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UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO CURSO DE DIRETO NOTURNO

DIREIRO ADMINISTRATIVO II

DIREIRO ADMINISTRATIVO II INTERVENO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA, A VERSO MAIS GRAVOSA: DESAPROPRIAO, CONCEITO, SUAS ESPECIS E SUAS CONTRADIES.

SEROPDICA 2013

LUIZ HENRIQUE JUNQUEIRA GRESPAN E SILVA

INTERVENO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA, A VERSO MAIS GRAVOSA: DESAPROPRIAO, CONCEITO, SUAS ESPECIS E SUAS CONTRADIES.

TRABALHO APRESENTADO PARA COMPOR A NOTA DA 2 AVALIAO DO 7 SEMESTRE DE DIREITO NA DISCIPLINA DIREIRO ADMINISTRATIVO II MINISTRADO PELO PROFESSOR THIAGO DE OLIVEIRA.

SEROPDICA 2013

Sumrio
Introduo ............................................................................................................................................... 4 Interveno do Estado na Propriedade .................................................................................................... 5 Fundamentao para a interveno. ........................................................................................................ 6 Supremacia do Interesse Pblico......................................................................................................... 6 Funo Social da Propriedade ............................................................................................................. 7 Da Desapropriao .................................................................................................................................. 7 Das Espcies........................................................................................................................................ 8 Desapropriao Indireta. ....................................................................................................................... 10 Concluso .............................................................................................................................................. 11 Bibliografia: .......................................................................................................................................... 12

Introduo
Neste trabalho ser apresentado as principais caractersticas da principal e mais agressiva espcie de restrio da propriedade privada pelo Estado, sendo essa espcie mais conhecida como desapropriao. Tambm haver um capitulo introdutrio explicando os principais argumentos utilizados pelo ente estatal para a desapropriao que so a funo social da propriedade e o interesse pblico. Ao final traremos as espcies de desapropriao.

Interveno do Estado na Propriedade


O Estado ao longo dos anos mudou a maneira como se relacionava com o cidado, primeiramente existia o Estado que exercia o laissez faire que assegurava a ampla liberdade aos indivduos e considerava intangveis os seus direitos, dessa maneira o Estado no controlava ou modificava algum direito apenas fazia realizava uma proteo contra a sua prpria interveno. Assim a desigualdade na populao alcanou nveis alarmantes. Anos se passaram o Estado liberal deu lugar ao Estado de Bem estar social, na qual segundo Dalmo Dallari: o Estado emprega seu poder supremo e coercitivo para suavizar, por uma interveno decidida, algumas das consequncias mais penosas da desigualdade econmica1. Assim nasceu o Estado intervencionista que tem como objetivo assegurar a todos a prestao dos servios fundamentais, procurando a proteo da sociedade, investindo em educao, sade, desenvolvimento social e econmico paritrio a todas as classes sociais, a retirada de uma faixa da populao da misria, dentre outras politicas que servem para melhorar, ou melhor, garantir a vida digna de um indivduo na sociedade. Diante dessa preocupao maior com os interesses da sociedade nasceu ento a interveno do Estado na propriedade privada, direito assegurado na Constituio Federal, no artigo 5, XXII: garantido o direito de propriedade. Dessa maneira o legislador no pode erradicar esse direito no mundo real. Poder definir contornos e limites para exercer o interesse da sociedade e a funo social da propriedade. Assim se a propriedade no estiver atendendo a sua funo social, o Estado poder intervi-la para de fato exercer. Segundo Maria Sylvia Di Pietro: essa funo autoriza no s a determinao de obrigaes de fazer, como de deixar de fazer, sempre para impedir o uso egostico e antissocial da propriedade2. Dessa maneira o conceito de interveno do Estado na propriedade, nas palavras de Carvalho Filho: toda e qualquer atividade estatal que amparada em lei, tenha por fim ajusta-la aos inmeros fatores exigidos pela funo social a que est condicionada. Extrai-se

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Dalmo de Abreu Dallari, Elementos de teoria geral do Estado, pgina 246. Maria Sylvia Di Pietro, Direito Administrativo, pgina 93.

dessa noo que qualquer ataque a propriedade, que no tenha esse objetivo, estar contaminado pela ilegalidade3. A Constituio em seu artigo 5, XXIII condiciona a propriedade ao atendimento da funo social, dessa maneira dentro da prpria carta magna existe um limitador, ou melhor, um fim para a propriedade. Outro artigo 182, 2, destinado a poltica urbana trata: a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende as exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. Assim fica a cargo do municpio estabelecer o adequado aproveitamento do solo urbano, no edificado, subutilizado ou no utilizado.

Fundamentao para a interveno.


O Estado ao intervir na propriedade sempre utiliza dois elementos: a supremacia do interesse pblico e a funo da sociedade.

Supremacia do Interesse Pblico.


