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Anais do II Seminrio Nacional Movimentos Sociais, Participao e Democracia 25 a 27 de abril de 2007, UFSC, Florianpolis, Brasil Ncleo de Pesquisa em Movimentos

Sociais - NPMS ISSN 1982-4602

O TRATAMENTO HISTRICO DO PODER LOCAL NO BRASIL E A GESTO DEMOCRTICA MUNICIPAL Janana Rigo Santin1
RESUMO: A noo histrica de Poder Local no Brasil est vinculada ao coronelismo, patrimonialismo e personalismo no exerccio do poder poltico. Porm, em um regime democrtico o Poder Local dever ser visto sob outro ngulo, a partir de noes de descentralizao e participao popular. Essa viso inverte totalmente a dinmica com a qual analisada a categoria do Poder Local, agora pautada na sociedade civil e nos movimentos sociais e na sua relao com a sociedade poltica. Logo, a problemtica da pesquisa parte do seguinte questionamento: ser possvel, em um pas cuja tradio poltica est baseada no paternalismo, centralismo e personalismo do poder poltico, fomentar valores democrticos a partir de novas noes de Poder Local? O mtodo adotado ser o dialtico, tendo-se como objetivo geral analisar o tratamento histrico dado categoria do Poder Local no Brasil e a sua influncia na conduo do poder poltico e na definio das polticas pblicas. Intenta-se apresentar o Poder Local a partir de uma perspectiva democrtica, como um novo paradigma de exerccio do poder poltico, fundado na emancipao de uma nova cidadania, rompendo as fronteiras burocrticas que separam o Estado do cidado e recuperando o controle do cidado no seu Municpio. Conjugar prticas de democracia participativa representao tradicional, em que os cidados, agindo de forma conjunta com o poder pblico, passaro a ser responsveis pelo seu destino e pelo destino de toda a sociedade. Palavras-Chave: Coronelismo, Municpio, Poder Local.

1. Consideraes Iniciais A noo histrica de Poder Local no Brasil est vinculada ao coronelismo, patrimonialismo e personalismo no exerccio do poder poltico. Porm, em um regime democrtico o Poder Local dever ser visto sob outro ngulo, a partir de noes de descentralizao e participao da cidadania no poder poltico. Note-se que essa viso inverte totalmente a dinmica com a qual analisada a categoria do Poder Local, agora pautado na sociedade civil e nos movimentos sociais e sua relao com a sociedade poltica. Nesse sentido, num Estado Democrtico de Direito o Poder Local apresenta-se como um novo paradigma de exerccio do poder poltico, fundado na emancipao de uma nova cidadania, rompendo as fronteiras burocrticas que separam o Estado do cidado e recuperando o controle do cidado no seu Municpio mediante a reconstruo de uma esfera pblica comunitria e democrtica. Conjugar prticas de democracia participativa representao tradicional, em que os cidados,
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Doutora em Direito pela UFPR, Mestre em Direito pela UFSC, Advogada, Professora da Faculdade de Direito e do Mestrado em Histria da Universidade de Passo Fundo. Artigo produzido para o relatrio final do projeto de pesquisa com financiamento da FAPERGS, ARD processo n. 0516350.

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agindo de forma conjunta com o poder pblico, passaro a ser responsveis pelo seu destino e pelo destino de toda a sociedade. Trata-se de uma tendncia na gesto pblica brasileira a positivao de mecanismos legitimadores da participao dos cidados na gesto da coisa pblica, podendo tornar-se um eficaz instrumento de emancipao da cidadania no controle da atuao de seus governantes, verificando se esto procedendo de forma responsvel em sua gesto, bem como na definio conjunta das polticas pblicas, a fim de que reflitam realmente os interesses da comunidade que os elegeu. O exerccio da funo pblica e a administrao do dinheiro pblico tm suscitado amplas discusses, tendo em vista o divrcio entre as necessidades dos cidados e o contedo das decises sobre o desenvolvimento econmico e social. Muitos so os investimentos em projetos que necessitam de grande dispndio de dinheiro pblico (no s em mbito nacional, como o projeto nuclear, os investimentos para desenvolvimento da Amaznia e tantos outros, mas principalmente em mbito local), mas que no representam os interesses da sociedade. Muitas so as obras inacabadas ou superfaturadas, que prejudicam a sociedade como um todo ao fazer o contribuinte arcar com as conseqncias da m gerncia e aplicao dos recursos pblicos. Logo, a categoria do Poder Local mostra-se eficaz como otimizao da gesto pblica brasileira, capaz de aliar democracia representativa com democracia participativa. 2. As histricas prticas polticas coronelistas

O Estado brasileiro tem o clientelismo como uma prtica poltica presente desde os tempos coloniais. Constitui-se na troca de favores entre detentores do poder poltico e alguns eleitores, os quais realizam relaes particularsticas de trocas de interesses comuns. Ao poltico interessa o voto, j o eleitor tem em vistas algum tipo de favor, como emprego, vaga na escola, atendimento mdico, bens materiais. Trata-se de uma troca de favores.

