Inspection gnrale des Finances

Inspection gnrale des Affaires sociales

Inspection gnrale de l'Administration

N 2006-M-048-03

N RM 2006-190 P

NPAM 06-023-01

Mission daudit de modernisation

Rapport
sur les aides publiques aux entreprises

tabli par

Alain CORDIER Inspecteur gnral des Finances Olivier FERRAND Administrateur civil

Annie FOUQUET Inspectrice gnrale des Affaires sociales

Michel CASTEIGTS Inspecteur gnral de l'Administration Jrme LETIER Inspecteur de l'Administration

- JANVIER 2007 -

Synthse
s at st on C

Les aides publiques aux entreprises

Audits de modernisation

Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie

1.

Cadre de laudit
Une aide publique aux entreprises peut se dfinir comme un transfert de richesse dun financeur public (ou priv recevant des fonds publics) vers un bnficiaire du secteur marchand et concurrentiel, motiv par un objectif premier de politique publique et soumis au respect de conditions explicites. Suite un rapport du Conseil dorientation pour lemploi mettant laccent sur le manque de lisibilit du dispositif franais daides publiques aux entreprises, laudit avait pour objet de proposer des pistes pour un recensement de ces aides et une mise en cohrence et une valuation de ces dispositifs. Lensemble des aides publiques aux entreprises reprsente prs de 65 milliards deuros, dont 90 % sont financs par lEtat. Le nombre total de dispositifs daide est dau moins 6 000, dont 22 aides europennes, 730 aides nationales et, par exemple, 650 aides pour lensemble des collectivits de la rgion Ile-de-France.

2.

Constat
Un fort besoin de mise en cohrence et dvaluation des aides publiques aux entreprises
un empilement de mcanismes voisins ou aux objectifs quasiment identiques impossibilit de cerner leurs interfrences et les effets non escompts des effets attendus qui ne rsistent pas lvaluation par grandes masses une rgulation du systme faite de facto par les entreprises des dcisions de cration daides prises sans considration suffisante des analyses dimpact pralables des valuations nombreuses, mais qui ne dbouchent que rarement sur des dcisions de mise en cohrence et damlioration de lefficience des aides un fort dficit de pilotage et de rgulation de la politique daides publiques aux entreprises

Une information pourtant abondante sur les aides publiques aux entreprises
plusieurs rapports rcents un recensement des dpenses fiscales rattaches chaque programme budgtaire un recensement exhaustif, entrepris par les Chambres de commerce et dindustrie, qui a conduit la constitution dune base de donnes (SEMAPHORE), mise en ligne gratuitement
MINEFI - DGME - 2007 MINEFI - DGME - 2007

une description dtaille des exonrations de charges sociales dans le projet de loi de financement de la scurit sociale

Des contraintes objectives qui freinent la mise plat consolide de lensemble des aides

au regard des comparaisons internationales et du respect des rgles du march unique, un pralable non atteint encore : une meilleure connaissance partage au niveau europen des charges pesant sur les entreprises et des soutiens directs ou indirects dont elles bnficient des rticences de la part des entreprises elles-mmes un affichage trop dtaill des aides publiques reues

Inspection gnrale des finances Inspection gnrale des affaires sociales Inspection gnrale de ladministration

Pr i os op

Les aides publiques aux entreprises

ns tio

Audits de modernisation

Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie

3.

Recommandations
Plutt que de rechercher un recensement exhaustif des aides, laborer et piloter un systme dinformation intgr pour mener bien les valuations attendues
le rgulateur a besoin dinformations hirarchises en fonction de leur pertinence dans le processus dcisionnel un systme dinformation intgr doit permettre daccder aux informations pertinentes, en fonction de la nature des instances de rgulation, du processus de rgulation et de la finalit des aides publiques concernes reprendre les perspectives traces par le projet de systme dinformation de la direction gnrale de la comptabilit publique (AGAPE) ou travailler la consolidation du logiciel PRESAGE (utilis pour toutes les oprations cofinances par les fonds structurels europens) intgrer dans le systme dinformation CHORUS lobjectif dune meilleure comptabilit des aides publiques

A plus court terme, engager une valuation rigoureuse du systme des aides publiques aux entreprises dans un cadre budgtaire rnov
classer les aides par finalit de politiques publiques (le rapport tablit une typologie en 7 finalits), puis regrouper au sein dun mme programme budgtaire lensemble des aides publiques aux entreprises relevant de la mme finalit, lexception des aides vocation strictement sectorielle confier la responsabilit de lvaluation de ces aides aux responsables de programme, en sappuyant sur des comits ad hoc dvaluation associant les divers acteurs concerns (par exemple Conseil dorientation pour lemploi dans le cas des aides lemploi) pour rpondre lobjectif de rgulation et dvaluation, sappuyer sur la Confrence nationale des finances publiques et son conseil dorientation et crer en son sein un comit permanent pour la rgulation et lvaluation des aides publiques aux entreprises. Ce comit superviserait les travaux dlaboration du systme dinformation intgr, suivrait lavancement des valuations conduites par chaque responsable de programme, serait consult avant chaque cration de dispositifs nouveaux. entreprendre une valuation des dispositifs les plus coteux et supprimer les moins efficaces, en redistribuant une partie des gains vers les dispositifs les plus efficaces entrer dans un processus dvaluation rgulire des dispositifs daides publiques aux entreprises engager des revues de programme partir des valuations conduites ne crer aucun dispositif nouveau sans valuation pralable des dispositifs existants pour la finalit considre, chercher en priorit gager un dispositif nouveau par la suppression de dispositifs existants, crer les nouveaux dispositifs pour une dure limite et conditionner leur reconduction aux rsultats dune valuation

Promouvoir un nouveau mode de rgulation pour amliorer la cohrence et lefficience des aides publiques
fonder ce nouveau mode de rgulation sur un quilibre entre le respect dorientations nationales et la proccupation dune gestion de proximit et territorialise, qui permette une meilleure adaptation aux besoins concrets des entreprises et aux ralits conomiques locales

4.

Impacts attendus
Amlioration de la capacit de lEtat valuer et piloter la politique daides publiques aux entreprises Amlioration de lefficacit et de lefficience des aides publiques aux entreprises Se fixer chance dun an un objectif de gain financier fix forfaitairement 4 milliards deuros

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SOMMAIRE
SYNTHESE ................................................................................................................................. 5 I. LA MISSION A RETENU TROIS CONSTATS ........................................................................... 5 Il existe un fort besoin de mise en cohrence et dvaluation des aides publiques aux entreprises.....................................................................................................................5 B. Ce constat svre nest pas principalement li un dfaut de connaissances et de recensement : il existe une information abondante sur les aides publiques aux entreprises..................................................................................................................... 6 C. Labsence de mise plat consolide et priodique ne traduit pas une incapacit faire, elle procde de contraintes objectives................................................................. 6 A.

II.

AU-DELA DE LINFORMATION DE BENEFICIAIRES POTENTIELS, LA MISSION PRECONISE TROIS ORIENTATIONS POUR UNE MEILLEURE COHERENCE DES DISPOSITIFS DE REGULATION GLOBALE DU SYSTEME DAIDES ................................................................................................ 7 A. B. Plutt que de rechercher un recensement exhaustif, il convient dlaborer et de piloter un systme dinformation intgr pour mener bien les valuations attendues .......... 7 Toutefois, sans attendre la pleine mise disposition dun systme dinformation intgr, il est ncessaire dengager une valuation rigoureuse du systme des aides publiques aux entreprises dans un cadre budgtaire rnov........................................8 La recherche dune meilleure cohrence et efficience des aides publiques appelle fondamentalement un nouveau mode de rgulation. .................................................... 9

C.

PRECONISATIONS DE LA MISSION ..................................................................................11 CONSTATS ............................................................................................................................... 14 I. UNE SITUATION TRES CONFUSE, MAL CERNEE ET AU TOTAL UNE ABSENCE QUASI COMPLETE DE REGULATION .................................................................................................... 14 II. CE CONSTAT SEVERE NEST PAS PRINCIPALEMENT LIE A UN DEFAUT DE CONNAISSANCES ET DE RECENSEMENT ............................................................................................................... 15 A. B. III. Au moins trois recensements vocation exhaustive ................................................... 16 Une abondance de sources documentaires ................................................................. 16 LABSENCE DE MISE A PLAT CONSOLIDEE ET PERIODIQUE NE TRADUIT DONC PAS UNE INCAPACITE QUELCONQUE A FAIRE, MAIS ELLE PROCEDE DE CONTRAINTES OBJECTIVES ..... 17

ORIENTATIONS...................................................................................................................... 19 I. UN CHOIX A CLARIFIER EN FAVEUR DUNE VISION ELARGIE DES AIDES PUBLIQUES AUX ENTREPRISES ........................................................................................................................... 19 A. B. C. D. Des choix conventionnels............................................................................................ 19 Cinq critres cumulatifs .............................................................................................. 20 Une vision largie....................................................................................................... 21 Pour une meilleure cohrence ....................................................................................22

II. POUR REPONDRE AUX BESOINS DES ENTREPRISES, AMELIORER LACCES A LINFORMATION ABONDANTE QUI EXISTE SUR LES AIDES PUBLIQUES .................................... 22 A. Evaluation de SEMAPHORE ...................................................................................... 23 B. Une fonction d ensemblier daides publiques est ncessaire pour accompagner lentreprise dans son projet ........................................................................................23

III.

