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A abordagem territorial

do desenvolvimento rural mudana institucional ou inovao por adio?


ARILSON FaVaRETO
Introduo
M NMERO

da revista ESTUDOS AVANADOS de 2001 publicou uma interessante srie de artigos num Dossi Desenvolvimento Rural. A diversidade dos temas e alguns dos processos sociais sublinhados em boa parte dos trabalhos ali publicados mostra como no faz mais sentido tratar o rural como sinnimo do agrrio, que preciso compreend-lo, sobretudo, por sua natureza eminentemente territorial. A emergncia disso que se convencionou chamar de abordagem territorial do desenvolvimento rural j foi objeto de alguns importantes trabalhos (Veiga, 2000; Abramovay, 2003; Schneider, 2003; Favareto, 2006). Sua origem est relacionada, de um lado, ao reconhecimento de novas dinmicas espaciais, tendo como um dos marcos inegveis o j clssico trabalho de Bagnasco (1977). De outro lado, isso acontece num momento histrico tambm marcado por um certo realinhamento dos instrumentos tradicionais de promoo do desenvolvimento. A descentralizao das polticas e tambm da atividade industrial, associada reduo e a um certo redirecionamento da interveno estatal, contribuiu para que, particularmente nos meados dos anos 1980 e nos anos 1990, se institusse um padro em que, em lugar dos investimentos diretos e de corte setorial, caberia ao Estado criar condies e um certo ambiente a partir do qual os agentes privados pudessem, eles mesmos, fazer a alocao, supostamente mais eciente, dos recursos humanos e materiais. Aqueles processos sociais e econmicos de corte eminentemente territorial, e no mais meramente setorial, e esse novo padro so, em sntese, as principais razes da emergncia e consolidao dessa nova abordagem. Este artigo pretende iluminar um aspecto ainda no sucientemente abordado por estudos e pesquisas dedicados ao tema: a disseminao da abordagem territorial, inicialmente por meio da moldagem de um novo discurso nos organismos multilaterais de apoio e cooperao e, posteriormente, na sua adoo pelos governos de pases da Amrica Latina.1 No se trata de uma avaliao ou balano das polticas desenhadas com tal intuito, mas, antes, de uma crtica s diculdades do Estado e das sociedades em operar com a mudana de paradigma

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contida na nova ruralidade, de maneira a sustentar a denio e a implementao das iniciativas propostas com esse m. Embora em dilogo com uma questo normativa, o vis da anlise procura proceder a uma abordagem realista de tais processos. Sob o ngulo terico, este artigo pretende demonstrar aquilo que se poderia chamar de embeddedness da dependncia de caminho. Se Douglass North (2005) acertou ao descrever os mecanismos da permanncia por meio do conceito de path dependence, sua explicao para a mudana revela-se demasiado frgil e limitada s fronteiras do individualismo metodolgico. Por isso, um segundo objetivo fornecer uma espcie de crtica ou contraexemplo ao esquema esboado em seus trabalhos mais recentes. Ali ele tenta mostrar como a mudana institucional depende dos mecanismos de aprendizagem dos agentes sociais e de como isso se traduz em formas de conduta. Ou, em outros termos, como se formam e como agem as estruturas mentais partilhadas. Embora North admita que as estruturas sociais funcionem como ambiente a esse processo eminentemente cognitivo que o aprendizado, em seu modelo explicativo as instncias mobilizadas esto, por assim dizer, dentro dos muros do individualismo metodolgico: trata-se de explicar como estmulos e sanes se transformam em regras, e como regras transformam-se em formas de conduta. As prximas pginas pretendem mostrar o outro lado do muro: propriamente, como as instituies so elas mesmas expresses de conitos e de compromissos, isto , resultado das interaes propiciadas por estruturas sociais determinadas.2 Tratase, portanto, de no s abordar como os sistemas mentais partilhados inuenciam a tomada de deciso dos agentes, mas sim de como esse conjunto de crenas e valores socialmente formado. No h dvida de que nos ltimos dez ou quinze anos se erigiu um novo discurso sobre a ruralidade, em muito apoiado sobre os achados de estudos e pesquisas realizados nos quatro cantos do mundo.3 Esse novo discurso acabou progressivamente tomando a forma de consensos e orientaes, no raramente amalgamados por agncias internacionais de apoio cooperao e ao desenvolvimento, fundos de nanciamento e organismos multilaterais como a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), o Banco Mundial, a Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Instituto Interamericano de Cooperao Agrcola (Iica), a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). Como se sabe, enorme a inuncia desses organismos na denio das polticas, sobretudo dos pases da periferia e da semiperiferia do capitalismo mundial. O que se deve tanto ao papel de nanciador de muitos desses organismos, como, talvez especialmente, ao fato de funcionarem como uma espcie de piv, por meio do qual gira uma articulao muito peculiar de interesses e competncias envolvendo os campos acadmico, poltico, econmico, em cuja dinmica ocorre um movimento de legitimao recproca entre os conhecimentos produzidos cienticamente, a denio de polticas no mbito de pases e governos locais, e a normatizao dos procedimentos por esses organismos internacionais.
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Por esse motivo, a primeira das trs sees que conformam o artigo dedicada justamente a reconstruir e analisar a nova viso do desenvolvimento rural forjada no mbito desses organismos. O interesse em tal movimento duplo: trata-se de pr em evidncia um ncleo comum presente nos diferentes discursos que remetem a essa nova viso; e importa, igualmente, pr em relevo omisses, impasses, disjunes existentes na passagem dos discursos cientcos aos discursos normativos que nela se abrigam. Na seo seguinte, a nfase se desloca para as tentativas de levar prtica os elementos trazidos com a nova abordagem. Nesse momento, a unidade em anlise a experincia recente de pases com problemas similares em passar da nova viso ao. Em particular, uma dimenso crucial dessa experincia destacada: a situao que envolve as reformas introduzidas nas polticas e programas de pases como o Brasil, a Argentina, o Mxico, o Chile. Com esse exerccio, pretende-se interrogar as razes que respondem pelo xito parcial dessas inovaes e, com isso, iluminar a natureza dos constrangimentos que pesam sobre as opes dos agentes pblicos e privados em sua tentativa de promover o desenvolvimento dos territrios rurais, o que tratado na terceira e ltima seo. A armao principal que sustenta este artigo que a nova viso do desenvolvimento rural se instituiu com fora suciente para reorientar o discurso e o desenho das polticas e dos programas formulados com esse m, mas isso no se fez acompanhado da criao de novas instituies capazes de sustentar esse novo caminho. Ao contrrio, o que parece estar ocorrendo uma incorporao por adio dos novos temas em que, sob nova roupagem, velhos valores e prticas continuam a dar os parmetros para a atuao dos agentes sociais, coletivos e individuais, estabelecendo aquilo que a literatura em economia institucional chama de dependncia de percurso. Tornar essa assertiva palpvel e interrogar as razes disso , pois, o que se pretende com as prximas pginas.