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Uma das caractersticas do clientelismo o personalismo, em que as relaes polticas tm natureza eminentemente pessoal, comprometendo o interesse pblico e a distribuio social dos recursos do pas para atender a interesses privatsticos, privilegiando os eleitores que vo trocar seus votos por favores pessoais. A histria demonstra que a prtica do coronelismo caminhou junto ao clientelismo e ao personalismo no exerccio do poder poltico. O coronel garantia seu poder e dominao em regies especficas, controlando-as nos trs mbitos de poderes, bem como exercendo grande influncia nas instituies religiosas daquele local. De regra o coronel figura tradicional na localidade, dominando a todos pelo carisma, poderio econmico, tcnico ou intelectual, mas tambm pelo medo, eis que de regra o coronel tambm detm influncia nos meios policiais, podendo ser eles prprios ou pblicos. Assim, recorre-se violncia poltica para intimidar e manipular a populao. Nas palavras de Colussi,
O coronelismo, visto como fenmeno poltico e social, foi expresso de uma sociedade predominantemente rural e que abrangia a maioria dos municpios brasileiros. O poder privado fortalecia-se em conseqncia do isolamento, do atraso econmico e da falta de comunicao dessas localidades com os centros mais desenvolvidos. O nico contato das populaes com o aparelho do Estado dava-se em perodos de eleies, quando o voto significada a possibilidade de obteno de favores ou de alguma melhoria material (1996, p. 18).

Conforme aponta Colussi, o domnio do poder local sobre a populao ocorria no apenas pela influncia econmica direta do coronel, mas, tambm, por meio da distribuio do poder entre sua parentela, visando prestao de favores (1996, p. 2021). Tratava-se da cooptao pelos privados da coisa pblica, prticas eminentemente clientelistas e patrimonialistas. Trata-se de distores inaceitveis no livre jogo poltico, prejudicando o equilbrio e a lisura das disputas eleitorais. Esto ainda muito presentes na poltica brasileira, em especial quando se observa a necessria aliana com as oligarquias para garantir a eleio, em especial na esfera federal. Assim, para Colussi
a questo do municipalismo no Brasil esteve, portanto, estreitamente ligada tradio coronelista (...) O municpio no era entendido como uma unidade

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Por sua vez, as municipalidades dependiam tambm dos favores do governo central, o que se conseguiria tambm a partir do apoio que o coronel da localidade dava ao governo. Dessa forma, criava-se um crculo vicioso: municpio fraco precisa do coronel, e o coronel precisa do governo, e, enquanto precisar, apoiar o partido governante. Tais prticas iam de encontro ao fortalecimento e autonomia das localidades (CINTRA, 1974, p. 88). Assim, ao investigar o desenvolvimento do Poder Local no Brasil torna-se imprescindvel remontar sua evoluo histrica, cuja roupagem sempre foi uma roupagem aliada ao coronelismo, personalismo, patrimonialismo e clientelismo no exerccio do poder poltico. Trata-se de prticas ainda hoje presentes nas gestes pblicas brasileiras. Nas palavras de Lcia Avelar,
se pensarmos em cem anos de poltica, em cem anos de Repblica, o que percebemos que hoje, dos cerca de 5.500 municpios brasileiros, nos municpios menores predomina a poltica tradicional, atravs dos chefes locais, e a poltica clientelstica, personalista, direta. Nos municpios maiores predomina a poltica do rouba mas faz, ou seja, eu fao com os recursos pblicos parte do meu trabalho, mas uso esses recursos para continuar a minha dominao eleitoral (2000, p. 71).

Logo, observa-se que a prtica clientelista est presente no processo eleitoral brasileiro at hoje. Nas eleies de 2006 para governadores, deputados federais, deputados estaduais, senadores e presidente da Repblica, o relatrio do IBOPE Opinio, fruto de pesquisa encomendada pela Organizao No-Governamental Transparncia Brasil e a Unio Nacional dos Analistas e Tcnicos de Finanas e Controle, registrou que mais de 8,3 milhes de eleitores brasileiros receberam oferta de dinheiro, bens ou vantagens em troca de voto (ABRAMO, 2007). Para combater tais vcios preciso pensar em novos paradigmas democrticos de exerccio e legitimao do poder poltico. E esses novos modelos passam