POUR REPONDRE AUX BESOINS DU REGULATEUR, OPERER UNE RECONSTITUTION DES INFORMATIONS DISPONIBLES PAR GRANDES MASSES ............................................................. 24 A. B. Un essai de typologie des aides dEtat par grandes masses...................................... 24 Rsultats globaux ........................................................................................................ 25 1. Ventilation par finalit ......................................................................................... 26 2. Ventilation par ciblage ......................................................................................... 27 3. Ventilation par instrument.................................................................................... 28 Un essai de typologie des aides des collectivits territoriales.................................... 29 Du ct des fonds communautaires............................................................................. 30

C. D. IV.

ALLER PLUS LOIN EN ELABORANT ET EN PILOTANT UN SYSTEME DINFORMATION INTEGRE ................................................................................................................................... A. B. C. D.

31 Une absence de consolidation des informations par rgion ....................................... 31 Une absence de toute vision densemble.................................................................... .31 Ds lors limprieux besoin dun systme dinformation intgr. .............................. 32 Une architecture du systme dinformation intgr adapte aux impratifs d'une rgulation globale....................................................................................................... 33

V.

SANS ATTENDRE CETTE MISE EN UVRE DUN SYSTEME DINFORMATION INTEGRE, IL EST DORES ET DEJA POSSIBLE DENGAGER UNE EVALUATION RIGOUREUSE DU SYSTEME DES AIDES PUBLIQUES AUX ENTREPRISES ET DE PRENDRE RAPIDEMENT DES MESURES EFFICACES DE REDEPLOIEMENT ET DECONOMIES .................................................................................... 34 A. B. C. D. Classer les aides de lEtat par finalits de politiques publiques ............................... 35 Faire correspondre cette classification aux programmes LOLF................................ 36 Assurer un suivi permanent des travaux dvaluation................................................ 37 Une valuation utile.................................................................................................... 38

VI.

LA RECHERCHE DUNE MEILLEURE COHERENCE ET EFFICIENCE DES AIDES APPELLE UN RENVERSEMENT MAJEUR VISANT A PASSER DUNE REGULATION JURIDIQUE ET CENTRALISEE A UNE REGULATION MANAGERIALE ET TERRITORIALISEE ...................................................... 39 A. B. Renforcer le rle des acteurs locaux........................................................................... 39 Une meilleure gouvernance ........................................................................................ 40

ANNEXES............................................................................................................................. 44

SYNTHESE

Dans son rapport au Premier Ministre du 8 fvrier 2006, le Conseil dorientation pour lemploi souligne le manque de lisibilit du dispositif daides publiques aux entreprises. De ce fait, il retient notamment une priorit : le recensement, la mise en cohrence et lvaluation des dispositifs daides afin de ne maintenir que ceux ayant fait la preuve de leur efficacit. Le Premier Ministre a diligent une mission conduite conjointement par lInspection gnrale des Finances, lInspection gnrale des Affaires sociales et lInspection gnrale de lAdministration, pour proposer une mthode en vue de constituer une base de donnes exploitable et de procder aux valuations ncessaires. Cette mission a t intgre au programme des audits de modernisation.

I.

LA MISSION A RETENU TROIS CONSTATS A. Il existe un fort besoin de mise en cohrence et dvaluation des aides publiques aux entreprises

On peut estimer prs de 65 milliards d lensemble des aides publiques aux entreprises, dont 90 % sont finances par lEtat, et au moins 6.000 le nombre cumul des dispositifs daides, dont 22 aides europennes, 730 aides nationales et, par exemple, 650 pour lensemble des collectivits de la seule rgion Ile-de-France. Ce total de 65 milliards d reprsente un peu plus que le total du budget de lEducation nationale, prs de deux fois le budget de la Dfense, le mme ordre de grandeur que le total des dpenses hospitalires, plus de trois fois le budget de lEnseignement suprieur et de la Recherche. Cest aussi un chiffre suprieur au dficit public. Il est certes mthodologiquement critiquable de faire ce type de rapprochement sans prcautions, mais cela souligne limportance du sujet au regard de lefficience des politiques publiques. La complexit du dispositif se traduit par lempilement de mcanismes voisins ou aux objectifs quasiment identiques. A cela sajoute une succession de dcisions prises sans tenir suffisamment compte danalyses dimpact pralables (ainsi la mission a observ la cration de plusieurs nouveaux mcanismes daide au cours de ses quatre mois dinvestigation). Il est ais de constater de multiples redondances, voire de franches contradictions entre les mcanismes daides publiques, sans oublier linadaptation de nombreuses aides aux besoins rels des bnficiaires. Lextraordinaire profusion des dispositifs ne permet pas aujourdhui d'en cerner les interfrences et les effets non escompts. La sdimentation des aides publiques aux entreprises atteint un niveau tel que, pour une dcision donne, des dizaines de dispositifs se trouvent en concurrence pour le mme objet (au moins 42 dispositifs ce jour dallgements spcifiques de charges sociales pour les aides au recrutement). En consquence, ce sont parfois les entrepri-ses qui choisissent lutilisation relative des aides qui leur sont destines, ralisant ainsi de facto la rgulation du systme. Malgr lexistence dvaluations, en ralit nombreuses, rares sont celles qui sont concrtement suivies deffet dans le sens dune plus grande cohrence et dune meilleure efficience. Le doute sinstalle ds lors priodiquement sur limpact rel des aides publiques aux entreprises, et notamment quant un pur effet daubaine et quant une dilution de lintervention publique sans rel effet retour que soulignent de nombreux exemples.

Au total, le constat est largement partag dune situation trs confuse, mal cerne et au total dune absence quasi complte de rgulation. Nombreux sont les rapports bien penss et solidement documents sur ce sujet sans quil en ait t tir toutes les consquences souhaitables.

B.

Ce constat svre nest en effet pas principalement li un dfaut de connaissances et de recensement : il existe une information abondante sur les aides publiques aux entreprises

Plusieurs rapports rcents apportent leur lot dinformations dtailles sur diffrents mcanismes daides. Sy ajoutent le recensement des dpenses fiscales entrepris dans le cadre de la LOLF en tte de chaque programme et la description dtaille des exonrations de charges sociales dans le projet de loi de financement de la scurit sociale. La simple compilation des tableaux rcapitulatifs de tous ces documents conduit leur lecteur disposer dun large panorama des dispositifs existants, voire des dispositifs tombs en dsutude. Un recensement exhaustif, entrepris par les Chambres de commerce et de lindustrie, a conduit la constitution dune base de donnes appele SEMAPHORE. Ce travail, conu pour les bnficiaires potentiels des aides et leurs conseils, est mis en ligne gratuitement sur deux Sites Internet, cci.fr et oseo.fr. Ces nombreuses informations, aisment disponibles ou facilement consolidables, seraient dores et dj largement suffisantes pour rpondre aux objectifs dune meilleure rgulation.

C.

Labsence de mise plat consolide et priodique ne traduit pas une incapacit faire, elle procde de contraintes objectives.

Au regard des comparaisons internationales et du respect des rgles du march unique, la mise plat du systme daides publiques aux entreprises suppose le pralable, ce jour non atteint, dune meilleure connaissance partage au niveau europen des charges pesant sur les entreprises comme des soutiens directs ou indirects dont elles bnficient, de jure et surtout de facto. De plus, les entreprises elles-mmes ne souhaitent pas un affichage dtaill des aides publiques reues, en raison de lutilisation qui pourrait en tre faite par leurs concurrents, voire pour des motifs plus particuliers concernant les secteurs dits sensibles . Cela explique sans doute pourquoi le projet de base de donnes AGAPE (aide la gestion des aides publiques aux entreprises) port par la DGCP, a finalement t abandonn en octobre 2003, alors quil aurait rpondu lensemble des besoins de recensement, et aussi pourquoi le lgislateur na jamais pris ce jour de dispositions visant une obligation de dclaration des aides reues pour chaque entreprise bnficiaire. Si lon voulait rellement une connaissance exhaustive, nul doute que ces leviers savreraient efficaces.

II.

