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O TRIBUNAL DE CONTAS NO POSSUI PODERES PARA ANULAR CONTRATO ADMINISTRATIVO

Mauro Roberto Gomes de Mattos Advogado no Rio de Janeiro. Vice Presidente do Instituto Ibero Americano de Direito Pblico IADP, Membro da Sociedade Latino-Americana de Direito do Trabalho e Seguridade Social, Membro do IFA Internacional Fiscal Association. Conselheiro efetivo da Sociedade Latino-Americana de Direito do Trabalho e Seguridade Social.

O Tribunal de Contas auxilia o Poder Legislativo no controle externo dos bens e dinheiros pblicos e participa, de forma ativa, do quadro institucional brasileiro. Demonstrando a grande importncia da Corte de Contas no Brasil, a Constituio Federal de 1988 tratou de fortalec-la tendo em vista que juntamente com os rgos tcnicos (controle interno), responsvel pela fiscalizao financeira, oramentria, contbil, operacional e patrimonial dos entes federativos. As atribuies do Tribunal de Contas vem insculpidas no artigo 71 da CF, sendo responsvel pela legalidade, economicidade e legitimidade dos atos contratuais pblicos. Assim, a Corte de Contas ao fiscalizar a legalidade dos atos administrativos, aprecia se eles foram baixados pela autoridade competente em conformidade com as leis e comandos legais aplicveis. Antnio Roque Citadini1 ilustra o que foi dito, da seguinte forma: O controle de legalidade que prioriza a apreciao da regular execuo das leis por parte do governante, continua sendo um eficiente mecanismo para zelar pela boa gesto dos recursos pblicos. Embora no seja hoje a nica forma de eficiente controle, a verificao da legalidade a base de toda boa gesto das leis oramentrias. Afinal, cumprir rigorosamente as leis votadas no Parlamento, seguir risca as disposies do oramento, sem violao ou irregular gesto, a primeira obrigao do administrador pblico. Verificar se os atos administrativos obedeceram estritamente s leis a primeira responsabilidade dos rgos encarregados do controle administrativo. O controle de legalidade priorizado pelos Tribunais de Contas, no obstante as Controladorias ou Auditorias tambm o

Antnio Roque Citadini, O Controle da Administrao Pblica, 1995, Ed. Max Limonad, os. 18/19.

exeram. Essa forma de controle mais destacada no modelo do Tribunal de Contas, embora a verificao de regularidade dos atos da Administrao seja indispensvel e utilizada mesmo em pases que adotam o modelo de Controladorias, e geralmente se faa acompanhar de outras modalidades de controle. O controle de mrito dos atos da Administrao imperioso, possuindo como finalidade a perquirio se o ato pblico atingiu o seu objetivo, que serviu-lhe de motivo para a sua emanao, com o menor custo possvel. Mais uma vez, registre-se o posicionamento de Antnio Roque Citadini, 2 que assim averba sobre o controle de mrito: Este controle de mrito, que procura verificar a economicidade do ato do administrador, sem dvida a principal marca das Controladorias. Somente nos anos recentes os Tribunais de Contas vm-se libertando do mero controle de legalidade, para adotar meios de fiscalizao mais eficientes, dentre eles o que privilegia as auditorias, como acontece no controle de mrito ou gesto. Neste tipo de controle, procura-se verificar a relao existente entre o servio ou obra realizada e o seu custo. Dessa forma, a fiscalizao do ato administrativo no se cinge apenas ao confronto da legalidade, ou seja, se ele foi baixado dentro dos comandos legais vigentes, visto que as atuais tcnicas de auditorias permitem apreciar as razes de mrito das contrataes e execues de obras e servios. Deixou de imperar, atualmente, o aspecto formal, para se admitir o controle de mrito da respectiva contratao, com o respeito a economicidade da mesma. A despeito da Constituio Federal conferir inmeras prerrogativas s Cortes de Contas, inclusive, a funo de rgo julgador de despesas efetuadas pelos administradores pblicos, inexiste nelas qualquer funo jurisdicional, no fazendo suas decises coisa julgada no mbito externo (judicial). Apenas no seio interno (administrativo) que existe a prevalncia das decises do Tribunal de Contas, que efetivamente no possuem efeito erga omnes junto da Administrao Direta (Poder Executivo). Nessa vertente, discordo peremptoriamente da deciso do Tribunal de Contas da Unio (Processo n. 649.010/92)3 , onde foi afirmado que o julgamento pelo Tribunal faz coisa julgada material, ficando imune ao controle judicial: O julgamento das contas pelo Tribunal de Contas faz coisa julgada material e no se submete a controle judicial.

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Antnio Roque Citadini, O Controle da Administrao Pblica, 1995, Ed. Max Limonad, ps. 18/19. TC n. 649.010/92-2, Rel. Min. Humberto Guimares Souto, julgado em 23.01.96, in RDA 204/325.