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necessariamente por uma reinveno do Poder Local, o qual passa a ser analisado a partir das modernas doutrinas democrticas. 3. Governo Local e Poder Local A categoria governo local teorizada em conjunto questo da descentralizao, em oposio ao governo centralizador.2 Nas palavras de Ruy Cirne Lima, "descentralizar pluralizar a autoridade" (1964, p.145).3 O papel do Municpio na histria brasileira variou conforme os regimes polticos adotados. Mas em sua maioria o Municpio teve um tratamento subalterno, reduzido a corporao meramente administrativa, apesar dos textos constitucionais, em grande parte, preverem uma autonomia formal. Assim, no Constitucionalismo brasileiro, at a
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Realizam-se aqui algumas distines tericas, a partir dos referenciais de Rafael Bielsa. H centralizao administrativa quando o Estado administra diretamente os servios pblicos. H descentralizao administrativa quando o Estado transfere os servios pblicos a entidades autnomas ou autrquicas, distintas do Estado. Por sua vez, no que tange centralizao administrativa, esta divide-se em centralizao burocrtica e descentralizao burocrtica. H centralizao burocrtica quando o Estado administra os servios pblicos diretamente, por seus rgos burocrticos centrais; e h descentralizao burocrtica quando o Estado atribui a rgos locais certa competncia, poder decisrio ou faculdades discricionrias para tomar iniciativas no que tange prestao dos servios pblicos, sem necessitar de aprovao dos rgos centrais. O autor defende a convenincia da descentralizao burocrtica dos servios pblicos no intuito de garantir uma ao estatal oportuna, imediata e solcita, capaz de desenvolve -se onde a necessidade sentida, economizando tempo e dinheiro, com uma maior responsabilidade dos funcionrios locais. Afinal, se essa ao provier do centro burocrtico ser tardia, ineficaz, custosa e complexa. A descentralizao a que refere o Poder Local assemelha-se definio acima esposada de descentralizao burocrtica, j que visa destinar tanto a prestao dos servios pblicos quanto a destinao tributria hbil para a concretizao dessa descentralizao ao ente mais prximo dos cidados, o Municpio. Mostra-se uma salutar medida de eficincia, responsabilidade e tambm democratizao da gesto pblica (BIELSA, 1921, p.70-75). 3 O autor situa a temtica da descentralizao no campo da poltica interna dos Estados, sejam estes unitrios ou federados. Assim, poder haver descentralizao poltica, manifestao do individualismo, quando o governo restitudo aos indivduos. E tambm h a descentralizao governamental ou administrativa (que o que interessa para este estudo), a qual se apresenta sob duas modalidades: a) desconcentrao administrativa - multiplicao dos rgos de manifestao da vontade estatal, disseminando a ao aos Estados-Membros e Municpios; b) descentralizao administrativa propriamente dita distribuio das funes estatais a pessoas jurdicas "ad hoc" criadas pelo Estado, porm que com ele no se confundem. Por exemplo, as bolsas de valores. E salienta o autor que "nem todo o rgo de manifestao da vontade estatal suscetvel de abranger-se sob a rubrica da descentralizao administrativa. Descentralizao essencialmente pluralizao de autoridade. Onde no se tratar de autoridade estatal, descabido falar-se em descentralizao. Escapam, pois, aos limites conceituais da descentralizao os Bancos que o Estado, como qualquer particular , houver incorporado; as empresas industriais que, como qualquer indivduo, o Estado houver organizado. Em tais entidades, poder haver rgos de manifestao da vontade do Estado, mas vontade do Estado, nesse caso, falta o caracterstico do <imperium>, ou autoridade estatal." grifo do autor (LIMA, 1964, p.145-148).

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chegada da Constituio Cidad de 1988, o municpio teve reduzida e at extinta sua autonomia e
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autogovernabilidade,

devido

inmeros

fatores

histricos

governamentais. Porm, a partir de 1988, conferiu-se ao Municpio sua caracterstica maior: a autonomia administrativa, poltica e financeira, com capacidade tributria e competncias cumulativas, suplementares e tambm exclusivas, delimitadas