AU-DELA DE LINFORMATION DE BENEFICIAIRES POTENTIELS, LA MISSION PRECONISE TROIS ORIENTATIONS POUR UNE MEILLEURE COHERENCE DES DISPOSITIFS DE REGULATION GLOBALE DU SYSTEME DAIDES

Pour ce qui relve des besoins des entreprises en termes de connaissance des dispositifs disponibles, la mission prconise de consolider la base SEMAPHORE, damliorer son ergonomie, dtendre son champ lensemble du tissu rgional et de mieux garantir la fiabilit de sa mise jour. La mission recommande daccompagner cette base de donnes par le renforcement des instances de mdiation entre les entreprises et linformation brute disponible sur les aides. Limportant est de donner aux entreprises, franaises et trangres, les informations pertinentes au regard de leurs attentes et de leur offrir les services dingnierie financire leur permettant dintgrer les diffrentes aides publiques dans le montage de leurs projets. Pour faire image, il vaut mieux recommander aux malades de recourir au colloque singulier avec un mdecin plutt que de les laisser seuls feuilleter le dictionnaire des mdicaments disponibles. Partageant une conviction centrale, la mission suggre une autre voie dapproche. Ce nest pas tant le recensement des aides publiques aux entreprises qui pose problme que le dfaut de vue densemble et de mise en cohrence de ces aides, et plus encore, que labsence dvaluations rgulires qui soustrait quasi compltement le systme toute capacit de rgulation. Lexistence mme de la base de donnes SEMAPHORE renforce cette conviction centrale quil est vain de vouloir attendre un recensement exhaustif pour mener bien les deux objectifs recherchs de cohrence et dvaluation des aides publiques aux entreprises. La mission a principalement recherch les voies damlioration de la rgulation des aides publiques aux entreprises, en prconisant des orientations en termes de mise en cohrence et dvaluation. La rgulation sentend ici comme la conception, avec une forte proccupation de cohrence de laction publique, la supervision de la mise en uvre, lvaluation et le contrle de second niveau dune politique publique traduite en aides aux entreprises, sans omettre la recherche de loptimum conomique et financier. La mission a souhait retenir une approche largie des aides publiques aux entreprises, sans se limiter aux seules subventions margeant aux budgets de lEtat et des collectivits territoriales, en y intgrant les exonrations de charges sociales et les dpenses fiscales. Il sagit en effet de mieux mesurer les effets macro et micro conomiques de laction de la puissance publique pour soutenir et accompagner lactivit et le dveloppement des entreprises, afin de lui donner la cohrence qui lui fait cruellement dfaut et de la rendre plus efficiente.

A.

Plutt que de rechercher un recensement exhaustif, il convient dlaborer et de piloter un systme dinformation intgr pour mener bien les valuations attendues

Trop dinformation tue linformation. Nul doute que la mise disposition de tableaux recensant lensemble des aides publiques savrerait de trs faible intrt en termes de rgulation. De plus le besoin du rgulateur nest pas celui de lutilisateur des aides. Il lui importe de pouvoir hirarchiser les informations collectes en fonction de leur pertinence dans le processus dcisionnel, en mesurant les dpenses engages comme le manque gagner consenti sur les ressources. Il lui revient de slectionner les dispositifs fort impact pour se dfaire des mcanismes daides peu efficients et se redonner ainsi de relles marges de manoeuvre. Il sagit de renforcer lefficience de la dpense publique sans oublier limprieux devoir de matriser lendettement public.

Du point de vue du rgulateur, un systme dinformation anonyme, sans affichage des donnes individuelles par entreprises bnficiaires, rpondrait aux inquitudes des utilisateurs quant lintelligence conomique, tout en permettant la consolidation dinformations agrges et pertinentes. En revanche, la mission observe que linsuffisance de mutualisation interministrielle et de fongibilit territoriale explique en large part lexistence de doublons et de saupoudrages inefficaces. Concevoir un systme dinformation cest dfinir les informations appeles y tre traites, en prcisant leurs utilisations potentielles, les finalits de leurs usages et les processus dans lesquels elles sont impliques. Un systme dinformation intgr doit permettre de traiter les informations pertinentes en fonction de la nature des instances de rgulation, du processus de rgulation et de la finalit des aides publiques concernes. La mission a souhait mettre profit les donnes informatives existantes pour conduire un premier essai de typologie des aides de lEtat par grandes masses. Elle a pour ce faire dispos de travaux dj largement engags, quoique non finaliss ce jour. La mission a cherch prciser les approches mthodologiques. En outre, elle recommande de reprendre frais nouveaux les perspectives traces par le projet de systme dinformation AGAPE ou de travailler la consolidation du logiciel PRESAGE. Elle prconise de mme que le systme dinformation CHORUS intgre les codifications ncessaires ltablissement dune meilleure comptabilit des aides publiques.

B.

Toutefois, sans attendre la pleine mise disposition dun systme dinformation intgr, il est ncessaire dengager une valuation rigoureuse du systme des aides publiques aux entreprises dans un cadre budgtaire rnov

Les difficults techniques sont relles qui restent lever pour pouvoir disposer en bonne et due forme dun systme dinformation intgr, commencer par la fiabilit relative des donnes dclaratives. Pour autant, il ne serait pas satisfaisant dattendre encore avant dentreprendre. Il est une observation trop constante dans ladministration franaise de voir souvent nonc le pralable dun systme dinformation complet et parfaitement boucl, avant dengager srieusement les rformes ncessaires. Les prconisations actuelles de voir rduire le nombre dindicateurs utiliss dans le cadre de la LOLF renforcent cette observation. Pour ce qui relve des aides publiques portes par lEtat, soit 90 % du total financier, la mission a retenu une typologie des aides publiques aux entreprises classes selon sept finalits stratgiques. La prconisation consiste regrouper au sein dun seul programme LOLF, lensemble des aides publiques aux entreprises relevant de la mme finalit, pour pouvoir ensuite valuer, selon une mthodologie identique et de faon transparente par rapport aux acteurs concerns, les principaux dispositifs daides inclus dans chacun des programmes. Seules les aides vocation strictement sectorielle chapperaient ce type de regroupement, tout en tant sujettes aux travaux dvaluation tels que recommands. Ce travail dvaluation, dont le pralable est une reconfiguration des programmes des diffrentes missions ministrielles, sous la conduite du CIAP, doit tre pilot par chaque responsable de programme en sappuyant sur des comits ad hoc dvaluation, associant lensemble des acteurs concerns (un des dfauts majeurs des tudes et divers rapports tant en effet quils ne sont pas faits suffisamment en partenariat avec les acteurs concerns, tout le moins dans une coute approfondie des situations).

Pour rpondre au souci de rgulation globale, la mission prconise de sappuyer sur la Confrence nationale des Finances publiques et sur son conseil dorientation, pour constituer en son sein, et en respectant le pluralisme de sa composition, un comit permanent pour la rgulation et lvaluation des aides publiques aux entreprises (COPRA). Cette approche aurait le mrite dassocier lensemble des responsables des dpenses publiques, dfinis au sens des rgles europennes (Etat, collectivits territoriales, protection sociale). Le secrtariat de ce comit permanent pourrait tre assur par la DGTPE. Ce COPRA aurait en charge la supervision des travaux conduits pour llaboration dun systme dinformation intgr. Il suivrait lavancement des tudes dvaluation pilotes par chaque responsable de programme. Il serait de plus obligatoirement consult pour avis avant toute initiative ministrielle visant crer un nouveau mcanisme daide publique aux entreprises, linstar de ce qui fonctionne avec la CNIL pour ce qui relve des fichiers de donnes personnelles. La mission prconise que soit entreprise ds que possible lvaluation des dispositifs les plus coteux. Les moins efficaces dentre eux seraient supprims et leur dotation budgtaire rpartie entre une dotation complmentaire aux programmes les plus efficaces et la rduction du cot global du dispositif. Ainsi serait satisfait le double objectif dune amlioration de lefficacit conomique et sociale des aides et dune matrise de leurs impacts budgtaires. A loccasion de la mise en place de cette dmarche, il semble raisonnable dattendre horizon dun an un gain forfaitairement fix 4 milliards d, efficacit maintenue ou renforce. On pourra trouver trop prudente la perspective de gain avanc par la mission. Mieux vaut russir un objectif, ft-il sage, quafficher 10, 20 ou 30 milliards d et ne pas y parvenir. Cette opration initiale pourrait inaugurer un processus permanent dvaluation, dont on peut attendre chaque anne de substantielles marges de manuvre supplmentaires pour mieux orienter laction publique et rpondre lobjectif de rduction du dficit public. Des revues de programme pourraient alors tre engages sur des bases solides. Une telle culture de lvaluation, linstar de nombreux exemples trangers, conduit la mission prconiser de nengager aucun dispositif nouveau daide publique sans une valuation des dispositifs existants pour la finalit considre, et de chercher en priorit gager un dispositif nouveau par la suppression de dispositifs existants. Certains pays, comme le Canada, ont dj montr la voie : une rationalisation des dpenses a permis par exemple une diminution des subventions aux entreprises de 60 % au cours des annes 1990. La mission estime galement que les nouveaux dispositifs daides publiques finances par lEtat devraient tre crs pour une dure limite, leur reconduction tant subordonne aux conclusions dune valuation valide par le COPRA.

C.

La recherche dune meilleure cohrence et efficience des aides publiques appelle fondamentalement un nouveau mode de rgulation.