A nossa oposio a esta r. deciso se fundamenta no Princpio Democrtico de Direito da Acessibilidade ao Judicirio, onde nem a lei possui fora para impedir que a leso ou a sua simples ameaa seja apreciada pela via jurisdicional competente. Esta dico vem insculpida no inciso XXXV, do art. 5, da CF, que no admite barreiras apreciao do Poder Judicirio, sendo o direito de ao consagrado como direito fundamental. Por esta razo, um Tribunal Administrativo, por maior envergadura que possua, e o caso das Cortes de Contas, no possui competncia para produzir coisa julgada material no mbito do Poder Judicirio: Processo civil. Agravo de instrumento. Art. 5, XXXV, da Constituio Federal. Direito de ao. I O direito de ao um direito subjetivo pblico, conseqentemente nenhuma deciso pode impedir o acesso do cidado s vias jurisdicionais. II A lei no excluir do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.4 Agregue-se a este fato que as opinies ou julgamentos do Tribunal de Contas so tcnicas, no vinculando nem mesmo o Legislativo, que desfruta de independncia, nos limites da CF, para proferir ou emanar o julgamento poltico da Administrao Pblica:5 (...) 1. Sendo pea opinativa, o parecer prvio do Tribunal de Contas Estadual no vincula o pronunciamento posterior da Assemblia Legislativa, cujo exerccio da competncia constitucional no pode ser impedido pelo Judicirio. 2. Entendimento contrrio implica em contrariedade ao princpio da independncia dos poderes. 3. inconfundvel a natureza tcnica do parecer prvio do TCE com o julgamento poltico da Assemblia Legislativa Estadual. 4. Indefiro o pedido de nulidade do parecer do TCE, inconcebvel que o julgador se manifeste sobre a validade do ato futuro, e no realizado, da Assemblia Legislativa, para declarlo nulo. 5. Recurso ordinrio conhecido e improvido. 6

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TRF-5 Regio, Ag. n. 95.05.03938/PE, Rel. Juiz Araken Mariz, 2 T., DJ de 2.9.95. Cf. Fernando Rodrigues Martins, Controle do Patrimnio Pblico, 2000, Ed. RT, p. 125. STJ, ROMS n. 2.622/BA, Rel. Min. Jos de Jesus Filho, 2 T., DJ de 10.6.96, p. 20.302.

As contas julgadas regulares e boas pelo Tribunal de Contas, pelo mesmo princpio declinado, no impedem que o Poder Judicirio adentre a legalidade da deciso administrativa, podendo rev-las ou at mesmo reform-las,7 se instalado para tal. At mesmo na hiptese do julgamento da Corte de Contas ter a aprovao do Legislativo, no existir bice legal para o ajuizamento de ao civil pblica ou popular para a defesa do patrimnio pblico, com fulcro no art. 21, inciso II, da Lei n. 8.429/92. Descabe, assim, criar condicionantes para a propositura de ao judicial, como decidido pelo STJ: Recurso especial. Processual civil e administrativo. Ao civil. Reparao ao errio estadual. Ministrio Pblico Estadual. Acrdo recorrido criou condicionante propositura da referida ao. Averiguao ou no pelo TCE. Matria reservada a posterior liquidao do decisum. Violao caracterizada. O Ministrio Pblico Estadual promoveu ao civil pblica tendo como objeto pedido certo (ressarcimento ao errio de verbas. Horas extras. Percebidas indevidamente por servidor j ocupante de cargo de confiana). Ainda que lquido o pedido, a ao no poderia ser extinta, de ofcio, considerando a inexistncia de convencimento do Tribunal de Contas sobre a existncia de eventual dano. Violao caracterizada, devendo a discutida ao civil ter seu mrito devidamente apreciado. Recurso provido.

Alm do mais, os julgados administrativos no fazem coisa julgada, que voltada apenas para as sentenas judiciais que no comportem mais recurso ( 3, do art. 46 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil). Somente as lides forenses que so suscetveis de serem imortalizadas pela coisa julgada em prol da segurana e estabilidade jurdica necessria para a sociedade. Como as decises do Tribunal de Contas so tcnicas, na rbita administrativa, elas no possuem o condo de criar efeitos de coisa julgada administrativa. O STF em diversas oportunidades baniu esta idia, colocando um ponto final na pretensa alegao de coisa julgada administrativa, como se verifica no RMS n. 8.797/SP,8 que teve a relatoria do Ministro Vtor Nunes Leal: Anulao de ato administrativo ilegal pela prpria Administrao. Sem procedncia a alegada coisa julgada administrativa.

A apurao de contas pelo Tribunal de Contas da Unio no impede que o Ministrio Pblico apresente denncia, se entender, em tese, crime em ato conexo prestao de contas quele rgo de natureza administrativa (STF, RTJ, 160/900). 8 STF, RMS n. 8.797/SP, Rel. Min. Victor Nunes Leal, Pleno, DJ 9.8.62, ementrio vol. 511-01, p. 194.