O jogo e as regras: a nova viso do desenvolvimento rural


Como mostra Navarro (2001), a ideia de desenvolvimento rural no nova, mas houve, ao longo do tempo, um deslizamento no discurso poltico e acadmico que revelador das concepes orientadoras de tais propostas. Garcia (2002) v, na Amrica Latina, quatro grandes momentos: o primeiro marcado pelos projetos e iniciativas de desenvolvimento comunitrio; o segundo, pelos grandes projetos de reforma agrria; o terceiro, por aquilo que se convencionou chamar de desenvolvimento rural integral; at, por m, o momento dos projetos que falam em desenvolvimento territorial e combate pobreza. Um breve olhar sobre cada uma dessas etapas ajuda a compreender as permanncias e inovaes introduzidas de perodo a perodo.4 Os projetos mais destacados e que poderiam ser qualicados como de apoio ao desenvolvimento comunitrio remontam aos anos 1930, nos Estados Unidos e na ndia. Desde 1945, essa denominao passa a frequentar os documentos ociais das Naes Unidas e, em 1956, aparece como a expresso para designar
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os processos em virtude dos quais os esforos de uma populao se juntam aos de seu governo para melhorar as condies econmicas, sociais e culturais das comunidades, integr-las vida do pas, e permitir-lhes contribuir plenamente para o progresso nacional (apud Garcia, 2002, p.18). A partir dos anos 1950, sob o patrocnio de agncias como a Fundao Ford, vrias experincias foram implementadas na frica e na sia, como resposta Revoluo Chinesa e guerra fria. A ideia bsica que as comunidades possuem potencialidades que, com apoios pontuais, podem deslanchar. As principais estratgias, por sua vez, eram destinadas a satisfazer as necessidades bsicas da populao, propiciar maior participao e apoiar a organizao cooperativa. Elementos que, como se v, ainda so muito presentes no discurso atual sobre desenvolvimento rural. A partir dos anos 1960, essa estratgia experimentou um descenso. As razes para isso so de fcil compreenso. Os projetos que vinham sendo implementados apresentavam uma enorme dependncia de recursos externos, humanos e nanceiros, tornando difcil sua ampliao e mesmo sua sustentao em longo prazo. Alm disso, tais iniciativas revelaram-se frgeis no que diz respeito necessidade de rpido aumento da renda e da produo nas comunidades atingidas. O carter pontual e tpico dos investimentos realizados no contribua para levar dinamizao desejada, revelando-se meramente paliativos. Isso quando, pelo seu carter restrito associado introduo de elementos estranhos tradio daqueles agricultores, os projetos apoiados no acabavam gerando atritos e conitos nas prprias comunidades. Nessa poca, o pndulo se desloca para a necessidade de mudanas estruturais. Na esteira dos movimentos revolucionrios e de contestao que se espalhavam pela Amrica Latina, o tema da reforma agrria ganhou proeminncia como principal poltica de desenvolvimento rural. As origens do debate remontam Revoluo Mexicana de 1910, mas ganharam inuncia decisiva com a introduo de processos similares ocorridos na sia, nos anos 1940 (Turquia, Coreia, Japo, China, Taiwan). Em 1950, a Organizao das Naes Unidas (ONU) encomendou FAO um estudo sobre a relao entre perl fundirio e pobreza. O estudo indicava minifndios com rea insuciente para reproduo social e a presena do latifndio como marca da estrutura agrria da regio. Paralelamente, a Cepal apontava um lento crescimento da produo em relao demanda nacional e internacional e a necessidade de um processo de modernizao acompanhado de uma reforma agrria. Diagnstico similar era produzido pelo Comit Interamericano de Desenvolvimento Agrcola (Cida), criado nos marcos da Aliana para o Progresso, de 1961. No incio dos anos 1960, sob o impacto desses estudos e de processos de reforma agrria levados adiante na Bolvia, no Mxico e em Cuba, esse era um tema fundamental em toda a Amrica Latina, salvo na Argentina e no Uruguai. A experincia histrica demonstrou, no entanto, que as reformas eram parte de um projeto poltico para diminuir o peso dos latifundirios, mas no estava denido que tipo de propriedade deveria substituir o latifndio. Esperava-se um impacto para alm da produo agrcola, inuindo nos nveis de renda, e o conse302