constitucionalmente. Trata-se de um aspecto essencial do federalismo brasileiro, o que o difere do federalismo norte-americano, pois elevou o Municpio categoria de ente federativo, destacando o papel da esfera local como estratgia de descentralizao.5 Na atribuio de competncias aos entes federativos, a Constituio Federal de 1988 definiu as competncias da Unio e dos Estados-Membros, estabelecendo em seu artigo 30, inciso I, que caber ao Municpio legislar sobre matria de interesse local. Ou seja, o princpio delimitador das competncias dos entes federativos o da "predominncia do interesse". Cabero, a partir da, Unio as matrias e questes em que o interesse geral e nacional predominante. J aos Estados-membros cabero assuntos de interesse regional e, por fim, aos Municpios atribui-se competncia s questes de interesse local (SILVA, 2001, p.476). Entretanto, no entendimento de Leal, h uma grande discusso por parte da doutrina a respeito da definio da expresso "interesse local", a qual delimita o mbito de competncia privativo dos Municpios. Por classificar-se como um conceito jurdico indeterminado, muitos autores polemizam a respeito do alcance da expresso, se h um critrio de exclusividade ou ento de interesse predominante que ir identificar o que
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Para aprofundamento do assunto ver (SANTIN; FLORES, 2006). Sobre o federalismo brasileiro, ver (ROCHA, 1995). No dizer do autor, que faz uma profunda anlise do pensamento de Rui Barbosa, "a nica possibilidade de salvao do Imprio, no incio de 1889, era, para RB, a adoo da dicotomia descentralizao = democracia, proposta em substituio dicotomia centralizao = despotismo. (...) Neste sentido, a concesso da liberdade (autonomia) administrativa s provncias era a grande exigncia para a modernizao da poltica nacional (...) O problema federativo nacional era, ento, oposto do que tinha sido o dos Estados Unidos, pois enquanto na Amrica do Norte estados independentes cederam parte de sua soberania Unio, no Brasil o governo central deveria ceder parte de sua soberania s provncias" (ROCHA, 1995, p.125).

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interesse local.6 Leal coloca que, no caso brasileiro, a noo de interesse local definida no art. 30, inc. I da Constituio Federal de 1988 no se restringe quele assunto exclusivo do Municpio, mas sim abrange aquele em que predomina o interesse da populao municipal ou da comunidade local. Define-se para o autor a competncia municipal pelo critrio de predomnio do interesse local no assunto em questo.7 Ao destacar o interesse local como critrio definidor das atribuies municipais, apesar de poder existir, mediatamente, interesse tambm dos demais entes federativos, aumenta-se de modo considervel o mbito da atuao do Municpio. Nessa direo o entendimento de Magalhes, para quem se deve aplicar a lgica do princpio da subsidiariedade no federalismo brasileiro, remetendo o maior nmero de atribuies estatais possveis aos entes federados menores. H uma ampliao da descentralizao, restando aos Estados-membros e Unio apenas as matrias mais complexas, de abrangncia mais extensa e geral (1999, p. 212). Logo, a partir da Constituio Federal de 1988 prioriza-se no Brasil a descentralizao para unidades administrativas territoriais menores, em funo de sua localizao mais prxima aos cidados. Por certo o governo local ter melhores condies de conhecer as necessidades locais e, a partir disso, destinar recursos para atend-las (GOHN, 2001, p. 31). Ao adotar modelos descentralizados de gesto pblica atribui-se aos entes federativos menores autonomia administrativa, poltica e financeira, o que traz mais eficincia, agilidade e responsabilidade gesto pblica, com graus maiores de

Nesse sentido, Jos Arlindo Soares e Silvio Caccia-Bava apontam que a Magna Carta de 1988, apesar de elevar os municpios como membros da Federao, associando descentralizao municipalizao, no define com clareza uma hierarquia nas competncias dos entes federativos, o que dificulta a delimitao precisa das atribuies, especialmente na rea social (SOARES; CACCIA-BAVA, 2002. p.151-157). 7 Nesse sentido a posio dos doutrinadores brasileiros: (LEAL, 2003. p.86-87); (MELO FILHO, 1999, p. 145); (FERRARI, 1993, p.35).

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comprometimento das esferas administrativas privilegiadas com a descentralizao. Esse mecanismo, embora de maior complexidade no que tange estrutura administrativa, permite "a simplificao e a acelerao dos procedimentos e decises administrativas" (MAGALHES, 1999, p. 46-47). Afinal, decises tomadas por estruturas descentralizadas e autnomas permitem a identificao da Administrao Pblica com a pessoa do servidor pblico, capaz de decidir ou resolver o problema do administrado. Aproxima-se, com isso, o Estado do cidado, aumentando a sensibilidade dos poderes estatais s "necessidades, expectativas e comandos da populao" (MAGALHES, 1999, p. 46-47). A descentralizao aproxima os administrados do poder estatal, possibilitando um maior controle social das decises administrativas e uma sensibilizao das instituies polticas s necessidades daquelas comunidades.8 o melhor caminho para democratizao estatal, criando no espao municipal estruturas de permanente participao da populao no exerccio do poder, direcionando de modo permanente e contnuo a atuao dos gestores pblicos (MAGALHES, 1999, p. 218). Portanto, tratar de governo local assemelha-se a tratar de descentralizao poltica e autonomia local,9 num enfoque governo local versus governo central ou centralizao. J a conceituao de Poder Local mostra-se mais abrangente que a de governo local. Poder Local pode abranger tanto o Municpio quanto algo mais amplo, como uma regio; ou ainda algo mais restrito, como um bairro ou vila. Seu carter mais
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No que tange discusso entre competncia municipal, atribuies aos municpios e repartio de tributos para garantir arrecadao que possibilite a implantao de servios pblicos, relevante a anlise de Urbano Vitalino de Melo Filho. "No obstante a louvvel inteno do legislador constituinte de transferir a prestao de determinados servios para o Municpio, que, em ltima anlise, o ente poltico mais prximo do cidado e conhecedor das realidades e necessidades locais, de se verificar que no houve de maneira idntica transferncia de recursos correspondentes destinados ao atendimento dos mesmos servios, o que est levando os Municpios a situaes financeiras melindrosas. De igual sorte, houve tambm a transferncia ao Municpio de responsabilidades nas reas de sade e trnsito, acarretando-lhe gastos inesperados" (MELO FILHO, 1999, p.154). 9 Nas palavras de Ferrari, "pelo princpio da autonomia, as comunidades federadas tm capacidade de gerir seus prprios negcios, de editar suas prprias leis e, o que mais importante, de elaborar sua prpria Constituio, tendo por limite a Constituio Federal" (1993, p..29). Para o Municpio, uma das maiores expresses de sua autonomia o direito de elaborar sua Lei Orgnica Municipal, tida como a Constituio de cada Municpio.