Em outra oportunidade, foi argido perante o STF a coisa julgada administrativa, no caso de um ato de aposentadoria baixado pelo Conselho da Magistratura. E mantendo-se fiel corrente majoritria da col. Corte, o eminente Ministro Marco Aurlio,9 desconsiderou-a, como se constata pela ementa do v. acrdo: Aposentadoria.Ato administrativo do Conselho da Magistratura. Natureza. Coisa julgada administrativa. Inexistncia. O ato de aposentadoria exsurge complexo, somente se aperfeioando com o registro perante a Corte de Contas. Insubsistncia de deciso judicial na qual assentada, como bice ao exame da legalidade, a coisa julgada administrativa. No foi outra a interpretao tambm do Ministro Francisco Rezek,10 que inadmitiu a tese de que seria invivel o cancelamento de determinado registro de marca pelo INPI, por ter ocorrido afronta coisa julgada administrativa: Propriedade industrial. Registro de marca. Cancelamento. Coisa julgada. Recurso extraordinrio de que no se conhece, visto que no caracterizada a afronta coisa julgada na deciso em debate. Por fim, dada a sua envergadura jurdica, sem demrito para os ilustres e cultos julgadores citados anteriormente, que se perfilam a magnitude da cultura jurdica do Ministro Moreira Alves, o decano do STF, no se pode deixar passar em branco, a sua tica sobre o presente tema:11 Ao rescisria. Recurso extraordinrio. Alegao de ofensa a coisa julgada administrativa e a direito adquirido. A coisa julgada a que se refere o artigo 5, XXXVI, da Carta Magna , como conceitua o 3 do artigo 6 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, a deciso judicial de que j no caiba recurso, e no a denominada coisa julgada administrativa. Por outro lado, sob o ngulo da alegao de ofensa ao referido dispositivo constitucional no que diz respeito ao direito adquirido, o recurso extraordinrio, em se tratando de acrdo que julgou ao rescisria, teria de atac-lo com a demonstrao de que esse aresto errou ao declarar inexistente violao literalidade do preceito constitucional o que no caso no ocorre e no com a alegao de que o acrdo rescindendo o teria contrariado, pois a via rescisria no mera reiterao da via originria que se pretende rescindir. Recurso extraordinrio no conhecido.

STF, Rel. Min. Marco Aurlio, RE n. 195.861/ES, 2T., DJ de 17.10.97, p. 52.507. STF, Rel. Min. Francisco Resek, RE n. 109.690/DF, 2 T., DJ de 3.4.87, p. 5.819. 11 STF, Rel. Min. Moreira Alves, RE n. 144.996/SP , 1 T., DJ de 12.09.97, p. 43.732.
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Como as decises das Cortes de Contas so administrativas o exame da legalidade das mesmas pelo Poder Judicirio perfeitamente factvel, por inexistir bice legal ao enfrentamento das aludidas questes julgadas, como demonstrado cabalmente pelo STF. Ultrapassada essa barreira, o Tribunal de Contas no possui personalidade jurdica prpria, dada a sua funo meramente tcnica, no podendo ser parte passiva em lides jurisdicionais.12 As decises que resultem em imputao de dbito ou condenao em multa possuem fora de ttulo executivo extrajudicial. Caso no sejam quitadas as multas ou os dbitos existentes, o devedor ser inscrito na dvida ativa, sofrendo a posteriori a execuo judicial dos valores inscritos. Se o Legislativo rejeitar a sano arbitrada no julgamento das contas pblicas, levada a efeito pelo Tribunal de Contas, ela perder a eficcia, conforme prescrevem o 2, do art. 31 e o inciso IX, do art. 49, da CF. Nesse sentido, Fernando Rodrigues Martins,13 ao citar a lio lapidar de Hely Lopes Meirelles averba: Portanto, o parecer do Tribunal ou rgo de contas vale como deciso enquanto a Cmara no o substituir por seu julgamento qualificado pelo quorum constitucional.

