise das regras e das dinmicas das conferncias de sade possvel afirmar que, medida que se verifica mudana de escala, observa-se concomitantemente uma sofisticao das regras, as quais passam a discriminar com maior preciso quem sero os atores aptos a participar das etapas e a forma como devero faz-lo. As regras estabelecem: i) a necessidade de os atores partcipes da etapa nacional terem integrado as conferncias estadual, municipal, distrital e local; ii) os locais e o tempo de debate e de deciso; e iii) o nmero de resolues produzidas que sofre um processo de racionalizao com a mudana de nvel de competncia em termos de nmeros e atribuies. possvel afirmar, como decorrncia deste processo, que a mudana de escala afeta tambm o comportamento dos participantes, pois a cada etapa que se sucede mudam os repertrios de ao, os quais passam a ser mais e mais representativos, embora nem sempre mais deliberativos. A anlise da dinmica interna das conferncias e das configuraes institucionais permite afirmar que tais espaos so ocupados por estas distintas formas de ao, e que elas se conectam por meio de diferentes mecanismos, os quais envolvem desde as eleies dos delegados at a consolidao dialgica das propostas. possvel colocar aqui que a participao mais manifesta nas etapas iniciais, como nas CLS. Estas, se comparadas s demais etapas, podem ser caracterizadas por um grau de informalidade maior, ausncia de instncias claramente deliberativas, nmero consideravelmente menor de participantes, e grau de flexibilidade considervel no uso das regras relativas ao tempo de fala e realizao de destaques. Os atores experimentam maior liberdade de vocalizao, embora no de deciso. Trata-se, assim, de uma fase de aprendizado, aberta a todos os cidados que se interessam pela temtica, por meio da qual tm a oportunidade de aprender acerca do processo e do temrio em questo. Esta fase termina com a instaurao do processo representativo, pelo qual os delegados so eleitos. A partir deste momento, as demais etapas passam a congregar atores que atuam em nome de outros localizados nos distritos, municpios e estados. No que diz respeito dinmica representativa, chama ateno o vnculo prioritariamente territorial em sua constituio. A definio dos representantes a partir da CDS definida com base no clculo populacional de cada territrio. Alm disso, o processo conferencista promove tambm outro tipo de representao, esta mais vinculada aos discursos que conformam o debate acerca das propostas. Este debate, que comea na base local, vai ganhando densidade por intermdio do confronto e da negociao entre diferentes opinies, interesses e perspectivas, at o nvel nacional. O perfil de gnero dos delegados tambm muda com a mudana de escala. Enquanto na etapa distrital predomina a representao feminina nos trs segmentos,

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nas fases subsequentes (da municipal nacional) os delegados do gnero masculino tornam-se predominantes, notadamente no segmento usurios. A dinmica representativa parece no comprometer o padro inclusivo gerado pelo processo conferencista. No que diz respeito aos atores, dados relativos etapa nacional sobre a frequncia da participao dos delegados nas conferncias mostram que, dos 29% respondentes, 41% participavam pela primeira vez da conferncia de sade, ao passo que 59% j haviam participado antes. Tais dados revelam a capacidade destes espaos para insero de novas vozes dinmica representativa que se instala no decorrer processo conferencista.11 Constata-se tambm, com a mudana de escala, uma variao no padro de argumentao. Enquanto as CLS e as CDS caracterizam-se como espaos nos quais predomina o discurso informal, marcado pelos depoimentos e experincias pessoais acerca da vivncia diria com os servios e programas oferecidos pelo SUS no municpio, as demais etapas assumem novas caractersticas: a conversao cotidiana vai cedendo lugar aos discursos mais estruturados, baseados em argumentos mais tcnicos e politizados. Os argumentos de cunho pessoal j no bastam para justificar e persuadir os outros atores no momento do debate em torno da importncia de uma determinada proposta. Alm da vivncia, torna-se necessrio o embasamento tcnico e poltico na defesa e na justificao de cada uma delas. Esta mudana no compromete em nada a ideia de sistema, uma vez que a variao nos padres de conversao da fala cotidiana argumentao racional defendida por esta ideia. No que diz respeito elaborao das propostas, possvel afirmar que os atores possuem um grau relativo de autonomia no processo. Se, por um lado, as diretrizes chegam formatadas por outras instituies envolvidas na poltica de sade, como conselhos, secretarias e/ou ministrios, os participantes das conferncias, por outro lado, ao formularem novas propostas, alteram o contedo e/ou a forma daquelas j existentes, tornando-se copartcipes da elaborao de diretrizes da poltica de sade em diferentes nveis da Federao. Ademais, ao debaterem e alterarem publicamente os regimentos internos do processo, tambm reforam sua autonomia, prescrevendo as regras s quais eles mesmos iro se submeter. Na verdade, essa autonomia varia a depender da dinmica de cada etapa. Nas locais, distritais e municipal os atores podem construir suas propostas mais livremente, ao passo que nas etapas estadual e nacional as regras prescritas se limitam aceitao ou negao das propostas oriundas das etapas anteriores. Este foi o motivo pelo qual os participantes da 7a CES-MG romperam com o regulamento da conferncia estadual e impuseram uma nova dinmica etapa, tal qual retratado na seo 3.6 deste captulo.
11. Questionrio aplicado aos participantes da 7a Conferncia Estadual de Sade-MG pelo Conselho Estadual de Sade.

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Contrariando as recomendaes da comisso organizadora, a plenria dessa conferencia deliberou pela supresso dos GTs e decidiu, por maioria absoluta, debater e votar todas as propostas em plenrio. O resultado da deciso pode ser aferido pelo nmero de destaques realizados em cada etapa do processo conferencista. Se comparados os nmeros de propostas destacadas nas diferentes etapas, percebe-se que, enquanto no nvel municipal verificaram-se 54 propostas, na etapa estadual observou-se um total de 271 e, no nvel nacional, 19. O menor nmero encontra-se na etapa nacional, que congrega o maior nmero de conferncias estaduais, ou seja, 27 delegaes. Este processo de racionalizao do debate e da possibilidade de mudana das propostas se justifica tanto em funo da legitimidade do que foi construdo nas etapas anteriores como do nmero de pessoas nos GTs. Enquanto nas etapas distritais e municipais os grupos eram formados aleatoriamente por at 45 pessoas, no caso da etapa nacional foram compostos por duzentos delegados sorteados. fato que este nmero reduz consideravelmente o tempo de debate. Da a proibio da incluso de novas propostas e da alterao substantiva na redao. Entretanto, se, por um lado, fundamental respeitar as opinies construdas publicamente nas etapas precedentes, mantendo assim a conexo necessria para formar um julgamento pblico acerca da temtica debatida em todo o territrio nacional, por outro, igualmente necessrio qualificar este processo atentando para a pluralidade de identidades, opinies e saberes que a etapa nacional congrega. Pequenas mudanas institucionais, por exemplo, o aumento do nmero de GTs ou a definio de uma porcentagem de propostas que poderiam ser alteradas, podem resgatar a autonomia decisria dos participantes, sem comprometer a legitimidade de seu processo de construo. A ideia de construo de um sistema legtimo precisa estar atenta para a conexo entre a dinmica dos diversos fruns com o todo. Neste sentido, alm das regras da representao de atores, necessrio ter em conta as formas como se (re)configuram as propostas, dado que estas constituem o principal elo entre uma etapa e outra. Desse modo, vale mencionar o papel exercido nesse processo pelos conselhos de polticas pblicas. Tais instituies, responsveis por convocar as conferncias e definir a metodologia de trabalho, so fundamentais na constituio do processo conferencista. As conferncias, alm de funcionarem como mais um minipblico por meio do qual os atores refletem sobre as propostas para um SUS de qualidade nos diferentes mbitos da Federao, podem cumprir tambm a funo de reestruturar o processo em questo. Se assim for, a ideia de sistema integrado de participao e deliberao ganha com esta interlocuo um novo aporte, uma vez que a conexo deixa de se verificar somente entre as etapas das conferncias, conforme mostrado neste captulo, mas tambm entre as diferentes instituies participativas que conformam a poltica de sade no pas.

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REFERNCIAS

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Captulo 4

CONFERNCIA NACIONAL DE POLTICA PARA AS MULHERES: INTERAES DISCURSIVAS E IMPLICAES PARA A LEGITIMIDADE EPISTMICA*
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Alfredo Ramos

1 INTRODUO

As conferncias nacionais de polticas pblicas no Brasil so espaos de deliberao, participao e representao que combinam os trs nveis territoriais (municipal, estadual e federal/nacional). Apesar de terem seu marco inicial em momento anterior ao governo Lula, nesse governo que as conferncias tm a sua promoo e desenvolvimento mais significativos, alterando o cenrio participativo do Brasil (Avritzer, 2012). So convocadas por diferentes ministrios para promover diretrizes para a formulao de polticas pblicas, centradas na elaborao e reviso das polticas nacionais, e com um grau diferente de impacto sobre o processo legislativo (Pogrebinschi e Santos, 2010). Apresentam uma geometria varivel que combina elementos participativos e deliberativos, formando um sistema integrado de participao e deliberao (Faria, Petinelli e Loureno, 2012; Ramos, Faria e Jerez, 2012). Podem comear no nvel microlocal em assembleias de bairro, em centro de sade etc. , mas quase todas ocorrem no nvel municipal, onde se discutem as propostas que serviro de base para a discusso e se elegem representantes para o seguinte nvel, o nvel estadual, em que so eleitos os delegados e definidas as propostas para a fase nacional, que acontece em Braslia (Mateos, 2011; Silva, 2009). Este trabalho analisa o processo da 3a Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres (CNPM), desde as fases distritais e municipais em Belo Horizonte, passando pela fase estadual de Minas Gerais, at a nacional em Braslia. O foco recai principalmente sobre as escalas estadual e nacional, por serem aquelas que representam um desenvolvimento mais significativo em termos do cenrio participativo. luz das questes levantadas pela ideia de
*O autor agradece a Claudia F. Faria por concordar com sua participao na pesquisa Da constituio do interesse pblico busca por justia social: uma anlise das dinmicas participativa e deliberativa nas Conferncias Municipais, Estaduais e Nacionais de Polticas Pblicas, de onde foram tirados muitos dos dados apresentados neste texto. Tambm agradece a Leonardo Avritzer e a Giovanni Allegretti pela leitura e os comentrios aos rascunhos deste captulo, bem como a Maria A. Lima, pela reviso do portugus. Eventuais erros remanescentes so de responsabilidade do autor.
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legitimidade epistmica da deliberao e da participao, a anlise combina uma abordagem etnogrfica com uma discusso mais especfica das interaes de saberes no mbito deste processo.
2 DEMOCRACIA DELIBERATIVA E DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: TENSES, ELEMENTOS COMUNS E NOTAS PARA UM SISTEMA INTEGRADO DE PARTICIPAO E DELIBERAO

Apesar da ideia de que as escolas participativas e deliberativas convergem na crena de que as atuais instituies democrticas deveriam melhorar e ser complementadas por novas instituies (Papadopoulos e Warin, 2007, p. 451), esta convergncia no evidente j que participao massiva e deliberao de qualidade so muitas vezes dois conceitos em tenso (Sintomer, 2011, p. 239). Alis, em consideraes iniciais sobre a democracia participativa, a concepo de deliberao poltica praticamente inexistente (op. cit., p. 256). Embora possam partilhar elementos comuns como os princpios de discusso, de incluso e de publicidade, tericos da democracia deliberativa interpretam estes princpios de maneira diferente. O princpio de discusso reduzido dimenso argumentativa do debate (com nfase no melhor argumento); o princpio de incluso pode ter uma abordagem minimalista, segundo a qual no devem participar tantas pessoas quanto possvel, sendo suficiente uma amostra representativa; por fim, quanto ao princpio de publicidade, a abordagem deliberativa no exclui a necessidade de mecanismos de deliberao a portas fechadas (Sintomer e Allegretti, 2009, p. 365-367, Blondiaux, 2008, p.126-127). possvel encontrar tentativas recentes de conciliar as perspectivas deliberativa e participativa sobre a democracia. Della Porta tenta esboar uma definio de democracia participativo-deliberativa, que ocorre
quando, em condies de incluso, igualdade e transparncia, um processo comunicativo, aberto a todos aqueles que so potenciais interessados e com base na razo (o fora do melhor argumento) transforma as preferncias individuais, levando a discusses voltadas para o bem pblico (Della Porta, 2011, p. 90).

A partir do trabalho de Goodin (2005; 2008), Avritzer (2011) refere-se ideia de eficcia deliberativa, enfatizando que, alm de pensar em instituies homogeneamente deliberativas, deve-se prestar ateno aos momentos deliberativos dentro das instituies participativas. Outros estudos tm abordado a ideia de um sistema integrado de participao e deliberao, que busca
vincular tipos distintos de comunicao e discursos em esferas diferentes que conformaro os sistemas propostos. Formas de comunicao mais prximas ao tipo participativo, como a contestao, a demonstrao e a negociao, devem ser conectadas com formas mais consensuais de soluo de conflitos, prprias as arenas mais deliberativas (Faria, Petinelli e Loureno, 2012, p. 255).

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Essa ideia no procura s a coexistncia de diferentes parmetros de comunicao mas tambm enfatiza a incluso em tais espaos (Faria, Petinelli e Loureno, 2012, p. 255 e 256). Para Dryzek (2010, p. 10-12), um sistema pode ser considerado deliberativo na medida em que essa pluralidade de espaos e formas de interao permite uma deliberao autntica, inclusiva e consequente. Autntica no sentido de permitir uma comunicao sem coao, na qual so reconhecidos argumentos e pontos de vista diferentes; inclusiva, permitindo a participao dos interessados e afetados pela deciso (ou seus representantes); e consequente, mostrando bem a diferena que a deliberao implica na tomada de decises. Finalmente, Mansbridge et al. (2012, p. 6) identificam a ideia de sistema como um conjunto de partes distintas, diferenciadas e de certa forma interdependentes, muitas vezes com funes distribudas e com diviso de tarefas, conectadas de modo a formar um todo. Este sistema exige diferenciao, integrao, diviso do trabalho e interdependncia, alm de ter trs funes essenciais, cujos desempenhos iro determinar sua legitimidade, definidas a seguir. tica: baseada no respeito mtuo entre os cidados, considerados como sujeitos ativos no governo de suas sociedades (diretamente ou atravs de seus representantes). Democrtica: refere-se incluso e igualdade entre os cidados. A incluso de mltiplas vozes, demandas, interesses o elemento central que torna o processo de democracia deliberativa um processo democrtico (op. cit. p. 19). Epistmica: relaciona-se com produzir preferncias, opinies, decises devidamente informadas por fatos e lgicas e que so o produto de consideraes substantivas e significativas de razes relevantes (op. cit., p. 18). Essa funo epistmica e sua relao com as outras funes sero a base para a anlise do processo da 3a CNPM. Discutir-se- brevemente a ideia de funcionalidade ou legitimidade epistmica do processo deliberativo para, depois, apontar algumas perspectivas tericas com o intuito de reconciliar a questo epistmica com os elementos mencionados.
3 A JUSTIFICAO EPISTMICA DA DELIBERAO: DOS CRITRIOS INDEPENDENTES EQUIDADE EPISTMICA

Entre as vrias elaboraes tericas sobre a legitimidade da democracia deliberativa, a justificao epistmica considera que
a democracia deliberativa se justifica e, portanto, as decises polticas atravs de um processo deliberativo democrtico so legtimas, porque o procedimento tem mais valor epistmico do que outros procedimentos democrticos alternativos. Isto significa que as decises tomadas por esses processos so mais susceptveis de

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ser certas em geral do que as tomadas por outros procedimentos democrticos. Correo essa que , pelo menos parcialmente, independente do processo e intersubjetivamente vlida (Marti, 2006, p. 181).

Essas ideias so a base para estabelecer a existncia de um padro independente de decises corretas (Cohen, 1986, p. 34) como base da perspectiva epistmica da democracia. Cohen afirma que uma deciso correta quando ela responde ou permite alcanar uma ideia de bem comum que independente do processo a partir do qual se alcanou essa deciso. A partir da perspectiva de Marti, a legitimidade epistmica pressupe que h algo que podemos e queremos saber (2006, p. 182) esse o critrio de correo das decises polticas parcialmente independentes do processo decisrio e, portanto, precisamos do melhor procedimento para encontrar a melhor soluo para um problema. O melhor procedimento seria a democracia deliberativa. Entretanto, a ideia de um elemento de validade externa ao processo est sendo submetida a vrias revises para determinar qual o ncleo da concepo epistmica de democracia deliberativa. A prpria existncia de um critrio de bem comum independente, assim como os elementos ligados ao processo, so os eixos fundamentais desses debates.1 Em primeiro lugar, pode-se fazer referncia aos trabalhos de Estlund (1997; 2011). O autor aborda apenas alguns critrios substantivos com base na ideia de que, em diferentes comunidades polticas, muito elevada a possibilidade de divergncias a respeito de se uma deciso cumpre ou no os parmetros externos da justia (2011, p. 146). No entanto, ele apresenta uma descrio da legitimidade democrtica, segundo a qual h pouca ou nenhuma nfase na equidade processual (op. cit., p. 105). Procura conectar as teorias processuais com as substantivas, reconhecendo o valor epistemolgico do processo e no alguma virtude no epistmica deste, tais como o respeito pela igualdade de participao e de expresso de pontos de vista (op. cit., p. 169). De forma mais consoante com a interao entre perspectivas deliberativa e participativa aqui propostas, Peter (2007; 2009) desenvolve a ideia do procedimentalismo epistmico puro. Ele baseia sua concepo epistmica da deliberao em dois elementos: o razoamento pblico e a equidade poltica, assim considerados: razoamento pblico: incorpora a dimenso epistmica dentro de uma preocupao com os procedimentos justos enfatizando o valor epistmico dos processos deliberativos justos (Peter, 2009, p. 126); e equidade poltica: interpretada de uma forma que incorpora a equidade epistmica.
1. Pode-se fazer referncia a perspectivas tericas como o agonismo (Mouffe, 2007), as revises de Fraser (1997) da ideia de esfera pblica, ou as crticas feitas deliberao, por incorrer em desigualdades na considerao de certos conhecimentos, atores e repertrios (Sanders, 1999; Young, 2000). Alm disso, este texto posiciona-se fora das perspectivas que ligam a democracia com a verdade, e dessa com aquelas que a ligam ao reconhecimento do pluralismo de valores.

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A concepo de Peter exige que todos os afetados deliberem em condies de igualdade poltica e epistemolgica:
A democracia deliberativa baseada no procedimentalismo epistemolgico interpreta a deliberao pblica como um processo contnuo de engajamento crtico e aprendizagem com representaes conflitantes sobre o que so os problemas, o que preciso para resolv-los, e as razes que as pessoas tm para avaliar opes alternativas assim interpretadas. Pode, assim, levar a srio a funo construtiva dos processos de deciso democrticos, sem abandonar o respeito do pluralismo de valores (op. cit., p. 126).

A partir dessa abordagem, as diferenas sociais so importantes em termos cognitivos, pois so necessrias para avaliar que tipo de bem comum que est sendo deliberado. Este modelo de legitimidade, no pressupe a existncia de um produto certo para as decises democrticas e considera que a deliberao pblica inclusiva valiosa no s por razes de igualdade poltica, tambm por suas contribuies epistmicas (Peter, 2007, p. 348). Dessa maneira, concentra-se na dimenso cognitiva do processo, que capta melhor a funo construtiva da democracia deliberativa (Peter, 2009, p. 127). A proposta exige deliberao pblica entre os membros de uma comunidade democrtica, em condies de igualdade poltica e equidade epistmica (op. cit., p. 132). Isto permite ultrapassar os problemas das abordagens centradas em padres independentes, que s podem assumir os problemas relacionados com o marco j conhecido. Sua proposta enfatiza que os vieses problemticos no so aqueles que j sabemos, mas aqueles que permanecem ocultos (op. cit., p. 132) e que as prticas de produo do conhecimento devem ser inclusivas, vinculando incluso poltica e equidade processual com o valor epistmico na construo da legitimidade.
4 ESCALA, SABERES E CONFLITO NOS PROCESSOS PARTICIPATIVOS/DELIBERATIVOS

A reflexo sobre a concepo epistemolgica a partir dessa perspectiva tem que dialogar com a questo da escala, que se tornou um problema significativo na teoria deliberativa e participativa (Parkinson, 2006; Dryzek, 2010; Sintomer e Talpin, 2011). Isto decorre, basicamente, do fato de que existem fatores epistemolgicos que justificam a implementao de dispositivos participativos e/ou deliberativos, apontando as capacidades dos cidados a serem valorizadas nesses processos: como o afastamento das pessoas do poder foi justificado pela ignorncia das massas, na sua incluso ser necessrio enfatizar o seu entendimento (Sintomer e Talpin, 2011, p. 13). Quais so, ento, as competncias e conhecimentos que o processo pretende criar/usar? E como esto ligadas deciso e escala? A relao entre conhecimentos, equidade epistmica e processual, e escala fundamental, considerando-se que se a competncia cvica est ligada apenas

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ao saber do utilizador, os profanos so ilegtimos para intervir em qualquer nvel alm do local, seu bairro ou local de trabalho (op. cit., p. 14). Para analisar as interaes entre conhecimentos produzidas nos espaos de deliberao nas diferentes fases da CNPM, dar-se- ateno classificao desenvolvida por Sintomer (2010, p. 135-153), que sistematiza os saberes adquiridos ou apresentados nestes processos dividindo-os conforme demonstrado a seguir. 1) A razo comum: h duas variantes deste tipo de saber cidado, referidas a uma razo acessvel a todas as pessoas e derivada da experincia cotidiana. Normalmente, utilizada para complementar um saber tcnico que seria inadequado se estivesse isolado (op. cit., p. 141): saber do utilizador Sintomer ilustra este tipo com uma citao de Dewey: a pessoa que cala o sapato que sabe se lhe aperta ou onde lhe aperta, embora o sapateiro qualificado possa saber melhor como resolver o problema (op. cit., p. 135). Este conhecimento considerado vlido tanto pelas teorias da nova gesto pblica como pelas perspectivas da autogesto. A perspectiva comunicativa cria a necessidade de uma discusso para que as vrias necessidades expressas produzam um saber explorvel (op. cit., p. 137). O saber do utilizador est associado lgica de proximidade, no sentido triplo de proximidade entre os cidados e os polticos, proximidade geogrfica e semelhana sociolgica. bom senso refere-se capacidade de julgamento desapaixonado, um saber no sistemtico e, predominantemente desinteressado (Sintomer, 2010, p. 139). Esta noo referenciada em experincias como jris de cidados, conferncias de consenso etc. Normalmente, os participantes so selecionados por meio de sorteio e requerem suficientes informaes, debates contraditrios (ou, pelo menos, pluralistas), que permitam a troca de argumentos e momentos de introspeco pessoal (op. cit., p. 140).

2) O expertise do cidado: alm do conhecimento da experincia cotidiana, este saber se relaciona com um saber tcnico que vai para alm da simples experincia e dos saberes prticos, devido ao seu carter sistmico e ao recurso a conceitos abstratos (op. cit., p. 141). Encontram-se trs tipos dentro deste conhecimento: saber profissional difuso neste caso, aqueles que participam enquanto habitantes so tambm trabalhadores dotados de um saber profissional, que pode ser aplicado no seu trabalho ou fora dele. Este saber pode ser mobilizado tanto na associao, quando na tomada de decises, como na realizao dos projetos adotados (op. cit., p. 142);

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expertise por delegao so os conhecimentos adotados na realizao das tarefas delegadas do Estado para entidades da sociedade civil; e

contra-anlise desenvolvido em cenrios de conflito sobre as decises cientficas ou tcnicas, quando determinados atores demonstram a necessidade de abrir o debate e alarg-lo para alm do crculo habitual dos decisores. As associaes que pretendem uma contra-anlise podem realiz-las elas prprias ou recorrer a experts externos (op. cit., p. 143). Este tipo de conhecimento questiona, ainda, que a tomada de decises seja delegada aos especialistas. Alm dessas tipologias, importante fazer referncia ao saber poltico adquirido nos processos de mobilizao poltica, ou nos processos deliberativos ou participativos que aparecem como escolas de cidadania. Como resultado da reflexo coletiva a aprendizagem, anlise e a interao com os outros , surgem os direitos e conhecimentos que desafiam as margens da cultura cvica e a diviso do trabalho entre aqueles que sabem e aqueles que aprendem (op. cit., p. 148). Observar as interaes entre esses conhecimentos e os atores que os levam ao espao pblico importante na medida em que necessrio considerar o conflito e a dissenso como epistemicamente produtivos (Anderson, 2006, p. 9). Bchtiger (2011) defende a existncia de modelos contestatrios de deliberao em que esto presentes trs tipos de interaes discursivas, relacionadas a seguir. Questionamento: o processo de interrogao crtica e perguntas cruzadas, enfatizando o papel crtico de tal questionamento.

Disputa: o processo de disputa argumentativa com base nas posies e os argumentos dos participantes. Insistncia: um processo sustentado de disputa e questionamento, com o objetivo de uma anlise rgida do ato em questo (op. cit., p. 7). Tal abordagem permite a considerao, no estudo emprico da deliberao, de outras formas de comunicao, tais como a retrica, as emoes, os story-telling (Bchtiger, 2011, p. 2), sempre que sejam utilizados para direcionar a ateno para fatos no considerados (op. cit., p. 9). A ateno para diversas formas de comunicao que permitam a manifestao de ideias diversas e conflitantes parte da funo epistmica dos sistemas de deliberao e tem como objetivo a controvrsia produtiva, no o confronto estril (op. cit., p. 5). Estas formas de comunicao tornam o sistema deliberativo mais frutfero em termos epistmicos, especialmente porque podem ajudar a explorar mais plenamente todos os lados de uma questo, a descobrir informaes no compartilhadas (Bchtiger e Gerber, 2012, p. 3).

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5 A 3a CONFERNCIA NACIONAL DE POLTICAS PARA AS MULHERES: UM PROCESSO COM LEGITIMIDADE EPISTMICA?

A 1a Conferncia de Polticas para as Mulheres ocorreu em 2004, e a segunda edio, em 2007. A 3a Conferncia Nacional de Poltica para as Mulheres foi realizada em 2011, convocada pela Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM) para discutir o II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (PN). A 3a CNPM contou com seguinte ciclo: em Belo Horizonte, ocorreram nove pr-conferncias distritais, totalizando 1.092 participantes, sendo que a etapa municipal contou com 317 participantes; em Minas Gerais, foram 43 municipais e trs conferncias temticas, sendo os temas trabalhadores rurais, mulheres em espaos de poder e mulheres negras. Ao todo, 957 delegadas participaram da etapa estadual. A CNPM como um todo contou com 1.119 conferncias municipais, 118 regionais e 27 estaduais. A etapa nacional teve a participao de 2.813 delegadas. Todas as conferncias mantiveram o mesmo formato: plenria de abertura: momento de discusso, entre outras coisas, dos regimentos internos (RIs) e compartilhamento de informaes sobre o ciclo e os cadernos de propostas dos nveis prvios; grupos de trabalho (GTs): momento de discusso e elaborao de propostas; plenria de encerramento: espao de discusso e priorizao das propostas; e eleio das delegadas para o prximo nvel, exceto na ltima fase (nacional) o percentual de vagas para delegadas foi de 60% para delegadas da sociedade civil e 40% para o poder pblico.
5.1 Pr-conferncias distritais: o incio do processo, a escala microlocal

As pr-conferncias distritais correspondem primeira etapa do ciclo, que terminou na 3a CNPM, em Braslia, e constituram os espaos onde foram geradas a maioria das propostas discutidas nas outras escalas. Em Belo Horizonte, nove conferncias distritais (uma por distrito) foram realizadas entre 10 e 26 de agosto de 2011, resultando em 171 propostas. A organizao das pr-conferncias depende da Coordenadoria Municipal dos Direitos da Mulher (COMDIM). No tendo uma estrutura administrativa ou de interao sociedade civil-poder municipal descentralizada, a COMDIM coopera com mulheres ativistas ou profissionais para o desenvolvimento de cada conferncia na sua rea.

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Foram analisadas cinco pr-conferncias distritais2 em Belo Horizonte. Todas tiveram incio com o registro e a inscrio de participantes (em alguns casos, separados por segmento), momento em que receberam o crach de registro e uma srie de materiais, incluindo o documento com o regulamento da 3a CNPM e o II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, que deveria subsidiar as discusses. As mesas de abertura da pr-conferncia apresentavam as diretrizes do processo, observando os temas a serem tratados, se haveria ou no diviso em GTs, e se as propostas seriam direcionadas para diferentes esferas de governo (por exemplo, o municpio de Belo Horizonte desenvolveria o primeiro plano municipal a partir das propostas da conferncia). interessante notar que, embora o II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres fosse o documento orientador para as discusses, a organizao limitou-se a quatro ou cinco dos onze eixos do plano. Alm disso, foram realizadas apresentaes sobre temas como violncia, combate pobreza e excluso racial, e participao das mulheres nas polticas pblicas ou nos espaos de governo. Em todos os casos, as mesas e apresentaes iniciais foram seguidas da elaborao das propostas e da escolha de delegadas(os). Nestes momentos, as pr-conferncias apresentaram um maior grau de informalidade, determinado pela ausncia de regimento interno, algo que prejudicou sua qualidade deliberativa. Algumas pr-conferncias tiveram diviso em GTs, outras discutiram as propostas em plenrio. Nos casos em que foi decidida a diviso em GTs, o habitual foi ler os objetivos do plano antes de iniciar a discusso. Cada grupo tinha de dez a vinte pessoas, com um coordenador e um relator (em geral, do setor de governo). A elaborao das propostas consistia em uma discusso em que qualquer pessoa podia sugerir uma proposta para ser debatida pelo grupo. No houve votao nos GTs, e as propostas foram geralmente aprovadas por aclamao aps breves trocas de argumentos entre as participantes. Tambm no houve debates prolongados nos casos em que o debate foi realizado em plenria. Na maioria dos casos, a transmisso das propostas dos grupos de trabalho para as plenrias foi deficiente. Em poucos casos, as propostas foram lidas em plenrio (que em qualquer caso, no constituiu uma esfera de debate ou aprovao das propostas), e s foi lido o nome das delegadas eleitas. Em relao s retricas adotadas e aos conhecimentos expressos, muitas das apresentaes focaram em experincias pessoais ou microlocais a partir das quais as propostas foram elaboradas. Em contrapartida, trabalhadoras nos setores de sade, educao e ateno violncia de gnero usavam mais conhecimentos
2. Os dados apresentados referem-se s pr-conferncias dos seguintes distritos: Norte, Centro-Sul, Barreiro, Venda Nova e Pampulha.

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tcnicos vinculados especificamente sua profisso. Houve tambm opinies que exigiram a presena de certos grupos (indgenas, negras etc.) como significativa para o processo. Em poucos casos apareceram perspectivas mais gerais ou sistmicas, ou houve meno s palestras de abertura das pr-conferncias para justificar uma proposta. A eleio de delegadas seguiu a elaborao das propostas. O nmero de delegadas a escolher foi determinado pelo regulamento da 3a Conferncia Municipal. Foram selecionadas at vinte delegadas titulares quando houve mais de cem pessoas, nmero alcanado em quase todos os casos, exceto dois, no valorizando o grau de mobilizao em cada distrital (independentemente da populao da rea) e uma delegada para cada cinco participantes, em caso de no se chegar a cem. O critrio de representao foi mantido em 60% de vagas para sociedade civil e 40% para o poder pblico. Nas pr-conferncias com a presena de GTs, a apresentao das candidatas ocorreu nos mesmo moldes com proporo de uma delegada para cada cinco participantes e raramente houve votao. Nas pr-conferncias em que a plenria foi mantida, o mecanismo da eleio foi diferente: ou por apresentao voluntria (com ou sem votao) ou por acordo das participantes. Enquanto em uma as delegadas voluntrias foram apresentadas em plenrio e no foi necessrio votar, em outra houve diviso em dois espaos. Os representantes do poder pblico escolheram suas delegadas por acordo, enquanto, entre a sociedade civil, cada candidata teve um minuto para se apresentar e, em seguida, foram escolhidas por votao. A eleio de delegadas em espaos separados facilitou o cumprimento das regras sobre as porcentagens de representao, o que no aconteceu quando a eleio foi feita nos grupos de trabalho.
5.2 3a Conferncia Municipal: o incio do processo representativo

A 3a Conferncia Municipal de Poltica para as Mulheres de Belo Horizonte foi realizada nos dias 2 e 3 de setembro de 2011, no Auditrio da Faculdade de Medicina da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Esta conferncia resultou em catorze propostas para o nvel estadual e 28 para o municipal. A primeira etapa foi a inscrio das delegadas, que receberam diversos materiais, como o documento com a convocatria, o regulamento e o II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres. Junto a estes, havia tambm o documento com as propostas vindas das prconferncias distritais. Este documento serviu de base para a discusso nos GTs, em que as propostas foram substancialmente modificadas a partir dos debates. O painel de abertura da conferncia teve breves declaraes da coordenadora da COMDIM e do secretrio municipal de poltica social, seguidas de uma apresentao de Tatau Godinho (assessora especial da Secretaria de Polticas para as Mulheres) sobre o processo da 3a CNPM. Nesta fase, o regulamento foi lido e

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aprovado. A maioria das apreciaes tinham a ver com a logstica da conferncia, os direitos de voto das convidadas e observadoras, ou a questo da participao masculina. S foi significativa uma das moes que modificou a dinmica e a porcentagem de eleio das delegadas. As trabalhadoras do setor pblico (no as gestoras) foram consideradas como sociedade civil, alterando a porcentagem de participao de delegadas de 60% para 80% de representantes da sociedade civil, e de 40% para 20% de representantes do governo. O segundo dia incluiu duas palestras. A primeira combinou uma anlise da situao das mulheres no municpio junto aos desafios a enfrentar para a construo de polticas de gnero. A segunda esteve mais focada na avaliao das propostas da 2a Conferncia Municipal de Polticas para as Mulheres e as perspectivas de melhoria a partir de sua realizao. Tal como nas pr-conferncias, as participantes trabalharam cinco temticas do 2a Plano Nacional nos GTs. As participantes foram divididas em cinco grupos (com uma mdia de 35 a 40 pessoas em cada). Cada um dos GTs deveria escolher trs propostas que seguiriam para o nvel estadual e cinco propostas para subsidiar o Plano Municipal de Polticas para as Mulheres. O conjunto de propostas que cada grupo tinha de discutir variou entre 37 e 46 (o GT de sade e direitos reprodutivos foi o que mais tinha propostas para debater). Nenhum dos GTs podia gerar novas propostas, respeitando o fato de que foram elaboradas nas pr-conferncias, s podiam fundir algumas ou modificar a redao das j existentes. Em muitos GTs, a preocupao fundamental das delegadas foi melhorar a redao de propostas (a maioria delas teve destaques) e agregar algumas, visando aperfeioar sua qualidade e impacto. O processo de debate sobre as propostas modificou e melhorou substancialmente sua qualidade, seja por meio da discusso em plenria ou com a criao de grupos que prepararam uma nova verso isto acontecia quando a proposta era destacada por mais de uma pessoa. Nesta segunda fase, a circulao de conhecimentos e aprendizagens derivados das pr-conferncia e sua interao foi maior. A priorizao das propostas depois dos debates principalmente voltados fuso das propostas foi realizada por meio de votao levantando o crach de registro. Na plenria de encerramento, com pouca assistncia, a mesa de coordenao convocou de forma aleatria as relatoras dos grupos de trabalho para ler as propostas aprovadas. Apenas foi votada uma proposta recuperando um debate que ocorreu no grupo e alterando a deciso tomada no GT. Para a eleio das delegadas foram formados dois fruns, um para eleger as representantes do poder pblico e outro para eleger as representantes da sociedade civil, o que foi mantido apesar dos protestos que ocorreram em alguns grupos de trabalho. Cinquenta delegadas foram eleitas quarenta da sociedade civil e dez do governo.

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No espao da sociedade civil, foram discutidos alguns critrios para orientar a escolha. Primeiro, sem chegar a acordos relevantes a este respeito, tentaram abordar questes de representao por segmento (idade, raa e entidade). O segundo critrio foi o de respeitar a representao territorial, considerando todas as divises distritais. Este foi o critrio mais importante, o que levou a reunies separadas por distrital para eleger suas delegadas. Apenas em dois dos nove casos foi necessrio recorrer votao. Nestes casos, as candidatas tiveram tempo para se apresentar e, em seguida, foram votadas pelas presentes.
5.3 3a Conferncia Estadual: mudana na escala e na qualidade deliberativa

Na 3a Conferncia Estadual de Polticas para as Mulheres de Minas Gerais (realizada entre os dias 17 e 19 de outubro de 2011), a quantidade e diversidade de atores envolvidos foram muito maiores que em fases anteriores. A mesa de abertura realizou uma avaliao das polticas pblicas para as mulheres desenvolvidas at o presente, o que serviu como quadro de avaliao e prestao de contas no mbito da conferncia. Aps essa fase, foi lido e votado o RI da conferncia. Antes de comear a leitura, a coordenadora da mesa lembrou que s poderiam votar as delegadas com o crach visvel. Um total de dezesseis artigos do regimento foram destacados para discusso, relativos a vrios aspectos. No entanto, muitas das propostas de alterao dos artigos foram rejeitadas em votao. Primeiramente, algumas que tentaram garantir mais vagas para mulheres negras ou para comunidades tradicionais na eleio de delegadas ou na comisso organizadora. Outra proposta rejeitada foi a que tentou repartir vagas restantes para as representantes de entidades de mbito nacional. Finalmente, houve tentativas de modificar a dinmica da discusso, afirmando que a diviso aleatria das pessoas em grupos de trabalho no permitia rentabilizar o conhecimento das pessoas com um conhecimento mais relevante em outras reas, desperdiando estes saberes. Alm disso, foi pedido maior tempo de exposio nos debates. Ambas as propostas foram rejeitadas. Alm de questes organizacionais (controle de assistncia, horrios etc.), as modificaes mais importantes no regimento relacionaram-se representao. Primeiro, foi aprovado que a eleio das delegadas fosse conduzida de forma independente por cada uma das regionais da Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social (Sedese)3 para ser aprovada na plenria final. A proposta seguinte muito mais controversa e aprovada aps votao mais disputada foi que as regionais pudessem eleger suas representantes de modo autnomo, de acordo com os critrios prprios, sem obrigatoriedade de considerar os critrios definidos no RI.

3. A Sedese dividiu o estado de Minas Gerais em vinte regionais para a diviso de delegadas em funo da populao.

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A porcentagem e o nmero de delegadas que as regionais poderiam escolher era determinada por sua populao e, em seguida, pelo grau de mobilizao isto , o nmero de municpios que fizeram conferncias em cada regio. A terceira modificao feita indicou que a frmula de repartio deveria ser o grau de mobilizao (invertendo os critrios iniciais), de modo a valorizar a participao prvia. A votao foi de 78 contra e 109 delegadas favorveis mudana. A aprovao desta proposta alterou significativamente a distribuio das delegadas entre as regionais, ficando como apresentado na tabela 1.
TABELA 1
Vagas delegadas por regional antes e depois da votao
Antes da modificao Regionais da Sedese Almenara Paracatu Salinas Araua Ituiutaba Patos de Minas Tefilo Otoni Uberaba Poos de Caldas Muria Curvelo Uberlndia Governador Valadares Montes Claros Varginha So Joo Del Rei Juiz de Fora Divinpolis Timteo Belo Horizonte Sociedade civil (SC) 2 2 2 2 2 0 6 6 5 5 5 5 6 6 6 6 6 6 6 26 Poder pblico (PP) 1 1 1 1 1 0 3 3 3 3 2 2 3 3 3 3 3 3 3 13 Depois da modificao Sociedade civil 3 2 2 2 1 0 8 7 6 5 3 3 11 9 6 6 5 3 2 26 Poder pblico 1 1 1 1 1 0 4 3 3 2 2 3 5 5 3 3 3 1 1 11 Vagas modificadas +1 (SC) 0 0 0 -1 (SC) 0 +2 (SC) +1 (PP) +1 (SC) +1 (SC) -1 (PP) -2 (SC) -2 (SC) +5 (SC) + 2 (PP) +3 (SC) +2 (PP) 0 0 -1 (SC) -3 (SC) -1 (PP) -4 (SC) -2 (SC) -2 (PP)

Elaborao do autor. Obs.: com base no Regimento Interno da 3a Conferncia Estadual de Polticas para as Mulheres.

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Catorze das vinte regionais se depararam com alterao no nmero de delegadas que poderiam escolher. Esta mudana significativa, no s por causa das transformaes geradas, mas pela implicao disso em termos de conflito por representao. A alterao proposta partiu da sociedade civil, que procurou alterar a diviso concebida pelo governo de modo a gerar um cenrio mais oportuno aos interesses de alguns movimentos de mulheres. As participantes foram divididas aleatoriamente em seis grupos de trabalho para debater sobre um dois eixos do II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres. A maioria dos GTs iniciou as atividades a partir da escolha de uma relatora as duas coordenadoras j tinham sido selecionadas e com a leitura dos objetivos dos eixos no plano para determinar quais eram prioritrios. O foco, aqui, recai sobre o funcionamento do GT 5, que trabalhou com dois eixos (no nvel nacional e estadual): Participao das mulheres nos espaos de poder e deciso e Cultura, comunicao e mdia igualitrias, democrticas e no discriminatrias (eixos 5 e 8 do Plano Nacional, respectivamente). Esse GT, tal como os demais, devia escolher seis propostas para o nvel nacional e dez para o estadual. A dinmica foi suprimir algumas propostas, encaminh-las para outros eixos quando se considerou que a proposta no estava dentro do eixo que estava sendo discutido e trabalhar com as aprovadas em termos de fuso, correo, supresso parcial ou alterao do texto, gerando novas propostas. No grupo 5, a primeira parte do trabalho teve o resultado apresentado na tabela 2, que reala a elevada quantidade de propostas encaminhadas para os outros eixos.
TABELA 2
Eixo/nvel 5/nacional 8/nacional 5/estadual 8/estadual Elaborao do autor.

Propostas encaminhadas, suprimidas ou debatidas nos eixos 5 e 8


Total de propostas 56 18 31 42 Encaminhadas a outro eixo 17 5 13 12 Suprimidas 13 1 8 8 Debatidas 26 12 20 30

Nesta primeira fase, o nvel de debate foi escasso, apenas em alguns casos as delegadas tiveram de justificar a sua proposta e no houve praticamente nenhum conflito. A maior parte do debate se desenvolveu posteriormente na seleo das propostas finais. Neste GT, a maioria das propostas selecionadas para votao final foi objeto de alterao durante o trabalho. Adicionou-se texto, alteraram-se propostas, trocaram-se algumas palavras ou fundiram-se propostas. Nos casos em que a alterao em questo era muito especfica como a alterao ou o acrscimo de uma palavra ou de uma expresso particular , esta era raramente justificada.

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Por sua vez, quanto maior era a modificao proposta, maior era a argumentao. Assim, quando houve maior interao discursiva em torno de uma proposta, ou mais argumentos e/ou conhecimentos apresentados, tambm houve maior transformao destas propostas. Entre os saberes que emergiram na observao da interao no GT, dois so os tipos que apareceram mais. O primeiro um saber profissional difuso e diverso resultante das diferentes origens e profisses das participantes. Dentro desta tipologia, apareceram essencialmente referncias a questes legislativas explicadas a outras participantes sempre que necessrio , o saber profissional derivado da experincia no campo da poltica especfica ou saberes profissionais em diferentes disciplinas, enfatizados para ressaltar a importncia de uma proposta. Em segundo lugar, houve um repertrio de saberes polticos derivados da experincia em outros processos de participao, mas tambm da experincia em conferncias conferncias anteriores de mulheres, nas primeiras fases da 3a CNPM ou em outras temticas. Com menor influncia do que os saberes profissionais, este repertrio transformou as propostas em um sentido estratgico, especificando a proposta com base no nvel de competncia, as formas de aplicao, observando elementos problemticos das polticas a partir da contra-anlise etc. As histrias pessoais ou as experincias vividas em um municpio tiveram pouco peso, muito menor que nas fases iniciais. Os saberes por delegao tiveram um peso um pouco maior que as experincias pessoais ou locais, de modo que influenciaram mais as alteraes nas propostas. Nos casos em que foram utilizados, referiam-se experincia na gesto de alguns programas e projetos socioculturais. As interaes discursivas em torno de cada proposta foram poucas, principalmente pelo curto espao de tempo existente para tratar das cerca de noventa propostas, especialmente em um grupo de oitenta participantes. Tambm praticamente no houve momentos de conflito, no sentido de uma disputa entre as participantes. Na maioria dos casos, a proposta apresentada foi aprovada. Quando houve vrias sugestes de modificao, buscou-se abarcar os diferentes interesses ou opinies apresentadas. Foram raros os casos em que foi possvel ver exemplos semelhantes ideia de contestao deliberativa, mas certo que, nestes casos, a interao ampliou significativamente os argumentos e permitiu uma melhor compreenso da modificao apresentada, alterando substancialmente a proposta. Na deliberao, depois da discusso das propostas de etapas anteriores, houve espao para fazer novas propostas em cada um dos eixos, sendo que estas poderiam ser tanto orientadas ao plano estadual quanto ao nacional. A existncia desta possibilidade foi relevante, porque, por um lado, permitiu valorizar o conhecimento das participantes que, anteriormente, poderiam no ter tido espao para debater uma temtica pela prpria organizao das fases anteriores das

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conferncias, em que algumas temticas no foram debatidas , e, por outro, a partir de novas propostas em sua maioria amplamente justificadas, enriqueceu o diagnstico que estava sendo feito dentro de um eixo. Alm disso, participantes cujas propostas haviam sido rejeitadas em fases anteriores tiveram nova oportunidade de defend-las. Pode-se notar tambm que houve uma maior familiaridade com o primeiro eixo de discusso (participao) que com o segundo (mdia), independentemente do fato de ambos terem sido considerados igualmente importantes. Foi muito maior a diversidade de argumentos e saberes apresentados quanto ao primeiro tema, enquanto, no segundo, prevaleceram os saberes dos profissionais ligados mdia. Embora a tipologia dos repertrios discursivos fosse escassa ainda que ocorressem momentos em que foi lido um poema ou contada uma histria pessoal, diferenciando da tendncia geral , interessante notar que houve igual respeito e reconhecimento para todos os repertrios e conhecimentos apresentados. Mesmo nas interaes em torno da modificao de uma mesma proposta, os repertrios foram reconhecidos de forma equitativa. A maioria das propostas foi aprovada por votao prxima ao consenso ou por aclamao, com poucas excees em que a votao foi usada para resolver um conflito. Para priorizar as propostas que iriam para a votao na plenria, a votao foi usada como um mecanismo de agregao ps-deliberao. A votao teve duas rodadas exceto para um eixo em que o nmero de propostas selecionadas era o mesmo que aquelas que tinham de ser selecionadas. Na primeira, foram votadas as propostas mais importantes; na segunda, as propostas foram priorizadas a partir do nmero de votos. No houve debate nesta fase. A plenria final teve como objetivo aprovar as propostas elaboradas nos grupos tanto para o nvel nacional como para o plano estadual. Aps a apresentao, pelas coordenadoras dos GTs, de uma viso geral de como tinham sido os trabalhos, foram lidas as propostas aprovadas em cada eixo seis e dez, respectivamente. Aquelas que no foram destacadas foram consideradas aprovadas. As propostas com destaques tiveram turnos para apresentar destaques de modificao, supresso ou defesa das propostas para a votao final. Alm disto, tambm era possvel introduzir novas propostas na plenria final caso contassem com a assinatura de 30% das delegadas. importante notar que, em todos os eixos, com exceo de um, das propostas finais que foram submetidas, entre 70% e 80% tiveram mudanas significativas. Algumas tiveram alterao na redao, outras resultaram de fuses entre propostas, outras eram propostas novas. Isto significa que o trabalho no GT foi relevante para a construo da agenda da poltica para as mulheres e tem conseguido elaborar mais propostas a serem discutidas.

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No incio da plenria, foram lidas e discutidas as propostas que seguiriam para a etapa nacional, conforme ilustra a tabela 3.
TABELA 3
Eixo 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Elaborao do autor.

Votao das propostas da plenria de encerramento estadual


Total de propostas 6 6 6 6 6 6 6 6 9 6 63 Sem destaque 5 3 3 2 1 3 3 3 4 3 27 Destacadas 1 3 3 4 5 3 3 3 5 3 33 Total de destaques 1 4 7 10 6 2 3 4 5 6 48

Essa fase teve um papel importante, tornando-se o ltimo espao em que foram aprovadas, modificadas ou rejeitadas as propostas, alm de permitir elaborao de novas propostas. Foram destacadas mais de 50% das propostas. A maioria dos destaques apresentados apenas buscou adicionar alguns matizes ao texto ou alterar ligeiramente a redao. Em quase todos, no houve justificao pblica, mas, em geral, as propostas foram aprovadas. Nos poucos casos que tiveram justificao, o saber tcnico e profissional foi predominante referncia legislao, diagnsticos gerais sobre um determinado setor etc. , sendo quase anedticas as experincias pessoais, os casos municipais ou os saberes mais polticos. Apenas em um caso houve um conflito real na plenria, relacionado votao sobre a legalizao do aborto, temtica presente em outras fases da conferncia. Esta proposta foi a que obteve o maior nmero de destaques e foi objeto de maior interao discursiva. As retricas apresentadas a favor ou contra e as reaes da plenria foram radicalmente diferentes ao que aconteceu nesta fase. As delegadas contra a legalizao fizeram declaraes como: isso legalizar o assassinato ou esta conferncia favorvel vida, esta proposta contra a vida, por isso uma proposta contra o esprito da conferncia. As defensoras da legalizao, em contrapartida, defenderam a natureza laica do Estado brasileiro ou fizeram referncia aos direitos das mulheres. bvio que os argumentos neste momento no alteraram as preferncias das participantes e, ante a impossibilidade

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de se chegar a um consenso, a proposta foi votada. O resultado do primeiro turno com apenas um voto de diferena a favor da supresso da proposta foi questionado pelas delegadas, de modo que houve uma segunda votao em que a proposta foi mantida, tendo sido aprovada com 104 votos a favor e 100 votos contra. Aps debate, quatro propostas novas foram aprovadas. A importncia da plenria como um frum de discusso e consolidao das propostas foi muito maior que em etapas anteriores. Cabe adicionar, ao analisar como se qualificam e proporcionam competncias relevantes a este espao, o fato de que era possvel apresentar novas propostas embora tenha havido pouco debate sobre elas. Ao discutir as propostas relativas ao plano estadual, a coordenadora levantou a possibilidade de aprovar todas em conjunto sem que fossem lidas. As participantes aprovaram a sugesto. Considerando o alto grau de destaques que existiram sobre as propostas que iriam para a etapa nacional e suas implicaes, esta deciso, tomada por falta de tempo, foi um dficit em termos da qualidade do processo deliberativo. Na ltima fase, as regionais dividiram-se entre poder pblico e sociedade civil para a eleio das delegadas, de modo que cada grupo decidiu os prprios critrios de escolha. Grande parte da discusso foi para clarificar esses critrios, o que significava, por um lado, um debate sobre o que o grupo achava que tinha que representar (idade, etnia, entidades, territrios etc.) e, por outro, um conflito forte entre as delegadas sobre a legitimidade de sua representao, deixando claras as relaes de poder e as tenses entre as delegadas regionais.
5.4  A concluso do processo: a 3a Conferncia Nacional de Poltica para as Mulheres em Braslia

Depois da realizao de 1.119 conferncias municipais, 118 regionais e 27 estaduais, a 3a CNPM teve lugar entre os dias 12 e 15 de dezembro de 2011, no Centro de Convenes Ulysses Guimares, em Braslia. Desde o seu incio, foi afetada por problemas de logstica. A empresa que havia vencido a licitao para organizar o evento retirou-se dez dias antes do incio da conferncia. Isto gerou problemas de acomodao e transporte de muitas delegaes. Estes transtornos impactaram os horrios, o ambiente e os trabalhos da CNPM. Algumas delegaes estaduais ameaaram at mesmo abandonar a conferncia. Esse problema foi mencionado em todas as declaraes da mesa de abertura, incluindo a da presidente Dilma Rousseff. Entre as conferncias j realizadas em seu governo, esta foi a nica conferncia que contou com a presena da presidente. Dilma Rousseff se referiu importncia da conferncia, ao compromisso dos diversos ministrios com a resoluo dos problemas de logstica, e importncia do sculo XXI como o tempo do empoderamento das mulheres.

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Alm disso, confirmou que a SPM manteria seu status atual. Michelle Bachelet, secretria para a Igualdade de Gnero das Naes Unidas, foi outra presena de destaque nesta etapa nacional. Diferentemente do que foi observado nas etapas preparatrias no estado de Minas Gerais, a etapa nacional da 3a CNPM atribuiu uma grande importncia aos espaos de formao e debate. Houve quatro painis de discusso e oito rodas de debate para discutir temas como desenvolvimento socioeconmico, racismo e lesbofobia, autonomia, comunicao, entre outros. Houve ainda um conjunto de palestras especficas sobre as perspectivas e prioridades do II Plano Nacional de Poltica para as Mulheres, foco da discusso na 3a CNPM. Painis e grupos de discusso tiveram muita participao tanto das delegadas do governo como da sociedade civil. A representao deixou de ser o eixo central do debate sobre o regimento da conferncia. A mudana mais importante foi o aumento do nmero de propostas que cada GT poderia escolher, que ficou em vinte. Esta mudana foi justificada observando que alguns eixos tinham mais propostas que outros, de modo que limitar a dez as propostas que poderiam ser escolhidas seria uma injustia comparativa. Isto significou, contudo, que alguns eixos poderiam automaticamente fazer propostas novas, uma vez que nem sequer tinham vinte propostas no total, como indica a tabela 4.
TABELA 4
Eixo Autonomia econmica e social e desafios para o desenvolvimento sustentvel Autonomia pessoal das mulheres Autonomia cultural Autonomia poltica, institucionalizao e financiamento de polticas pblicas para as mulheres Elaborao do autor.

Total de propostas por eixo


Total de propostas 22 37 18 10

Os outros destaques tinham a ver com questes tcnicas e de organizao interna, como programao, apresentao de propostas, esclarecimentos sobre a porcentagem de GTs que tinham de aprovar uma proposta etc. Durante a CNPM, podiam ser observadas algumas reunies de organizaes de mulheres que tm articulao nacional. Nestas reunies, eram determinadas quais propostas seriam apresentadas nos GTs. A presena de vrias delegadas destas organizaes permitia que estivessem presentes nos GTs de todos os eixos, atendendo s exigncias do regimento para a modificao ou criao de novas propostas. Embora a estrutura da 3a CNPM tenha facilitado este tipo de ao, tambm verdade que, a partir de sua experincia, essas entidades promoveram numerosas reflexes dentro do GT, onde, alm disso, trabalhavam pela aprovao de suas propostas.

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A organizao dos GTs tambm mudou em comparao com as fases anteriores. Os eixos do II Plano Nacional foram divididos em vrias reas: i) autonomia econmica e social; ii) autonomia pessoal; iii) autonomia cultural; e iv) autonomia poltica. No segundo dia de atividades, 24 GTs discutiram o eixo 1. Os outros trs eixos foram debatidos no terceiro dia, sendo que havia oito GTs para cada um. Todos os grupos integraram transversalmente as orientaes relativas luta contra o racismo, a lesbofobia e o sexismo, e s desigualdades geracionais. O nmero de delegadas em cada GT variou entre cinquenta e cem. Para esta pesquisa, acompanharam-se as atividades de dois GTs nos eixos de autonomia econmica e autonomia cultural. A tabela 5 apresenta o nmero de propostas destacadas nestes grupos.
TABELA 5
Eixo Autonomia econmica e social Autonomia cultural Elaborao do autor.