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quente impacto sobre o mundo urbano e, especialmente, liquidar as relaes no capitalistas. A ausncia de tecnologias apropriadas aos pequenos produtores, as diculdades de acesso ao crdito e, enm, todo o ambiente social e institucional desfavorvel foram fatores que limitaram enormemente esse intento. Paralelamente s experincias de reforma agrria ou de sua frustrao como no caso brasileiro , ocorre uma rpida modernizao do setor agrcola nesses pases, com uma forte expanso da produo, um aumento do comrcio e uma urbanizao rpida e crescente. Mas o efeito da chamada Revoluo Verde para os pobres rurais foi nulo ou negativo. Uma das consequncias foi a profunda heterogeneizao desses espaos: alguns alcanam um modelo de integrao competitiva, enquanto outros aprofundam a situao de marginalizao e decadncia. Os organismos internacionais deram por fracassadas as polticas de reforma agrria. Como resultado, ocorre um realinhamento da estratgia de desenvolvimento, pondo nfase em dispor aos pobres rurais todos os elementos que lhes permitiriam melhorar sua qualidade de vida e suas capacidades produtivas, o que inclua uma ampla gama de servios sociais e tcnicos. Surgia a retrica do desenvolvimento rural integral. Entre 1948 e 1960, o Banco Mundial havia investido 6% do nanciamento total em programas rurais, cifra que passou a 24% (Garcia, 2002). Mudanas similares ocorreram no BID. E no mesmo ano se cria o Fundo Internacional para o Desenvolvimento da Agricultura (Fida). Apesar da ampliao dos recursos, um problema que persistiu nessa etapa foi a carncia de recursos humanos para levar adiante tais programas. A soluo encontrada foi priorizar pequenos proprietrios com posse da terra. Esperava-se que seu efeito se irradiasse e beneciasse os mais pobres. Mas o problema da posse da terra tambm era delicado. Em muitas reas, era mesmo uma condio para qualquer esforo de desenvolvimento. E, no entanto, ele nunca havia sido parte do rol de estratgias apoiadas. Nessa etapa, quando houve investimentos nesse sentido, priorizaram-se a colonizao e a regularizao fundiria, e no a partilha de terras a m de evitar conitos. Vale lembrar que vrios pases da Amrica Latina viviam sob regimes de exceo poca, e a intocabilidade da propriedade fundiria era um dos pilares desses regimes. Alm dessa diculdade operacional, havia um problema institucional. O desao era passar de projetos produtivistas para projetos integrados, mas isso trazia um problema de articulao, derivado da enorme pulverizao de habilidades e competncias em um nmero signicativo de estruturas governamentais. Como forma de contornar essa limitao, muitas vezes se criaram aparatos especcos, gerando paralelismos com a estrutura estatal. Outro problema estava no descompasso entre as exigncias tcnicas das agncias internacionais e os recursos humanos locais. Formaram-se burocracias e desnveis salariais. Apesar do discurso, a participao dos pobres rurais no acontecia (ibidem). O balano geral at esse perodo revela um quadro de difcil enfrentamento. As mudanas provocadas pela integrao crescente de populaes tradicionais aos circuitos de mercado trouxeram consigo uma crise das ideias mais tradicionais que
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orientavam as polticas voltadas para a economia camponesa. Alm disso, as polticas j implementadas nas etapas anteriores no vinham apresentando impacto substantivo. A reforma agrria, a mais estrutural das tentativas ensejadas, chegou a alterar algumas estruturas, mas no alcanou a mudana preconizada. A desconexo entre polticas rurais e polticas macroeconmicas e a carncia de recursos humanos revelaram-se fatores altamente limitantes para o xito de qualquer poltica de desenvolvimento rural. A tnica dos anos 1960 aos 1980 foi justamente a ausncia de polticas estruturais para o mundo rural, cando suas possibilidades de melhoria restritas adequao s polticas macroeconmicas e de incremento tecnolgico ou aos programas pontuais apoiados por organismos internacionais, na maior parte das vezes em resposta a situaes de efervescncia social. No caso brasileiro, isso pde ser percebido com a instituio de uma forte modernizao tecnolgica, uma crescente integrao da atividade agrcola aos complexos agroindustriais, e a formao de um padro corporativista de organizao do agro em que cabia ao Estado, a um s tempo, o papel de indutor da economia e de repressor dos conitos que da emergiam. A partir dos anos 1980, vai cando claro que, embora as economias tenham crescido e a produo de alimentos aumentado signicativamente, houve um aumento da pobreza e da desigualdade. O tema do desenvolvimento rural como poltica especca volta arena. Os organismos internacionais inuenciam a agenda dos governos recolocando o tema em pauta, e o fazendo pelo registro da associao entre desenvolvimento rural, reduo da pobreza e conservao dos recursos naturais. Mas esse era tambm o momento em que a crise da dvida deu lugar a um processo de reestruturao econmica, o ajuste estrutural, que levou a programas de modernizao dos aparatos pblicos, ordenamento das economias, busca do crescimento sustentado, abandono de polticas especcas de desenvolvimento. Um dos eixos adotados foi justamente tomar a agricultura como uma sada produtiva, por meio do incremento e da diversicao das exportaes, da diminuio das importaes e da gerao de saldo favorvel para sanear as contas pblicas e honrar compromissos externos. Esse vetor obteve um razovel xito nos seus intuitos scais e monetrios imediatos, mas o impacto sobre a vida dos agricultores foi pequeno ou simplesmente negativo por uma srie de motivos. O principal deles est no fato de que a renda das famlias rurais deixava progressivamente de vir do trabalho agrcola. J nos anos 1990, outro eixo se constituiu com a adoo do enfoque territorial s polticas. Desde esse perodo, h uma srie de programas de pesquisa e iniciativas de polticas como a criao da diviso territorial da OCDE em 1994. E em 1996 o Banco Mundial publica seu relatrio A nova viso do desenvolvimento rural, no qual a marca justamente uma tentativa de dar conta das mudanas por que havia passado o rural nas dcadas anteriores e a necessidade que elas traziam
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em passar de um enfoque setorial a outro de carter territorial, e, tambm, em se erigir um novo modelo institucional em torno dessas polticas. Desde ento, foram vrios os documentos nas diferentes agncias multilaterais visando precisar o que seria essa nova viso.5 Esses vrios documentos e as orientaes neles contidas se apoiavam em alguns consensos sobre os problemas dos programas at aqui. Esse consenso poderia ser sumariado em seis pontos: a) falta de coordenao dos programas; b) descentralizao da implementao mas com centralizao das decises; c) pouca adequao local em termos de tecnologia e de recursos humanos; d) concentrao do crdito e distores na poltica de subsdios; e) hipertroa da presena estatal; f) custos das intervenes altos, reduzindo os efeitos dos investimentos diretos. As lies da derivadas: a) a necessidade de priorizar um carter multissetorial; b) a nfase na forma de estruturar e institucionalizar a ao; c) importncia de reforar a descentralizao, a agilidade e a instituio de mecanismos de incentivos e controles, alm de estudos sobre marco inicial dos projetos, a introduo de fase de preparao, e de instrumentos de monitoramento e avaliao; d) separar as aes sociais das setoriais e produtivas visando simplicar o desenho de programas; e) considerar reas mais homogneas o possvel para implementar as aes; f) considerar os no pobres, isto , o territrio e as articulaes que ele implica (ibidem). Salvo lies polmicas e de eccia no mnimo duvidosa, como a separao entre iniciativas sociais e produtivas, ao que parece as recomendaes dos rgos e agncias internacionais se coadunam com as tendncias recentes do desenvolvimento rural e com os achados de importantes programas de pesquisa sobre o tema. Contudo, um exame mais detido da estrutura e do sentido desses documentos revela claramente dois tipos de impasse, ou dois dilemas: o primeiro a permanncia de uma viso agrria dos espaos rurais; o segundo, derivado do anterior, o vis de poltica social subjacente s orientaes. Sobre a permanncia da viso agrria, um olhar sobre alguns documentos desses organismos bastante revelador. O relatrio de 2001 do Banco Mundial (The World Bank, 2001a) Plan de accin para el desarrollo rural em Amrica Latina y el Caribe: un insumo para la revisin de la visin a la accin rearma a estratgia de busca de insero competitiva dos espaos rurais e destaca como um dos bloqueios a diculdade de acesso a ativos fundamentais para tanto. Mas junto disso, destaca o peso que a agricultura deve continuar tendo no PIB. No rol de elementos a compor a estratgia, aparecem: a intensicao da agricultura entre pequenos, o melhoramento do acesso a terra e a servios, as prticas de manejo sustentvel, o fortalecimento do capital social. Elementos, enm, que se combinam mais velha viso do que a um carter intersetorial do desenvolvimento rural. Esse vis reforado no relatrio de 2004, que tem o expressivo ttulo Beyond the city (The World Bank, 2005), mas no qual a principal nfase recai sobre o efeito ampliado da agricultura na composio do PIB.
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Da mesma forma, o texto do BID (2005) Poltica de desarrollo rural apresenta problemas similares. Deixando de lado a compreensvel generalidade que envolve esse tipo de documento, com pretenses amplas resumidas em sete pginas, chama a ateno a ausncia de uma verdadeira estratgia a sustentar o conjunto de consideraes e proposies nele contidas. Por certo, h uma incorporao das dimenses territorial, institucional e ambiental, mas isso se d mais por adio ao lxico dos formuladores das polticas ou, no limite, como identicao de instncias a serem, de alguma maneira, envolvidas ou mobilizadas com as orientaes enunciadas. O melhor exemplo disso est no fato de que a primeira meno explcita a uma estratgia territorial s aparece na ltima pgina, no item Ejecucin y cumplimiento; e aparece como enfoque de aplicao, no como estratgia. Disso resulta uma disjuno importante: na ejecucin tenta se aplicar um vis territorial, mas nas consideraes, nos instrumentos e nas orientaes enunciadas o vis claramente produtivista e setorial. Seria possvel citar exemplos em quase todas as partes do texto, sobretudo nos objetivos. Da mesma forma, o problema institucional aparece somente de maneira dispersa, com menes meramente pontuais. Apesar da inovao discursiva, os documentos no expressam, portanto, uma interpretao dos problemas relevantes para a promoo do desenvolvimento dos espaos rurais e parecem no apreender os ensinamentos trazidos com a evoluo recente dos estudos que vm dando relevo ideia de desenvolvimento territorial. A consequncia a proposio de diretrizes com alguma abertura para novas instituies, coerentes com esse novo quadro de referncias, mas sem uma estratgia coerente a sustent-la, sem mecanismos que possam favorecer sua criao. Sobre a associao entre promoo do desenvolvimento rural e pobreza, tambm h uma forte ambiguidade. inegvel que baixos indicadores econmicos e sociais so uma das marcas desses espaos. Dados da Cepal e da FAO apontavam para a existncia de 65 milhes de pobres em 1970, 82 milhes no meio da dcada de 1980, e 109 milhes em 2000. Com exceo do Chile, em todos os outros aumentou a pobreza no perodo. No entanto, esse carter que demanda estratgias especcas de discriminao positiva muitas vezes se traduz na introduo de um vis marcadamente assistencial a essas populaes e a suas regies, que tem o efeito no antecipado de exclu-las de todo um outro rol de programas e polticas. As polticas de dinamizao econmica e fomento inovao cam reservadas quelas que apresentam potencialidades competitivas. s reas rurais so direcionados os programas com recursos a fundo perdido e as estruturas governamentais com capacidades estabelecidas para o atendimento de populaes em situaes de precariedade social. Com isso, muitas vezes aprofunda-se a dicotomizao que atribui ao rural somente o lugar do atraso e da pobreza. H duas razes para isso. A primeira cognitiva: existe toda uma viso instaurada nos quadros mentais da burocracia governamental, mas tambm de pesquisadores e mesmo dessas populaes, em que esses lugares e suas associaes j esto preestabelecidos. A segunda poltica: essas populaes no dispem dos
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meios e dos recursos para pleitear outro tipo de investimento e de insero governamental. Como resultado, os investimentos produtivos so capturados pelos agentes mais tradicionais do agro, reforando sempre a mesma viso baseada na valorizao dos recursos primrios, mesmo na contramo das tendncias em curso no s nos pases do capitalismo avanado, mas tambm na Amrica Latina. No Chile, 40% das famlias j vivem nas cidades e 53% da renda provm de atividades no agrcolas. A diminuio da solidariedade e o aumento da individualizao so traos crescentes nas reas rurais. Mudanas migratrias tm mudado o perl populacional de muitas reas rurais com a chegada de prossionais liberais ou de retornados, agora com maior grau de escolaridade e dotados de novos vnculos extralocais. Na prtica, a associao entre ruralidade e pobreza traz uma contradio: os programas estabelecem um foco, um pblico prioritrio os pobres rurais, em geral famlias de agricultores embora a abordagem se proclame territorial e, pois, multissetorial. Alm desses impasses na formulao mesmo do discurso, cabe perguntar qual tem sido o resultado da tentativa de passar da viso ao.

