GEORGE ANDERSON

Presidente y CEO del Foro de Federaciones

UNA INTRODUCCIN AL FEDERALISMO

Traduccin de

ISABEL VERICAT y CELORIO MORAYTA

Revisin de la traduccin y presentacin de

ENRIC FOSSAS ESPADALER

Marcial Pons
MADRID

| BARCELONA | BUENOS AIRES 2008

NDICE
Pg.

PRESENTACIN ........................................................................... AGRADECIMIENTOS ................................................................... PREFACIO ...................................................................................... CAPTULO I. 1. 2. 3. 4. UN PANORAMA DEL FEDERALISMO ...........

11 15 17 19 19 20 21 23 25 25 26 29 30 33 33 35 36 38 41 41 43

Importancia del federalismo ............................................. Diversidad del federalismo ................................................ Caractersticas comunes del federalismo ......................... Federalismo y devolucin de poderes ............................... LA ELECCIN DEL FEDERALISMO ............

CAPTULO II. 1. 2. 3. 4.

Orgenes de las federaciones ............................................. Oleadas histricas de federalismo .................................... Evolucin de las federaciones ........................................... Idoneidad del federalismo ................................................. LAS UNIDADES CONSTITUTIVAS ...............

CAPTULO III. 1. 2. 3. 4.

La geometra poltica de las federaciones ........................ Tipos de unidades constitutivas ........................................ La diversidad social de las unidades constitutivas .......... Establecimiento y cambio de fronteras ............................

CAPTULO IV. DIVISIN DE PODERES. QUIN HACE QU Y CMO?......................................................................... 1. 2. Dos modelos para la distribucin de poderes .................. Fuentes jurdicas de los poderes .......................................

ndice
Pg.

3. 4. 5. 6.

Diversas distribuciones federales de poderes ................... Criterios para la distribucin de poderes ......................... Asimetra en la distribucin de poderes ........................... Resolucin de conictos sobre los poderes ...................... DINERO Y PODERES FISCALES ...................

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CAPTULO V.

1. La importancia del dinero ................................................. 2. Atribucin de poderes en materia de ingresos ................. 3. Distribucin del gasto entre los rdenes de gobierno...... 4. Transferencias del centro a las unidades constitutivas .... 5. Desigualdad scal y redistribucin ................................... 6. El poder de gasto................................................................ CAPTULO VI. LAS INSTITUCIONES DEL GOBIERNO CENTRAL ................................................................................. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Importancia y variedad de las instituciones centrales ..... Regmenes parlamentarios, presidenciales y mixtos ....... Cmaras altas y representacin territorial ....................... Principios de la representacin ......................................... Poderes de las Cmaras altas ............................................ Los partidos polticos......................................................... Disposiciones sobre las minoras ......................................

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CAPTULO VII. LOS PILARES JURDICOS DEL FEDERALISMO ...................................................................................... 1. 2. 3. 4. 5. 6. Las bases constitucionales del federalismo ...................... Arbitraje constitucional ..................................................... Estados excepcionales y poderes especiales no federales ... La reforma constitucional ................................................. Los derechos en las constituciones federales ................... El papel y las caractersticas de los tribunales .................

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CAPTULO VIII. RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES Y POLTICA ..................................................................... 1. 2. 3. 4. 5. Interdependencia e interaccin ......................................... El papel de los poderes ejecutivo y legislativo.................. Las Cmaras altas en las relaciones intergubernamentales ..................................................................................... Instituciones y procesos .................................................... Federalismo coercitivo versus federalismo consultivo ....

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ndice

9
Pg.

CAPTULO IX. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

UNIDAD Y DIVERSIDAD ...............................

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El reto de la unidad............................................................ Represin de la diversidad ................................................ Aceptacin de la diversidad ............................................... Una perspectiva equilibrada de la diversidad .................. Construccin hacia fuera: la devolucin .......................... Construccin hacia dentro: un centro representativo y ecaz ................................................................................... La unidad postconicto ..................................................... La cuestin de la secesin .................................................