Seguindo o leque constitucional, o art. 113, da Lei n. 8.666/93, conferiu ao Tribunal de Contas a competncia do controle das despesas dos contratos pblicos e demais instrumentos regidos pela Lei de Licitaes, incluindo-se tambm a Lei de Concesses ficando os rgos interessados da Administrao responsveis pela demonstrao da legalidade e regularidade da despesa e execuo, sem prejuzo do sistema de controle interno.14 Sucede que o controle exercido pelo Tribunal de Contas consumado aps a formalizao e a execuo do Contrato Administrativo, no possuindo poderes para efetuar controle prvio sobre atos ou pactos ainda no levados a efeito. Haveria uma grave ilegalidade, pois defeso o controle externo do Tribunal de Contas a priori.
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O Tribunal de Contas do Estado, malgrado figurar no plo passivo de ao mandamental, no tem personalidade jurdica, por ser mero rgo auxiliar do Poder Legislativo (e a sua personalidade meramente judiciria), no podendo, por isso mesmo, utilizar-se do recurso especial. No jurdico nem legal cometer-se aos Conselhos de Contas a legitimao para defender, em juzo (ativa ou passivamente), as suas decises, mas as suas prerrogativas. Interpretao de tal sorte dilargante imporia o dever de se conceder aos Juzes e Tribunais Judicirios, o poder de litigar, pela via recursal, porfiando a manuteno de seus julgados e tambm, autoridade coatora, na ao de segurana, o direito de recorrer, que cometido pessoa jurdica de direito pblico. rgos da natureza dos Tribunais de Contas s podem residir em juzo (e conseqentemente recorrer) nas lides internas, em confronto com outros rgos ou com poderes do Estado, e no momento em que, algum destes lhes retire prerrogativa ou lhes afronte direitos que lhes so prprios, porque indesjungveis de seus fins constitucionais. No tendo, o recurso especial, efeito suspensivo, poderia o Tribunal de Contas (e deveria), to logo anulada a sua deciso sobre as contas do ex-governador, emitir novo parecer sobre a mesma matria, escoimando -o dos defeitos identificados no acrdo do Tribunal de Justia, independentemente da manifestao de qualquer recurso. Havendo, in casu, o Tribunal de Justia apreciado a lide com arrimo em legislao local (normas de Regimento), inexiste divergncia, eis que esta s se configura quando decorrente do conflito de teses jurdicas, na interpretao da mesma legislao federal. Recurso especial no conhecido. Deciso unnime (STJ, Rel. Min. Demcrito Reinaldo, 1 T., Resp. n. 121.053/PB (97/0013299-4), DJ de 27.10.97, p. 54.729). 13 Apud Controle do Patrimnio Pblico, Fernando Rodrigues Martins, ob. cit. ant., p. 126. 14 O 2, do art. 113, da Lei n. 8.666/93 est assim regido: Os Tribunais de contas e os rgos integrantes do sistema de controle interno podero solicitar para exame, at o dia til imediatamente anterior data de recebimento das propostas, cpia do edital de licitao j publicado, obrigando -se os rgos ou entidades da Administrao interessada adoo de medidas corretivas pertinentes que, em funo desse exame, lhes forem determinadas.

A propsito, nunca demais invocar as lies do mestre Lus Roberto Barroso, que no alto de sua ctedra, comunga com a nossa hstia, quando informa:
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No sistema brasileiro, a atividade de fiscalizao contbil, financeira e oramentria, mediante controle externo do Tribunal de Contas, , de regra, exercida a posteriori, e no a priori, no tem apoio constitucional qualquer controle prvio sobre atos ou contratos da Administrao Direta ou Indireta, nem sobre a conduta de particulares que tenham gesto de bens ou valores pblicos. Nessa linha, o rgo Especial do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, seguindo o voto condutor do eminente Des. Pedro Amrico, considerou invlida deciso do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro que declarou nulos editais de licitao em curso, que regulavam concesso de transporte pblico, ficando assim ementado o aresto:
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Mandado de segurana contra deciso do Tribunal de Contas em controle prvio de ato executivo. Preliminar de perdimento do objeto afastada. Servio de transporte coletivo de passageiros no mbito do Estado do Rio de Janeiro e sua disciplinao normativa. Atribuies do Tribunal de Contas na definio constitucional. Ato nulo se lhe falta respaldo constitucional. A ao fiscalizadora do Tribunal de Contas est definida na Carta Federal (arts. 70/74), extensvel s Cortes de Contas dos Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 75), no concernente ao sistema de controle da gesto oramentria, financeira e patrimonial ou dos recursos pblicos carreados s entidades privadas, bem como s operaes diversificadas e crditos, direitos e haveres pblicos da Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional de direito pblico, defendendo atribuies definidas de fiscalizao externa como rgo auxiliar do Poder Legislativo. Essa atuao se perfaz a posteriori, porque se a priori, importaria em ingerncia na liberdade de ao da administrao, afetando a independncia que a Constituio assegura a cada um dos Poderes (cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 602, 14 ed.). O constituinte federal foi preciso e exaustivo no definir a atuao do Tribunal de Contas, nada deixando incurso infraconstitucional. Ilegal qualquer ampliao que importa em ingerncia nos atos executivos da Administrao Pblica de quaisquer dos Poderes. Segurana concedida.

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Lus Roberto Barroso, Temas de Direito Constitucional, 2001, Ed. Renovar, p. 235. TJ RJ, Rel. Des. Pedro Amrico Rios Gonalves, MS n. 680/91, rgo Especial, julgado em 24.8.92.