Da viso ao
Um quadro geral das principais polticas e programas voltados para a promoo do desenvolvimento rural em pases da Amrica Latina no decorrer dos anos 1990 deixa bastante claro o vis setorial dessas iniciativas. A avaliao geral no positiva quanto a seus xitos, salvo no Chile, mas mesmo l difcil separar o que compete ao xito dos projetos ou prpria trajetria de crescimento econmico experimentada ao longo dos ltimos anos. Assim como no balano das dcadas anteriores, novamente se misturam aspectos operacionais com o lugar social das iniciativas. De um lado, inuenciaram aspectos externos aos programas, como o enxugamento dos servios pblicos motivados pelas reformas estruturais ocorridas nesta dcada, ou a falta de dilogo entre instncias econmicas e sociais ou entre diferentes nveis de governo. De outro, o amplo espectro de polticas e programas apresentavam baixa inovao e pouca complementaridade. Inuenciados pelas tendncias das polticas nos pases do capitalismo avanado e pelas descobertas de programas de pesquisa sobre a manifestao de processos sociais semelhantes tambm nos pases da Amrica Latina, vrios pases experimentaram a formulao ou o redesenho dessas iniciativas em consonncia com os marcos contidos na nova viso do desenvolvimento rural. No caso brasileiro, o lugar institucional do principal programa de desenvolvimento rural o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) sempre esteve vinculado s rubricas oramentrias e aos uxos da hierarquia administrativa federal relativos aos programas de combate pobreza. Com isso, o Pronaf nunca foi alado categoria de poltica permanente, nem nunca disps de uma maior articulao com outras polticas estruturais do governo federal. As regras de acesso a algumas das linhas desse programa tambm so claros indicativos do foco no combate pobreza. De 1996 a 2000, os municpios beneESTUDOS AVANADOS