CAPTULO X. REFLEXIONES SOBRE EL FEDERALISMO .. 1. 2. 3. 4. Fortaleza y lmites del federalismo ................................... La importancia creciente del federalismo ........................ Condiciones para el xito del federalismo ........................ Lecciones del federalismo comparado .............................

PARA SEGUIR LEYENDO ...........................................................

PRESENTACIN
Como es sabido, el federalismo ha sido objeto de estudio desde enfoques muy diversos y existe en la actualidad una literatura tan extensa sobre el mismo que podra ocupar bibliotecas enteras repletas de todo tipo de obras: desde grandes tratados generalistas a monografas dedicadas a temas sumamente especcos. La presente obra solo pretende ser una breve introduccin prctica al federalismo, pero este modesto propsito ha sido concebido y realizado con inteligencia, lo cual queda reejado en el resultado nal, que a mi juicio es excelente por su enfoque, contenido y presentacin. En efecto, esta Introduccin ofrece al lector una visin amplia del federalismo, entendido como forma de organizacin territorial del poder que se expresa a travs de una gran variedad de frmulas poltico-constitucionales en el mundo actual, desde las federaciones clsicas hasta los Estados unitarios que en los ltimos tiempos han adoptado soluciones federales. Una de las grandes aportaciones de esta Introduccin es mostrar con datos reales esa enorme variedad de las federaciones en todos los aspectos, lo cual permite comprobar que cada federacin tiene un carcter nico, y armar que no hay receta para el federalismo. Precisamente una de las fortalezas del federalismo consiste en su enorme capacidad para la diversidad puesto que ningn modelo es apropiado para todo tipo de circunstancias. En consonancia con lo anterior, la obra presenta una visin prctica del federalismo que, huyendo de todo dogmatismo poltico o jurdico, muestra cmo las federaciones funcionan en reali-

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Enric Fossas Espadaler

dad, al margen de deniciones acadmicas y batallas nominalistas. El autor consigue as su propsito expresado en el Prefacio, es decir, ofrecer un estudio dirigido esencialmente a aquellos que tienen un inters prctico sobre el federalismo, aunque a mi juicio el trabajo resulta sumamente interesante tambin para los acadmicos que se aproximan al federalismo desde distintas disciplinas. Por otra parte, el autor adopta una visin desmiticadora del federalismo, sin caer en la ingenuidad o el voluntarismo estril. Por ello nos advierte que el federalismo no es una solucin a todos los problemas, ni es siempre la mejor solucin porque junto a su fuerza muestra tambin sus limitaciones. Ni siquiera puede garantizar la democracia y el buen gobierno en mayor medida que un sistema unitario. La realidad acredita que el federalismo tampoco es idneo para todos los pases dado que requiere precondiciones para su implantacin y desarrollo: democracia, Estado de Derecho, y una cierta cultura poltica. De ah que el libro invite a reexionar sobre los factores que deben tomarse en consideracin en cada pas para que el federalismo funcione con xito. Asimismo, el libro transmite una visin neutra del federalismo, descargndolo de los prejuicios y las prevenciones que an hoy suscita en muchos pases por razones histricas, ideolgicas o estrictamente polticas. No obstante, esta visin amplia, prctica y neutra del federalismo no conduce a su disolucin conceptual porque el autor seala las caractersticas comunes del federalismo como forma de organizar territorialmente el poder. Ni comporta ignorar su dimensin axiolgica, porque dicha organizacin poltica constituye una forma democrtica de gobierno, enraizada en el constitucionalismo y en el Estado de Derecho, tal como se arma en la obra. Finalmente, esta Introduccin proporciona una visin comparada del federalismo, que permite aprender de las experiencias de otros pases, relativizar los problemas y descubrir distintas soluciones. En efecto, el estudio del federalismo comparativo nos puede brindar un mejor sentido de las cuestiones que debemos preguntarnos, hacernos mejores observadores de lo propio, y agudizar nuestra capacidad de juicio. El libro me parece, pues, sumamente acertado por esos enfoques del federalismo, pero tambin por su contenido y presentacin. A pesar de su brevedad, esta Introduccin trata todos los temas en torno al federalismo: la teora federal, la historia del fe-