No direito moderno, posterior ao direito liberal, a supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado se configurou como um postulado fundamental pois confere ao individuo condies de segurana e estabilidade. Sendo que tanto um quanto o outro dependem da atividade estatal. Na interveno a propriedade o Estado de alguma forma restringe o uso da propriedade pelo seu dono/proprietrio. Dessa maneira o Estado interfere e em muitos casos prejudica o interesse privado sob o argumento de estar fazendo algo em atendimento ao interesse coletivo. Assim podemos chegar a concluso de que toda vez que um interesse particular com um interesse pblico, o primeiro ser prejudicado. Tal entendimento tem sofrido algumas mudanas na jurisprudncia, uma vez que o interesse pblico dever ser quantificado em relao ao particular, uma vez que tal argumento pode ser tornar um modo discricionrio para a realizao de politicas pblicas em face do privado.

Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, pgina 781.

Funo Social da Propriedade


O texto constitucional ao assegurar o direito a propriedade e ao mesmo tempo determinar a funo social faz com que exista uma conciliao entre um direito e um dever jurdico. Assim ao dizer que a propriedade deve atender a funo social, assegura o direito do proprietrio, de um lado, tornando intocvel a sua propriedade se consoante com aquela funo, e, de outro lado, impe ao Estado o dever jurdico de respeita-la nessas condies. Mas por outro lado esse dispositivo permite que o Estado possa intervir na propriedade daqueles que no estiverem em acordo com a funo social, e faz com que o proprietrio para assegurar seu direito a propriedade esteja em conformidade com a funo social. Carvalho Filho em seu livro ao tratar do assunto da funo social da propriedade inclusive cita inmeras passagens do Cdigo Civil, em que o cdigo por tratar de relaes privadas em alguns momentos reala o contedo social do direito a propriedade, inclusive sob o aspecto da usucapio, em que aquele por muito tempo no utilizou a propriedade d o direito a aquele que exerceu a funo por um certo lapso temporal de adquirir-lhe a propriedade. Assim inclusive o Cdigo Civil realou o contedo social do direito a propriedade e fixou vrios suportes que condicionam seu exerccio ou que extinguem definitivamente do patrimnio jurdico do proprietrio.

Da Desapropriao

A desapropriao a forma de interveno supressiva, que gera a transferncia da propriedade de seu dono para o Estado, sendo por isso a mais drstica pois provoca a perda da propriedade. Nas palavras de Carvalho Filho ...esse fato administrativo retrata um dos pontos mximos de ETERNO CONFLITO ENTRE O ESTADO E O PARTICULAR, vale dizer, entre o interesse pblico e o interesse privado.4 A desapropriao tem seus limites e resultados decorrentes de um opo politica traada na Constituio de 1988. Dessa maneira o conceito aquele em que a desapropriao um procedimento de direito pblico em que o Estado transfere uma propriedade de terceiro
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Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, pgina 820

para si, por razes um tanto quanto discricionrias acerca da utilidade publica, interesse social e na maioria das vezes pelo pagamento antecipado de uma indenizao. A desapropriao ocorre em duas fases uma administrativa e posteriormente uma judicial, na primeira o Estado demostra seu interesse e comea a adotar as providencias cabveis para a aquisio desse bem. Na maioria das vezes, ocorre a desapropriao liminarmente, com o deposito judicial da quantia do valor venal do imvel ou atravs de constatao por perito contratado pelo Estado. Em muitos casos a desapropriao termina na fase administrativa mas havendo lide entre o particular e o pblico segue para o judicirio atravs de uma ao do Estado conta o particular. Como j foi informado anteriormente nesse trabalho existem requisitos, ou melhor, pressupostos com o qual o Estado considera legitima a desapropriao, sendo a funo social da propriedade/interesse social e o interesse pblico/necessidade pblica. Com relao ao interesse social o Estado tem a inteno de minimizar as desigualdades, sendo o exemplo mais marcante a reforma agraria ou o assentamento de colonos. Com relao ao interesse pblico haver uma diviso em relao a utilidade e necessidade, uma vez que nem sempre aquilo que til necessrio. til aquilo em que aquele bem pode servir ao Estado enquanto que aquilo que necessrio imprescindivelmente servir ao Estado.

Das Espcies

Existem 4 tipos de desapropriaes sendo que a desapropriao ordinria est disciplinada na Constituio em seu artigo 5, XXIV: XXIV a lei estabelecer o procedimento para

desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio; Nesse tipo de desapropriao as palavras chaves so os trinmios necessidade, utilidade e interesse social ou pblico. Sempre pensando no privado, principalmente com relao a uma anterior indenizao. A segunda espcie de desapropriao a desapropriao urbanstica sancionatria, prevista no artigo 182, 4, II da Constituio:

