A construo da ALCA: Doutrina Monroe, Destino

Manifesto, ou integrao soberana?

Ricardo Seitenfus
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Introduo

Os possveis caminhos trilhados para a construo do que deve ser a
mais ampla e dinmica zona de livre comrcio do planeta, esto intimamente
vinculados compreenso das distintas atitudes negociadoras dos Estados
envolvidos. Neste sentido, sobressai-se o relacionamento histrico e
assimtrico mantido pelos Estados Unidos com seus vizinhos do Sul. Estes, por
sua vez, tendem sensibilizar-se com o discurso que pretende compatibilizar
soberania e integrao.
A proposta deste breve artigo indicar os elementos que concorrem
formatao da ALCA luz destes elementos e que inferiro sobre o modelo de
integrao escolhido, determinando assim o grau de interdependncia do
processo em construo.

As assimetrias no Novo Mundo

O pano de fundo das negociaes da ALCA apresentam elementos
recorrentes que marcam de maneira indelvel as relaes inter-americanas e
definem seus modelos de integrao. Os condicionantes mais importantes
podem ser resumidos da seguinte forma:
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a) A grande disparidade entre os Estados da regio: sob qualquer ponto de
vista, seja econmico, poltico, militar, cultural ou religioso, h uma ntida
hierarquia entre pases que possuem distintos nveis de desenvolvimento
relativo.
b) A construo e a consolidao de um poder hegemnico, representado pelos
Estados Unidos.
c) A grande dimenso espacial do Continente, dificultando a formao de
macro interesses.

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Doutor em Relaes Internacionais pelo Instituto Universitrio de Altos Estudos Internacionais da
Universidade de Genebra, atualmente Professor Titular do Programa de Ps-graduao em Integrao
Latino-americana e da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Santa Maria (RS).
2
Extrado de SEITENFUS, R., Manual das Organizaes Internacionais, Porto Alegre, Editora Livraria do
Advogado, 2003, 3 edio.
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d) Como conseqncia dos traos acima mencionados, tanto a expectativa
quanto a materializao das polticas dos Estados em suas relaes recprocas
possuem alcance diferenciado. Os Estados Unidos administram suas relaes
continentais no mbito de uma estratgia mundial, enquanto os outros pases
delimitam suas perspectivas pelo localismo e regionalismo.
e) As aes estatais so marcadas por naturezas distintas: a dos Estados
Unidos ofensiva e a dos outros Estados permanece no plano defensivo.
f) A dificuldade de afirmao da cooperao regional intra-latino-americana,
em razo da oposio dos Estados Unidos.
g) A matriz europia de ocupao do Novo Mundo e a coincidncia temporal
(incio do Sculo XIX) dos processos que levaram a grande maioria das
colnias latinas a tornarem-se Estados independentes, no constituem
elementos suficientes para fomentar uma poltica de cooperao.
h) O desenrolar do processo de independncia poltica da Amrica Latina
conduz as ex-colnias ibricas a situaes diametralmente opostas, que se
encontram na base de todas as tentativas de cooperao experimentadas pela
regio.
i) A diviso em duas dezenas de Estados enfraquece a Amrica espanhola. A
ex-colnia portuguesa, em contrapartida, conserva sua unidade territorial,
desequilibrando, em razo de suas dimenso continental, as relaes polticas
regionais. O afastamento acentua-se com a opo das ex-colnias espanholas
pela forma republicana de governo e a ratificao do regime monrquico pelo
Brasil independente.

A peculiaridade desta experincia histrica tem marcado a construo
das relaes inter-americanas. Os Estados Unidos tendem a manifestar suas
intenes com relao aos seus vizinhos por declarao unilaterais, por
intervenes veladas ou abertas nos assuntos internos destes pases e por
polticas agressivas guiadas pelo seu suposto interesse nacional.

As possveis atitudes negociadoras dos Estados Unidos

Jamais indiferentes aos seus vizinhos do Sul, os Estados Unidos
apresentam, historicamente, trs formas distintas de relacionamento. As duas
primeiras inspiram-se na vontade imperial expressa de maneira unilateral.
Assim, respondendo s condies da luta pela independncia poltica da
Amrica Latina no primeiro quarto do sculo XIX, Washington manifesta,
atravs da Doutrina Monroe
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, sua deciso em apoiar os jovens Estados em sua
luta pela emancipao da tutela europia.