Nmero de propostas destacadas por GT


Total de propostas 22 18 Propostas com destaque 17 18 Nmero de destaques 32 No contabilizados

A primeira coisa a ser ressaltada o nmero de propostas destacadas em cada GT, sendo o total no eixo da autonomia cultural que tambm, pela alterao do regimento, anteriormente mencionada, poderia produzir novas propostas. Na maioria dos casos, os destaques tinham como objetivo adicionar itens ao texto como referncias a grupos especficos, concretizar determinadas aes, enfatizar alguns direitos na proposta etc.. Apenas no grupo que tinha 22 propostas tornou-se necessrio suprimir ou fundir propostas. Quase todas as propostas foram aprovadas por aclamao e a votao no foi necessria para resolver conflitos. Em quase todos as debates, houve um grau de interao discursiva nmero de intervenes por proposta muito maior que nas etapas anteriores, embora os destaques fossem para pedir mudanas mais especficas ou menos complexas. Portanto, o grau de justificao das razes e o debate em torno delas foram mais amplos e diversificados. Neste nvel, os tipos de conhecimentos e saberes que apareceram foram mais diversificados do que em fases anteriores. verdade que o conhecimento legislativo ou tcnico, que se pode enquadrar na categoria de saber profissional difuso, continuou a ter um lugar de destaque, mas compartilhado com outros saberes importantes, como poltico e de contra-anlise. Houve tambm uma interao significativa entre os saberes profissionais em algumas propostas por exemplo, prestadores de servios pblicos e assistncia social com conhecimentos mais relacionados com a dinmica da contra-anlise sobre a mesma temtica

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por exemplo, o servio pblico , com o mesmo grau de reconhecimento pelas delegadas dentro dos grupos. As contra-anlises apresentadas foram diversas, com exemplos como referncias a pesquisas de organismos independentes, ao conhecimento dos patrimnios culturais imateriais dos povos indgenas e os problemas para a sua valorizao. Alm disso, tambm foram mobilizados outros conhecimentos desenvolvidos a partir das prticas especficas dos movimentos sociais e suas anlises de polticas pblicas (antilesbofobia, educao, diversidade tnica etc.). Como saber poltico, destacou-se a referncia feita em alguns casos agenda ou s propostas de outras conferncias (educao, por exemplo) ou ao trabalho de outros movimentos sociais dos quais as delegadas participavam ou no , como o movimento estudantil ou sindical. Nestes casos, buscava-se reforar uma proposta feita por outra delegada ou justificar uma proposta que estava sendo feita. s vezes, houve tambm delegadas que, dada a sua experincia neste tipo de processo, anteciparam problemas mais tcnicos (da gesto da discusso) ou completaram a elaborao das propostas indicando como faz-las mais aplicveis. As narrativas referentes s experincias pessoais continuaram aparecendo e foram reconhecidas como vlidas pelas delegadas. De maneira similar ao nvel anterior, a presena destes repertrios teve uma natureza anedtica, tendo sido utilizados especialmente para reforar algumas propostas e no para iniciar um debate. As referncias s realidades locais ou mais particulares tambm apareceram, quase sempre ligadas situao das comunidades tradicionais ou quilombolas. Como nas fases anteriores, houve um alto nvel de reconhecimento dos saberes e das propostas apresentadas pelas delegadas. No foram observadas hierarquias significativas entre os conhecimentos para determinar a modificao ou aprovao de uma proposta. Finalmente, necessrio falar de um tipo de discurso muito presente nesta fase, muito mais que nas precedentes. Este tipo de discurso refere-se linguagem dos direitos para justificar ou discutir algumas propostas. Nesse sentido, o debate serviu para publicizar uma crtica s polticas pblicas para as mulheres como estavam sendo desenvolvidas at agora e questionar o marco a partir do qual estas polticas so construdas e avaliadas. Assim, expunham direitos pouco considerados no II Plano Nacional e reivindicavam sua incluso nas novas polticas elaboradas a partir da 3a CNPM. Como mostra a tabela 6, a porcentagem de propostas modificadas aps a passagem pelos GTs foi de quase 92%. Na maioria dos casos, as mudanas consistiam em acrscimos ao texto da proposta inicial. Apenas no eixo 2, devido ao nmero de propostas a ser escolhidas, houve fuso entre algumas para assegurar que um maior nmero de elementos fossem considerados nas propostas finais.

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Dois grupos fizeram novas propostas (duas cada um), observando que, no eixo 1, as novas propostas foram aprovadas por 70% dos GTs, indicando algum grau de mobilizao dentro da conferncia para que estas propostas fossem aprovadas.
TABELA 6
Eixo Autonomia econmica e social e desafios para o desenvolvimento sustentvel Autonomia pessoal das mulheres Autonomia cultural Autonomia poltica, institucionalizao e financiamento de polticas pblicas para as mulheres Total Elaborao do autor.

Propostas aprovadas nos GTs o encaminhadas para a plenria


Total de propostas Propostas modificadas nos GT Propostas modificadas (%) Propostas novas Aprovadas (sem votao na plenria) Aprovadas para votao na plenria

22

20

90,1

22

37 18

36 18

97,3 100

0 0

20 17

12 3

10

80

10

87

82

91,9

69

20

Quando se observa como as propostas foram alteradas aps a passagem pelos GTs ignorando as fuses neste caso , observa-se dois elementos como adies mais importantes. O primeiro foi a tentativa de alargar o mbito dos direitos reconhecidos e defendidos, identificando grupos no reconhecidos anteriormente como prisioneiras, comunidades tradicionais, indgenas etc. ou denunciando violncias especficas no identificadas no texto original por exemplo, a transfobia. Buscou-se tambm modificar o papel das mulheres em certas esferas (como o trabalho) e introduzir outras questes mais especficas, como ilustrado nos trechos a seguir: com garantia e acesso previdncia social como direito universal, demarcao e a desintruso de terras indgenas e a titulao de comunidades remanescentes de quilombos, direitos de antena e espao para organizaes de mulheres, facilitar o processo de liberao das declaraes de aptido DAPs ao PRONAF etc. Somado aos direitos, o segundo elemento discursivo importante refere-se s polticas pblicas. Neste caso, chamou-se a ateno para o modo de execuo destas: promover a intersetorialidade, levar em conta as peculiaridades locais, retomar leis ou acordos nacionais, ou apontar necessidades especficas de implementao de polticas. Alm disso, houve manifestaes de apoio a projetos legislativos ainda no aprovados, bem como questes referentes agenda e ao marco

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de polticas como promoo da economia solidria, soberania alimentar, acesso aos bens comuns ou de ateno para as cidades de fronteira, e para o cenrio dos grandes eventos (Copa do Mundo e Olimpadas). Na plenria realizada no ltimo dia, foram lidas as propostas aprovadas por 70% dos GTs e que no seriam votadas, integrando automaticamente o conjunto final das resolues da 3a CNPM. Posteriormente, em cada eixo, foram lidas aquelas que tinham obtido mais de 30% de aprovao nos GTs e que seriam votadas. Uma porcentagem muito elevada das propostas submetidas votao foi aprovada por omisso, ou seja, sem destaques contra, o que garantia aprovao imediata. A informalidade na gesto dos instrumentos de debate condicionou a qualidade deliberativa da plenria, que foi muito baixa. Apenas em poucos casos houve uma discusso ordenada. Em alguns apareceu um tipo de interao perto da ideia da contestao deliberativa, que voltou a ser til para esclarecer posies em conflito e as razes de cada posio. Alm disto, as propostas discutidas desta maneira estiveram entre as poucas que foram modificadas na plenria.4 Alm desses conflitos, a questo da legalizao do aborto foi novamente o tema mais controverso. Uma proposta matizada de legalizao tinha passado com a aprovao de 70% dos GTs, tendo sido aclamada quando foi lida. No entanto, quase concluda a votao, um grupo disse que havia outra proposta que falava diretamente de legalizao e que tinha conseguido o nmero suficiente de aprovaes para ser votada na plenria. A partir desse momento, diferentes grupos comearam a pedir a votao e outros rejeitaram esta ideia, de modo que a tenso no auditrio entre grupos a favor e contra o aborto cresceu. Finalmente, centenas de delegadas estavam em p diante umas das outras, gritando lemas a favor ou contra o aborto. Depois de vrias tentativas, a proposta foi submetida votao e foi aprovada com a aclamao dos grupos favorveis ao aborto.
6 CONCLUSES

O itinerrio apresentado da 3a Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres indica que a participao pode ocorrer no s a partir de conhecimentos localizados fundamentados na experincia pessoal ou territorialmente localizados e que a mudana na escala mobiliza diversos saberes. Nas pr-conferncias e na Conferncia Municipal de Belo Horizonte, os saberes do utilizador, baseados em testemunhos e experincias particulares, foram predominantes e constituram a base para a elaborao das propostas a partir de sua interao com outros conhecimentos, principalmente profissionais e tcnicos. A ausncia de exemplos que
4. Apenas 10% das propostas submetidas plenria foram modificadas.

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ilustram a ideia de bom senso tem a ver com o tipo de instituio participativa que as conferncias so. Ao contrrio dos dispositivos deliberativos nos quais este tipo de conhecimento aparece, as conferncias se baseiam na participao de pessoas diretamente ligadas ao assunto, tornando difcil a apario deste saber. Com a mudana de nvel na escala, a relao entre saberes mudou a favor de uma predominncia do conhecimento profissional na fase estadual e depois para um maior equilbrio entre saberes polticos, contra-anlises e saberes profissionais difusos no nvel nacional. Em cada fase, a aplicao ou o resultado da interao entre os conhecimentos foi diferente: construo ou fuso de propostas, ampliao do marco de direitos e dos atores reconhecidos nas propostas etc. Compreender a conferncia como um sistema integrado de participao e deliberao permite aprofundar a compreenso da sua equidade poltica e epistmica. A existncia de vrios foros onde se desenvolveram as propostas com insumos diversos marcados por repertrios e formas de comunicao diferentes importante na avaliao da legitimidade epistmica 3a CNPM. Ao se considerar tanto a diversidade de saberes que aparecem em cada espao como o alto grau de reconhecimento que geralmente tem a interao entre eles por meio do sistema, pode-se concluir que a equidade poltica e epistmica e, portanto, a legitimidade nesse nvel alta. Os testemunhos ou as histrias pessoais perderam peso com a mudana de escala, mas constituam a base das propostas em torno das quais interagiu o resto dos saberes que ganharam importncia com o desenvolvimento do processo. A possibilidade de mudar as propostas nos diferentes nveis do processo permitiu que a diversidade e a interao entre esses diferentes tipos de conhecimento pudessem fornecer sua contribuio no desenvolvimento das propostas, qualificando-as com a mudana da escala, por exemplo, em termos de reconhecimento de direitos e de inovao nas polticas pblicas. Mesmo a possibilidade de novas propostas revelou-se interessante na expanso da agenda estabelecida pelas conferncias. Neste sentido, possvel ver como os saberes e a expertise se desenvolveram em diferentes comunidades de prtica, onde uma diversidade de atores procedentes do poder pblico, das equipes tcnicas, das entidades da sociedade civil deliberaram e compartilharam alguns valores sobre a poltica em questo. Estas comunidades interagiram de modos diferentes com outras comunidades para a elaborao da agenda poltica referente s mulheres. Em boa parte, o peso dos saberes profissionais difusos, das contraanlises ou dos saberes polticos tem muito a ver com como a representao construda no ciclo da conferncia. Os espaos que existiam nas conferncias,

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separados entre poder pblico e sociedade civil, para a eleio das delegadas em cada distrito, municpio ou estado, foram arenas de debate e controvrsia, em que foram apresentados vrios projetos e legitimadas certas formas de representao: entidades, territoriais, segmentos da populao (jovens, idosas etc.) ou tnicos, assim como experincia de participao ou no nas conferncias, entre outros. Deste modo, a representao na 3a CNPM no estava to ligada ao territrio (municpio ou estado) como estava participao em determinadas organizaes e movimentos ou a diferentes identidades (indgenas, lsbicas, comunidades tradicionais etc.). Esta construo da representao condicionou a presena (ou legitimidade) de certos discursos/conhecimento nas etapas estaduais e nacionais. A CNPM, na interao entre repertrios participativos e deliberativos, teve espao para diferentes formas de conflito. Nos nveis estadual e nacional, houve exemplos de contestao deliberativa, que mostraram a sua utilidade na ampliao das razes/argumentos apresentados na discusso e tiveram um grande impacto sobre a modificao das propostas. Outros tipos de conflitos, como a questo do aborto, no foram resolvidos deliberativamente, principalmente devido incapacidade de alcanar um consenso, e quando passaram para a arena pblica da plenria, os intercmbios discursivos recorreram mais as retricas emocionais. A deciso, nestes casos, agregadora, e o resultado fruto dos agentes presentes no momento da tomada de decises, de modo que a representao assume uma nova importncia. Um dos maiores problemas enfrentados nesse tipo de processo tem a ver com a situao ps-conferncia, tanto no controle ou acompanhamento das propostas, como nos problemas decorrentes da complexidade transescalar delas. Embora seja verdade que a Secretaria de Polticas para as Mulheres criou uma ferramenta informatizada para o monitoramento e a avaliao das propostas das conferncias e do Plano Nacional, este mecanismo no permite um controle efetivo sobre a implementao destas propostas. As conferncias, em suas diversas fases, ainda tendo espao para algumas avaliaes, no atuam como foros de controle. rgos deliberativos como os conselhos (nos diferentes nveis), ou outros, como as coordenadorias, tambm no fazem esse papel de controle e monitoramento. No caso dos conselhos, o monitoramento poderia ser tanto das propostas encaminhadas para cada nvel por exemplo, conselho municipal avalia as propostas municipais como a comunicao entre os conselhos das diferentes escalas. Enquanto isso, outros movimentos sociais criam espaos dentro dos mesmos ou em rede com outros movimentos onde so divulgadas e discutidas as propostas aprovadas em diferentes fases do ciclo.

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Parte II
Perfil dos participantes de conferncias nacionais

Captulo 5

CONFERNCIAS NACIONAIS: AMPLIANDO E REDEFININDO OS PADRES DE PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL


Leonardo Avritzer

1 INTRODUO

Desde 2003, com a chegada do Partido dos Trabalhadores (PT) ao poder, o governo federal adotou uma orientao genericamente participativa, que implicou a expanso dos conselhos nacionais e uma forte expanso das conferncias nacionais. A realizao de um conjunto de conferncias prtica que j existia antes de 2003, mas estava fortemente limitada a algumas reas de polticas participativas, entre as quais vale a pena destacar a sade e a assistncia social (Avritzer, 2010) constituiu uma das marcas registradas do governo Lula. Tudo indica que ir constituir tambm uma das marcas do governo Dilma Rousseff. Houve, durante o governo Lula, uma expanso das conferncias nacionais. Tomando como ponto de referncia a primeira conferncia nacional de sade, organizada pelo governo Vargas ainda nos anos 1940, e contabilizando as conferncias nacionais, percebe-se que se alcanou a marca de 115 conferncias realizadas desde ento. Destas, 74 ocorreram durante o governo Lula, o que mostra sua centralidade nas polticas participativas deste perodo. Tal marca tambm altera a influncia das conferncias sobre as polticas pblicas do governo federal. Para os efeitos deste trabalho, as conferncias nacionais sero definidas como instituies participativas de deliberao sobre polticas pblicas no nvel nacional de governo, convocadas pelo governo federal1 e organizadas nos trs nveis da Federao. Desta maneira, so descartadas, para os objetivos deste trabalho, todas as conferncias que no tiveram as fases locais ou que no foram tornadas deliberativas no momento de sua convocao. Desde que as conferncias nacionais se generalizaram no segundo mandato do governo Lula e se tornaram a principal forma de participao em nvel federal, surgiram quase que simultaneamente um discurso de governo sobre as conferncias nacionais e uma literatura sobre o assunto (Pinto, 2006; Avritzer, 2010; Faria, 2011;
1. Ainda que o governo federal tenha a prerrogativa de convocar as conferncias nacionais, algumas delas esto previstas em lei e sua convocao pelo governo federal obrigatria. Esse o caso da sade, da assistncia social e do recm-criado sistema de segurana alimentar.

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Pogrebinschi et al., 2010). Nos ltimos vinte anos, foram realizadas oitenta conferncias em diversas reas temticas: 21 na rea da sade; vinte no tema das minorias; seis de meio ambiente; 22 sobre Estado, economia e desenvolvimento; dezessete sobre educao, cultura, assistncia social e esportes; e onze sobre direitos humanos (Dulci, 2011). Assim, sob o ponto de vista do governo, a questo ressaltada o aumento quantitativo das conferncias nacionais mostrando que, de fato, existe hoje uma poltica participativa no nvel federal de governo centrada nas conferncias nacionais. A literatura acadmica, por sua vez, aponta um conjunto importante de mudanas na forma de fazer poltica do governo federal. Para Pogrebinschi et al. (2010, p. 84), a principal caracterstica das conferncias nacionais seu impacto sobre o poder legislativo: As conferncias nacionais impulsionam a atividade legislativa do Congresso Nacional, fortalecendo, assim, atravs de uma prtica participativa e deliberativa, a democracia representativa no Brasil. Para Faria (2011), essas novas experincias estabelecem um sistema integrado de participao e deliberao, ao congregarem esforos de mobilizao e de representao, em um processo dialgico em torno da definio de uma determinada poltica pblica. Ou seja, sabe-se hoje que as conferncias nacionais tm um importante impacto nas polticas pblicas para as minorias (Pogrebinschi et al., 2010) e na ampliao das formas deliberativas de tomada de deciso sobre polticas pblicas (Avritzer, 2010; Faria; 2011). No entanto, parece claro que, seja do ponto de vista das principais caractersticas polticas, tais como processo de participao e caracterizao dos participantes, seja do ponto de vista de seus efeitos sobre as polticas pblicas, existe muito pouco conhecimento sobre as conferncias nacionais. O objetivo deste captulo aportar alguns conhecimentos empricos adicionais sobre as conferncias nacionais para auxiliar no seu entendimento. Pretendese aportar dados e melhorar o marco analtico no que diz respeito a trs reas: i) a primeira como as conferncias nacionais modificaram o panorama participativo e a relao entre as formas institucionais e no institucionais de participao de certa forma, a evoluo da participao social no Brasil democrtico aponta no caminho da institucionalizao da participao no nvel local , a fim de mostrar que este tambm o caso em relao participao em nvel federal; ii) a segunda questo a esclarecer refere-se relao entre as conferncias nacionais e a dinmica participativa no Brasil, visando verificar se houve alguma mudana neste padro, reconhecido pela literatura como um padro de incluso poltica e social; e iii) a terceira corresponde anlise de algumas caractersticas especficas das conferncias nacionais no que diz respeito aos aspectos participativos e deliberativos da participao na plano nacional.

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2A  S CONFERNCIAS NACIONAIS E O PADRO PARTICIPATIVO


NO BRASIL DEMOCRTICO

O crescimento das formas de organizao da sociedade civil no Brasil foi um dos elementos mais importantes da democratizao do pas. Vale a pena tecer algumas consideraes sobre este crescimento: ele foi bastante concentrado em algumas cidades das regies Sul e Sudeste, principalmente nas grandes capitais, expandindo-se depois para algumas cidades de grande porte fora da regio (Santos, 1993). Os principais tipos de associao que cresceram fortemente nos anos 1980 foram as associaes comunitrias e as associaes profissionais (Avritzer, 2000). Estas associaes tm um crescimento bastante concentrado em algumas cidades, como Porto Alegre, Belo Horizonte e So Paulo. Elas so associaes com formas de organizao predominantemente democrtica, muito marcadas pela ao voluntria (Avritzer, 2004). Tambm nas regies Norte e Nordeste houve certo crescimento do associativismo, muito embora ele tenha sido menos autnomo do que nas demais regies (Silva, 2003; Avritzer, 2007). Finalmente, ainda que se observe, desde o comeo dos anos 1990, um crescimento dos movimentos rurais, no possvel entrever um crescimento do associativismo em cidades de pequeno porte nas principais regies do pas. H outro fenmeno que merece ser destacado, no que diz respeito sociedade civil: a proliferao de organizaes no governamentais (ONGs) no Brasil a partir do comeo dos anos 1990. O conceito de ONG parte de um conjunto de definies e regulamentaes especficas, expressas e difundidas por organismos internacionais, tais como a Organizao das Naes Unidas (ONU) e o Banco Mundial (BM). A definio do Banco Mundial para ONGs a seguinte:
ONGs incluem uma variedade ampla de grupos e instituies que so inteiramente ou largamente independentes do governo, e caracterizadas por serem mais humanitrias ou cooperativas do que por serem comerciais e objetivas (Delgado, 2004).

O elemento central dessa definio o no constituir parte do governo, ainda que o prprio BM aponte tambm para o elemento cooperativo. No caso do Brasil, um fenmeno importante ir marcar a atuao das ONGs no pas: a forte reivindicao de autonomia da sociedade civil por parte de atores sociais, em particular, durante o perodo da democratizao.2 Por fim, necessrio mencionar as formas institucionalizadas de participao, denominada, em outro trabalho (Avritzer, 2009a), de instituies participativas. As instituies participativas so resultado da ao da sociedade civil brasileira durante o processo constituinte, que resultou em um conjunto de artigos
2. Em comunicao apresentada na reunio da Latin American Studies Association (Lasa), no Rio de Janeiro, em 2009, apresentou-se certa reviso terica deste padro, tentando mostrar que ele fez sentido principalmente na primeira parte da democratizao brasileira na qual a sociedade civil buscou demarcar a sua atuao em relao atuao do Estado. Em uma segunda fase da democratizao brasileira, que comea em 1988 com a constituio, passou-se para uma situao de interdependncia entre Estado e sociedade civil (Avritzer, 2009b).

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prevendo a participao social nas polticas pblicas nas reas da sade, assistncia social, criana e adolescente, polticas urbanas e meio ambiente. Este padro modificou fortemente a ideia de autonomia da sociedade uma vez que, por mais paradoxal que parea, a sociedade civil que reivindicou sua autonomia em relao ao Estado foi a mesma que reivindicou arranjos hbridos com sua participao junto aos atores estatais durante a Assembleia Nacional Constituinte. A maior parte das instituies participativas tem sua origem nos captulos das polticas sociais da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Essa foi a origem das formas de participao em nvel local, tais como os conselhos e as formas de participao incipientes no nvel federal durante os anos 1990. A primeira preocupao deste trabalho em relao s conferncias nacionais foi tentar atualizar a pesquisa realizada em parceria com a Vox Populi no ms de julho de 2011, que contou com 2.200 respondentes. A amostra representativa para todas as regies do pas. Ela tambm espelha a estratificao de renda, escolaridade, sexo e raa existente no pas. A tabela 1 atualiza os dados disponveis em relao participao social, incluindo tanto a participao em associaes quanto em formas institucionalizadas de participao. possvel perceber que alguns padres da participao local permanecem relevantes no nvel nacional ou federal.
TABELA 1
Oramento participativo Associao comunitria Associao recreativa ou esportiva Associaes e/ou ONGs temticas Associao profissional Igreja ou organizao religiosa Organizao beneficente Colegiados de escola Conselhos municipais Conselhos regionais Partido poltico Sindicato Associativismo geral Partido poltico e sindicato Instituies participativas Fonte: Avritzer (2011). N 67 161 139 68 106 289 171 128 31 16 91 95 507 164 95

Participao nos diversos nveis Brasil


Participou (%) 3,0 7,3 6,3 3,1 4,8 13,1 7,8 5,8 1,4 0,7 4,1 4,3 23,0 7,5 4,3 No participou N 2.132 2.037 2.060 2.131 2.093 1.910 2.028 2.071 2.169 2.184 2.109 2.105 1.693 2.036 2.105 (%) 96,9 92,6 93,6 96,9 95,1 86,8 92,2 94,1 98,6 99,3 95,9 95,7 77,0 92,5 95,7 No respondeu N 1 2 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 (%) 0,05 0,09 0,05 0,05 0,05 0,05 0,05 0,05 0 0 0 0 0 0 0 Total 2.200 2.200 2.200 2.200 2.200 2.200 2.200 2.200 2.200 2.200 2.200 2.200 2.200 2.200 2.200

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Em primeiro lugar, importante destacar a continuidade da participao social da maneira como esta se desenhou durante o processo de democratizao. Assim, notou-se a participao de 13,1% da populao em entidades e associaes com algum vnculo com a igreja catlica e organizaes religiosas. Este dado j havia aparecido na cidade de So Paulo em um questionrio aplicado no ano de 2003 (Avritzer, 2004). O associativismo comunitrio tambm aparece muito forte, com 7,3% dos respondentes tendo apontado participao em associaes comunitrias, o que tambm mantm uma tendncia que comeou com a democratizao do pas. Assim, mantm-se uma relao de continuidade entre algumas das formas de participao caractersticas da democratizao brasileira, que se expressaram em algumas grandes cidades, e o padro nacional, que emergiu apenas na ltima dcada. Mas h tambm novidades que precisam ser ressaltadas e que apontam para adaptaes e nuances no padro mencionado. A principal entre elas que a participao institucionalizada j significativa em uma amostra representativa da populao brasileira, isto , a participao em instituio prevista em lei, que determina polticas pblicas nos trs nveis de governo e que conta com a participao de representantes da sociedade civil. Assim, 4,3% da populao brasileira participam de oramentos participativos e conselhos municipais de polticas. Desta forma, parece haver, de fato, no Brasil democrtico as duas tendncias j apontadas em outros trabalhos, que se manifestam na persistncia de formas no institucionalizadas de participao, lado a lado com formas institucionalizadas, especialmente aquelas organizadas pelo Estado. A participao nas conferncias nacionais expressa este padro na medida em que est em forte continuidade com as prticas participativas no nvel local, tal como ser mostrado na prxima seo.

3C  ONFERNCIAS NACIONAIS DO GOVERNO LULA (2003-2010):


ENTENDENDO O PADRO PARTICIPATIVO

O governo Lula realizou, entre 2003 e 2010, 74 conferncias nacionais, das quais participaram 6,5% da populao brasileira. Alm da participao deste contingente prximo de 10 milhes de pessoas (ou excludas as crianas, 6 milhes de adultos), 41,8% dos respondentes da pesquisa afirmaram ter ouvido falar das conferncias nacionais. Por ltimo, vale a pena salientar o perfil dos participantes nas conferncias nacionais: a participante tpica uma mulher em 51,2% dos casos, com quatro anos de escolaridade (26,9%) ou com ensino mdio completo em 20,3% dos casos. A sua renda varia entre 1 a 4 salrios mnimos (SMs) em 52,2% dos casos. Assim, a primeira observao a se fazer em relao ao padro de participao nas

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conferncias nacionais que ele muito semelhante ao padro de participao no nvel local. No so os mais pobres que participam,3 mas as pessoas na mdia de renda da populao brasileira e, em geral, com escolaridade mais alta que a mdia. No entanto, no surpreendente esta constatao, j que foi possvel perceber, tal como mostra a tabela 2, que a maior participao nas conferncias se d nos nveis local e regional. Ainda que isto seja parte das regras do jogo e, portanto, no seja surpreendente, poderia ser o caso de haver inovao dos atores que participam no nvel local. Os dados da pesquisa, no entanto, mostram forte continuidade no que diz respeito ao padro participativo local e nacional.
TABELA 2
Participao nos trs nveis de conferncia
Se j participou, em qual nvel? Regional Municipal Estadual Nacional Fonte: Avritzer (2011). N 94 108 39 19 (%) 65,7 75,5 27,3 13,3 Total 143 143 143 143

No que diz respeito s reas nas quais a participao nas conferncias nacionais ocorre, pode-se afirmar que h certa dose de continuidade e de inovao. sabido que, em algumas reas de polticas pblicas, como a de sade e a de assistncia social, a participao institucionalizada mais forte. Isto se d porque elas tiveram historicamente movimentos sociais fortes, organizaram-se fortemente durante o processo constituinte e conseguiram organizar-se com sistemas gestores integrados com a participao. Assim, no surpreende, ao examinar a tabela 3, que a participao na sade seja alta. Ao se agregar a participao para as diferentes conferncias nacionais da sade, a participao alcana a marca de 19,6%. O que surpreende a participao em algumas reas sem uma tradio to grande, tais como a de mulheres e de cultura.

3. Est alm dos objetivos deste texto abordar esta questo, mas interessante observar que, apesar de uma forte insistncia da grande imprensa em relao ao assunto, a maior parte dos beneficirios dos programas de transferncia de renda do governo federal no participa das conferncias nacionais. Este fato tambm confirma a tendncia das formas de participao local, que no contam com a participao dos mais pobres.

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TABELA 3

Participao de acordo com a temtica da conferncia


Se j participou, em qual temtica? Assistncia social Comunicao Cultura Das cidades Direitos humanos Educao Esportes Juventude Poltica para mulheres Sade Sade mental Segurana alimentar e nutricional Segurana pblica Fonte: Avritzer (2011). Participantes 52 16 42 15 56 27 23 16 64 12 16 5 18 (%) 36,4 11,2 29,4 10,5 39,2 18,9 16,1 11,2 44,8 8,4 11,2 3,5 12,6 Total 143 143 143 143 143 143 143 143 143 143 143 143 143

A explicao para a participao nessas conferncias reside em uma redefinio das reas de interesse dos atores da sociedade civil no Brasil. Assim, a participao em polticas para as mulheres passa a se destacar como um dos campos nos quais h mais participao. Diversos fatores podem explicar a alta taxa de participao nesta rea, entre os quais destaca-se a criao da Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM) pelo ex-presidente Luiz Incio Lula da Silva. Neste sentido, incentivos da poltica de Estado podem determinar a intensidade da participao nas conferncias. Mas vale a pena tambm apontar um segundo motivo pelo qual a participao nas conferncias de polticas para as mulheres foi elevada: a baixa influncia das novas secretarias criadas pelo governo Lula4 nas polticas do prprio governo federal. Neste caso, a participao dos atores da sociedade civil nas conferncias nacionais exerceu tambm o papel de reforar a agenda poltica da secretaria frente ao governo federal e ao Congresso Nacional. Ambas as explicaes parecem ser complementares. Este argumento vale em parte inclusive para a rea de direitos humanos, que tambm apoiou fortemente sua agenda nas conferncias nacionais, especialmente em relao pauta do direito memria. Estes fatos estabelecem um segundo motivo pelo qual a participao em uma conferncia nacional pode ser elevada, que o grau de contenciosidade de uma determinada poltica no interior do governo e o nvel de consenso entre a sociedade civil e os membros do governo acerca desta poltica.5
4. O governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva criou diversas secretarias especiais, entre as quais a SPM e a Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR). 5. Neste sentido, vale lembrar o conceito de Policy community de Kingdon (1995) para pensar a participao nas conferncias nacionais.

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H, no entanto, uma segunda dimenso em relao s conferncias nacionais para a qual preciso chamar a ateno, que a intensidade da participao em uma nica conferncia. Alm da pergunta acerca da participao nas conferncias, foi feita uma pergunta visando precisar a intensidade da participao. Quando se observa os resultados apresentados na tabela 4, percebe-se uma importante variao. Trata-se do fato de as reas clssicas de participao dos atores da sociedade civil brasileira voltarem a figurar no topo da participao em conferncias nacionais.
TABELA 4
Conferncia em que participou mais ativamente
Das conferncias que acompanhou, qual participou mais ativamente? Assistncia social Comunicao Cultura Das cidades Direitos humanos Educao Esportes Juventude Poltica para mulheres Sade Sade mental Segurana alimentar e nutricional Segurana pblica Criana e adolescente Logstica Drogas Conselho de classe professores e mestres Meio Ambiente Oramento participativo No respondeu Total Fonte: Avritzer (2011). Frequncia 17 2 12 2 5 17 11 4 5 21 1 2 9 1 1 2 1 1 1 28 143 (%) 11,9 1,4 8,4 1,4 3,5 11,9 7,7 2,8 3,5 14,7 0,7 1,4 6,3 0,7 0,7 1,4 0,7 0,7 0,7 19,6 100,0

Assim, a rea da sade volta ao topo com 14,7% do total da participao com a assistncia social baixando significativamente, mas ocupando junto com a educao o segundo lugar. reas como a da poltica para as mulheres e direitos humanos caem fortemente. Este dado sugere que h uma diversificao da participao dos atores que tradicionalmente participaram de polticas como a sade,

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e que sua presena nas novas conferncias forte, mas a intensidade da participao permanece ligada rea de polticas pblicas que deu origem participao. Neste aspecto, o dado mais impressionante o da participao na conferncia de sade mental, que no chega a alcanar 1%, e que sugere que boa parte dos seus participantes veio de outras reas. Assim, pode-se afirmar que h uma participao efetiva nas conferncias nacionais que expressa continuidade com as formas de participao que surgiram no Brasil durante a redemocratizao. Estas formas de participao tm comeado a influenciar o comportamento dos atores da sociedade civil. No entanto, no est ainda claro como as decises so tomadas nas conferncias e como elas pautam, de fato, o comportamento do governo. Este o tema que ser abordado na seo 4.
4 DELIBERAO E EFETIVIDADE NAS CONFERNCIAS NACIONAIS

As conferncias nacionais se firmaram nos ltimos anos como a principal poltica participativa do governo federal. No entanto, ainda no est completamente claro se as pessoas que participam detm as informaes necessrias para tal e se o processo de deciso fortemente influenciado pelo governo ou no. Tambm no est completamente claro se as decises tomadas so implantadas, e de que forma. O objetivo desta seo apresentar evidncias iniciais que permitam ter mais clareza sobre estas questes. A primeira questo que mereceu ateno relacionava-se ao processo de acesso s informaes tanto para a participao quanto para a tomada de deciso. Esta constitui uma dimenso crucial de qualquer processo deliberativo, uma vez que, se no h informao, no pode haver troca de razes e, muitas vezes, no pode haver nem ao menos negociao (Elster, 1998). No que diz respeito ao acesso informao para a participao, os dados apresentados anteriormente mostram que 42% da populao ouviram falar das conferncias nacionais. Tal fato demonstra que, de fato, elas constituem uma forma de participao conhecida pela populao. A questo mais relevante, no entanto, se os participantes tm acesso s informaes necessrias para participar.
TABELA 5
Acesso informao para a participao na conferncia
O(a) sr(a) tem acesso s informaes necessrias para participar do processo de deliberao da conferncia? Sim No No respondeu Total Fonte: Avritzer (2011). Frequncia 65 47 31 143 (%) 57,5 41,6 0,9 100,0

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O resultado obtido com a pesquisa mostra problemas no processo de circulao da informao, mesmo que a maioria de (57,5%) dos participantes tenha afirmado ter acesso s informaes. Ainda que maiorias sejam importantes para determinar o sucesso integral ou parcial de uma poltica, no caso do acesso informao, a questo mais complicada. O fato de 41,6% dos respondentes no considerarem adequada a informao qual tiveram acesso sugere uma deficincia nas precondies do processo deliberativo (Cohen, 1997). Este dado ainda mais preocupante quando articulado com a declarao de apenas 16,8% dos participantes, que afirmaram no ter conseguido as informaes necessrias participao por meio da comisso organizadora da conferncia. Este dado sugere pouca informao antes do processo de deliberao, o que condiciona a qualidade deste. Vale a pena enfatizar, no que diz respeito tentativa do governo de influenciar o processo deliberativo por meio do uso de recursos financeiros, que o ndice de pessoas que receberam ajuda baixssimo apenas 10,5% dos participantes receberam apoio logstico para a participao. Assim, pode-se dizer que falta mais ao do governo no que diz respeito ao acesso informao; contudo, no existe nenhuma evidncia de que a falta de informao tenha tido qualquer tipo de inteno poltica. Pelo contrrio, ela deve ser atribuda falta de infraestrutura em algumas reas, algo que se v pelo fato de 13,3% dos participantes terem recebido informao por meio de documentos preparatrios de entidades para a conferncia.
TABELA 6
Processo de discusso nas conferncias
Com relao ao processo de discusso nas conferncias, diria que elas so marcadas pelo debate e confronto de ideias? Sim No No respondeu Total Fonte: Avritzer (2011). Frequncia 113 28 2 143 (%) 79,0 19,6 1,4 100,0

Outra questo relevante para anlise, uma vez que parte do debate deliberativo e que constituiu parte das perguntas aferidas pelo questionro, diz respeito maneira como ocorreu o debate poltico durante as conferncias. importante perceber que a dimenso deliberativa das conferncias nacionais no pode se limitar sua designao como deliberativa pelo governo.6 Neste caso, importante aferir a
6. Vale a pena aqui chamar ateno para dois usos diferenciados do termo deliberao, que se coloca ao se analisar as conferncias nacionais. Por um lado, as conferncias so deliberativas, no sentido em que elas tomam decises nas suas reas de polticas pblicas. Por outro lado, h uma segunda dimenso deliberativa nas conferncias que implica aferir a capacidade de troca de razes e argumentos pelos participantes. Para a diferena entre os dois sentidos de deliberao, ver Avritzer (2000).

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troca de razes e argumentos e a capacidade que o governo tem de estabelecer sua prpria agenda nas conferncias nacionais (Souza, 2011). Tendo em vista o objetivo de aferir estas duas dimenses, fez-se a seguinte pergunta, expressa na tabela 6: as conferncias so marcadas pelo confronto de ideias? A resposta a esta pergunta sugere de fato uma dimenso deliberativa, visto que 79% dos respondentes afirmam que as conferncias so de fato marcadas por fortes confrontos. Podem-se oferecer alguns exemplos empricos de fortes debates relacionados a determinadas polticas pblicas que tiveram forte apelo nas conferncias nacionais: o debate sobre as fundaes de direito pblico, que dominou a 13a Conferncia Nacional de Sade; e o debate sobre o direito memria e a questo do aborto, que dominaram a 11a Conferncia Nacional de Direitos Humanos, realizada em 2009. Em outros casos, o debate foi menos intenso como, por exemplo, na questo da criao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), durante a 4a Conferncia Nacional da Assistncia Social. Assim, pode-se afirmar que as conferncias nacionais so marcadas por debates entre diferentes propostas que expressam um elemento deliberativo. H uma segunda questo relevante para se pensar a dimenso deliberativa das conferncias nacionais: a influncia da representao do governo nos debates. Esta uma dimenso fundamental, uma vez que se pode assumir certa assimetria entre os atores da sociedade civil e do governo. Em geral, a representao do governo tem nveis mais altos de escolaridade na maior parte das reas de polticas pblicas.7 Assim, entendeu-se ser importante perguntar de que maneira se dava a participao nos debates. A tabela 7 mostra uma dimenso bastante importante das conferncias nacionais, que a percepo, por parte dos participantes, de um equilbrio entre a participao do governo e da sociedade civil nas conferncias nacionais. Sabe-se que o governo sofreu importantes derrotas em algumas das suas propostas para polticas especficas, tal como foi o caso da resoluo contra as fundaes estatais na 13a Conferncia Nacional de Sade. Assim, pode-se afirmar que h tambm, no campo da observao mais detalhada das conferncias, no apenas a evidncia de um equilbrio, mas, frequentemente, a constatao de que o governo nem sempre aprova as suas propostas durante as conferncias nacionais.

7. S existem dados nesta direo gerados no nvel local e este claramente o caso nas reas da sade, assistncia social e segurana alimentar. Existem excees, como na rea do meio ambiente. Ver Avritzer e Pereira (2005).

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TABELA 7

Participao em debates
Quem mais participa dos debates? Representantes do governo Representantes da sociedade civil H equilbrio entre representantes do governo e da sociedade civil No sabe /no respondeu Total Fonte: Avritzer (2011). Frequncia 24 21 67 31 143 (%) 21,2 18,6 59,3 0,9 100,0

Por ltimo, cabe enfrentar uma ltima questo, que diz respeito implementao das decises. Esta constitui uma dimenso fundamental das formas de participao ligadas s polticas pblicas. Desde a democratizao brasileira, tal como mostrado, as polticas participativas estiveram fortemente vinculadas a decises na rea de polticas pblicas. Tal vnculo estabeleceu uma preocupao com a efetividade destas formas de participao (Tatagiba, 2002). H, no caso da participao no mbito local, evidncias de processos deliberativos e da sua efetividade (Pires e Vaz, 2010). No entanto, estas evidncias foram produzidas depois de um longo perodo de funcionamento destas instituies no nvel local. Este foi o motivo pelo qual importante perguntar, no caso das conferncias nacionais, sobre as evidncias relacionadas sua efetividade. Os dados apresentados na tabela 8 sugerem certa cautela em relao efetividade. O nmero de respondentes que afirmou que o governo sempre implementa as decises foi bastante baixo, mas ele seria baixo at mesmo para a primeira fase do oramento participativo em Porto Alegre, na qual a implementao das decises foi de aproximadamente 90%. Sempre existem motivos, tcnicos ou legais, pelos quais no possvel pensar na implementao de 100% das decises geradas por um processo participativo. Para avaliar de forma mais precisa o nvel de implementao das decises das conferncias nacionais, faz mais sentido agregar as trs primeiras respostas que sugerem um grau razovel de implementao das decises. Agregando-se os trs nveis, chega-se marca de 37% dos respondentes afirmando que o governo implementa ou a maioria ou um nmero mdio de decises. Este um nmero relativamente alto, principalmente se o comparado aos 27,3% que afirmam que o governo implementa um nmero pequeno ou no implementa as decises. Assim, pode-se afirmar que h evidncias no mnimo parciais de que existe um esforo de implementao das decises tomadas nas conferncias nacionais.

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TABELA 8

Implementao das decises


Quanto implementao das decises ou s orientaes da conferncia, diria que: O governo sempre implementa decises tomadas durante a conferncia O governo implementa a maioria das decises tomadas O governo implementa um nmero mdio de decises tomadas O governo implementa um nmero pequeno de decises tomadas O governo no implementa as decises tomadas durante conferncia No respondeu Total Fonte: Avritzer (2011). Frequncia 8 15 28 26 13 53 143 (%) 5,6 10,5 19,6 18,2 9,1 37,1 100,0

Vale tambm mencionar uma diferena bastante clara entre a efetividade presente no mbito local e aquela presente no nvel nacional. Neste nvel, a efetividade das instituies participativas est intimamente associada a mudanas na implementao de polticas pblicas. Assim, novos servios em um posto de sade ou novas polticas na assistncia social so o tipo de demanda que aparece no nvel local. Em geral, os empecilhos aparecem nas polticas urbanas, que quase sempre envolvem problemas de propriedade. Por sua vez, no que concerne s conferncias nacionais e s propostas que delas emergem, a dimenso de mudana normativa muito mais significativa. Neste sentido, vale a pena pensar, tal como fizeram Pogrebinschi et al. (2010), a efetividade enquanto incluindo a apresentao de projetos de lei no Congresso. So estes ltimos que so capazes de dar uma nova dimenso normativa a determinadas polticas e de mostrar que o Executivo reage s conferncias nacionais em duas dimenses: i) na dimenso da gesto; e ii) na dimenso da modificao normativa que seja capaz de alterar o escopo de uma determinada poltica.
5 DO LOCAL AO NACIONAL: AVALIANDO AS CONFERNCIAS NACIONAIS

As conferncias nacionais representam um fortalecimento do marco participativo presente na Constituio de 1988. De acordo com o texto constitucional, a soberania popular no Brasil pode se expressar tanto pela via da representao quanto pela via da participao. No existem dvidas de que, nos quinze primeiros anos de vigncia do texto constitucional, foi estabelecida uma diviso de trabalho por meio da qual a representao prevaleceu no mbito do governo federal, ao passo que a participao se fortaleceu localmente pela via dos oramentos participativos e da participao nos conselhos. Esta diviso de trabalho informal terminou com a chegada do PT Presidncia da Repblica e a enorme ampliao das conferncias nacionais.

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Depois de oito anos de conferncias nacionais, pode-se fazer trs observaes conclusivas sobre elas: a primeira delas que o padro da participao social no Brasil democrtico relativamente homogneo. As evidncias apresentadas neste texto em relao s caractersticas de gnero, renda e escolaridade dos participantes das conferncias nacionais sugerem uma continuidade entre a participao no mbito local e a participao no plano nacional. Este um elemento importante para o debate, uma vez que a questo da escala frequentemente invocada com o intuito de inviabilizar a participao no plano nacional. Vale a pena apontar a especificidade do Brasil nesta questo, especificidade que j havia sido apontada pela literatura em relao ao tipo de atores que participam destes arranjos locais. Mais uma vez, o Brasil parece ser um caso diferenciado, no qual a participao dos setores populares parece pouco sensvel, seja aos determinantes de renda, seja aos determinantes de escala. Outros fatores parecem exercer um papel maior, como o forte elemento participador gerado durante a democratizao brasileira e que tem se manifestado nas principais formas de participao locais e nacional. Este elemento combina equidade com participao e parece se manifestar tambm no caso das conferncias nacionais. Em segundo lugar, vale a pena avaliar a questo dos elementos deliberativos das conferncias nacionais. Tal como foi mostrado, as conferncias nacionais tm fortes elementos deliberativos expressos pelo fato de a maior parte dos participantes afirmar que h um forte debate de ideias no qual a concepo dos representantes do governo no prevalece. Este um elemento muito importante das conferncias, pois mostra que estas so de fato um encontro entre governo e sociedade civil para definir elementos bastante amplos da agenda de uma determinada poltica pblica. Neste sentido, o elemento deliberativo aponta para um formato nacional da participao social que inexistia no Brasil at o comeo do governo Lula. Este formato, que hoje est se consolidando com as conferncias nacionais realizadas em 2011 nas reas da sade, assistncia social e polticas para as mulheres, sugere um novo momento participativo no Brasil. Em terceiro lugar, a discusso envolve o elemento mais difcil do atual debate participativo: a questo da efetividade. Esta questo, que tal como as duas anteriores, est colocada para as polticas participativas desde o incio da democratizao, a menos precisa nesta pesquisa de opinio. Os dados apontam para algum elemento de efetividade, mas apontam tambm para fortes lacunas. Estas lacunas so provocadas pelo fato de ainda no haver uma forma de gesto que se articule claramente com as decises das conferncias nacionais. Assim, as reas com maior tradio de participao e que tem conselhos bem estruturados tm sido capazes de dar consequncia s decises das conferncias. Em outras reas muito mais difcil e nuanado o quadro. Desse modo, a questo da efetividade das polticas participativas no plano nacional continuar dependente da implementao

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de arranjos capazes de integrar participao e gesto. Estes arranjos que podem eventualmente implementar de forma mais decisiva decises de conferncias que, para serem mais efetivas, tero tambm de ter prioridades mais claras. Por fim, vale a pena mencionar que todas essas modificaes ocorrem em um pano de fundo de crise profunda do sistema de representao poltica no Brasil. Assim, ao mesmo tempo que o Brasil vem criando novas formas de lidar com a participao social, tambm vem sendo incapaz de renovar o sistema de representao ou de retir-lo da profunda crise de legitimidade por ele experimentada. A melhor articulao entre o novo sistema de participao criado no Brasil durante o governo Lula e o sistema de representao existente pode eventualmente constituir a maneira de aproximar sistema poltico e sociedade civil, um diatonismo que tem marcado o Brasil democrtico.
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Captulo 6

CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS E INCLUSO PARTICIPATIVA


Eleonora Schettini Martins Cunha

1 INTRODUO

A recente democracia brasileira tem apresentado um reconhecido vigor no que se refere a inovaes institucionais que possibilitam a participao da sociedade em decises acerca de polticas pblicas. Neste campo, destacam-se os conselhos de polticas pblicas em reas to diversas quanto as de sade, meio ambiente e polticas para mulheres, alguns deles criados ou reformulados por determinao legal, outros por iniciativa de governos. H, ainda, outro tipo de espao que tem se revelado com amplas possibilidades de participao: as conferncias de polticas pblicas. Ainda que estas no sejam uma novidade no cenrio brasileiro, a natureza, a composio e a extenso das conferncias atuais tm despertado a ateno de estudiosos da participao. Este texto se apresenta como um desses esforos de melhor compreenso das inovaes institucionais brasileiras. Ele constitui-se como um estudo exploratrio que visa verificar o potencial das conferncias de polticas pblicas para a incluso de segmentos populacionais que tm sido identificados como os que tm estado recorrentemente em posio de subordinao ou mesmo de excluso de processos de participao poltica, como as mulheres, os negros, os analfabetos, os de baixa escolaridade e com menor renda. Pretende-se verificar se as condies de desigualdade existentes na sociedade brasileira reproduzem-se nestes espaos de participao e quais fatores so mais significativos para este processo de reproduo. A seo 2 deste texto apresenta uma breve reviso terica acerca da relao entre democracia e desigualdade, indicando as formas como as diferentes correntes tericas da cincia poltica, e especificamente da teoria democrtica, lidam com esta relao e com dois princpios que perpassam esta teoria a liberdade e a igualdade. Destacamse as contribuies da teoria democrtica deliberativa para este debate, por enfatizar o princpio da igualdade e, com isto, introduzir elementos normativos que tm se revelado pertinentes para a anlise dos processos participativos existentes hoje no Brasil. A seo 3 trata, tambm de forma breve, da questo da desigualdade social no Brasil, apresentando dados recentes que indicam alguma mudana no quadro geral e buscando apontar possveis relaes entre desigualdade e participao poltica em diferentes espaos.

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A seo 4 apresenta e analisa os resultados de duas pesquisas sobre conferncias de polticas pblicas. A primeira pesquisa, Participao e Conferncias, realizada pela Vox Populi, em 2011, entrevistou uma amostra aleatria de 2.200 pessoas, distribudas pelos 27 estados brasileiros. Os dados relativos a esta pesquisa com a populao em geral so apresentados conforme o nvel ou a etapa da conferncia da qual o entrevistado informou ter participado ou ter participado mais ativamente, quando esteve em mais de uma. A segunda pesquisa, Participao e Assistncia Social, realizada pelo Projeto Democracia Participativa (PRODEP), em 2009, entrevistou delegados durante a Conferncia Estadual de Assistncia Social de Minas Gerais (Ceas-MG) e seus resultados so apresentados conforme o segmento que os entrevistados representavam naquele evento. Ainda que essas sejam pesquisas com objetivos e metodologias diferentes, considera-se que ambas levantaram dados acerca do perfil de participantes quanto a caractersticas demogrficas consideradas relevantes quando se trata de desigualdade, principalmente quanto a gnero, raa/cor, escolaridade e renda. Estes dados so muito interessantes para o objetivo deste texto tambm por indicarem aspectos que devem ser considerados em desdobramentos futuros. A seo 5 do texto, que apresenta as concluses deste estudo exploratrio, indica que a escala relevante para alguns fatores, bem como o tipo de poltica pblica. Tambm aponta para o necessrio aprofundamento e ampliao de estudos como este para que se possam produzir informaes mais consistentes e generalizveis.
2 TEORIA DEMOCRTICA, DESIGUALDADE E PARTICIPAO POLTICA

A democracia como uma forma de organizao poltica tem sido associada, desde a antiguidade, ideia de que todos os cidados devem ter igual possibilidade de tomar decises que dizem respeito coletividade, participando tanto da formulao das leis que organizam a sociedade quanto dos processos polticos que constituem os governos. No predominava, entre os pensadores antigos, a concepo de que a democracia seria a melhor forma de governo e as instituies democrticas em vigor poca admitiam apenas a participao poltica daqueles que possuam a condio de cidado, o que exclua parte significativa dos habitantes da plis. As prticas democrticas, portanto, reforavam as desigualdades presentes na estrutura social. As ideias democrticas voltam a instigar o pensamento poltico na modernidade, como contraponto s formulaes e s instituies absolutistas (Santos e Avritzer, 2002), trazendo tona o debate sobre a composio do corpo poltico, ou seja, quem seria considerado cidado e, nesta condio, participaria do processo de constituio dos governos. Dois importantes princpios orientam este

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debate: o da igualdade e o da liberdade. De um lado, aqueles que enfatizavam a igualdade, como Rousseau (1978), defensor da ideia de que as desigualdades socioeconmicas poderiam comprometer a autonomia dos cidados e sua capacidade de tomar decises coletivas voltadas para o bem comum ou o interesse pblico. Para este autor, em uma ordem poltica legtima, as condies objetivas no deveriam limitar as oportunidades de participao, sob pena de comprometer a prpria democracia. De outro lado, aqueles cuja nfase era reservada ao princpio da liberdade, considerado como o fundamento moral da ordem social moderna, que assegurava que todos seriam igualmente livres para empregarem e desenvolverem suas capacidades inatas, ao mesmo tempo que o poder dos governantes deveria ser circunscrito e responsvel perante os cidados (Locke, 2005; Mill, 1981; Hamilton, Madison e Jay, 1984). A valorizao de um dos princpios igualdade e liberdade em detrimento do outro estabelece uma tenso que vai marcar a teoria democrtica desde ento, uma vez que eles no necessariamente se completam, podendo at limitar-se mutuamente, seja porque a liberdade gera desigualdade, seja porque a busca pela igualdade pode gerar mais liberdade (Pinto, 2004). Se at o sculo XIX havia incertezas quanto desejabilidade da democracia como regime poltico, o sculo XX o viu consagrar-se como aquele que poderia assegurar, em alguma medida, os princpios da liberdade e da igualdade (Santos e Avritzer, 2002; Pinto, 2004). No campo da teoria democrtica, observa-se a forte influncia do pensamento liberal e, em decorrncia, do princpio da liberdade, que veio a orientar a criao e o desenvolvimento das instituies ao longo deste perodo, ainda que a ideia da igualdade nunca tenha sido abandonada. A verificao de que desigualdades socioeconmicas correspondiam a diferenas na quantidade e na qualidade de recursos polticos, desde a formao de preferncias at a participao em processos decisrios, colocou para a teoria democrtica algumas questes, como quais desigualdades comprometeriam a democracia, em que medida comprometeriam e se possvel reparar estas desigualdades e como fazer isto. Essas questes apontam para dois caminhos na teoria democrtica liberal que produziram distintas explicaes para as desigualdades sociais, bem como concepes de justia e as correspondentes solues para as desigualdades polticas a elas associadas.1 Um primeiro caminho enfatiza a igualdade formal e considera que as desigualdades sociais so produtos das escolhas e da ao dos indivduos, e no decorrncia de estruturas hierrquicas impostas pela tradio,
1. Diferentemente da abordagem liberal, a tradio marxista considera que as desigualdades so estruturais, inerentes economia capitalista e sociedade de classes, ou seja, so funcionais s sociedades capitalistas e no se resolveriam por meio da democracia. A nica possibilidade de solucion-las seria a superao da sociedade de classes por meio de uma sociedade material e politicamente igualitria, na qual apenas permaneceriam as desigualdades naturais decorrentes da heterogeneidade humana, como a capacidade fsica, as habilidades etc.