Tout ne peut pas dpendre uniquement dun bon systme dinformation ni dune valuation sur les seules aides de lEtat. Le paradoxe pourrait sexprimer ainsi : il y a trop daides mais aussi pas assez trop daides redondantes, concurrentes ou inefficaces, mais pas assez daides correctement dimensionnes leur objectif. Comprendre et admettre ce mal daides en quelque sorte, cest en ralit savoir prendre la mesure de linefficacit dun mode de rgulation trop juridique et trop centralis.

La mission souligne la ncessit dun nouveau mode de rgulation fond sur une gouvernance des politiques publiques sachant marier le respect dorientations nationales et la proccupation dune gestion en proximit et territorialise. Plutt que dopter pour une rponse juridiquement pure, une dcentralisation intgrale ou bien un centralisme maintenu, la piste pourrait tre un croisement quilibr de dcentralisation dun ct et de mise en uvre dorientations nationales de lautre. Larticle 1 de la loi du 13 aot 2004, qui esquisse les voies dune mise en cohrence territoriale des stratgies conomiques de lEtat et de la Rgion dans un cadre conventionnel, et les modalits de mise en uvre de la politique rgionale europenne illustrent ce que peut tre une gestion territorialise dun dispositif daides, qui garantisse la fois le respect de principes gnraux et ladaptation aux ncessits du terrain. Une telle orientation suppose de mieux dfinir les responsabilits stratgiques des rgulateurs, et de confier la mise en uvre effective des aides des oprateurs dsigns cet effet. Il sagit daccepter de sengager dans un choix des priorits retenues pour la dfinition du champ optimal des politiques publiques. La bonne gestion publique ne sera pas possible si lon sinterdit de penser une hirarchie et une temporalit dans les rponses apportes. Ce rapport ne constitue quun premier jalon en ce sens. Le geste devra tre prolong et prennis, notamment grce aux travaux dvaluation valids par le Comit permanent pour la rgulation et lvaluation des aides publiques aux entreprises. Lefficience de lintervention publique exige un penser et un agir autrement. Cest la voie qui permet de restaurer les marges de manuvre ncessaires pour rpondre aux dfis collectifs qui sont poss.

10

PRECONISATIONS DE LA MISSION

Au titre de la rgulation
PRECONISATION N1 : Classer les aides finances par lEtat par grandes finalits de politique publique. PRECONISATION N2 : Regrouper lensemble des aides publiques relevant de la mme finalit au sein dun seul programme LOLF, lexception des aides strictement sectorielles. PRECONISATION N3 : Reconfigurer cet effet les programmes des diffrentes missions, sous la conduite du CIAP. PRECONISATION N4 : Modifier, dans le cadre de la loi du 13 aot 2004, les objectifs de la circulaire du Ministre de lIntrieur en date du 6 juillet 2006, relative au recensement par les conseils rgionaux des aides territoriales aux entreprises, de manire mieux prendre en compte les enjeux dune rgulation globale.

Au titre de lvaluation
PRECONISATION N5 : Pour chaque finalit/programme, valuer, selon une mthodologie identique et de faon transparente par rapport aux acteurs concerns, les principaux dispositifs daides. Cette valuation doit tre pilote par chaque responsable de programme en sappuyant sur des comits ad hoc dvaluation. Ces valuations doivent conduire supprimer les dispositifs reconnus comme les moins efficients, pour affecter les conomies substantielles ainsi obtenues aux aides les plus efficientes et une rduction du dficit budgtaire. PRECONISATION N6 : Concevoir un Jaune budgtaire retraant les rsultats des travaux dvaluation conduits par les responsables de programme, et une synthse des politiques publiques exprimes par les aides publiques aux entreprises. PRECONISATION N7 : Engager des revues de programme en tenant compte des rsultats des valuations. PRECONISATION N8 : Sappuyer sur la Confrence nationale des Finances publiques et son conseil dorientation, pour constituer en son sein, et en respectant le pluralisme de sa composition, un comit permanent pour la rgulation et lvaluation des aides publiques aux entreprises (COPRA), dont le secrtariat serait assur par la DGTPE. Ce COPRA suivra lavancement des travaux dvaluation conduits par chaque responsable de programme. Il sera obligatoirement consult pour avis avant toute initiative ministrielle visant crer un nouveau mcanisme daide publique aux entreprises, linstar de ce qui fonctionne avec la CNIL pour ce qui relve des fichiers de donnes personnelles. PRECONISATION N9 : Ne pas engager de dispositif nouveau daide publique sans une valuation des dispositifs existants de mme finalit, et chercher en priorit gager un dispositif nouveau par la suppression de dispositifs existants.

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PRECONISATION N10 : Evaluer ds que possible les dispositifs les plus coteux financs par lEtat, pour un gain estim forfaitairement 4 milliards d horizon dun an. Engager ensuite un processus permanent dvaluation, dont on peut attendre chaque anne de substantielles marges de manuvre supplmentaires pour mieux orienter laction publique et rpondre lobjectif de rduction du dficit public. PRECONISATION N11 : Crer pour une dure limite les nouveaux dispositifs daides publiques ports par lEtat, leur reconduction tant subordonne aux conclusions dune valuation valide par le COPRA.

Au titre de la gouvernance

PRECONISATION N12 : En prolongement des observations prcdentes, la mission prconise quune vritable territorialisation des aides publiques aux entreprises soit engage, allant trs au-del de la dconcentration des procdures dattribution comme cest aujourdhui gnralement le cas. Elle souhaite voir simultanment renforces : lintervention stratgique des dpartements ministriels et des administrations centrales, dans la dfinition des objectifs poursuivis en termes de politiques publiques, la responsabilit des administrations dconcentres, autour du prfet de rgion, dans la mise en place dune rgulation partenariale des aides avec le conseil rgional, incluant la dtermination prcise des critres dattribution et la gestion de la fongibilit des aides relevant dun mme objectif.

PRECONISATION N13 : Crer, autour du prfet de rgion et du prsident du conseil rgional, un comit permanent de soutien aux projets conomiques , runissant les services chargs de lattribution des aides et les organismes participant linformation des bnficiaires et lassistance au montage des dossiers. Cette structure aurait pour vocation dassurer la circulation des informations et la mise en cohrence des dmarches entre fonctions de rgulation, dattribution et dintermdiation. Elle veillerait notamment lefficacit des dispositifs daccompagnement des PME pour lassemblage des aides et le montage des dossiers de financement. Encourager, par exemple travers une contractualisation et une certification, le dveloppement du mtier dingnierie des aides publiques par des entreprises de conseil priv.

Au titre du systme dinformation

PRECONISATION N14 : Etendre le champ couvert par la base de donnes SEMAPHORE, amliorer son ergonomie et renforcer sa fiabilit. Confier la gestion de SEMAPHORE une cellule indpendante, pilote par les CCI lorigine du projet, dote dun budget propre et prenne, et laquelle seraient associs les organismes gestionnaires.

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PRECONISATION N15 : Elaborer et piloter un systme dinformation intgr usage des instances de rgulation. Larchitecture de ce systme sorganiserait autour dun classement des aides par finalit, de lidentification des instances de rgulation destinataires des informations et des phases de processus de rgulation concernes. Les informations seraient traites de faon anonyme, notamment sagissant de lidentification des bnficiaires des aides. Cette anonymisation, opre conformment aux prconisations de la CNIL, serait mise en uvre dans le transfert des informations des systmes dinformation des oprateurs vers celui des rgulateurs. La relance du projet AGAPE ou la consolidation du logiciel PRESAGE pourraient constituer le cadre de mise en place du dit systme dinformation. PRECONISATION N16 : Faire en sorte que le systme dinformation CHORUS puisse intgrer une codification permettant un suivi et une consolidation comptables des aides publiques cohrents avec les objectifs prcdemment noncs.

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CONSTATS

I.