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ciados com recursos do Pronaf/Infraestrutura linha voltada para investimentos em infraestrutura e servios de apoio ao desenvolvimento rural eram escolhidos tendo por base o baixo desempenho no ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). A partir de 2001, o programa passa a apoiar projetos de carter intermunicipal, agora escolhidos a partir de processo seletivo. Porm, na seleo dos projetos, pesa tambm o fato de se tratar ou no de projeto originrio dos territrios considerados como prioritrios pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, esses, por sua vez, escolhidos a partir de uma combinao de critrios que envolvem a presena de agricultores familiares e assentados da reforma agrria e, novamente, a ocorrncia de baixo IDH. Em nenhum dos dois perodos, portanto, os investimentos na agricultura familiar e no desenvolvimento rural estiveram articulados estrategicamente em aes voltadas para a diminuio de desigualdades ou para a dinamizao das economias rurais, nem houve tentativa de superar a dicotomizao ascendente-descendente que marca a orientao das polticas nas ltimas dcadas.6 J no caso argentino, as articulaes entre pobreza, desigualdade e desenvolvimento foram de outra ordem. O documento sntese apresentado no Taller Propuestas para el Desarrollo Rural y la Produccion Agropecuaria realizado em 2004 com o objetivo de denir diretrizes para os temas anunciados no ttulo do evento , parte do questionvel diagnstico de que aquilo que caracteriza as reas rurais a fragilidade dos seus mercados locais. Disso decorre que a nica possibilidade de seu desenvolvimento passa pela conexo a mercados dinmicos, o que acontece por meio de inovaes na produo local e da criao de instituies que permitam tanto estabelecer estas relaes virtuosas com o espao extralocal como fazer que os ganhos da advindos possam beneciar os mais pobres. Embora aqui a dinamizao das economias locais aparea como uma condio e um meio para o desenvolvimento desses territrios, a sua assimilao a situaes marcadas pela pobreza e por mercados locais frgeis acaba pondo nfase em demasia nas articulaes extralocais em detrimento da dimenso intraterritorial. Sem falar no problema da origem das instituies capazes de gerar dinamismo e de partilhar seus resultados.7 Se verdade que certas regies rurais podero alcanar o caminho da dinamizao por meio da especializao produtiva combinada explorao de segmentos de mercado dinmicos, tambm preciso reconhecer que os casos explorados pela literatura disponvel 8 enfatizam no ser essa a tendncia nos pases do capitalismo avanado. A evoluo e o estado recente dessa mesma literatura sugere que, em primeiro lugar, o desenvolvimento dos territrios o resultado de determinadas formas de coordenao capazes de fazer convergir os benefcios privados e sociais, seja nas formas de organizar a produo e a distribuio de bens individuais, seja nas formas de garantir que os rendimentos provenientes sejam revertidos de maneira a razoavelmente repartir os ganhos. Alm disso, sugere tambm que as formaes sociais marcadas por uma maior desconcentrao da posse dos diferentes recursos materiais, simblicos e cognitivos e de uma maior diversicao de seu tecido social so aquelas que mais favorecem a formao desse tipo
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de instituio, em oposio quelas estruturas sociais mais especializadas, rgidas e concentradas. Essa a vinculao do desenvolvimento s estruturas locais e s instituies que a concepo apoiada no trinmio pobreza, instituies, mercados externos no opera. O que os exemplos brasileiro e argentino parecem demonstrar, no fundo, que h uma associao nos quadros de referncia de cientistas, da burocracia governamental, das elites, entre a ideia de que o desenvolvimento um atributo do urbano e a decorrente associao do rural pobreza. Numa espcie de verso da profecia que se cumpre por si mesma, essa viso inuencia a formao de um campo de questes que se tornam legtimas ou ilegtimas.9 Essa dinmica no , contudo, autnoma. A crtica s origens agrrias como uma das razes dos males das ex-colnias, a ideologia do progresso, a rpida industrializao de pases como os aqui tomados como exemplo, a constituio de portadores desses diagnsticos e dos processos sociais que lhes consubstanciam so fatores que se combinaram para criar uma illusio, no sentido dado por Bourdieu (2001): uma adeso imediata necessidade de um campo, no caso de vrios campos, para os quais a ideia de urbanizao crescente e irreversvel a doxa fundamental. Ela , nas palavras do socilogo francs, a condio indiscutida da discusso, aquela que, a ttulo de crena fundamental, posta ao abrigo da prpria discusso. Sempre segundo Bourdieu, a illusio no da ordem dos princpios explcitos, de teses que se debatem e se defendem, mas sim da ao, da rotina, das coisas que se fazem. Isso est na raiz do que North (1990) chama de path dependence: a dinmica impulsionada pela existncia de incentivos e constrangimentos que reforam uma determinada direo para as aes de indivduos e organismos sociais, uma vez que ela tenha sido adotada. North, quando fala dessa dependncia de caminho, sublinha, sobretudo, o papel que a aprendizagem gerada por dinmicas de longo prazo tem no carter incremental da mudana ou, inversamente, na manuteno desse sentido inicialmente dado. Bourdieu, de outra maneira, fala do mesmo processo social, mas reforando a dinmica conitiva entre os agentes de um campo. Em suma, um dos principais dilemas da ao do Estado nas suas tentativas de promover o desenvolvimento rural esse lugar institucional da ideia de rural, de ruralidade, determinado tanto pela illusio no destino urbano do progresso social como pela dependncia de caminho que ela gera nas aes de indivduos e organizaes. O carter tido como residual do rural e sua associao automtica ideia de pobreza e de atraso restringem de partida as possibilidades de investimentos cientcos, polticos e econmicos, o que contribui para gerar um ciclo em que essa posio marginal sempre reforada, seja simblica, seja materialmente. Outra face do mesmo dilema envolve a tenso entre uma inrcia institucional fundada em toda uma orientao para a lgica setorial dos investimentos e aes e o sentido territorial, portanto intersetorial e multidimensional, da nova viso. Quem so os agentes de um e outro discurso e que interesses so mobiliza-