Em seu voto-ncora, o Desembargador Pedro Amrico teve a oportunidade de afirmar, em alto e bom som, que: Ora, se a Constituio exauriu as atribuies e c ompetncia do Tribunal de Contas, no h espao para incurso maior pelo legislador ordinrio, mormente em matria de tratamento federal, prvia e subjetivamente, no lhe sendo dado decretar nulidade, sustar licitaes ou prosseguimento do correspectivo processamento em seus termos finais. O Tribunal de Contas possui legitimidade para sustar determinado ato administrativo, desde que ele esteja enquadrado no raio de ao de sua competncia, e seja fixado prazo para eliminar a irregularidade verificada. A teor do art. 71, incisos IX e X da CF, o Tribunal de Contas dever assinar prazo para que o rgo ou entidade adote providncias necessrias ao exato cumprimento da determinao da Corte, para aps sustar, se no atendido, a execuo do ato tido como ilegal, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal. Possui, assim, o Tribunal de Contas o dever de notificar o ente pblico de possveis irregularidades, assinalando prazo para que seja abolido o ato contaminado, por infringncia a preceito legal. Findo o lapso temporal, sem que haja a devida correo do ato tido como ilegal, imposta pela Corte de Contas, que ser lcita a decretao da nulidade de clusula ou do prprio edital de licitao. Mantendo eficaz esse princpio, o prprio Tribunal de Contas da Unio,17 pela voz do Ministro Homero dos Santos, deixou assente os limites da competncia da Corte, como salientado: i) as diligncias determinadas pelo Tribunal, com o fim de corrigir atos concessivos ilegais, geradores de despesas, igualmente ilegais, constituem decises corretivas, etapas decisrias nomeadoras que preparam a deciso final sobre o seu registro. Continuando o seu voto, o ilustre Ministro Relator, arremata: Assim que no exerccio de sua competncia, haurida da fonte constitucional, pode e deve a Egrgia Corte verificar se o ato, que lhe incumbe apreciar, conforma-se ou no disposio pertinente, determinando, quando for o caso, a diligncia necessria ao exato cumprimento da lei, nos estritos termos do permissivo constitucional (cf. CF, art. 71, IX). E, na hiptese de no atendimento a essa deciso, caber Corte, ainda no exerccio pleno de sua competncia constitucional, considerar ilegal a concesso e negar registro ao respectivo ato.
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Processo n. 9.262/90, Rel. Min. Homero dos Santos, Pleno, julgado em 28.6.90, in RDA 183/243.

Com esse modo de proceder, no haver como alegar-se estar sendo entravada a ao da egrgia Corte, pois que estar exercendo a sua competncia de dizer do direito sub judice, recusando o registro do ato que tenha por praticado em desacordo com a legislao especfica. O STF tambm j teve a oportunidade de deixar expresso que na sua atuao fiscalizadora, o Tribunal de Contas, apurando alguma irregularidade ou vcio de legalidade em procedimento administrativo, proceda a correo do defeito apontado, desde que, a priori, permita ao rgo ou entidade sanar o defeito que infirma a validade do ato. Este posicionamento foi firmado no caso especfico da verificao da legalidade de determinada aposentadoria, tido como irregular pelo Tribunal de Contas, que recusou, de plano a efetivao do devido registro. O princpio o mesmo aplicado a todos os atos administrativos, inclusive nos procedimentos licitatrios. Dada a sua importncia, nunca demais trazer lume a autorizada e necessria viso do STF:18 No exerccio da sua funo constitucional de controle, o Tribunal de Contas da Unio procede, dentro de outras atribuies, verificao da legalidade da aposentadoria, e determina - tal seja a situao jurdica emergente do respectivo ato concessivo a efetivao, ou no de seu registro. O Tribunal de Contas da Unio, no desempenho dessa especfica atribuio, no dispe de competncia para proceder a qualquer inovao no ttulo jurdico de aposentao submetido a seu exame. Constatada a ocorrncia de vcio de legalidade no ato concessivo de aposentadoria, torna-se lcito ao Tribunal de Contas da Unio especialmente ante a ampliao do espao institucional de sua atuao fiscalizadora recomendar ao rgo ou entidade competente que adote as medidas necessrias ao exato cumprimento da lei, evitando desse modo, a medida radical da recusa do registro. Se o rgo de que proveio o ato juridicamente viciado, agindo nos limites de sua esfera de atribuies, recusar-se a dar execuo diligncia recomendada pelo Tribunal de Contas da Unio reafirmando, assim, o seu entendimento quanto plena legalidade da concesso da aposentadoria ,caber Corte de Contas, ento pronunciar-se, definitivamente, sobre a efetivao do registro...
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STF, Rel. Min. Celso de Mello, MS n. 21.666, Pleno, julgado em 19.5.93, RDA 198/290-291.