UNE SITUATION TRES CONFUSE, MAL CERNEE ET AU TOTAL UNE ABSENCE QUASI COMPLETE DE REGULATION

On peut estimer au moins 6.000 le nombre cumul des dispositifs daides publiques aux entreprises, dont 22 aides europennes, 730 aides nationales et, par exemple, 650 pour lensemble des collectivits de la seule rgion Ile-de-France. Et ces dispositifs sont fragments entre des centaines dintervenants des administrations de lEtat celles des collectivits territoriales, en passant par une multiplicit dtablissements publics ou les chambres consulaires. La mission value prs de 65 milliards d soit environ 4 % du PIB, leffort financier de la Nation au profit des entreprises. Un tel budget place les aides aux entreprises au premier rang des budgets publics. 65 milliards d cest un peu plus que le total du budget de lEducation nationale, prs de deux fois le budget de la Dfense, le mme ordre de grandeur que le total des dpenses hospitalires, plus de trois fois le budget de lEnseignement suprieur et de la Recherche. Cest aussi un chiffre suprieur au dficit public, et cest lordre de grandeur des recettes cumules de limpt sur les socits et de la taxe professionnelle. Il est bien entendu mthodologiquement critiquable de faire ce type de rapprochement sans prcautions, mais cela souligne nanmoins limportance du sujet au regard de lefficience des politiques publiques. La situation globale est mal connue. Elle est propice quelques ides reues qui ne rsistent pas lanalyse. Il en va ainsi de leffort prioritaire vers les PME qui se voit dans la ralit largement infrieur aux aides accordes aux plus grands groupes, dun effort que lon attend en priorit sur linnovation pour une comptitivit-produit et qui porte en ralit pour prs de 42 % sur des baisses de charges, dune vocation soutenir lamnagement du territoire l o la concentration des entreprises fait de lIle-de-France la rgion principale bnficiaire des aides, etc. Il en va encore de la contribution mal connue de lEtat lensemble des aides, qui slve en ralit prs de 90 %, alors que lopinion commune survalue la part des collectivits territoriales. Les exonrations de charges et les dpenses fiscales, dont le nombre ou limportance croissent chaque anne, se voient au total compenses par dautres prlvements puisque lobservation est faite dune grande stabilit du taux de prlvements obligatoires depuis plus de vingt ans. Le constat est souvent fait, et de manire rptitive, dune foisonnement des dispositifs, dune faible mise en cohrence des acteurs, dune absence dhomognisation des prestations, dune faible pntration des rseaux de conseil aux entreprises, dune absence dvaluation de lefficience des aides, dun faible investissement sur le conseil aux jeunes entreprises, passe ltape de la cration. La diversit est marquante de la catgorie aides publiques aux entreprises : subvention directe ou aide fiscale, financeur public (depuis la petite commune jusqu la Communaut europenne) ou priv ayant reu au pralable une subvention publique, nombre des bnficiaires pouvant aller dune personne plusieurs millions, conditions dligibilit trs larges (comme par exemple les allgements dit Fillon sur les bas salaires) ou au contraire trs restrictives (comme par exemple le dispositif jeune entreprise innovante). La sdimentation des aides publiques aux entreprises atteint un niveau tel que, pour une dcision donne, des dizaines dispositifs se trouvent en concurrence pour le mme objet (au moins 42 dispositifs ce jour dallgements spcifiques de charges sociales pour les aides au recrutement).

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La complexit du dispositif se traduit par ladjonction juridique parfois surprenante de mcanismes voisins voire dobjet quasi identique. A titre dillustration, on citera ici les exonrations de taxe professionnelle possibles pendant 5 ans, soit au titre de larticle 1465 du CGI pour les zones PAT-industrie, soit au titre de larticle 1465 A pour les ZRR, soit au titre de larticle 1465 B pour les PME en zone PAT-industrie, soit au titre de larticle 44 septimes pour la reprise dentreprises en difficult. Faut-il diminuer ou augmenter le montant des aides publiques ? Faut-il les affecter en priorit la cration dentreprises ou aux entreprises en difficult, la recherche et linnovation ou au maintien des emplois, aux baisses de charges ou lamlioration de la comptitivit, tel secteur plutt qu tel autre ? On observe en ralit un empilement de dcisions sans suffisamment danalyse dimpact pralable, et encore la multiplicit de redondances voire de mcanismes contradictoires entre eux, sans oublier le caractre inappropri de certaines aides au vu des contraintes relles des bnficiaires : au total une absence quasi complte de rgulation, si ce nest de facto par les entreprises elles-mmes. Lextraordinaire profusion des dispositifs ne permet pas aujourdhui d'en cerner les interfrences et les effets non escompts. Aucune valuation nest aujourdhui conduite son terme ou suivie deffet aux fins de rorienter ce qui pourrait ltre dans une optique de meilleure efficience. Le contrle reste limit et lacunaire, mme si certains cas spectaculaires dentreprises dlocalisant une fois laide reue ont conduit le renforcer. Pire, plusieurs observations conduisent sinterroger srieusement sur lefficacit des aides publiques. Il existe 120 dispositifs diffrents daides la cration dentreprise, et pourtant, seulement 10 % des entreprises qui se crent en bnficient en pratique. Autre exemple, le soutien de lEtat aux entreprises, qui depuis plus de vingt ans figure parmi les plus levs au niveau international, non seulement na pas augment lintensit de R&D du secteur priv, mais na pas empch non plus son dcrochage par rapport plusieurs de nos principaux partenaires (cf. observations du rcent rapport sur lconomie de limmatriel). Se pose aussi la question de la redondance de certains dispositifs parfois coteux. Ainsi, certains taux de TVA rduits (dans lhtellerie et le btiment par exemple, pour un cot de 5,7 milliards d) ont pour objectif affich daider au recrutement dans des secteurs qui emploient souvent des personnes peu qualifies, alors que leur recrutement est dj favoris par le dispositif gnral dallgement de charges sur les bas salaires. Dautant que linstrument TVA semble engendrer un cot par emploi cr bien plus lev que les allgements de charges et conduit une distorsion de lallocation de la main duvre ou des rentes entre les secteurs bnficiaires et les secteurs non bnficiaires (coiffure par exemple). Le doute sinstalle ds lors priodiquement sur limpact rel de ces mcanismes daides publiques aux entreprises, dont le moindre risque nest pas celui dun pur effet daubaine et dune dilution de lintervention publique sans rel effet retour. Sans oublier les interrogations non vrifies sur le cot administratif des aides publiques aux entreprises. Nombreux sont hlas les rapports bien penss et solidement documents qui ont t produits sur ce sujet sans quil en ait t tir toutes les consquences.

II.

CE CONSTAT SEVERE NEST PAS PRINCIPALEMENT LIE A UN DEFAUT DE CONNAISSANCES ET DE RECENSEMENT

La mission devait se proccuper dun recensement exhaustif des aides publiques aux entreprises. Un tel recensement est prcieux pour les entreprises, afin de leur fournir un accs ais aux aides auxquelles elles sont ligibles. Ds lors il sagissait pour la mission ou bien de btir elle-mme un recensement exhaustif ou a minima fournir une mthodologie pour y parvenir.

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En ralit, plusieurs tentatives de recensement dtaill voire exhaustif existent dj. Compte tenu de lexistence de telles bases de donnes, la mission na pas estim ncessaire de sengager dans un nouveau travail de recensement exhaustif des aides (ce qui aurait ncessit au demeurant une mobilisation sur un an, comme le note le rapport du Conseil dorientation pour lemploi dure sans commune mesure avec celle accorde son travail).

A.

Au moins trois recensements vocation exhaustive

Trois recensements au moins des aides publiques sont proposs.

Le premier est propos par lInstitut suprieur des mtiers, dans le cadre de son Observatoire des aides aux PME (cf. http://observatoire.ism.asso.fr). Il recense plus de 2.000 aides lattention des petites entreprises. Son accs est gratuit et son ergonomie agrable. Mais son champ est limit aux PME. Surtout, une valuation prliminaire a montr des difficults importantes de classement (par exemple une aide Grand prix de la cration de la ville de Paris : mode et design trouve dans une recherche pour lartisanat et le commerce dans les Pyrnes Orientales), de recensement (trs peu daides infra-dpartementales sont recenses) et de mise jour (le test sur des aides nouvelles sest avr non-concluant).

Le second est ralis par la socit Spratley Conseil, via son site http://www.toutaide.com. Ce site vise recenser lintgralit des aides publiques aux entreprises. Il en prsente 4.500, pour un montant total affich de 16 milliards d. Mais au-del dun accs prliminaire trs succinct comme produit dappel , la base nest pas en accs libre. Le service est payant. Spratley Conseil est un cabinet de conseil en financement dentreprises, spcialis dans les aides publiques. Il se positionne comme assembleur daides publiques : identification des aides auxquelles lentreprise a droit, montage des dossiers de candidature, suivi de la demande.

Le troisime recensement est luvre du rseau des Chambres de Commerce et de lIndustrie (CCI), qui a constitu une base de donnes intitule SEMAPHORE . Il sagit du recensement le plus complet : plus de 6.000 aides identifies et mises jour, accessibles gratuitement par les entreprises et les porteurs de projet travers le portail des Chambres de commerce et dindustrie (http://www.cci.fr) et le site dOSEO (http://www.oseo.fr).

B.

Une abondance de sources documentaires

Les membres de la mission ont galement pu noter labondance de rapports sur les aides publiques aux entreprises, comportant souvent une esquisse, parfois assez aboutie, de recensement sans quait t pour autant enclenche, on peut sen tonner, la mise en place effective dun systme dinformation ad hoc. Il en va ainsi du rapport parlementaire de la commission des finances (Bernard Carayon), portant en mai 2005 sur la politique industrielle : les outils dune nouvelle stratgie , du rapport du commissariat au Plan doctobre 2003 sur les aides publiques aux entreprises : une gouvernance, une stratgie , du rcent rapport de Jean-Paul Betbze et Christian Saint-Etienne pour le compte du conseil danalyse conomique portant sur une stratgie PME pour la France , du contrle de la Cour des Comptes sur les aides la cration, la transmission et au dveloppement des PME, sans oublier de citer les nombreux rapports des Inspections depuis 1978 o, en regrettant la dispersion entre de multiples administrations, a t rgulirement soulign le fractionnement de la ralit conomique en une multitude doprations aides, sans vision densemble du comportement des entreprises au regard des objectifs de la puissance publique. Sy ajoutent le recensement des dpenses fiscales entrepris dans le cadre de la LOLF et la description dtaille des exonrations de charges sociales dans le PLFSS.