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como na ordem social medieval. Nesta perspectiva, as sociedades tenderiam a ser cada vez mais formalmente igualitrias, a despeito das desigualdades reais, e o critrio de justia estaria na prpria liberdade, especialmente a econmica, uma vez que a economia de mercado distribuiria eficientemente vantagens econmicas, respeitando a liberdade de escolha dos indivduos. As solues para as desigualdades se encontrariam no prprio sistema poltico, que abarcaria as faces que se organizam para a expresso das diferenas e se apresentam para a competio partidria, o que reduziria a distncia entre desiguais. Nesta concepo, caberia ao Estado de direito garantir o funcionamento da economia de mercado e prover a manuteno de uma rede de proteo social que pudesse minimizar os efeitos decorrentes da incerteza econmica (Schumpeter, 1961; Downs, 1999; Dahl, 2001; Dubet, 2001; Kerstenetzky, 2003a). Um segundo caminho considera que algum nvel de igualdade material precondio para que se formem juzos de valor independentes, inclusive para que todos possam ter condio de participar da demarcao daquilo que considerado como bem comum ou interesse pblico. Esta matriz considera que a justia um valor moral complexo, que inclui a liberdade poltica e a igualdade. Aqueles que a utilizam no marco da economia de mercado consideram que determinados atributos, como classe, cor, gnero, etnia e idade, determinam os recursos disponveis para os indivduos e, ainda, sua liberdade de escolha e os prprios resultados das transaes econmicas. Assim, para que as escolhas possam ser realmente livres, seria necessrio acesso igual a oportunidades polticas, sociais e econmicas. Esta concepo sustenta que o Estado tem importante papel redistributivo, cabendolhe desde a regulao da economia at programas de transferncia de renda (Mill, 1981; Dahl, 2001; Kerstenetzky, 2003b). A anlise das experincias democrticas desenvolvidas ao longo do sculo XX gerou contribuies diferenciadas para o debate acerca da relao entre participao poltica, democracia e igualdade. Os tericos polticos elitistas entenderam que as desigualdades sociais no comprometeriam a democracia na medida em que a participao poltica estaria condicionada pela posio dos indivduos na estrutura social: aqueles com posio mais central, ou seja, com maior renda e instruo, que participariam efetivamente da poltica. s massas, que no se interessam por poltica e/ou no tm condies objetivas para participar dos governos, caberia a escolha dos governantes, o que implicaria uma relativa e benfica apatia poltica (Avelar, 2007; Schumpeter, 1961; Downs, 1999; Bobbio, 1987). Diferentemente, tericos pluralistas e da escolha racional consideraram que as desigualdades no necessariamente gerariam apatia poltica ou falta de interesse por assuntos pblicos. Elas poderiam contribuir para a participao poltica na medida em que dessem origem organizao de grupos, que teriam a finalidade de obter recompensas ou benefcios seletivos e de influenciar efetivamente as

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decises polticas (Dahl, 1989; Olson, 1999). A poltica competitiva, envolvendo grupos dos mais diversos matizes, geraria algum equilbrio de poder e, com isto, reduziria desigualdades polticas e sociais. Alguns estudos constataram que as desigualdades sociais geradas pela ordem social capitalista no foram solucionadas pela poltica competitiva e que o funcionamento da democracia representativa no foi suficiente para resolver problemas de (re)distribuio de recursos. Tericos participacionistas propugnaram a importncia de que houvesse diferentes espaos que propiciassem a efetiva participao poltica, associando a qualidade da democracia com a formao de identidades coletivas e a possibilidade efetiva de partilha de poder e de recursos socialmente produzidos (Pizzorno, Kaplan e Castells, 1975; Avritzer, 1996; Putnam, 1996; Pateman, 1992; Macpherson, 1978; Santos e Avritzer, 2002). Nesse mesmo perodo, h uma renovao da teoria democrtica em direo valorizao da deliberao pblica como meio de se alcanarem decises legtimas e resultados polticos mais justos, justificados poltica e publicamente. Esta viso se estrutura como contraponto s formas agregativas de deciso, que vinham associando a democracia com os procedimentos eleitorais e definindo-a como mtodo de escolha de governantes. A teoria democrtica deliberacionista utilizase da ideia habermasiana de esfera pblica para ampliar o campo da participao poltica para alm das instituies do Estado, ainda que haja posies diferenciadas entre os tericos quanto aos espaos que propiciam efetiva participao, se aqueles prprios da sociedade civil, se os constitudos nos limites do Estado (Manin, 1987; Habermas, 1997; Dryzek, 2000; Bohman, 1996; 1998; Bohman; Rehg, 1997; Christiano, 2007). Ao enfatizar a deliberao como aspecto central para a teoria e as prticas da democracia, alguns deliberacionistas retomam o debate acerca dos princpios que devem organizar as instituies e prticas democrticas. Entre os diversos princpios ou requerimentos identificados na literatura que tratam da deliberao democrtica, recoloca-se fortemente o princpio da igualdade, seja no sentido de que todos os cidados de uma comunidade poltica devem ter assegurada a igual oportunidade para o exerccio do poder poltico ou para exercer influncia poltica sobre quem o pratica, seja no sentido de que o processo deliberativo deve propiciar iguais condies de participao e deliberao para todos, tanto no que tange s regras quanto na formulao de agenda, na apresentao de razes, no debate, entre outras (Manin, 1987; Bohman, 1996; Cohen, 1997; Pettit, 2003; Gutmann e Thompson, 2003; 2004; Benhabib, 2007). Na teoria democrtica deliberativa, o princpio da igualdade associado ao princpio da incluso deliberativa, que prediz que todos aqueles que esto sujeitos ao poder poltico e consequncia de suas decises devem ter seus interesses e

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razes considerados no processo de discusso e de deciso que autoriza o exerccio deste poder e que produz as normas vinculantes (Manin, 1987; Bohman, 1996; Cohen, 1997; Dryzek, 2000; Pettit, 2003; Benhabib, 2007).2 Para uma parte dos tericos, a presena dos diferentes segmentos sociais nos processos deliberativos asseguraria as condies de igualdade (Bohman, 1996; Cohen, 1997; Chambers, 2003; Fraser, 2005). Para outra parte, se cumprida a exigncia de ampla participao, o pblico seria de grande magnitude, o que inviabilizaria a deliberao com qualidade. Assim, mais do que a presena de todos os interessados, deveriam estar presentes pessoas que representam todos os pontos de vista e opinies existentes naquela temtica, cujas razes devem ser consideradas no processo deliberativo (Dryzek, 2000). Esta uma questo que deve ser considerada ao se analisar inovaes democrticas que ampliam a participao em sociedades desiguais e que desejam incorporar novos segmentos populacionais nos processos de deciso poltica. No que se refere s condies necessrias para a participao deliberativa, alguns tericos consideram que os princpios da liberdade e da igualdade demandam que haja condies que possibilitem a autonomia dos participantes. Isto significa que as suas opinies e preferncias devem ser determinadas por eles mesmos e no por circunstncias e relaes de subordinao emanadas de assimetrias de poder, riqueza ou outro tipo de desigualdade social (Bohman, 1996; Cohen, 1997; 2000). A teoria democrtica, portanto, tem sido novamente tensionada pelo princpio da igualdade. Os deliberacionistas, ao enfatizarem-no, no esto abrindo mo da liberdade, mas evidenciando os aspectos sociais no igualitrios que podem comprometer a legitimidade das decises democrticas e, em ltima instncia, a prpria democracia como regime poltico. Esta no uma questo insignificante. O apoio democracia no um valor incorporado por todos os membros dos Estados que hoje se organizam democraticamente, como o caso do Brasil, ainda que se perceba crescimento nesta adeso ao longo dos ltimos anos (Moiss, 1995; Meneguello, 2010). Alm disso, as desigualdades sociais no resolvidas pelos regimes democrticos podem comprometer sua continuidade (Przeworski et al., 1997). Conhecer os limites e as possibilidades das inovaes democrticas brasileiras pode ser um meio de assegurar o aperfeioamento da prpria democracia e sua capacidade de incluso social e poltica.
2. Outros princpios elencados pelos tericos deliberacionistas: i) publicidade, seja quanto ao espao social onde deve ocorrer a deliberao, seja quanto aos procedimentos, aos meios e natureza das razes oferecidas; ii) reciprocidade/ razoabilidade, em que as razes a serem apresentadas ao debate devem ser compreendidas, consideradas e potencialmente aceitas ou compartilhadas com os demais; iii) liberdade, seja no mbito do indivduo de conscincia, de opinio, de expresso, de associao , seja no mbito das normas, que no podem constranger a priori; iv) provisoriedade, uma vez que as regras da deliberao, o modo como so aplicadas e os resultados dos processos deliberativos so provisrios e podem ser; e v) accountability, pois os argumentos utilizados pelas partes, que oferecem razes morais publicamente, devem resistir ao escrutnio de ambos os lados e podem ser revistos (Cunha, 2009).

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3 DESIGUALDADE E PARTICIPAO POLTICA NO BRASIL

Os nveis de desigualdade social, na maioria dos pases, apresentam estabilidade ao longo do tempo (Sorj, 2004), e no diferente no caso do Brasil, considerado um dos piores pases quanto distribuio de renda, situao que persiste h 25 anos. Observa-se alterao recente neste quadro, conforme a pesquisa de Neri (2011), da Fundao Getulio Vargas (FGV), que analisa a dcada de 2001 a 2011: inflexo do ndice de Gini de 0,60, em 2001, para 0,52, em 2009; reduo em 50,65% da pobreza entre 2002 e 2009; aumento de 27,4% da renda mdia per capita entre 2001 e 2009; a populao que representa os 10% mais pobres teve um crescimento de 69,08% per capita na renda, enquanto os 10% mais ricos tiveram incremento de 12,58%; taxa acumulada de crescimento, de 10,03% para os 10% mais ricos e 53,7% para os 50% mais pobres.3 Considerados diferentes segmentos sociais, a pesquisa de Neri (2011) identificou que a renda mdia das mulheres subiu 38% entre 2001 e 2009; enquanto a dos homens subiu 16%; a renda de negros e pardos subiu 43,1% e 48,5%, respectivamente, sendo que a dos brancos cresceu 20,1%; a renda de pessoas sem escolaridade subiu 47%, enquanto a das que tm nvel superior caiu 17,5%; o crescimento de 49,1% da renda nas reas rurais mais pobres contra 16% nas metrpoles e 26% nas demais cidades. Esses dados apontam melhora na distribuio da renda, especialmente se considerados os grupos sociais tradicionalmente excludos, como negros, analfabetos, mulheres e populao rural. No caso de negros e pardos, o fator educao foi fortemente determinante para a alterao. No caso das mulheres, a maior insero no mercado de trabalho mais horas trabalhadas, maior participao, maior ocupao foi o fator decisivo (Neri, 2011). Estas alteraes so importantes, uma vez que estudos realizados anteriormente mostraram a associao entre desigualdade de renda, escolaridade e cor, em uma variao de 11% para cada ano de escolaridade cursado e rendimento 11% inferior para negros em relao a brancos (Hoffmann, 2000; Ferreira, 2000; Ramos e Vieira, 2000). A questo, levantada por Ferreira (2000), e que ainda relevante, a existncia de um crculo vicioso que perpetua a desigualdade e que vincula educao, renda e poder poltico: grande heterogeneidade educacional que gera grande desigualdade de riqueza, esta criando grandes diferenas de poder poltico, que perpetuam uma grande desigualdade educacional. A questo se as melhoras na distribuio de renda significam maior incluso destes segmentos nos processos de participao poltica. Uma primeira resposta para esta questo pode ser buscada nos processos de participao eleitoral, e ali h elementos importantes para anlise. A instituio
3. Comparativamente, a situao era inversa na dcada de 1960, quando o crescimento dos 10% mais ricos foi de 66,87% em relao aos mais pobres (Neri, 2011).

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do sufrgio universal possibilita que todo brasileiro que cumpra as condies estabelecidas em lei esteja apto a participar do processo eleitoral, como eleitor ou como candidato, independentemente de sua condio socioeconmica. No entanto, seguindo Dahl (2001), to importante quanto votar poder ser candidato a ocupar postos no governo.4 Para isto, a lei brasileira exige vinculao partidria, condio de cerca de 10% dos eleitores, de acordo com dados de 2011 do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).5 Aliados a esta baixa propenso de ingresso em partidos esto os custos de campanhas eleitorais, que, certamente, restringem e/ou condicionam as pretenses candidatura de parcela significativa de filiados partidrios.6 A participao poltica na esfera pblica propiciada pelo pertencimento a organizaes da sociedade civil e/ou movimentos sociais tambm um caminho interessante para se buscar a relao entre participao poltica e desigualdade social. Nesta direo, pesquisas informam que houve um crescimento de 157% de associaes civis no pas, entre 1996 e 2002, que envolviam 1 milho e 500 mil pessoas (Ganana, 2006), o que correspondia a 8,5% da populao brasileira poca. Estes dados no computam a participao em movimentos sociais e outras organizaes no formais, o que pode elevar para 19% o total de pessoas que esto vinculadas ao associativismo no pas (Ganana, 2006). Uma importante diferena deste tipo de participao em relao eleitoral que os espaos do associativismo, pela sua pluralidade e diversidade e por promoverem identidades especficas, apresentam potencial para a incluso de segmentos que se encontram nos estratos populacionais que tm se posicionado desfavoravelmente em relao distribuio de renda, como mulheres, negros e analfabetos. No entanto, no h dados disponveis que confirmem esta potencialidade. Um tipo de participao poltica institudo mais recentemente aquele que ocorre em diferentes reas de polticas pblicas e que se concretiza na forma de conselhos de polticas pblicas, comits de bacias hidrogrficas, oramentos participativos, conferncias de polticas pblicas, entre outras. Estas so inovaes institucionais que possibilitam a participao institucionalizada, especialmente de representantes de organizaes da sociedade civil, em processos de deliberao acerca de polticas pblicas. A proliferao e capilarizao de conselhos nos trs nveis de governo, nos ltimos quinze anos, geraram algum tipo de conselho em 100% dos municpios brasileiros. Se considerada uma mdia de dez conselheiros
4. O Brasil dispunha para o Poder Legislativo, nos trs nveis de governo, em 2010, de 59.411 cargos de representao poltica, sendo 57.748 para vereadores, 1.059 para deputados estaduais, 523 para deputados federais e 81 para senadores. 5. Ver em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas-do-eleitorado/filiados>. 6. Como exemplo, pode-se considerar os dados divulgados pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) relativos prestao de contas dos candidatos a deputado estadual em Minas Gerais, nas eleies de 2010, que declaram valores que vo de R$ 360.000,00 a R$ 1.650.000,00. Informaes disponveis em: <http://spce2010.tse.jus.br/spceweb.consulta. prestacaoconta2010/candidatoServlet.do>.

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para cada um deles e o fato de que a sade e a assistncia social so reas de polticas que alcanam a totalidade dos municpios do pas, tem-se mais de 110 mil pessoas envolvidas nestes espaos, somente nestas reas, o que ultrapassa significativamente o total de cargos disponveis no Poder Legislativo brasileiro, nos trs nveis de governo. Algumas pesquisas sobre o perfil dos conselheiros mostram que eles possuem escolaridade e renda acima da mdia da populao e que esta distino aumenta conforme a escala relativa no nvel de governo (Perissinotto, Fuks e Souza, 2004; Abranches e Azevedo, 2004; Filgueiras, 2010).7 Tambm apontam que h desigualdades na sua capacidade de deliberao associada s desigualdades sociais, especialmente os usurios da poltica, com variao importante conforme a rea de poltica pblica (Cunha, 2007; 2009; 2010; Almeida, 2010). Encontram-se, na literatura recente, diversos estudos sobre as inovaes institucionais brasileiras, especialmente, sobre os conselhos de polticas8 e oramentos participativos, a partir de diferentes aproximaes metodolgicas (Pires, 2011). No entanto, poucos so os estudos sobre as conferncias de polticas pblicas que ganharam destaque nos ltimos dez anos no nvel federal (Silva, 2009; Pogrebinschi e Santos, 2010; Souza, 2011). Sero abordadas a seguir algumas das questes que vinculam estes espaos e as condies de desigualdade descritas anteriormente, visando definir por exemplo: quem delas participa; qual seu potencial de incluso social e poltica; e suas deliberaes alteram ou tm potencial para alterar condies de desigualdade social?
4 CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS, PARTICIPAO E DESIGUALDADE

A realizao de conferncias nacionais no uma novidade da recente democracia brasileira. O governo Vargas instituiu as conferncias nacionais de educao e sade em 1937, e a primeira a ser realizada foi a de sade, em 1941, da qual participaram representantes dos trs nveis de governo e especialistas na rea. Aquela primeira conferncia teve o objetivo de contribuir com o governo federal na produo de conhecimento sobre a rea e orient-lo na execuo de servios locais e na deciso sobre concesso de auxlios e subvenes federais (Pinheiro, Westphal e Akerman, 2005; Brasil, 2009). Desde aquela primeira conferncia nacional, foram realizadas, at 2010, 102 conferncias nacionais, sendo que 66% delas ocorreram no perodo 2003-2010, algumas pela primeira vez, denotando a relevncia destes espaos como estratgia
7. Uma pesquisa realizada com conselhos municipais de assistncia social de Minas Gerais, em 2003, mostrou que os conselheiros pesquisados so, em sua maioria, mulheres (68,9%), com escolaridade entre segundo grau completo (28,8%) e superior incompleto (9,9%) e completo (47,6%), com renda mensal entre dois a dez salrios mnimos (SMs) (61,3%) (Cunha et al., 2003). J a pesquisa recente realizada com conselheiros nacionais (Filgueiras, 2010) mostra que, com relao escolaridade, 37,3% tm nvel superior completo e 50,8% tm ps-graduao (especializao, mestrado e doutorado), sendo que a renda prevalente superior a dez SMs (76,2%). 8. Ver extensa reviso da literatura que analisa conselhos de polticas pblicas em Cunha (2009).

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do governo federal para propiciar a participao social (Silva, 2009; Souza, 2011). Estima-se o envolvimento de mais de 4 milhes de pessoas, considerando-se as etapas locais e regionais (Petinelli, Lins e Faria, 2011), o que denota o potencial destas inovaes institucionais para a ampliao da participao poltica no mbito do Estado. A singularidade e a inovao destas conferncias se refletem na sua prpria definio, denotando um conceito em construo. Nesse sentido, Souza (2011, p. 198) as considera como processos participativos que renem, com certa periodicidade, representantes do Estado e da sociedade civil para a formulao de determinada poltica, o que implica ouvir diversos segmentos sociais na sua avaliao, na definio de princpios e diretrizes e na deliberao sobre instrumentos de participao. H diferenas significativas entre essas novas conferncias, realizadas a partir da redemocratizao brasileira, e as antigas, que ocorreram anteriormente. Uma primeira que algumas delas so espaos institucionalizados, previstos nas leis que regulamentam as polticas pblicas, como nas reas da sade e da assistncia social, que independem de deciso governamental. Outras so de iniciativa dos governos, podendo ser regulamentadas por decreto ou no. Uma segunda diferena est nos seus objetivos: avaliar a poltica pblica em questo e propor diretrizes que devero compor as agendas governamentais, dando a alguma delas (32%) o carter deliberativo e no s consultivo (Silva, 2009; Ferrarezi e Oliveira, 2010; Souza, 2011). Uma terceira diferena diz respeito aos seus participantes, que tanto integram o governo quanto as organizaes da sociedade civil, em proporo variada, ou seja, no mais apenas especialistas ou pessoas de notrio saber. Por fim, uma diferena busca atender necessidade de maior integrao entre as Unidades da Federao, que a realizao de etapas municipal, estadual e nacional, que se sucedem constituindo um sistema deliberativo integrado, em que diferentes espaos de participao esto articulados, de alguma forma, em torno de uma determinada rea de poltica pblica (Hendriks, 2006; Petinelli, Lins e Faria, 2011). Estas duas caractersticas composio dos participantes e realizao integrada entre os nveis de governo indicam um forte potencial para que as conferncias efetivem a ampliao da participao poltica de modo geral. No entanto, a questo que permanece se estes novos espaos participativos tambm tm potencial de incluso de estratos sociais que tm estado em situao marginal na participao poltica.
4.1 Qual o desenho institucional das conferncias de polticas pblicas?

Como destacam os neoinstitucionalistas, o contexto institucional oferece as estruturas de oportunidade que possibilitam a participao, ao mesmo tempo que limitado e condicionado por escolhas passadas (Hall e Taylor, 2003; Steinmo et al., 1992).

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Assim, conhecer o desenho institucional das conferncias de polticas pblicas parece ser um importante caminho para verificar seu potencial de incluso social e poltica. Uma vez que as conferncias nacionais tm sido referncia para as conferncias estaduais e municipais, e dada a diversidade dos formatos, esta descrio do desenho institucional focar nas conferncias que constituem o sistema de deliberao das polticas de sade e de assistncia social, em decorrncia da sua capilaridade e regularidade, que denotam sua institucionalizao nos trs nveis de governo.9 O formato das conferncias nacionais varia significativamente, desde sua convocao, que geralmente realizada por um ato do Poder Executivo federal portaria ministerial ou decreto presidencial , alguns deles em conjunto com o conselho nacional. Ato contguo a divulgao do tema que orientar a conferncia, o perodo de sua realizao, as regras relacionadas s etapas estaduais e municipais quando houver 10 e ao preenchimento das vagas para participantes da conferncia nacional. As regras procuram organizar o processo de participao em suas diferentes etapas, de modo que este flua no tempo necessrio para bom termo, ou seja, para que o processo de participao culmine na conferncia nacional. Em alguns casos, este primeiro regulamento geral elaborado pelo conselho nacional, que tem em sua composio representantes do governo e da sociedade civil. Em um segundo momento, os conselhos nacionais ou os membros do governo federal delineiam um segundo conjunto de regras, especficas para a deliberao da conferncia em si, o chamado regimento interno, na maioria das vezes tendo como referncia documentos aprovados em conferncias anteriores. A discusso e a aprovao do regimento a primeira atividade da conferncia nacional. Este processo de deliberao acerca do regulamento e do regimento interno das conferncias possibilita que todos os que delas participam possam discutir e decidir sobre as regras s quais estaro submetidos. Este um aspecto destacado pelos tericos deliberacionistas, ainda que, muitas vezes, seu olhar esteja voltado para as regras mais gerais do convvio social e da ordem poltica. No entanto, o princpio serve como parmetro para identificar o potencial das conferncias em produzir decises legtimas. De modo geral, o desenho institucional da conferncia nacional orienta e serve como parmetro para os nveis estadual e municipal, mas tem-se observado algumas inovaes, como conferncias livres e fruns de debates on-line. Observa-se que, no nvel local, a conferncia convocada pelo gestor da rea,
9. Para mais detalhes sobre desenhos institucionais de conferncias, ver Souza (2011). 10. Em sua pesquisa, Silva (2009) encontrou que 90% das conferncias nacionais foram precedidas de etapas intermedirias municipal e/ou estadual.

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sozinho ou de forma coordenada com o conselho municipal, tendo como referncia o tema e os objetivos elencados para a conferncia nacional. Cabe ao gestor arcar com os custos de sua realizao, que incluem desde a divulgao e a mobilizao das pessoas at a preparao do local da conferncia, a oferta de alimentao, a elaborao e a distribuio do material de apoio, os deslocamentos dos participantes at o local de realizao, entre outros. Em seguida, inicia-se o processo de mobilizao dos cidados, que so convidados a participar das reunies preparatrias para a conferncia, usualmente nos locais de atendimento da poltica, como as unidades bsicas de sade (UBS) e os centros de referncia da assistncia social (Cras). Para estas assembleias, todos os moradores do bairro ou regio so convidados a participar. O processo pode durar de um a dois dias e organizado de modo que os participantes tenham acesso a alguma reflexo acerca da temtica da conferncia, geralmente propiciado por uma palestra ou exposio realizada por convidado, e recebam informaes sobre a poltica e as aes desenvolvidas por gestor e parceiros. Outra atividade a avaliao quanto pertinncia e ao desempenho da poltica municipal e a proposio de uma agenda para a rea, seja quanto a diretrizes, seja quanto a aes. Nesta etapa, denominada de local, regional ou distrital, so eleitos delegados que representaro o bairro, o distrito ou a regio administrativa na conferncia municipal, usualmente em nmero proporcional populao residente. A etapa seguinte, a conferncia municipal, apresenta variao no nmero de dias, principalmente em funo do tamanho do municpio, podendo ocorrer em mais de um dia. Os delegados eleitos nas reunies ou assembleias preparatrias iniciam seus trabalhos aprovando o regimento interno que orientar a deliberao na conferncia. Segue-se a apresentao de palestra(s) abordando o tema da conferncia, proferida(s) por especialistas ou estudiosos do tema, de modo a propiciar algum nivelamento de informao entre os participantes, e consequente reflexo. De modo geral, a atividade seguinte ocorre em grupos de trabalho, que discutem e deliberam acerca de propostas relacionadas ao tema e subtemas da conferncia, que devero orientar os gestores da rea na produo da poltica pblica. As decises dos grupos so levadas para votao em uma plenria final, da qual participam todos os delegados, quando so decididas as deliberaes que integraro o relatrio final da conferncia, a ser encaminhado ao gestor municipal e ao conselho estadual, para que possa integrar os documentos que organizam a etapa seguinte, a conferncia estadual. As deliberaes contidas neste documento tambm devem ser referendadas pelo conselho estadual e publicadas, de modo a dar amplo conhecimento das decises e a orientar o controle pblico acerca do seu cumprimento por gestores e demais envolvidos na poltica pblica. Nas conferncias municipais so eleitos os delegados que participaro da conferncia

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estadual representando os municpios, conforme as regras estabelecidas pelos organizadores da etapa estadual. As etapas seguintes as conferncias estaduais e a nacional seguem desenhos semelhantes. As principais alteraes dizem respeito ao nmero maior de participantes por evento j houve conferncia nacional com cerca de 3 mil participantes , ao tempo maior de durao da conferncia dois a cinco dias e necessidade de maior apoio dos rgos gestores estadual e nacional, uma vez que aumentam os gastos com deslocamentos do municpio de origem para o municpio onde ocorrer a conferncia , estadia e alimentao. Os custos associados aos processos participativos indicam o necessrio dispndio governamental para a realizao das conferncias, o que implica a previso de recursos oramentrios correspondentes, um indicador importante para verificar a centralidade (ou no) dos processos participativos na gesto governamental. A organizao das conferncias em um sistema deliberativo, nos termos analisados por Petinelli, Lins e Faria (2011), que tm incio no nvel local e se estendem ao nacional, amplia significativamente as oportunidades de participao poltica, conforme prenunciam os tericos participacionistas. As conferncias locais/distritais/regionais e municipais so realizadas em um nvel de proximidade que no s reduz os custos de participao, como tambm possibilita que questes concretas e relacionadas ao cotidiano das pessoas sejam por elas debatidas e decididas, o que pode significar efetiva partilha de poder. Alm disso, a depender dos desenhos adotados, as conferncias realizadas em espaos mais prximos dos cidados podem mobilizar um nmero significativo de pessoas interessadas, o que amplia seu potencial de participao.
4.2 Quem participa das conferncias de polticas pblicas?

A anlise do potencial de incluso das conferncias aponta para a necessria observao do perfil daqueles que delas participam no intuito de verificar se segmentos da populao que tradicionalmente esto excludos de processo participativo encontram possibilidade de maior presena, e possivelmente de expresso, nestes espaos.11 O desenho institucional que orienta as conferncias aponta para alguns fatores que influenciam a participao. Um deles que a estruturao dos espaos de participao e deliberao da maioria das polticas pblicas tem se dado a partir de sujeitos coletivos, ou seja, admitem representantes de organizaes que tm atuao na rea h algum tempo no campo da poltica em questo. Isto induz a participao de pessoas e/ou organizaes do governo e da sociedade civil que
11. Ao apresentar proposies de critrios para avaliao de processos participativos, Souza (2011) elenca no mbito de quem participa os seguintes: quantidade de participantes, diversidade, representatividades e grau de abertura do processo. A incluso estaria relacionada a dois destes critrios diversidade e grau de abertura mas o foco deste texto est, principalmente, na diversidade.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

possuem algum vnculo ou trajetria na rea, na maioria das vezes, pertencentes a uma policy community.12 Outro aspecto do desenho trata da forma de seleo dos participantes que tero direito a voz e voto na conferncia. Nas assembleias locais ou regionais, ocorrem a autosseleo ou a autoapresentao voluntria, ou seja, todos tm igual possibilidade de participar e so livres para tal. Neste momento, os princpios da liberdade e da igualdade orientam a participao. No entanto, a partir da conferncia municipal, a participao ocorre por meio de representantes, denominados delegados, que exercem um mandato conferido pelos demais participantes da etapa anterior, ou seja, institui-se mecanismo de representao, cujo principal critrio de definio o pertencimento a algum segmento j identificado na prpria regulao da participao, o que varia conforme a rea de poltica pblica no caso da sade e da assistncia social os segmentos so o governo, os trabalhadores, os usurios e os prestadores de servios. As conferncias estaduais e nacionais apresentam um critrio adicional, relacionado representao territorial, ou seja, as Unidades Federadas devem estar representadas. Ressalvadas as excees, a maioria das conferncias no estabelece critrios de discriminao positiva para mulheres, negros, indgenas ou quaisquer minorias especficas. Os delegados so definidos por um processo de escolha, que pode ser uma pequena eleio, durante a conferncia. Mais uma vez, a maioria deles se autoapresenta voluntariamente para representar os pares na conferncia posterior, mas, nas etapas municipal e estadual, j h a demanda de vnculos anteriores com organizaes, dadas as caractersticas da representao. Um estudo sobre os vnculos institucionais dos delegados das conferncias pode atender ao que Souza (2011) indica como critrio de representatividade daqueles que participam e parece ser um importante caminho para conhecer melhor quais segmentos e interesses tm sido representados nestes espaos, ainda que no seja o foco desta anlise. Tendo cincia de que a participao nas conferncias ocorre por meio de representantes e no de forma direta, conhecer o perfil dos participantes pode contribuir para a compreenso de quais critrios ainda que subjetivos e no declarados tm sido relevantes para a escolha dos delegados, e em que medida estes espaos propiciam incluso social e poltica, ou seja, a possibilidade de participao para estratos sociais que tm sido excludos de outros processos de representao e/ou participao. Como destacado anteriormente, h uma distino
12. Por policy community entende-se o conjunto de atores orgnicos de certa rea de poltica pblica, pertencentes ou no ao governo membros do Executivo e Legislativo, acadmicos, consultores, membros de organizaes da sociedade civil, entre outros , que compartilham o interesse e a preocupao com as questes e os problemas desta rea. Estes atores interagem entre si independentemente de algum evento que os mobilize, o que faz com que conheam as ideias e propostas uns dos outros. Estas comunidades variam no grau de fragmentao e abertura, mas tm em comum o fato de acolherem diferentes ideias e propostas, debat-las, avali-las, descart-las ou no, alter-las, aperfeio-las, advog-las em pblico (Kingdon, 1995).

Conferncias de Polticas Pblicas e Incluso Participativa

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entre tericos deliberacionistas quanto ao que deve estar presente nas deliberaes: todos os segmentos interessados ou todos os discursos existentes. A verificao dos discursos demandaria um tipo de pesquisa com desenho diferenciado do proposto neste estudo, com foco nos processos deliberativos. Por seu turno, o rol dos segmentos interessados varia conforme a rea de poltica pblica em questo e pode ter uma mirade de tipo de organizaes, o que tambm demandaria um desenho de pesquisa diferente. Neste estudo, de carter exploratrio, optou-se por verificar aspectos demogrficos relacionados aos segmentos que tm participao assegurada na conferncia e que possam indicar se estratos populacionais que tm tido maior dificuldade de insero social e poltica encontram nestes espaos a possibilidade de expresso. A ideia verificar se o princpio da inclusividade, propugnado pelos tericos deliberacionistas, de que todos devem ter igual oportunidade de participar, encontra ressonncia nas conferncias, ou se as desigualdades socioeconmicas preexistentes interferem ou se reproduzem nestes espaos, limitando a participao. Para isso, so utilizados dados produzidos por duas pesquisas que podem contribuir para a melhor compreenso deste potencial inclusivo das conferncias, sem pretenso de que se constituam afirmaes gerais. Uma primeira pesquisa foi realizada pela Vox Populi, em 2011, e entrevistou uma amostra da populao em geral acerca das suas prticas de participao, cujos dados so apresentados conforme a etapa da conferncia ou o nvel de governo. Este um aspecto relevante, uma vez que a escala tem sido apontada como importante elemento definidor da participao (Dahl, 2001). J os dados relativos pesquisa do PRODEP, realizada com uma amostra composta por 115 delegados que participaram da Ceas-MG 2009, so apresentados conforme o segmento do participante, distino que tem sido apontada como fator relevante para a deliberao (Cunha, 2009; Almeida, 2010). Considera-se que as distines em relao escala (nvel de governo) e aos segmentos que participam das conferncias apontam elementos que podem subsidiar pesquisas futuras e, por isso, os dados das duas pesquisas so apresentados conjuntamente e em percentuais, o que possibilita a sua melhor comparao. A pesquisa da Vox Populi detectou que 41,8% dos entrevistados j tinham ouvido falar de conferncias, mas apenas 143 deles (6,5%) participaram de alguma, sendo 36,2% no nvel local/distrital/regional, 41,5% no municipal, 15% no estadual e 7,3% no nacional. Aqueles que no participaram alegaram como principais motivos para no faz-lo a falta de tempo (34%), a falta de interesse por poltica (28%) e no ter sido convidado a participar (25%), sendo que 23,8% deles informaram que gostariam de participar futuramente. Apenas 2,1% alegaram no ter condies financeiras para participar, ou seja, uma parcela muito

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

pequena dos pesquisados alega especificamente sua condio social como motivo da no participao, o que confirmado pela informao de que a maioria dos que participaram (88,8%) o fizeram mesmo sem apoio financeiro algum. A significativa disposio para participar, mesmo sem o respectivo apoio financeiro, provavelmente est associada escala, uma vez que a maioria dos participantes esteve em conferncias locais/distritais/regionais ou municipais. Neste nvel, o custo da participao reduzido e parece ser possvel que os prprios participantes tenham arcado com eles. Nos demais nveis, os custos so mais significativos e, geralmente, so cobertos pelos gestores municipais, quando enviam seus representantes, e pelos gestores estaduais para apoio aos participantes oriundos da sociedade civil. A pesquisa realizada com a populao em geral mostra que a faixa etria dos participantes das conferncias encontra-se entre 19 e 59 anos, em todos os nveis de governo. Enquanto a pesquisa com os delegados da Ceas-MG evidencia uma maior presena de pessoas na faixa etria entre 35 e 59 anos, envolvendo, portanto, menor parcela de jovens. A participao e a observao de diversas conferncias, ao longo dos ltimos quinze anos, tambm permitiram identificar uma menor participao de jovens a exceo est na Conferncia da Juventude e pode indicar que eles tm pouco interesse em participar de espaos polticos (Telles e Dias, 2010)13 ou tm buscado outras formas de participao poltica, como protestos e outras manifestaes em redes sociais, por meio da internet (Santos, 2010).
TABELA 1
Participantes por faixa etria e nvel/etapa de conferncia (Em %)
Faixa etria At 18 anos De 19 a 34 anos De 35 a 59 anos Acima de 60 anos Total Fonte: Avritzer (2011). Conferncias Local/regional 2,1 42,6 47,9 7,4 100 Municipal 2,8 39,8 47,2 10,2 100 Estadual 5,1 48,7 41 5,1 100 Nacional 0 47,4 42,1 10,5 100

13. Segundo Telles e Dias (2010), h poucas pesquisas que indicam a opinio dos jovens sobre poltica. Em uma delas, realizada em Belo Horizonte, com jovens eleitores entre 18 e 24 anos, as autoras encontraram que 82% dos jovens no tinham interesse por poltica, desconfiando de partidos polticos e no acreditando que seriam ouvidos por lideranas polticas. Apenas 56% deles consideraram a poltica como um tema importante, entre outros, como lazer, trabalho, religio etc., embora tenham a democracia como valor a ser preservado.

Conferncias de Polticas Pblicas e Incluso Participativa

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TABELA 2

Participantes por faixa etria e segmento (Em %)


Segmentos Faixa etria At 18 anos De 19 a 34 anos De 35 a 59 anos Acima de 60 anos Total Trabalhadores 0,9 5,1 7 0 13 Fonte: PRODEP (2009). Prestadores de servios 0 3,5 11,3 2,6 17,4 Usurios 0 3,5 16,5 1,7 21,7 Governo 0,9 14,7 29,6 0,9 46,1 No respondeu 0 0 0,9 0,9 1,8 Total 1,8 26,8 65,3 6,1 100

As desigualdades decorrentes do fator gnero tm sido apontadas como relevantes para restringir a participao feminina nos espaos da poltica (Matos, 2010). No que se refere ao recorte de gnero, a pesquisa com a populao em geral mostra que a participao das mulheres decresce conforme aumenta a escala, ou seja, elas participam mais nos nveis municipal e estadual e menos no nacional (tabela 3). Ao se considerar que a populao de mulheres no Brasil de 51%, as etapas municipais e estaduais tm representao de mulheres acima da faixa populacional em geral. J os dados da Ceas-MG mostram uma forte presena feminina na conferncia (67%), acima do percentual da populao em geral e mesmo dos dados da Vox Populi para as conferncias estaduais. A maior presena feminina na assistncia social possivelmente est relacionada sua trajetria, fortemente identificada com as mulheres, quer sejam como trabalhadoras quer sejam como usurias, diferentemente de outras reas temticas, como cincia e tecnologia, fortemente marcadas pela presena masculina, o que aponta para a importncia da dependncia da trajetria ao se analisarem algumas dimenses da participao.
TABELA 3
Participantes por sexo e nvel/etapa de conferncia (Em %)
Sexo Masculino Feminino Total Fonte: Avritzer (2011). Conferncias Local/regional 50 50 100 Municipal 41,7 58,3 100 Estadual 43,6 56,4 100 Nacional 52,6 47,4 100

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

TABELA 4

Participantes por sexo e segmento (Em %)


Segmentos Sexo Masculino Feminino No respondeu Total Trabalhadores 1,7 11,3 0 13 Fonte: PRODEP (2009). Prestadores de servios 10,4 7 0 17,4 Usurios 7,8 13 0,9 21,7 Governo 7 36,5 2,6 46,1 No respondeu 1,8 0 0 1,8 Total 28,7 67,8 3,5 100

As pesquisas analisadas apontam que a escala pode ser um fator determinante para a reduo da participao de mulheres, assim como o tipo de poltica pblica parece ser fator relevante para tal. Uma possvel explicao para a maior participao das mulheres no nvel local pode residir no fato de que elas consigam conciliar suas tarefas do cotidiano com mais esta atividade, o que no deve ser possvel quando a participao ocorre nos demais nveis e o que implica um distanciamento no tempo e no espao. As dificuldades aumentam quando no h o aporte de apoios que viabilizem esta participao, como creches ou servios de cuidadores para as crianas nos locais das conferncias ou o financiamento de estadia para as crianas que demandam cuidados especiais.14 Em que medida o fator raa/cor interfere na participao relacionada s conferncias? Os dados colhidos pela pesquisa junto populao em geral (tabela 5) mostram que a participao de negros e pardos prevalece sobre a participao de brancos nas etapas local/regional (56,4%) e estadual (51,3%), equivalendo no nvel municipal (50%) e decrescendo na etapa nacional (47,4%). Nos dois primeiros nveis, a participao fica ligeiramente acima dos dados populacionais recentes, que informam que a populao brasileira constituda por 50,7% de negros e pardos (IBGE, 2010). No nvel nacional, o percentual de participao de negros cai para 47,4%. Na Ceas-MG, a participao de brancos praticamente equivale de negros e pardos (tabela 6). No entanto, ao serem observados os dados por segmento verificase a predominncia de brancos no governo, a equivalncia entre brancos e pardos como prestadores de servios e a predominncia de negros e pardos como usurios. Considerando a especificidade dos usurios da assistncia social, cuja maioria oriunda dos estratos mais pobres da populao, pode-se dizer que a proporo de
14. A VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2011, assegurou s mulheres com filhos portadores de algum tipo de deficincia a participao no evento, cobrindo gastos com estadia e alimentao para ambos.

Conferncias de Polticas Pblicas e Incluso Participativa

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negros e pardos cerca de 100% maior entre eles do que de brancos, o que aponta que a condio de vulnerabilidade tem significativa associao com raa/cor.
TABELA 5
Participantes por raa/cor e nvel/etapa de conferncia (Em %)
Raa/cor Branco Negro Pardo Amarelo Indgena Total Conferncias Local/regional 43,6 17 39,4 0 0 100 Municipal 50 15,7 34,3 0 0 100 Estadual 48,7 20,5 30,8 0 0 100 Nacional 52,6 21,1 26,3 0 0 100

Fonte: Avritzer (2011). Obs.:  a inexistncia de dados para amarelos e indgenas decorre do tipo de pesquisa realizado e no de sua efetiva ausncia nas conferncias.

TABELA 6

Participantes por raa/cor e segmento (Em %)


Segmentos Raa/cor Branco Preto Pardo Amarelo Indgena Outro No respondeu Total Trabalhadores 5,2 0 7,8 0 0 0 0 13 Fonte: PRODEP (2009). Prestadores de servios 7,8 1,7 7 0 0 0,9 0 17,4 Usurios 5,2 4,3 7,8 1,7 0,9 0,9 0,9 21,7 Governo 25,2 4,3 11,3 2,6 0 1,8 0,9 46,1 No resopndeu 0,9 0 0,9 0 0 0 0 1,8 Total 44,3 10,3 34,8 4,3 0,9 3,6 1,8 100

Os dados das pesquisas indicam que a incluso de negros e pardos tem ocorrido nas conferncias, uma vez que os percentuais de participantes esto prximos aos da populao em geral. A diferena mais significativa ocorre nas conferncias nacionais, quando esta participao decresce. Nestes casos, uma hiptese a ser verificada se o fator raa/cor estaria associado ao fator escolaridade, que se mostrou bastante significativo, como se ver mais adiante. Todavia, o segmento tambm se apresentou como um fator de distino, uma vez que usurios so predominantemente negros. Caberia verificar se estas propores se mantm em outras reas de poltica pblica.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

A escolaridade tem sido apontada como o principal fator de mobilidade social, produzindo efeitos polticos importantes (Peixoto e Renn, 2011). Assim, pode-se questionar quais seriam os impactos do nvel de escolaridade na participao propiciada pelas conferncias. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2010), a situao das pessoas ocupadas no Brasil, caso da maioria dos entrevistados nas duas pesquisas, 7,7% delas sem escolaridade, 42% com ensino fundamental (32,6% incompleto e 9,4% completo), 33,7% com nvel mdio (6,7% incompleto e 27% completo) e 16,1% com nvel superior (5% incompleto e 11,1% completo). Os dados da pesquisa realizada com a populao em geral pela Vox Populi mostram que h alteraes significativas no perfil dos participantes conforme a escolaridade. Considerando-se a escala ou a etapa da conferncia, h um forte decrscimo de pessoas com nvel mdio (de 38,3% para 10,5%) e um aumento na participao daquelas com ensino fundamental (de 24% para 31,6%), nvel superior (de 28,7% para 36,8%) e ps-graduao (de 8,5% para 21,1%), neste ltimo caso em mais de 100% (tabela 7). A escolaridade parece ter significncia quando se trata de escala, com maior participao de pessoas com nvel superior e ps-graduao no nvel nacional, estas ltimas com o crescimento de quase 250% em relao ao nvel local. Entre os participantes da Ceas-MG, h predominncia de pessoas com ensino superior nos segmentos dos trabalhadores (12,1%), prestadores de servios (9,5%) e, especialmente, no governo (39,1%), enquanto entre os usurios prevalece os que detm escolaridade no nvel mdio de ensino (12%), conforme mostra a tabela 8. Os dados de escolaridade, comparados com os relativos ao nvel estadual encontrados pela Vox Populi, apontam para o dobro de participantes com ensino superior, concentrados no segmento do governo. Uma possvel explicao para isto pode estar nas determinaes legais para a rea da assistncia social, que exigem a formao superior para o exerccio das atividades no mbito pblico.
TABELA 7
Participantes por nvel de escolaridade e nvel/etapa de conferncia (Em %)
Nvel de escolaridade Ensino fundamental (incompleto/completo) Ensino mdio (incompleto/completo) Ensino superior (incompleto/completo) Ps-graduao Total Fonte: Avritzer (2011). Conferncias Local/regional 24,5 38,3 28,7 8,5 100 Municipal 27,8 40,7 24,1 7,4 100 Estadual 17,9 35,9 33,3 12,8 100 Nacional 31,6 10,5 36,8 21,1 100

Conferncias de Polticas Pblicas e Incluso Participativa

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TABELA 8

Participantes por nvel de escolaridade e segmento (Em %)


Segmentos Nvel de escolaridade Sem escolaridade Ensino fundamental (incompleto/ completo) Ensino mdio (incompleto/completo) Ensino superior (incompleto/completo) No respondeu Total Fonte: PRODEP (2009). Trabalhadores 0 0 0,9 12,1 0 13 Prestadores de servios 0 1,8 5,2 9,5 0,9 17,4 Usurios 0,9 2,6 12,2 6 0 21,7 Governo 0 0 6,1 39,1 0,9 46,1 No respondeu 0 0 1,8 0 0 1,8 Total 0,9 4,4 26,2 66,7 1,8 100

Os dados de ambas as pesquisas evidenciam que as pessoas que participam das conferncias, de modo geral, possuem escolaridade acima daquela que caracteriza a populao brasileira em geral, especialmente no que se refere ausncia de escolaridade e ao ensino superior. No entanto, o nvel de escolaridade no foi fator restritivo para a participao dos usurios da assistncia social que apresentaram percentuais inferiores populao em geral para quase todos os nveis de escolaridade exceto para sem escolaridade. Aqui pode estar operando um importante critrio de incluso baseado na condio de usurio e na sua especificidade, quando se trata desta rea de poltica pblica. As regras que estruturam a participao na assistncia social alteram uma tendncia de excluso em decorrncia do nvel de escolaridade, fator que demonstra ter um impacto significativo na determinao da participao. Ou seja, se no houvesse a determinao normativa de que este segmento estivesse presente na conferncia, o processo poltico em si no asseguraria a participao de pessoas com menos nvel de escolaridade. Outro fator que tem sido apontado como determinante para a participao poltica a posio que os indivduos ocupam na estrutura social e que est relacionada sua capacidade produtiva e sua renda. Nesta perspectiva, h tericos elitistas que consideram que o interesse por poltica e pela participao nos espaos polticos estaria mais presente nos estratos sociais superiores, inclusive gerando apatia nos estratos sociais inferiores. Um primeiro fator relacionado a esta dimenso, portanto, diz respeito situao das pessoas no mercado de trabalho. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) relativa aos anos de 2008 e 2009 informa que 58,6% das pessoas em idade ativa estavam ocupadas (IBGE, 2010). Ao se constatar o percentual de pessoas ocupadas que participam das conferncias, verifica-se que ele superior ao da populao em geral: 68,4% na pesquisa com a populao em geral, e 84,5% na pesquisa com delegados da Ceas-MG.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

No entanto, h distines importantes quando comparados os dados das pesquisas. A realizada pela Vox Populi aponta um maior percentual de trabalhadores por conta prpria ou autnomos (26,3%) quando comparado ao percentual da PNAD para a populao brasileira, que de 20,5%, (tabela 9), para todas as etapas de conferncia. Este percentual supera o daqueles que esto na mesma situao na Ceas-MG (7,8%), conforme a tabela 10. Pode-se perguntar, ento, se seria a condio de autnomo um facilitador para a participao, uma vez que este tem maior liberdade na definio de seus compromissos se comparado condio de um trabalhador formal, que deve se submeter s regras de seu empregador. No que se refere Ceas-MG, chama ateno o alto percentual de participantes oriundos do governo funcionrios pblicos , que somam 51,3%, bem acima daquele encontrado na pesquisa da Vox Populi, de 15,8%. No entanto, este um dado esperado, uma vez que o desenho institucional deste tipo de conferncia reserva ao governo cerca de 50% das vagas, conforme a distino e a repartio dos segmentos, estabelecidas nos seus instrumentos normativos e que tratam da participao institucionalizada.
TABELA 9
Participantes por ocupao e nvel/etapa de conferncia (Em %)
Posio na ocupao Empregado com carteira Funcionrio pblico Autnomo Desempregado Inativo Total Fonte: Avritzer (2011). Conferncias Local/regional 25,5 19,1 28,7 2,1 13,8 100 Municipal 19,4 21,3 26,9 5,6 18,5 100 Estadual 28,2 25,6 25,6 0 10,3 100 Nacional 26,3 15,8 26,3 5,3 5,3 100

TABELA 10

Participantes por ocupao e segmento (Em %)


Segmentos Posio na ocupao Empregado com carteira Funcionrio pblico Autnomo Desempregado Trabalhadores 6,1 4,3 2,6 0 Prestadores de servios 6,1 5,2 0,9 0 Usurios 5,2 4,3 3,6 4,3 Governo 7,9 36,5 0 0 No respondeu 0 0,9 0,9 0 Total 25,3 51,2 8 4,3 (Continua)

Conferncias de Polticas Pblicas e Incluso Participativa


(Continuao) Segmentos Posio na ocupao Inativo No respondeu Total Fonte: PRODEP (2009). Trabalhadores 0 0 13 Prestadores de servios 5,2 0 17,4 Usurios 4,3 0 21,7 Governo 0 1,7 46,1 No respondeu 0 0 1,8 Total 9,5 1,7 100

163

Ainda relacionada dimenso da posio na estrutura social, a renda outro fator que tem sido destacado, especialmente dadas as condies de desigualdade que tm caracterizado a sociedade brasileira neste aspecto. O rendimento mdio mensal das pessoas ocupadas, segundo a PNAD, era de R$ 1.088,00 (um mil e oitenta e oito reais), o que equivaleria a cerca de pouco mais de dois salrios mnimos (SMs) para o perodo pesquisado (IBGE, 2010). Tendo esse dado como referncia, verifica-se que a maior parte das pessoas que participou das conferncias, conforme pesquisa da Vox Populi, possua rendimento acima do mdio, sendo 73,5% no nvel local/regional, 62,9% no nvel municipal, 66,6% no nvel estadual e 72,8% no nvel nacional. No entanto, h variaes relevantes no padro de renda quando se observa a escala: aumento significativo da participao nas conferncias de pessoas com renda de at um SM (de 5,3% para 10,5%) e superior a vinte SMs (de 2,2% para 10,6%), decrscimo da participao dos que ganham entre um e dois SMs e quatro e cinco SMs (tabela 11). As conferncias nacionais, portanto, parecem propiciar a incluso dos que se situam na menor faixa de renda (at um SM) na mesma proporo que as conferncias municipais, em um percentual equivalente aos que possuem renda superior a vinte SMs. A pesquisa com os delegados da Ceas-MG aponta que 79,2% dos participantes possuam renda superior a dois SMs, ainda que a maior concentrao esteja na faixa de dois a cinco SMs, especialmente para os segmentos dos trabalhadores e do governo, ficando os usurios com predominncia na faixa de um a dois SMs, conforme mostra a tabela 12.
TABELA 11
Participantes por renda e nvel/etapa de conferncia (Em %)
Faixa de renda At 1 SM 1 a 2 SMs 2 a 5 SMs Conferncias Local/regional 5,3 21,3 39,4 Municipal 10,2 26,9 35,1 Estadual 2,6 30,8 43,5 Nacional 10,5 15,8 36,8 (Continua)

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

(Continuao) Faixa de renda 5 a 10 SMs 10 a 15 SMs 15 a 20 SMs Acima de 20 SMs Total Fonte: Avritzer (2011). Conferncias Local/regional 23,4 6,4 2,1 2,2 100 Municipal 19,5 4,6 0,9 2,8 100 Estadual 10,2 7,7 0 5,2 100 Nacional 20,1 5,3 0 10,6 100

TABELA 12

Participantes por renda e segmento (Em %)


Segmentos Faixa de renda 1 a 2 SMs 2 a 5 SMs 5 a 10 SMs 10 a 15 SMs 15 a 20 SMs Acima de 20 SMs Sem renda No respondeu Total Fonte: PRODEP (2009). Trabalhadores 1,7 6,1 4,3 0,9 0 0 0 0 13 Prestadores de servios 5,2 4,4 2,6 1,7 0,9 1,7 0 0,9 17,4 Usurios 11,3 4,3 1,8 0 0 0 4,3 0 21,7 Governo 2,6 29,6 11,3 2,6 0 0 0 0 46,1 No respondeu 0 1,8 0 0 0 0 0 0 1,8 Total 20,8 46,2 20 5,2 0,9 1,7 4,3 0,9 100

Os dados apresentados por ambas as pesquisas mostram que a posio na estrutura social no tem sido fator determinante para excluso, mas apontam questes relevantes relacionadas incluso. Uma primeira questo a predominncia de pessoas ocupadas, talvez em decorrncia do desenho institucional destes espaos, que condicionam a participao com uma trajetria de participao e/ ou pertencimento a organizaes governamentais e no governamentais. No caso da Ceas-MG, por exemplo, s h desempregados entre os usurios. Tambm a condio de renda mostrou-se significativa, especialmente quando considerada a escala, em que maior renda compe com maior escolaridade um importante diferencial. No caso da Ceas-MG, as desigualdades de renda entre os participantes so bem menores que as encontradas na pesquisa realizada pela Vox Populi, inclusive quando observado o nvel estadual, o que pode indicar que o tipo de poltica pblica, bem como o nvel de governo, pode se constituir em fator importante para propiciar a incluso de pessoas com menor renda.

Conferncias de Polticas Pblicas e Incluso Participativa

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5 CONCLUSES

Este estudo teve como objetivo verificar o potencial das conferncias de polticas pblicas, importantes inovaes da democracia, para promover incluso social e poltica de segmentos da populao tradicionalmente identificados como ausentes de importantes espaos polticos. Os dados disponveis sobre a situao socioeconmica da populao brasileira indicam que tem havido algumas importantes alteraes no quadro de desigualdade, com melhoras concretas para os estratos sociais em maior desvantagem econmica, mas singelas frente ao grande desafio que ainda persiste, que reduzir significativamente a distncia entre os mais ricos e os mais pobres. Buscou-se, assim, verificar se estas desigualdades tambm persistem e se informam a participao nas conferncias. A democracia, por sua vez, tem sido identificada como o regime poltico que pode contribuir para a alterao do quadro de desigualdade, uma vez que ela possibilita que os diferentes interesses presentes na sociedade se organizem em associaes, grupos ou movimentos sociais e estes, por sua vez, pressionem os governos para a soluo desta questo. Tambm possibilita que haja alternncia de governos, o que pode levar grupos polticos com projetos mais igualitrios a implementarem polticas pblicas e medidas socioeconmicas que alterem este quadro. Em um aspecto mais geral, a democracia percebida como o regime de governo que possibilita a participao dos cidados em processos de deciso poltica, o que em um sentido ampliado inclui as conferncias de polticas pblicas. O debate interno teoria democrtica deliberacionista, que trata da igualdade deliberativa, tem apontado dois possveis caminhos para se assegurar a legitimidade das decises tomadas em processos participativos sustentados na deliberao: a incluso do maior nmero de pessoas de forma a abarcar a pluralidade da sociedade ou a incluso de todos os discursos existentes sobre uma determinada temtica. Neste estudo, optou-se por verificar o potencial inclusivo das conferncias tendo como referncia a primeira alternativa, ou seja, verificar se e em que medida elas so espaos que propiciam a incluso de segmentos sociais que tm estado alijados de processos de participao poltica na sociedade brasileira. Fica para uma agenda futura de pesquisa a verificao da incluso dos diferentes discursos, o que demanda um desenho de pesquisa bem especfico. Por ser um estudo exploratrio, as concluses apresentadas no tm a pretenso de ser generalizveis, mas, sim, de servir como apontamentos para instigar futuras pesquisas, que venham a ampliar e/ou a aprofundar aspectos aqui tangidos. A anlise dos dados apresentados aponta alguns indcios importantes. Um primeiro que o nvel de governo importa, ou seja, a escala fator que pode propiciar ou restringir a participao de alguns segmentos populacionais. Isto ficou evidente quando se trata da participao de pessoas idosas, mulheres, pessoas

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negras e pardas, pessoas com ensino mdio e superior/ps-graduao, inativos e pessoas com renda inferior a dois SMs e superior a vinte SMs. Entre as caractersticas demogrficas analisadas, pode-se perceber que h certo equilbrio na participao de homens e mulheres quando se trata de participantes de conferncias em geral, assim como na participao de brancos e negros/pardos, ou seja, ainda que de forma no intencional, pois no h critrios especficos que delimitem algum tipo de discriminao positiva destes segmentos, as conferncias tm includo mulheres e negros, observadas as diferenas quando se trata de escala, apontadas no texto. Os fatores que se mostraram mais relevantes para a reproduo da desigualdade foram escolaridade e renda. Ainda que pessoas com baixa escolaridade estejam participando, o percentual de pessoas com nvel mdio e nvel superior/ ps-graduao est muito acima da mdia da populao nacional, especialmente se observada a escala. Isto tambm se aplica renda, ainda que as conferncias tambm tenham propiciado a participao de pessoas com baixa renda, mas em um percentual inferior ao da populao em geral. O tipo de poltica pblica tambm se mostrou um fator relevante. Os dados sobre sexo dos entrevistados da Ceas-MG confirmam a presena massiva de mulheres nesta rea de poltica pblica (assitncia social), o que possibilita levantar a hiptese da dependncia da trajetria da rea para a prevalncia de homens ou mulheres. Outro aspecto que parece ser importante a regulao da poltica pblica, uma vez que no segmento do governo na Ceas-MG predominam pessoas com nvel superior, exigncia que tem alterado os quadros de funcionrios pblicos nesta rea. Outro fator que aponta para esta especificidade a escolaridade e renda, se considerados os usurios da poltica. Estes fatores sexo, escolaridade e renda relacionados assistncia social so bastante diferentes daqueles encontrados para participantes de conferncias em geral e reforam a importncia da rea de poltica pblica para alguns dos resultados. Por fim, cabe lembrar que as conferncias de polticas pblicas so compostas por delegados, escolhidos entre os pares, que os representaro e aos seus interesses e demandas. Vale refletir sobre os motivos que levam os participantes das conferncias a escolher como seus representantes (os delegados) pessoas com maior escolaridade e renda. Entre as hipteses, poderiam ser apontados o tipo de deliberao ou a complexidade do debate destes espaos, que estariam estimulando a tecnificao ou burocratizao das conferncias. De toda forma, cumpre perguntar quais os possveis arranjos institucionais que contribuiriam para a maior incluso daqueles com menor escolaridade e renda. Estas e outras muitas questes devem instigar novos estudos sobre este importante espao de participao democrtica.