Quanto aos contratos administrativos, a situao de incompetncia do Tribunal de Contas mais latente, visto que o 1, do art. 71, da CF, confere ao Poder Legislativo a tarefa de promover a eventual sustao: Art. 71 ................................................. 1 No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado iretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabveis. verdade, contudo, que o 2 do mesmo artigo permite que, se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de 90 dias, no efetivar as medias previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito. Ocorre, que a interpretao dos dispositivos citados ter que ser feita sistematicamente para que no haja o conflito de idias, levando o intrprete a soluo oposta ao que o Texto Constitucional elegeu como a que deve vigorar no caso concreto. Pois bem, analisando o contexto dos 1 e 2, do art. 71, da CF, o eminente Professor de Direito Constitucional, Lus Roberto Barroso,19 entende que o decidir a respeito, de que trata o ltimo pargrafo citado, confere ao Tribunal de Contas a competncia para julgar as contas do administrador, no podendo sobrepor seu juzo ao administrador e ao do rgo ao qual presta auxlio. Decidir, por certo, sobre a legalidade ou no do contrato, e da respectiva despesa, para o fim de julgamento das contas do administrador. No razovel supor, vista da partilha constitucional de competncia vigente no direito brasileiro, que o Tribunal de Contas possa, sobrepondo seu prprio juzo ao do administrador e ao do rgo ao qual presta auxlio, sustar aquilo que o Executivo e o Legislativo entendem ser vlido. preciso no esquecer: a fiscalizao contbil, financeira, oramentria e patrimonial exercida, mediante controle externo, pelo Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas. Por evidente, a ltima palavra do rgo Legislativo, e no do Tribunal de Contas. E, em qualquer caso, ainda existir o recurso ao Judicirio. Sem minimizar a importncia que o Tribunal de Contas exerce no auxlio do controle externo da Administrao Pblica, torna-se relevante trazer ao debate as consideraes do ex-Procurador Geral da Repblica, Aristides Junqueira, citado por Lus Roberto Barroso, na ADIN n. 828-5/RJ, deixou consignado: Acrescente-se que as decises dos Tribunais de Contas, nessa e em outras matrias, no tm carter vinculativo para a Administrao. Embora s Cortes de Contas esteja afeta
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Lus Roberto Barroso, ob. cit. ant., p. 238.

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competncia relevantssima no controle externo, atua nessa esfera como auxiliar do Poder Legislativo, porque essa atividade inclui-se na competncia constitucional desse Poder do Estado (CF/88, arts. 71 e 75). Em concluso, somos da mesma opinio do ilustrado Lus Roberto Barroso, eis que malgrado a relevncia do Tribunal de Contas para o controle externo do gasto e do patrimnio pblico, a Corte, como auxiliar do Poder Legislativo no possui competncia para invalidar ou sustar edital de licitao a priori. O controle de legalidade e de mrito exercido a posteriori, atravs de diligncias, com prazo para o rgo ou entidade pblica sanarem as ilegalidades apontadas. No existe poder regulamentar da Corte de Contas para extrapolar a sua funo de auxlio ao Poder Legislativo, a quem compete acatar ou no as posies tcnicas, fazendo um julgamento poltico. Destarte, o posicionamento do Tribunal de Contas no vincula o Legislativo, a quem compete a tarefa de, se for o caso, decidir pela revogao ou cancelamento do procedimento licitatrio. Todavia, se o manto do silncio imperar, a competncia ser para o Tribunal de Contas, competindo-lhe tomar as providncias legais para que haja a devida correo de ilegalidades presentes no e edital de licitao. Em sua parte conclusiva, que pedimos venia para incorporar ao presente texto, Lus Roberto Barroso,20 em lao de extrema felicidade, afirma: O Tribunal de Contas no tem competncia constitucional para exercer o poder regulamentar, que privativo do Executivo. A lei que se refere ao exerccio de tal competncia deve ser interpretada conforme a Constituio, com o sentido de que o rgo de contas desfruta de competncias normativas inferiores, e no do poder de editar regras gerais e abstratas. No tem o Tribunal competncia para editar regulamentos de execuo, regulamentos autnomos, nem muito menos para invadir a esfera de reserva legal, com o fim de impor obrigaes, estabelecer requisitos ou ditar vedaes que no tenham apoio na lei. Quanto aos contratos administrativos, no se pode deixar de registrar a queixa da falha de redao do 2, do art. 71, da CF, que leva o intrprete a dois caminhos, eis que apesar da competncia para sustar o contrato ser privativa do Congresso Nacional, o pargrafo em tela estipula o prazo de 90 dias para efetivao da medida, sob pena do Tribunal de Contas decidir a respeito. A deciso a respeito do Tribunal de Contas levou o professor Barroso a concluir que esta competncia seria apenas para fins de sustar determinados atos administrativos que no se confundem com os negcios (contratos), dado o poder privativo do Congresso Nacional, a que alude o 1 do art. 71 da CF.