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dos ou preteridos na nfase a uma ou outra dentre essas orientaes? Novamente a experincia brasileira, mas agora tambm a mexicana servem de exemplo. No caso mexicano, a Cmara de Deputados e a Cmara de Senadores aprovaram uma Iniciativa de Lei de Desenvolvimento Rural (LDR) em 2000. No ano seguinte, a Iniciativa de Lei vetada pelo Executivo Federal o primeiro veto total nos ltimos sessenta anos. As causas do veto presidencial foram basicamente trs: uma concepo restrita ao agropecurio de mais de duzentos artigos, a seo Fomento Agropecurio reunia 117, ou 53% do total; a atribuio das responsabilidades de sua aplicao Secretara de Agricultura, Ganaderia, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (Sagarpa), mas sem a dotao dos instrumentos e recursos necessrios; e o choque com outras leis especializadas, como a de associaes agrcolas, de sade animal e vegetal, guas e sementes (Del Toro, 2004). Alm desses argumentos, outros aspectos inuenciaram a deciso do governo mexicano: a lei previa a descentralizao da participao, mas centralizava a operacionalizao dos programas e projetos, os recursos necessrios para operla no estavam denidos, havia uma obrigatoriedade de organizaes prossionais e econmicas participarem do Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural (CMDR), alm do conito com compromissos assumidos pelo governo mexicano em acordos comerciais internacionais (ibidem). Em resposta ao veto presidencial, grupos parlamentares formularam a Lei de Desarrollo Rural Sustentvel, considerando as inconsistncias e os problemas que haviam levado recusa da primeira lei. Essa nova proposta foi submetida a um amplo processo de consulta pblica ao longo de 2001, at ser aprovada por unanimidade pela Cmara dos Deputados e pela Cmara de Senadores, e posteriormente ser sancionada pelo presidente da Repblica no nal do mesmo ano. Somente o indito veto presidencial primeira verso da lei e as razes que o fundamentaram j so, por si, um indicativo mais do que suciente do vis setorial dos formuladores de polticas e dos grupos e interesses que inuenciam em sua moldagem. Mas os contornos do arranjo institucional previsto na lei reforam ainda mais essa leitura. Primeiro, a lei estabelece um papel de destaque para o CMDR, com a coordenao de diversos servios e programas, muitos deles dispersos por vrias secretarias. No entanto, ele prprio, o CMDR, uma estrutura subordinada a um ministrio de claro recorte setorial: a Sagarpa. Alm disso, o enfoque dos seis servios criados com o artigo 22 da lei e os 12 programas por meio dos quais eles so operacionalizados deixam claro o enfoque territorial e, novamente, a primazia do destaque ao combate pobreza na denio de suas linhas estratgicas. No caso brasileiro, o conjunto de polticas que precisariam estar combinadas para promoo do desenvolvimento rural est disperso por, pelo menos, meia dzia de estruturas ministeriais diferentes: os ministrios da Agricultura, do Desenvolvimento Agrrio, da Integrao Nacional, da Educao, da Sade, do Meio Ambiente. Os ministrios da Agricultura e do Desenvolvimento Agrrio, aqueles
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mais diretamente reportados ao espao rural, tm como seus principais programas, iniciativas de carter eminentemente setorial, respectivamente as polticas para o agronegcio e para a agricultura familiar. O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio tem tambm sob sua responsabilidade um recm-criado Programa Nacional de Apoio ao Desenvolvimento dos Territrios Rurais (Pronat), originrio do desmembramento da linha infraestrutura e servios do Pronaf, ao passo que a principal poltica territorial do governo federal se encontra na alada do Ministrio da Integrao Nacional e seu programa est voltado para as mesorregies. E a confuso aumenta quando se olha para o interior do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, que tem por misso a promoo do desenvolvimento rural: estudos apontavam desde o incio da existncia do Pronaf o crescente distanciamento entre as aes de investimento nos territrios, por meio da vertente infraestrutura, e as aes de crdito e investimento setoriais, na agricultura. Com a criao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial em 2003 e, posteriormente, com o desmembramento da linha de infraestrutura do Pronaf, dando origem ao Pronat, esse distanciamento s cresceu: no h nenhuma forma de colaborao e de complementaridade entre os diferentes programas prevista no atual planejamento das secretarias que compem o ministrio e que so por eles responsveis (Favareto, 2005).10 Igualmente sintomtico o processo que envolveu a elaborao da Proposta de Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel entre 2001 e 2002 at a aprovao pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CNDRS) da verso nal no mesmo ano: embora a verso inicial apontasse para uma estratgia fortemente baseada em uma viso territorial do desenvolvimento rural, a Conferncia Nacional que estava marcada para debat-la e aprov-la foi cancelada; aps vrias negociaes com setores de governo e movimentos sociais, o prprio CNDRS aprovou uma verso menos ousada, que, no entanto, tambm foi deixada de lado com a nova gesto frente do Executivo Federal aps 2003. Os dois exemplos mostram como a inrcia institucional, apoiada em interesses e em sistemas cognitivos anados com a lgica setorial cristalizados nos agentes sociais, se no bloqueiam, no mnimo limitam fortemente a operacionalizao de uma viso de desenvolvimento de carter territorial.11 Alm da illusio, que assimila o rural ao atraso e produo de bens primrios e da dependncia de caminho que ela gera, dicultando a mudana institucional, contribui o fato de que, em uma e em outra viso, o tipo de agentes e as possibilidades de articulao de seus interesses so sensivelmente diferentes. A lgica do territrio incorpora o espao consumvel, mas tambm o espao imobilizado em componentes no monetarizveis. Por decorrncia, o enfoque territorial implica lidar com aspectos no diretamente mercantis a inuenciar as regras para a apropriao ou regulao do uso social desses espaos. Alm disso, no territrio os agentes so mltiplos e, sobretudo, difusos, enquanto no enfoque setorial eles so facilmente identicveis e seus interesses menos dispersos.
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Como se v, apesar da forte espacialidade que marca o rural, as regras do jogo continuam fortemente orientadas pelo vis setorial, na formulao das polticas e na mobilizao dos atores. Embora o discurso sobre desenvolvimento territorial tenha entrado denitivamente para o discurso acadmico e governamental, at a virada da primeira para a segunda dcada deste sculo, trata-se de uma incorporao por adio dos novos temas, sem a devida mudana institucional capaz de sustentar a inovao que ela deveria signicar.