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Captulo 7

REPRESENTAO POLTICA E CONFERNCIAS: ESTABELECENDO UMA AGENDA DE PESQUISA


Debora Rezende de Almeida

1 INTRODUO

As conferncias de polticas pblicas tornaram-se importantes instrumentos de ampliao da participao social no Brasil, nos trs nveis da Federao. A vitalidade da participao no nvel nacional uma das novidades do processo conferencista. Os experimentos participativos no pas, geralmente de tamanho restrito e limitados esfera local, refletiam, at ento, o diagnstico da teoria poltica sobre os limites que a escala1 impe incluso dos cidados nas decises governamentais. Conforme argumenta Robert Dahl (2001, p. 125), quanto mais cidados uma unidade democrtica contm, menos esses cidados podem participar diretamente das decises do governo e mais eles tm de delegar a outros essa autoridade. As conferncias, deste modo, so uma maneira inovadora de efetivar a participao nacional em sociedades complexas e plurais. A presena de etapas preparatrias e de um processo escalonado municipal, regional e estadual so algumas das caractersticas que viabilizam a participao nacional. A partir de distintos momentos de deliberao, que se articulam de um nvel a outro, diferentes temas so tratados e atores envolvidos. Tal dinmica possibilita a construo coletiva de diretrizes nacionais para uma determinada poltica pblica, a partir da interao de atores sociais e governamentais, com distintas experincias participativas, temticas e de gesto. Dados do governo federal estimam que mais de 5 milhes de pessoas tenham participado nas diferentes etapas (Brasil, 2010). No obstante o xito da participao cidad, este trabalho defende que o dilema da escala resolvido parcialmente. Quanto maior o nvel de realizao da conferncia, menos o cidado participa diretamente e mais a autoridade delegada a representantes. A diferena em relao ao pressuposto dahlsiano da primazia da representao em contextos de larga escala que a representao nas conferncias no exercida apenas por atores governamentais, devidamente autorizados pelo voto de todos. A sociedade civil tambm atua como representante, o que aponta
1. Considerando a extenso territorial, o nmero de pessoas envolvidas, o tempo para se tomar decises e a complexidade das questes nas sociedades modernas.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

para dois problemas centrais que precisam ser enfrentados na compreenso das conferncias: i) como se d a incluso destes atores; e ii) quais so as possibilidades de controle democrtico. O presente captulo se ocupa destas questes, visto que a qualidade da representao impacta na efetividade das conferncias. Lembrando que, entre as apostas dos autores deste livro, as conferncias so vistas como espaos de expresso da pluralidade de demandas sociais e de democratizao das relaes entre Estado e sociedade. Embora no seja objeto deste texto avaliar a efetividade das conferncias na proposio de polticas pblicas, plausvel afirmar que a definio de quem e como se representa central para a democratizao deste experimento. O olhar para esta experincia especfica de representao da sociedade civil no Brasil insere-se num debate mais amplo na academia, que aponta para as dinmicas de representao geradas pela participao. Apesar das aproximaes com estes estudos, este estudo considera que as instituies participativas (IPs) no pas demandam uma interpretao diferenciada da legitimidade da representao. O estabelecimento de uma agenda de pesquisa da relao entre representao e conferncias precisa considerar suas diferenas em relao s esferas informais de mobilizao e presso sociais geralmente foco da literatura internacional. Entre elas esto a presena de um processo de autorizao de seus representantes, que, apesar de limitado, distinto da simples apresentao voluntria de atores para participar do poder deliberativo, o qual envolve discusso e deciso; e de um sistema formal de incluso de arenas e atores, que pode contribuir para a articulao com o representado. O captulo divide-se em trs sees, alm desta introduo. Na segunda seo, apresenta o debate terico contemporneo sobre representao poltica e os elementos centrais que justificam uma mudana de rota em relao exclusividade da representao eleitoral e da esfera do Estado como local de tomada de decises. Na terceira, reflete sobre as conferncias nacionais (CNs), ressaltando os desafios para incluso da pluralidade a partir de suas especificidades no campo da produo e proposio de polticas pblicas. Para responder primeira questo sobre a forma de incluso dos atores, prope quatro indicadores de anlise, que visam captar a capacidade de as conferncias inclurem a pluralidade social. Como se ver na discusso terica, a tenso entre representao e representatividade grau em que decises refletem os interesses da sociedade um dos dilemas contemporneos que esto no horizonte dos processos participativos. Em relao segunda questo, o controle democrtico do representante, o artigo prope avaliar o relacionamento e a articulao deliberativa entre atores e diferentes esferas, tomando como referncia a discusso atual da teoria de sistemas deliberativos (Mansbridge et al., 2012). A organizao federativa e sistmica das polticas pblicas no pas, com diferentes graus de organizao entre as reas de polticas, uma caracterstica que no pode ser desprezada na avaliao da interao que

Representao Poltica e Conferncias

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ocorre entre IPs, Estado e sociedade. Na seo conclusiva, o trabalho defende que a tentativa de avaliar a legitimidade das conferncias est fadada a um debate estril se concentrada na presena ou ausncia de autorizao, o que no implica em desateno aos processos de incluso e controle democrtico. Entender as especificidades e diferentes funes das conferncias um passo inicial para a criao de uma agenda pblica de aperfeioamento da representao, entendida em sua dinmica processual e contingente. A proposta metodolgica deste texto tanto normativa sugerir dimenses para compreenso da legitimidade democrtica das conferncias, a partir de sua capacidade de expressar a pluralidade social quanto emprica apontar preliminarmente como estes processos esto se desenvolvendo. Para isto, utiliza dados secundrios de pesquisas de uma variedade de autores e centros de investigao.
2 O DEBATE CONTEMPORNEO SOBRE REPRESENTAO: DO ESTADO PARA A SOCIEDADE CIVIL

A constatao de que atores da sociedade civil esto de fato vocalizando interesses sociais, principalmente nos espaos de participao institucionalizada, como os conselhos, conferncias e oramentos participativos no Brasil, tem demandado uma interpretao diferenciada sobre a legitimidade democrtica destes atores (Lavalle, Houtzager e Castello, 2006; Avritzer, 2007; Abers e Keck, 2008a; 2008b; Almeida, 2011). Ao apontar para novas formas de representao, que se desenvolvem em diferentes nveis e domnios da poltica no eleitoral, os estudos desafiam a compreenso tradicional da representao poltica que a associa com os princpios de autorizao, igualdade matemtica (um homem, um voto) e monoplio territorial (Avritzer, 2007). Desta maneira, a aplicao do conceito de representao a contextos especficos demonstra que seus princpios definidores esto aqum das prticas sobre as quais discorrem. A presena do consentimento como fonte da legitimidade do poder poltico tema central no debate moderno sobre representao poltica, desde Hobbes, o qual a define como o ato de agir no lugar do outro como agente autorizado. Com o advento do sufrgio universal, a base do consentimento e da delegao dos representantes foi ampliada, promovendo o encontro entre representao e democracia. As eleies permitem aos cidados se sentirem representados por dois motivos. Primeiro, porque operacionalizam a participao dos cidados e a expresso de suas preferncias ao considerar de forma matematicamente igual o voto de cada indivduo. Segundo, a eleio tambm o momento de realizao da accountability, pois possibilita o veredito dos cidados em relao s posies assumidas ou propostas pelos representantes para a formao da agenda pblica.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Apesar do avano democrtico do sufrgio, alguns acontecimentos do incio do sculo XX, como a crescente industrializao, burocratizao e demandas por maior participao das massas, deram lugar a uma leitura realista do processo poltico. A dificuldade de conciliar a representao com a representatividade levou alguns tericos a advogarem um realismo estreito, transformando a poltica em espao de competio entre elites. Conforme destaca Miguel (2003, p. 135), o principal rebaixamento que o liberalismo provocou no ideal democrtico foi o descarte da autonomia como algo utpico, inalcanvel, quando no, potencialmente perigoso (uma vez que pode conduzir tirania da maioria). A democracia reduziu-se ao usufruto das liberdades na esfera privada, e circulao das elites na esfera poltica. Na atualidade, a constatao de que a institucionalizao da representao no garante a representatividade correspondncia com a vontade ou interesse dos representados vem levando alguns autores a destacar os limites da representao eleitoral para incluso da pluralidade (Lavalle et al., 2006, p. 54). A soluo para a representatividade visa superar a concepo monista de legitimidade, com foco na autorizao de todos, reavivando a pluralidade das formas de representar e ser representado, exercidas fora da dimenso eleitoral. Os exemplos de representao no eleitoral so variados, englobando espaos formais e informais, de dimenso local, nacional e global, bem como atores distintos: especialistas, movimentos e organizaes sociais, grupos de interesses, ativistas, organizaes no governamentais, mdia, grupos identitrios etc. bom lembrar que este no um debate completamente novo. A literatura participacionista e deliberacionista avanou nas ltimas dcadas a respeito do papel da sociedade civil na produo de decises mais plurais e democrticas. Todavia, o foco na participao de todos ou em uma esfera pblica aberta e inclusiva desviou o olhar das desigualdades participativas, no que se refere incluso dos distintos indivduos no processo participativo e deliberativo. Embora a teoria deliberativa tenha se distanciado da defesa da participao em termos numricos e apostado na qualidade discursiva e na formao autnoma das preferncias, ela no explica porque aqueles que no participam de um processo deliberativo deveriam consider-lo legtimo (Parkinson, 2003). Ou seja, o princpio D do discurso2 segundo o qual so vlidas as normas de ao s quais todos os possveis atingidos poderiam dar o seu assentimento, na qualidade de participantes
2. De acordo com Habermas (2003, p. 143), o princpio D do discurso explica o ponto de vista sob o qual possvel fundamentar imparcialmente uma norma de ao, haja vista que est fundado em condies simtricas de reconhecimento de formas de vida estruturadas comunicativamente. Logo, o resultado de um processo deliberativo entre atores da sociedade civil seria legtimo por incluir todos os afetados na produo das normas. A validade da democracia est relacionada ao processo de argumentao entre indivduos que se reconhecem como iguais na utilizao da linguagem. O bem comum emerge do assentimento da pluralidade de atores participantes. O problema , quando se olha para os espaos de expresso da sociedade civil, nem todas as pessoas afetadas pelas decises esto envolvidas na sua produo e deliberao, colocando desafios s concepes clssicas da democracia deliberativa sobre a legitimidade das discusses na esfera pblica.

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de discursos racionais no se realiza no mundo real da deliberao (Habermas, 2003, p. 142). Deste modo, pessoas so atingidas de alguma maneira pelas decises ou discursos proferidos sem autorizao e controle institucionalizado. A literatura que repensa a representao poltica luz desse novo contexto aponta para alguns elementos que poderiam conferir legitimidade a essas experincias, os quais implicam na reviso de dois princpios norteadores da representao poltica moderna: a igualdade matemtica e o princpio autorizativo. Correntes multiculturalistas e/ou tericos da poltica da diferena expressam os desafios contemporneos concepo de igualdade como igual direito de consentir sobre o poder, principalmente, em relao ao problema da justia distributiva e da capacidade da representao liberal absorver a diversidade de conflitos existentes (Kymlicka, 1995; Phillips, 1995). Diante dos limites da igualdade matemtica do voto ou da igualdade de direitos de cidadania liberais, os argumentos sustentam a necessidade de incluir grupos sistematicamente ausentes das esferas polticas e representativas, a partir da diversidade dos grupos sociais, e de adotar polticas de reconhecimento de diferenas culturais e de redistribuio de bens materiais (Fraser, 2003; Honneth, 2003; Young, 2000; Phillips, 1995). O debate sobre polticas de reconhecimento e redistribuio amplo e multifacetado na academia. Neste trabalho, merece destaque a denncia da fragilidade da igualdade eleitoral para incluso dos indivduos e a necessidade dos mecanismos representativos atentarem para a importncia da presena fsica dos grupos excludos nos locais de deciso e da identidade como um elemento para construo da representatividade. Para Anne Phillips (1995), trata-se de mudar a percepo arraigada de que a chave da boa representao poltica est no programa e nas ideias compartilhadas entre representantes e representados, sem qualquer referncia identidade dos representantes. Ao abrir espao para o papel das identidades dos representantes, a teoria feminista traz a importncia da complementaridade entre representao descritiva e eleitoral. Nesta direo, Young (2000) apresenta, ao lado da representao de interesses, a noo de representao de opinies e perspectivas sociais. As perspectivas sociais so definidas como o ponto de vista que membros de um grupo tm sobre processos sociais por causa de sua posio neles (Young, 2000, p. 137, traduo nossa). Esta noo permite a defesa da representao descritiva, pois atrela a representatividade existncia de determinadas caractersticas e experincias compartilhadas e no defesa de um interesse especfico. A noo de perspectivas deu vazo tambm defesa da representao da sociedade civil ao tirar o foco da representao como sinnimo de falar em nome de interesses de outros, como agente autorizado. Como observa Young (2006, p. 167), representar um interesse ou uma opinio geralmente envolve promover certos desdobramentos especficos no

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processo de tomada de deciso, ao passo que representar uma perspectiva geralmente significa promover certos pontos de partida para a discusso. Outros argumentos a favor de formas diferenciadas de incluso e representao apontam para a legitimidade de associaes que defendem ideias e discursos a partir da identificao com a situao vivida por outros indivduos (Dryzek e Niemeyer, 2008). O que as organizaes da sociedade civil, movimentos sociais e indivduos esto representando um discurso sobre direitos ou temas e no um conjunto especfico de pessoas. Na medida em que uma ampla gama de discursos se faz representada, os sujeitos se veriam contemplados, inclusive, em seus dilemas e tenses, tirando o peso da legitimidade deliberativa, que pressupe que todos devem estar envolvidos (Mendona, 2010). Na mesma direo a favor da pluralidade de demandas a serem representadas, Saward (2008) defende que preciso focar mais na dinmica que nas formas de representao, destacando a contingncia e contestabilidade de todas as suas formas. A representao pode ser conceituada em termos de reivindicaes ou demandas representativas por uma variedade de atores polticos, em vez de, como normalmente o caso, v-la como o resultado alcanado, ou potencialmente alcanvel a partir das eleies. Por fim, possvel citar a ideia de representao por afinidade, defendida por Avritzer (2007) para o caso das instituies participativas (IPs) no Brasil. A legitimidade destes representantes da sociedade civil atribuda afinidade e relao com o tema, que os atores adquirem ao longo do seu histrico de participao e envolvimento com a poltica. Neste caso, o objetivo no a representao de pessoas, mas de temas e experincias. Todas essas alternativas legitimidade da representao da sociedade civil apresentam crticas ao modelo representativo consolidado nos ltimos dois sculos, que aposta na expresso da pluralidade no momento eleitoral ou na livre manifestao e organizao de grupos de interesse, com foco no modelo econmico e autointeressado do cidado. A necessidade de direcionar a ateno pluralidade no expressa por estas vias de representao est baseada seja numa concepo da poltica como espao de construo e transformao das preferncias, seja na constatao das desigualdades culturais e materiais que impedem a manifestao autnoma dos indivduos. Este debate sobre os problemas da incluso poltica frutfero e controverso. Como j se destacou, o que est em jogo so ideias consolidadas sobre a igualdade poltica e sobre a legitimidade do poder, baseadas na autorizao dos governados. Alm disso, ao mesmo tempo que essas experincias tentam avanar em relao considerao igual da diversidade, elas colocam problemas para a incluso poltica, na medida em que o acesso aos mecanismos de influncia da sociedade civil tambm desigual no so todos que participam e aqueles que o fazem no esto sujeitos ao controle institucionalizado do representado (Miguel, 2011).

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Em relao forma como so includas, as IPs, diferentemente dos espaos informais de representao da sociedade civil, no operam por autoautorizao. Estes mecanismos de representao de atores coletivos, como conselhos de polticas, conferncias, comits de bacia hidrogrfica e comisses de fiscalizao/ execuo dos oramentos participativos (OP) no Brasil, apresentam uma forma especfica de autorizao e seleo, semelhante s eleies. Nestes casos, h uma legitimao derivada, visto que tanto o Estado quanto a sociedade reconhecem estes atores como interlocutores vlidos. Em relao sociedade, h um grupo no qual est a origem da representao exercida por esses representantes, mas este grupo pode incluir ou no todas as associaes ligadas ao tema ou mesmo no estar organizado em associaes. Estudos vm apontando a relevncia de se avaliar em que medida existem formas transparentes de escolha dos representantes, de maneira a envolver um conjunto amplo da populao e a diversidade de perspectivas e de associaes diretamente relacionadas ao tema ou poltica pblica (Almeida, 2011; Lchmann, 2008). Sendo assim, a representatividade est diretamente relacionada forma como os espaos so constitudos. No que diz respeito ao controle democrtico, o fato de a populao no arbitrar sobre a seleo do representante no significa que ela no possa julgar as atividades realizadas pela sociedade civil. O controle dos controladores ou dupla face da accountability (Lavalle e Vera, 2010)3 no institucionalizado e no possui capacidade de sano como o caso do voto e dos mecanismos de checksand balances entre os trs poderes , mas se desenvolve por meio da justificao pblica e de uma prestao de contas relacional que se desloca no tempo e no espao. Duas caractersticas so centrais para compreender o que se entende por prestao de contas relacional. Em primeiro lugar, preciso levar em considerao a porosidade das instituies participativas ao controle e julgamento pblico, tendo em vista a maior aproximao entre representantes e representados, identidade e sentimento de pertencimento a um grupo ou associao e afinidade com a temtica a ser deliberada (Avritzer, 2007). O controle pblico pode ser exercido, por exemplo, por meio dos meios de divulgao das aes das instituies participativas (internet, jornal, rdio e televiso), e de canais permanentes de interao e interlocuo dos representantes com membros de suas organizaes discutindo a pauta em conjunto, prestando contas de suas atividades e atuando em estreita conexo com o pblico-alvo da entidade. Em segundo lugar, mais que dupla face, a accountability um processo relacional que se desenvolve em diferentes nveis. Esta uma dimenso que vem sendo desenvolvida por tericos deliberativos baseados na ideia de sistemas, os
3. Concebida inicialmente como controle social do Estado e suas aes, a sociedade civil agora precisa prestar contas ao pblico ao qual representa e que ser beneficirio de polticas por ela defendida e deliberada.

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quais sugerem avaliar a legitimidade da deliberao que ocorre nos diferentes minipblicos a partir de sua conjugao com outros espaos informais e formais. De acordo com Mansbridge et al. (2012), nenhum frum, mesmo que idealmente constitudo, tem capacidade deliberativa suficiente para legitimar a maioria das decises e polticas adotadas nas democracias. Desta constatao surge a proposta da abordagem sistmica: ns sugerimos que necessrio ir alm do estudo de instituies e processos individuais para examinar sua interao no sistema como um todo (op. cit., p. 2). Esta orientao implica um deslocamento de uma perspectiva individual e microanaltica, com foco nos espaos e atores considerados isoladamente, para uma dimenso interativa e macroanaltica da deliberao ao longo do tempo. Entre as vantagens desta abordagem esto a possibilidade de pensar a democracia e a deliberao em larga escala; o estabelecimento de uma diviso de trabalho, sem a exigncia de que todos os espaos possuam todas as qualidades da boa deliberao; e a introduo de questes contextuais mais amplas e sistmicas, que tm impacto na efetividade da deliberao e nos espaos individuais (Parkinson, 2003; Hendriks, 2006; Mansbridge et al., 2012). Conforme destacado por Mendona (2011, p. 214), preciso desterritorializar a deliberao, de modo a pens-la como um processo diferido no tempo e espraiado no espao, no se conformando em dilogos especficos. Esta noo permite a compreenso da representao no como uma ao singular de cada indivduo ou instituio, mas como um sistema complexo e plural no qual emergem vrias atividades e esferas de deliberao. Esta proposta macroanaltica da representao e da deliberao vem demonstrando ser muito promissora para a anlise das instituies participativas no Brasil. As diferentes IPs tm se organizado a partir de um intrincado sistema de arenas que evidencia a interdependncia de espaos e atores que deliberam acerca de uma dada poltica pblica, com possibilidades diferenciadas de ao, de interao, de soluo de conflitos e proposio de solues para problemas pblicos (Almeida e Cunha, 2012). A sade, por exemplo, uma rea que se organiza formalmente a partir de um sistema com a previso de diferentes fruns deliberativos: os conselhos de sade nos trs nveis de governo, as comisses intersetoriais e comisses permanentes de integrao de servios, a conferncia de sade, o conselho nacional de secretrios municipais de sade. Mesmo nas reas de polticas que no esto claramente organizadas a partir de um sistema de deliberao, possvel mapear os principais atores e espaos a fim de perceber em que medida se articulam e se complementam ou produzem deslocamentos quando a deliberao em um local impacta negativamente o sistema (Mansbridge et al., 2012). Avaliar a capacidade das IPs se articularem com os distintos atores e arenas deliberativas uma agenda de pesquisa importante para perceber sua capacidade no s de prestar contas ou oferecer razes ao pblico, mas tambm de formular polticas mais representativas dos interesses dos cidados. Por fim, esta abordagem

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sistmica revela uma preocupao com a interao entre esferas deliberativas e o pblico em geral. Para que possam passar pelo crivo da opinio pblica, importante pensar estratgias para a publicizao destas instituies e maior impacto da populao na formulao das polticas pblicas.
3 CONFERNCIAS NACIONAIS: CONTRIBUIES AO DEBATE TERICO

As inovaes institucionais da recente democracia brasileira figuram como um rico laboratrio para o debate internacional sobre a pluralizao da representao, ao mesmo tempo, demandam uma leitura diferenciada sobre sua legitimidade democrtica. Deste modo, embora faam parte de um movimento global de protagonismo dos atores sociais na denncia dos limites da democracia representativa e na proposio de alternativas para a poltica democrtica, a compreenso dos arranjos participativos no pas requer ateno s especificidades da relao entre Estado e sociedade. A primeira delas refere-se ao contexto de redemocratizao em que emergem. A participao da sociedade civil na formulao de polticas pblicas e como princpio de organizao da Repblica brasileira consubstanciou-se com a Constituio de 1988, aps um longo histrico de excluso da grande maioria da populao do processo de legitimao dos governos e de influncia nas suas decises. A segunda especificidade diz respeito ao amplo repertrio de participao dos cidados, desde as mais diretas at as mais indiretas, formais e informais. As prticas participativas e representativas incluem experincias menos conhecidas, como as conferncias de polticas pblicas, passando pela reestruturao e ampliao daquelas preexistentes, como as audincias pblicas, os conselhos e os comits de bacia hidrogrfica, sem prescindir da valorizao de prticas menos afamadas, como as ouvidorias e as mesas de negociao e de dilogo, e da criao de espaos completamente distintos, como os oramentos participativos. Estas experincias foram denominadas por Avritzer (2009, p. 8) de instituies participativas:
So instituies que operam simultaneamente por meio dos princpios de participao e representao; transformam caractersticas voluntrias da sociedade civil em formas de permanente organizao poltica; interagem com partidos polticos e atores estatais e para as quais o desenho institucional tem grande relevncia na sua efetividade.

Entre as IPs destacadas aqui, o trabalho se dedica a analisar as mudanas na forma de pensar a legitimidade da representao, a partir das conferncias de polticas pblicas. Apesar de existirem no cenrio brasileiro desde antes da redemocratizao a primeira Conferncia Nacional de Sade foi organizada pelo governo Vargas ainda nos anos 1940 , nos ltimos anos, especialmente no governo Lula, a natureza, a composio e a extenso das conferncias mudaram completamente de papel no quadro geral de produo das polticas pblicas. De 2003 a 2010, foram realizadas 74 conferncias nacionais, as quais representam 71,3% das experincias realizadas a partir da redemocratizao (87 no total). Os temas de abrangncia das

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conferncias so variados, englobam questes relacionadas aos seguintes assuntos: sade, minorias e direitos humanos, Estado, economia e desenvolvimento, educao, cultura, assistncia social e esporte. Envolvem um nmero expressivo de participantes nas diferentes etapas. As conferncias nacionais se institucionalizaram como parte do processo de formulao de polticas pblicas do Poder Executivo e, por conseguinte, acabam impactando o processo legislativo na produo de leis, seja pelo seu aspecto informativo, seja pela legitimao via participao, seja pelos insumos deliberativos prprios de sua atividade representativa (Pogrebinschi e Santos, 2010, p. 10). Mais que instituies participativas, nos termos definidos por Avritzer (2009), as conferncias so instituies representativas no sentido de gerarem dinmicas de representao da sociedade civil e de comporem de forma mais complexa a estrutura de representao poltica no mbito do Estado e de seus poderes, abrindo novos espaos de influncia da sociedade civil para alm das formas mediadas por meio do voto e dos partidos polticos. Alm da dimenso institucionalizada, no eventual e representativa das conferncias, alguns autores concordam com algumas caractersticas que definem estes processos, a saber: convocao e organizao pelo Poder Executivo; envolvimento de atores da sociedade civil e do Estado; aspecto deliberativo e propositivo da formulao; monitoramento das polticas pblicas; e presena de etapas preparatrias e de um processo escalonado municipal, regional, estadual e nacional (Moroni, 2006; Teixeira, Souza e Lima, 2011; Pogrebinschi e Santos, 2010).4 Essa inovao tem despertado a ateno de estudiosos da participao. Diferentemente dos conselhos de polticas, que contam com uma literatura ampla e especializada sobre os efeitos democratizantes destes espaos, os dados sobre conferncias ainda so incipientes. Algumas iniciativas mais conhecidas so as de Silva (2009) e Moroni (2006), sobre a efetividade das conferncias, no que tange capacidade da burocracia estatal dar procedimento aos resultados da participao social. Alm disso, importante citar os estudos de Pogrebinschi e Santos (2010), que tratam do impacto das conferncias no processo legislativo; do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e do Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), sobre a interface entre conselhos e conferncias, apresentando um mapeamento geral sobre estes processos, em termos de nmero de participantes, regras de incluso e objetivos das conferncias;5 e do Projeto Democracia Participativa (PRODEP), que apresenta o perfil dos participantes e a percepo do processo deliberativo. Alguns destes esforos fazem parte do presente livro.
4. Uma das diferenas da denominao de Pogrebinschi e Santos (2010) em relao definio de Teixeira, Souza e Lima (2011) que aqueles no excluram de sua classificao as conferncias que foram convocadas pelo Poder Legislativo 8a e 10a Conferncia de Direitos Humanos. 5. Alguns resultados destas pesquisas foram apresentados na oficina Conferncias Nacionais: evoluo, caractersticas e efetividade, a qual foi uma iniciativa decorrente da parceria entre a Diretoria de Estudos sobre Estado, Instituies e Democracia (Diest) do Ipea e o Projeto Democracia Participativa da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). A oficina foi realizada nos dias 25 e 26 de agosto de 2011, no Ipea, em Braslia (DF).

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A crescente ateno s conferncias desperta o interesse em avaliar a legitimidade do processo representativo, uma vez que atores esto falando em nome de pblicos e tomando decises que afetam as pessoas beneficiadas pelas polticas pblicas. Neste texto, parte-se do pressuposto que as conferncias e o conjunto de IPs em funcionamento na democracia brasileira transformam a representao poltica, pelo menos em trs aspectos. Em primeiro lugar, so nestes espaos que h uma alterao significativa na concepo de representao, pois o foco no est no nmero de vezes que o cidado participa, mas na maneira como participa e em nome de que e de quem participa (Pinto, 2004). A forma de incluso social diferente do modelo autoritrio e corporativo, no qual a sociedade em geral participava apenas por meio de canais abertos e sob regulao do Estado ou dentro de um escopo delimitado de interesses. O Estado continuou como indutor da participao em alguns canais, como oramentos participativos, conselhos e conferncias, mas a sociedade tem um papel relevante na formatao destes espaos ao transferir prticas sociais e culturais para o nvel institucional e pluralizar as reas e temticas sob sua influncia (Avritzer, 2009). Em segundo lugar, e como decorrncia do primeiro aspecto, as IPs tentam escapar da lgica competitiva pluralista ou da dinmica da representao estatal liberal, propondo uma experincia com a pluralidade que leve em conta outras formas de manifestao da sociedade que no apenas por meio da poltica agregativa do voto ou da lgica competitiva de interesses de grupos. Em terceiro lugar, colocam, de forma indita, Estado e sociedade partilhando o poder decisrio em reas que historicamente estiveram sob a tutela do Estado. Deste modo, impem teoria poltica uma reviso dos critrios de legitimidade pensados para o corpo doutrinrio da democracia representativa, bem como um resgate da associao entre representao e exerccio contnuo da soberania popular. importante destacar que o termo instituio participativa utilizado apenas como categoria analtica e no a partir da dimenso normativa da participao, haja vista que o que se pretende avaliar justamente seu papel representativo. Para analisar a presena da pluralidade como princpio de legitimidade da representao nas conferncias, o texto considera, em primeiro lugar, o processo de incluso dos atores sociais. Em segundo lugar, olha para o relacionamento entre representantes e representados. Face ao conhecimento ainda pequeno da dinmica das conferncias, em sua multiplicidade de temas e atores, pretende-se levantar questes que possam orientar os estudos sobre a representatividade destas experincias, mostrando que possvel uma forma ampliada de representao poltica que no se restrinja aos mecanismos de autorizao de todos e concepo de igualdade liberal. Tal pesquisa tem por base dados secundrios produzidos por diferentes autores e institutos de pesquisa. Utiliza principalmente informaes apresentadas por Teixeira, Souza e Lima (2011), devido a sua variedade de informaes sobre

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as normas que regulamentam a representao em distintas conferncias, e dados de uma pesquisa do PRODEP em parceria com a Vox Populi, realizada com 2.200 pessoas, em 24 estados e no Distrito Federal, em junho de 2011. Apenas os estados do Amap e de Roraima no constam na amostra, a qual apresentou caractersticas muito prximas da populao relacionadas raa ou cor, gnero, escolaridade e renda, conforme dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD de 2009 (IBGE, 2010). Entre os entrevistados, 143 pessoas (6,5%) declararam ter participado de alguma conferncia de poltica pblica. Ser tambm destacada a avaliao de Silva (2009) sobre a efetividade das conferncias na produo de polticas pblicas. Alm da referncia a estas pesquisas, a autora deste trabalho realizou uma anlise qualitativa em 28 regimentos internos e/ou regulamentos de conferncias nacionais. A seleo priorizou as ltimas edies de conferncias realizadas em cada rea temtica, at o ano de 2010.6 Portanto, em alguns momentos o N (nmero de conferncias analisadas) ser diferente, dependendo da pesquisa mencionada.
3.1 Como incluem a pluralidade?

Em trabalho anterior (Almeida, 2011), sobre a representao em conselhos de polticas e comits de bacia hidrogrfica, sugeriu-se analisar a incluso dos diferentes grupos e indivduos nas instituies participativas a partir de quatro dimenses: i) quais so os segmentos e categorias que tm assento; ii) quais so as regras que habilitam quem tem direito a participar; iii) quem so estes atores em termos de caractersticas socioeconmicas; e iv) como so selecionados. Estas questes permitem avaliar tanto a dimenso normativa, a saber, as regras que informam o processo de incluso e autorizao dos atores, bem como a emprica, ao direcionarem para como se d a participao e a representao. Deste modo, possvel perceber em que medida as conferncias caminham para a considerao igualitria dos distintos interesses, valores, opinies e perspectivas presentes na sociedade, complementando a igualdade matemtica proveniente do voto.

6. Aquicultura e Pesca (2009); Assistncia Social (2009); Cidades (2003); Comunicao (2009); Cultura (2010); Defesa Civil e Assistncia Humanitria (2010); Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (2008); Direitos da Pessoa com Deficincia (2008); Direitos da Pessoa Idosa (2009); Direitos Humanos (2008); Economia Solidria (2010); Educao (2010); Educao Bsica (2008); Educao Escolar Indgena (2009); Educao Profissional Tecnolgica (2006); Esporte (2010); Gesto do Trabalho e da Educao na sade (2006); Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais (2008); Juventude (2008); Medicamentos e Assistncia Farmacutica (2003); Meio Ambiente (2008); Polticas Pblicas para Mulheres (2007); Sade (2008); Sade Ambiental (2009); Sade Indgena (2001); Sade Mental (2010); Segurana Alimentar e Nutricional (2007); e Segurana Pblica (2009). Apenas nos casos da Conferncia das Cidades e da Conferncia da Sade Indgena, no foi possvel obter os documentos das ltimas edies. Tambm ficaram de fora as Conferncias de Cincia e Tecnologia e Inovao, Comunidades Brasileiras no Exterior, Direitos da Criana e Adolescente, Promoo da Igualdade Racial, Povos Indgenas, Sade Bucal e Sade do Trabalhador, das quais no se conseguiu acesso aos documentos por meio de pesquisa na internet.

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3.1.1 Quem so os atores e segmentos que participam?

A primeira observao sobre o processo de incluso nas conferncias que se deve estabelecer o tipo de participao que se tem em mente a fim de avaliar a adequao dos espaos deliberativos aos seus objetivos e funes. Fung (2004) explora as variaes institucionais de minipblicos,7 destacando a necessidade de se prestar ateno nos objetivos dos fruns, nos mecanismos de seleo, no tema da participao, em como ocorre a participao, quando, por que, na existncia ou no de empoderamento influncia nas decises polticas e no monitoramento das decises e acompanhamento dos resultados. Tendo em vista as caractersticas das conferncias como instncias de proposio e deliberao de polticas pblicas nos diferentes nveis da Federao, sem a autorizao de todos os indivduos, a questo que se coloca que tipo de participante poderia trazer mais contribuies: atores j envolvidos na discusso de certo tema (por exemplo, entidades e organizaes, movimentos sociais, grupos de interesse, comunidades epistmicas etc.) ou os chamados cidados comuns, sem muito envolvimento com a temtica. importante lembrar que, apesar do xito da participao nacional, a soluo representativa para o problema da escala e complexidade das decises continua a ser uma questo imperativa nas sociedades contemporneas. Deste modo, preciso avaliar em que medida os cidados comuns so includos ou no nas conferncias e qual o espao que a representao assume em seus distintos momentos. Diferentemente dos conselhos, que geralmente envolvem apenas instituies e organizaes da sociedade civil, nas conferncias, as etapas concatenadas permitem algum envolvimento da populao. De acordo com dados de 52 CNs analisados por Teixeira, Souza e Lima (2011, p. 15), 73% das conferncias realizadas de 2003 a 2010 apresentaram etapas no nvel estadual e municipal.8 As que no ocorrem nos municpios e estados tiveram uma etapa regional. Ainda na dimenso geogrfica, outra modalidade de etapa preparatria existente foi a conferncia intermunicipal, que facilitou a mobilizao e a discusso de base territorial. importante lembrar tambm que, pelo menos em municpios de mdio e grande porte, nas reas mais consolidadas de polticas sociais, como sade, assistncia social e direitos da criana e do adolescente, comum a realizao de reunies preparatrias para as conferncias nos bairros, distritos e/ou regies da cidade. Estas assembleias envolvem os moradores das localidades, os quais discutem as demandas e proposies de uma agenda para a rea, tendo em vista os eixos norteadores das conferncias definidos em regimentos ou regulamentos nacionais. So, nestas localidades, eleitos os delegados que sero
7. Minipblicos, para o autor, seriam espaos que renem cidados em deliberaes pblicas organizadas de maneira autoconsciente, conectando atores da sociedade civil e do Estado. 8. importante lembrar que a ausncia de etapas municipais ou estaduais no impede a realizao da conferncia nacional.

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representantes na etapa municipal. Esta, sem dvida, no uma prtica possvel para as distintas temticas que vm sendo alvo de conferncias, tampouco um modelo adotado em todos os municpios brasileiros, dada sua heterogeneidade em termos demogrficos, econmicos, polticos e sociais. A partir do nvel municipal, cresce o papel de representantes que tero responsabilidade de discutir as propostas e elaborar relatrios que sero encaminhados etapa seguinte. A distribuio de vagas de delegados da sociedade civil especfica em cada espao, a depender dos segmentos reconhecidos naquela rea temtica. Nestes casos, a representao de entidades e organizaes da sociedade civil que possuem afinidade com a temtica so reconhecidas como interlocutoras vlidas da populao em geral. Cinco so as categorias presentes de maneira geral nas conferncias: usurios, trabalhadores, movimentos sociais, empresrios e sindicatos. Alm destes, esto mencionados prestadores de servio ou concessionrios de servios pblicos, organizaes no governamentais, entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa. A depender da forma como est organizada a sociedade naquela rea temtica, varia a quantidade de vagas destinadas a cada segmento. Pesquisas qualitativas sobre o perfil dos segmentos das conferncias nacionais revelam que, apesar de serem espaos de interao entre Estado e sociedade, estes mecanismos tm propiciado uma participao numericamente maior dos ltimos. De acordo com anlise de Silva (2009, p. 29) para 34 conferncias nacionais,9 realizadas no perodo de 2003 a 2006, 55,1% dos participantes eram da sociedade civil, 36,6% da esfera governamental e 8,3% eram observadores, representantes do Legislativo ou de rgos internacionais. A anlise dos regimentos internos de 52 conferncias nacionais realizada por Teixeira, Souza e Lima (2011) confirma a predominncia dos atores da sociedade civil (68% das vagas) em relao aos governamentais (32%). Os dados numricos sobre a representao dos segmentos sociais nas conferncias indicam que estes so espaos potenciais de incluso da pluralidade. Todavia, pouco se sabe se a maior participao da sociedade civil vem acompanhada de uma distribuio plural em relao s distintas perspectivas sociais e discursos pblicos sobre as temticas ali tratadas. Considerando que apenas um pequeno nmero de associaes e indivduos participa dos processos nacionais que estabelecem as diretrizes das polticas pblicas, preciso dar ateno s regras que normatizam esta incluso.
9. Importante ressaltar que Silva no faz a diferenciao entre conferncias a partir dos critrios elencados por Teixeira, Souza e Lima (2011), incluindo, desse modo, em seu estudo, anlise das Conferncias Nacionais de Arranjos Produtivos Locais, da Conferncia InfantoJuvenil pelo Meio Ambiente e da 10a Conferncia de Direitos Humanos.

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3.1.2 Quais so as regras que habilitam as entidades?

A participao nesses colegiados no individual, mas coletiva; portanto, imprescindvel avaliar a forma de incorporao das entidades. Algumas questes centrais para a legitimidade da representao procuram esclarecer em que medida as conferncias esto abertas disputa de diferentes organizaes pelo assento e qual sua permeabilidade aos distintos grupos presentes na esfera pblica. A anlise das regras que delimitam o funcionamento das conferncias pode indicar quais so os critrios que definem a participao, e se existe uma preocupao com a introduo de perspectivas sociais tradicionalmente excludas do processo decisrio e de entidades com afinidades temticas variadas. Assim, ser possvel avaliar se os critrios de legitimidade da representao da sociedade civil destacados pela literatura, como as ideias de afinidade, perspectivas e discursos que buscam deslocar a importncia da representao de indivduos para enfatizar as mltiplas dimenses da atividade representativa, encontram ressonncia na forma como as conferncias incluem seus representantes. A leitura dos regimentos internos (RIs) e/ou regulamentos de 28 CNs realizada para este trabalho mostrou que o critrio de territorialidade um dos elementos centrais de definio do nmero de participantes e est presente em todos os processos analisados. Considerando a dimenso continental do Brasil e a heterogeneidade em termos numricos da populao, por um lado, importante que as CNs estejam preocupadas em adotar critrios de proporcionalidade de acordo com a faixa de habitantes. Por outro lado, esta escolha necessariamente gera um desequilbrio em termos de regies do pas, haja vista que especialmente a regio Sudeste representada por um nmero maior de delegados. Deste modo, importante perceber se existem mecanismos que buscam ampliar qualitativamente a diversidade de interesses e perspectivas. Nessa direo, verificou-se se os RIs adotam alguma especificao dos representantes da sociedade civil nas etapas nacionais, para alm da subdiviso entre Estado e sociedade. De 28 RIs analisados, dezenove (68%) citam categorias mais gerais da sociedade civil, por exemplo, trabalhadores, organizaes no governamentais, movimentos populares, empresrios etc. Esta interpretao mais ampla dos atores que compem a sociedade civil pode contribuir para a disputa entre as diferentes associaes que participam das etapas estaduais, permitindo que as entidades com afinidade temtica (Avritzer, 2007) participem do processo. Apenas quatro RIs especificaram quais eram as entidades que tm direito vaga Aquicultura e Pesca, Educao Profissional e Tecnolgica, Sade Indgena e Segurana Pblica. No entanto, no possvel afirmar at que ponto a no especificao de algumas categorias pode levar mobilizao apenas das associaes com maiores recursos polticos e materiais. Esta uma questo de difcil mensurao, que s poder ser respondida com a anlise qualitativa dos participantes das distintas

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conferncias. Para que possam expressar a pluralidade da poltica, as conferncias nacionais precisam incorporar no apenas a diversidade de atores da sociedade civil, mas espelhar uma diferenciao interna no perfil dos participantes. De acordo com pesquisa nos regimentos internos realizado por Teixeira, Souza e Lima (2011), a partir de um olhar para a presena de cotas para alguns grupos tradicionalmente excludos, no h, em geral, uma preocupao na normatizao das CNs com a incluso das diferentes perspectivas opinies e interesses. Apenas 15%, de 52 conferncias analisadas, destinaram vagas por gnero; 7%, por idade; e 9%, por cor ou raa. A condio socioeconmica foi critrio de incluso para duas conferncias de segurana alimentar e nutricional e citada, sem especificao de cotas, para a 11a Conferncia de Direitos Humanos e 2a Conferncia de Polticas Pblicas para as Mulheres. Os autores notam que a presena de tal orientao por perspectivas sociais restrita a espaos cujo pblico esperado deste ou daquele grupo social. A tendncia mais de escuta de demandas e mediao de interesses de grupos beneficirios das polticas que de incluso de diferentes perspectivas no debate poltico (op. cit., p. 29). Sendo assim, associam a participao nas conferncias com a interpretao neocorporativa de Schmitter (1974), uma vez que assumem monoplios associativos, pois somente organizaes com certas caractersticas seriam capazes de agregar opinies com informaes precisas, expertises profissionais, capacidade contratual e legitimidade de participao. Essa uma interpretao que precisa ser confrontada. Primeiro, porque os dados apresentados, sobre a ampla denominao das categorias que englobam a sociedade civil, no permitem afirmar que as conferncias so processos de disputa de grupos de interesses e corporativos. Mesmo que a defesa de interesses de categorias seja uma dinmica presente nas conferncias, importante lembrar que, como espao de deliberao de polticas pblicas, elas precisam transcender a discusso corporativa englobando uma discusso mais generalizada sobre as diretrizes da poltica. Segundo, porque a ausncia de polticas afirmativas em torno de perspectivas sociais pode no significar sua ausncia das conferncias e ou de grupos em defesa de algumas posies identitrias, culturais e sociais. Neste sentido, os dados a seguir, sobre o perfil dos participantes, podem dar algumas pistas.
3.1.3 Perfil socioeconmico e cultural

Embora se saiba com segurana o perfil dos participantes em relao a sua vinculao a setores sociais organizados ou ao Estado, bem como o nmero de pessoas envolvidas em cada uma das temticas, o conhecimento qualitativo sobre o pblico da conferncia ainda muito incipiente. Vale lembrar que, diante dos limites da igualdade matemtica do voto, ou da igualdade de direitos de cidadania liberais, a teoria democrtica vem apontando para a importncia de incluir grupos sistematicamente ausentes das esferas polticas e representativas, a partir

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da considerao da diversidade social, em termos culturais, tnicos, religiosos, identitrios e de gnero (Phillips, 1995; Young, 2000). A ausncia de critrios de incluso de algumas perspectivas sociais em seus documentos regulamentadores, como se viu na seo anterior, no pode ser lida como sinnimo da no participao nas CNs. Apesar disso, causa para preocupao que esta no seja uma orientao dos documentos normatizadores do processo. Alm do mais, no se sabe em que medida a presena de grupos com alta capilaridade organizativa tambm espelha uma formao mais elitista, no que diz respeito ao perfil de renda e escolaridade, e pouco plural em relao raa ou cor e gnero. Pesquisas nos conselhos de polticas j revelaram a propenso participao de indivduos com caractersticas socioeconmicas acima da populao, embora muito prximos do perfil de raa e gnero (Lchmann e Almeida, 2010; Almeida, 2011). Esta tambm uma tendncia entre aqueles que participam de diferentes tipos de organizaes civis e espaos participativos. Em pesquisa realizada pelo PRODEP em parceria com o Instituto de Pesquisa Vox Populi, em uma amostra representativa da populao brasileira, foi possvel perceber que o perfil daqueles que se declararam participantes de algum tipo de organizao poltica (26,8% da populao), tais como movimentos sociais, sindicatos, partidos polticos ou instituies participativas (conselhos de polticas e oramentos participativos), aproxima-se da populao em algumas dimenses, como gnero, raa ou cor e idade. Porm, no que tange renda e escolaridade, o perfil associativo completamente distinto. Aqueles envolvidos em organizaes sociais e instituies participativas apresentaram um ndice maior de escolaridade (como nvel superior e ps-graduao) e renda a maioria recebe acima de quatro salrios mnimos (SMs), com destaque para a faixa de cinco a dez SMs, entre os que participam de dois ou mais espaos. Esses dados revelam que, apesar de negros, pardos e mulheres serem ativos politicamente em proporo muito prxima a sua representatividade numrica na populao brasileira, h uma diferena na participao em relao escolaridade e renda, dois recursos muito importantes para o exerccio da autonomia e da liberdade da participao. Esta uma situao agravada em espaos participativos nacionais, por exemplo, os conselhos e conferncias. Resultados preliminares sobre o perfil dos participantes em conferncias nas diferentes etapas revelam que quanto maior o nvel maior a desigualdade em termos de renda e escolaridade. Na mesma pesquisa PRODEP/Vox Populi, entre os respondentes que afirmaram ter participado de conferncias de polticas pblicas, percebe-se que em geral as conferncias tm includo a participao de mulheres (55,2%) e negros e pardos (53,2%), com algumas diferenas quando se trata da escala municipal, estadual e nacional , como se pode ver no artigo de Eleonora Cunha neste livro. A alta participao das mulheres nestes espaos contrasta com o processo eleitoral

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tradicional, no qual elas so confrontadas com um preconceito social arraigado, que atribui ao gnero feminino a responsabilidade de cuidar do ambiente domstico, e ao masculino, do mundo pblico. Nos espaos da sociedade civil, a exigncia maior quanto s ideias e aos princpios que so compartilhados dentro de um mesmo campo de participao (Lchmann e Almeida, 2010, p. 91). Entretanto, o critrio de escolaridade e renda revelou-se um fator que diferencia os participantes de conferncias da populao em geral. A escolaridade dos participantes no apenas maior, mas tambm se eleva juntamente com a etapa da conferncia. Na etapa nacional, 57,9% daqueles que disseram participar possuem ensino superior e/ou ps-graduao. Por outro lado, um fenmeno interessante que aumenta a porcentagem de pessoas com ensino fundamental 17,9% na etapa estadual e 31,6% na nacional , enquanto a participao de pessoas com ensino mdio diminui 35,9% na estadual para 10,5% na nacional.
TABELA 1
Nvel de escolaridade dos participantes por etapa da conferncia (Em %)
Nvel de escolaridade Local/Regional Ensino fundamental (incompleto/completo) Ensino mdio (incompleto/completo) Ensino superior (incompleto/completo) Ps-graduao Total Fonte: Avritzer (2011). 24,5 38,3 28,7 8,5 100,00 Etapas das conferncias Municipal 27,8 40,7 24,1 7,4 100,00 Estadual 17,9 35,9 33,3 12,8 100,00 Nacional 31,6 10,5 36,8 21,1 100,00

A renda outro fator de desigualdade na participao social. De acordo com a pesquisa, a maioria das pessoas que participou das conferncias possui renda acima da mdia da populao.10 De acordo com Cunha (2012), tambm h variaes relevantes no padro de renda quando se observa a escala: aumento significativo da participao nas conferncias de pessoas com renda at um SM (de 5,3% na local e regional para 10,5% na nacional) e superior a vinte SMs (de 2,2% para 10,6%); e decrscimo da participao dos que ganham entre um e dois SMs e quatro a seis SMs. curioso que as conferncias nacionais propiciem a incluso das diferentes faixas de renda em uma proporo muito prxima percebida nas conferncias municipais. Apenas na faixa de renda superior a vinte SMs, a etapa nacional se destaca com 10,6%, contra 2,8% na municipal.
10. O rendimento mdio mensal real de todos os trabalhos das pessoas de dez anos ou mais de idade, ocupadas e com rendimento, foi estimado em R$ 1.106,00, o que correspondia, no ano de 2009, a um pouco mais de dois salrios mnimos (IBGE, 2011).

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TABELA 2

Renda familiar dos participantes por etapa da conferncia (Em %)


Renda familiar At 1 SM 1 a 2 SM 2 a 4 SM 4 a 6 SM 6 a 10 SM 10 a 15 SM 15 a 20 SM 20 a 30 SM Acima de 30 SM Total Fonte: Avritzer (2011). Etapas das conferncias Local/Regional 5,3 21,3 18,1 45,1 9,6 6,4 2,1 1,1 1,1 100,0 Municipal 10,2 26,9 19,4 25,9 9,3 4,6 0,9 0,9 1,9 100,0 Estadual 2,6 30,8 25,6 23,0 5,1 7,7 0,0 2,6 2,6 100,0 Nacional 10,5 15,8 26,3 21,0 10,5 5,3 0,0 5,3 5,3 100,0

Algumas observaes precisam ser feitas com relao discrepncia na renda e escolaridade. Primeiramente, preciso avaliar em que medida a elevada participao de mulheres, negros e pardos estaria associada a estes fatores. Ou seja, a suposta incluso de perspectivas sociais tradicionalmente excludas dos processos decisrios pode estar sofrendo alguma influncia da escolaridade e renda, fazendo com que aqueles bem posicionados na estrutura social consigam participar das conferncias. No h dados suficientes para avaliar o potencial das conferncias de incluir indivduos que sejam ao mesmo tempo mulheres, negras e de baixa renda, por exemplo. Em segundo lugar, se, por um lado, h uma elevada porcentagem de pessoas com nvel superior e com rendimento acima da mdia da populao, por outro lado, no desprezvel o fato de que as conferncias nacionais parecem incluir uma porcentagem de pessoas com nvel fundamental muito prximo da mdia populacional e um nmero maior de indivduos com rendimento de at um SM, se comparado s etapas locais e estaduais. preciso ter cautela para interpretar estes dados preliminares, tendo em vista o baixo nmero de pessoas entrevistadas que declararam participar de conferncias (143). Mas o que se pode notar que no se deve tomar como garantida a no incluso de algumas perspectivas sociais com base na existncia ou no de cotas nos seus documentos normatizadores. O que no anula a importncia de se pensar em algum tipo de discriminao positiva para estes segmentos sociais, haja vista que a representao um exerccio de poder que afeta a vida de muitas pessoas (Miguel, 2011).

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3.1.4 O processo de seleo dos delegados e participantes das CNs

A literatura sobre representao poltica da sociedade civil vem levantando diversos critrios de legitimidade democrtica no advindos necessariamente da autorizao formal. Atores da sociedade civil e grupos de advocacy, por exemplo, alegam representar, em arenas formais e informais, indivduos, interesses e perspectivas que no ganhariam visibilidade de outra maneira. Todas estas alternativas de interpretao da representao da sociedade civil precisam ser confrontadas com o modo de seleo dos representantes nas instituies participativas no Brasil. Diferentemente das experincias informais de representao que vm sendo classificadas como formas de autoautorizao, no pas, conferncias e conselhos de polticas adotam algum processo de seleo. Deste modo, embora perspectivas sociais, afinidades e discursos sejam mecanismos que ativem a representao, elas no do conta sozinhas de explicar a legitimidade democrtica destas experincias (Almeida, 2011). Tendo em vista a promessa de insero da pluralidade nas IPs, preciso avaliar se os mtodos de seleo permitem que diferentes perspectivas e identidades associativas encontrem expresso nas conferncias. Primeiramente, devido ao aspecto escalonado das conferncias, deve-se notar que os representantes nas etapas preparatrias, locais, distritais e at mesmo nas municipais so eleitos em espaos abertos populao. Certamente no envolvem todos os moradores e tampouco a eleio favorece cidados ordinrios no envolvidos em associaes e movimentos sociais, porm existe algum nvel de legitimao das conferncias junto sociedade. A qualidade deste processo seletivo depender, em certa medida, do tipo de mobilizao adotado pelas comisses organizadoras locais, estadual e nacional. Ademais, importante avaliar qual o espao das eleies nas diferentes etapas e se h influncia de atores no autorizados nas conferncias. Em relao ao processo de mobilizao e divulgao, dados preliminares da Pesquisa PRODEP em parceria com a Vox Populi mostram que os participantes consideram, em sua maioria (54,5%), que houve pouca divulgao das conferncias. Para 32,9%, houve ampla divulgao, e 12,6% responderam que no houve divulgao. Deste modo, a percepo dos atores sociais que participaram de diferentes etapas que este um processo que precisa de aperfeioamento. Perguntados sobre como ficaram sabendo da realizao da conferncia, a maioria (32,9%) indicou convites encaminhados pela comisso organizadora. As instituies participativas e organizaes da sociedade civil tambm aparecem como responsveis pela divulgao (12,6%), assim como os meios de comunicao diversos, TV, rdio, jornais e internet (21%). Uma porcentagem elevada (25,2%) citou conversas informais com amigos, vizinhos e colegas de trabalho. Por fim, 8,4% escolheram a opo cartazes, folders, panfletos. Estas informaes indicam que os mtodos adotados esto direcionados tanto para pessoas envolvidas com

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atividades polticas e associativas considerando informe da comisso, das IPs e associaes quanto para cidados em geral, j que existem mtodos de maior alcance, como os meios de comunicao e os cartazes. Porm, estes ltimos parecem ter menor papel nos processos de mobilizao. Quanto eleio para os delegados, o que se pode supor que geralmente so pessoas envolvidas em associaes civis e movimentos sociais que lidam diretamente com a poltica, a saber, indivduos altamente envolvidos com o tema e no cidados comuns. Nas reas em que possuem conselhos de polticas, pesquisas qualitativas vm apontando a grande influncia destas instituies no processo de seleo e organizao das conferncias (Faria, 2012). Esta uma questo pouco trabalhada nos estudos e que pode apresentar alguns insights para compreenso da dinmica representativa nestes espaos. O processo eleitoral tambm obedece ao escalonamento das conferncias. Sendo assim, conferncias municipais elegem os delegados estaduais e estes os nacionais. Todavia, Teixeira, Souza e Lima (2011) alertam para a existncia de outra modalidade de delegado, tambm com direito a voz e voto, que pode comprometer a legitimidade da representao. Alm dos representantes eleitos nos estados, as conferncias nacionais preveem a presena de representantes natos geralmente conselheiros nacionais, representantes de rgos governamentais federais e comisso organizadora. A comisso organizadora tambm tem poder de indicar organizaes consideradas relevantes para o debate (42% das CNs previram indicao). A presena dos representantes natos significativamente menor que a dos delegados eleitos, como destaca Silva (2009). De 34 CNs realizadas entre 2003 e 2006, 88% dos delegados foram eleitos nas etapas intermedirias e 12% eram representantes natos em geral, conselheiros nacionais e comisso organizadora. A legitimidade dos representantes natos est baseada no reconhecimento destes atores como interlocutores vlidos, porm alguns autores destacam a necessidade de se problematizar este tipo de representao. Conforme observa Miguel (2011, p. 52), para os casos de organizaes que prescindem de eleies,
algum reconhece que determinada organizao est credenciada a falar em nome de determinados grupos, experincias ou interesses. No so os pretensos representados, uma vez que os mecanismos de autorizao foram descartados. (...) Enfim, h uma legitimao derivada que pode reforar as hierarquias e o poder j existentes.