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sociolgico, em contraponto noo de governo local, que tem um enfoque mais prximo do Direito Administrativo ou Constitucional. Nesse sentido, Gohn afirma que, a partir dos anos 90 o Poder Local passou a ser identificado no somente com a sede poltico-administrativa do governo municipal, ou seja, as sedes urbanas, cidades ou Municpios, mas tambm com as formas de participao e organizaes populares florescentes, desenvolvidas em especial por redes societrias, unindo uma dimenso sociolgica quela geogrfica-espacial. Alguns o identificam, inclusive, com empowerment, capacitando a comunidade, em conjunto com o poder pblico, a produzir polticas auto-sustentveis de desenvolvimento em mbito local (GOHN, 2001, p. 3435).10 Na reflexo de Fischer e Carvalho, inegvel na noo de local o fundamento territorial, caracterizado pelo mbito espacial delimitado, o qual poder ser uma base, territrio, regio etc. Porm, no est resumida ao espao geogrfico, podendo tambm ser caracterizada como "espao abstrato de relaes sociais", indicando interao entre movimentos ou grupos sociais articulados em torno de interesses comuns. Por certo, preciso ter em mente a noo de "poder enquanto relaes de foras, por meio das quais se processam as alianas e os confrontos entre atores sociais, bem como ao conceito de espao delimitado e formao de identidades e prticas polticas especficas" (1993, p.153-154). Concluem os autores que o Poder Local uma interao entre redes sociais e instituies locais, Estado e sociedade-civil, engendrando novas formas sociais de representao e negociao dos interesses das comunidades urbanas. Falando em local visualiza-se o "conjunto de redes sociais que se articulam e superpem, em cooperao ou conflito, em torno de interesses, recursos e valores, em um espao cujo contorno definido pela configurao desse conjunto" (FISCHER; CARVALHO, 1993, p. 154). O Poder Local desenvolve-se a partir de uma coalizo de foras estatais e da sociedade civil, em mbito local, implementando uma gesto compartilhada na deciso
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A palavra empowerment quer dizer autorizao. Deriva da palavra empower, a qual significa "autorizar, dar poderes ou procurao, capacitar, permitir, habilitar". Nesta feita, pode caracterizar o poder ou autoridade que se d a algum para fazer alguma coisa ou controlar a vida dos outros ou a sua prpria vida. (MICHAELIS, 2000, p.228).

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dos problemas locais, articulando-se elementos do governo local com os da sociedade civil. Um sistema hbrido de tomada de decises, capaz de inserir novos atores sociais existentes na esfera local, como organizaes no-governamentais, movimentos sociais e tambm entidades privadas, os quais celebraro parcerias com o poder pblico no desenvolvimento de projetos e investimentos locais e tambm na tomada das decises sobre polticas pblicas locais. 4. O Poder Local: novo paradigma de legitimao do poder poltico Conforme aponta Bobbio, a palavra democracia, na antigidade, era completamente diferente do que se tem agora, assentada numa viso liberal e individualista da sociedade. Significava literalmente o poder do dmos, e no, como hoje, poder dos representantes do dmos. (BOBBIO, 2002, p. 372). A liberdade democrtica autonomia, que corresponde a uma liberdade positiva. Segundo esse entendimento, devem os governantes tomar suas decises s claras, permitindo que os governados vejam como e onde as tomam. Sem transparncia democrtica e visibilidade no poder nenhum controle do poder possvel. Assim, a democracia do futuro goza do mesmo juzo de valor positivo da democracia dos modernos, embora retornando em parte, atravs da ampliao dos espaos da democracia direta. (BOBBIO, 2002, p. 382). Dowbor (1994), Genro e Souza (1997) apontam como a necessidade da inaugurao de uma nova tica para a anlise do Poder Local, tido agora como um novo paradigma no campo poltico, capaz de criar alternativas s formas de representao tradicionais, em que os prprios indivduos, mediante sua participao poltica ativa dentro de seu municpio, passam a se tornar responsveis, juntamente com o Poder Pblico, pelo destino de suas vidas e de sua comunidade. Processos de gesto democrtica consciente e ativa, capazes de recuperar a cidadania atravs do espao local, reconstituindo os espaos comunitrios. Centros de reproduo de identidades fora do Estado, mas legitimados por ele, os quais desencadeiam um processo de combinao e