Um novo compromisso institucional?


Que instituies importam, eis um slogan do qual poucos ainda divergem. Os dois dilemas brevemente apresentados nas pginas anteriores bem o demonstram. Num aparente paradoxo, curioso observar como vrias vertentes das teorias institucionalistas esto presentes na formulao da nova viso do desenvolvimento rural pelos organismos internacionais. E, no entanto, a principal falha na implementao da nova viso via polticas e programas governamentais esbarra, justamente, na diculdade da mudana institucional. No j citado documento do Banco Mundial editado por Serageldin & Steeds (1997), as menes s reformas institucionais existem, mas elas so por demais genricas e ocupam um lugar claramente secundrio no rol de recomendaes veiculadas. No documento elaborado por Escobal (2002) para a FAO, toda a nfase recai sobre instituies, mas ali h uma viso restrita, na qual histria e conitos no tm lugar, na qual a dinmica que incide sobre a criao ou a mudana institucional no tratada. O problema que envolve mudana institucional repousa especialmente nas instituies informais e nos conitos entre instituies e organizaes, como bem demonstra a obra de North (1990). Isso ca claro quando se analisam no s as diculdades da mudana nos pases da Amrica Latina tomados, como feito aqui, mas tambm na explicao das diferenas entre o recorte recente das polticas para o desenvolvimento rural na Europa e nos Estados Unidos, como se pode observar em Favareto (2007). Essa explicao, porm, no suciente. Ainda preciso fazer frente crtica de Przeworski (2003), segundo quem a explicao institucional arma que instituies so importantes, mas no mostra como elas so criadas e qual a dinmica que responde por essa importncia. Para superar esse dilema, preciso inscrever instituies numa teoria social. Para alm da determinao pela evoluo dos custos de transao, certamente importante para a performance econmica de que trata North, o desempenho do desenvolvimento de determinadas sociedades e territrios, no sentido mais amplo que os melhores usos do termo sugerem, remete a outros conceitos que permitam lidar com uma ideia de agente, de sujeito, em cujas escolhas pese no somente o balano racional de custos, mas tambm outras ordens de constrangimentos. Conceitos teis so, portanto, justamente aqueles que vo remeter s estruturas sociais. Os agentes da inrcia ou da mudana institucional so motivados por
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interesses, e para faz-los prevalecer jogam com recursos acumulados em diferentes esferas da vida social numa luta incessante. A mudana pode, assim, ocorrer tanto como decorrncia de longo processo incremental, como pode, a depender do xito nas estratgias dos agentes nessas lutas pela imposio de seus interesses, ser motivada por rupturas ou transies mais aceleradas. A mesma ideia vale para a escala dos territrios, e, nesse mbito, a criao de instituies mais favorveis dinamizao dos territrios e diminuio das desigualdades parece ser fortemente inuencivel por determinadas caractersticas da morfologia social local. Isto , mais fcil encontrar portadores de novas instituies em formaes sociais que esto em anidades eletivas com elas (Weber, 1998-2000). Tecidos sociais marcados por uma maior desconcentrao e descentralizao da posse das diferentes formas de capital (social, humano, econmico, simblico), para usar os termos de Bourdieu, tendem a ser ambientes mais propcios ao engendramento de formas mais dinmicas de interao, facilitando o aprendizado coletivo e a cooperao que esto na base da formao de novas instituies. Para os contornos das polticas para o desenvolvimento rural, ao menos duas lies derivam do que foi aqui exposto. Primeiro, o estmulo a formas descentralizadas de produo e diversicao das economias locais mostra-se claramente desejvel para criar ambientes e instituies que possam favorecer a ampliao das possibilidades dos indivduos e a diminuio dos constrangimentos negativos sobre suas escolhas. Segundo, mudana institucional pode at ser induzida, mas somente mediante mecanismos cuja repercusso s se manifesta em termos de mdio e longo prazos, seja pela via do aprendizado, seja pela via do acmulo e converso de recursos mobilizados na direo da mudana. So armaes que sugerem quo distante as instituies para o desenvolvimento rural ainda esto do intento muitas vezes desejado de promover a dinamizao econmica com promoo da coeso social e por meio de formas responsveis de uso social dos recursos naturais.

Concluso
O objetivo deste artigo consiste em analisar as diculdades dos Estados e governos locais em operar com a nova viso do desenvolvimento rural surgida da evoluo, nas ltimas trs dcadas, de estudos e orientaes de polticas. Por meio de exemplos da trajetria das polticas de pases como Brasil, Mxico, Argentina e Chile, foi possvel ver como essas iniciativas tm esbarrado em dois dilemas fundamentais. O primeiro representado pela nfase no combate pobreza e suas implicaes tanto para a identicao dos territrios-alvo dos investimentos como para os tipos de complementaridades a serem buscadas com outros programas e polticas. O segundo diz respeito tenso presente no carter territorial das novas orientaes em contraposio ao vis setorial das instituies existentes. Na raiz de ambos, viu-se como a illusio (Bourdieu, 2001) ou as formas de racionalizao predominantes (Weber, 1998-2000) associam o rural pobreza e imagem do lu-