Algumas ponderaes precisam ser feitas a partir dessa avaliao. Em primeiro lugar, em relao s conferncias, o reconhecimento de rgos governamentais como interlocutores vlidos no prescinde de autorizao. importante lembrar que representantes de ministrios, secretarias e departamentos do governo so indicados por representantes que tm a autorizao eleitoral para decidir em nome do pblico. Alm disso, a presena de atores estatais nas conferncias

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fundamental para o processo representativo. Como postulam Abers e Keck (2008a), representantes da sociedade civil e do Estado tm papel diferenciado nos conselhos em relao questo em nome de que falam. impraticvel esperar que a sociedade civil represente todos os setores da sociedade e que garanta a representao equitativa, na medida em que associaes representam as vises diversas e plurais dos grupos organizados. A contribuio da sociedade civil para a democracia reside em seu papel como arena para expresso da diversidade. Contudo, a presena do Estado nas IPs teria o papel de representar interesses dos no organizados ou menos organizados. O governo representativo teria a funo de equilibrar a representao igualitria dos ausentes. Em segundo lugar, no que diz respeito aos conselheiros de polticas, seria mais que o reconhecimento do Estado ou dos atores sociais da validade de sua fala, uma vez que teriam sido escolhidos anteriormente em outros processos seletivos, como legtimos representantes destas temticas na etapa nacional. O problema maior no parece a falta de autorizao, mas a forma como esta ocorreu para definio de sua posio como conselheiro. Teixeira, Souza e Lima (2011) destacam que, nos conselhos nacionais, apenas organizaes com abrangncia nacional, atuando em um nmero mnimo de estados, esto habilitadas a uma vaga nestes espaos. Assim, h uma restrio do nmero de organizaes aptas representao, sem englobar aqueles atores ligados s dinmicas regionais e locais. Por seu turno, importante lembrar que, apesar das decises em ltima instncia atingirem ou serem implementadas no local, elas tm carter nacional e precisam ser formuladas levando em considerao tal generalidade. Uma possvel soluo seria a combinao de critrios territoriais, de maneira que as diferentes regies pudessem ser contempladas nos conselhos, no apenas aquelas com maior associativismo, como geralmente o caso do Sudeste. Ademais, o aspecto territorial precisaria ser combinado com a dimenso das perspectivas sociais. S para dar um exemplo, no caso da sade, a Resoluo no 333 recomenda que os conselhos adotem uma definio para alm dos segmentos usurios, prestadores privados e pblicos e profissionais , destacando algumas perspectivas relevantes para a poltica pblica, como portadores de algumas patologias, mulheres, comunidade cientfica etc. (Brasil, 2003). Porm, esta recomendao no parece ser a mesma para o Conselho Nacional. De acordo com o Regimento Interno e o Decreto no 5.839, que regulamentam o processo eleitoral deste conselho, apenas a dimenso territorial citada organizaes com abrangncia nacional e que estejam presentes emum tero das unidades da Federao e trs regies geogrficas do pas (Brasil, 2006). Em terceiro lugar, com relao indicao nas etapas nacionais de organizaes que no se mobilizaram nas etapas municipais e regionais e que tm capilaridade nacional, a noo de reconhecimento por atores estatais e societais parece muito propcia. Mas se cr que a concluso no pode ser to direta,

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ou seja, sem autorizao dos representados, no h articulao ou possibilidade de controle. Um dos pontos que parecem nebulosos nos regulamentos e regimentos das conferncias a ausncia de outros critrios para tal indicao que possam extrapolar a questo territorial. Deste modo, organizaes de abrangncia nacional podem contribuir para o debate, haja vista a experincia adquirida e a atuao em diferentes partes do pas, mas o poder de indicao nas mos da comisso organizadora, a partir de critrios exclusivamente territoriais, no parece ser o mais democrtico, tendo em vista a possibilidade que diferentes organizaes queiram ou devam fazer parte deste processo. Por fim, h que se ressaltar que as conferncias nacionais so resultado de um processo descentralizado de discusso e deciso. Na Conferncia de Sade realizada em 2011, os grupos de trabalho no podiam criar propostas novas que alterassem o teor das diretrizes encaminhadas pelos estados. A anlise dos 28 RIs realizada para este trabalho confirma igualmente a influncia das discusses anteriores no resultado final da conferncia. Em todos os casos, os relatrios estaduais subsidiam os trabalhos das comisses, alm da exigncia de um quorum qualificado para aprovao das diretrizes, revelando a necessidade de um amplo consenso em torno das propostas que nortearo as polticas pblicas. Assim, a qualidade da representao nas conferncias dependente da forma como os atores so includos nas diferentes etapas e do processo de deliberao entre os diferentes atores e espaos, como se ver na prxima subseo.
3.2 Como as conferncias se articulam com a pluralidade representada?

As caractersticas descentralizada e plural das conferncias de polticas pblicas, bem como seu aspecto deliberativo e propositivo, indicam a necessidade de que haja algum nvel de articulao com os representados. Neste sentido, vlida a ideia de Pitkin (1967) de que a representao uma relao de via de mo dupla: representantes comprometidos com interesse do representado e estes controlando as aes daqueles. No entanto, como argumentado na segunda seo deste texto, a accountability entre os representantes da sociedade civil deve ser pensada de maneira relacional e no a partir da presena de sanes legalmente institudas ou da defesa de interesses de constituintes especficos. A possibilidade de julgamento pblico nesta viso processual e relacional da representao precisa ser buscada na interao entre representantes da sociedade civil e os distintos atores e arenas deliberativas. Primeiramente, a forma mais direta de relao com o representado nas conferncias de polticas pblicas por meio das entidades que elegem ou indicam delegados. preciso lembrar que os representantes da sociedade nas conferncias nacionais so participantes de movimentos e organizaes sociais e, portanto, podem prestar contas a este pblico sobre suas decises. O que no significa que possuam um mandato delegado,

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haja vista as caractersticas deliberativas destes processos. Diante da pluralidade de grupos com interesses, perspectivas e opinies diversas sobre a temtica e da expectativa de mudana no padro decisrio de polticas pblicas a partir da interao entre Estado e sociedade, a representao passa a ser avaliada no pelo nmero de interesses que so considerados matematicamente no ato de constituio, mas pelo processo de debate e formulao das polticas, a saber, por meio do processo deliberativo. Assim, a nfase se desloca dos interesses e preferncias que entram no processo de debate para a forma como o representado construdo. Os dados sobre conferncias at o momento no permitem avaliar como se desenvolve a prestao de contas e o relacionamento entre representantes da sociedade civil e suas entidades. Tendo em vista o carter dinmico e o tempo curto de durao das conferncias, difcil saber se os representantes tm possibilidade de consultar suas bases no momento de deliberao. Todavia, considerando que as temticas so discutidas nos diferentes nveis e que os principais pontos de debate so previamente conhecidos principalmente no caso da etapa nacional , de se esperar alguma orientao das entidades. Esta uma dimenso que precisa ser explorada nas pesquisas sobre conferncias, a fim de avaliar se existe este contato mais direto com o representado. De qualquer maneira, a opinio dos entrevistados na pesquisa PRODEP/ Vox Populi traz algumas indicaes a respeito do processo deliberativo, especificamente sobre o processo de debate, central entre os tericos para a efetiva transformao e construo de preferncias. Setenta e nove por cento acreditam que as conferncias so marcadas pelo processo de debate e contestao de ideias, nos quais h um equilbrio entre atores da sociedade civil e do Estado (59,3%). Apenas 21,2% consideram que h um predomnio de falas dos atores governamentais, e 18,6%, da sociedade civil. Logo, a maioria avalia positivamente o processo de interao entre os segmentos, embora seja impossvel afirmar a qualidade deste debate em relao troca de razes igualitria e mutualidade entre os participantes. Considerando que no possvel haver um processo deliberativo equilibrado sem informaes adequadas, questionou-se tambm aos entrevistados se eles tinham acesso s informaes necessrias para a deliberao. Destes, 57,5% responderam afirmativamente, e 41,6% disseram que no tm acesso s informaes. Este um dado preocupante, pois pode comprometer a qualidade do debate. Segundo, tendo em vista a organizao sistmica das polticas pblicas no Brasil, crucial a interao das conferncias com outras esferas deliberativas, como a populao, as instituies participativas e o Estado. Neste sentido, no basta a justificao pblica e troca de razes entre os participantes, preciso situlas em um complexo processo de formulao das polticas no que se refere s suas fases e atores (Hendriks, 2006; Parkinson, 2006).

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Em relao conexo com as pessoas afetadas pelas polticas, algumas conferncias vm inovando nas formas de mobilizao dos cidados. Entre elas, destacam-se as conferncias livres, etapa preparatria no eletiva, fundada na liberdade de organizao da sociedade. Realizadas pela primeira vez na temtica de juventude, foram posteriormente utilizadas em outras seis reas (Teixeira, Souza e Lima, 2011).11 Estas etapas possibilitaram a mobilizao de pblicos que possivelmente no se engajariam numa conferncia de formato padro. Ademais, formularam propostas que foram encaminhadas s comisses organizadoras para sistematizao e incluso nos textos das etapas posteriores. Outra modalidade, destacada pelos autores, foi a organizao de conferncias virtuais, por meio de bate-papos e fruns de discusso na internet. Este tipo de mobilizao foi experimentado em trs temticas: comunicao, cultura e segurana pblica. Apesar de no elegerem representantes, estes outros tipos de conferncias encaminharam propostas para os encontros presenciais (op. cit., p. 16). Estas iniciativas podem contribuir para ampliar a capilaridade das conferncias em relao a discursos contrastantes e distintas perspectivas da poltica pblica. Todavia, ainda so iniciativas pontuais e que precisam ser pensadas para outras reas de polticas e nos diferentes nveis. No se pode esquecer tambm que, como descrito anteriormente, dependendo do tipo de poltica, do tamanho dos municpios e da mobilizao que ocorre nestas localidades, as conferncias envolvem um processo escalonado que pode ou no envolver a populao dos bairros, distritos e regies. A no obrigatoriedade destas etapas para a realizao da nacional pode enfraquecer esta potencialidade de agregar distintas opinies da sociedade e precisaria ser revista nos seus regulamentos e regimentos. Por fim, para alm da qualificao do processo interno de deliberao das conferncias, deve-se levar a srio as crticas de Young (2001) sobre as desigualdades sociais, econmicas e polticas que enviesam os processos deliberativos formais e a necessidade de articul-los com a ao direta da sociedade, seja em forma de protestos/manifestaes, seja pelo ativismo mais radical como boicotes e confronto. Essa uma dimenso que comea a ser visualizada entre os tericos sistmicos. Para Mansbridge et al. (2012), manifestaes de presso e protesto violam alguns padres de deliberao, mas, ao mesmo tempo, so centrais para a correo de prticas deliberativas, ao ajudar na qualificao da informao, no reconhecimento dos cidados como agentes autnomos e na considerao da igualdade de participao. A maior publicizao das conferncias parece ser o primeiro desafio para que esta articulao com as distintas opinies pblicas se efetive.
11. De acordo com pesquisa dos autores, esta modalidade foi adotada na comunicao, cultura, defesa civil e assistncia humanitria, direitos humanos, esporte e segurana pblica.

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Quanto interao entre conferncias e demais IPs, os conselhos de polticas tm um papel relevante no relacionamento entre representantes e representados. Embora, somente em 40% dos regimentos analisados de 52 CNs, os conselhos sejam corresponsveis pela convocao dos processos (Teixeira, Souza e Lima, 2011, p. 18), a sua participao nas conferncias muito expressiva. Alm disso, vale destacar que os conselhos so instncias importantes de formulao e fiscalizao, no nvel local e estadual, das polticas deliberadas nas conferncias nacionais e, portanto, poderiam assumir uma posio ativa na publicizao de tais resultados. Entretanto, no se sabe qual o espao que as orientaes e diretrizes das conferncias ocupam no planejamento e deliberaes dos conselhos. Existem outras IPs, por exemplo, comisses intergestoras na sade e assistncia social e audincias pblicas, que, por seu papel no processo de formulao da poltica, deveriam estar integradas no sistema deliberativo das conferncias. A relao entre conferncias e o Estado tambm no pode ser esquecida. Isto porque a efetividade dos processos deliberativos depende de continuidade e implementao. Para que possam cumprir as promessas de maior incluso poltica, as conferncias esto sujeitas no apenas avaliao da qualidade das formas de seleo e do relacionamento com a sociedade, como tambm possibilidade de influncia no processo decisrio governamental. Algumas pesquisas nessa direo apontam que ainda existe uma baixa articulao entre as instituies participativas e a esfera formal do Estado, neste caso compreendidos o Poder Executivo e a burocracia. De acordo com Silva (2009), a fora das deliberaes das conferncias nacionais depende muito da institucionalizao destas polticas que obriguem sua realizao, como o caso da sade e da assistncia social. O problema que 60% das conferncias analisadas pela autora no possuam qualquer instrumento legal que garantisse a sua continuidade, independentemente das mudanas governamentais. Uma dificuldade adicional para a implementao das polticas sua necessria articulao com outras reas temticas no momento de efetivao das propostas. Silva mostra que, do total de 8.047 deliberaes de 30 CNs, 45% (3.624) demandavam encaminhamento, de competncia exclusiva do ministrio responsvel pela realizao da conferncia. Entretanto, 55% (4.423) eram de competncia compartilhada (op. cit., p. 32). A ltima dificuldade na articulao com o Estado a falta de previso sobre o acompanhamento dos resultados. A ausncia de um mtodo institucional de gesto, responsvel por dar vazo s deliberaes dentro da esfera pblica federal, torna o processo pouco efetivo e incerto. Em entrevistas com os coordenadores das conferncias, Silva identificou que cada conselho e ministrio processam os encaminhamentos da forma que lhes apraz. Alm disso, 56% dos coordenadores das conferncias declararam que no sabem como se d o encaminhamento no governo federal.

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Todos os aspectos destacados nesta seo reforam o argumento da importncia de se fomentar a conexo entre as diferentes arenas deliberativas. No obstante as conferncias integrarem um sistema mais amplo e formal de deliberao, a prtica confirma o diagnstico dos tericos sistmicos de que a articulao no natural ou automtica. O crescente protagonismo das conferncias nos ltimos anos, no que diz respeito variedade temtica, nmero de pessoas includas e processos realizados, no veio acompanhado de uma estratgia de coordenao horizontal entre as diversas conferncias, bem como de coordenao vertical entre os distintos nveis de governo e de instituies, responsveis por sua implementao ministrios, conselhos de polticas, secretarias etc. e a sociedade. Esta ausncia de acompanhamento das deliberaes dificulta, ao mesmo tempo, a prestao de contas com a sociedade, mostrando que o problema da legitimidade democrtica da representao da sociedade civil extrapola a simples relao entre autorizao e representatividade, assumindo contornos mais complexos.
4 REPRESENTAO POLTICA E CONFERNCIAS: CONSIDERAES PRELIMINARES

O objetivo deste estudo exploratrio foi levantar questes para a anlise da legitimidade democrtica da representao poltica dos atores sociais nas conferncias nacionais. Diante da aposta normativa das instituies participativas como espaos de expresso da pluralidade social e, consequentemente, de aproximao das polticas pblicas das preferncias dos cidados, sugeriu-se dois eixos de anlise das conferncias, a incluso dos representantes e sua articulao com o representado. Esta ltima dimenso apoia-se numa viso relacional da representao, a qual considera que a interao entre as distintas arenas, formais e informais, pode fomentar o debate e promover o julgamento pblico, alm de ter impacto na efetividade da implementao das decises. A primeira constatao que, embora o processo autorizativo seja central para a legitimidade do poder poltico, a representao no pode se restringir a este aspecto, correndo o risco de anular qualquer possibilidade de avaliao da representatividade da sociedade civil. A autorizao derivada dos atores da sociedade civil no est baseada no pressuposto da igualdade matemtica, mas em uma igualdade que se volta para a considerao das diversas manifestaes da sociedade, discursos, preferncias e interesses no expressos pela via eleitoral. As desigualdades nas formas de incluso no so negligenciveis. Os dados preliminares apresentados mostram que faltam polticas afirmativas voltadas para a incluso de perspectivas sociais tradicionalmente excludas; ateno s desigualdades de renda e escolaridade entre os participantes; uma discusso sobre os critrios de incluso dos participantes no eleitos em etapas anteriores; e aperfeioamento da mobilizao dos atores da sociedade civil e do processo de seleo de maneira que a pluralidade de vises possa se fazer representar. Ao mesmo

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

tempo, consciente destes limites, no se pode esquecer que as conferncias vm demonstrando potencial de incluso das distintas categorias da sociedade civil e de abertura para a disputa de diferentes vozes no processo deliberativo. Criar regras para que o campo de disputa esteja mais aberto s diferentes perspectivas, afinidades temticas e discursos um dos desafios para o aprimoramento das conferncias como expresso da pluralidade. Em segundo lugar, partindo das contribuies dos tericos deliberativos voltados para a ideia de sistemas, o texto sugeriu que as conferncias fazem parte de um processo que precisa ser pensado em escala. Portanto, a concepo de representao que informou este trabalho no est desatenta importncia de se fomentar espaos de expresso autnoma dos interesses dos indivduos, mas a percebe como uma entre as diversas modalidades de manifestao da soberania disponveis no mundo contemporneo. preciso avaliar at que ponto as conferncias so capazes de se conectarem com outros processos participativos e representativos, a fim de construir polticas legtimas, do ponto de vista da capacidade de refletirem as controvrsias pblicas e ampliarem a incluso poltica. Os dados coletados at o momento do conta de expressar a fragilidade da articulao com a populao, com outras IPs e com o Estado. Apesar de fazerem parte de um sistema de deliberao e representao, os desafios de articulao permanecem. Somente o acmulo de pesquisas poder revelar o potencial das conferncias para a incluso da pluralidade e alimentar sugestes especficas sobre como desenhar fruns mais permeveis e mais conectados com as esferas formais e informais. As dimenses aqui levantadas so uma tentativa inicial de compreender a difcil relao entre representao e representatividade, a partir das especificidades das conferncias. Esto orientadas por uma compreenso processual da representao poltica, cuja legitimidade permanentemente questionada, dependente da percepo social da ao e do comportamento das instituies (Almeida, 2011).
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Parte III
Efetividade das conferncias nas polticas do governo federal

CAPTULO 8

CONTEXTO POLTICO, NATUREZA DA POLTICA, ORGANIZAO DA SOCIEDADE CIVIL E DESENHO INSTITUCIONAL: ALGUNS CONDICIONANTES DA EFETIVIDADE DAS CONFERNCIAS NACIONAIS
Viviane Petinelli

1 INTRODUO

H quase trs dcadas, teve incio no pas a formao de um sistema participativo inovador, diversificado e amplo, institudo no mbito de diversas polticas pblicas, em centenas de municpios, estados e no nvel nacional. O marco inicial deste processo foi a redemocratizao do pas em 1985, seguida pela promulgao da Constituio Federal de 1988, a qual garantiu a participao popular por meio de mecanismos tradicionais como o voto e criou as condies para a instituio de diversos arranjos participativos inovadores, tais como o oramento participativo e os conselhos de poltica. Na dcada de 1990, essas instituies se proliferaram no nvel local, notadamente em municpios e estados governados por coalizes de esquerda. A partir de 2003, com a eleio do presidente Lula, este processo foi ampliado para o nvel nacional, sobretudo, por meio da criao de treze novos conselhos de poltica pblica (Moroni, 2005) e da realizao de conferncias de polticas pblicas. No total, foram 74 conferncias sobre quarenta polticas pblicas distintas entre 2003 e 2010. A princpio, a ampliao da participao social para o nvel nacional por meio da realizao de conferncias provocou desconfiana por parte de representantes da sociedade civil em relao efetividade destes espaos enquanto influenciadores das decises tomadas pelos atores polticos aps os encontros. Acreditava-se que as conferncias constituam, exclusivamente, espaos de interlocuo entre governo e sociedade civil, e no de proposio de diretrizes de polticas, o qual consistiria no principal objetivo das conferncias (Moroni, 2005; Moroni e Ciconello, 2005). Respostas contrrias desconfiana inicial e favorveis realizao de conferncias foram dadas, recentemente, pelos estudos de Avritzer (2012), Petinelli (2011) e Pogrebinschi e Santos (2011). O primeiro mostrou, a partir de entrevistas, que um nmero expressivo de participantes das conferncias acredita que

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

o governo incorpora as decises tomadas nos encontros. Petinelli (2011) e Pogrebinschi e Santos (2011), por sua vez, mostraram que as diretrizes aprovadas nas conferncias nacionais tm influenciado as decises tomadas pelos atores polticos, tanto no mbito do Poder Executivo como no do Poder Legislativo, respectivamente. No obstante, as duas ltimas investigaes apontaram que o efeito das diretrizes nas polticas pblicas e nos projetos de lei formulados aps os encontros varia entre conferncias de polticas pblicas distintas. Embora a desconfiana inicial tenha passado e, atualmente, se reconheam as contribuies das conferncias para as polticas pblicas formuladas pelo governo, pouco ainda se sabe acerca dos efeitos das recomendaes aprovadas nestes encontros sobre as polticas elaboradas posteriormente (Petinelli, 2011; Pogrebinschi e Santos, 2011), e nada se produziu ainda para explicar as variaes destes efeitos. Este captulo visa contribuir neste sentido e se coloca como uma primeira tentativa de explicar por que a efetividade das conferncias varia. Para tanto, o captulo examina trs conferncias nacionais realizadas no primeiro mandato do presidente Lula, a saber: a 2a Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca (2a CNAP), em 2006; a 3a Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (3a CNCTI), em 2005; e a 1a Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres (1a CNPM), em 2004. Este captulo est dividido em trs sees, alm desta. A prxima apresenta a metodologia utilizada para aferir o efeito das recomendaes da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM sobre o contedo das polticas pblicas formuladas pelo governo federal aps os encontros, mensura estes efeitos e analisa os resultados obtidos neste sentido. A terceira seo tem carter inferencial. Ela busca explicar as diferenas na efetividade das conferncias analisadas a partir de quatro fatores explicativos sugeridos pela literatura acerca da efetividade de instituies participativas: contexto poltico; natureza da poltica pblica; organizao da sociedade civil; e desenho institucional da conferncia. A ltima seo traz as consideraes finais do captulo. Antes de avanar, porm, cabe ressaltar que a anlise aqui empregada no tem por finalidade sugerir causalidades entre as variveis explicativas e os efeitos das recomendaes das conferncias sobre as polticas pblicas; antes, ela consiste em uma anlise exploratria preliminar, cujo objetivo apontar possveis condicionantes para a efetividade das conferncias de polticas pblicas. Ressalte-se que os efeitos das recomendaes encontrados e descritos a seguir expressam unicamente o impacto das diretrizes da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM sobre os programas de polticas formulados pelo governo federal. Sabe-se, porm, que as recomendaes das conferncias tambm tm afetado a edio de decretos presidenciais (Pogrebinschi, 2012) e a produo legislativa (Pogrebinschi e Santos, 2011). Contudo, estes e outros atos normativos no so considerados na anlise aqui efetuada.

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 209

2 A EFETIVIDADE DA 2a CNAP, 3a CNCTI E 1a CNPM

A efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM foi avaliada a partir do efeito das recomendaes aprovadas nestes encontros sobre as polticas pblicas posteriormente formuladas pelo governo federal. Este efeito foi aferido por meio de anlise qualitativa e quantitativa. O mtodo qualitativo foi empregado na comparao entre as recomendaes das conferncias e o contedo das polticas pblicas, ao passo que o mtodo quantitativo foi utilizado para mensurar a magnitude e o tipo de efeito produzido pelas recomendaes destas conferncias sobre as polticas formuladas em seguida. Para tanto, foi criado um banco de dados contendo as diretrizes aprovadas na 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM, bem como o contedo dos programas de polticas formulados pelos respectivos ministrios aps os encontros. Nas trs reas, o ministrio ou a secretaria especial elaborou um plano de ao logo aps estas conferncias, contendo os programas, as aes e as metas para estas polticas a serem implementados nos anos seguintes. O caderno de recomendaes de cada conferncia e os respectivos planos de ao foram obtidos e esto disponveis nos sites dos ministrios competentes. Para aferir o efeito das recomendaes de cada conferncia, seguiram-se dois passos: primeiro, as recomendaes aprovadas na 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM foram classificadas como: i) de competncia compartilhada entre a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP), Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) e Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM) e outros ministrios e entes federados; ii) de competncia exclusiva da SEAP, do MCTI e da SPM; ou iii) de competncia exclusiva de outros ministrios ou entes federados. Este procedimento permitiu identificar e excluir da anlise as propostas que no seriam incorporadas pela SEAP, MCTI e SPM, mas encaminhadas para as instituies competentes aps as conferncias, por no se constiturem em atribuies daqueles rgos. Das 364 recomendaes aprovadas na 2a CNAP, 36 (10%) eram de competncia exclusiva de estados ou municpios, de outros ministrios ou do Poder Legislativo e, por isso, foram retiradas do banco de anlise. Das 328 restantes, 253 (69,5%) eram de competncia exclusiva da SEAP, e 75 (30,5%), de competncia compartilhada entre a SEAP, estados ou municpios e outros ministrios. Na 3a CNCTI, das 234 recomendaes aprovadas, 22 (9%) foram excludas do banco por constiturem atribuies exclusivas de outras instituies. Das 212 recomendaes restantes, 108 (47%) eram de competncia compartilhada do MCTI com outros ministrios, e outras 104 (44%), de competncia exclusiva do MCTI.

210

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Por fim, das 134 recomendaes aprovadas na 1a CNPM, oitenta (60%)1 eram de competncia exclusiva de outros ministrios, entes federados ou do Poder Legislativo e, portanto, foram retiradas do banco de dados. Das 54 restantes, 43 (50%) eram de competncia compartilhada da SPM com outro ministrio ou ente federado e somente onze (13%) eram de competncia exclusiva da SPM. Identificadas as diretrizes de competncia exclusiva e compartilhada da SEAP, MCTI e SPM com outros ministrios e entes da Federao, o segundo passo foi compar-las individualmente com o contedo dos programas de polticas lanados aps os encontros. A cada diretriz analisada foi atribudo valor: 0, quando o contedo2 da diretriz no foi includo em nenhum dos programas; 1, quando o contedo da diretriz foi includo parcialmente nos programas; e 2, quando o contedo da diretriz foi includo integralmente nos programas. Feito isso, a efetividade da 2a CNAP, da 3a CNCTI e da 1a CNPM foi aferida a partir do clculo da mdia do efeito das recomendaes nas polticas, sendo considerado: nulo, quando nenhuma das recomendaes foi introduzida pelo governo em outras palavras, 100% das diretrizes aprovadas receberam valor 0; baixo, quando de 1% a 30% das recomendaes aprovadas foram introduzidas pelo governo, em alguma medida; mdio, quando de 31% a 70% das recomendaes foram introduzidas pelo governo, em alguma medida; ou alto, quando de 71% a 100% das recomendaes foram introduzidas pelo governo, em alguma medida. Os resultados obtidos em relao efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1 CNPM so apresentados e analisados nas subsees a seguir.
a

2.1 Efetividade da 2a CNAP

A anlise dos efeitos das recomendaes da 2a CNAP sobre as polticas pblicas formuladas pela SEAP aps o encontro foi realizada por meio da comparao do caderno de recomendaes desta conferncia, publicado pela SEAP em abril
1. Esse nmero alto se justifica na medida em que as polticas para as mulheres apresentam um alto grau de intersetorialidade e descentralizao, como ser mostrado na seo seguinte. 2. Os quatro eixos temticos referem-se aos quatro programas formulados pela Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP) para compor o Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 e aprovados pelo Congresso Nacional para a execuo neste quadrinio.

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 211

de 2006, e o Plano de Desenvolvimento Sustentvel Mais Pesca e Aquicultura, formulado por esta secretaria em 2007 (Brasil, 2006a; 2007b). Este plano incluiu todas as aes a serem desenvolvidas pela SEAP de forma exclusiva ou compartilhada com outros ministrios e entes federados para o quadrinio 2008-2011. A 2a CNAP teve como objetivo principal discutir, com vistas a consolidar, a poltica nacional de aquicultura e pesca criada em 2003 a partir das recomendaes da primeira conferncia nacional. Neste sentido, foram debatidas propostas em relao a seis grandes reas de atuao da SEAP naquele momento: i) desenvolvimento sustentvel da pesca e aquicultura; ii) desenvolvimento da cadeia produtiva; iii) ordenamento, controle e estatstica da aquicultura e pesca; iv) poltica internacional; v) poltica ambiental; e vi) promoo de gesto participativa, democrtica e transparente da pesca. Os quatro primeiros temas foram compostos por um conjunto de eixos temticos e subeixos, relativos aos programas desenvolvidos pela SEAP no quadrinio 2004-2007. No total, foram debatidos dezenove eixos e 34 subeixos e aprovadas 364 recomendaes. Destas, 181 (50%) trataram do primeiro e principal tema, desenvolvimento sustentvel da pesca e aquicultura; 88 (24%), do segundo tema, desenvolvimento da cadeia produtiva; 53 recomendaes (14,5%) discutiram o terceiro tema; 29 (8%), a poltica ambiental; oito (2%) trataram da promoo de gesto participativa, democrtica e transparente da pesca; e cinco diretrizes (1,5%) constituram propostas para a poltica internacional. As recomendaes da 2a CNAP serviram como base para a formulao do Plano de Desenvolvimento Sustentvel Mais Pesca e Aquicultura pela SEAP. O objetivo deste plano foi promover o desenvolvimento sustentvel do setor pesqueiro e aqucola, articulando todos aqueles envolvidos com a pesca e a aquicultura, consolidando uma poltica de Estado com incluso social e contribuindo para a segurana e soberania alimentar do Brasil (Brasil, 2006a, p. 9). Neste sentido, o plano foi estruturado em sete diretrizes e 23 programas, cada qual com aes e metas para o fortalecimento do setor. Os programas foram pensados em relao a quatro grandes eixos temticos,3 a saber: desenvolvimento sustentvel da pesca; desenvolvimento sustentvel da aquicultura; desenvolvimento sustentvel da pesca e aquicultura; e gesto da poltica de aquicultura e pesca. Tanto as diretrizes como os programas do plano de ao refletiram, em alguma medida, as recomendaes da conferncia. As sete diretrizes do plano apareceram no caderno de recomendaes da 2a CNAP e, entre os 23 programas, somente cinco deles no foram diretamente discutidos no encontro: Profrota Pesqueiro; Sanidade Aqucola; Aquicultura em Estabelecimentos Rurais; Incentivo
3. Esses programas foram criados aps a 2a Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca (CNAP), em decorrncia, em certa medida, das recomendaes aprovadas neste encontro.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

ao Associativismo e ao Cooperativismo; e Programa de Rastreamento das Embarcaes por Satlite (PREPS).4 Ao se considerar o nmero de recomendaes incorporadas neste plano, das 328 aprovadas na 2a CNAP de competncia exclusiva da SEAP e de competncia compartilhada desta secretaria com outros ministrios e entes federados, 132 (40%) foram incorporadas, de alguma forma, no Plano Mais Pesca e Aquicultura. As demais 196 recomendaes (60%) no apareceram, de nenhuma forma, no contedo destes programas. No que se refere medida de incorporao destas recomendaes, das 132 incorporadas, setenta delas (53%) foram includas integralmente, e o restante, 62 recomendaes (47%), foi introduzido parcialmente no contedo das diretrizes e dos programas do plano, conforme mostra o grfico 1.
Recomendaes da 2a CNAP incorporadas parcial e integralmente nos programas da SEAP (2008-2011) (Em %)

GRFICO 1

53 60 40 47

No includas Includas Fonte: Brasil (2006a; 2007b).

Includas parcialmente Includas integralmente

Das setenta recomendaes includas integralmente no Plano de Ao da SEAP, 56 (80%) eram de competncia exclusiva deste rgo, e quatorze (20%), de competncia compartilhada com outros ministrios e entes da Federao (tabela 1). Semelhantemente, das 62 diretrizes incorporadas parcialmente, 48 (77%) eram de competncia exclusiva da SEAP, e quatorze (23%), de competncia compartilhada. No surpreendentemente, as recomendaes de
4. Esses programas foram criados aps a 2a CNAP, em decorrncia, em certa medida, das recomendaes aprovadas neste encontro.

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 213

competncia exclusiva da SEAP foram as mais incorporadas parcial e integralmente, embora tenha havido um esforo desta instituio em incluir diretrizes cuja formulao e implementao requeriam a atuao de outros ministrios ou dos estados e municpios (37% do total).
Recomendaes da 2a CNAP: efeito segundo competncia (Em nmeros absolutos)
Competncia Compartilhada Exclusiva da SEAP Total Fonte: Brasil (2006a; 2007b). Efeito Nulo 47 149 196 Parcial 14 48 62 Integral 14 56 70 Total 75 253 328

TABELA 1

Pelos resultados mostrados, observa-se que as discusses e recomendaes sugeridas na 2a CNAP influenciaram, de certa forma e em alguma medida, os programas de polticas da SEAP formulados para os anos seguintes. Das diretrizes aprovadas na 2a CNAP, 40% foram includas, parcial (47% do total) ou integralmente (53% do total), no Plano de Desenvolvimento Sustentvel Mais Pesca e Aquicultura (2008-2011) e nos programas de poltica nele definidos. Ademais, grande parcela das recomendaes incorporadas, 79% do total, era de competncia exclusiva da SEAP. Deste modo, pode-se dizer que a 2a CNAP alcanou efetividade mdia, produzindo um grau mdio de impacto sobre as polticas pblicas formuladas aps o encontro.
2.2 Efetividade da 3a CNCTI

A anlise dos efeitos das recomendaes da 3a CNCTI sobre os programas formulados pelo MCTI aps este encontro foi realizada por meio da comparao do documento sntese das concluses e recomendaes desta conferncia e o Plano de Ao 2007-2010 deste ministrio, denominado Cincia, Tecnologia e Inovao para o Desenvolvimento Nacional, (Brasil, 2006b; 2007a). Assim como o Plano de Desenvolvimento Sustentvel Mais Pesca e Aquicultura da SEAP, o Plano de Ao do MCTI tambm foi composto por aes de competncia exclusiva deste ministrio e compartilhado com outros ministrios. A 3a CNCTI teve como objetivo aprofundar o debate e apresentar propostas concretas para a utilizao da cincia, tecnologia e inovao (CT&I) como pilares de uma poltica de Estado voltada para a promoo do desenvolvimento econmico, social, poltico e cultural do pas. Neste sentido, ela foi estruturada em cinco temas, cada qual composto por um conjunto de subtemas. No total, foram 32 subtemas discutidos e 234 recomendaes aprovadas. Destas, 74 (32%) trataram

214

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

do tema incluso social; 68 (29%), reas de interesse nacional; 43 (18%) discutiram CT&I e gerao de riqueza; 29 (12%), gesto e marcos reguladores da poltica de CT&I; e vinte (9%) trataram de cooperao internacional em CT&I. Essas recomendaes serviram como base para a formulao do Plano de Ao 2007-2010 do MCTI. Assim como na conferncia, o principal objetivo deste plano foi definir um amplo leque de prioridades, linhas de ao e programas que tornassem mais decisivo o papel da CT&I no desenvolvimento sustentvel do pas. Neste sentido, o plano foi estruturado em quatro prioridades, correspondentes, em certa medida, aos temas da 3a CNCTI. Foram elas: i) expanso e consolidao do sistema nacional de CT&I; ii) promoo da inovao tecnolgica das empresas; iii) pesquisa, desenvolvimento e inovao em reas estratgicas; e iv) CT&I para o desenvolvimento social. Cada prioridade foi desmembrada em um conjunto de linhas de ao (21 no total), programas (87 no total) e subprogramas (mais de duzentos no total). Dos 87 programas do plano de ao, 36 (41%) foram tratados, de certa forma, na 3a CNCTI. Alm disso, das 212 recomendaes da 3a CNCTI de competncia exclusiva do MCTI e compartilhada com outros ministrios, 85 (40%) apareceram, em alguma medida, no plano de ao do MCTI. Destas, 31 (36,5%) foram includas parcialmente, e o restante, 54 recomendaes (63,5%), foi introduzido integralmente, conforme mostra o grfico 2.
Recomendaes da 3a CNCTI incorporadas parcial e integralmente nos programas do Plano de Ao do MCTI (2007-2010) (Em %)

GRFICO 2

60

40

36,5

63,5

No includas Includas Fonte: Brasil (2006b; 2007a).

Includas parcialmente Includas integralmente

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 215

Das 31 recomendaes incorporadas parcialmente, dezenove delas (61%) eram de competncia exclusiva do MCTI, e outras doze (39%), de competncia compartilhada do MCTI com outros ministrios. Em relao s 54 diretrizes incorporadas integralmente, 26 delas (48%) eram de competncia exclusiva e as demais 28 (52%) de competncia compartilhada entre o MCTI e outros ministrios (tabela 2). Vale observar ainda que as deliberaes de competncia exclusiva do MCTI foram as mais incorporadas (53% do total), assim como observado para as diretrizes da 2a CNAP.
Recomendaes da 3a CNCTI: efeito segundo competncia (Em nmeros absolutos)
Competncia Compartilhada Exclusiva do MCTI Total Fonte: Brasil (2006b; 2007a). Efeito Nulo 68 59 127 Parcial 12 19 31 Integral 28 26 54 Total 108 104 212

TABELA 2

Em sntese, os resultados obtidos sugerem que as discusses e recomendaes aprovadas na 3a CNCTI influenciaram, de certa forma e em alguma medida, os programas de polticas do MCTI nos anos seguintes. Das diretrizes aprovadas na 3a CNCTI, 40% foram includas, parcial (36,5% do total) ou integralmente (63,5% do total), no plano de ao e nos programas de poltica definidos no plano, sendo 49% delas de competncia exclusiva do MCTI. Sendo assim, pode-se dizer que a 3a CNCTI alcanou efetividade mdia, ao produzir um efeito mdio sobre as polticas pblicas formuladas aps os encontros. Ademais, como pode ser percebido, o efeito das recomendaes desta conferncia foi idntico ao produzido pela 2a CNAP, tanto em relao ao efeito total 40% de diretrizes incorporadas aps ambas as conferncias quanto em relao ao tipo de incorporao das recomendaes, se parcial ou integral em ambas, as recomendaes parcialmente includas corresponderam a 37% do total, e as integralmente incorporadas, a 63% do total.
2.3 Efetividade da 1a CNPM

A anlise dos efeitos das recomendaes da 1a CNPM sobre as polticas pblicas da SPM foi realizada por meio da comparao entre os anais desta conferncia, publicados pela SPM no segundo semestre de 2004, e o 1o Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (PNPM), formulado e lanado no final do mesmo ano para implementao no quadrinio 2004-2007 (Brasil, 2004a; 2004b).

216

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Assim como os planos de ao elaborados pela SEAP e pelo MCTI, o 1o PNPM englobou diretrizes e aes de competncia exclusiva da SPM e compartilhada com outros ministrios e entes da Federao. A 1a CNPM teve como objetivo propor diretrizes para fundamentao do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres a ser apresentado ao presidente da Repblica (Brasil, 2004a, p. 145). Neste sentido, ela foi estruturada em seis eixos temticos, quais sejam: i) natureza, princpios e diretrizes da poltica nacional para as mulheres na perspectiva da igualdade de gnero, considerando-se a diversidade de raa e etnia; ii) enfrentamento da pobreza: gerao de renda, trabalho, acesso ao crdito e terra; iii) superao da violncia contra a mulher: preveno, assistncia, combate e polticas de segurana; iv) promoo do bem-estar e da qualidade de vida para as mulheres: sade, moradia, infraestrutura, equipamentos sociais, recursos naturais; v) efetivao dos direitos humanos das mulheres: civis, polticos, sexuais e reprodutivos; e vi) desenvolvimento de polticas de educao, cultura, comunicao e produo do conhecimento para a igualdade. O segundo e o sexto eixo foram debatidos por quatro grupos de trabalho (GTs) cada, ao passo que o primeiro eixo foi discutido em todos os GTs da conferncia. No total, foram aprovadas 134 recomendaes; destas, cinquenta (37%) trataram do segundo tema; 24 (18%), do quinto tema; dezenove diretrizes (14%) trataram do sexto tema; dezessete (13%), do primeiro e do quarto tema, cada; e sete (5%) foram relativas ao terceiro tema: superao da violncia contra a mulher. As recomendaes aprovadas na 1a CNPM serviram como base para a elaborao do 1o PNPM por um grupo de trabalho interministerial, composto por representantes de sete ministrios: Sade; Educao; Trabalho e Emprego; Justia; Desenvolvimento Agrrio; Desenvolvimento Social; e Planejamento, Oramento e Gesto; e por representantes da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR); do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM); e das Secretarias da Mulher do estado do Acre e do municpio de Campinas/SP, sob a coordenao da SPM. O I PNPM, construdo entre 3 de setembro de 2004 e 26 de novembro de 2004, foi aprovado pelo Decreto no 5.390, de 8 de maro de 2005. O I PNPM foi estruturado em cinco eixos temticos, correspondentes, em grande medida, aos eixos da 1a CNPM. Foram eles: i) pressupostos, princpios e diretrizes da poltica nacional para as mulheres; ii) autonomia, igualdade no mundo do trabalho e cidadania; iii) educao inclusiva e no sexista; iv) sade das mulheres, direitos sexuais e direitos reprodutivos; e v) enfrentamento violncia contra as mulheres. Alm disso, o 1o PNPM introduziu um captulo sobre gesto e monitoramento do plano, sugerido durante o processo de elaborao do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 e do Oramento da Unio.

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 217

O eixo temtico de pressupostos, princpios e diretrizes foi estruturado com base nestas trs categorias, sendo definidos, no total, seis pressupostos, oito princpios e quinze diretrizes para o 1o PNPM. Os demais eixos, por sua vez, foram divididos em objetivos, metas, prioridades e aes. No total, foram estabelecidos dezoito objetivos, 28 metas, 23 prioridades e 177 aes no plano. Das 54 recomendaes da 1a CNPM de competncia exclusiva e compartilhada da SPM com outros ministrios e entes da Federao, 39 (72%) foram incorporadas, de alguma forma e em alguma medida, no 1o PNPM. Destas, doze (31%) foram includas parcialmente, e as demais 27 recomendaes (69%) foram introduzidas integralmente, como mostra o grfico 3.
Recomendaes da 1a CNPM incorporadas parcial e integralmente no 1o PNPM (2004-2007) (Em %)

GRFICO 3

31 28 72 69

No includas Includas Fonte: Brasil (2004a; 2004b).

Includas parcialmente Includas integralmente

Das doze recomendaes includas parcialmente, onze (92%) eram de competncia compartilhada entre a SPM e outros ministrios ou entes federativos e uma (8%) era de competncia exclusiva da SPM. Semelhantemente, das 27 diretrizes incorporadas integralmente, 21 (78%) delas eram de competncia compartilhada e seis (22%), de competncia exclusiva da SPM (tabela 3). Vale observar ainda que, no caso desta conferncia, as deliberaes de competncia compartilhada foram as mais incorporadas (59% do total). Isto faz sentido uma vez que o 1o PNPM foi elaborado por um grupo de trabalho interministerial, composto por representantes de sete ministrios, do CNDM e de secretarias estaduais, dado o alto grau de intersetorialidade e transversalidade destas polticas.

218

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Recomendaes da 1a CNPM: efeito segundo competncia (Em nmeros absolutos)


Competncia Compartilhada Exclusiva da SPM Total Fonte: Brasil (2004a, 2004b). Efeito Nulo 11 4 15 Parcial 11 1 12 Integral 21 6 27 Total 43 11 54

TABELA 3

Em sntese, essas constataes permitem afirmar que as discusses e recomendaes sugeridas na 1a CNPM influenciaram expressivamente o 1o PNPM, implementado no quadrinio 2004-2007. Das diretrizes aprovadas na 3a CNCTI, 72% foram includas, parcial (31% do total) ou integralmente (69% do total), no 1o PNPM, o que corresponde a um alto grau de impacto das recomendaes desta conferncia sobre as polticas pblicas da SPM formuladas aps os encontros e a uma efetividade alta da 1a CNPM Comparativamente ao efeito encontrado para a 2a CNAP e a 3a CNCTI, o efeito das recomendaes da 1a CNPM foi significativamente maior tanto em magnitude 72%, em comparao a 40% da 2a CNAP e 3a CNCTI como em tipo de efeito 69% das recomendaes da 1a CNPM foram incorporadas integralmente, em contraposio a 63% das diretrizes da 2a CNAP e da 3a CNCTI. A prxima seo busca explicar essa diferena no efeito das recomendaes da 2 CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM sobre as polticas pblicas. Examina-se por que a 2a CNAP e a 3a CNCTI alcanaram o mesmo grau de efetividade e a 1a CNPM obteve desempenho significativamente melhor que estas conferncias. Apontam-se alguns condicionantes para a efetividade de conferncias nacionais.
a

3 EFETIVIDADE DAS CONFERNCIAS NACIONAIS E SEUS CONDICIONANTES: CONTEXTO POLTICO, TIPO DE POLTICA PBLICA, ORGANIZAO DA SOCIEDADE CIVIL E DESENHO INSTITUCIONAL

A literatura que trata da efetividade de desenhos participativos tem concentrado esforos na anlise de instituies participativas, tais como os oramentos participativos (OPs) e os conselhos de polticas pblicas. As conferncias de polticas pblicas, espaos de participao e deliberao que congregam atores polticos e sociais, por sua vez, no tm recebido muita ateno desta literatura. Poucas anlises, para alm dos estudos contidos neste livro, foram formuladas no sentido de avaliar a efetividade das conferncias como espaos de incluso poltica e de influncia das propostas nelas apresentadas (Petinelli, 2011; Pinto, 2007; Pogrebinschi

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 219

e Santos, 2011). Estas anlises buscaram aferir a efetividade das conferncias nacionais e apontaram para diferenas no desempenho de conferncias de polticas pblicas distintas, sem, porm, explicar o porqu destas variaes. Nisso consiste o objetivo deste trabalho. Para alcan-lo, ele incorpora as contribuies das investigaes acerca da efetividade das instituies participativas no intuito de explicar os diferentes efeitos das recomendaes da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM sobre as polticas pblicas formuladas pelo governo federal aps estes encontros. A apropriao destas contribuies encontra legitimidade, uma vez que as conferncias apresentam desenhos similares aos das demais instituies participativas em, pelo menos, trs aspectos. Primeiro, as conferncias combinam representao, participao e deliberao em um nico espao, assim como os OPs e os conselhos de poltica. Em segundo lugar, como os OPs, elas consistem em uma poltica participativa fortemente dependente da vontade dos governantes as conferncias so convocadas e realizadas por atores polticos, notadamente do Poder Executivo. Por ltimo, e semelhantemente aos planos diretores municipais, as conferncias iniciam um processo de deliberao poltica que ser finalizado no mbito do prprio Estado aps os encontros, com a elaborao de polticas pblicas que atendam ou no s demandas sociais sugeridas pelas conferncias (Avritzer, 2008; 2009). A literatura que trata da efetividade das instituies participativas tem mobilizado um conjunto de variveis contextuais, polticas e institucionais para explicar diferenas no desempenho destes arranjos. No que se refere s variveis contextuais, os estudos mostram que o contexto poltico, isto , o tipo de coalizo governativa no poder, o modelo de administrao pblica adotado e a vontade poltica das elites no poder podem constituir obstculos ou catalisadores do desempenho dos arranjos participativos (Abers, 2000; Avritzer, 2009; Faria, 2003; Tatagiba e Teixeira, 2008). Em contextos nos quais as coalizes governativas so mais adeptas participao da sociedade na gesto das polticas pblicas e o modelo de administrao mais permevel s demandas participativas, os arranjos participativos conseguem promover, em maior medida, incluso poltica (Abers, 2010; Avritzer, 2009, Faria, 2003), e influenciar, mais expressivamente, as decises polticas (Tatagiba e Teixeira, 2008). Somados ao contexto poltico, a confluncia de projetos polticos da sociedade poltica e civil e o tipo de relao existente entre elas tambm afetam a efetividade das instituies participativas (Avritzer, 2009; Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006). O desempenho destes arranjos tende a ser melhor em contextos em que as elites polticas e os atores sociais apresentam o mesmo projeto poltico por exemplo, ambos almejam a democratizao da gesto pblica, e possuem uma relao harmoniosa e convergente voltada para a concretizao deste projeto.

220

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Alm das variveis contextuais, o desempenho dos arranjos participativos depende de aspectos polticos, tais como o tipo ou a natureza da poltica pblica qual a prtica participativa se vincula, no caso dos conselhos de poltica, e a capacidade de mobilizao e organizao da sociedade civil que participa destes espaos (Avritzer, 2002; 2008; 2009; Baiocchi, 2001; 2005; Cunha, 2012; Tatagiba e Teixeira, 2008). Em relao natureza da poltica, os estudos afirmam que os conselhos no conseguem se dissociar das limitaes estruturais da poltica pblica qual se vinculam, isto , do grau de descentralizao, intersetorialidade e centralidade da poltica para o governo e do papel do ente federado nesta poltica. Como decorrncia, seu desempenho depende da combinao destes elementos, de modo que quanto mais centralizada e menos intersetorial for a formulao da poltica no ente federado ao qual o arranjo est vinculado, e quanto mais central para o governo for a poltica, melhor tender a ser o desempenho do arranjo participativo (Tatagiba e Teixeira, 2008). Quanto capacidade de mobilizao e organizao dos grupos da sociedade civil envolvidos nas polticas, as anlises mostram que arranjos participativos que envolvem atores sociais com mais recursos polticos, maior grau de comprometimento com o arranjo, mais capacidade de mobilizao e experincia de participao em processos de tomada de deciso tendem a apresentar mais efetividade. Alm disso, as instituies que envolvem grupos com orientaes e interesses menos difusos, fragmentados e conflitantes tendem a apresentar desempenhos mais robustos em termos de incluso poltica e influncia nas decises tomadas pelos atores polticos a partir das discusses realizadas nestes espaos (Avritzer e Navarro, 2003; 2009; Petinelli, 2011; Tatagiba e Teixeira, 2008). Ao lado das variveis contextuais e polticas, os componentes institucionais que definem o formato dos arranjos participativos, isto , como eles so organizados, quais segmentos os compem, quem eles representam, entre outros, tambm afetam o desempenho destas instituies (Avritzer, 2008, 2009; Fung, 2003; Fung e Wright, 2003). As regras que definem o arranjo podem tanto favorecer como dificultar a participao social e a deliberao nestes espaos. Em relao aos conselhos de polticas, as anlises sugerem que a efetividade destas instituies depende de formatos institucionais que, por um lado, garantam pluralidade participativa e igualdade deliberativa igual direito de voz e capacidade de vocalizao a todos os segmentos participantes e, por outro, apresentem um grau mnimo de institucionalizao, isto , um conjunto mnimo de regras que balizem as dinmicas participativas e deliberativas e os processos decisrios desenvolvidos (Cunha, 2010; Faria e Ribeiro, 2010).

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 221

Este trabalho se alinha com estes estudos que indicam um conjunto de aspectos que condicionam a efetividade das instituies participativas. Particularmente, este trabalho sugere e busca mostrar que a efetividade das conferncias resulta, em certa medida, da maneira pela qual contexto poltico, natureza da poltica pblica, organizao da sociedade civil e desenho institucional da conferncia se combinam, tudo mais constante. Nas subsees a seguir, estes aspectos so descritos em relao 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM. Para cada aspecto, so apresentadas as diferenas e as semelhanas entre os encontros analisados, bem como seu impacto esperado sobre a efetividade das conferncias, segundo a literatura citada. Ao alto grau de impacto esperado do contexto poltico, da natureza da poltica, da organizao da sociedade civil e do desenho institucional da conferncia sobre efetividade da conferncia atribui-se sinal positivo (+). Ao baixo grau de impacto esperado, por sua vez, foi atribudo sinal negativo (-). O efeito mdio das variveis independentes sobre a efetividade das conferncias recebeu sinal positivo e negativo (+-).
3.1 Contexto poltico: vontade poltica, projetos polticos e relao entre sociedade poltica e civil

A 2a CNAP, em 2006, a 3a CNCTI, em 2005, e a 1a CNPM, em 2004, foram convocadas pelo presidente Lula, por meio de decreto, em seu primeiro mandato. Os trs encontros consistiram em iniciativas deste governo como parte de um projeto poltico nacional, voltado para tornar a gesto pblica mais democrtica e inclusiva a partir da participao de atores sociais nos processos de tomada de deciso poltica (Faria, 2010). Em outras palavras, as trs conferncias foram realizadas pela vontade poltica dos governantes presidente e ministros e, no caso da 2a CNAP e da 1a CNPM, com o apoio do conselho nacional destas polticas. Alm disso, as trs conferncias contaram com participao expressiva dos atores sociais vinculados a cada poltica. A 2a CNAP contou com a participao de aproximadamente 1.500 delegados, sendo 69% representantes de entidades e organizaes da cadeia produtiva da pesca e aquicultura (Brasil, 2005). Na 3a CNCT, participaram 2.138 pessoas presencialmente e 11.800 via internet. Dos participantes presenciais, 31% representavam o setor acadmico e o empresarial (CGEE, 2005). A 1a CNPM contou com a participao de 2.487 pessoas, sendo 60% (1.787 delegadas) representantes de entidades e associaes civis, organizaes no governamentais (ONGs) e movimentos sociais em defesa das mulheres (Brasil, 2004b). Estes nmeros sugerem o apoio e o envolvimento da sociedade civil de cada rea com o projeto participativo do governo e, assim, a confluncia dos projetos polticos do governo e da sociedade civil no sentido de promover mais participao dos atores sociais nos processos decisrios.