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Em discurso proferido, a 2 de dezembro de 1823, perante o Congresso, o Presidente James Monroe
declara que os Estados Unidos no aceitam nenhuma interveno da Europa nos Estados [latino-
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Esto contidos na Doutrina Monroe elementos que podem inspirar os
atuais negociadores de Washington. Por um lado, o desejo de obter junto aos
parceiros latino-americanos condies que terceiros Estados no dispem.
Trata-se de reivindicao natural em processos de integrao econmica, caso
ela tenha como contrapartida a concesso de privilgios de acesso ao mercado
norte-americano.
Por outro lado, fazer com que a ALCA transforme-se em instrumento
para reviar um dos princpios basilares da Doutrina Monroe, qual seja, o
afastamento dos interesses extra-continentais, mormente europeus, da
Amrica Latina. O importante desvio do comrcio mexicano em detrimento da
Europa como conseqncia do NAFTA provocando na posterior assinatura de
um acordo de livre comrcio entre a Unio Europia e o Mxico para remediar
tal situao indica a concreta possibilidade de um decrscimo das trocas
comerciais latino-americanas com o resto do mundo.
O segundo modelo de relacionamento consiste na interveno aberta dos
Estados Unidos nos assuntos internos dos Estados latino-americanos. Trata-se
da imposio, se necessrio pela fora, de atitudes, comportamentos e
polticas obedecendo critrios de exclusivo interesse de Washington. Guiados
pelo realismo que inspira-se num direito natural, a doutrina do Destino
Manifesto
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utilizada com freqncia ao longo dos sculos XIX e XX. Esta
forma de proceder rechaa a diplomacia, considerada o utenslio dos dbeis.
Somente em 1933, na Conferncia Pan-americana de Montevidu, toma
forma o terceiro modelo de negociao por parte dos Estados Unidos.
Inspirada pela poltica dita de boa vizinhana, Washington condena a guerra
de conquista como instrumento de poltica externa e reconhece os
instrumentos pacficos como forma de soluo dos litgios continentais.
Todavia a construo da ALCA exige que, alm da negociao,
Washington aceite as regras da diplomacia parlamentar, caracterstica do

americanos] que se declararam independentes. Uma tal interveno seria considerada como uma
manifestao contra os Estados Unidos. Por outro lado, Monroe se ope s possveis restauraes
monrquicas na Amrica Latina. Posteriormente os Estados Unidos complementam a Doutrina Monroe
com a afirmao que, em contrapartida, eles no pensam intrometer-se nos assuntos europeus.
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Foi o Presidente Thomas Jefferson que, no incio do Sculo XIX, declarou que o destino evidente dos
Estados Unidos de estender-se ao conjunto do continente. A posse de todo o continente americano ,
segundo ele, a ordem natural das coisas e o curso manifesto dos acontecimentos. Nasce assim a
doutrina imperialista do Destino Manifesto. Em 1904, o Presidente Theodore Roosevelt adicionou um
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multilateralismo. Ora, trata-se de mudana crucial na filosofia da estratgia
externa dos Estados Unidos com o Continente, pois exigir o abandono da
exclusividade do relacionamento bilateral modelo preferido historicamente
pelos Estados Unidos.

O malogro das experincias de cooperao no Novo Mundo

A atitude dos governos latino-americanos contribuiu, historicamente,
para limitar o alcance da cooperao na regio. De ntida inspirao latino-
americana, uma concepo arraigada e extremista do conceito de soberania,
tem tornado impossvel o aprofundamento dos esforos de integrao.
Imaginando poder extrair-se de sua condio de mero objeto para tornarem-se
protagonistas de sua prpria Histria, os Estados latino-americanos percebem
com desconfiana os esforos de integrao.
Todavia, resta patente na atualidade que a percepo desta soberania
encontra-se distante dos discursos nacionalista e esquerdista encontrados na
Amrica Latina, porquanto trata-se de encontrar um modelo que ultrapasse e
transcenda o Estado nacional para transformar-se em soberania compartilhada
conceito-chave do mundo contemporneo.
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A Amrica no anglo-saxnica dever demonstrar uma disciplina nas
negociaes raramente alcanada no passado. Um breve sobrevo das
tentativas de entendimento no Novo Mundo demonstra nossa incapacidade de
compatibilizar a percepo do interesse nacional com a indispensvel concrdia
continental. Trs so as etapas de organizao do Novo Mundo: o perodo
voluntarista (1826-1889); a fase intermediria (1890-1948); e a fase
institucional (a partir de 1948).
A primeira fase marcada pelas tentativas dos Libertadores, sobretudo
Simon Bolvar, em criar uma Confederao de Estados a fim de resguardar a
jovem independncia da Amrica Latina. Paradoxalmente, no foram as ex-
metrpoles ibricas os principais adversrios do movimento de aproximao,
mas os prprios latino-americanos. Ao contrrio do pretendido por Bolvar, aos