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La simple compilation des tableaux rcapitulatifs figurant dans tous ces documents conduit trs largement leur lecteur disposer dun large panorama des dispositifs existants. Cette source documentaire pourrait dores et dj permettre de dresser une typologie des aides publiques aux entreprises par grandes masses.

III. LABSENCE DE MISE A PLAT CONSOLIDEE ET PERIODIQUE NE TRADUIT DONC PAS UNE INCAPACITE QUELCONQUE A FAIRE, MAIS ELLE PROCEDE DE CONTRAINTES OBJECTIVES
Les observations et les critiques entendues rsultent en ralit de contraintes objectives rendant difficile lide mme dune parfaite transparence. Au regard des comparaisons internationales et du respect des rgles du march unique, la mise plat du systme daides publiques aux entreprises suppose le pralable, ce jour non atteint, dune meilleure connaissance partage au niveau europen des situations bnficiant aux entreprises, ou les pnalisant, de facto et non seulement de jure. Le maintien dacquis obtenus antrieurement par certains pays membres de lUE comme la diffrenciation jouant en faveur dautres au gr des ngociations conduites pour leur adhsion ne participent pas dun effort de pleine valuation comparative. Les entreprises elles-mmes ne souhaitent pas un affichage dtaill des aides publiques reues, en raison de lutilisation qui pourrait en tre faite par la concurrence concerne voire pour des motifs plus particuliers dans les secteurs dits sensibles . Les rgles europennes concernant la dfinition des champs concerns, comme par exemple la dfinition des PME, prsentent parfois des difficults relles dadaptation la diversit des marchs nationaux, rendant de ce fait contestable tout critre de taille unique pour la dfinition des entreprises bnficiaires. Le secret statistique est rgulirement mis en avant pour sopposer toute demande de recensement dtaill, qui risquerait de rvler lidentit relle des bnficiaires, notamment lorsque leur faible nombre rend lanonymat formel. Le dveloppement dun systme dinformation bti aux fins attendues, le systme AGAPE (aide la gestion des aides publiques aux entreprises), a t abandonn en octobre 2003, officiellement en raison du projet de loi relatif aux responsabilits locales et aux mesures attendues de dcentralisation en matire daides conomiques. Ce projet, conu partir de 1999 et qui en tait en octobre 2003 la rdaction dun cahier des charges, visait la fois offrir une instruction dmatrialise des aides aux entreprises (approche utilisateur) et un recensement le plus exhaustif possible, en vue dune valuation (approche rgulateur). Les travaux prolongs de concertation mens par la DGCP avaient notamment permis denvisager les interfaces avec les donnes de lACOSS (allgements de charges sociales), de la DGI (exonrations fiscales) et avec le logiciel PRESAGE (utilis pour toutes les oprations cofinances par les fonds structurels europens). Si ce projet tait all son terme, la question du recensement et de lvaluation des aides publiques aux entreprises se poserait aujourdhui en des termes bien diffrents. Un autre argument pour abandonner le projet AGAPE a t labrogation en 2002 de la CNAPE (Commission nationale des aides publiques aux entreprises) ds lanne suivant sa cration. La logique dun rapport annuel, devant tre remis au Parlement puis rendu public (article 3 de la loi du 4 janvier 2001 relative au contrle des fonds publics accords aux entreprises) a sans doute t perue comme soulevant trop de difficults.

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La mission a galement eu connaissance de nombreux travaux approfondis conduits par les diffrentes administrations centrales concernes, dont la diffusion se voit priodiquement reporte au motif dimprcisions mthodologiques appeles en renfort dune dcision en ralit politique de non diffusion, ou bien encore par souci de prserver un champ de comptence. Le lgislateur na ce jour jamais pris une disposition simple dobligation de dclaration des aides reues pour chaque entreprise bnficiaire. Si lon voulait rellement une connaissance exhaustive des dispositifs, nul doute que ce levier savrerait efficace. Il est aussi possible que lobjectif dune meilleure cohrence et dune valuation partage des systmes daides existant avant lannonce de dispositifs nouveaux se heurte aux impratifs dune action publique rapide et ractive face aux diffrentes situations conomiques rencontres dans tel ou tel secteur ou zone dactivit. La mission a ainsi pu constater la cration de plusieurs dispositifs nouveaux au cours des quatre mois de son investigation, comme il est not rgulirement la cration de mesures nouvelles dexonrations de charges sociales dans le document annex au PLFSS. Au total, il ressort des contacts pris par les membres de la mission, une quasi absence de tableaux de bord permettant aux diffrentes autorits publiques de suivre les aides publiques aux entreprises qui les concernent le plus directement.

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ORIENTATIONS

Le point de vue de la rgulation est aujourdhui trop largement sous estim quand on en vient au sujet des aides publiques aux entreprises. La rgulation sentend ici comme la conception, avec une forte proccupation de cohrence de laction publique, la supervision de la mise en uvre, lvaluation et le contrle de second niveau dune politique publique traduite en aides aux entreprises, sans omettre la recherche de loptimum conomique et financier. Ce nest pas tant le recensement des aides publiques aux entreprises qui pose problme, que le dfaut de vue densemble et dune mise en cohrence de ces aides publiques, et plus encore labsence dvaluations rgulires qui laissent le systme chapper quasi compltement toute capacit de rgulation. Et ce nest pas dabord une question de systme dinformation ou de recensement exhaustif qui est en jeu, mais pour lessentiel labsence dune volont partage par lensemble des dpartements ministriels concerns et lincapacit concevoir les aides publiques comme une politique publique part entire, dcline dans les diffrentes missions et programmes de la LOLF. Il en va de lanalyse suscite par lobservation des aides publiques aux entreprises comme de celle faite par dminents juristes sur la frnsie lgislative : la superposition excessive de dispositifs, mme si chacun deux est pertinent, perd toute efficacit et devient contreproductive par effet daccumulation et de volatilit. Un recensement exhaustif napporterait donc pas de rponse limprieux besoin de rgulation. La nature des responsabilits des rgulateurs publics, notamment les impratifs de cohrence et defficience de laction publique, appelle davantage vers un recensement intgr (grandes masses financires, clates par type doprateur, par politiques publiques et par catgories dentreprise, etc.). A noter que sagissant de la conditionnalit juridique des aides ex ante, les procdures sont pour lessentiel correctement satisfaites, l o tout au contraire la conditionnalit conomique i.e lvaluation conduite ex post des aides fait cruellement dfaut. Ici encore, la question est bien prioritairement celle de la rgulation des aides publiques aux entreprises et non celle dun contrle individuel. Cela dautant plus que rien ne soppose ce que les oprateurs cest--dire les services administratifs ou organismes parapublics chargs de lattribution des aides disposent ad nutum des informations fournies par les entreprises et certifies par les commissaires aux comptes concernant ltat de leur situation financire, les projets dinvestissement et les perspectives de recrutement, toutes choses qui ne sont pas requises par lexercice des fonctions de rgulation.

I.

UN CHOIX A CLARIFIER EN FAVEUR DUNE VISION ELARGIE DES AIDES PUBLIQUES AUX ENTREPRISES A. Des choix conventionnels

Le concept daides publiques aux entreprises semble difficilement dfinissable sans contestation, pas plus que ne peut tre dresse une frontire incontestable entre ce qui est et ce qui nest pas une aide publique aux entreprises.