222

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Desse modo, a 2a CNAP, a 3a CNCT e a 1a CNPM foram realizadas em um contexto poltico favorvel ao dilogo e resposta positiva do governo s demandas da sociedade civil apresentadas nestes encontros, uma vez que foram convocadas por iniciativa do prprio governo e contaram com o apoio expressivo da sociedade civil. Tendo em vista que a vontade poltica das elites em promover a participao social, a confluncia de projetos polticos da sociedade poltica e civil e a relao harmoniosa entre elas favorecem a efetividade de arranjos participativos, espera-se um efeito positivo e na mesma medida do contexto poltico sobre a efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM, conforme mostra o quadro 1.
QUADRO 1
Impacto esperado do contexto poltico sobre a efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM
Varivel independente Vontade poltica Contexto poltico Projetos polticos da sociedade civil e poltica Tipo de relao entre a sociedade civil e a sociedade poltica Elaborao da autora. Indicadores Impacto esperado sobre a efetividade 2a CNAP + + + 3a CNCTI + + + 1a CNPM + + +

3.2 Natureza da poltica pblica: grau de descentralizao e de intersetorialidade

As atividades de aquicultura e pesca e de CT&I, assim como as polticas para as mulheres, tornaram-se polticas pblicas no Brasil ao longo do sculo XX a partir de processos polticos e institucionais distintos. Em decorrncia, a atual poltica de aquicultura e pesca, a poltica de CT&I e as polticas para mulheres apresentam natureza singular no que se refere, particularmente, ao seu grau de descentralizao e intersetorialidade. Por isso, a natureza destas polticas foi avaliada a partir destes dois indicadores: grau de descentralizao e grau de intersetorialidade. O grau de descentralizao da poltica de aquicultura e pesca, de CT&I e para mulheres foi observado tendo-se em vista a distribuio de competncias entre os entes federados para a formulao destas polticas. Polticas cuja formulao constitui atribuio exclusiva de ministrio ou secretaria especial apresentam baixo grau de descentralizao, ao passo que polticas cuja elaborao pode ser realizada pelo ministrio, por secretarias municipais e estaduais apresentam alto grau de descentralizao. Quando a formulao compete a instituies do nvel federal e estadual ou federal e municipal, a poltica pblica apresenta grau mdio de descentralizao. Estas variaes foram observadas pelos atos normativos que regulam a poltica de aquicultura e pesca, de CT&I e para as mulheres, as quais esto disponveis nos sites dos ministrios competentes.

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 223

A mesma lgica foi aplicada para avaliar o grau de intersetorialidade de cada poltica. Uma poltica pblica apresenta baixo grau de intersetorialidade quando sua formulao realizada exclusivamente pelo ministrio ao qual ela compete, sem a participao de outros ministrios, e ela apresenta mais programas sem interface com outras polticas que programas com interface com outras polticas. Por sua vez, as polticas formuladas de forma compartilhada por mais de um ministrio e que apresentam mais programas com interfaces que programas sem interface com outras polticas apresentam alto grau de intersetorialidade. Entre estes extremos, encontram-se as polticas com grau mdio de intersetorialidade, cuja formulao realizada por mais de uma instituio, mas cujo nmero de programas sem interface com outras polticas maior que os com interface. Estas variaes foram observadas pelo plano de ao e pela ementa dos programas de polticas da SEAP, do MCTI e da SPM, disponveis nos sites destas instituies, nos quais so mencionados os rgos envolvidos na formulao de cada programa de poltica.
3.2.1 Poltica de aquicultura e pesca

A poltica nacional de aquicultura e pesca tem sido elaborada de forma descentralizada, pelo governo federal e pelos estados, desde o final da dcada de 1980.5 Alm disso, sua formulao tem sido compartilhada por dois rgos desde o final dos anos 1990. Entre 1998 e 2002, ela foi elaborada e gerenciada pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaveis (Ibama) em parceria com o Departamento de Pesca e Aquicultura (DPA), vinculado ao Ministrio da Agricultura, Pesca e Abastecimento (Mapa). Em 2003, esta poltica ganhou uma pasta ministerial prpria, com a criao da SEAP, atual Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA). Desde ento, a poltica tem sido formulada por esta secretaria em parceria com o Ibama (Boszczowski e Borghetti, 2006; Castro et al., 2005). Alm de ser elaborada de forma descentralizada e compartilhada, a atual poltica de aquicultura e pesca envolve um conjunto de temas e interesses que competem a diferentes ministrios. Isto se deve ao fato de esta poltica no apenas ser composta por programas com finalidade econmica, voltados para o desenvolvimento do setor, mas tambm integrar programas de promoo de direitos dos trabalhadores da pesca e aquicultura. No obstante, o nmero de programas sociais e, portanto, de aes do MPA com interface com outras polticas menor que o nmero de programas voltados para o desenvolvimento do setor, de competncia exclusiva do MPA e do Ibama. Pode-se dizer, assim, que a atual poltica de aquicultura e pesca apresenta: i) um grau mdio de descentralizao, uma vez que elaborada, em grande medida,
5. Essa poltica foi includa no processo de descentralizao administrativa das atribuies do governo federal para os governos municipais e estaduais, implementado ao longo da dcada de 1980 no pas (Arretche, 1999).

224

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

no nvel nacional, embora os estados tambm apresentem esta atribuio e possam exerc-la autonomamente; e ii) um grau mdio de intersetorialidade, na medida em que ela formulada de forma compartilhada pelo MPA e pelo Ibama, mas apresenta mais programas sem interface com outras polticas que programas com interface.
3.2.2 Poltica de CT&I

Diferentemente da poltica de aquicultura e pesca, a poltica de CT&I tem sido elaborada por um nico ministrio desde o prncipio entre 1950 e 1985, pelo Ministrio do Planejamento e, a partir de 1985, pelo MCTI. Este apresenta atribuio exclusiva de formulao da poltica de CT&I, embora a implementao esteja a cargo de agncias de fomento no mbito nacional e de unidades de pesquisa no nvel local (Schwartzman, et al., 1993; Schwartzman, 2001; Brasil, 2006b). A poltica de CT&I apresenta, portanto, um baixo grau de descentralizao, uma vez que formulada exclusivamente pelo governo federal. Alm disso, essa poltica elaborada, em grande medida, pelo MCTI, embora outros ministrios participem deste processo. Como decorrncia, o nmero de programas deste ministrio sem interface com outras polticas superior ao de programas com interface com outras reas. Deste modo, pode-se dizer que a poltica de CT&I no Brasil apresenta um baixo grau de intersetorialidade, uma vez que elaborada, em grande medida, pelo MCTI, e visto apresentar mais programas sem interface com outras polticas que programas com a participao de outros ministrios.
3.2.3 Polticas para as mulheres

As polticas para as mulheres entraram na agenda do governo federal e passaram a ser formuladas em mbito nacional de forma coordenada a partir de 2002, com a criao da Secretaria dos Direitos da Mulher (Sedim) na estrutura do Ministrio da Justia (MJ). At ento, aes pontuais eram realizadas notadamente pelos estados, por meio de delegacias especializadas de atendimento mulher (Deam), e pelo Ministrio da Sade (MS), por meio do Programa de Assistncia Integral Sade da Mulher (Pinto, 2003). Em 2003, as aes voltadas para as mulheres ganharam uma pasta ministerial prpria com a criao da SPM, na estrutura da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR), pela primeira medida provisria editada pelo governo Lula, em 2003. A SPM tornou-se responsvel, entre outras atribuies, por assessorar diretamente o presidente da Repblica na formulao, coordenao e articulao de polticas para as mulheres, e desenvolver aes conjuntas com os ministrios e secretarias especiais para a promoo da igualdade de gnero no pas.

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 225

Desde ento, a secretaria tem buscado, conjuntamente com outros ministrios, secretarias municipais e estaduais, formular e implementar aes e programas de promoo da igualdade de gnero no nvel nacional e local. Assim, desde o princpio, a elaborao de polticas para mulheres no nvel nacional tem sido realizada de forma compartilhada pela SPM, em parceria com outros ministrios, dado o seu carter transversal, isto , o alto grau de associao entre a categoria gnero e as demais polticas pblicas. Alm de serem elaboradas de forma compartilhada, as polticas para as mulheres nasceram no mbito dos estados e municpios e, em decorrncia, tm sido, historicamente, formuladas por secretarias municipais e estaduais, as quais apresentam autonomia e competncia para elaborar e implementar aes prprias neste sentido. Em suma, pode-se dizer que as polticas para as mulheres apresentam: i) alto grau de descentralizao, uma vez que tm sido formuladas pelo governo federal e por estados e municpios autonomamente, embora a SPM tenha se empenhado em coordenar estas aes; e ii) alto grau de intersetorialidade, dado que sua formulao envolve outros ministrios e a maior parte de seus programas apresenta interface com outras polticas. O quadro 2 apresenta uma sntese em relao natureza da poltica de aquicultura e pesca, da poltica de CT&I e das polticas para mulheres, no que se refere ao grau de descentralizao e intersetorialidade, como descrito anteriormente. Em consonncia com a literatura que trata das implicaes da natureza da poltica para a efetividade dos arranjos participativos, acredita-se que, quanto menor o grau de descentralizao e intersetorialidade, maiores as chances de as recomendaes das conferncias serem incorporadas nas polticas pblicas aps os encontros e, assim, maior tende a ser a efetividade destas instncias. Esta hiptese resulta da proposio de que um nmero e uma diversidade maior de instituies, com desenhos institucionais e rotinas administrativas distintas, tende a gerar, em maior ou menor medida, problemas e custos maiores de coordenao no processo de formulao das mesmas (Arretche, 1996; Ckagnazaroff e Mota, 2003). Sendo assim, espera-se um efeito positivo da natureza da poltica sobre a efetividade da 3a CNCTI e um efeito negativo desta varivel sobre a efetividade da 1a CNPM. Por fim, espera-se um efeito positivo porm menor que o esperado para a 3a CNCTI da natureza da poltica sobre a efetividade da 2a CNAP.

226

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

QUADRO 2

Impacto esperado da natureza da poltica sobre a efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM


Varivel independente Indicadores Grau de intersetorialidade Grau de descentralizao Impacto esperado sobre a efetividade 2a CNAP ++3a CNCTI + + 1a CNPM -

Natureza da poltica Elaborao da autora.

3.3 Organizao da sociedade civil: atores, processo de formao, tipo de relao com o Estado e grau de unidade da sociedade civil

A formao de uma sociedade civil autnoma e democrtica um fenmeno recente no Brasil. Ele teve incio apenas em meados de 1970, em um contexto de crescimento exponencial de associaes civis, reavaliao da ideia de direitos, e defesa da ideia de autonomia organizacional em relao ao Estado e de formas pblicas de apresentao de demandas e negociao com o Estado (Avritzer, 2007, p. 406). Na dcada de 1980, este processo se concretizou, e o pas passou a contar com uma sociedade civil politicamente ativa e independente do Estado. Alm de autnoma, a sociedade civil brasileira heterognea, formada por uma gama diversa de grupos, compostos por atores sociais com interesses distintos, formas de organizao e projetos variados, e diferentes formas de ao coletiva e interao com o Estado (Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006). Estes grupos se diferenciam, entre outras caractersticas, por seu processo de formao, pelo tipo de relao com o Estado e pelo grau de unidade entre si. Para fins deste trabalho, o processo de formao da sociedade civil em cada poltica analisada foi classificado como: i) processo de baixo para cima, quando a sociedade civil foi formada a partir da organizao da prpria sociedade, independentemente da atuao do Estado; e ii) processo de cima para baixo, quando a sociedade civil foi constituda pela ao direta do Estado em determinada rea de poltica. O tipo de relao com o Estado, que diz respeito maneira pela qual a sociedade civil apresenta suas demandas ao Estado, foi classificado como: i) indireto, caso a relao seja a partir de manifestaes e luta na esfera pblica; ou ii) direto, caso a relao seja por meio de representantes polticos. Por ltimo, o grau de unidade foi aferido por dois indicadores: nvel de afinidade dos interesses dos grupos vinculados poltica pblica e tipo de relao entre eles, se harmoniosa ou conflituosa. O grau de unidade foi considerado: i) baixo, quando os grupos apresentam projetos polticos distintos e tm uma relao conflituosa, de constante disputa poltica; ii) mdio, quando os grupos apresentam projetos polticos distintos, mas tm uma relao harmoniosa,

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 227

de parceria poltica, ou quando apresentam projetos polticos semelhantes, mas tm uma relao conflituosa, de constante disputa poltica; e iii) alto, quando os grupos apresentam projetos polticos semelhantes e se relacionam harmoniosamente.
3.3.1 Sociedade civil na poltica de aquicultura e pesca

A formao e a organizao da sociedade civil vinculada aquicultura e pesca aconteceram em momentos muito distintos da histria, uma vez que estas atividades surgiram e se tornaram polticas pblicas em contextos sociopolticos e econmicos diferentes. No obstante, em ambas as reas, estes processos foram subsidiados por iniciativa do governo federal para, entre outras finalidades, facilitar o monitoramento e a fiscalizao destas atividades no pas (Oliveira, Souza e Valle, 2007). A primeira investida governamental no sentido de organizar a comunidade pesqueira foi realizada pelo Ministrio da Marinha na dcada de 1920. Em busca de nacionalizar a atividade de pesca, este rgo organizou os pescadores de cada regio em colnias e criou pontos de fiscalizao da pesca, de vigilncia da costa e de defesa nacional. As colnias e cooperativas de pescadores permaneceram como os nicos atores sociais vinculados poltica de pesca at a dcada de 1960, quando o governo federal instituiu a Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (Sudepe) para coordenar esta poltica. Esta instituio adotou uma poltica de incentivos fiscais e de fortes investimentos para a criao de uma estrutura industrial para o setor pesqueiro. Como decorrncia, este setor passou a combinar pesca artesanal e industrial. Da sociedade civil vinculada a este setor, passaram a fazer parte, alm das colnias e cooperativas de pescadores, empresrios e trabalhadores da indstria pesqueira (Boszczowski e Borghetti, 2006; Castro et al., 2005). Na dcada de 1990, a atividade de aquicultura ganhou importncia econmica no cenrio nacional e, devido s suas semelhanas econmicas com a pesca, foi vinculada ao setor pesqueiro. Como corolrio, os grupos econmicos vinculados aquicultura aliaram-se politicamente classe empresarial pesqueira e passaram a integrar a sociedade civil vinculada aquicultura e pesca, ao lado das colnias e cooperativas de pescadores. Observa-se, portanto, que a organizao da sociedade civil vinculada atividade de pesca e aquicultura se deu por um processo de cima para baixo, conduzido pelo governo federal a partir de 1920. Inicialmente, as iniciativas governamentais favoreceram a organizao das colnias e cooperativas de pescadores artesanais, mas, entre 1960 e 2000, houve um claro favorecimento a setores empresariais, vinculados pesca industrial e, a partir da dcada de 1990, aquicultura. Este processo consolidou um tipo de relao direta entre o Estado e estes grupos, por meio de seus representantes polticos.

228

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Alm disso, esse processo criou uma sociedade civil polarizada, composta por dois grupos com demandas e projetos polticos distintos e em constante disputa poltica e econmica, o que faz com que a sociedade civil da rea de aquicultura e pesca apresente um grau baixo de unidade entre seus grupos.
3.3.2 Sociedade civil da rea de CT&I

O processo de organizao da sociedade civil vinculada poltica de CT&I teve incio na dcada de 1930, quando o governo Vargas investiu na criao de um sistema nacional de educao de nvel superior, baseado em uma dimenso acadmica da cincia. Nesta poca, surgiram as primeiras grandes universidades e, em seu mbito, as primeiras comunidades cientficas do pas. A partir de ento, a atividade de cincia passou a ser desenvolvida quase exclusivamente pela academia, permanecendo assim at o final da dcada de 1990 (Schwartzman et al., 1993). Nos anos 1990, o contexto de globalizao e de progressiva abertura comercial possibilitou a aproximao entre a comunidade cientfica e o mercado. Neste processo, a inovao emergiu como uma atividade de articulao entre estes setores e passou a integrar a rea de polticas de cincia e tecnologia (C&T) do governo federal. Como corolrio deste processo, o setor empresarial tornou-se um ator importante no mbito desta poltica, ao lado das comunidades cientficas e do setor pblico (Schwartzman, 2001). Nos governos Lula, esta poltica de aproximao entre o setor acadmico e o empresarial foi continuada, consolidando uma sociedade civil formada por dois grupos claramente identificados: de um lado, as comunidades cientficas tradicionais e, de outro, o setor empresarial recentemente incorporado rea. A organizao da sociedade civil vinculada atividade de CT&I no Brasil, portanto, ocorreu por um processo de cima para baixo, conduzido pelo governo federal, notoriamente a partir da dcada de 1930. Este investimento levou formao de uma sociedade civil forte e politicamente ativa em torno de um nico setor: o setor acadmico. Este setor alcanou conquistas importantes por meio de seus representantes polticos, tais como a criao do Ministrio da Cincia e Tecnologia em 1985. Na dcada de 1990, com a aproximao entre a produo cientficotecnolgica acadmica e a atividade produtiva, as comunidades cientficas ganharam um aliado: o setor empresarial, que passou a integrar a sociedade civil vinculada rea de CT&I. Com projetos polticos semelhantes, estes setores tm apresentado uma relao harmoniosa e convergente e, assim, um alto grau de unidade.

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 229

3.3.3 Sociedade civil na rea de polticas para as mulheres

O processo de organizao da sociedade civil vinculada rea de polticas para as mulheres se deu por caminhos totalmente distintos dos observados para a poltica de aquicultura e pesca e de CT&I. Este processo teve origem a partir da mobilizao de mulheres em torno de um movimento social, denominado movimento feminista, o qual, at a redemocratizao do pas, relacionou-se com o Estado indiretamente, por meio de protestos, reivindicaes e lutas na esfera pblica (Pinto, 2003). Embora nico, o movimento feminista recortado por clivagens sociais e referncias culturais muito distintas e, desde sua emergncia, tem abrigado uma multitude de faces e manifestaes diferentes. No obstante, at o final do seculo XX, os diversos grupos feministas atuaram em unidade, quando a luta por direitos para as mulheres consistia um elemento aglutinador das diferenas. A conquista destes direitos, contudo, num perodo de abertura poltica e redemocratizao, serviu para evidenciar as variadas faces e os diversos projetos polticos no seio deste movimento (Sarti, 2004). A sociedade civil vinculada s polticas para mulheres comporta, assim, uma gama diversa de identidades, com projetos polticos diferenciados e, muitas vezes, antagnicos, mas que se relacionam harmoniosamente. Isto , ela apresenta um grau mdio de unidade entre seus grupos. O quadro 3 apresenta as constataes encontradas em relao organizao da sociedade civil vinculada poltica de aquicultura e pesca, poltica de CT&I e s polticas para as mulheres. Aliado literatura que trata dos efeitos da organizao da sociedade civil sobre a efetividade dos arranjos participativos, este trabalho espera que, quanto mais independente do Estado e mais unida em torno de um mesmo projeto poltico a sociedade civil, maior tende a ser a presso e o monitoramento sobre as aes do Estado e a efetividade do arranjo participativo. Tendo isso em vista, espera-se um impacto positivo da organizao da sociedade civil sobre a efetividade da 1a CNPM e negativo desta varivel sobre a efetividade da 2a CNAP. Por fim, espera-se um efeito negativo, porm menor que o esperado para a 2a CNAP, da natureza da poltica sobre a efetividade da 3a CNCTI.
QUADRO 3
Impacto esperado da organizao da sociedade civil sobre a efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM
Varivel independente Indicadores Processo de formao Organizao da sociedade civil Relao com o Estado Grau de unidade Elaborao da autora. Impacto esperado sobre a efetividade 2 CNAP
a

3a CNCTI +

1a CNPM + + +-

230

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

3.4 Desenho institucional das conferncias nacionais: dinmica representativa e participativo-deliberativa

Embora constituam espaos de participao e deliberao que renem representantes do governo e da sociedade civil para discutir, deliberar e tomar decises em relao s polticas pblicas, as conferncias apresentam objetivos (Souza, 2012) e desenhos institucionais distintos (Faria et al., 2012; Faria, Petinelli e Lins, 2012; Silva, 2009; Petinelli, 2011). Os primeiros so definidos pelo ato normativo que convoca o encontro, ao passo que o formato institucional pode ser definido por este ato ou pela sua comisso organizadora. Algumas comisses formulam um documento, o regimento interno da conferncia, para formalizar as regras quanto ao seu funcionamento e organizao. Outras comisses, por sua vez, no formalizam estas regras e a conferncia realizada sem a existncia de um documento para consulta dos participantes. Uma vez que a comisso organizadora distinta por conferncia, o desenho institucional assumido pelos encontros tambm tende a ser diferente, sobretudo, em relao sua dinmica representativa e participativo-deliberativa. No que concerne dinmica representativa, algumas comisses optam por desenhos que favorecem a participao da sociedade civil, outras distribuem a proporo de representantes paritariamente, e outras ainda favorecem o setor pblico governamental. Em relao dinmica participativo-deliberativa, algumas comisses favorecem espaos de aprendizado, troca de informao e discusso, tais como os seminrios, as sesses temticas e as mesas-redondas, enquanto outras comisses privilegiam espaos de deliberao6 e tomada de deciso, tais como os GTs e as plenrias. Nas subsees seguintes, mostram-se as diferenas de desenho institucional da 2 CNAP, 3a CNCT e 1a CNPM. A descrio se concentra nos dois aspectos considerados neste trabalho como os mais relevantes no formato das conferncias: as dinmicas representativa e participativo-deliberativa. A primeira diz respeito s regras quanto escolha de delegados por categoria de participantes atores governamentais e atores sociais e proporo de delegados por categoria. A dinmica participativo-deliberativa se refere, neste trabalho, forma de organizao da conferncia, isto , aos espaos criados pela comisso organizadora para participao e deliberao dos delegados no encontro.
a

3.4.1 Desenho institucional da 2a CNAP

A 2a CNAP foi realizada no perodo de 14 a 16 de maro de 2006, com o objetivo de consolidar a poltica nacional de desenvolvimento da aquicultura e pesca, construda no primeiro encontro, e avaliar a incorporao das deliberaes produzidas neste encontro pela SEAP . O encontro foi organizado por uma comisso nacional composta por
6. As informaes contidas nesta subseo foram obtidas a partir de Brasil (2004c) e Arago (2005a; 2005b).

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 231

trs representantes da SEAP e trs do Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca (Conape), sendo um representante da pesca artesanal, um da pesca industrial e um da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (Brasil, 2005). Esta comisso formulou um regimento interno para a 2a CNAP, o qual definiu a dinmica representativa e participativo-deliberativa do encontro (Brasil, 2006a). Em relao dinmica representativa, a comisso organizadora optou por privilegiar a participao de representantes de pescadores artesanais e da classe empresarial da pesca industrial e da aquicultura, eleitos nas conferncias estaduais e no Distrito Federal. Estes, escolhidos em nmero proporcional ao de organizaes e entidades civis de cada setor por ente da Federao, representaram 69% dos delegados da conferncia nacional. Esses delegados participaram do encontro em GTs e na plenria inicial e final. Na plenria inicial, eles discutiram, propuseram mudanas e aprovaram, por maioria simples, o regimento interno da conferncia. Nos GTs, os delegados deliberaram e aprovaram recomendaes em relao a cada um dos quatro grandes temas da conferncia, quais sejam, desenvolvimento da pesca industrial; desenvolvimento da pesca artesanal; desenvolvimento da aquicultura; e apoio cadeia produtiva. Na plenria final, os delegados votaram pela aprovao ou rejeio das alteraes e das novas propostas sugeridas nos GTs. As propostas aprovadas foram reunidas em um nico documento, o caderno de resolues da 2a CNAP, encaminhado para a SEAP aps o encontro. A comisso organizadora da 2a CNAP promoveu, portanto, uma conferncia com ampla representao de grupos da sociedade civil e favoreceu a participao em espaos de deliberao e tomada de deciso.
3.4.2 Desenho institucional da 3a CNCTI

A 3a CNCTI aconteceu entre 16 e 18 de novembro de 2005. Este encontro foi realizado pelo MCTI e organizado por um GT, composto por membros deste ministrio, de secretarias estaduais e municipais de CT&I, e por representantes do setor pblico e acadmico. Este grupo criou um comit de programa para definir os grandes temas do encontro e a sua forma de organizao. O comit de programa foi formado por 45 especialistas, sendo quinze do setor acadmico, quinze do setor empresarial e quinze do setor pblico governamental envolvendo os trs Poderes e no governamental. Esse comit estabeleceu que a 3a CNCTI fosse antecedida por cinco seminrios preparatrios e cinco conferncias regionais. Nestes encontros e no encontro nacional, participaram especialistas renomados, selecionados e convidados pelo comit de programa. Este comit favoreceu a participao de representantes do setor pblico governamental e no governamental, ao destinar 65% do total de indicaes a este setor. Outros 20% foram destinados a representantes do setor acadmico e 15%, ao setor empresarial.

232

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Esses participantes discutiram os temas da conferncia em sesses plenrias e paralelas. As sesses plenrias consistiram em palestras proferidas, sobretudo, por ministros e professores da rea. As sesses paralelas, por sua vez, constituram mesas-redondas com durao de uma hora e meia aproximadamente, compostas por um relator, um coordenador e dois ou trs debatedores. As propostas sugeridas nestes espaos foram reunidas em um nico documento, sntese das concluses e recomendaes da 3a CNCTI, encaminhado para o MCTI aps o encontro. Em sntese, o comit de programa da 3a CNCTI optou por uma conferncia com ampla participao do setor pblico e baseada em espaos de discusso e troca de informao.
3.4.3 Desenho institucional da 1a CNPM

A 1a CNPM foi realizada entre 15 e 17 de julho de 2004, sob a coordenao da SPM e do CNDM. O encontro teve como objetivo elaborar um plano nacional de polticas para as mulheres e avaliar as polticas desenvolvidas, at aquele momento, pela SPM. Esta conferncia organizada por uma comisso designada pelo CNDM, composta de quatro integrantes do CNDM e de quatro representantes da SPM foi antecedida por encontros municipais e estaduais (Brasil, 2004a). Nos encontros locais e no nacional, a comisso organizadora favoreceu a participao de representantes de entidades e associaes civis, ONGs e movimentos sociais em defesa das mulheres, com 60% do total de delegados no encontro, contra 40% de atores governamentais (Brasil, 2004a). Estes delegados participaram da plenria inicial e final da conferncia, da apresentao de painis e de GTs. A plenria inicial serviu para discutir, sugerir alteraes ou supresses e aprovar o regulamento da conferncia, elaborado pela SPM e pelo CNDM. Esta foi seguida por painis, os quais consistiram em espaos de debate e troca de informao sobre os temas da conferncia. Aps os painis, os participantes foram divididos em GTs para deliberar propostas e diretrizes para o PNPM. Na plenria final, cada proposta foi apresentada individualmente para os participantes e aprovada ou rejeitada integralmente pela maioria simples dos delegados presentes. As recomendaes aprovadas na 1a CNPM foram reunidas em um nico documento (Brasil, 2004b), o qual foi encaminhado para a SPM aps o encontro. Em suma, a 1a CNPM envolveu, em maior proporo, representantes de entidades e associaes civis, movimentos sociais e ONGs que trabalham ou esto envolvidos direta e indiretamente na promoo dos direitos e de polticas para mulheres. Estes representantes participaram do encontro em espaos de discusso e troca de informao (painis) e de deliberao e tomada de deciso (GTs e plenria inicial e final). O quadro 4 apresenta as constataes em relao ao desenho institucional das conferncias nacionais de aquicultura e pesca, de CT&I e de polticas para as

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 233

mulheres, no que se refere dinmica representativa e participativo-deliberativa dos encontros. Assim como a literatura que trata dos efeitos do desenho institucional sobre a efetividade dos arranjos participativos, este trabalho espera que conferncias nacionais que favorecem a participao da sociedade civil em espaos de deliberao e tomada de deciso apresentem mais efetividade. A hiptese que o amplo envolvimento da sociedade civil na proposio de diretrizes para a poltica pblica debatida na conferncia produz recomendaes mais vinculantes politicamente, uma vez que uma gama maior de atores sociais tender a monitorar as aes do governo e pression-lo para incorporar suas propostas aps o encontro. Sendo assim, espera-se um impacto positivo do desenho institucional da 2a CNAP e da 1a CNPM sobre a efetividade destes encontros e um efeito negativo desta varivel sobre a efetividade da 3a CNCTI.
QUADRO 4
Impacto esperado do desenho institucional sobre a efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM
Impacto esperado sobre a efetividade Varivel independente Indicadores 2a CNAP Desenho institucional Elaborao da autora. Dinmica representativa Dinmica participativa + + 3a CNCTI 1a CNPM + +

Tendo descrito o contexto poltico de realizao da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1 CNPM, o desenho institucional destes encontros, a natureza da poltica de aquicultura e pesca, de CT&I e para as mulheres e a organizao da sociedade civil nestas reas, resta saber se o impacto esperado destas variveis, tomadas agregadamente, explica, em alguma medida, as diferenas de efetividade destas conferncias, mostradas na seo anterior.
a

Para tanto, o quadro 5 apresenta uma sntese dos efeitos esperados do contexto poltico, da natureza da poltica, da organizao da sociedade civil e do desenho institucional sobre a efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM, conforme apresentado nos quadros de 1 a 4. Para agregar o impacto de cada varivel e compar-lo com a efetividade das conferncias, atribui-se peso 0 ao impacto negativo (-), peso 0,5 ao impacto mdio (+-), e peso 1 ao efeito positivo (+), de modo que, quanto maior o valor do impacto esperado total, maior tende a ser o efeito das recomendaes das conferncias e a efetividade destes encontros.

234

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Impacto esperado da natureza da poltica, da organizao da sociedade civil e do desenho institucional da conferncia sobre a efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM
Variveis independentes Vontade poltica Contexto poltico Projetos polticos da sociedade civil e poltica Tipo de relao entre a sociedade civil e a sociedade poltica Natureza da poltica Grau de intersetorialidade Grau de descentralizao Processo de formao Organizao da sociedade civil Relao com o Estado Grau de unidade Desenho institucional Total Elaborao da autora. Dinmica representativa Dinmica participativa Indicadores Impacto esperado sobre a efetividade 2 CNAP
a

QUADRO 5

3a CNCTI + + + + + + 6

1a CNPM + + + + + ++ + 7,5

+ + + +++ + 6

Como pode ser observado pelo quadro 5, o impacto positivo esperado do contexto poltico, da natureza da poltica, da organizao da sociedade civil e do desenho institucional sobre a efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM foi igual para a 2a CNAP e 3a CNCTI e menor para ambos, comparativamente ao impacto positivo esperado destas variveis sobre a efetividade da 1a CNPM. Do mesmo modo, como mostrado na seo 2, o efeito das recomendaes da 2a CNAP e da 3a CNCTI sobre as polticas pblicas formuladas pelo governo aps estes encontros foi igual e menor que o efeito das diretrizes da 1a CNPM. Essas constataes permitem identificar trs contribuies principais deste trabalho para futuras anlises sobre a efetividade das conferncias nacionais. Em primeiro lugar, possvel afirmar que contexto poltico, natureza da poltica pblica, organizao da sociedade civil e desenho institucional constituem condicionantes relevantes da efetividade das conferncias, assim como o so para o desempenho das instituies participativas, em geral. Disto segue que futuras investigaes acerca da efetividade das conferncias de polticas pblicas devem considerar, pelo menos, estes quatro aspectos em suas anlises. Em segundo lugar, tambm possvel afirmar que o impacto destes aspectos sobre a efetividade das conferncias s pode ser entendido se considerado

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 235

agregadamente. Em outras palavras, o desempenho das conferncias depende da maneira pela qual contexto poltico, natureza da poltica pblica, organizao da sociedade civil e desenho institucional se combinam, tudo mais constante. Isso pode ser verificado se analisado, separadamente, o impacto esperado de cada aspecto sobre a efetividade das conferncias. Em relao ao contexto poltico, por exemplo, esperava-se um efeito positivo e em igual medida desta varivel sobre o desempenho das trs conferncias. No entanto, a efetividade encontrada para a 1a CNPM foi significativamente maior que a constatada para a 2a CNAP e 3a CNCTI, o que no poderia ser explicado pelo contexto poltico. Do mesmo modo, esperava-se um efeito positivo da natureza da poltica sobre o desempenho da 3a CNCTI. Mas o que se constatou foi uma efetividade significativamente menor desta conferncia, em comparao com a da 1a CNPM, cujo efeito esperado era negativo, no sentido de dificultar a incorporao das recomendaes desta conferncia pelo governo. O mesmo pde ser observado para os dois ltimos aspectos: organizao da sociedade civil e desenho institucional. Em relao ao primeiro, esperava-se um efeito negativo desta varivel sobre a efetividade da 2a CNAP e mdio sobre o desempenho da 3a CNCTI. A efetividade encontrada para ambas as conferncias foi, porm, igual em magnitude, o que no poderia ser explicado unicamente pelo tipo de organizao da sociedade civil em cada rea. No que se refere ao desenho institucional, a 2a CNAP e a 1a CNPM definiram regras semelhantes quanto representao, participao e deliberao no encontro, mas significativamente distintas das adotadas para a 3a CNCTI. No obstante, a efetividade encontrada para a 1a CNPM foi expressivamente maior que a encontrada para a 2a CNAP e a 3a CNCTI. Dessa maneira, o que se constata que, tomados individualmente, contexto poltico, natureza da poltica pblica, organizao da sociedade civil e desenho institucional no explicam as variaes no desempenho das conferncias nacionais aqui analisadas. No entanto, se consideradas em conjunto, estas diferenas de efetividade encontram respostas. No caso das polticas para as mulheres, embora elas apresentem alto grau de descentralizao e intersetorialidade, o que, por hiptese, dificultaria significativamente a incorporao das recomendaes das conferncias desta rea posteriormente, esta poltica conta com uma sociedade civil experiente em pressionar e monitorar as aes governamentais e envolvida na gesto das polticas pblicas. Alm disso, a 1a CNPM foi realizada em um contexto poltico favorvel participao e assumiu um desenho que privilegiou a representao, a participao e a deliberao dos atores sociais. Combinados, estes aspectos impactaram positivamente a efetividade desta conferncia e criaram as condies para que as recomendaes nela aprovadas fossem incorporadas pelo governo, em medida significativa, aps o encontro.

236

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

A poltica de aquicultura e pesca e a de CT&I apresentam grau de descentralizao e intersetorialidade menor que o das polticas para as mulheres, o que, por hiptese, aumentaria as chances de incorporao das diretrizes sugeridas em suas conferncias. Entretanto, estas reas contam com uma sociedade civil formada pela ao do governo e acostumada a responder s iniciativas tomadas por ele, sem participar diretamente da gesto destas polticas. Alm disso, no caso da poltica de aquicultura e pesca, a sociedade civil polarizada em dois setores com projetos polticos distintos e antagnicos: o da pesca artesanal e o da pesca industrial e aquicultura, o que reduz ainda mais a capacidade de presso coordenada destes grupos sobre as aes do MPA. Combinado ao desenho institucional, desfavorvel sociedade civil no caso da 3a CNCTI, este aspecto impactou negativamente a efetividade destas conferncias, no obstante o contexto poltico e a natureza da poltica serem favorveis a uma maior efetividade para ambos os encontros. Por ltimo, possvel sugerir que a efetividade das conferncias tende a variar no apenas para as conferncias de polticas pblicas distintas, como apontado por estudos anteriores (Petinelli, 2011; Pogrebinschi e Santos, 2011), mas tambm para conferncias que tratam da mesma poltica, caso sejam realizadas em contextos polticos distintos e assumam desenhos institucionais diferentes.
4 CONSIDERAES FINAIS

As conferncias de polticas pblicas tornaram-se as principais instncias de produo de diretrizes e avaliao de polticas pblicas no mbito federal durante os governos Lula. No obstante, pouco ainda se sabe acerca da efetividade destas instncias enquanto espaos de influncia das decises tomadas pelo governo aps os encontros. Este captulo buscou contribuir nesse sentido ao aferir e explicar as diferenas na efetividade da 2a CNAP (2006), da 3a CNCTI (2005) e da 1a CNPM (2004). A hiptese testada foi a de que a efetividade das conferncias depende da maneira pela qual contexto poltico, natureza da poltica pblica, organizao da sociedade civil e desenho institucional da conferncia se combinam, tudo mais constante. A efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM foi avaliada pelos efeitos das recomendaes destas conferncias sobre as polticas formuladas e executadas pela SEAP , pelo MCTI e pela SPM, de maneira exclusiva ou compartilhada com outros ministrios ou entes da Federao, aps os encontros. Para tanto, o captulo comparou o contedo das recomendaes aprovadas nestas conferncias com o contedo dos programas de poltica formulados por seus ministrios aps os encontros. Por meio de anlise qualitativa e quantitativa, o trabalho chegou s constataes listadas a seguir.

Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 237

1) A SEAP e o MCTI incorporaram, cada qual, 40% das recomendaes aprovadas na 2a CNAP e na 3a CNCTI, respectivamente, ao passo que a SPM incluiu 72% das recomendaes aprovadas na 1a CNPM ao 1o PNPM (2004-2007). 2) Para as trs conferncias, a proporo de recomendaes incorporadas integralmente pelos respectivos ministrios foi superior proporo de recomendaes includas parcialmente. 3) A semelhana entre a efetividade encontrada na 2a CNAP e na 3a CNCTI, por um lado, e a diferena entre a efetividade destas conferncias para a encontrada na 1a CNPM, por outro, podem ser explicadas pela combinao entre: i) contexto poltico de realizao da conferncia; ii) natureza da poltica pblica debatida; iii) organizao da sociedade civil vinculada poltica pblica debatida no encontro; e iv) desenho institucional da conferncia, tudo mais constante. 4) O efeito das recomendaes das conferncias sobre as polticas pblicas tanto maior quanto: i) mais favorvel participao for o contexto poltico, mais convergente forem os projetos polticos da sociedade civil e poltica, e mais harmnica for a relao entre estes atores; ii) menor for o grau de intersetorialidade e descentralizao da poltica debatida na conferncia; iii) mais autnoma em relao ao Estado e mais unida em torno de um mesmo projeto poltico for a sociedade civil envolvida na conferncia; e iv) mais participativa, deliberativa e representativa for a conferncia. Desse modo, pode-se afirmar que os resultados das conferncias no apenas esto sujeitos a constrangimentos tcnicos e burocrticos que caracterizam o ciclo de elaborao, planejamento e gesto de polticas pblicas do governo federal, mas tambm se sujeitam a aspectos contextuais, institucionais e polticos, que, combinados, podem tanto facilitar como dificultar o processo de incorporao destes resultados pelo governo. Entretanto, cabe ressaltar que as constataes deste trabalho no exaurem o conjunto de explicaes possveis para as diferenas na efetividade das conferncias nacionais. Outro fator a ser considerado, apontado por Avritzer (2012) e Pogrebinschi (2012), a existncia de conselhos nacionais bem estruturados em determinadas reas de poltica que exeram papel relevante no encaminhamento e, at mesmo, na incorporao, por meio de resolues, das recomendaes aprovadas nas conferncias. Na anlise aqui empregada, essa varivel no foi includa, pois isto implicaria a necessidade de se avaliar o papel real destas instituies na formulao dos planos de ao examinados neste trabalho, o que no foi possvel neste captulo.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Alm disso, a incorporao deste fator no alteraria os resultados encontrados, uma vez que os conselhos nacionais das trs polticas Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia, Conape e CNDM tm, como atribuio, propor aes para a poltica nacional de cada rea. Por fim, cabe apontar duas limitaes importantes deste trabalho. Em primeiro lugar, a anlise aqui desenvolvida tem alcance limitado e exploratrio, e suas constataes consistem em uma primeira tentativa de lanar luz sobre as diferenas na efetividade das conferncias nacionais. Outros estudos devem ser desenvolvidos aplicando-se esta metodologia comparativa para testar a aplicabilidade e generalidade dos resultados aqui encontrados. Segundo, este trabalho no identifica a origem das recomendaes incorporadas, isto , se estas foram sugeridas pelo governo s conferncias ou surgiram do debate nos encontros. Pode ser que as recomendaes incorporadas pelo governo aps as conferncias constassem no documento de propostas encaminhado pelo governo para o encontro e foram, somente, referendadas pelos delegados da conferncia. Isto significaria que as conferncias no consistiriam em espaos efetivos de proposio de diretrizes de polticas, mas instncias ratificadoras da vontade governamental, tal como as primeiras incurses sobre a efetividade das conferncias supunham (Moroni, 2005; Moroni e Ciconello, 2005). Esta anlise comparativa se faz necessria para o refinamento das constataes apresentadas neste trabalho e ser empregada pela autora nas prximas investigaes acerca da efetividade das conferncias nacionais.
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captulo 9

CONFERNCIAS NACIONAIS E POLTICAS PBLICAS PARA GRUPOS MINORITRIOS


Thamy Pogrebinschi

1 INTRODUO

As conferncias nacionais de polticas pblicas constituem hoje certamente o mais inovador experimento participativo realizado no Brasil, e muito contribuem para, ao lado das j mais conhecidas e estudadas experincias do oramento participativo e dos conselhos municipais, afirmar a vocao do pas para prticas democrticas de empoderamento da cidadania e de formas socialmente compartilhadas de gesto da coisa pblica. Tal como as demais inovaes democrticas brasileiras, as conferncias nacionais colocam em pauta as j conhecidas gramticas da representao, da participao e da deliberao. Mas no o fazem sem algumas singularidades, as quais definitivamente respondem por seu potencial inovador e democrtico. Em primeiro lugar, as conferncias so, como o seu nome indica, nacionais, desafiando, assim, o conhecido argumento de que a participao s possvel em pequena escala, ou seja, no nvel local (Pateman, 1970; Dahl, 1971; Mansbridge, 1980; Przeworski, 2010). No apenas as conferncias nacionais transcendem as fronteiras geogrficas do espao local, como tambm superam os seus limites substantivos. Ao facultar que a participao se exera em escala nacional, as conferncias nacionais favorecem que os interesses nelas representados tambm o sejam, o que garante que o procedimento conduza ao seu principal escopo: a formulao de diretrizes para polticas pblicas nacionais. Entretanto, reconhecendo que no espao local que os cidados se encontram e que de l, portanto, que suas demandas surgem, as conferncias nacionais no consistem seno no ponto de culminncia de um processo que se inicia nos municpios com as conferncias municipais , passa pelos estados com as conferncias estaduais , e ainda, muitas vezes, envolve etapas que transcendem quaisquer divises geopolticas com as conferncias livres e virtuais. O carter aberto e eletivo das conferncias municipais permite no apenas que qualquer questo local possa ser levada etapa nacional, como tambm que qualquer cidado possa l ser o seu representante. As conferncias nacionais tm, assim, a potencialidade de fazer de problemas locais solues nacionais.

244

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Em segundo lugar, as conferncias nacionais consistem em experincias participativas que se originam, se desenvolvem e se consumam no seio de instituies representativas desafiando, assim, o argumento de que participao e representao so conceitos antagnicos que apontam para modelos democrticos incompatveis ou mesmo concorrentes (Barber, 1984; Santos, 2007; Przeworski, 2010). Convocadas pelo Poder Executivo, por meio de seus ministrios, secretarias ou conselhos nacionais, e organizadas em parceria com a sociedade civil, por meio de comisses, fruns ou grupos de trabalho, as conferncias nacionais se completam ao dirigir suas demandas aos poderes Executivo e Legislativo na forma de diretrizes de natureza administrativa e legislativa. Ao fazer da deliberao pblica seu mecanismo de participao, as conferncias nacionais convertem-se em instncias representativas, propiciando que interesses, preferncias, ideias e opinies que escapam aos limites das circunscries eleitorais sejam vocalizados, alm de externados diretamente queles que, eleitos pelo voto, podem transform-los em leis e polticas. Ao serem responsivos s diretrizes das conferncias nacionais, os poderes Executivo e Legislativo se fortalecem, exercendo uma representao poltica mais democrtica. As conferncias nacionais tm, assim, a vocao de fazer da participao representao. Em terceiro lugar, as conferncias nacionais propiciam a participao direta de grupos sociais e culturais que logram ter seus interesses minoritrios representados ao v-los convertidos em polticas pblicas desafiando, assim, o argumento de que cidados s se podem fazer representados nas instituies polticas individualmente, por meio de eleies, ou coletivamente, por meio de lobbies e grupos de interesse. Ao permitir que mulheres vocalizem as demandas de mulheres, que ndios expressem as preferncias de ndios ou que negros defendam os interesses de negros, as conferncias nacionais propiciam que uma representao mais justa seja obtida por meio de uma presena que muitas vezes parece no caber em partidos polticos ou em cotas nos parlamentos. Ao facultar que mulheres ndias deliberem sobre polticas de sade na condio de mulheres e de ndias, ou que negros jovens deliberem sobre polticas de educao na condio de negros e de jovens, as conferncias nacionais propiciam que a incluso no seja objeto de barganha, no tenha valor de moeda, nem tenha o custo da cooptao. Ao permitir que mulheres, ndios ou negros afirmem a sua identidade enquanto grupos, por meio do compartilhamento de experincias, perspectivas e valores que transcendem divises de classe ou cises ideolgicas, as conferncias nacionais redefinem o sentido e a prtica da igualdade poltica. As conferncias nacionais tm, assim, a habilidade de fazer com que a agregao de preferncias individuais resulte,

Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios

245

de fato, em escolhas sociais e, mais que isso, ao destronarem o pluralismo pelo multiculturalismo e transformarem coletividades historicamente excludas em sujeitos de direito, as conferncias nacionais convertem minorias em maiorias, e fazem de interesses particulares polticas universais. Essas trs singularidades no exaurem, certamente, a potncia inovadora e democrtica das conferncias nacionais de polticas pblicas. Ser sobre elas, contudo, que este captulo jogar luz, ao examinar a proposio segundo a qual a participao de grupos minoritrios nas conferncias nacionais favorece a sua representao nas instituies polticas majoritrias, isto , nos poderes Executivo e Legislativo. Este estudo buscar, portanto, demonstrar empiricamente que as conferncias nacionais vm contribuindo significativamente para a incluso de grupos que historicamente no tiveram seus interesses representados no processo poltico brasileiro como o caso de negros, mulheres, ndios, idosos, pessoas com deficincia, jovens, crianas e adolescentes, e de lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais (LGBTs). Aps prover, na seo 2, um panorama das conferncias nacionais que tiveram por objeto especfico a deliberao de polticas para grupos minoritrios desde 1988, destacando seu substancial incremento durante o governo Lula, este captulo analisa, na seo 3, a representao das minorias nas j mais institucionalizadas conferncias nacionais de direitos humanos, que vm se revelando, ao longo dos anos, um importante canal de vocalizao das demandas destes grupos. Em seguida, na seo 4, este texto passa a examinar algumas respostas dadas pelo Poder Executivo a tais demandas, na forma de novas polticas pblicas formuladas com o escopo aparente de atend-las. Ainda que se demonstre na seo 4 que as demandas dos grupos minoritrios nas conferncias nacionais sejam majoritariamente de natureza administrativa ou seja, passveis de serem atendidas pelo Poder Executivo , so analisadas, na seo 5, as respostas dadas pelo Poder Legislativo em termos de produo legislativa, que trata precisamente do contedo das demandas deliberadas pelas minorias nas conferncias nacionais de direitos humanos e naquelas especificamente voltadas a elas. Uma vez consideradas estas respostas, pode-se concluir, com base nos argumentos e dados apresentados, que a dinmica participativa das conferncias nacionais fortalece a representao de grupos minoritrios no Brasil, confirmando que desenhos democrticos participativos e representativos so no apenas conciliveis na teoria, como tambm complementares na prtica (Pogrebinschi, 2010a; 2010b; 2012; Pogrebinschi e Santos, 2011).

246

Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

2 CONFERNCIAS NACIONAIS DE POLTICAS PARA MINORIAS

Entre 1988 e 2009, foram realizadas no Brasil oitenta conferncias nacionais de polticas pblicas com carter deliberativo, normativo e nacional.1 De acordo com a afinidade temtica das reas de polticas pblicas que tm por objeto, estas conferncias nacionais podem ser classificadas e distribudas em seis conjuntos, quais sejam: i) sade; ii) meio ambiente; iii) Estado, economia e desenvolvimento; iv) educao, cultura e assistncia social; v) direitos humanos; e vi) minorias. Conforme o grfico 1 permite perceber, o conjunto de conferncias nacionais que tratam de temas relativos aos grupos minoritrios corresponde a um total de 25%, ou seja, um quarto de todas as conferncias realizadas no pas nos ltimos 21 anos.
GRFICO 1
Distribuio de conferncias nacionais por conjunto temtico (1988-2009) (Em %)
14 25

16

25 16 4 Sade Minorias Meio ambiente Estado, economia e desenvolvimento Educao, cultura, assistncia social e esporte Direitos humanos

Fonte: dados da pesquisa. Elaborao da autora.

1. De acordo com dados da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR) rgo do governo responsvel pelo relacionamento e pela articulao com as entidades da sociedade civil e pela criao e implementao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do Poder Executivo, como o caso das conferncias e dos conselhos nacionais , foram realizadas no Brasil, entre 1988 e 2009, 92 conferncias nacionais. Destas, considera-se que somente oitenta satisfazem os trs critrios mnimos que permitem avaliar seus resultados e mensurar seus efeitos, quais sejam: i) deliberativas, so as conferncias que registrem a realizao de atividades deliberativas, envolvendo discusso desdobrada ou no em grupos de trabalho, comisses, eixos temticos, painis ou outros formatos que envolvessem debate e priorizao de propostas e deciso por meio da realizao de uma plenria final, na qual seus resultados fossem votados e aprovados pelos participantes , voltadas para a finalidade de formulao de diretrizes para as polticas pblicas; ii) normativas, so as conferncias que produzem um documento final seja na forma de um relatrio, seja na forma de um conjunto de resolues em separado resultante das deliberaes ocorridas em suas vrias instncias, posteriormente votado e aprovado em plenrias temticas ou plenria final que congregasse todos os participantes com direito a voto; e iii) nacionais, so as conferncias que, partindo do local, atendem ao escopo de gerar insumos voltados formulao de polticas pblicas para o pas, sendo precedidas de etapas intermedirias, como as conferncias municipais, estaduais ou regionais, ou ainda as conferncias livres e virtuais. Ver, a respeito desta classificao, Pogrebinschi e Santos (2011). Vale ressalvar que todas as conferncias passveis de serem classificadas como pertencentes ao conjunto temtico minorias satisfazem estes trs critrios e encontram-se contempladas neste captulo.

Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios

247

As vinte conferncias nacionais que compem o conjunto temtico minorias desdobram-se em nove temas ou reas de polticas, cada um correspondente a um grupo social e cultural historicamente excludo do cenrio poltico brasileiro. Os nove temas de conferncia nacional so: direitos da pessoa idosa; direitos da pessoa com deficincia; gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais; povos indgenas; polticas pblicas para as mulheres; direitos da criana e do adolescente; juventude; promoo da igualdade racial; e comunidades brasileiras no exterior. Destas nove reas de polticas para minorias sociais e culturais, oito passaram a ser objeto de conferncia nacional apenas a partir de 2003, com o incio do governo Lula. A nica exceo dada pelas conferncias de direitos da criana e do adolescente uma das mais institucionalizadas reas de conferncias nacionais, diga-se de passagem , que tiveram a sua primeira edio em 1997 e desde ento so realizadas com frequncia bianual.
GRFICO 2
4

Conferncias de minorias: evoluo

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Comunidades brasileiras no exterior Juventude Promoo da igualdade racial Direitos da criana e do adolescente Polticas pblicas para as mulheres Fonte: dados da pesquisa. Elaborao da autora.

Povos indgenas Gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais Direitos da pessoa com decincia Direitos da pessoa idosa

O grfico 2 indica a evoluo das conferncias nacionais de minorias desde a realizao da primeira conferncia nacional de direitos da criana e do adolescente, em 1997, revelando, aps 2003, uma forte tendncia ampliao das minorias objeto

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

de conferncias nacionais e pluralizao das polticas formuladas com recurso a este mecanismo participativo, assim como o aumento do nmero (relativo e absoluto) de conferncias destinadas a deliberar polticas para grupos sociais e culturais minoritrios. O peso das conferncias de minorias no universo total de conferncias nacionais realizadas desde 1988 torna-se, portanto, ainda mais significativo quando se constata que, em apenas sete anos, estas lograram corresponder a 25% das ocorrncias havidas ao longo de pouco mais de duas dcadas. Considerando-se apenas as conferncias nacionais realizadas durante os sete primeiros anos do governo Lula que sozinhas perfazem 68,8% do total de conferncias deliberativas e normativas ocorridas entre 1988 e 2009 , tem-se que as conferncias que tratam dos interesses dos grupos sociais e culturais minoritrios correspondem a quase um tero, alcanando 31% do total de 55 conferncias nacionais ocorridas entre 2003 e 2009, conforme mostra o grfico 3.
GRFICO 3
Conferncias de minorias no governo Lula (Em %)

31

69

Minorias
Fonte: dados da pesquisa. Elaborao da autora.

Outros

O governo Lula foi responsvel pela introduo de 22 novas reas de polticas pblicas objeto de conferncias nacionais, o que corresponde a 66,7% do total de 33 contempladas por tal mecanismo participativo at o fim de 2009. Para alm da clara multiplicao e diversificao de reas de polticas estendidas deliberao pblica a partir do primeiro mandato de Lula, fica tambm patente a centralidade conferida aos grupos minoritrios, que passaram a ocupar com destaque os novos

Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios

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espaos participativos nacionais. No apenas as conferncias de minorias se ampliam em nmero durante o governo Lula, assumindo um papel proeminente no universo de conferncias nacionais realizadas ao longo de seus dois mandatos, como tambm a prpria compreenso de minorias se alarga, passando a envolver um conjunto maior e mais heterogneo de grupos sociais e culturais, os quais passam a encontrar nas conferncias nacionais um espao prprio para vocalizar suas demandas por polticas especficas destinadas sua incluso poltica, social, cultural e jurdica. A tabela 1 relaciona as conferncias nacionais que compem o conjunto temtico minorias com os grupos sociais e culturais cujas polticas constituem prioritariamente seu objeto, indicando, ainda, a quantidade de ocorrncias havidas para cada um desde 1988.
TABELA 1
Grupos Idosos Pessoas com deficincia LGBT ndios Mulheres Crianas e adolescentes Negros e outras minorias raciais, tnicas e religiosas Jovens Brasileiros no exterior Fonte: dados da pesquisa. Elaborao da autora.