Corolrio esta doutrina. Ele defendeu o direito dos Estados Unidos ao exerccio de um poder
extraterritorial de polcia internacional no Continente.
5
Consultar HABERMAS, J., A constelao ps-nacional, So Paulo, Ed. Littera Mundi, 2001, 220 p.
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conflitos continentais seguem-se guerras civis, provocando a desintegrao
territorial de vrios Estados. Frente esta situao, os esforos de integrao
so vistos com desconfiana pelo Brasil e Estados Unidos.
A fragilidade do processo de concertao aliada s dificuldades para a
criao de vnculos confederais entre os pases latino-americanos leva Simon
Bolvar a convencer-se da inutilidade de seus esforos. Ele afirma que eles so
to eficazes quanto arar no mar.
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A segunda fase tem incio em 1889/90 quando rene-se em Washington,
sob a conduta dos Estados Unidos, a Primeira Conferncia Internacional dos
Estados americanos. A ampla e pretensiosa agenda pretendia definir um
sistema permanente de arbitragem, alm da diminuio e harmonizao das
tarifas de importao. A partir de ento os Estados Unidos tornam-se elemento
preponderante em todos os ajustamentos futuros na organizao das relaes
interamericanas.
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Paralelamente aos esforos de aproximao comercial, Washington aplica
os princpios contidos no Corolrio Roosevelt, intervindo violentamente na
Amrica Central, no Caribe e no Norte da Amrica do Sul, colocando
claramente os limites ao entendimento regional.
Aps 1919, o Presidente dos Estado Unidos, Woodrow Wilson, props um
Pacto nas Amricas semelhante ao que funda a Liga (ou Sociedade) das
Naes. A sugesto contemplava, entre outros elementos, uma pan-
americanizao da Doutrina Monroe e o princpio da segurana coletiva
continental. Todavia, ser somente com o surgimento da Organizao dos
Estados Americanos (OEA), atravs da Carta de Bogot em 1948, que tais
princpios sero aceitos.
O aumento das tenses internacionais a partir dos anos 1930 e os
receios que elas fazem surgir nas Amricas, constituem o pano de fundo que

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Ainda assim, os Estados latino-americanos renem-se periodicamente para tratar de problemas
comuns. O Congresso de Lima (1847-48) decide criar uma Confederao de Estados - jamais
concretizada - e define regras para o comrcio e a navegao. Em 1856 a reunio acontece em Santiago
do Chile e apesar da pouca representatividade, pois to somente trs pases participam, firmado um
Tratado de Aliana Militar e de Assistncia Recproca. No mesmo ano, outros pases aderem a esta
proposta. Porm, a ausncia de ratificao compromete sua aplicao.
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originar a institucionalizao das relaes interamericanas nos moldes atuais.
A possibilidade da deflagrao de um conflito blico de natureza e propores
que viessem a atingir as Amricas, constitui uma preocupao constante.
Das distintas conferncias pan-americanas surge a travessia do campo
da retrica da solidariedade para a prtica da segurana coletiva. De
fundamental importncia foi a Conferncia Pan-americana de Lima (1938)
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que, ao reafirmar a solidariedade continental, introduz o princpio da segurana
coletiva.
Historicamente a constante reafirmao do princpio da solidariedade
continental no encontrava instrumentos jurdicos que permitissem sua
uniforme interpretao e pronta execuo. A questo essencial era a ausncia
de mecanismos que pudessem fazer com que o impreciso princpio da
solidariedade continental se transformasse no princpio da segurana coletiva
continental.
Nota-se, de pronto, as diferenas marcantes entre os dois princpios. A
solidariedade est alicerada no voluntarismo e numa apreciao individual e
subjetiva de sua materializao. Ausentes os instrumentos para a sua
operacionalizao, a solidariedade encontra-se no terreno das intenes e das
declaraes. Sua natureza poltico-diplomtica e sua eficcia deve ser
buscada no campo moral das presses e sugestes.
O princpio da segurana coletiva, ao contrrio, repousa na concepo de
que um ataque dirigido um pas membro da coalizo considerado um
atentado prpria coalizo. Portanto, a segurana individual passa a ser
considerada segurana de todos e qualquer agresso que venha a sofrer um
pas membro significa que a resposta dever emanar do coletivo. Portanto,
afasta-se do terreno das intenes para dirigir-se ao propriamente dita.
Alm de representar uma clara dissuaso, a segurana coletiva implica
na construo de mecanismos, passivos e ativos, de atuao conjunta. A