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articulao permanente entre a democracia direta de participao voluntria dos cidados e a democracia representativa.11 a inaugurao de um novo modelo de gesto pblica, fundado na emancipao de uma nova cidadania, na emergncia de uma sociedade civil organizada e atuante, ao lado do Poder Pblico, capaz de controlar a gesto pblica. Busca-se, por meio do Poder Local, verificar se os governantes esto procedendo de forma responsvel na conduo da coisa pblica, estando as suas decises afinadas aos interesses da comunidade que os elegeu. Impor ao Estado, pela participao dos indivduos, o devido controle democrtico, no sentido de faz-lo cumprir com suas obrigaes para com todos, sem distines ou favoritismos, bem como administrar com responsabilidade o dinheiro pblico, combatendo a corrupo, as prticas clientelistas e personalistas. Dessa forma, o Poder Local, analisado a partir de noes democrticas, apresentase como uma alternativa em que os prprios indivduos, mediante a participao poltica ativa dentro do seu municpio ou comunidade, participam da definio da aplicao dos recursos pblicos. Trata-se da elevao da categoria sociolgica do poder local para o mbito jurdico e poltico brasileiro, aliando a descentralizao com a participao popular no exerccio do poder poltico, inaugurando uma forma mais democrtica de gesto pblica, aliada aos principais objetivos da Constituio Federal e do Estado Democrtico de Direito brasileiro. A concretizao do Poder Local como paradigma de boa gesto pblica no novidade em mbito mundial. Por exemplo, "(...) Na Sucia, o cidado participa, em mdia, de quatro organizaes comunitrias. Na Venezuela, surgiu com fora o movimento de vecinos. Na Colmbia, generalizou-se a organizao comunitria nas veredas" (DOWBOR, 1994, p. 24-25). Na Bolvia, por sua vez, o processo de participao popular, iniciado em 1994, mediante Lei de Participao Popular e Lei de Descentralizao Administrativa, muda a substncia da concepo do poder estatal, as noes e prticas da gesto municipal e o exerccio da democracia em mbito local. Elabora-se uma articulao dialtica entre a sociedade civil e o governo municipal, permitindo a participao efetiva dos cidados na
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Para um aprofundamento de noes sobre cidadania ver (SANTIN; SOLIMAN, 2003).

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gesto pblica. Rompe-se com o modelo de desenvolvimento paternalista e centralizador de atribuir ao Estado a responsabilidade total em resolver os problemas dos indivduos, para reconhecer a idia de que um Estado que devolve comunidade o poder de decidir sobre seu futuro, facilitando a cidadania, fortalece-se a si mesmo. Quanto mais responsabilidades e recursos so transferidos aos Municpios, maiores sero, tambm, os benefcios para toda a comunidade e a reciprocidade desta para com ele (MOLINA et al, 1996, p. 5, 28 e 201) Tambm peculiar o processo de descentralizao aplicado em Barcelona, na Espanha. Borja comenta que "a descentralizao, do ponto de vista tcnico, um processo muito complicado se no se quer criar um caos e aumentar os custos consideravelmente" (1993, p. 125). Numa primeira mirada, a temtica da participao no interessante, pois at o momento em que "no forem criadas, numa cidade de quase 2 milhes de habitantes, estruturas descentralizadas eficientes, parece-me que querer enganar as pessoas, estar a delinear grandes projetos de participao" (BORJA, 1993, p. 125). , portanto, um projeto gradual, que vai se consolidando com o tempo na cultura e nas tradies polticas e sociais daquele povo. A partir da, o processo de descentralizao e participao popular passa a fazer parte da ideologia, das tradies e do consenso, aceito por todos os cidados. Foi o que ocorreu na Espanha, pas em que hoje no h ningum que ouse manifestar-se contra a democracia nem, tampouco, contra as autonomias conquistadas pelo povo espanhol (BORJA, 1993, p. 127). Por ser mais prximo do cidado, o Poder Local mais factvel de ser democratizado e de oportunizar uma maior participao da comunidade. Nas palavras de Genro e de Souza,
As solues 'nacionais' normalmente planejadas por burocratas que no vivem o cotidiano da populao so cada vez mais impotentes. Os socilogos, economistas e demais cientistas sociais aprofundaram nas ltimas dcadas os estudos sobre o novo papel das cidades no novo contexto mundial. Este esforo tambm necessrio para reconstruir o Estado nacional, no somente a partir 'de cima', mas tambm a partir 'de baixo', ou seja, a partir de um novo tipo de descentralizao e de novos processos de democratizao, que possam ser experimentados, fundidos ao cotidiano da populao (1997, p. 10).