Presentacin

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deralismo, la distribucin de competencias, las divisiones territoriales, el federalismo scal, las instituciones federales y los partidos polticos, los fundamentos constitucionales, las relaciones intergubernamentales, y la dialctica unidad-diversidad, que est en la misma esencia de la idea federal. El autor ha sido capaz de sintetizar con precisin las cuestiones ms importantes que los innumerables estudios sobre el federalismo han abordado desde distintas disciplinas, y acompaarlas de una ingente y minuciosa informacin, presentada y ordenada de forma clara, y por ello extremadamente til para el lector. Asimismo, el estilo directo y el lenguaje sencillo, pero conciso, facilitan la lectura al pblico no especializado que quiera aproximarse al federalismo. Como siempre, resulta difcil separar la obra de su autor. George Anderson, adems de su excelente formacin acadmica, acumula una dilatada experiencia como servidor pblico en el Gobierno federal de Canad, donde ha ocupado numerosos cargos de relieve: ha vivido y pensado en federal. Adems, desde hace unos aos es Presidente del Foro de Federaciones, un puesto que le convierte en un observador privilegiado de la evolucin del federalismo en el mundo. He tenido la oportunidad de compartir con l seminarios, congresos y encuentros, y he podido constatar su aguda capacidad de anlisis, el profundo conocimiento que tiene de la prctica del federalismo, y la enorme informacin que maneja, amn de sus grandes dotes como ecaz organizador. Por todo lo dicho, debemos celebrar que su Introduccin al federalismo llegue ahora al lector en lengua espaola. En Espaa, as como en muchos pases latinoamericanos, el federalismo es hoy objeto de creciente atencin y de debate poltico, acadmico y meditico. De ah que esta obra llegue oportunamente al pblico hispanohablante, y tengo el convencimiento de que ser de gran utilidad para todos aquellos que tengan un inters prctico por el federalismo. Enric FOSSAS ESPADALER
Catedrtico de Derecho Constitucional de la Universidad Autnoma de Barcelona

AGRADECIMIENTOS
No hubiera podido escribir este libro sin la ayuda de obras clave sobre el federalismo. Ante todo, Comparing Federal Systems de Ron Watts es la fuente bsica de muchos de los resmenes comparativos y cuadros. Ron, antiguo maestro mo y director fundador del Foro de Federaciones, tambin revis el texto y me hizo numerosas indicaciones. Comparti generosamente conmigo los resultados de su investigacin sobre los acuerdos scales en las actuales federaciones, que ha reunido para la tercera edicin de su libro de referencia. Tambin me beneci enormemente del trabajo del programa Dilogo Global del Foro de Federaciones que ya ha producido cuatro importantes volmenes, adems de seis folletos. Otras fuentes han sido las lecturas que se sugieren al nal del libro. Di a leer el borrador de este libro a una serie de amigos acadmicos que me hicieron valiosos comentarios: Miguel ngel Cabellos, David Cameron, Harvey Lazar, Peter Leslie, Johanne Poirier, Richard Simeon y Marie-Joelle Zahar. Los miembros del personal del Foro Raoul Blindenbacher, Celine Auclair, Rupak Chattopadyhay y Rod Macdonell contribuyeron con comentarios y otro tipo de ayuda. Ernest Hillen y Marta Tomins hicieron un magnco trabajo de edicin, y Marta hizo una inmejorable presentacin a David Stover en Oxford University Press Canad. Yash Ghai y Jill Cottrell en Katmand mostraron un temprano entusiasmo por disponer de un primer borrador traducido al nepal. El profesor Carles Viver Pi-Sunyer hizo posible la edicin del libro en cataln. Y el profesor Enric Fossas Espadaler prepar esta edicin en espaol. Mi esposa, Charlotte Gray, me brind el modelo de una prosa clara y mucho ms.