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Certes, il est toujours possible de sen remettre deux visions extrmes des aides publiques : lune les rduit aux seules subventions directes verses une entreprise dtermine, ce qui conduit carter des instruments pourtant massivement utiliss (allgements fiscaux et sociaux, garanties, aides collectives, etc.) ; lautre considre que, via leffet du multiplicateur keynsien, toute dpense publique est in fine une aide aux entreprises. Ds lors que lon se refuse au simplisme de ces deux approches, les difficults conceptuelles abondent. Le rgime dimposition des bnfices agricoles, plus favorable que le rgime de droit commun, est-il une aide sectorielle lagriculture ? La suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, qui semble lexemple type dune mesure gnrale, nest-elle pas une aide publique destine prioritairement aux entreprises fort taux de main duvre, proportionnellement plus favorises que les autres par cette rforme ? Que penser des changements de rgles damortissement, aux effets diffrencis sur le bnfice comptable des entreprises, et donc sur limpt sur les socits quelles acquittent ? Laide publique aux entreprises de presse est-elle une aide au profit du dveloppement culturel et de linformation du citoyen ou bien une aide lemploi ? Les subventions verses aux organismes HLM pour la construction de logements sociaux ne bnficientelles pas, de faon indirecte mais certaine, au secteur du btiment ? Ces exemples montrent que dfinir les aides publiques aux entreprises et en dlimiter le primtre constituent ncessairement des choix conventionnels. Cela nest dailleurs pas une spcificit des aides aux entreprises. De la mme faon, la notion dachat public connat diverses dfinitions et les modes de comptabilisation varient jusqu permettre des carts de montants allant du simple au quintuple. Une dfinition large de lachat public conduit par exemple la Commission europenne estimer le montant des achats publics en France 256 milliards deuros, tandis que la Comptabilit nationale aboutit 138 milliards et lObservatoire des marchs publics 43 milliards pour 2004. Il est vrai que ces divergences tiennent galement limparfaite fiabilit de la collecte des donnes, et pas uniquement des questions de dfinition. De son ct, la Commission europenne retient qu une aide dEtat est une forme dintervention tatique utilise pour promouvoir une activit conomique dtermine. Loctroi dune aide dEtat a pour consquence que certains secteurs ou activits conomiques bnficient dun traitement plus favorable que dautres, et fausse donc le jeu de la concurrence en oprant une discrimination entre les socits qui bnficient de laide et les autres. Afin de dterminer si une mesure constitue une aide dEtat, il convient donc de distinguer le cas dans lequel laide vise certaines entreprises ou certaines productions, comme le prvoit larticle 87 paragraphe 1 du Trait, de la situation dans laquelle les mesures en cause sont uniformment applicables sur lensemble du territoire de lEtat membre et visent favoriser lconomie toute entire. Dans le second cas, la mesure ne constitue pas une aide dEtat au sens de larticle 87 paragraphe 1 (Commission des communauts europennes, Tableau de bord des aides dtat, COM (2005) 147, 20 avril 2005). Ainsi dfini, la Commission europenne estime 64 milliards d le montant total des aides dEtat accordes en 2005 par les 25 Etats membres de lUE. En termes absolus, cest lAllemagne qui a accord le plus daides (20 milliards d) suivie de la France (9,7 milliards d).

B.

Cinq critres cumulatifs

La mission a cherch mieux dlimiter le primtre des aides publiques aux entreprises en partant de cinq critres cumulatifs pour tenter dapprocher une dfinition : un transfert de richesse (quil soit en euros ou valuable en euros, cas notamment des aides indirectes et des aides collectives, quil soit certain ou potentiel, cas notamment des garanties) ; un financeur public (ou priv recevant des fonds publics dans le cadre dune mission de service public ou dintrt gnral) ;

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un bnficiaire appartenant au secteur marchand et concurrentiel, ft-ce un service ou un tablissement public, ce bnficiaire pouvant tre direct ou indirect (cas des aides aux entreprises dont le bnficiaire nominal est linvestisseur ou lacheteur alors que la finalit est clairement une aide lentreprise) ; un objectif premier de politique publique (exemples : emploi, localisation, environnement, culture, formation, recherche, soutiens des salaris exposs, etc.) ; des conditions dligibilit explicites et non une mesure forfaitaire et uniforme.

Chacun de ces critres permet dexclure certaines configurations : un transfert de richesse nul ou non significatif (conseil informel, change quivalent), un financement totalement priv (mcnat), un bnficiaire du secteur non marchand (Etat, collectivits territoriales, tablissements publics administratifs, associations non lies au secteur marchand, etc.), un motif de transfert qui ne relve pas d'une politique publique mais d'un acte de gestion, une mesure universelle sans aucune discrimination entre les bnficiaires (financement dun bien public, baisse uniforme dun impt, etc.). Cette approche, dlibrment plus large que la plupart des acceptions communes, prsente galement lavantage de permettre dans un second temps, par lajout de critres supplmentaires, de circonscrire davantage le champ en fonction des besoins de la rgulation.

C.

Une vision largie

Il est apparu utile la mission davoir, du point de vue de lanalyse macroconomique, une vision largie des aides publiques aux entreprises, sans se limiter aux seules dbours budgtaires, cela dautant plus que lobservation est trs largement partage dun glissement progressif et prononc en faveur de la dpense fiscale et des exonrations de charges sociales, il est vrai davantage pour ce qui relve des aides de lEtat en raison des faibles marges de manuvre fiscale des collectivits territoriales. A titre dillustration, laide sectorielle laronautique slve 1 milliard 430 millions d si on lanalyse en incluant les dpenses fiscales de lEtat, et 190 millions d si on se limite au total des AE inscrites dans le budget 2007, soit 7 fois moins. Plus globalement, la dpense fiscale est devenue la forme privilgie dintervention de lEtat (45 % du montant total). On peut certes avancer largument selon lequel les allgements de charges sociales et les dpenses fiscales sont automatiques et mme invisibles en comptabilit, et ne faussent pas ncessairement la concurrence entre les entreprises. Certains observateurs estiment que la prennisation des exonrations de charges sociales, par une barmisation des cotisations patronales, conduirait ne plus leur reconnatre la qualification daide publique. Pour autant, en compensant la scurit sociale, hauteur de plus de 21 milliards deuros, la quasi-totalit des allgements sur les charges sociales, lEtat ralise bien un effort financier en faveur des entreprises dans une optique de politique publique, en particulier en faveur de lemploi, effort auquel, tout moment, il pourrait choisir de mettre fin ou dapporter des changements. Il en va de mme pour les dpenses fiscales. Plaide dans le sens dune prise en compte des allgements de charges sociales et des dpenses fiscales, lanalyse de lendettement public qui cumule au titre des dpenses de lEtat le budget, les prlvements sur recettes au bnfice des collectivits territoriales, les affectations de recettes, les exonrations et dgrvements de fiscalit locale, les dpenses fiscales (du moins une large partie). Mme observation si lon tient compte du point de vue rcent de la Commission europenne visant inclure certaines exonrations fiscales dans son champ de vigilance du respect des mcanismes concurrentiels. Autre dbat, celui qui porte sur les subventions aux services publics uvrant dans le secteur concurrentiel. En subventionnant par exemple la SNCF pour compenser ses charges de retraite (2,4 milliards deuros), lEtat fournit bien un effort en faveur du secteur ferroviaire, qui pourrait tre raffect vers un autre secteur conomique, un autre mode de transport ou une autre finalit de politique publique.

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Cette analyse conduit retenir au titre des aides publiques aussi bien la compensation des charges de retraite pour certaines entreprises publiques que les dpenses damnagement urbain et routier issues dactions visant mieux garantir la localisation de telle ou telle activit conomique. Autre manire de dire les choses, dans une optique dvaluation de toutes dpenses publiques, la question serait de mesurer limpact dune cessation complte de tout effort public en faveur des entreprises du secteur marchand et concurrentiel, quelles quen soient les modalits, voire une rorientation de cet effort au profit dautres considrants de la chose publique, par exemple la rduction des dficits publics ou la rduction indiffrencie des prlvements. Pour couper court des dbats sans fin, la mission a dcid conventionnellement de ne pas considrer la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle comme une aide publique aux entreprises car toute entreprise impose en France bnficie de cette rforme, sans condition supplmentaire, mme si les gains fiscaux sont suprieurs pour les entreprises masse salariale leve. Il sagit ici dune simple mesure fiscale, mme si elle a t prsente autrement lorsquelle a t prise. De la mme faon, il est prfrable de considrer que les aides la construction dans le secteur HLM ne sont pas des aides (au secteur du btiment), quand bien mme leffet conomique sur ce secteur est indniable. Car, dans le cas contraire, il faudrait par souci de cohrence inclure quasiment toute la dpense publique dans le champ des aides publiques aux entreprises. Lapproche de la mission consiste galement ne pas retenir au titre des aides publiques aux entreprises ce qui a trait au soutien de services ou tablissements publics nentrant pas dans le secteur marchand et concurrentiel.

D.

Pour une meilleure cohrence

Au total, laide publique aux entreprises peut se dfinir comme un transfert de richesse dun financeur public (ou priv recevant des fonds publics) vers un bnficiaire du secteur marchand et concurrentiel, motiv par un objectif premier de politique publique et soumis au respect de conditions explicites. Une telle vision largie peut galement autoriser, dun point de vue macro conomique, lever lune des questions qui surgissent rgulirement propos du primtre des bnficiaires. Sil est vrai que, notamment dans les PME, les aides la formation bnficient en priorit aux salaris, il reste que les circuits de financement transitent dans les comptes des entreprises et quau total un personnel mieux form et mieux reconnu permet desprer une meilleure productivit. Une valuation conduite en intgrant toutes formes dexternalits, positives ou ngatives, permet desprer un meilleur effet pdagogique sur le sens du rle de la sphre publique quand elle intervient sur le march, et au total renforce la cohrence entre les finalits poursuivies par chacun des types daides publiques aux entreprises. Une telle vision intgre des diffrentes modalits daides publiques aiderait une meilleure cohrence de laction publique, en vitant par exemple la juxtaposition daides directes la recherche et de dpenses fiscales au titre de la dite recherche, sans que soient suffisamment pris en compte les travaux dvaluation visant une meilleure connaissance comparative des modalits les plus efficientes.

II.

POUR REPONDRE AUX BESOINS DES ENTREPRISES, AMELIORER LACCES A LINFORMATION ABONDANTE QUI EXISTE SUR LES AIDES PUBLIQUES

Pour accder linformation sur les aides existantes, les entreprises ont besoin dune base de donnes performante et facile daccs, mais aussi dune mdiation pour assembler et accompagner lentreprise dans son projet : le mtier dinterface est ncessaire. La mission a procd lvaluation de la base de donnes SEMAPHORE, dans loptique den faire loutil de rfrence pour les entreprises (cf. annexe n 2).