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Mediante o espao local so produzidas identidades prprias pluralidade de sujeitos,12 criando um centro de poder poltico paralelo ao estatal um espao autnomo, gestionado pela sociedade civil, numa nova relao desta com o Estado e estabelecendo uma tenso permanente e deliberada com o governo da representao. Transitam, nesses centros de poder, interesses diversificados dos vrios setores da sociedade, os quais so contrastados uns com os outros; so, portanto, negociados e legitimados. Aplicando a Teoria da Ao Comunicativa de Jrgen Habermas ao presente estudo, com a participao ativa da populao na gesto da mquina pblica estar-se- inserindo mecanismos de racionalidade comunicativa dentro do mundo sistmico estatal, dominado por uma racionalidade instrumental. Habermas busca resgatar o potencial emancipatrio da razo comunicativa fundada na linguagem e na busca do consenso entre os indivduos, por intermdio do dilogo encontrada na esfera cotidiana do mundo da vida. Para ele, necessrio fazer cessar a reificao e a colonizao exercidas pelo sistema sobre o mundo da vida, mediante a lgica dialogal da ao comunicativa (Habermas, 1987). E os mecanismos de gesto democrtica e de transparncia inseridos na proposta democrtica do Poder Local, capazes de conjugar instituies polticas representativas tradicionais e instituies democrticas participativas, pblicas e no-estatais, vo ao encontro da proposta habermasiana.13

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interessante aqui a defesa que Boaventura de Souza Santos faz do reconhecimento da subjetividade dos indivduos, pea fundamental para a cidadania. Afinal, no bastam apenas lutas para garantir direitos polticos, mas sim lutar contra as modalidades de opresso que prejudicam o reconhecimento das subjetividades pessoais e culturais. preciso, para o autor: a) uma nova teoria da democracia, capaz de reconstruir o conceito de cidadania; b) uma nova teoria da subjetividade, capaz de reconstruir o papel e o conceito de sujeito; c) uma nova teoria da emancipao, que efeito das duas anteriores aplicadas para a transformao da prtica social, valorizando-se, por fim, o princpio da comunidade, a idia de autonomia e de solidariedade (SOUZA SANTOS, 2001, p.235-280). O autor, em outra obra, visa construo paradigmtica de um tipo de subjetividade individual e coletiva capaz de explorar as possibilidades emancipatrias da transio epistemolgica e societal observada neste limiar do sculo XXI. A subjetividade emergente assim caracterizada: "por um lado, tem de se conhecer a si mesma e ao mundo atravs do conhecimentoemancipao, recorrendo a uma retrica dialgica e a uma lgica emancipatria; por outro lado, trem de ser capaz de conceber e desejar alternativas sociais assentes na transformao das relaes de poder em relaes de autoridade partilhada e na transformao das ordens jurdicas despticas em ordens jurdicas democrticas. Em suma, h que inventar uma subjectividade constituda pelo topos de um conhecimento prudente para uma vida decente" (SOUZA SANTOS, 2000, p.344-345). 13 Para aprofundamento do assunto ver (SANTIN, 2005); (SANTIN, 2003).

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5. Consideraes Finais Atualmente, quase a totalidade dos pases mundiais afirma-se democrtica. O conceito de democracia uma construo histrica, advinda de tentativas de acerto, prova e erro, relacionada com o destino das sociedades e de suas organizaes polticas. Por certo, no se pode prescindir num regime democrtico da vinculao soberania popular e ao reconhecimento de direitos fundamentais aos seus cidados. Dessa maneira, a democracia necessita da participao dos cidados, detentores originrios do poder poltico. Sem dvida, impossvel democracia prescindir da representao ante a magnitude e complexidade dos Estados contemporneos, de todo diferentes das polis gregas. As eleies so fundamentais para a democracia, como um procedimento instrumental da expresso da confiana popular em seus representantes. Entretanto, no absorvem a plenitude democrtica, a qual deve ser mantida viva durante toda a gesto pblica do eleito, como o impulso que vivifica e anima sua atuao. Assim, no se pode resumir a democracia apenas no poder do povo em eleger seus representantes de quatro em quatro anos. Essa concepo favorece o desinteresse sistemtico dos administrados pela vida poltica, a apatia, a absteno, a resignao ante a corrupo, a falta de confiana nos governantes e a abdicao da participao na vida pblica, fatores que corroem o ideal democrtico. Essa visualizao formal da democracia esvazia seu escopo de prtica de resistncia ao poder do Estado. Um discurso destinado a oferecer a segurana que afasta toda a possibilidade de interrogao, interpretao e questionamento sobre as instituies estatais e a maneira como se do as gestes pblicas. Tal maneira de encarar a democracia no nada mais que um totalitarismo mascarado, um modelo com poucas oportunidades de prticas de resistncia e de criatividade, destinado uniformizao do pensamento e desmobilizao dos cidados. A falta de confiana do povo na classe poltica a expresso desse sentimento de alienao do poder de participar da gesto da coisa pblica, que no mais vista como questo da cidadania, mas dos prprios titulares da gesto, os quais se apropriam dela e