PREFACIO
Esta introduccin al federalismo est escrita ante todo para profesionales del gobierno polticos, funcionarios gubernamentales, periodistas, miembros de organizaciones no gubernamentales e internacionales, y ciudadanos interesados que tengan un inters prctico en el federalismo, probablemente centrado en el federalismo de sus propios pases o en el de otros en particular. Su pregunta podra ser: Qu puedo aprender de la experiencia de otros pases federales que pueda ayudarme a entender mejor la naturaleza, las opciones e incluso las limitaciones a las que este pas debe enfrentarse para modicar o desarrollar su forma de federalismo? Al mismo tiempo, esperamos que los estudiosos del federalismo encuentren en el libro una visin til y concisa. El libro est escrito en un lenguaje sencillo, con una mnima jerga, sin notas a pie de pgina ni referencias a autores en particular. Se exponen los puntos esenciales de manera directa y bsica para que el libro resulte til a quienes participan en el debate poltico o en ejercicio de la poltica. No existe una receta para el federalismo porque cada sociedad posee su propia complejidad y en su carcter inuyen mltiples factores, de modo que este libro no trata tanto de cmo hacer sino de qu hay que tener en cuenta. Se esbozan los factores que podran ser relevantes y el papel que podran desempear. El catlogo de factores no puede ser exhaustivo y algunos podran jugar un papel distinto dependiendo del contexto, de modo que la informacin que proporcionamos hay que

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Prefacio

conjugarla con un buen conocimiento del pas que interesa en particular. Aun as, en algunas ocasiones los constitucionalistas ms sosticados se han sorprendido de cmo sus modelos han funcionado en la prctica. El libro consta de diez captulos divididos en secciones, cada una de las cuales comienza con una breve frase en cursiva que introduce los puntos clave de la seccin. Se puede obtener una rpida visin de todo el libro simplemente con la lectura de estas breves frases, a las que sigue una elaboracin que desarrolla las ideas e introduce material adicional. Asimismo, contiene recuadros con ejemplos de la experiencia de diferentes federaciones en relacin con un aspecto particular del federalismo. Los recuadros son ilustrativos y no pretenden abarcar todas las experiencias sino nicamente dar una nocin de la gama de posibilidades existentes. Se puede optar por hacer caso omiso de ellos o leerlos. Es de esperar que esta manera de presentar el material promueva un uso exible, facilite la comprensin y responda a las diferentes necesidades de los lectores. Se trata de una introduccin y muchos lectores querrn profundizar sus conocimientos. Si el libro inspira lecturas ulteriores tanto mejor: para ello se proporciona una breve lista de sugerencias al nal del texto. El Foro de Federaciones est activo en seis continentes y prev que se haga un amplio uso de este libro, que escrib para responder a la necesidad de una visin concisa y no acadmica del federalismo. Les agradeceremos cualquier sugerencia para mejorar las ediciones posteriores. George ANDERSON
Presidente y CEO Foro de Federaciones

CAPTULO I UN PANORAMA DEL FEDERALISMO

1.

IMPORTANCIA DEL FEDERALISMO El federalismo es cada vez ms importante en el mundo. Veintiocho pases, en los que habita el 40 por 100 de la poblacin mundial, se autodenominan federales o se los considera en general federales. Casi todas las democracias con territorios muy extensos o con una poblacin muy numerosa son federales. Con la democratizacin, Argentina, Brasil y Mxico se estn volviendo cada vez ms federales. Blgica, Etiopa y Espaa son pases originariamente unitarios que se han convertido en federales. El federalismo se ha adoptado en contextos postconicto como Bosnia, Repblica Democrtica del Congo, Irak, Sudn y Sudfrica, y se est contemplando su adopcin en Sri Lanka y Nepal. La Unin Europea posee numerosas caractersticas federales.

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LAS FEDERACIONES DEL MUNDO Argentina, Australia, Austria, Belau, Blgica, Bosnia y Herzegovina, Brasil, Canad, Comoras, Repblica Democrtica del Congo*, Etiopa, Alemania, India, Irak*, Malasia, Mxico, Micronesia, Nigeria, Pakistn, Rusia, San Cristbal y Nieves, Sudfrica, Espaa, Sudn*, Suiza, los Emiratos rabes Unidos, Estados Unidos de Amrica, Venezuela. * Sociedades en situacin de postconicto cuyas constituciones federales no estn consolidadas.

2.

DIVERSIDAD DEL FEDERALISMO El federalismo surge en distintas modalidades y contextos.