Conferncias nacionais de minorias


Conferncia nacional Direitos da pessoa idosa Direitos da pessoa com deficincia Gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais Povos indgenas Polticas pblicas para as mulheres Direitos da criana e do adolescente Promoo da igualdade racial Juventude Comunidades brasileiras no exterior Quantidade 2 2 1 1 2 7 2 1 2

Tm-se, assim, ao menos nove grupos sociais e culturais cujas polticas pblicas passaram a ser deliberadas em conferncias nacionais que contam com a sua participao direta ao lado de representantes do governo. Diga-se ao menos nove grupos, pois, no caso das conferncias nacionais de promoo da igualdade racial, por exemplo, apesar de os negros constiturem o principal grupo contemplado, outros tambm o so, como os ciganos, os praticantes de religies de matriz africana, os judeus, os rabes, alm dos ndios e das mulheres. Ainda no grupo da populao negra, as conferncias nacionais de promoo da igualdade racial (Conapirs) deliberam, por exemplo, polticas especficas para a juventude negra, a mulher negra e os quilombolas. No mesmo sentido, cabe lembrar que as conferncias nacionais de direitos da criana e do adolescente tratam de um grupo cujas polticas podem ser desdobradas

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

em aes e programas especficos para dois subgrupos: o das crianas e o dos adolescentes os quais, por sua vez, no coincidem exatamente com os jovens, cujas polticas passaram a ser objeto especfico de conferncias nacionais em 2008 justamente com o escopo de ampliar o grupo beneficiado pelas polticas formuladas no mbito do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), que apenas inclui os jovens de at 18 anos. Ademais, as conferncias nacionais de direitos da criana e do adolescente deliberam polticas especficas para crianas e adolescentes com deficincia e crianas e adolescentes negros, assim como a 1a Conferncia Nacional da Juventude, de 2008, deliberou polticas especficas para jovens negros, jovens deficientes, jovens mulheres e jovens LGBT. O mesmo acontece nas conferncias nacionais de polticas pblicas para mulheres, nas quais so deliberadas diretrizes para mulheres negras, mulheres ndias, mulheres jovens, entre outras. Tambm as conferncias nacionais de direitos das pessoas com deficincia deliberam polticas setoriais inclusivas para cegos, surdos, mudos, deficientes fsicos e, entre estes ltimos, cadeirantes. Os exemplos citados indicam que: i) as polticas de minorias tendem a ser transversais em seu contedo; ii) as conferncias nacionais de minorias constituem espao de deliberao de polticas especficas para determinados grupos minoritrios definidos pelas suas singularidades, mas tambm de polticas setoriais inclusivas de carter inerentemente transversal; e iii) os grupos sociais e culturais minoritrios participam e se fazem representar no apenas nas conferncias nacionais destinadas deliberao de polticas que lhes so especficas, mas tambm em outras que tratam prioritariamente de polticas destinadas a outras minorias sociais e culturais. O ltimo argumento citado , na verdade, extensvel tambm s conferncias nacionais pertencentes a outros conjuntos temticos, isto , que no se destinam a deliberar polticas para grupos sociais e culturais minoritrios. assim que, por exemplo, na Conferncia Nacional de Educao, em 2010, foram deliberadas diretrizes para polticas destinadas ao acesso dos negros e dos ndios nas universidades, extenso do sistema nacional de educao aos quilombolas, entre outras polticas setoriais destinadas a promover a incluso de grupos minoritrios. Outra rea de poltica universal objeto de deliberao em conferncias nacionais que sistematicamente aprovam diretrizes que contemplam demandas de minorias a sade, que, desde 1992, refora polticas com objetivo de, por exemplo, promover a reviso dos currculos profissionais adequando-se s caractersticas tnico-culturais das populaes, especialmente dos povos indgenas. Este ltimo grupo, a propsito, conta com conferncias especficas nas reas de sade e educao: a Conferncia Nacional de Sade Indgena que existem desde 1986 e a Conferncia Nacional de Educao Escolar Indgena que teve a sua primeira edio em 2009. As diretrizes aprovadas em conferncias nacionais que tm por objeto a deliberao de polticas universais, como as de educao em suas vrias categorias:

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educao bsica, educao profissional e tecnolgica, educao indgena, alm da conferncia nacional de educao e sade em todas as suas categorias: sade mental, sade bucal, sade do trabalhador, sade ambiental, sade indgena, alm das conferncias nacionais de sade , vm ao longo dos ltimos anos contemplando cada vez mais polticas especficas destinadas incluso das minorias sociais e culturais por exemplo, nos dois casos citados, promovendo o acesso de tais minorias ao Sistema Nacional de Educao (SNE) e ao Sistema nico de Sade (SUS). Isto poderia ser explicado tanto pela progressiva ampliao e pelo fortalecimento das entidades da sociedade civil de defesa dos direitos das minorias, como pela experincia que estas vm ganhando nas conferncias nacionais destinadas a deliberar suas polticas especficas e que lhes permite vocalizar suas demandas em outros espaos participativos que tratem de questes de seu interesse. Ao lado das conferncias nacionais de minorias, contudo, o principal espao participativo que os grupos sociais e culturais minoritrios vm encontrando para expressar suas demandas so as conferncias nacionais de direitos humanos, conforme se poder ver adiante. Se os grupos minoritrios demandam a sua incluso nas deliberaes de polticas setoriais como sade e educao, qual a natureza das demandas que expressam nas conferncias nacionais que se destinam a prover diretrizes para a formulao de polticas especficas para eles? Analisando-se as demandas aprovadas em plenria final, isto , aquelas que resultam como diretrizes das conferncias nacionais e como tais so divulgadas em seus documentos finais, pode-se afirmar que so, substancialmente, de trs tipos: i) diretrizes de incluso em polticas setoriais; ii) diretrizes de ampliao de polticas especficas; e iii) diretrizes de polticas gerais. Tome-se como exemplo as conferncias nacionais de promoo da igualdade racial, que, das conferncias de minorias, so as que, em mdia, aprovam mais diretrizes em suas plenrias finais. A 1a Conapir, em 2005, aprovou cerca de 1.068 diretrizes. Entre elas, encontram-se como diretrizes inclusivas, por exemplo, criar lei que garanta o ensino de culturas indgenas nas escolas pblicas (1a Conapir, 2005) ou criar programas de sade, conscientizao e preveno de doenas voltados para mulheres negras e comunidades tradicionais vtimas de violncia (2a Conapir, 2009). Nos dois casos, o objetivo da diretriz parece ser a incluso dos grupos em polticas setoriais de educao e sade em muitos casos, mas nem sempre, j existentes. J das diretrizes especficas seriam, por exemplo, criar cotas para as populaes negras, indgenas e remanescentes quilombolas em todos os concursos pblicos (1a Conapir, 2005) ou instituir 20 de novembro, Dia da Conscincia Negra, feriado nacional (1a Conapir, 2005). O que se encontra em jogo aqui so claramente polticas que visam promover ou ampliar interesses especficos dos grupos em questo. Quanto s diretrizes gerais, tem-se exemplos to variados quanto promover a preservao do meio ambiente natural

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

e a descontaminao das nascentes (2a Conapir, 2009) ou tornar obrigatria a disciplina de informtica nos ensinos fundamental e mdio (1a Conapir, 2005). Os dois exemplos ilustram diretrizes para polticas pblicas em geral, ou seja, expressam demandas que escapam aos interesses do grupo enquanto grupo e, portanto, transcendem ao tema objeto da conferncia. As diretrizes das conferncias nacionais de minorias tambm podem ser classificadas, quanto sua forma, em dois tipos: i) diretrizes administrativas, que expressam demandas cuja efetivao se insere no campo de competncias do Poder Executivo; e ii) diretrizes legislativas, as quais apontam para competncias legislativas e requerem, a fim de que se cumpram, manifestao do Poder Legislativo. Continuando com exemplos das conferncias nacionais de igualdade racial, uma diretriz administrativa seria:
produzir material de orientao, nas trs instncias da administrao pblica, que verse sobre os atos, condutas, atitudes e comportamentos racistas, com vistas a informar a populao sobre a aplicao da Lei contra o Racismo e os contatos dos ministrios pblicos federal e estaduais, e os rgos de segurana pblica (2a Conapir, 2009).

Enquanto uma diretriz legislativa versa propor aos legislativos estaduais e municipais a elaborao de lei instituindo conselhos estaduais e municipais de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, vinculados s secretarias que desenvolvam as referidas polticas, ou, ainda, aprovar projeto de lei que cria o Estatuto da Igualdade Racial (2a Conapir, 2009). As diretrizes administrativas e legislativas desdobram-se em inclusivas, especficas ou gerais. Adiante, analisar-se- o potencial de tais diretrizes no sentido de obterem respostas dos poderes Executivo e Legislativo.
3 AS CONFERNCIAS NACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS E AS POLTICAS PARA MINORIAS

Antes que as conferncias nacionais especificamente voltadas deliberao de polticas para minorias passassem a ocupar o cenrio da democracia brasileira aps 2003, grupos sociais, como negros, mulheres, ndios, idosos, pessoas com deficincia, jovens, crianas e adolescentes e LGBT faziam-se representar nas conferncias nacionais de direitos humanos (CNDHs) as quais, mesmo aps a inaugurao das conferncias especficas de minorias, permanecem sendo um espao crucial de vocalizao de demandas dos grupos minoritrios, conforme ainda se ver neste texto. Com sua primeira edio realizada em 1996, as conferncias nacionais de direitos humanos ocorreram anualmente at 2004, quando ento passaram a ter periodicidade bianual. Foi tambm em 2004 que saram da alada da Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados e passaram a ser organizadas pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), em parceria com o Frum de Entidades

Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios

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Nacionais de Direitos Humanos (FENDH). Aps um rompimento das entidades de direitos humanos da sociedade civil com o Estado, o que afetou o carter paritrio das representaes de ambos nas conferncias nacionais e esvaziou a edio de 2006, realizou-se, em 2008, a 11a Conferncia Nacional de Direitos Humanos que, com o objetivo de revisar e atualizar o Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH), reuniu um nmero recorde de representantes da sociedade civil, entre os quais dezenas de entidades de defesa dos interesses de grupos sociais e culturais minoritrios. O quadro 1 indica os grupos minoritrios representados nas conferncias nacionais de direitos humanos e relaciona os anos de sua ocorrncia.
Quadro1
Grupos

Conferncias nacionais de direitos humanos


Conferncia Anos 1996 1997 1998 1999 2000 Negros, mulheres, ndios, idosos, pessoas com deficincia, jovens, crianas e adolescentes, LGBT Direitos Humanos 2001 2002 2003 2004 2006 2008 Fonte: dados da pesquisa. Elaborao da autora.

Alm dos grupos mencionados no quadro 1, as conferncias nacionais de direitos humanos tratam, sistematicamente, de vrios outros grupos de pessoas que podem ser identificados a partir do compartilhamento de caractersticas ou interesses comuns como os refugiados, os imigrantes, a populao carcerria, as vtimas de violncia, a populao de rua, as profissionais do sexo, entre outros. No entanto, so os grupos mencionados no quadro 1 que interessam a este estudo e que permitem efetivamente a anlise do peso das minorias nas conferncias nacionais de direitos humanos. Analisando as diretrizes aprovadas nas ltimas trs edies (2004, 2006 e 2008), pode-se perceber que, em mdia, 40% tratam de polticas que dizem respeito especificamente a algum daqueles oito grupos minoritrios. o que indica a tabela 2.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

TABELA 2
Ano da conferncia 2004 2006 2008 Total

Diretrizes de minorias nas conferncias nacionais de direitos humanos


Total de diretrizes de minorias 89 19 275 383 Mdia das diretrizes de minorias (%) 50,0 44,2 36,8 39,5 Total de diretrizes da conferncia 178 43 748 969

Fonte: dados da pesquisa. Elaborao da autora.

Entre as diretrizes aprovadas, voltadas especificamente para polticas concernentes aos grupos minoritrios, encontram-se aquelas de carter administrativo ou legislativo. A tabela 3 permite perceber que, em mdia, mais de 60% das diretrizes de minorias aprovadas nas conferncias nacionais de direitos humanos possuem carter administrativo, ou seja, apresentam demandas dirigidas ao Poder Executivo. Observe-se que esta mdia apenas no mais alta em virtude dos baixos resultados da conferncia de 2006 que, conforme j mencionado, deu-se em condies bastante atpicas, encontrando-se as organizaes da sociedade civil apartadas do governo e, portanto, sub-representadas. O nmero elevado de diretrizes de natureza legislativa em contraposio s de natureza administrativa, invertendo a tendncia das demais conferncias no apenas de direitos humanos, conforme ser mostrado adiante , explica-se tambm pelo fato de que aquela edio da conferncia foi organizada pela Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados, com participao ainda limitada da sociedade civil o que pode certamente ter restringido o escopo e o alcance das deliberaes finais. Ademais, o nmero total de diretrizes aprovadas nesta conferncia bem abaixo da mdia, conforme a tabela 2 , por si s, um importante indicativo da atipicidade desta conferncia no quadro geral das conferncias nacionais de direitos humanos.
TABELA 3
Ano 2004 2006 2008 Total

Diretrizes de minorias nas conferncias nacionais de direitos humanos


Diretrizes administrativas minorias 54 7 197 258 Diretrizes administrativas minorias (%) 60,7 36,8 71,6 67,4 Diretrizes legislativas minorias 35 12 78 125 Diretrizes legislativas minorias (%) 39,3 63,2 28,4 32,6

Fonte: dados da pesquisa. Elaborao da autora.

Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios

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Foi apenas em 2008 que a sociedade civil assumiu novamente as rdeas das conferncias nacionais de direitos humanos ao lado do governo, fazendo-se mais presente do que nunca. Com 60% de delegados representando a sociedade civil e 40% representando o poder pblico, a 11a CNDH teve preliminarmente aprovado junto de seu Regimento Interno um documento orientador para a sociedade civil presente nas conferncias estaduais e distrital dos direitos humanos, instncias nas quais seriam escolhidos os delegados para a etapa nacional. Este documento buscava atender ao Artigo 8o do Regimento Interno da conferncia, que, em seu pargrafo primeiro, determinava que dentre os representantes da sociedade civil, fica reservada a cota mnima de 1/3 (um tero) a delegados(as) que pertenam a grupos e movimentos historicamente vulnerveis e vtimas de violao de direitos humanos. Explicando que a deciso do estabelecimento de cotas foi tomada com base no princpio de garantir a participao democrtica de todos os segmentos e grupos sociais na 11a Conferncia Nacional dos Direitos Humanos e na constatao proveniente das edies anteriores sobre a necessidade de ampliar a representatividade dos diversos grupos e segmentos sociais, o documento prov alguns exemplos, afirmados explicitamente como no exaustivos, de quais seriam os grupos historicamente discriminados e/ou vulnerveis que se beneficiariam da cota mnima de um tero do nmero total de delegados representantes da sociedade civil. So, na verdade, trs os exemplos contidos no referido documento de grupos historicamente discriminados e/ou vulnerveis: populao negra (movimento negro); populao indgena (organizaes e movimentos indgenas); e grupos e movimentos com histrico de violao de direitos sendo estes ltimos descritos como
grupos e movimentos que em razo de caractersticas pessoais (grupos LGBT, pessoas com deficincia, pessoas idosas), caractersticas culturais/religiosas (ciganos/as, comunidades de terreiro) ou em razo de diversos contextos scio-histrico, territorial e econmico (extrativistas, seringueiros, ribeirinhos, caiaras, quebradeiras de coco, quilombolas), tm maiores dificuldades de participao e acesso a direitos.

Assegurada, portanto, a sua participao na maior e mais democrtica CNDH j realizada, os grupos minoritrios que desde 2003 vinham se fortalecendo nas conferncias nacionais destinadas deliberao de polticas voltadas para as suas especificidades, asseguraram tambm a sua representao: um nmero expressivo das resolues e diretrizes para polticas pblicas aprovadas pelo plenrio da 11a CNDH trata especificamente das demandas dos grupos historicamente discriminados e/ou vulnerveis. Foram aprovadas na 11a CNDH 36 diretrizes, 702 resolues e dez moes, deliberaes das quais, pode-se afirmar depois de devida anlise, 279 tm carter legislativo isto , demandam, a fim de serem realizadas, interveno do Poder Legislativo e 469 tm natureza administrativa ou seja, requerem, a fim de

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

serem cumpridas, ao do Poder Executivo. Das 279 diretrizes e resolues de carter legislativo, 78, ou 27,9%, tratam especificamente de direitos das minorias sociais e culturais tratadas neste captulo. J entre as 469 diretrizes e resolues de natureza administrativa, 197 ou o equivalente a 42% dizem respeito a polticas especficas voltadas para aqueles grupos minoritrios. Na mdia, portanto, 36,8% das deliberaes aprovadas pela 11a CNDH contemplaram especificamente os grupos sociais e culturais que j contam desde 2003 com conferncias nacionais voltadas prioritariamente para a representao de seus interesses. Ainda que as diretrizes de natureza legislativa se deem em nmero menor que aquelas de carter administrativo, as minorias aqui analisadas vm sendo bem-sucedidas o suficiente para garantir que suas demandas especficas por leis sempre ocupem um significativo percentual das deliberaes desta natureza aprovadas pelas conferncias nacionais de direitos humanos desde a primeira, em 1996, quando 45,9% das diretrizes legislativas aprovadas versaram sobre minorias, at a dcima edio, em 2006, quando isto foi verdadeiro em relao a 48%.2 As tabelas 3 e 4 permitem formular a proposio de que as demandas dos grupos minoritrios nas CNDH tendem a ser predominantemente de natureza administrativa: os grupos reivindicam aes e programas especficos da administrao pblica federal, formulando demandas pontuais que excedem em nmero aquelas que, por seu carter mais geral e abstrato, devem ser contempladas pelo Poder Legislativo. Enquanto as diretrizes de carter legislativo podem ser to genricas quanto criar um Programa Nacional de Enfrentamento a Intolerncia Religiosa e discriminao tnico-racial, as diretrizes de natureza administrativa clamam por polticas pontuais como a elaborao de campanha macia, sistemtica e permanente, em todas as mdias, contra qualquer forma de preconceito, estimulando o valor e o respeito diversidade incluindo a diversidade religiosa e cultural.
TABELA 4
11a CNDH: diretrizes de minorias
Natureza das deliberaes Legislativa Administrativa Total Fonte: dados da pesquisa. Elaborao da autora. Direitos humanos em geral 201 272 473 Minorias 78 197 275 Mdia minorias (%) 27,9 42,0 36,8

2. H excees, ou seja, anos em que a mdia cai consideravelmente. Foi o que acontece, por exemplo, em 1998, quando a 3a CNDH tinha por objetivo apenas a reviso do Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH) promulgado em 1996 , e em 1999 e 2003, quando as 4a e 8a conferncias, respectivamente, tinham por objetivo deliberar sobre polticas de segurana pblica. Cabe lembrar que, naqueles momentos, a segurana pblica no era uma rea de poltica objeto de conferncia nacional, o que s veio a acontecer em 2009, com a 1a Conferncia Nacional de Segurana Pblica (CONSEG).

Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios

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Em outras palavras, os grupos minoritrios, como os jovens, por exemplo, parecem supor que, enquanto aguardavam a aprovao da Proposta de Emenda Constituio (PEC no 42/2008), a chamada PEC da Juventude que viria a incluir, em julho de 2010, a palavra jovem no captulo VII da Constituio Federal de 1988 (CF/88), que trata dos direitos e garantias fundamentais, a exemplo do que j ocorria com as crianas, os adolescentes e os idosos ou do Plano Nacional de Juventude Projeto de Lei (PL no 4.530/2004), que prescreve um conjunto de metas sobre os direitos dos jovens a serem cumpridas pelo Estado por meio de aes em diversas reas, no prazo de dez anos, em parceria com organizaes juvenis , podem mais efetiva e rapidamente ser beneficiados por polticas pontuais do Executivo para a juventude, como o Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem) e o Programa Universidade para Todos (ProUni), a Praa da Juventude, o Ponto de Cultura, o Segundo Tempo, o Programa Juventude e Meio Ambiente, entre outros exemplos.
4 POSSVEIS IMPACTOS NO PODER EXECUTIVO

Discutiu-se na seo 3 um dos motivos passveis de explicar por que os representantes dos grupos minoritrios nas conferncias nacionais de direitos humanos tendem a lograr aprovar mais diretrizes de carter administrativo do que de carter legislativo. Cabe ressaltar que tal tendncia no se limita apenas s CNDHs, podendo ser observada tambm nas conferncias especficas de minorias em geral, conforme revela a tabela 5.
TABELA 5
Conferncia Direitos da pessoa idosa Direitos da pessoa com deficincia LGBT Povos indgenas Polticas pblicas para as mulheres Direitos da criana e do adolescente

Conferncias de minorias: natureza das deliberaes


Ano 2006 2009 2006 2008 2008 2006 2004 2007 2003 2005 2007 2009 Promoo da igualdade racial Juventude Total Fonte: dados da pesquisa. Elaborao da autora. 2005 2009 2008 Diretrizes administrativas 164 7 182 40 96 96 75 379 128 60 24 61 1.020 745 81 3.158 Diretrizes administrativas (%) 58,6 53,8 60,3 81,6 62,7 45,3 56,0 74,8 88,9 72,3 70,6 55,0 95,5 87,6 53,6 77,2 Diretrizes legislativas 116 6 120 9 57 116 59 128 16 23 10 50 48 105 70 933 Diretrizes legislativas (%) 41,4 46,2 39,7 18,4 37,3 54,7 44,0 25,2 11,1 27,7 29,4 45,0 4,5 12,4 46,4 22,8 Total de diretrizes 280 13 302 49 153 212 134 507 144 83 34 111 1.068 850 151 4.091

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Os dados revelam, para as conferncias nacionais especficas de minorias, uma mdia de diretrizes de natureza administrativa aprovadas ainda superior quela encontrada nas conferncias de direitos humanos: 77,2% das deliberaes resultantes das conferncias desta natureza ocorridas desde 2003 demandaram algum tipo de resposta do Poder Executivo. interessante observar que so as reas que se tornaram objeto de poltica pblica mais recentemente, como juventude, que apresentam um resultado mais equilibrado na distribuio de demandas entre o Executivo (53,6%) e o Legislativo (46,4%) revelando claramente, uma ainda maior necessidade de afirmao dos jovens como sujeitos de direitos e da institucionalizao da juventude como uma poltica de Estado, requerendo-se, para tanto, a consolidao de um novo marco legal. Apesar, contudo, do equilbrio aparente, a 1a Conferncia Nacional de Juventude, de 2008, aprovou menos diretrizes (70) do tipo aprovar a PEC da Juventude ou aprovar o Estatuto da Juventude e mais (81) do tipo garantir em todos os nveis e modalidades de ensino a merenda escolar para a juventude e os estudantes, qualificar a juventude nas reas ambientais, utilizando recursos como os do FAT, entre outros, para atuar em projetos de educao ambiental, ou ampliar e qualificar os programas e projetos de esporte, tais como os programas de esporte e lazer da cidade, bolsa atleta e segundo tempo. Por sua vez, reas de polticas mais institucionalizadas, como aquelas para crianas e adolescentes, que contam desde 1997 com conferncias nacionais para deliber-las, parecem figurar entre as que aprovam os mais altos percentuais de diretrizes de carter administrativo, indicando que seu marco legal encontra-se mais estabelecido. interessante observar que, das conferncias nacionais de direitos da criana e do adolescente ocorridas desde 2003, apenas a ltima, realizada em 2009, apresenta uma distribuio de demandas aos dois poderes mais equilibrada, aumentando a mdia de diretrizes de natureza legislativa aprovadas (45%, contra 11,1% em 2003). Cabe verificar se a realizao da 1a Conferncia Nacional de Juventude em 2008 que transformou os jovens, ao lado das crianas e adolescentes, em sujeitos de direitos e objeto de polticas implicou, em alguma medida, a necessidade de reviso do marco legal anterior. importante notar que as possveis explicaes para a tendncia prevalncia de diretrizes aprovadas de carter administrativo sobre aquelas de natureza legislativa no devem permitir a este estudo inferir que esteja em jogo apenas algum tipo de preferncia forte, entre os delegados os participantes com direito a voto das conferncias nacionais, por polticas pontuais e especficas do que por leis gerais e abstratas. Tampouco seria pertinente a inferncia de que tais participantes simplesmente consideram mais efetiva e mais rpida uma potencial resposta do Executivo que do Legislativo. Para alm do fato de que, naturalmente, alguns consensos em torno de polticas demandem tempo para serem formados no Legislativo o que se deve no apenas ao rito imposto pelas diversas etapas do processo legislativo e regras que o disciplinam, mas tambm s eventuais

Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios

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coalizes necessrias para aprov-las, alm de outras variveis , preciso lembrar que muitas das demandas de natureza administrativa requerem justamente a implementao de polticas j estabelecidas em lei. Especificamente no que toca aos grupos minoritrios, a proposio citada anteriormente parece ser tanto mais verdadeira. As conferncias de minorias so, no casualmente, muitas vezes referidas como conferncias de direitos e, afinal, algumas delas trazem isto no nome: conferncia nacional de direitos da pessoa idosa, conferncia nacional de direitos da pessoa com deficincia, conferncia nacional de direitos da criana e do adolescente. Muitos destes direitos como os relativos s crianas, aos idosos e s pessoas com deficincia j so constitucionalmente assegurados. No entanto, trata-se de direitos sociais e culturais que, por sua natureza jurdica, implicam maiores dificuldades de aplicao e concretizao. Da que, muitas vezes, as diretrizes de carter administrativo dos grupos minoritrios demandam a concretizao de direitos j assegurados em lei ou a implementao de polticas j existentes. Este parece ser o caso, por exemplo, das seguintes diretrizes de natureza administrativa:
efetivar a implantao da Lei Federal no 11.525/2007, que torna obrigatrio o ensino dos direitos da criana e do adolescente no Ensino Fundamental, incluindo o ensino mdio tendo como referncia o Estatuto da Criana e do Adolescente e as Convenes Internacionais (7a Conferncia Nacional de Direitos da Criana e do Adolescente, 2009); fortalecer o Programa de Sade da Famlia (PSF), ampliando sua cobertura atravs da implantao de mais equipes em todos os municpios do Pas e Conselhos Gestores locais, qualificando continuamente os profissionais e provendo a complementao da multidisciplinaridade das equipes para atendimento integral da sade da criana e do adolescente e da famlia (4a Conferncia Nacional de Direitos da Criana e do Adolescente, 2003).

Contando j com leis que garantem seus direitos e preservam seus interesses, os grupos minoritrios tenderiam eventualmente a priorizar a aprovao de diretrizes de natureza administrativa, em detrimento daquelas de carter legislativo. O que no impede, todavia, que demandem que a implementao de determinadas polticas se d de uma ou outra forma a ser assegurada por lei. Este seria o caso, por exemplo, da seguinte diretriz de natureza legislativa: garantir por meio de emenda constitucional o percentual vinculado aos Fundos da Infncia e da Adolescncia (nas trs esferas), promovendo a participao dos conselhos na elaborao do oramento (6a Conferncia Nacional de Direitos da Criana e do Adolescente, 2007). Os argumentos e exemplos citados anteriormente permitem formular mais uma proposio: por mais que o objetivo precpuo das conferncias nacionais seja prover diretrizes para a formulao de polticas pblicas, estas acabam por revelar-se tambm: i) fonte de diretrizes para a implementao de polticas j formuladas; e ii) instncias de monitoramento de polticas j implementadas. As conferncias

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nacionais impactam, assim, nas vrias fases do ciclo de polticas pblicas e, pode-se afirmar, vm desde 2003 transformando a forma de se fazer formular, implementar e controlar polticas pblicas no Brasil. Outro fator a explicar a tendncia prevalncia de diretrizes de carter administrativo sobre as de natureza legislativa diz respeito ao fato de que, no caso dos grupos sociais e culturais neste captulo analisados, todos contam com o que se pode chamar de uma representao participativa nos conselhos nacionais de polticas pblicas. Desde 2003, cada uma das minorias ora em anlise objeto de um conselho nacional especfico, que conta com a participao em regra paritria porm, em alguns casos, majoritria de entidades da sociedade civil que representam os seus interesses: os negros, no Conselho Nacional de Promoo de Igualdade Racial (CNPIR); as mulheres, no Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM); os LGBTs, no Conselho Nacional de Combate Discriminao (CNCD); as pessoas com deficincia, no Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia (Conade); os idosos, no Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI); as crianas e os adolescentes, no Conselho Nacional dos Direitos das Crianas e dos Adolescentes (Conanda); os jovens, no Conselho de Juventude (Conjuve); e, ainda, os ndios, na Comisso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI), que se encontra em processo de converso em conselho nacional, tendo sido criada justamente com a competncia de, entre outras, elaborar anteprojeto de lei para criao do Conselho Nacional de Poltica Indigenista, que dever integrar a estrutura do Ministrio da Justia. Os conselhos nacionais de polticas pblicas tm papel determinante nas conferncias nacionais, e estas dificilmente podem ser inteiramente compreendidas sem se levar em conta o papel daqueles. Os conselhos nacionais vrios deles, diga-se de passagem, criados ou reformulados a partir de demandas apresentadas em conferncias nacionais atuam junto s causas e aos efeitos das conferncias: por fazerem parte da estrutura dos ministrios e das secretarias que as convocam, os conselhos frequentemente participam de sua organizao e seus membros tm papel ativo em sua realizao; por terem carter muitas vezes deliberativo, atuam na formulao, na implementao e no monitoramento das polticas pblicas demandadas nas conferncias nacionais. assim que, por exemplo, o CNDI tem por finalidade elaborar as diretrizes para a formulao e implementao da poltica nacional do idoso (...) bem como acompanhar e avaliar a sua execuo (Brasil, 2004); o CNDM tem por finalidade () formular e propor diretrizes de ao governamental voltadas promoo dos direitos das mulheres e atuar no controle social de polticas pblicas de igualdade de gnero (Brasil, 2008); e o CNPIR tem por finalidade propor, em mbito nacional, polticas de promoo da igualdade racial com nfase na populao negra e outros segmentos tnicos da populao brasileira (...) ampliando o processo de controle social sobre as referidas polticas (Brasil, 2003).

Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios

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Os conselhos nacionais de polticas pblicas so, portanto, instncias que do continuidade ao trabalho das conferncias nacionais durante os seus interstcios, seja garantindo que as demandas nelas apresentadas convertam-se em polticas por meio, por exemplo, de moes de apoio a projetos de lei , seja promovendo a execuo destas por meio, por exemplo, dos atos normativos que lhes so prprios, as resolues , seja as monitorando por meio, por exemplo, de suas reunies ordinrias e extraordinrias, bem como de seus grupos de trabalho e comisses internas. assim que, para ilustrar, o CNDI editou, em 2008, a Resoluo no 13 que previa obrigar o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, diante do disposto no Artigo 1o desta Resoluo, a revogar o dispositivo no 3 Famlia Acolhedora da Portaria no 73, de 10 de maio de 2001, que prev a modalidade famlia acolhedora para idosos (CNDI, 2008). E, por exemplo, em 2005, teve entre as suas deliberaes:
conduzir o processo para a criao de uma coordenadoria nacional do direito do idoso, (...) fomentar a criao de conselhos municipais nos 106 municpios com mais de 200 mil habitantes no ano de 2005, (...) elaborar cartilhas, folder, cartaz, divulgando os principais direitos do estatuto do idoso, (...) fazer um monitoramento, uma avaliao da situao das condies de vida dos idosos institucionalizados, inclusive do prprio recurso que o governo federal est investindo nessas instituies, (...) apresentar moo de apoio ao PL 112 de 2004, que altera o Artigo 13 da Lei 10.741/2003, Estatuto do Idoso, para atribuir aos defensores pblicos o poder de referendar transaes relativas a alimentos, (...) propor alterao do Artigo 40 da Lei 10.741/2003 sobre a reserva de vagas para idosos nos transportes coletivos urbanos, e realizar a 1a Conferncia Nacional do Idoso.

A ltima determinao citada, ou seja, a realizao de conferncias nacionais, figura tanto em deliberaes como em resolues dos conselhos nacionais e, em alguns casos, chega a figurar entre as competncias e atribuies previstas em seu decreto de criao. Estes so os casos, por exemplo, do CNPIR, em cujo decreto de criao (Decreto no 4.885/2003) prev-se propor a realizao e acompanhar o processo organizativo da conferncia nacional de promoo da igualdade racial (Brasil, 2003, Artigo 2o, inciso VI), e da CNPI, que, com seu carter provisrio, foi criada com a funo de, entre outras, acompanhar e colaborar na organizao e realizao da 1a Conferncia Nacional de Poltica Indigenista (decreto de 22 de maro de 2006, Artigo 2o, inciso II). As conferncias nacionais, em particular seu impacto na formulao, implementao e controle de polticas pblicas, no podem, portanto, ser compreendidas de forma dissociada dos conselhos nacionais. Se o papel dos conselhos nacionais explica em parte a tendncia prevalncia de diretrizes de carter administrativo entre aquelas aprovadas nas conferncias nacionais de direitos humanos (pelos grupos minoritrios ou no), mas tambm em outras conferncias, particularmente de minorias , este apenas um sintoma do qual a prpria natureza das conferncias nacionais a verdadeira causa.

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As conferncias nacionais so, afinal, instncias participativas e deliberativas destinadas a prover diretrizes para a formulao de polticas pblicas para o pas. Tendo como ponto de partida o Poder Executivo, que as convoca por meio de decretos presidenciais e atos normativos de seus ministrios e secretarias, as conferncias nacionais o tm tambm como seu natural ponto de chegada. Se o Executivo o poder do Estado responsvel por formular e implementar polticas pblicas, e se ele convoca e organiza as conferncias nacionais justamente com esta finalidade, parece ser natural que as diretrizes aprovadas tendam a demandar mais a ao do Executivo a fim de serem cumpridas.3 E o Executivo vem buscando atender estas demandas seja, conforme brevemente ilustrado anteriormente, por meio da ao dos ministrios, das secretarias e, especialmente, dos conselhos que trabalham em articulao direta com as conferncias nacionais, seja mediante a formulao de polticas pblicas, seja mediante decretos presidenciais. Se se analisar apenas os decretos presidenciais excluindo os demais atos normativos da administrao pblica federal, como portarias, regulamentos, instrues normativas etc. , pode se observar um crescimento exponencial de polticas para minorias e direitos humanos a partir de 2003, quando comeam a ser realizadas as conferncias nacionais voltadas especificamente aos grupos analisados neste captulo. o que mostra o grfico 4.
GRFICO 4
250

Decretos presidenciais sobre minorias e direitos humanos (2003-2010)

200

150

100

50

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: dados da pesquisa. Elaborao da autora.

3. Como disse o presidente Lula em entrevista ao portal Terra: Todas as polticas minhas so decididas (...). J foram 72 conferncias nacionais, conferncias que comeam l no municpio, vo para o Estado e vm pra c. De algumas conferncias participaram 300 mil pessoas at chegar na conferncia nacional. E a ns decidimos as polticas pblicas (Lula..., 2010).

Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios

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Considerando-se apenas os decretos presidenciais emitidos a partir de 2003, nota-se um aumento muito significativo a partir de 2006, que justamente o ano no qual as conferncias nacionais especficas de minorias passam a ocorrer a uma mdia de trs ao ano (a.a.), conforme visto anteriormente neste captulo, quando da anlise do grfico 2. O grfico 4 que mostra a distribuio temporal dos decretos presidenciais que tratam dos mesmos temas das diretrizes aprovadas nas conferncias de minorias e direitos humanos no perodo entre 2003 e 2010 , deixa claro, quando analisado em paralelo ao grfico 2 que mostra a evoluo das conferncias nacionais de minorias , que a produo de polticas pelo Poder Executivo tem crescido de forma proporcional ao incremento das conferncias nacionais que tem por foco os grupos minoritrios tratados neste captulo.4 Em 2003, quando tiveram lugar apenas a Conferncia Nacional de Direitos Humanos e a Conferncia Nacional de Crianas e Adolescentes, somente doze decretos presidenciais relativos a questes de minorias e direitos humanos foram promulgados. Em 2005, quando se realizou a 1a Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial, aps j ter ocorrido em 2004 a 1a Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres, o nmero de decretos sobre minorias e direitos humanos promulgados foi de 44. J no ano seguinte, em 2006, aps estas duas novas conferncias ocorridas nos dois anos anteriores, realizaram-se trs novas conferncias especficas de minorias povos indgenas, pessoas com deficincia e pessoas idosas , e ento o nmero de decretos subiu para 168. A partir da a mdia anual de trs conferncias especficas de minorias, intercaladas pela bianualidade das conferncias de direitos humanos, foi acompanhada por um crescimento gradativo dos decretos presidenciais sobre estes temas, at que se alcanou, em 2009, um total de 224.5 Certamente, o fato de um decreto presidencial tratar do mesmo contedo das diretrizes das conferncias nacionais no suficiente, por si s, para que se conclua que, ao formular tal poltica, o presidente busque efetiva e deliberadamente responder s demandas vocalizadas pelas minorias nas conferncias nacionais. Mas tal fato , certamente, suficiente para fundamentar o argumento de que as diretrizes das conferncias nacionais funcionam como uma base informacional que tem o potencial de influenciar a formulao de polticas pelo Executivo, bem como a produo legal do Legislativo (Pogrebinschi e Santos, 2011). Isto parece
4. Os dados do grfico 4 foram gerados a partir do cruzamento do contedo de diretrizes aprovadas nas conferncias nacionais e decretos promulgados pelo Poder Executivo federal entre janeiro de 2003 e setembro de 2010. Quanto s diretrizes, foram consideradas aquelas de natureza administrativa aprovadas nas conferncias de minorias, alm das diretrizes sobre minorias aprovadas nas conferncias nacionais de direitos humanos que tambm possuem carter administrativo. Com base no contedo deste conjunto de diretrizes, identificaram-se quais decretos presidenciais promulgados no perodo que tratam das mesmas demandas, e com o mesmo sentido aprovado nas mencionadas conferncias nacionais. Naturalmente, um mesmo decreto presidencial pode corresponder a mais de uma diretriz, porm, no grfico 4, cada decreto foi contado apenas uma vez. 5. Para 2010, identificaram-se 206 decretos, porm os dados no abrangem os trs ltimos meses do referido ano.

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ainda tanto mais verdadeiro quando se observa no apenas a coincidncia substantiva entre o contedo das diretrizes das conferncias e as polticas adotadas pelo governo no perodo, mas tambm a coincidncia temporal entre a ocorrncia das conferncias nacionais e o aumento do volume de polticas que tm por objeto os mesmos temas deliberados naquelas instncias participativas. Os nmeros anteriormente citados permitem concluir que os grupos fizeramse progressivamente representados nas decises do Poder Executivo ao longo do governo Lula (2003-2010), provando serem os beneficirios finais de polticas que promovem os seus interesses e garantem os seus direitos. No entanto, a incluso das demandas dos grupos minoritrios no processo poltico-decisrio brasileiro deve ser apreciada no apenas quantitativamente, mas tambm qualitativamente. Por mais expressivo que seja o nmero de decretos presidenciais que promulgaram nos ltimos anos polticas pblicas convergentes com as demandas expressas pelas minorias nas conferncias nacionais, sabe-se que alguns deles so por si ss demasiadamente abrangentes para contemplar dezenas destas demandas. O mais conhecido exemplo de poltica nacional que, por meio de um nico decreto presidencial, busca atender simultaneamente a uma grande gama de demandas vocalizadas pelos grupos minoritrios nas conferncias nacionais certamente o PNDH 3. O PNDH 3, promulgado com o Decreto no 7.037, de 21 de dezembro de 2009, no se limitou a uma atualizao dos anteriores, PNDH 1 e PNDH 2, mas os revisou substancialmente, fazendo com que as suas 25 diretrizes, 82 objetivos estratgicos e 521 aes programticas refletissem as demandas de cerca de 55 conferncias nacionais realizadas durante o governo Lula, em especial a 11a CNDH e todas as vinte conferncias especficas de minorias realizadas desde 2003. Quanto aos negros, dois decretos conhecidos que afetam positivamente diversos outros grupos sociais e culturais minoritrios, contemplando muitas demandas vocalizadas em conferncias nacionais especialmente no segundo caso , so o Decreto no 4.886, de 20 de novembro de 2003, que instituiu a Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial (PNPIR) e o Decreto no 6.872, de 4 de junho de 2009, que aprovou o Plano Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Planapir) e instituiu o Comit de Articulao e Monitoramento (CAM) do Planapir. No caso especfico das mulheres, so de notar o I Plano Nacional de Polticas para Mulheres (PNPM), promulgado pelo Decreto no 5.390, de 8 de maro de 2005, e o II PNPM, promulgado com o Decreto no 6.387, de 5 de maro de 2008. O I PNPM afirma, em sua apresentao, ser resultado da I Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres, que, ao ser realizada em julho de 2004, estabeleceu-se como um marco na afirmao dos direitos da mulher e mobilizou, por todo o Brasil, cerca de 120 mil mulheres que participaram, diretamente, dos debates e apresentaram as propostas para a elaborao do Plano Nacional de Pol-

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ticas para as Mulheres. No mesmo sentido, o II PNPM afirma em sua apresentao ser resultado da mobilizao de quase 200 mil brasileiras que participaram, em todo o pas, das conferncias municipais e estaduais, e elegeram 2.700 delegadas 2a Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres (2a CNPM), realizada em agosto de 2007. Estes so apenas alguns exemplos notveis, que no se pretendem de modo algum exaustivos, do potencial de converso das diretrizes de natureza administrativa das conferncias nacionais de minorias e das conferncias nacionais de direitos humanos em polticas pblicas formuladas e implementadas pelo Poder Executivo federal. Por mais que o escopo principal das conferncias seja o provimento de insumos para a formulao de polticas nacionais, os planos e programas nacionais que contemplam as demandas expressas pelos grupos sociais e culturais minoritrios so complementados por diversos outros decretos que os regulamentam, assim como so tornados tanto mais amplos como mais especficos por uma vasta gama de atos normativos como resolues, portarias, instrues normativas, circulares, pareceres e outros atos da administrao pblica federal que privilegiam polticas setoriais e aes pontuais que buscam tornar concretas as deliberaes das conferncias nacionais. A mensurao exata do quanto precisamente as conferncias nacionais determinam a agenda de polticas pblicas no Brasil certamente requer anlise mais aprofundada e rigorosa. No entanto, os argumentos e dados apresentados nas ltimas pginas indicam que estas prticas participativas encontram repercusso no Poder Executivo, que cada vez mais se mostra inclusivo e responsivo s demandas dos grupos minoritrios e, to importante quanto isso, redesenha-se institucionalmente, em particular no que tange ao seu modo de formular, implementar e monitorar polticas pblicas. O Poder Executivo se mostra, neste sentido, mais inclusivo, ao criar progressivamente mais espaos de participao para os grupos minoritrios o que pode ser medido pelo nmero crescente de conferncias nacionais voltadas especificamente deliberao de polticas para minorias instauradas a partir de 2003. Alm disso, o Poder Executivo se mostra mais responsivo, ao progressivamente representar os interesses dos grupos minoritrios o que pode ser medido pelo nmero crescente de polticas formuladas em decretos presidenciais convergentes com as demandas deliberadas por tais grupos nas conferncias nacionais. V-se, assim, que medida que os grupos minoritrios tm seus canais de participao alargados, aumenta tambm a sua representao. Ao incluir os grupos minoritrios no processo poltico-decisrio, o Executivo se torna um poder mais responsivo e certamente tambm mais democrtico.

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5 POSSVEIS RESPOSTAS DO PODER LEGISLATIVO

A discusso das pginas anteriores deste texto sustentou a proposio de que as deliberaes finais das conferncias nacionais de minorias e de direitos humanos tendem a aprovar expressivamente mais diretrizes de natureza administrativa do que de natureza legislativa ou, em outras palavras, expressam quantitativamente mais demandas por polticas a serem formuladas e implementadas pelo Poder Executivo, por meio de aes e programas executados pelas mais variadas instncias da administrao pblica federal. No entanto e a despeito dos argumentos apresentados nas ltimas pginas a fim de explicar por que os resultados maiores de diretrizes administrativas so esperados e em alguma medida previsveis , o volume de diretrizes de natureza legislativa aprovadas , ainda assim, muito significativo. Conforme visto anteriormente na tabela 5, as diretrizes de natureza legislativa aprovadas pelas conferncias nacionais especficas de minorias perfazem uma mdia de 22,8%, totalizando cerca de 933 demandas dirigidas ao Poder Legislativo como resultado das deliberaes conjuntas entre sociedade civil e governo realizadas nas quinze conferncias nacionais respectivas ocorridas desde 2003. A tabela 3, por sua vez, mostrou que, consideradas as ltimas trs edies das conferncias nacionais de direitos humanos (2004, 2006 e 2008), das diretrizes aprovadas concernentes s minorias, um percentual de 32,6% tinha natureza legislativa, isto , expressavam cerca de 125 demandas cuja satisfao insere-se no campo de competncias do Poder Legislativo. Entre as diretrizes que versam sobre minorias, aprovadas nas conferncias nacionais especficas e nas de direitos humanos, cerca de um quarto possui natureza legislativa. Assim, por mais que as minorias, por vrias razes, tendam a demandar mais do Executivo, e as conferncias nacionais destinem-se precipuamente a prover diretrizes para as polticas pblicas a serem formuladas e implementadas por ele, bastante significativo o percentual de demandas dirigidas pelos grupos minoritrios ao Poder Legislativo. Estas demandas indicam, antes de tudo, que, por mais vidos que estejam os grupos por aes e programas do Executivo, encontra-se ainda em aberto a necessidade de sua incluso formal, da garantia legal de muitos de seus direitos, alm da converso de polticas de governo em polticas de Estado. Resta, agora, verificar como se do as respostas do Parlamento s demandas que lhe so dirigidas pelos grupos sociais minoritrios. Em pesquisa anterior, que realizava um diagnstico geral das oitenta conferncias nacionais de polticas pblicas de natureza deliberativa ocorridas no Brasil entre 1988 e 2009, a fim de mensurar seu impacto no Poder Legislativo, Pogrebinschi (2010a), constatou-se que as conferncias que tratavam de temas relativos s minorias sociais e culturais destacavam-se seja pelo seu crescente nmero de ocorrncias, seja pela elevada quantidade de diretrizes de carter legislativo deliberadas, seja, enfim, pelo significativo efeito presumvel destas

Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios

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ltimas na atividade legiferante do Congresso Nacional. Naquele momento, tais constataes originaram-se da comparao entre os resultados obtidos, no Legislativo, pelo conjunto temtico de conferncias de minorias com os demais. Mesmo sem considerar que uma parte significativa dos resultados legislativos encontrados para as conferncias nacionais de direitos humanos versavam tambm sobre minorias, apenas o conjunto de conferncias especficas voltadas para os grupos minoritrios j apresentava nmeros surpreendentes, conforme pode ser conferido nos grficos 5 e 6.6
GRFICO 5
Projetos de lei por conjuntos temticos filtro qualitativo (Em %)
14

35

18

8 20 Sade Minorias Meio ambiente


Fonte: Pogrebinschi e Santos (2011).

Estado, economia e desenvolvimento Educao, cultura, assistncia social e esporte Direitos humanos

6. Os dados sobre o Poder Legislativo quantidade de projetos de lei (PLs), propostas de emenda Constituio (PECs), leis ordinrias, leis complementares e emendas constitucionais utilizados nesta parte do captulo foram gerados a partir de um banco de dados sobre diretrizes das conferncias nacionais consideravelmente menor do que o utilizado nas partes anteriores deste texto. O Isegoria, banco de dados utilizado nesta parte deste captulo, foi montado em momento anterior ver Pogrebinschi e Santos (2011) e compreendia apenas 349 diretrizes legislativas para todas as vinte conferncias de minorias e 518 para todas as onze conferncias nacionais de direitos humanos. Os dados sobre diretrizes das conferncias nacionais mencionados nas partes anteriores deste trabalho constam de atualizao e ampliao do banco anterior infelizmente ainda carentes de oportunidade de serem incorporados ao sistema Isegoria, que foi construido pela autora deste captulo com apoio da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e encontra-se acessvel na internet desde maio de 2010 (www.mj.gov.br/isegoria). O novo banco de dados, que seguiu nova metodologia para a classificao das diretrizes das conferncias nacionais do que aquela usada no Isegoria, ultrapassa, conforme j restou demonstrado antes, 4.091 diretrizes, das quais 933 tm natureza legislativa sendo que, na contagem utilizada para este captulo, so consideradas apenas as conferncias nacionais realizadas desde 2003 e foram excludas do conjunto temtico minorias as conferncias nacionais de comunidades brasileiras no exterior, contabilizando-se, assim, quinze conferncias das quais foram classificadas as diretrizes aludidas nas pginas precedentes.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

O grfico 5 mostra que, de todas as oitenta conferncias nacionais analisadas naquele momento, as vinte conferncias nacionais que tratavam especificamente de minorias eram sozinhas responsveis por 17,8% do universo de projetos de lei e propostas de emenda constituio em trmite no Congresso Nacional no fim de 2009 cujo objeto contemplava diretrizes aprovadas nas conferncias nacionais. Somando-se a isto os resultados encontrados para as diretrizes das conferncias de direitos humanos (35,2% do total), tem-se que mais da metade dos projetos de leis classificados como convergentes com as diretrizes legislativas das oitenta conferncias nacionais tratavam, potencialmente, de suprir demandas dos grupos minoritrios. No que tange no apenas atividade legislativa, mas produo efetiva do Congresso Nacional, o grfico 6 mostra que os grupos minoritrios so igualmente bem-sucedidos em terem os projetos que tratam de seus interesses convertidos em leis e emendas constitucionais: 18,3% de todas as leis (ordinrias e complementares) e emendas constitucionais identificadas como convergentes com as diretrizes legislativas das oitenta conferncias nacionais analisadas contemplavam em alguma medida as demandas expressas pelas minorias nos espaos participativos. Agregando-se as leis e emendas convergentes com as diretrizes das conferncias de direitos humanos (43,3%), atinge-se a proporo de 61,6%.
GRFICO 6
Leis e emendas por conjuntos temticos filtro qualitativo (Em %)
12

10

43

18

17 Sade Minorias Meio ambiente


Fonte: Pogrebinschi e Santos (2011).

Estado, economia e desenvolvimento Educao, cultura, assistncia social e esporte Direitos humanos

Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios

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Diferentemente dos projetos de lei e das propostas de emendas Constituio que foram classificados naquele momento de acordo com seu status ativo no Congresso Nacional em 2009, as leis e emendas constitucionais contempladas na base de dados abrangem o mesmo intervalo de tempo das conferncias nacionais consideradas: de 1988 a 2009. Dado que as conferncias nacionais de minorias s comeam a ocorrer a partir de 2003, resta em aberto a questo de saber se elas foram mesmo capazes de gerar tantas respostas do Legislativo em to pouco tempo; assim como o poder de absoro das demandas de minorias pelas conferncias de direitos humanos, que se encontravam expostas a um intervalo maior de tempo, posto que ocorrem desde 1997.
GRFICO 7
Leis, projetos de leis e propostas de emendas Constituio sobre minorias e direitos humanos filtro qualitativo (1997-2009)
70 60 50 40 30 20 10 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Leis, projetos de leis e projetos de emenda Constituio Fonte: dados da pesquisa. Elaborao da autora.

Os grficos 7 e 8 permitem uma primeira aproximao a essas questes. O grfico 7 apresenta uma distribuio temporal dos projetos de leis e propostas de emendas Constituio convergentes com as diretrizes das conferncias nacionais de minorias e de direitos humanos. O perodo analisado vai de 1997 quando se realizou a 1a Conferncia Nacional de Direitos da Criana e do Adolescente a 2009. Ao que se pode ver, com exceo de uma pequena retrao em 2006, o nmero de projetos sobe gradativa e consideravelmente a partir de 2003, quando foi realizada a primeira das oito novas conferncias nacionais especficas

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de minorias colocadas em prtica pelo governo Lula. Em 2007, ano posterior realizao da 1a Conferncia Nacional de Direitos da Pessoa Idosa, da 1a CNPI e da 1a Conferncia Nacional de Pessoas com Deficincia, nota-se que o nmero de projetos apresentados que tratam de minorias cresceu cerca de seis vezes em relao a 1997. O ano de 2006 contou tambm com a realizao da 10a CNDH, o que, certamente, contribui para este elevado resultado. O ano de 2008 apresenta um pequeno decrscimo em relao a 2007, e interessante notar que ele sucede um ano no qual, alm da 6a Conferncia Nacional de Direitos da Criana e do Adolescente, que j vinha acontecendo bianualmente desde 1997, realizou-se apenas uma nova conferncia especfica de minorias, a 1a Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres. Isto indica que, por menor que seja, a uma retrao no nmero de conferncias nacionais de minorias realizadas em um ano vincula-se uma retrao no nmero de projetos de leis que tratam de minorias no ano seguinte. A relao entre o nmero de conferncias e o nmero de projetos de leis por si s j indicativa que as conferncias nacionais: i) impulsionam a atividade legislativa do Congresso Nacional; e ii) pautam a sua agenda, impelindo-o a deliberar sobre determinados temas em determinados momentos. O ano de 2009 parece tambm confirmar essas duas hipteses: ao apresentar um novo aumento em relao a 2008,7 parece indicar que isto se deve realizao de quatro novas conferncias no ano anterior, quais sejam: a 2a Conferncia Nacional de Direitos das Pessoas com Deficincia, a 1a Conferncia Nacional de Juventude, a 1a Conferncia Nacional de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais e a 1a Conferncia Nacional de Comunidades Brasileiras no Exterior. Foi tambm em 2008 que ocorreu a 11a Conferncia Nacional de Direitos Humanos que, conforme visto anteriormente neste captulo, logrou aprovar um nmero recordista de diretrizes relativas s minorias. Como as conferncias nacionais levam alguns meses para divulgar seus resultados finais na forma de relatrios acessveis ao pblico, razovel esperar-se que suas diretrizes apenas comecem a gerar efeitos meses aps a sua realizao, de modo que o intervalo de um a dois anos posteriores a cada qual parece bastante pertinente para se fazer esta anlise. O ano de 2008 foi recordista em conferncias para minorias e inaugurou trs novos temas, alm de suceder dois anos nos quais quatro novos temas haviam se tornado objeto de conferncia nacional. Isto pode explicar a alta taxa de sucesso em 2009, e permite a formulao de mais uma hiptese: as conferncias nacionais iii) logram inserir na agenda do Congresso Nacional novos temas para apreciao.
7. Decerto, o ano de 2009 padece de alguma atipicidade no contexto desta anlise. Como o levantamento de dados foi realizado neste ano, e a cada sesso legislativa os projetos devem ser reapresentados a fim de no se tornarem inativos, de se esperar que seja o ano com maior nmero de resultados. Por seu turno, enquanto os anos anteriores do intervalo de tempo analisado foram considerados em seus doze meses, 2009 foi analisado apenas at o seu terceiro trimestre, ficando de fora dos dados todos os projetos porventura apresentados nos quatro ltimos meses do ano.

Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios

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O grfico 8 repete a mesma sistemtica, desta vez distribuindo temporalmente as leis e as emendas constitucionais aprovadas pelo Congresso Nacional entre 1997 e 2009 que se revelam convergentes com as diretrizes das conferncias nacionais de minorias e de direitos humanos. Diferentemente do grfico 6, que apresentava apenas resultados classificados aps emprego de anlise qualitativa que buscava filtrar apenas os projetos que contemplavam precisamente e no mesmo sentido a demanda contida na diretriz da conferncia nacional, o grfico 8 apresenta resultados derivados de uma metodologia menos rgida, na qual levantaram-se todas as leis e emendas constitucionais que possuem pertinncia temtica com as diretrizes das conferncias nacionais. Como as leis promulgadas, muitas vezes, resultam de diversos projetos apensados ao longo dos anos e reelaborados por meio de emendas e aditivos pelos trabalhos das comisses e pela necessidade de se atingir consensos que permitam a sua aprovao em plenrio e nas duas casas legislativas, a pertinncia temtica parece ser um critrio que d conta alm disso tudo da generalidade e da abstrao que caracterizam a legislao.
GRFICO 8
Leis e emendas Constituio sobre minorias e direitos humanos pertinncia temtica (1997-2009)
30

25

20

15

10

0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Leis e emendas Fonte: dados da pesquisa. Elaborao da autora.