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Apesar de seu fracasso, a Conferncia criou um escritrio de divulgao de oportunidades
comerciais para os pases membros. Alm disso, instaurou-se a partir desta reunio, uma
regularidade na convocao das conferncias que deveriam realizar-se a cada cinco anos.
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Entre os princpios adotados esto a segurana coletiva; a defesa continental contra ameaas
externas; a reunio no-protocolar e urgente dos Ministros das Relaes Exteriores quando
uma situao, continental ou extra-continental, o exigir; o no reconhecimento das conquistas
territoriais realizadas atravs de coero ou fora; e a rejeio do conceito de minoria tnica,
lingstica ou religiosa.
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segurana coletiva passiva aquela que resulta na restaurao do statu quo
ante bellum. Trata-se, pois, de defesa do bem coletivo, essencialmente o
territrio. A segurana coletiva ativa prope-se a tomar iniciativas, em nome
do coletivo, que podem ser preventivas e resultar em aes que se desenrolem
fora do territrio dos pases coligados.
O alinhamento latino-americano causa dos Aliados embora governos
como os da Argentina e do Chile relutaram em faz-lo encontra a regio
unida no ps-guerra. Como conseqncia surgem mltiplas instncias de
cooperao entre as trs Amricas: a Organizao dos Estados Americanos
(1948); o Tratado Inter-americano de Assistncia Recproca (1947); o Banco
Inter-americano de Desenvolvimento (1959). intil enfatizar a liderana
incontestvel exercida pelos Estados Unidos no seio destes organismos.

guisa de concluso: das atitudes aos modelos de integrao

Com exceo da tradicional concesso de vantagens tarifrias, o modelo
de zona de livre comrcio (ZLC) preconizado para a ALCA constitui a forma
primria de integrao econmica. A Amrica Latina j experimentou variados
modelos que resultaram em recorrentes decepes. A ZLC foi buscada pela
ALALC e, posteriormente, pela ALADI, sem alcanar mudanas sensveis, tanto
no fluxo quanto na criao de comrcio regional. O modelo de mercado comum
(MC) foi aplicado, com algumas variaes, no Mercado Comum Centro-
americano (MCCA), no Pacto Andino (PA) e no Mercado Comum do Sul
(Mercosul).
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Em alguns casos, uma avanada institucionalizao foi considerada um
fim em si. Em outros, elaborou-se sofisticados instrumentos para a soluo de
litgios. Em outros, enfim, buscou-se associar o Legislativo e criou-se
Parlamentos regionais, to inteis quanto custosos. Contudo, a caracterstica
marcante do conjunto destas experincias resume-se no reiterado desrespeito
ao cumprimento das decises acordadas.
A ausncia de um poder comum alm, acima e fora dos Estados
constituiu o maior obstculo para a consecuo dos objetivos propostos.
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Surge, novamente, como explicao, a incontornvel percepo que os
governos latino-americanos manifestam do princpio da soberania. Em alguns
casos, como o brasileiro, em forma de dogma.
A internacionalizao da economia, das decises polticas, da segurana
e o papel crescente das ONG colocando em questo os fundamentos do
Estado tradicional so percebidos pelo discurso soberano como um simples
acidente de percurso do Estado nacional. Em breve, ele retomar suas
atribuies originrias. Esta viso arcaica do papel do Estado contemporneo
contrape-se s necessidades especficas dos processos de integrao.
O modelo escolhido pela ALCA caso inspire-se na experincia do NAFTA
ir alm da simples ZLC, embora no alcance o modelo MC. Assim sendo,
no bastar identificar como nacionais os produtos que circularo sem
gravames entre os parceiros. Ser necessrio obedecer um standard para a
sua fabricao.
Com efeito, a moderna percepo do comrcio internacional tende a
controlar no somente o respeito aos requisitos exigidos pelas normas tcnicas
e de sade pblica, mas igualmente como e em que condies tais bens foram
produzidos. Introduz-se aqui o respeito s normas ambientais e s clusulas
trabalhistas. Certamente esta percepo estar intimamente vinculada
estratgia defendida pelos Estados Unidos e Canad. Os latino-americanos
devem acolher estes princpios como, por exemplo, o da precauo e
somente descart-los caso venham a ser utilizados para fins protecionistas.
Com a construo da ALCA assistimos, pela primeira vez na histria
das relaes pan-americanas, uma reformulao completa dos mtodos,
prticas, princpios e objetivos perseguidos pela Amrica desenvolvida em suas
relaes com a latino-americana. Trata-se de oportunidade nica, se bem
conduzida, de fazer com que a cooperao regional transforme-se em alavanca
para a diminuio das inaceitveis desigualdades de desenvolvimento scio-
econmico.
A correta estratgia dos Estados do Sul consiste em participar de forma
competente e ativa destas negociaes, tendo como respaldo os ensinamentos
da Histria. Utilizando-se do receio norte-americano embutido na Doutrina

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Para uma anlise dos modelos de integrao, segundo a teoria clssica, consultar
8
Monroe, descartando as imposies unilaterais do Destino Manifesto e do
Corolrio Roosevelt. Assim procedendo, a Amrica meridional estar em
condies, uma vez que foram resolvidos os problemas territoriais e polticos
que a afligia, de enfrentar o seu maior desafio contemporneo: oferecer
igualdade de oportunidades para o progresso material e intelectual de seu
povo.

SEITENFUS, R., Fundamentos das Relaes Internacionais, So Paulo, Editora Manole, 2003.
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