Las federaciones dieren enormemente en su composicin social y econmica, y en sus instituciones. Incluyen a pases muy grandes y muy pequeos, a pases ricos y pobres, a pases que tienen poblaciones muy homogneas y muy diversas. Algunas federaciones son democracias duraderas, mientras otras tienen una historia de democracia ms reciente y turbulenta. Las estructuras federales la ordenacin institucional interna varan enormemente. Las federaciones pueden tener slo dos unidades territoriales o ms de ochenta. Algunas federaciones estn altamente centralizadas y concentran el poder en el gobierno central*1, en tanto que otras estn descentralizadas y sus unidades constitutivas poseen una gran autonoma y libertad de decisin. En algunas existe una clara divisin de poderes entre el gobierno central y el gobierno territorial, mientras en otras los poderes se encuentran ampliamente solapados. Unas tienen primeros ministros y gobiernos parlamentarios, y otras presidentes e instituciones congresuales. Pueden regirse por un sistema de representacin proporcional o por una plura1 Mientras algunas federaciones se reeren al gobierno central como el gobierno federal, otras se resisten a utilizar dicho trmino. India posee el gobierno de la Unin, Espaa, el Estado; Sudfrica, el gobierno Nacional; Australia el gobierno de la Commonwhealth. En este libro se usan las expresiones gobierno central y gobierno federal, ambas para referirse al gobierno con competencias de mbito nacional.

Un panorama del federalismo

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lidad de leyes electorales. Pueden tener slo dos partidos polticos o varios. Algunas federaciones son estables y armnicas, mientras que otras son inestables y divididas. Todos estos factores afectan al funcionamiento y al xito de los distintos regmenes federales. Ningn modelo es apropiado para todo tipo de circunstancias. La capacidad para la diversidad es una de las fortalezas del federalismo. 3. CARACTERSTICAS COMUNES DEL FEDERALISMO A pesar de algunas diferencias, los sistemas federales se distinguen de otras formas de gobierno por algunas caractersticas comunes. Generalmente se acepta que un sistema de gobierno federal tiene las siguientes caractersticas: Por lo menos dos rdenes de gobierno, uno para todo el pas y otro para las regiones. Cada gobierno tiene una relacin electoral directa con sus ciudadanos. Las regiones tienen muchas denominaciones y nos referiremos a ellas como las unidades constitutivas de la federacin.

EJEMPLOS DE DENOMINACIONES DE LAS UNIDADES CONSTITUTIVAS Las denominaciones ms comunes de las unidades constitutivas son la de estados (Australia, Brasil, Etiopa, India, Malasia, Mxico, Nigeria y los Estados Unidos) y la de provincias (Argentina, Canad, Pakistn, Sudfrica). Pero otras denominaciones son lnder (Austria y Alemania) y cantones (Suiza). En Blgica existen regiones y comunidades, y en Espaa, comunidades autnomas. En Rusia hay regiones, repblicas, zonas autnomas, territorios y ciudades de importancia federal. Algunas federaciones pequeas tienen islas.

Una Constitucin escrita, algunas de cuyas partes no son reformables unilateralmente por el gobierno federal. Las reformas importantes que afectan a las unidades constitutivas requieren normalmente el consenso sustancial entre stas y el gobierno central.