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gar destinado a realizar a produo de bens primrios, impulsionando a um determinado sentido no encaminhamento dos esforos destinados ao desenvolvimento rural, o que North (1990) deniu como dependncia de caminho. Apesar das inovaes introduzidas, o resultado dessa diculdade em promover mudanas institucionais compatveis com a nova viso do desenvolvimento rural corrobora a armao de North (1990) de que mais fcil promover mudanas nas regras formais do que nas regras informais que regem uma sociedade ou grupo social, sobretudo porque as segundas so mais difusas e formadas por meio da sedimentao de vrios processos sociais, em uma escala de tempo que muitas vezes envolve geraes. Se a dinmica pela qual as instituies so criadas ainda pouco conhecida, o que as teorias disponveis insinuam ou atestam pode ser resumido nas trs armativas a seguir: primeiro, a principal forma da mudana a evoluo incremental pelo aprendizado; segundo, a mudana pode tambm ser alcanada pela alterao das posies e do peso social dos agentes portadores das novas e das velhas instituies; terceiro, mudana pode ainda ser induzida por alteraes nos sistemas de incentivos e constrangimentos. A primeira dessas formas a mais comum, mas tambm a menos direcionvel. A segunda aquela que se materializa em eventos e momentos de ruptura, to importantes quanto raros. A terceira aquela preconizada pelas polticas pblicas. Todas as trs revelam que a introduo do adjetivo territorial no repertrio das organizaes no governamentais, da burocracia estatal e dos movimentos sociais marcada pelos limites de uma incorporao por adio, como foi aqui sublinhado, e no como um sinal de mudana institucional. Nos pases da Amrica Latina, a emergncia da abordagem territorial est ligada a processos histricos que em muito se assemelham, apesar de diferenas de extenso e de intensidade, a fenmenos vistos nos pases do capitalismo avanado como a mudana na composio setorial das economias locais ou da renda das famlias de agricultores, como as novas dinmicas populacionais. No se trata, portanto, de um debate europeu meramente transplantado para os pases da periferia, em que pesem as diferenas nas assimetrias entre populaes rurais e urbanas e nas caractersticas dos compromissos institucionais. Mesmo assim, inegvel que o caminho pelo qual essa abordagem foi introduzida s pode ser compreendido quando se faz sua gnese, dos primeiros estudos nos anos 1970 at a tentativa de sua implementao como projeto normativo na presente dcada. Nesse movimento, ca claro como a disseminao da retrica do desenvolvimento territorial resultado das injunes entre as esferas da economia, das cincias e da poltica, num jogo de mtua legitimao, por meio do qual se pode compreender o tipo de interesses sociais que balizam os rumos desse debate, e no qual as agncia multilaterais ocupam um lugar de destaque, justamente por permitir essas interpenetraes entre as vrias esferas e por funcionar como uma espcie de legitimador de abordagens ascendentes.

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A dinmica que envolve essas interseces revela toda uma estrutura de bases cognitivas e interesses traduzidos em incentivos e constrangimentos estabelecidos em consonncia com os aspectos mais marcantes da velha viso. Como resultado, a passagem do compromisso setorial ao territorial nas instituies e polticas para o desenvolvimento rural torna-se incompleto, uma espcie de inovao por adio no vocabulrio, no discurso e nas polticas, de rgos governamentais e de agentes sociais como organizaes e apoio e movimentos sociais, sem, ainda, um correspondente em termos de mudana institucional.

Notas
1 Este artigo uma verso modicada de um dos captulos que conformam a tese de doutorado Paradigmas do desenvolvimento rural em questo do agrrio ao territorial, defendida pelo autor em maro de 2006 junto ao Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo. 2 Cf. sugerido nos enfoques adotados por Pierson (2004) e Amable & Palombarini (2005). 3 Ver principalmente Favareto (2006), especialmente o captulo 3. 4 O histrico seguinte fortemente apoiado em Garcia (2002). 5 Cf. The World Bank (2001a, 2001b), Cepal, FAO e Rimisp (2003), BID (2005). Ver tambm Echeverria (2001) e Escobal (2002). 6 Cf. Abramovay & Veiga (1998), Schneider et al. (2004) e Favareto (2005). 7 Essa concepo encontra-se sistematizada em Schejtman & Berdegu (2003). Ver tambm a crtica de Schattan et al. (2005). 8 Uma reviso da literatura sobre o tema pode ser encontrada em Favareto (2007), especialmente nos terceiro e quarto captulos. 9 A prpria diminuio de prestgio da sociologia e da economia rural perante outros ramos dessas disciplinas um sintoma disso, a forma como esto organizados os recortes estatsticos de denio do rural um outro, e a evoluo dos debates sobre desenvolvimento um terceiro. 10 Uma tentativa de integrao comeou a ser esboada em 2005 e tem como principal instrumento os chamados Planos Safra Territoriais. Trata-se de uma tentativa de integrar polticas no mbito de um territrio. Mas, sintomaticamente, trata-se, mais uma vez, da integrao das polticas de apoio agricultura, agora em escala intermunicipal. 11 A noo de bloqueio foi utilizada por Nazareth Wanderley em seus estudos para falar da especicidade que cerca as possibilidades de reproduo social das famlias de agricultores em situaes como a brasileira. Com diferenas, a mesma ideia aqui aplicada para falar do lugar social das polticas de desenvolvimento de territrios rurais.

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Desenvolvimento rural, Desenvolvimento territorial, Mudana insti-

tucional.
ABSTRACT

While the rise of the category family farming was a feature in the 90s for academic debate and for public policies, the same happens at the present decade with the so called territorial approach to rural development. The meanings of this new way to conceive the destiny of rural spaces and the policies to rural development have been studied by different authors. This article aims at to broach one aspect less emphasized in the literature: to know if the adoption of such approach is a process of institutional change or a process of simple addition of a new term to the vocabulary of planners, without the creation of new institutions capable to support an actual new conception. This second perspective offers the content to our hypothesis and it can be summarized

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by the following statement: the introduction of the territorial approach is an innovation added to the institutional environment of public policies in a typical process of path dependence, with the remaining of some elements concerning the old vision of rural development. The article brings a brief history of how such approach is adopted by multilateral organizations originating the new vision to rural development and how this new vision is transformed when adopted by Latin-American countries. Under a theoretical point of view, the article discusses the limits of the explaining about institutional change provided by the new institutional economics, offering an alternative vision based on the idea of embeddedness of institutional change.
KEYWORDS:

Rural development, Territorial development, Institutional change.

Arilson Favareto socilogo, mestre em Sociologia pela Unicamp e doutor em Cincia Ambiental pela USP. Atualmente professor da Universidade Federal do ABC (UFABC) e pesquisador associado num dos programas de estudo sobre participao e desenvolvimento do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap). @ arilson.favareto@ufabc.edu.br Texto recebido em 4.4.2006 e aceito em 25.5.2006.

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