Diferentemente do grfico 7, o grfico 8 revela uma homogeneidade maior na distribuio temporal de leis e emendas, embora, mais uma vez, note-se um crescimento gradativo a partir de 2001, atingindo seus maiores picos em 2003, 2005 e 2008, com pequenas retraes em 2004, 2006 e 2007 nenhuma delas, contudo,

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reduzindo-se ao patamar existente antes de 2001. Uma anlise mais acurada do real potencial de impacto das conferncias nacionais na produo legislativa dependeria de informaes precisas sobre o tempo mdio de tramitao dos projetos de lei e propostas de emenda Constituio no Congresso Nacional no perodo tratado. Uma anlise qualitativa tambm permitiria ver se as leis e emendas aprovadas resultam de projetos apresentados antes ou depois das conferncias nacionais em questo. Isto permitiria verificar a incidncia das hipteses ii e iii, apresentadas anteriormente, isto , saber em que medida, no que toca legislao aprovada pelo Congresso, as conferncias nacionais so bem-sucedidas em pautar a sua agenda, impelindo-o a deliberar sobre determinados temas em determinados momentos, e inserir novos temas que no se encontravam em apreciao. A despeito dos limites das ferramentas disponveis para analis-lo, o grfico 8 apresenta 2008 como o ano com o ndice maior de resultados. Como j estimou-se que, em funo da divulgao de seus relatrios finais, as conferncias nacionais exeram seus efeitos nos anos posteriores sua realizao e, somado a isto, parece factvel pressupor que o trmite mdio de um projeto at sua converso em lei no seja menor do que um ano, soa razovel supor que uma conferncia nacional realizada em 2006 possa levar aprovao de uma lei ou emenda Constituio para os quais os procedimentos e quoruns necessrios so ainda mais rgidos , cujo projeto foi baseado em suas diretrizes, em 2008. Por sua vez, restam as situaes nas quais os projetos de leis so anteriores s conferncias e estas precipitam a sua aprovao, acelerando o tempo mdio de tramitao. Estes casos no so nada desprezveis, tendo em vista que as diretrizes de natureza legislativa, como restou demonstrado com alguns exemplos ao longo deste captulo, em larga medida demandam justamente a aprovao de projetos de leis que j se encontram em trmite no Congresso Nacional. Sabendo-se que a partir de 2004 que os novos temas relativos s minorias so introduzidos como objeto de conferncia nacional, somando-se s conferncias de direitos humanos e de direitos da criana e do adolescente que vinham sendo realizadas desde 1996 em carter anual e bianual, respectivamente. Em 2004, passam a integrar o universo temtico das conferncias nacionais as polticas pblicas para mulheres, seguidas, em 2005, das polticas de promoo da igualdade racial, em 2006, das polticas para idosos, pessoas deficientes e povos indgenas e, em 2008, das polticas para gays, lsbicas bissexuais, transexuais e travestis, e tambm para a juventude. Se, por um lado, sabe-se que uma das principais reivindicaes legislativas desta ltima, a 1a Conferncia Nacional de Juventude, s veio a se materializar em 2010, com a aprovao da chamada PEC da Juventude, por outro, sabe-se tambm que a converso em lei de diversos projetos de lei apoiados na forma de diretrizes legislativas pela 1a Conferncia Nacional de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Transexuais e Travestis por exemplo, aprovar imediatamente

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o Projeto de Lei 122/06 que criminaliza a homofobia, o PL 1.151/96 que garante o direito de parceria civil entre pessoas do mesmo sexo, o PLC 72/2007 que autoriza a mudana de nome para as pessoas transexuais e apoio ao PL denominado Estatuto da Famlia ainda no se concretizou. Se tempo ainda no houve para tanto, certamente houve para que as novas conferncias nacionais especficas de minorias, somadas s de direitos humanos e direitos das crianas e dos adolescentes, tenham contribudo para o aumento crescente na quantidade de leis e emendas sobre minorias a partir de 2001 sobretudo, se se considerar o potencial das conferncias nacionais de acelerar o tempo mdio de trmite e precipitar a aprovao de projetos convertendo-os em diplomas legais promulgados.
6 PARTICIPAO COMO REPRESENTAO

Com a sua primeira edio datada de 1941, as conferncias nacionais de polticas pblicas no constituem experincia totalmente nova na histria poltica brasileira, muito embora tenham adquirido contornos participativos e deliberativos mais ntidos paulatinamente aps 1988, e tornado-se significativamente amplas, abrangentes e inclusivas apenas a partir de 2003, com o incio do governo Lula (Pogrebinschi 2010a). A partir de ento, pode-se dizer que, apesar de no serem novas, as conferncias nacionais so certamente inovadoras, no sentido de possibilitarem participao em escala nacional e deliberao de polticas pblicas pelos prprios interessados juntamente ao governo. As conferncias nacionais tornaram-se mais amplas a partir de 2003 por abrangerem um nmero cada vez maior de pessoas envolvidas nas diversas etapas que constituem este experimento participativo com um verdadeiro processo, seja atuando como delegados na etapa nacional ou participando nas etapas estaduais, municipais ou regionais que a precedem, seja paralelamente, nas chamadas conferncias livres, ou virtualmente, nas chamadas conferncias virtuais. Tornaram-se mais abrangentes por possibilitarem a deliberao pblica de um nmero cada vez maior de reas de polticas, deixando de ser uma prtica restrita rea de sade, de onde se originou tal processo participativo ainda na dcada de 1940, e s reas de direitos humanos e assistncia social, que se institucionalizaram progressivamente a partir da metade da dcada de 1990, para cobrir uma vasta pluralidade de novas reas de polticas pblicas que passam a ser debatidas por meio de dezenas de temas, separados pelas peculiaridades de todos e unidos pela transversalidade de alguns. Tornam-se, por fim, as conferncias nacionais mais inclusivas, como consequncia do aumento de sua amplitude e abrangncia, por possibilitarem a participao de um conjunto cada vez mais diverso e heterogneo de grupos sociais e culturais articulados em diferentes graus e formas na sociedade civil,

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e distribudos entre organizaes no governamentais (ONGs), movimentos sociais, sindicatos de trabalhadores, entidades empresariais e outras entidades, profissionais ou no , os quais antes no possuam frum especfico para a vocalizao de suas demandas. Como visto neste captulo, com a multiplicao e a diversificao de reas de polticas submetidas deliberao pblica nas conferncias nacionais a partir do primeiro mandato de Lula, passaram os grupos minoritrios a ter centralidade, revelando-se beneficirios privilegiados dos novos espaos participativos nacionais. Viu-se que no apenas as conferncias voltadas especificamente deliberao de polticas para minorias ampliam-se em nmero durante o governo Lula, destacando-se no universo de conferncias nacionais realizadas ao longo de seus dois mandatos, como tambm se alarga a prpria compreenso da natureza das diversas minorias e da especificidade de suas demandas. Antes formulados difusa e fragmentadamente em meio a demandas por direitos humanos, os interesses e as necessidades especficos de negros, mulheres, ndios, idosos, jovens, crianas e adolescentes, pessoas com deficincia, e lsbicas, gays, bissexuais, transexuais e travestis encontram, a partir do incio do governo Lula, frum prprio para a sua expresso. As conferncias nacionais de minorias, paralelamente s conferncias nacionais de direitos humanos, passaram a envolver um conjunto ainda maior e mais heterogneo de grupos sociais e culturais, os quais passaram a contar com um espao prprio para vocalizar suas demandas por polticas especficas que logrem a sua incluso. Ao se tornarem mais amplas, abrangentes e inclusivas, as conferncias nacionais afirmam-se como experimentos democrticos, nos quais parece ser possvel no apenas fomentar a participao dos grupos minoritrios como tambm tornar seus interesses mais efetivamente representados nas instituies polticas formais, como os poderes Executivo e Legislativo. Os dados analisados mostram, ainda, que as conferncias nacionais impulsionam a atividade legislativa do Congresso Nacional e pautam a sua agenda, estimulando-o a deliberar sobre determinados temas. Sobretudo, temas novos parecem ser inseridos na agenda do Congresso, possivelmente tambm por estmulo das conferncias nacionais: em 2007, o nmero de projetos de lei e emendas constitucionais que tratavam de interesses de minorias e direitos humanos era cerca de seis vezes maior em relao a 1997. O crescimento da participao poltica das minorias por meio das conferncias nacionais multiplica, portanto, as chances de seus interesses serem representados no Poder Legislativo, sobretudo, se se levar em considerao o potencial deste novo experimento democrtico de acelerar o tempo mdio de trmite e precipitar a aprovao de projetos convertendo-os em novas leis para o pas.

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A despeito da efetividade de seus resultados, a ocorrncia repetida das conferncias nacionais j por si indicativa do seu processo de institucionalizao. Na medida em que conferncias como a de polticas para as mulheres propem em sua terceira edio (2011) realizar a avaliao e aprimoramento das aes e polticas que integram o II Plano Nacional de Polticas para Mulheres e definio de prioridades (Decreto de Convocao da II CNPM, de 15/3/2011), parece evidente que o ciclo de polticas pblicas no Brasil vem sendo alterado por este experimento participativo. As conferncias nacionais: i) tm influncia na definio da agenda, ao inclurem novas reas de polticas como o caso das polticas para minorias, antes desprovidas de planos nacionais e polticas especficas; ii) impactam na formulao das polticas, ao proverem centenas de diretrizes passveis de orientar o governo na elaborao de normas e planos nacionais, alm de programas e aes mais pontuais dos diversos ministrios, secretarias e conselhos; e iii) facultam o monitoramento das polticas existentes, inclusive daquelas elaboradas supostamente com respaldo do prprio mecanismo conferencial. Ao propiciar o redesenho do processo poltico-decisrio no Brasil, de modo a tornar a participao social e a deliberao conjunta entre governo e sociedade civil uma de suas etapas constitutivas, as conferncias nacionais consistem em robusto exemplo do experimentalismo democrtico brasileiro (Pogrebinschi, 2010a; 2010b; 2012). Afirmando-se como experimentao democrtica, as conferncias nacionais propiciam a dialtica entre participao e representao. Como se viu neste captulo, com as conferncias nacionais, os grupos minoritrios tm aumentadas no apenas a sua chance de participar pela pluralizao de espaos participativos , mas tambm de se fazer representar pelos potenciais efeitos das deliberaes nas instituies polticas formais, como o Executivo e o Legislativo. As conferncias nacionais passam a operar como propulsoras da representao de minorias sociais e culturais cujos interesses alm de anteriormente dispersos e fragmentados no haviam ainda encontrado outros canais de expresso e nem mesmo nos mais antigos e tradicionais deles, as eleies e os partidos polticos. Mesmo que grupos minoritrios no logrem eleger seus candidatos, podem se valer das conferncias para ter seus interesses representados nos poderes Executivo e Legislativo. A fora legitimadora de uma poltica pblica ou de projeto de lei que encontre respaldo nas conferncias nacionais pode operar, assim, como uma espcie de representao retrospectiva, para usar o conceito de Mansbridge (2003), ou seja, os representantes podem ter fortes incentivos eventualmente, alis, transcendendo a prpria base programtica de seu partido ou as prioridades de suas bases eleitorais tradicionais para encampar demandas apresentadas nas conferncias nacionais e assim conquistar possveis novos grupos de eleitores, ou retomar seus laos com outros antigos. As conferncias nacionais facultariam, assim, a representao de minorias sociais que jamais ou raramente lograram converter-se em maiorias polticas.

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As conferncias nacionais facultam que interesses polticos minoritrios sejam representados nas instituies polticas majoritrias mesmo quando no se encontrem encampados nas plataformas partidrias. As diretrizes de polticas pblicas resultantes das conferncias nacionais propulsionam o processo de formulao de polticas pblicas no Executivo e a atividade legislativa no Legislativo, oferecendo aos representantes eleitos um amplo leque de demandas formatadas diretamente, de acordo com as preferncias da sociedade civil, em um ambiente no eleitoral e, portanto, livre de influncias partidrias, do apelo miditico e de qualquer outra eventual interferncia na formao da opinio e da vontade dos cidados e de seus grupos. As conferncias nacionais de polticas pblicas operam, portanto, como uma forma de mediao poltica que corre paralela s eleies e aos partidos, mas que, como eles, convergem na realizao da democracia por meio das instituies representativas. A participao da sociedade civil e as deliberaes por ela realizadas em conjunto com o governo nas conferncias nacionais resultam em instituies mais representativas pelo grau de abrangncia e inclusividade dos interesses que passam a apreciar com maior nfase e em uma representao poltica fortalecida pelos novos incentivos recebidos pelos representantes para formular polticas pblicas ou iniciar o processo legislativo em determinadas direes. Tem-se, assim, pela participao, mais um meio para a democracia expressar-se como representao.
REFERNCIAS

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CAPTULO 10

CONFERNCIAS NACIONAIS COMO INTERFACES SOCIOESTATAIS: SEUS USOS E PAPIS NA PERSPECTIVA DE GESTORES FEDERAIS
Clvis Henrique Leite de Souza Roberto Rocha Coelho Pires

1 INTRODUO

A multiplicao de experincias de participao social no Brasil foi acompanhada por um movimento na literatura especializada que se voltou para compreendlas privilegiando a perspectiva da sociedade civil. Em grande parte, os trabalhos sobre instituies participativas enfatizaram a tica dos movimentos sociais, das organizaes civis e de outros atores no governamentais que passaram a atuar em fruns e instncias formalizados de interao com o Estado. Inicialmente, os trabalhos ressaltavam os benefcios da conquista de espaos de participao. Em seguida, observavam com ceticismo as dificuldades de concretizao de ideais democrticos e, posteriormente, delineavam distintas estratgias de avaliao. Como consequncia deste itinerrio, at o momento, pouco se considerou a perspectiva dos gestores pblicos e outros agentes burocrticos envolvidos na implementao de polticas que incorporam a interao com a sociedade em suas prticas. O objetivo deste captulo fazer uma anlise exploratria das percepes dos gerentes de programas federais sobre os mecanismos de participao social, bem como das suas justificativas para a utilizao destes instrumentos. Em particular, busca-se compreender os usos, papis e sentidos atribudos por estes atores s conferncias nacionais. Pergunta-se como atores burocrticos percebem a incidncia de processos participativos (conferncias) sobre a gesto de programas e aes sob sua responsabilidade, e em que medida as vises e os sentidos atribudos por tais agentes convergem com os objetivos formalmente estabelecidos para os processos conferenciais. Para abordar tais questes, recorreu-se a estudos a respeito dos objetivos declarados nos atos normativos destes mecanismos de participao (Souza, 2012) e a respeito das mltiplas formas de relao entre Estado e sociedade em mbito nacional (Pires e Vaz, 2012). Utilizaram-se dados oriundos de registros administrativos de avaliao dos programas federais que compuseram o Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, os quais foram contrastados com informaes obtidas em regimentos de conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010.

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De incio, poder-se-ia esperar coincidncia entre os papis almejados no momento de concepo das conferncias e os papis desempenhados por estes mecanismos de participao social na gesto de programas, uma vez que em ambos os casos incluem-se, entre os declarantes, atores do prprio governo federal. H sim muita concordncia, mas os dados revelam distintos usos a depender das reas de polticas pblicas analisadas. Tambm chama ateno a baixa frequncia de utilizao de conferncias, quando comparadas com outros mecanismos de participao utilizados pelos programas federais. Mesmo que tenha havido ampliao temtica e intensa mobilizao, os responsveis pelos programas federais tm relatado baixo uso da conferncia como forma de interao com a sociedade. Isto pode sinalizar dificuldades de incidncia na gesto pblica, seja pela natureza e forma de funcionamento das conferncias, seja pelos mltiplos entendimentos sobre seu papel. A pesquisa aqui apresentada teve mais a inteno de conhecer a multiplicidade desses entendimentos para, em estudos futuros, investigar a percepo dos gestores federais a respeito dos desafios da gesto pblica participativa. Torna-se relevante a viso dos sujeitos presentes na estrutura do Estado para compreender suas concepes sobre as formas de relao com a sociedade. Esta perspectiva, at ento pouco explorada, faz-se necessria quando entra em pauta a discusso da efetividade das instituies participativas (Pires, 2011). Compreender como os gestores pblicos justificam as formas de relao com a sociedade elemento de anlise importante para investigar os usos e os papis que assumem tais mecanismos. Este captulo aborda as conferncias como interfaces socioestatais e busca conhecer a diversidade de vises a seu respeito. Inicia-se com uma breve apresentao da lente analtica utilizada no trabalho o conceito de interfaces socioestatais , apontando-se seus potenciais ganhos para a reflexo sobre as formas de atuao e os sentidos atribudos por sujeitos estatais aos processos participativos. Em seguida, descrevem-se as fontes de dados utilizadas e a estratgia metodolgica que orientou a anlise. A partir da, apresentam-se as conferncias nacionais como interfaces e os usos e papis atribudos a elas pelos gerentes de programas federais em desenvolvimento no perodo de 2009 e 2010. Por fim, apresentam-se questionamentos sobre as consequncias do baixo uso das conferncias e da multiplicidade de vises sobre seus papis para a incidncia na gesto pblica.
2 PARA ALM DA PARTICIPAO: SUJEITOS ESTATAIS EM INTERFACE COM SUJEITOS SOCIAIS

Diante de conjunto to diverso de reas de polticas pblicas, de atores sociais e atores governamentais, intuitiva a percepo de que haver diversidade de formas de relao entre Estado e sociedade. Para explicar tal variedade, poderiam ser elencados fatores como grau de institucionalizao da poltica, densidade organizativa do setor social, disputa de projetos polticos, entre outros. No entanto,

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aqui no se pretende traar o perfil das relaes Estado-sociedade nesta ou naquela rea de poltica pblica, muito menos apresentar razes para tais caractersticas. Como Pires e Vaz (2012), este trabalho quer ressaltar esta diversidade e questionar se a noo de participao capaz de abranger distintas formas de relao entre Estado e sociedade. Vinculada a ideais de soberania popular, a noo de participao emergiu na teoria democrtica, no decorrer do sculo XX, para fazer frente a vises que restringiam a democracia aos procedimentos eleitorais. Para as correntes tericas ortodoxas, a participao tinha pouca relevncia e ocupava lugar de destaque apenas quanto aos perigos relacionados estabilidade dos sistemas polticos (Pateman, 1992). O surgimento de um pensamento heterodoxo no que diz respeito ao procedimentalismo democrtico adveio com as perspectivas tericas da deliberao e do espao pblico que ampliaram a noo de participao (Avritzer, 1994; 1996; 2002; Santos e Avritzer, 2002). Mesmo quando se reconhece que a participao abrange um universo diferenciado de manifestaes empricas, e [que] sempre haver dificuldades na sistematizao de todo seu repertrio nas democracias contemporneas (Avelar, 2007, p. 265), a noo de participao permeada com a ideia de exerccio coletivo do poder poltico (Santos e Avritzer, 2002, p. 53). Seja pela via terica que enfatiza a deliberao pblica, seja por aquela que investiga a ao coletiva, as reflexes desenvolvidas a respeito da participao tendem a ressaltar o carter coletivo do processo, privilegiando o olhar de atores sociais. Acredita-se que esse entendimento fruto de concepes legtimas e muito bem fundamentadas, at pelos contextos histrico, poltico e intelectual em que emergiram as teorias contra-hegemnicas de democracia. No entanto, quando se percebe o caminho que tomou o processo de redemocratizao brasileiro, em particular com a emergncia de novas instituies que incorporam o dilogo com a sociedade, pertinente questionar se a lente analtica da participao no por demais restritiva. Considerando-se o grau de institucionalizao e capilaridade territorial dos arranjos participativos, bem como o fato de a participao ser uma feio institucional do Estado no Brasil (Lavalle, 2011, p. 17), vale indagar se a participao entendida como expresso do exerccio coletivo do poder poltico chave interpretativa suficiente para compreender as distintas formas de interao do Estado com a sociedade. Se for suficiente, deve-se perguntar por que as pesquisas sobre participao concentraram-se at o momento em oramentos participativos, conselhos e conferncias de polticas pblicas e quase ignoraram, por exemplo, consultas pblicas, audincias e ouvidorias. Tanto o direcionamento do olhar para a perspectiva de movimentos sociais e organizaes civis como o enquadramento analtico para a ao coletiva, implcito

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na noo de participao, tm limitado a anlise a respeito das distintas formas de relao entre o Estado e a sociedade. Mesmo trabalhos que reconhecem mltiplos repertrios de interao (Abers, Serafim e Tatagiba, 2011) tendem a considerar a participao institucionalizada em uma perspectiva de ao coletiva que acaba por aproximar a anlise da viso de atores sociais, mesmo que a fronteira entre Estado e sociedade seja questionada. Por isso, observando-se a multiplicidade nas relaes Estado-sociedade, percebe-se a necessidade de uma nova lente analtica. Nesse sentido, parece adequada a retomada que Vera (2006), Lavalle e Vera (2010) e Hevia e Vera (2010) fazem da noo de interface. Esta entendida como espao de intercmbio e conflito em que certos atores se relacionam de forma intencional e no causal (Hevia e Vera, 2010, p. 61). Os autores desenvolvem,1 a partir da, a ideia de interface socioestatal como um dos possveis espaos de intercmbio, sendo composta por sujeitos sociais e sujeitos estatais com diferentes intenes e papis atribudos (idem, ibidem).2 O conceito de interface socioestatal permite, portanto, duas ampliaes de escopo analtico em relao forma como a literatura tem tratado os espaos institucionalizados de participao. A primeira diz respeito percepo de formas de relao entre Estado e sociedade que vo alm da participao de atores sociais em fruns pblicos. Elas incluem tambm interaes presenciais ou no presenciais, entre sujeitos sociais individuais e coletivos, de maneira permanente e regular ou espordica e eventual, pois interfaces socioestatais se referem tanto a relaes com fundamento legal quanto a interaes ad hoc. A segunda ampliao se d na medida em que se reconhece que to importante quanto o envolvimento de sujeitos sociais o envolvimento de sujeitos estatais. Assim, uma interface socioestatal se abre em pelos menos duas distintas perspectivas, a do ator estatal e a do ator social. Em cada uma delas, o valor, o sentido e a funo das interaes socioestatais podem ser distintos, dado que o ponto a partir do qual as relaes so avaliadas de natureza diversa. Tal reconhecimento, embora possa parecer trivial, tem o potencial de permitir enxergar a perspectiva do ator estatal sobre os processos participativos, contrabalanceando a forte tendncia da literatura de privilegiar o ponto de vista da sociedade civil. Verifica-se relevncia na ideia de interface socioestatal, pois as relaes entre Estado e sociedade no se restringem s aes coletivas, nem aos mecanismos institucionalizados, mas encobrem uma variedade maior de formas de interao.
1. Em alguma medida, a noo de interface retoma entendimentos j presentes no debate sobre instituies participativas no Brasil, como o conceito de instituies hbridas (Avritzer e Pereira, 2005). 2. Hevia e Vera (2010, p. 64-65) propem alguns tipos ideais de interfaces: de contribuio, de transparncia, comunicativa, mandatria, de transferncia e cogestionria. A tipologia til para o entendimento, mas necessrio ressaltar que os prprios autores reconhecem que h imbricao dos tipos na experincia emprica.

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Alm disso, de modo talvez ainda mais relevante para os propsitos desta anlise, a noo de interface reconhece a possvel diferenciao de perspectivas de sujeitos sociais e sujeitos estatais sobre os seus prprios encontros. Assim, chama a ateno para a intencionalidade destes sujeitos ao se relacionarem, isto , os sentidos, as funes e os papis que atribuem ao esforo de interao. Ainda que possam ser eventuais, tais interaes no seriam fortuitas, mas reveladoras do encontro destas distintas perspectivas e intencionalidades, seja de intercmbio, seja de conflito, de atores sociais e estatais.
3 ORGANIZAO DOS DADOS E ESTRATGIA DE ANLISE

A noo de interface socioestatal possibilita o reconhecimento da multiplicidade de vises dos sujeitos envolvidos, sociais e estatais, nos encontros entre Estado e sociedade. Diante de tal possibilidade, esta anlise se prope a identificar os sentidos, usos e papis que os gestores pblicos atribuem s conferncias nacionais e compreender em que medida tais percepes convergem ou se diferenciam em relao aos objetivos formalmente estabelecidos. A estratgia analtica adotada baseia-se no contraste entre os objetivos e as finalidades formalmente declarados nos atos normativos das conferncias nacionais e as percepes declaradas pelos gestores pblicos quanto ao papel desempenhado pelas conferncias na gesto e implementao dos programas sob sua responsabilidade. As informaes relativas percepo dos gestores sobre os sentidos, usos e papis das conferncias so oriundas do mdulo de avaliao de programas do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).3 Para cada programa federal, integrante do PPA, h um gerente responsvel, que alimenta o sistema com informaes relativas ao desempenho de seu programa. No momento da avaliao, cada gerente respondeu se o programa possui mecanismos que promovem a participao social. Quando a resposta foi afirmativa, questionou-se sobre o tipo de mecanismo utilizado, sendo dadas as seguintes opes: ouvidoria, audincia pblica, consulta pblica, reunio com grupos de interesse, discusso em conselho setorial, discusso em conferncias, e outros (Pires e Vaz, 2012). A discusso em conferncias foi uma categoria disponibilizada somente na avaliao dos programas do PPA para 2009 e 2010, por isso apenas as respostas dos 434 programas4 realizados nestes anos puderam ser aqui analisadas.
3. Os autores agradecem equipe da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do MPOG pelo apoio pesquisa e acesso aos dados. Aproveitam para agradecer a Alexander Vaz pela contribuio fundamental no tratamento das informaes. 4. Foram 240 programas em 2009 e 194 em 2010. Deste total, a maior parte refere-se a programas de polticas sociais (39%) e de infraestrutura e recursos naturais (31%), sendo tambm expressiva a proporo de programas de desenvolvimento econmico (19%). Menor proporo tm as reas de garantia de direitos (3%), apoio gesto (4%) e outros poderes (4%). Entre os 434 programas, apenas 9% no contaram com alguma interface socioestatal.

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Alm de dizer se o programa possua ou no mecanismo de promoo da participao social, os gerentes deveriam explicar como tal mecanismo era utilizado. Foram estas explicaes e justificativas relativas ao uso das conferncias nacionais que geraram informaes para as anlises aqui desenvolvidas. Optou-se aqui pelo anonimato dos programas, dada a possibilidade de fcil identificao de seus gerentes. Assim, quando necessrio, as respostas foram ajustadas para evitar a identificao. Por sua vez, as informaes referentes aos objetivos formalmente declarados das conferncias nacionais foram sistematizadas a partir dos atos normativos a elas associados. Foram utilizadas leis, decretos, portarias ministeriais ou interministeriais, resolues de conselhos e, em particular, os atos que instituram os regimentos destes processos participativos, pois especificavam os objetivos das conferncias nacionais. Os objetivos constantes nos atos normativos foram extrados dos documentosfonte, organizados em categorias e analisados. Aps a compilao e a identificao de ideias centrais em cada objetivo, o processo de agrupamento por semelhana permitiu a criao de categorias-sntese. Tal como definido em Souza (2012), tais categorias de objetivos incluem: i) agendamento, quando se referem difuso de ideias e afirmao de compromissos; ii) avaliao, quando esto em foco aes de diagnstico de uma situao ou avaliao de polticas; iii) participao, quando falam em ampliao ou fortalecimento de espaos participativos na gesto de polticas pblicas; e iv) proposio, quando trazem aspectos de formulao de estratgias ou polticas. Das 74 conferncias nacionais ocorridas entre 2003 e 2010, foram encontrados documentos que revelaram os objetivos de 68 processos conferenciais.5 Este foi o universo de anlise que, quando pertinente, foi desagregado nos processos realizados em 2009 e 2010, combinando-se com os dados dos programas federais. Para que as comparaes entre as percepes dos gestores pblicos sobre os papis e usos das conferncias e as suas finalidades e objetivos formalmente declarados fossem possveis, os dados foram organizados tendo como base os programas federais e agregados em reas temticas de polticas pblicas. Revisitaramse as classes temticas j utilizadas em Pires e Vaz (2012) e Alencar et al. (2012) e chegou-se tipologia descrita a seguir. Os programas governamentais foram classificados, considerando-se seus nomes e finalidades, nas seguintes categorias: desenvolvimento econmico aes de apoio, fomento, regulao e financiamento voltadas ao setor produtivo, organizao do mercado e ao crescimento econmico;
5. No foram encontrados os objetivos das seguintes conferncias: 1a Conferncia de Aprendizagem Profissional; 1a Conferncia de Aquicultura e Pesca; 3a Conferncia de Arranjos Produtivos Locais; 3a Conferncia de Sade Bucal; 8a e 10a Conferncia dos Direitos Humanos.

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infraestrutura e recursos naturais aes voltadas para o desenvolvimento de condies materiais nas diversas reas e para a preservao do meio ambiente; polticas sociais aes voltadas para a organizao e proviso de bens e servios pblicos destinados a promover condies e oportunidades de vida digna para a populao; e garantia de direitos aes com finalidade de efetivar direitos e prover oportunidades a grupos sociais historicamente excludos. Os programas que no foram desenvolvidos pelo Executivo foram agrupados na categoria outros Poderes. Os programas destinados a atuar como suporte e subsdio gesto das demais atividades do governo foram reunidos na categoria apoio gesto. Cabe ressaltar que nesta pesquisa foram utilizados dados oriundos dos registros administrativos de avaliao dos programas federais desenvolvidos em 2009 e 2010, pois apenas nestes anos o sistema de avaliao do PPA incorporou as conferncias como uma das possibilidades de interface socioestatal, ou, nos termos do questionrio, como um dos mecanismos de promoo da participao social. A limitao temporal da anlise relativizada quando se percebe que as avaliaes destes dois anos abrangem variedade significativa das 74 conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010 mdia de nove por ano, com a realizao de treze em 2009. Dado o corte temporal imposto pela existncia de dados, necessrio apontar que as conferncias nacionais so realizadas com diferentes periodicidades. H processos realizados anualmente, bienalmente, trienalmente e quatrienalmente. Dessa forma, a pesquisa poderia deparar-se com outra limitao da anlise, pois programas vinculados a reas que no realizaram conferncias no perodo no informariam o uso destas interfaces. No entanto, no isto que se verifica. Mesmo reas que no realizaram conferncias nacionais em 2009 e 2010 tiveram programas federais que declararam o uso destas interfaces socioestatais. Isto, como ser visto, pode indicar a influncia de processos de reas correlatas, bem como a percepo dos efeitos dos processos conferenciais ao longo do tempo e no apenas nos anos de sua realizao.
4 CONFERNCIAS NACIONAIS COMO INTERFACES SOCIOESTATAIS

As conferncias nacionais, entendidas como processos participativos que renem, com certa periodicidade, representantes do Estado e da sociedade civil para a formulao de propostas para determinada poltica pblica (Souza, 2012, p. 9), podem ser consideradas interfaces socioestatais. As conferncias podem ser examinadas com esta lente analtica por serem espaos intencionais de intercmbio e conflito entre sujeitos estatais e sociais, sejam estes coletivos, sejam individuais. Ademais, mesmo com regulamentao especfica, so convocadas por perodo determinado e no tm existncia contnua.

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H intencionalidade no processo conferencial tanto do ponto de vista do Estado como da sociedade, pois a convocao feita pelo Poder Executivo e a adeso social facultativa. Observadas as etapas preparatrias em especial, as municipais e as livres , percebe-se que o envolvimento proposital, visto que os indivduos e grupos que se envolvem nestas atividades locais agem deliberadamente. A etapa livre, cada vez mais usada pelas conferncias,6 ressalta o carter intencional, pois se realiza conforme a capacidade organizativa dos grupos sociais interessados. Nas etapas preparatrias, mesmo que indivduos possam tomar parte, e no necessariamente organizaes coletivas, o que se v, em grande medida, um processo participativo no sentido antes delineado, ou seja, exerccio coletivo do poder poltico. Isto ocorre porque as conferncias so realizadas em uma dinmica deliberativa (Faria et al., 2012). No entanto, h tambm conferncias que possibilitam a interao individual com o Estado, em particular, quando realizam modalidades virtuais em que as pessoas formulam propostas via internet em plataformas especialmente desenhadas para tal. No raro, tambm estas modalidades buscam fomentar o dilogo, configurando-se novamente como participao. De toda forma, individual ou coletivamente, as conferncias possibilitam intercmbio ou conflito entre Estado e sociedade. Passadas as etapas iniciais, as conferncias seguem um processo encadeado em que h escolha de representantes para as fases seguintes. No momento de escolha de representantes, existem especificaes de vagas para governo e sociedade. Isto fortalece a caracterstica de interao entre Estado e sociedade, pois o governo reconhecido como participante do processo (Teixeira, Souza e Lima, 2012). Nesse sentido, as conferncias no seriam espaos apenas de escuta de demandas, mas de intercmbio e conflito entre representantes sociais e estatais. Seriam espaos de encontro intencional entre atores estatais e sociais, com mltiplas vises e intenes.
5 USOS DAS CONFERNCIAS EM 2009 E 2010

Ao se observarem os 399 programas que, conforme declarado pelos seus gerentes, possuem alguma interface socioestatal, percebe-se que em apenas 15% dos programas as conferncias so utilizadas como forma de relao com a sociedade. Entre os 337 programas que no utilizaram conferncias como interfaces, a maior parte de polticas sociais e de infraestrutura e recursos nacionais, como se observa no grfico 1.

6. Teixeira, Souza e Lima (2012, p. 27) indicam que, das 74 conferncias realizadas entre 2003 e 2010, seis contaram com etapas livres.

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GRFICO 1

Proporo de programas que no utilizaram conferncias (2009-2010) (Em %)


3 5 2

19

36

35 Polticas sociais Outros Poderes


Fonte: SIGPlan. Elaborao dos autores.

Infraestrutura e recursos naturais Apoio gesto

Desenvolvimento econmico Garantia de direitos

Mesmo com grande nmero de programas utilizando interfaces socioestatais, com a ampliao do nmero de conferncias realizadas e com a maior visibilidade dada participao social, ainda h baixo uso das conferncias pelos programas. As conferncias, embora tenham grande potencial de mobilizao popular,7 no foram consideradas como forma de relao com a sociedade pela maioria dos gestores pblicos responsveis pelos programas federais realizados em 2009 e 2010. Tendo em vista que a declarao de uso das conferncias pelos programas poderia estar vinculada a ciclos mais amplos de gesto, como o prprio PPA, cabe seguir a investigao para verificar se em anos formulao do plano esta taxa de utilizao seria alterada. O que se pde perceber com os dados disponveis que no perodo analisado, em vigncia o PPA 2008-2011, houve baixo uso das conferncias, inclusive, considerando-se que era poca de reviso do plano.

7. De acordo com pesquisa do Projeto Democracia Participativa (PRODEP) e Vox Populi, mais de 40% da populao brasileira ouviu falar das conferncias, e 6,5% da populao participaram nas diversas etapas (Avritzer, 2012, p. 12).

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Dos 62 programas que afirmaram utilizar conferncias nacionais,8 doze disseram realizar conferncias e todos os outros tipos de interface indicados no questionrio de avaliao do PPA, a saber: ouvidorias, conselhos, reunies com grupos de interesse, audincias e consultas pblicas. Somente um programa Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade e dos Recursos Genticos disse que utilizou apenas a conferncia como forma de interface socioestatal. Entre os programas que declararam utilizar conferncias nacionais, 68% eram da rea de polticas sociais, 13% de desenvolvimento econmico, 11% de infraestrutura e recursos naturais e 8% de garantia de direitos. Nem programas de outros Poderes nem de apoio gesto disseram ter realizado conferncias nos anos de 2009 ou 2010. O grfico 2 apresenta o contraste entre o nmero de programas com e sem conferncias nacionais.
GRFICO 2
Programas com e sem conferncias nacionais (2009-2010) (Em %)
140 120 100 80 60 40 20 0
Garantia de direitos Infraestrutura e recursos naturais Desenvolvimento econmico Outros Poderes Apoio gesto Polticas sociais

Programas com conferncia Fonte: SIGPlan. Elaborao dos autores.

Programas sem conferncia

8. Em 2009 e 2010, foram realizadas 21 conferncias. Foram elas: 1a de Comunicao; 1a de Defesa Civil e Assistncia Humanitria; 1a de Educao; 1a de Educao Escolar Indgena; 1a de Sade Ambiental; 1a de Segurana Pblica; 1a de Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal; 2a das Comunidades Brasileiras no Exterior; 2a de Cultura; 2a dos Direitos da Pessoa Idosa; 2a de Economia Solidria; 3a das Comunidades Brasileiras no Exterior; 3a de Aquicultura e Pesca; 3a do Esporte; 3a Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente; 4a de Arranjos Produtivos Locais; 4a das Cidades; 4a de Cincia Tecnologia e Inovao; 4a de Sade Mental; 7a de Assistncia Social; 8a dos Direitos da Criana e do Adolescente.

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Pelo grfico 2 possvel perceber que garantia de direitos a rea de poltica pblica com maior proporo de programas com conferncias nacionais (41%). Em seguida, vm os programas de polticas sociais, em que 26% do total utilizaram conferncia como interface socioestatal. A rea de desenvolvimento econmico contou com 11% dos programas com conferncias, e apenas 5% dos programas de infraestrutura e recursos naturais utilizaram as conferncias como forma de relao com a sociedade. Para comparao, til observar a tabela 1, que traz a distribuio das conferncias nacionais realizadas entre 2009 e 2010 por rea de poltica.
Tabela 1
Distribuio de conferncias nacionais por reas de polticas (2009-2010)
rea de poltica Apoio gesto Desenvolvimento econmico Garantia de direitos Infraestrutura e recursos naturais Outros Poderes Polticas sociais Total Fonte: Souza (2012). Elaborao dos autores. Conferncias 1 4 0 2 0 14 21 % 5 19 0 9 0 67 100

O grfico 2 mostra que a maior proporo de uso das conferncias como interface socioestatal ocorre em programas de garantia de direitos. No entanto, no perodo no ocorreu nenhuma conferncia relacionada a esta rea, conforme indica a tabela 1. Ao mesmo tempo, nenhum programa de apoio gesto declara usar conferncia como interface socioestatal, mesmo que no perodo tenha ocorrido uma conferncia desta rea. Isto pode sinalizar que os gerentes de programas da rea de garantia de direitos estejam considerando conferncias de outras reas como espao de interlocuo com a sociedade. Ao mesmo tempo, programas da rea de apoio gesto, ao menos os que tratam de temas afetos aos recursos humanos, parecem ignorar a realizao da conferncia da rea, ocorrida em 2009.
6 FINALIDADES E PAPIS DAS CONFERNCIAS NACIONAIS EM 2009 E 2010

A constatao do baixo uso das conferncias nacionais como interfaces socioestatais, as distintas propores de utilizao a depender da rea de poltica e a possvel considerao de conferncias de outras reas ou desconsiderao das conferncias da rea do programa levantam a questo sobre os papis que estes processos podem ter adquirido no perodo. A parte que cabe a este tipo de interface no ciclo de

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gesto de polticas pblicas, ou seja, sua incidncia na gesto, uma indagao de difcil resposta e aqui no enfrentada diretamente. No entanto, pode-se tecer consideraes sobre as vises dos gerentes de programas federais a respeito das conferncias nacionais, o que pode sinalizar potenciais e limites para a incidncia de tais interfaces socioestatais. Antes dessa considerao, cabe conhecer os objetivos declarados nos atos normativos das conferncias, pois j expressam o resultado do encontro de vises de atores sociais e estatais, uma vez que so definidos na comisso organizadora que realiza os preparativos do processo. Nessa perspectiva, a multiplicidade de objetivos atribudos s conferncias j se destaca. Entre as conferncias realizadas no perodo de 2003 a 2010, alm de objetivos ligados proposio de polticas pblicas, foram observadas intenes de incluso de temas na agenda pblica, fortalecimento de espaos participativos e avaliao de polticas pblicas. O carter propositivo o que predomina nas conferncias, com 44,2% das ocorrncias. Tambm se destacam os objetivos ligados ao agendamento (24,5%), ou seja, aqueles que se referem difuso de ideias e afirmao de compromissos. Alm disso, foram identificadas finalidades ligadas ampliao ou ao fortalecimento de espaos participativos na gesto de polticas pblicas, sentido apreendido em finalidades do grupo participao (17,3%). Por fim, as conferncias tambm se prestaram a objetivos de avaliao (14%), focalizando aes de diagnstico de uma situao ou avaliao de polticas (Souza, 2012). Para abordar as percepes dos gestores federais sobre as conferncias nacionais, analisam-se as justificativas dadas para o uso destas interfaces socioestatais. Entre os 62 programas que disseram utilizar conferncias nacionais, veem-se distintas justificativas para o uso deste tipo de interface socioestatal. Entre as respostas dadas pelos gerentes de programas federais, identificam-se possveis papis desempenhados pelas conferncias na gesto pblica, listados a seguir. 1) Acolhimento de demandas sociais conferncia como espao para receber reivindicaes de representantes da sociedade. O ministrio realizou [a conferncia] que recebeu representantes de todas as reas (...) e acolheu suas reinvindicaes. 2) Avaliao de aes governamentais conferncia como processo avaliativo da gesto pblica. So realizadas conferncias nacionais e estaduais, a fim de reunir o setor (...) para discusso dos entraves encontrados, de introduo de novas tecnologias, insumos, apoio governamental etc.. 3) Difuso de informaes conferncia como ocasio para informar a respeito de temas de interesse governamental. Sensibilizar a comunidade (...) para a importncia da atividade (...) que contribui para a gerao de renda, criao de empregos diretos e promover a igualdade social.

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4) Discusso ampliada conferncia como processo de mobilizao para discusso e incluso de temas na agenda pblica. O tema sugere clamor pblico e debates de vrias polticas pblicas que tangenciam os direitos (...), por isso sempre pautamos nas demais polticas pblicas transversalmente o tema (...) a fim de viabilizar a incluso plena, real e irrestrita no mbito do desenvolvimento nacional. 5) Formulao de diretrizes para polticas conferncia como uma etapa do ciclo de formulao de polticas pblicas. As polticas (...) expressas no [plano nacional] so definidas com base nos resultados das conferncias nacionais. 6) Interlocuo com pblico-alvo conferncia como oportunidade de fortalecer dilogo com pblico destinatrio da poltica. [o rgo] realizou a [conferncia], oportunidade em que foi realizada uma plenria especfica para as comunidades (...). Alm da plenria a programao da [conferncia] contemplou uma mesa temtica para a discusso das aes para as comunidades. 7) Fortalecimento da articulao federativa conferncia como oportunidade para fortalecer vnculos da Unio com estados e municpios. Destacam-se as conferncias (...) no sentido de compartilhar a poltica (...) com estados e municpios, criando uma rede. 8) Representao institucional conferncia como possibilidade de que o rgo gestor de uma poltica se faa representar em espaos correlatos. Destaca-se que em 2010, no mbito do [programa], o [ministrio] participou da [conferncia], apoiando tanto sua organizao quanto assegurando a representao deste ministrio nos debates relativos intersetorialidade entre poltica de assistncia social e de sade mental. Como era de se esperar, h multiplicidade de papis desempenhados pelas conferncias nacionais. Observando-se o agrupamento em oito blocos de respostas, que vo da interlocuo com o pblico-alvo articulao federativa, passando pela avaliao de aes e pela representao institucional, sem desconsiderar o acolhimento de demandas, a discusso ampliada e a formulao de diretrizes para polticas, percebe-se a abundncia de justificativas para o uso destas interfaces. Isto expe como os programas federais utilizam as conferncias para fins que extrapolam o que seria mais esperado pelas caractersticas das conferncias, ou seja, o intercmbio de informaes e a formulao de propostas. Aparentemente, os gerentes de programas identificam nas conferncias oportunidades ligadas a outras fases do ciclo de gesto de polticas pblicas. No se trata, pois, de ver as conferncias apenas como espaos para a recepo

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e negociao de demandas sociais que resultariam na formulao de polticas, mas de reconhecer outros potenciais deste tipo de interface socioestatal. Como na pesquisa de Souza (2012), a respeito das finalidades previamente declaradas, constata-se que as conferncias nacionais vo alm da formulao de polticas. Percebe-se nas justificativas posteriormente dadas pelos gerentes de programas federais que, assim como as comisses organizadoras de conferncias, estes tambm reconhecem as conferncias para alm da proposio como espaos de agendamento, avaliao e fortalecimento da participao. No quadro 1 estabelece-se a correspondncia entre as justificativas e os objetivos.
QUADRO 1
Correspondncia entre justificativas e objetivos de conferncias nacionais
Justificativas Difuso de informaes Discusso ampliada Avaliao de aes governamentais Interlocuo com pblico-alvo Acolhimento de demandas sociais Formulao de diretrizes para polticas Fortalecimento da articulao federativa Representao institucional Elaborao dos autores. Agendamento Avaliao Fortalecimento da participao Proposio No h correspondncia Objetivos

No quadro 1, destacam-se duas justificativas sem correspondncia nas finalidades: fortalecimento da articulao federativa e representao institucional. A representao institucional foi considerada um papel da conferncia nacional para 18% dos programas que a utilizaram como interface socioestatal, enquanto a articulao federativa apontada em apenas um dos programas. Quando se analisa quais programas utilizaram as conferncias nacionais como espao para representao institucional ou para articulao federativa, observa-se que foram apenas programas da rea de polticas sociais. Pelas justificativas apresentadas, no se pode perceber se esta concentrao refere-se a caractersticas das polticas ou dos rgos responsveis por elas, ou mesmo se a uma viso diferenciada dos gestores daquela rea temtica. O grfico 3 indica a distribuio das justificativas nas distintas reas de polticas pblicas. Os gerentes de programas de garantia de direitos, rea que conta com mais programas que utilizam conferncias como interface (41%), percebem as conferncias com papis especficos: ou as conferncias so para falar com os pblicos de suas aes, ou so para formular diretrizes para a poltica. Tambm a rea de infraestrutura e recursos naturais direciona os papis das conferncias nacionais: ampliar a discusso de determinado tema e formular diretrizes para polticas.

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GRFICO 3

Justificativas para a utilizao de conferncias nacionais por rea de poltica (2009-2010)


Representao institucional Interloculao com pblico-alvo Formulao de diretrizes para polticas Discusso ampliada Difuso de informaes Avaliao de aes Articulao federativa Acolhimento de demandas 0 Polticas sociais Infraestrutura e recursos naturais Fonte: SIGPlan. Elaborao dos autores. 2 4 6 Garantia de direitos Desenvolvimento econmico 8 10 12

Se o grfico 3, que traz a distribuio das justificativas para a utilizao de conferncias, comparado com o grfico 4, que apresenta os objetivos declarados das conferncias, verificam-se distribuies distintas por reas de polticas pblicas. Em especial, nota-se que os organizadores das conferncias da rea de infraestrutura e recursos naturais declararam querer mais que os papis que os gestores de programas da mesma rea atriburam a estas interfaces. Para alm da diferena entre o dito e o realizado, pode-se pensar sobre os diferentes entendimentos de quem promove a conferncia e quem utiliza seus resultados na gesto.
GRFICO 4
12 10 8 6 4 2 0 Motivao Avaliao Participao Proposio

Objetivos de conferncias nacionais por rea de poltica (2009-2010)

Apoio gesto Infraestrutura e recursos naturais Fonte: Souza (2012). Elaborao dos autores.

Desenvolvimento econmico Polticas sociais

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necessrio aprofundar a investigao para compreender as diferentes vises dos sujeitos envolvidos nessas interfaces. Em se tratando dos papis atribudos s conferncias nacionais, cabe ainda considerar alguns aspectos revelados pelas justificativas, pois se levanta a possibilidade de a conferncia ser espao de articulao institucional que pode estabelecer cooperao entre rgos e entre Entes da Federao, oportunizando a transversalidade de certos temas. A ideia de representao institucional, agrupamento aqui ressaltado pela novidade trazida pesquisa sobre conferncias, tambm pode sinalizar que as conferncias so espaos de cooperao no prprio rgo realizador. V-se isto na seguinte justificativa, extrada da resposta de um gerente.
[A unidade administrativa] enviou servidores para atuarem em diversas dessas conferncias [municipais e estaduais], e para participarem do Comit Executivo Nacional que preparou a conferncia. Representantes [do rgo] integraram tambm o grupo de trabalho responsvel pela sistematizao do caderno de propostas da conferncia.

H nessa narrativa a sinalizao de que a unidade administrativa responsvel pelo programa se envolveu na preparao e na realizao da conferncia. Embora se saiba que as conferncias so realizadas por uma rea do ministrio, em colaborao com o conselho nacional, em alguns casos h dificuldades de envolvimento de outros setores dentro do prprio ministrio. Por isso, chama ateno o potencial de utilizao das conferncias nacionais como meio de articulao interna para a execuo de projeto conjunto entre diferentes reas do rgo responsvel. Isto pode, inclusive, ter consequncias na incidncia das conferncias, pois os tcnicos envolvidos no processo podem contribuir com o encaminhamento dos resultados. Vale ressaltar que tambm registraram-se na categoria representao institucional as respostas mais evasivas, como participao na conferncia ou participao em algumas conferncias municipais e estaduais. A ideia de representao institucional apenas como comparecimento tambm pode ser percebida quando se analisam as respostas dadas pelos gestores. Isto indica que as conferncias nacionais podem estar na rotina de eventos a que gestores pblicos necessitam comparecer sem que isto, necessariamente, sinalize qualquer envolvimento nas discusses que possa diretamente fazer pontes com as aes do programa federal.
7 CONSIDERAES FINAIS

A noo de interface socioestatal possibilita o reconhecimento das distintas perspectivas de sujeitos sociais e estatais sobre as relaes entre Estado e sociedade. O olhar para as conferncias a partir da perspectiva dos agentes do Estado revela sentidos e usos peculiares atribudos a estas interfaces. Conhecer a viso destes atores a respeito das conferncias nacionais foi o intento deste trabalho. Percebese que gestores pblicos federais assinalam que as conferncias, como interfaces socioestatais, desempenham mltiplos papis.

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Alm das funes de proposio de polticas e de intercmbio informacional, verifica-se que as conferncias nacionais tiveram como finalidades o agendamento, a avaliao e o fortalecimento da participao. Confirmando pesquisas anteriores, os resultados aqui apresentados revelam que as conferncias nacionais so vistas pelos gestores tambm como oportunidade de representao institucional. Nesse sentido, pode-se considerar que os gerentes de programas identificam nas conferncias outros potenciais deste tipo de interface socioestatal, a saber: articulao interinstitucional e articulao interna. Esse tipo de interface pode, ento, oportunizar cooperao entre rgos e tambm ampliar vnculos no prprio rgo responsvel pela conferncia nacional. O expressivo nmero de programas 18% dos que utilizaram conferncias nacionais que sinalizaram que esta interface cumpre papel de representao institucional pode indicar, inclusive, que os programas recebem contribuies de diferentes conferncias. Isto percebido tambm quando gerentes de programas afirmaram que utilizaram conferncias mesmo que em sua rea de poltica no tenham sido realizado processos conferenciais no perodo. Percebe-se, ento, que uma conferncia nacional pode ser utilizada como interface socioestatal por diferentes programas. Este o potencial que a noo de representao institucional revela. Ao mesmo tempo, cabe perceber que existem limites em tal ideia, pois alguns gestores sinalizam que as conferncias nacionais so parte de atribuies rotineiras, sem impacto direto na gesto do programa. Isto pode ser pensado quando as respostas revelam que a conferncia mais um evento em que se precisa comparecer. Mesmo com o grande uso de interfaces socioestatais nos programas federais e com a ampliao da quantidade de pessoas envolvidas e de temas em pauta em conferncias nacionais, este tipo de interface tem sido pouco utilizado pelos programas como meio de relao com a sociedade: apenas 15% dos programas federais declararam utiliz-la. Por um lado, os gestores pblicos podem considerar outras interfaces socioestatais como mais adequadas relao com a sociedade. Por outro lado, as conferncias nacionais podem ainda no ter sido compreendidas e utilizadas. Ambas as possibilidades indicam desafios na gesto das interfaces socioestatais. Conhecendo-se a multiplicidade de entendimentos a respeito de conferncias nacionais, caber seguir na investigao sobre a percepo dos gestores federais a respeito dos desafios da gesto pblica participativa. Considerando-se o modo de organizao das conferncias, seus usos, os distintos objetivos declarados inicialmente e os diversos papis atribudos posteriormente, pode-se construir bases para investigar os efeitos de tais interfaces na gesto pblica. A partir dos resultados do trabalho aqui apresentado, fortalece-se hiptese a ser investigada futuramente: o grau de incidncia das interfaces socioestatais na gesto das polticas tambm funo da viso do gestor sobre a contribuio destas para suas atividades gerenciais.

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Conferncias Nacionais como Interfaces Socioestatais

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LAVALLE, Adrian Gurza. Aps a participao: nota introdutria. Lua nova, So Paulo, n. 84, p. 13-23, 2011. LAVALLE, Adrian Gurza; VERA, Ernesto Isunza. Precisiones conceptuales para el debate contemporneo sobre la innovacin democrtica: participacin, controles sociales y representacin. In: LAVALLE, Adrian Gurza; VERA, Ernesto Isunza. (Coord.). La innovacin democrtica en Amrica Latina: tramas y nudos de la representacin, la participacin y el control social. Mxico: Ciesas; Universidad Veracruzana, 2010. PATEMAN, Carole. Participao e teoria democrtica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. PIRES, Roberto Rocha Coelho (Org.). Efetividade das instituies participativas no Brasil: estratgias de avaliao. Braslia: Ipea, 2011. Disponvel em: <http:// www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livro_dialogosdesenvol07.pdf>. PIRES, Roberto; VAZ, Alexander. Participao social como mtodo de governo? Um mapeamento das interfaces socioestatais nos programas federais. Rio de Janeiro: Ipea, 2012. (Texto para Discusso, n. 1.707). Disponvel em: <http://www.ipea.gov. br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1707.pdf>. SANTOS, Boaventura de Sousa; AVRITZER, Leonardo. Para ampliar o cnone democrtico. In: SANTOS, Boaventura de Sousa (Org.). Democratizar a democracia. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002. SOUZA, Clvis Henrique Leite de. A que vieram as conferncias nacionais? uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre 2003 e 2010. Rio de Janeiro: Ipea, 2012. (Texto para Discusso, n. 1.718). Disponvel em: <http:// www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1718.pdf>. TEIXEIRA, Ana Claudia Chaves; SOUZA, Clvis Henrique Leite de; LIMA, Paula Pompeu Fiuza. Arquitetura da participao no Brasil: uma leitura das representaes polticas em espaos participativos nacionais. Rio de Janeiro: Ipea, 2012. (Texto para Discusso, n. 1.735). Disponvel em: <http://www.ipea.gov. br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1735.pdf>. VERA, Ernesto Isunza. Interfaces socioestatais, prestao de contas e projetos polticos no contexto da transio poltica mexicana. In: DAGNINO, Evelina; OLVERA, Alberto J.; PANFICHI, Aldo. A disputa pela construo democrtica na Amrica Latina. So Paulo: Paz e Terra, 2006.

Notas biogrficas Alfredo Ramos

Investigador do Instituto Complutense de Estudios Internacionales. Bolsista da Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) na Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais (FAFICH/UFMG).
Cludia Feres Faria

Professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Clvis Henrique Leite de Souza

Mestre em cincia poltica pela Universidade de Braslia (UnB) e assistente de pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Debora Rezende de Almeida

Professora adjunta do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (UnB).


Eleonora Schettini Martins Cunha

Professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Isabella Loureno Lins

Bacharela em cincias sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).


Isadora Araujo Cruxn

Bacharela em cincia poltica pela Universidade de Braslia (UnB) e assistente de pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Joana Luiza Oliveira Alencar

Bacharela em cincia poltica pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.

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Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade

Leonardo Avritzer

Professor titular do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e coordenador do Projeto Democracia Participativa (PRODEP/UFMG).
Paula Pompeu Fiuza Lima

Bacharela em cincia poltica pela Universidade de Braslia (UnB) e assistente de pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Roberto Rocha Coelho Pires

Doutor em polticas pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Thamy Pogrebinschi

Professora e pesquisadora do Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP/UERJ). Coordenadora do Laboratrio de Estudos sobre a Democracia (LED/UERJ).
Uriella Coelho Ribeiro

Mestra em cincia poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Assistente de pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Viviane Petinelli

Mestra em cincia poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada EDITORIAL


Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Everson da Silva Moura Reginaldo da Silva Domingos Reviso Clcia Silveira Rodrigues Idalina Barbara de Castro Laeticia Jensen Eble Leonardo Moreira de Souza Luciana Dias Marcelo Araujo de Sales Aguiar Marco Aurlio Dias Pires Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Luana Signorelli Faria da Costa (estagiria) Taunara Monteiro Ribeiro da Silva (estagiria) Editorao Aline Rodrigues Lima Bernar Jos Vieira Daniella Silva Nogueira Danilo Leite de Macedo Tavares Diego Andr Souza Santos Jeovah Herculano Szervinsk Junior Leonardo Hideki Higa Cristiano Ferreira de Arajo (estagirio) Capa Jeovah Herculano Szervinsk Junior Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

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Misso do Ipea

Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.

Alfredo Ramos Cludia Feres Faria Clvis Henrique Leite de Souza Debora Rezende de Almeida Eleonora Schettini Martins Cunha Isabella Loureno Lins Isadora Araujo Cruxn

Joana Luiza Oliveira Alencar Leonardo Avritzer Paula Pompeu Fiuza Lima Roberto Rocha Coelho Pires Thamy Pogrebinschi Uriella Coelho Ribeiro Viviane Petinelli