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Una Constitucin que atribuye formalmente poderes legislativos, incluidos los scales, a los dos rdenes de gobierno, con la garanta de una cierta autonoma autntica para cada orden. No obstante, las federaciones dieren mucho en la manera y amplitud con que denen los distintos poderes de los dos rdenes. Normalmente se establece una organizacin especial, sobre todo de la Cmara alta, para la representacin de las unidades constitutivas en las instituciones centrales clave a n de permitir la participacin regional en la toma de decisiones a nivel central, a menudo dando a las unidades pequeas ms peso del que les correspondera de acuerdo con sus poblaciones. Un rbitro o un procedimiento (que suele implicar tribunales, pero en ocasiones referndums o una Cmara alta) para la resolucin de los conictos constitucionales entre los gobiernos. Una serie de procesos e instituciones para facilitar o establecer relaciones entre los gobiernos. Si hay una esencia del federalismo, sta es la existencia de dos rdenes de gobierno constitucionalmente establecidos con un grado de autntica autonoma respecto del otro, siendo los gobiernos de cada nivel responsables ante sus respectivos electorados. Los rasgos ms especcos que dibujan cada federacin reejan las tradiciones institucionales locales, as como el nivel y la clase de autonoma buscada. Por regla general, el federalismo requiere democracia y Estado de Derecho porque los regmenes no democrticos no suelen permitir la autntica autonoma a las unidades constitutivas. No todos los veintiocho pases enumerados cumplen plenamente con todos los criterios del federalismo. Algunos estn muy centralizados y son dbiles federalmente. Otros poseen rasgos unitarios especiales que pueden permitir al gobierno central anular la autonoma de las unidades constitutivas. Quiere esto decir que no son federales? No existe una respuesta denitiva. En el terreno prctico, la cuestin es si el pas opera normalmente de manera federal o no, es decir, si existe una autntica autonoma, con base constitucional, en ambos niveles. Por ltimo, en algunos pases se evita el trmino federal por sus connotaciones polticas, histricas o simblicas. As, la

Un panorama del federalismo

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mayora de expertos diran que Espaa y Sudfrica son federales, pero en estos pases muchas personas se resisten a emplear este trmino porque lo asocian, respectivamente, con el debilitamiento de la unidad nacional o con el rgimen de apartheid. Indonesia rechaz el federalismo que los holandeses trataron de imponer antes de la independencia y el trmino se emplea raras veces, aunque en la prctica el pas se est volviendo cada vez ms federal.

4.

FEDERALISMO Y DEVOLUCIN DE PODERES

En los sistemas confederales, el gobierno central es una creacin jurdica de las unidades constitutivas. En los sistemas unitarios, todos los gobiernos regionales son creacin jurdica de las instituciones centrales. En los sistemas federales, cada orden de gobierno tiene una existencia constitucional autnoma. Algunos pases unitarios estn ms descentralizados en la prctica que algunas federaciones. Las dos federaciones ms antiguas, los Estados Unidos y Suiza, empezaron como confederaciones. Estos regmenes resultaron dbiles e inestables. Es discutible si existen o no confederaciones reales en el mundo moderno. La Unin Europea es una creacin poltica singular con rasgos confederales y federales. El Benelux es una organizacin confederal de un tipo limitado, como lo es la CARICOM en el Caribe. Los Emiratos rabes Unidos se autodenominan federacin, pero poseen muchos rasgos confederales. La mayora de los pases tienen un sistema unitario de gobierno. Muchas veces tienen estructuras administrativas regionales sin un gobierno electo. En otros casos, pueden tener unidades constitutivas (a menudo llamadas provincias o regiones) con gobiernos elegidos independientemente y con poderes sustanciales, pero todos sus poderes derivan del gobierno o del parlamento central que, en principio, puede recobrarlos. No obstante, en muchos casos es difcil imaginar esa reversin poltica, de modo que algunos pases unitarios pueden mostrar fuertes similitudes con las federaciones. En realidad, algunos pases unitarios han cedido a sus unidades constitutivas pode-

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res ms esenciales que algunas federaciones. As, las federaciones suelen estar, aunque no siempre, ms descentralizadas en la prctica que los regmenes unitarios.

REGMENES UNITARIOS CON DEVOLUCIN DE PODERES Algunos pases unitarios, como Colombia, Italia y Japn, disponen de gobiernos regionales relativamente fuertes. Muchos regmenes unitarios anteriormente centralizados, como Francia y Per, se estn moviendo hacia una signicativa descentralizacin hacia los gobiernos regionales electos. En algunos casos, existen fuertes presiones polticas a favor de la devolucin de poderes por parte de regiones concretas: el Reino Unido ha cedido competencias sustanciales al Parlamento escocs, sobre todo en educacin, salud y rgimen local (y menos poderes a Gales e Irlanda del Norte). Indonesia ha transferido recientemente numerosas competencias a las provincias y municipios, con medidas especiales en el caso de Aceh. Gran parte del anlisis contenido en este libro podra aplicarse a tales pases. Algunos de ellos pueden llegar a ser plenamente federales.