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Lus Roberto Barroso, Temas de Direito Constitucional, 2001, Ed. Renovar, p. 239.

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Entende o festejado autor que:21 Em nenhuma hiptese tem o tribunal competncia para invalidar atos negociais, contratuais ou no, nem tampouco tem competncia para sustar contrato celebrado pela Administrao. O assunto controvertido, ensejando a redao do 2 do art. 71 da CF, divergncia de interpretao, sem que a doutrina tenha se debruado sobre a matria, como seria de esperar, mas sempre oportuno lembrar, dado ao tema ser pouco explorado pela doutrina, merecendo uma ateno especial. Em sentido oposto ao declinado alhures, Ives Gandra22 entende que a omisso do Congresso Nacional e do Poder Executivo, d ao Tribunal de Contas a competncia de sustar o contrato administrativo inquinado de ilegal: Omitindo-se Congresso e Poder Executivo, tal omisso deve ser punida, e a punio transformar o rgo vicrio em rgo principal, passando a ter funes que antes pertiniriam ao Congresso ou ao Poder Executivo. Manoel Gonalves Ferreira Filho23 tambm concorda com a linha desenvolvida por Ives Gandra e se engaja na mesma corrente, como se constata: Deciso final. Caso o Congresso Nacional deixe de sustar o contrato no prazo de noventa dias, ou, em prazo igual, o Poder Executivo no tome providncias necessrias para a correo da irregularidade, o Tribunal de Contas decidir a respeito, diz o texto em exame. Esta deciso no poder ser outra que a sustao definitiva da execuo do contrato, com a imposio de sano aos responsveis, bem como, se for o caso, representao ao rgo competente, para que este venha a pleitear, de forma devida, a sano penal e o ressarcimento dos danos. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, de quem sou declarado admirador, tambm defende a competncia dos Tribunais de Contas para Sustao de Contratos.24 Filio-me primeira corrente, do Professor Lus Roberto Barroso, pelo fato do caput do art. 71 da CF determinar claramente o controle externo da Administrao Pblica pelo Congresso Nacional, munus exercido com o auxlio do Tribunal de Contas. Ora, o rgo Auxiliar no pode invadir a competncia constitucional privativa do Legislativo e do Executivo, para se transformar em um poder autnomo.

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Ob. cit. ant., p. 240. Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins, Comentrios Constituio do Brasil, 1997, 4 vol. Ed. Saraiva, Tomo II, p. 75. 23 Manoel Gonalves Ferreira Filho, Comentrios Constituio Brasileira de 1988, Saraiva, 1992, vol. 2, p. 132. 24 Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, Competncia dos Tribunais de Contas para Sustao de Contratos, Frum Administrativo Direito Pblico n. 16, Ed. Frum, junho de 2002, p. 732.

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A dico do 2 do art. 71 da Constituio no autoriza o Tribunal de Contas a receber a transferncia de competncia privativa do Congresso Nacional, que como representante do Poder Legislativo pode solicitar ao Poder Executivo a sustao de contrato administrativo tido como irregular pelo Tribunal de Contas. Admitir a transferncia de poderes ao Tribunal de Contas para determinar ao Poder Executivo que invalide contrato administrativo o mesmo que romper a simetria do art. 2 da CF, que exige a independncia e harmonia como regra fundamental dos Poderes. Parmetro de observncia indispensvel interpretao do Texto Maior, o princpio da diviso funcional do poder foi concebido como uma das vigas mestras da Constituio de 1988. No resta dvida que o poder constitui o ratio essendi do fenmeno poltico do Estado. Portanto, admitir que o Tribunal de Contas se transforme no prprio Poder Legislativo, substituindo o Congresso Nacional e sua competncia privativa o mesmo que invadir a independncia dos Poderes, pois hierarquicamente o Executivo no se curva a rgo auxiliar de outro Poder. Por esta razo que a Constituio deixou bem ntido que o Tribunal de Contas auxilia o Poder Legislativo, exercendo a salutar e necessria fiscalizao da legalidade e economicidade dos atos pblicos que acarretem despesa para o errio. O Tribunal de Contas no pode se sobrepor ao Juzo do Executivo e nem do Legislativo, visto ser um rgo auxiliar deste ltimo Poder, que o responsvel pelo controle externo (Congresso Nacional). Razo pela qual a ltima palavra sempre ser do rgo Legislativo e nunca do Tribunal de Contas que lhe auxilia. Roberto Ribeiro Bazilli25 no deixou passar em branco o princpio defendido pelo Professor Lus Roberto Barroso, da invaso de competncia do Tribunal de Contas: Com referncia licitao, obriga os rgos ou entidades da Administrao interessados adoo das medidas corretivas e, a nosso ver, incide em inconstitucionalidade flagrante, pois que no cabe a um rgo do Poder Legislativo, o Tribunal de Contas, determinar a rgos do outro Poder, o Executivo, a adoo de medidas que julga corretivas. Tal procedimento expressamente previsto na lei fere o princpio da separao dos Poderes. Compete isto sim ao Tribunal de Contas apontar, no exerccio do controle externo, ao rgo ou entidade as incorrees existentes no edital. No entanto, ao rgo ou entidade, cabe, a juzo prprio, aceitar ou no as medidas corretivas indicadas pelo Tribunal de Contas. Mesmo porque o Tribunal de Contas no infalvel, e seria uma temeridade a
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Roberto Ribeiro Bazilli, Contratos Administrativos, 1996, Ed. Malheiros, p. 155.