4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. Assim esse tipo de desapropriao uma forma de penalizao do proprietrio que no realizar a destinao correta do solo perante o estatuto da cidade (artigo 8 da Lei 10.257/2001), ou plano diretor municipal, sendo que a indenizao ser paga atravs de ttulos, ao contrrio do que ocorre na primeira modalidade. A terceira espcie est prevista no artigo 184 da CF: Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei. Nessa espcie tambm chamada de desapropriao rural, o fim a reforma agrria. Tem o interesse social de permitir a perda da propriedade quando no esteja cumprindo a funo social. Nesse tipo de desapropriao apenas a Unio poder figurar no polo ativo e a indenizao ser paga atravs de ttulos e no em dinheiro. A quarta e ltima espcie a desapropriao confiscatria prevista no artigo 243 da CF: Art. 243. As glebas de qualquer regio do Pas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrpicas sero imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentcios e medicamentosos, sem qualquer indenizao ao proprietrio e sem prejuzo de outras sanes previstas em lei. Essa espcie tem essa denominao devido no conferir ao proprietrio direito a indenizao, tal fato decorre de nela estarem localizadas plantaes de cultura ilegais ou psicotrpicas. Consumada a expropriao a rea servir para o assentamento de colonos com a inteno de proporcionar o cultivo de gneros alimentcios.

Finalmente trataremos do tipo de Desapropriao que traz mais controvrsias em relao aos estudiosos do assunto.

Desapropriao Indireta.
Essa desapropriao um fato administrativo pelo qual o Estado se apropria, ou melhor, esbulho o particular sem a observncia dos requisitos da declarao e da indenizao prvia. Apesar de a denominao indireta, Carvalho Filho escreve que essa se trata da mais direta das desapropriaes, em que o Estado utilizado do seu poderio para a apropriao da rea. Esse tipo no guarda nenhuma relao com aquilo descrito na Constituio e por esse motivo, muitos doutrinadores, a jurisprudncia e atualmente at alguns atos legislativos tem entendido esse tipo de desapropriao como INCONSTITUCIONAL, uma vez que a indenizao dever ser sempre prvia a desapropriao. Alm disso, o poder pblico no emite como deveria a declarao do seu interesse, muito menos fundamenta, limitando-se a apropriar-se do bem e FATO CONSUMADO. Exemplo disso a desapropriao de indireta em reas para a construo de estradas. Para alguns doutrinadores isso seria um esbulho possessrio, ou o abusivo e irregular apossamento de bem particular para ingresso no patrimnio pblico. 5. H inclusive, quem a considere inconstitucional. 6. Carvalho Filho escreve que em suma o Estado no precisaria utilizar esse artificio se tivesse o mnimo de planejamento nas suas aes. Infelizmente tal tipo de desapropriao tem sido aceita pelos tribunais e inclusive editado smulas a respeito: smula 618 do STF e 69, 70, 114 e 119 do STJ. Smula n 618 Na desapropriao, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatrios de 12% (doze por cento) ao ano. STJ Smula n 69 Na desapropriao direta, os juros compensatrios so devidos desde a antecipada imisso na posse e, na desapropriao indireta, a partir da efetiva ocupao do imvel.
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Celso Bandeira de Mello, Curso pgina 385. Cretella Jr. Curso, Volume II pgina 283.

Concluso

Atravs desse trabalho foi possvel a identificao das diversas formas que o ente estatal pode intervir em relao a propriedade do particular, assim a interveno mais gravosa a desapropriao, na qual o Estado retira totalmente da mo do particular a sua propriedade, dentre os pressupostos mais utilizados pelo Estado para a realizao da desapropriao esto a funo social da propriedade e o interesse pblico em supremacia ao interesse privado. Dentre as formas de desapropriao a menos gravosa na minha opinio seria a sancionatria, uma vez que transforma uma rea no utilizada para os fins de uma sociedade de bem estar social e promove a funo social ao assentar colonos com o intuito de plantar gneros alimentcios e etc. Porm ao mesmo tempo existe uma forma de desapropriao na minha opinio inconstitucional, uma vez que assola/degola o direito do particular assentado na Constituio Brasileira. A desapropriao indireta muito mais que um esbulho, uma vez que o Estado invade literalmente um determinado terreno, rea sob argumentos abrangentes acerca do interesse social, e a real funo social da propriedade. Na maioria das vezes essa desapropriao ocorre, o Estado utiliza a rea para o seu destinado fim e em muitos casos o particular ainda nem recebeu sua indenizao, que na maioria das vezes nfima em relao ao valor real, de mercado do bem, pois na maioria das vezes o Estado paga o valor venal ou aquilo que o prprio perito da administrao publica determina. E infelizmente o judiciaria esta abarcando, acobertando esse artificio discricionrio utilizado pelo ente estatal.

Bibliografia:
CARVALHO FILHO, Jos Dos Santos. Manual de Direito

Administrativo. 26. ed. So Paulo: Atlas, 2013. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. CRETELLA JUNIOR, Jos. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1996. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado.So Paulo: Saraiva, 2010. PIETRO, Maria Sylvia Di. Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2011