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de seus fins, numa ruptura com a legitimidade do exerccio poltico. O povo precisa sentir-se como o verdadeiro titular do poder e acreditar que seus interesses devero ser os nicos objetivos dos governantes, como professa o ideal democrtico. Com a conjugao de instituies polticas representativas tradicionais com instituies democrticas participativas, pblicas e no estatais, resgatar-se- o potencial emancipatrio da razo comunicativa encontrada na esfera cotidiana do mundo da vida, combatendo a reificao e a colonizao exercidas pelo sistema. Possibilita-se, mesmo em sociedades complexas, a busca do consenso em audincias pblicas que respeitem a alteridade, em que os indivduos participam do discurso em iguais condies e livres de quaisquer coaes ou manipulaes. A reflexo em torno do tema da participao popular local est na ordem do dia, vinculando-se processos de descentralizao poltico-administrativa com a ampliao dos mecanismos participativos na gesto municipal. Busca-se, com esse novo paradigma de orientao poltica, ampliar as garantias da cidadania, otimizar e tornar mais eficiente a atuao dos gestores pblicos, combatendo a corrupo, a malversao das verbas pblicas e as prticas clientelistas e patrimonialistas, to presentes na histria poltica brasileira. Assim, as condies requeridas para dar sustento ao Poder Local e participao popular incluem aprimoramento das instituies de educao com vistas a desenvolver prticas encorajadoras das pessoas a deliberarem sobre poltica. Pois participao sem uma educao que desenvolva a capacidade de autonomia, discernimento e viso crtica da populao poder facilmente tornar o povo presa fcil das militncias organizadas, patrimonialistas e ideolgicas, legitimando oportunistas carismticos. Urge que se faa no Brasil uma revoluo cultural, a ser atingida mediante o processo educativo, com a incluso dentre as suas metas do desenvolvimento da pessoa como um cidado. Trata-se de um processo longo e difcil, j que o Brasil um pas de cultura participativa recente e, por que no dizer, incipiente. A transformao do grau de conscientizao das pessoas lenta, mas no deve ser subestimada.

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No o cidado que est a servio do Estado, mas o Estado que deve servir ao cidado. Mas tal exigncia s se realiza se houver uma cidadania atuante e organizada sob processos de gesto democrtica. Dessa forma, o Estado e a mquina administrativa sero to teis e eficazes quanto for qualitativa a cidadania organizada que os sustentam. 6. Referncias Bibliogrficas: ABRAMO, Cludio Weber. Compra de Votos nas Eleies de 2006: corrupo e desempenho administrativo. Disponvel em: http://www.transparencia.org.br/docs/compravotos2006.pdf. Acesso em 26 mar. 2007. AVELAR, Lcia. Entrevista. In: DINES, Alberto; FERNANDES JNIOR, Florestan; SALOMO, Nelma. Histrias do Poder: 100 anos de poltica no Brasil. v. 3: vises do Executivo. So Paulo: Ed. 34, 2000. BIELSA, Rafael. Derecho administrativo y legislacin administrativa. Buenos Aires: J. Lajouane & Cia, 1921. Tomo I. BOBBIO, Norberto. Teoria geral da poltica: a filosofia poltica e as lies dos clssicos. Rio de Janeiro: Campus, 2002. BORJA, Jordi. A descentralizao como estratgia de valorizar a cidade: o caso de Barcelona. In: FISCHER, Tania (Org. e Coord.). Poder local : governo e cidadania. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1993. CINTRA, Antnio Octvio. A poltica tradicional brasileira: uma interpretao das relaes entre o centro e a periferia. Cadernos do Departamento de Cincia Poltica, Belo Horizonte, n. 1, mar. 1974. COLUSSI, Eliane Lucia. Estado Novo e Municipalismo Gacho. Passo Fundo: Ediupf, 1996. DOWBOR, Ladislau. O que poder local . So Paulo: Brasiliense, 1994. FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Elementos de direito municipal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Elementos de direito municipal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993.

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