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aceitao pura e simples desta ou daquela correo por provir de determinao do Tribunal de Contas. Em outra robusta passagem, a Procuradoria Geral da Repblica, instada a se pronunciar no MS n. 23.550-1/DF, no writ que teve a relatoria do eminente Ministro Marco Aurlio, do STF, deixou assente: Na hiptese ora sob exame, o processo licitatrio foi concludo, e aps assinado o contrato pela empresa vencedora e a Suframa (...). certo que a Administrao Pblica pode anular atos quando eivados de nulidade. No essa, entretanto, a hiptese dos autos. Tendo sido concludo o processo licitatrio e o contrato assinado, o ato de sustao s poderia ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitrias, do Poder Executivo as medidas cabveis, a teor do estatudo no artigo 71, 1, da Constituio Federal. No caso de contrato, o ato de sustao, ou a sustao do contrato, dever do Congresso Nacional que solicitar do Poder Executivo as medidas cabveis. Ao Congresso Nacional, pois, cabe determinar o ato de sustao. Ao Poder Executivo, a execuo das medidas. Apenas na eventualidade do Congresso no exigir do Poder Executivo as necessrias medidas, ou, se exigidas e no tomadas, caber ao prprio Tribunal de Contas decidir (...) A prpria lei que regulamenta o processo licitatrio - Lei n. 8.666/93 - tambm ampara a impetrante. O artigo 49 da referida lei dispe que somente a autoridade competente para a aprovao do procedimento licitatrio poder revogar a licitao por razes de interesse pblico, porm apenas na hiptese decorrente de fato superveniente devidamente comprovado, o que, no ocorreu na presente hiptese... Pelo exposto, somos adeptos da corrente defendida pelo Professor Lus Roberto Barroso, como j declinado, entendendo que o Tribunal de Contas possui relevante funo temperada pela Constituio Federal. Coroando a nossa corrente, o STF, no julgamento do Mandado de Segurana n. 23.550-1/DF 26 , deixou consignado que falece competncia para o Tribunal de Contas anular ou sustar contrato administrativo: I. Tribunal de Contas: competncia. Contratos administrativos (CF, art. 71, IX e 1 e 2). O Tribunal de Contas da Unio embora no tenha competncia, para anular ou sustar contratos administrativos - tem competncia, conforme o art. 71, IX, para determinar autoridade administrativa que promova a anulao do contrato e, se for o caso, da licitao de que se originou (...)

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STF, MS n. 23.550-1/DF, Rel. p/ acrdo, Min. Seplveda Pertence, pleno, DJ de 31.10.01, ementrio n. 2.050-3.

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O Ministro Seplveda Pertence, designado para redigir o acrdo declinado, enalteceu e acompanhou a precisa motivao do Ministro Celso de Mello: Tambm entendo que o Tribunal de Contas da Unio, como restou enfatizado nas informaes prestadas nesses autos, no sustou o contrato, mesmo porque ele no dispunha de competncia constitucional para tanto, mas limitou-se a cientificar quem teria competncia para sust-lo, para o imperativo de faz-lo em face do que dispe o artigo 49 da Lei n. 8.666/93. Na realidade, o Tribunal de Contas da Unio agindo no mbito e nos estritos limites do que dispe a regra de competncia definida no inciso IX do artigo 71 da Constituio Federal, assinou prazo para a SUFRAMA, competente para invalidar o contrato, adotasse as providncias cabveis. T odos sabemos que a norma inscrita no 1 do inciso XI do artigo 71 da Constituio no se revela aplicvel em matria de competncia do Tribunal de Contas, porque em se tratando de contrato, o ato de sustao, que efetivamente no houve no caso, seria adotado diretamente pelo Congresso Nacional. Na verdade, o que houve foi uma determinao do Tribunal de Contas da Unio, de carter decisrio, para adoo de providncias objetivando o efetivo cumprimento da lei, com clara incidncia da regra que se contm no inciso IX do artigo 71. Como visto, o STF deixou assente que o Tribunal de Contas da Unio no possui poderes constitucionais para anular contrato administrativo.

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