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A.

Evaluation de SEMAPHORE

Aprs valuation, SEMAPHORE apparat, de trs loin, comme la base de donnes la plus exhaustive. Elle constitue incontestablement une base de travail satisfaisante. Toutefois, huit rgions ne sont pas couvertes et des alas existent dans les primtres juridiques couverts. PRECONISATION N 14 : La mission prconise dtendre le champ couvert par la base de donnes SEMAPHORE, den amliorer lergonomie et den renforcer la fiabilit. La mission estime pour cela souhaitable de confier la gestion de SEMAPHORE une cellule indpendante, dote dun budget propre et prenne, et laquelle seraient associs les organismes gestionnaires. Il serait lgitime que cette cellule continue tre pilote par les CCI, lorigine du projet. Mais son indpendance lui assurerait un budget autonome, labri de lala des choix budgtaires des chambres. Et elle lui permettrait dassocier, tant au plan national que local, les organismes gestionnaires, au premier rang desquels lEtat et les conseils rgionaux. La mission prconise une gnralisation de lusage de SEMAPHORE : usage direct auprs du grand public par une politique de communication dynamique ; support technique auprs de toutes les institutions qui conseillent les entreprises (CCI et au-del) par les conventionnements appropris ; nouveaux usages de recensement auprs des rgulateurs (Gouvernement, prfets, conseils rgionaux notamment). Elle prconise galement des enqutes-utilisateurs (grand public et abonns) pour valuer et amliorer le taux de satisfaction. Ces orientations ncessitent un budget suffisant et prenne.

B.

Une fonction d ensemblier daides publiques est ncessaire pour accompagner lentreprise dans son projet

Le recensement des aides aux entreprises ne clt pas la question des aides du point de vue de lutilisateur. En effet, la mobilisation de ces aides directement par lentreprise est dlicate. Notamment, lassemblage des aides pour maximiser le soutien financier public un projet apparat comme un mtier en soi : il ncessite des instances de mdiation et dingnierie spcialises entre les entreprises et linformation brute, mme correctement recense. La connaissance dtaille des diffrents dispositifs daides publiques nest pas le sujet premier pour beaucoup dentreprises. Compte plus la possibilit de rencontrer le bon professionnel qui va utilement conseiller et aider au regard de la proccupation du moment. Limportant est dinformer prcisment les entreprises, franaises et trangres, grce au travail doprateurs daides publiques susceptibles de leur donner les informations pertinentes au regard de leurs attentes, susceptibles galement danimer les assemblages possibles de diffrentes aides publiques portes par les diverses collectivits publiques. Pour faire image, il vaut mieux recommander au malade la mdiation dun mdecin plutt que de feuilleter directement le dictionnaire des mdicaments disponibles. Ce mtier d ensemblier en aides publiques est dj ralis par certaines institutions, comme OSEO, lAgence pour linnovation industrielle, lAgence franaise des investissements internationaux, ou les Chambres de commerce et de lindustrie. De faon ingale, le rseau des experts comptables y contribue aussi. On peut ici citer lexemple des partenariats OSEO conseils rgionaux, o OSEO fait linterface. Ou encore la mise en ligne sur le site Internet dOSEO dune bourse pour la transmission dentreprise, dun espace investisseurs pour le capital risque, dun accs aux marchs publics. On peut aussi citer lexemple de lAgence franaise des investissements internationaux (AFII), au bnfice des grands groupes internationaux qui projettent un investissement en France. LAFII propose des assemblages cl en main , en mobilisant toutes les aides disponibles, afin de saturer le plafond daide autoris par lUnion europenne. Le groupe international est ainsi certain dobtenir le maximum daides autoris, tout en dlguant le montage technique lAFII.

23

Ce service est galement fourni, de manire ad hoc, autour du prfet de rgion lors dun vnement conomique important projet dimplantation important, menace de dlocalisation ou de fermeture dun site industriel. Dans ce cas, un comit local informel se constitue, runissant tous les oprateurs locaux daides publiques services de lEtat, conseil rgional, collectivits locales, chambres consulaires, etc. Ce comit se charge le plus souvent de lassemblage. Le renforcement des capacits des prfets de rgion serait de ce point de vue bienvenu, tant ceux-ci souffrent de la verticalit excessive des interventions des diffrents Dpartements ministriels. Ce service nest pas fourni, en revanche, pour les projets plus traditionnels et les PME. Les CCI pourraient en thorie le fournir mais elles se contentent en gnral de placer quelques grands dispositifs ainsi que les aides maison du rseau des CCI. PRECONISATION N 13 : La mission prconise de crer, autour du prfet de rgion et du prsident du conseil rgional, un comit permanent de soutien aux projets conomiques , runissant les services chargs de lattribution des aides et les organismes participant linformation des bnficiaires et lassistance au montage des dossiers. Cette structure aurait pour vocation dassurer la circulation des informations et la mise en cohrence des dmarches entre fonctions de rgulation, dattribution et dintermdiation. Elle veillerait notamment lefficacit des dispositifs daccompagnement des PME pour lassemblage des aides et le montage des dossiers de financement. La mission prconise galement dencourager, par une contractualisation et une certification, le dveloppement de ce mtier densemblier par des entreprises de conseil priv. Un financement pluriannuel pourrait tre accord par lEtat aux structures porteuses dun projet de conseil aux entreprises, en contrepartie, via un contrat, dobligation en termes dactivit et de qualit de laccompagnement (cf. rapport de 2002 de lInspection gnrale des Finances et du Conseil gnral des Mines).

III. POUR REPONDRE AUX BESOINS DU REGULATEUR, OPERER UNE RECONSTITUTION DES INFORMATIONS DISPONIBLES PAR GRANDES MASSES
La mission a souhait mettre profit les donnes informatives existantes pour conduire un premier essai de typologie des aides de lEtat par grandes masses. Elle a pour ce faire dispos de travaux dj largement engags, quoique non finaliss ce jour.

A.

Un essai de typologie des aides dEtat par grandes masses

Concernant les aides finances par lEtat, le rapport du COE de fvrier 2006 donne une fourchette large, comprise entre 1,8% et 3,5% du PIB. A ce jour, la tentative la plus aboutie dvaluer quantitativement les aides de lEtat est une tude interne au ministre de lconomie, des finances et de lindustrie. La mission a pu avoir accs une version provisoire de ce travail, dont la premire tape a t un rapport des tudiants de lEcole nationale des ponts et chausses (ENPC). Ce travail de recensement a consist isoler ceux des crdits des projets de loi de finances pour 2004 et 2005 qui correspondent des aides publiques aux entreprises, en valuer le montant et les ventiler par grandes catgories. La mthodologie de ce travail et ses limites sont prsents en annexe n3. En utilisant ce travail et en appliquant la dfinition retenue par la mission, il est possible de tirer un certain nombre de conclusions, avec ce stade beaucoup de prcautions mthodologiques lies par exemple la difficult dtablir la situation de rfrence ou encore au risque de double compte entre plusieurs dpenses fiscales notamment lorsque deux aides affectent le mme prlvement. Soulignons galement que les chiffres prsents sont par construction un peu anciens ce qui nuit une meilleure visibilit.

24

Un recensement global macro conomique usage du rgulateur peut tre ds lors esquiss.

B.

Rsultats globaux

Ainsi, en 2005, le budget de lEtat affichait 287 dispositifs daides diffrents, pour un montant total de prs de 57 milliards d, soit prs de 3,5 % du PIB. En nombre de dispositifs, lvaluation (287) est cohrente avec le recensement des aides dEtat effectu par Smaphore (750). Les 750 dispositifs dEtat recenss par Smaphore comportent en effet : 360 aides financires nationales : les 287 dispositifs recenss par le ministre des finances, dmultiplis par les aides des organismes nationaux tatiques (une subvention lAdeme finance 24 dispositifs daides), et auxquels sajoutent les aides des organismes nationaux non-tatiques (rseau des CCI, Medef) ; 260 aides techniques nationales, dont une centaine dispense par les centres techniques : il sagit daides non financires, qui ne sont pas prises en compte dans ce recensement ; prs de 120 aides nationales rgionalises , cest--dire des aides qui sont dispenses rgionalement par des organismes nationaux. Exemple : les aides des services dconcentrs de l'Etat (DRIRE, DRAF), le Fonds rgional de garantie en rgion Picardie financ par OSEO ; 22 aides europennes.

En volume, ce montant de 57 milliards d est trs suprieur aux valuations de lancien Commissariat Gnral du Plan1 (12 milliards deuros pour lEtat2). Cette diffrence sexplique notamment par un champ plus vaste, comprenant les allgements de charge (prs de 17 milliards d), les aides aux investisseurs financiers (6,4 milliards d, dont 4 milliard d davoir fiscal attach aux dividendes), certaines aides aux entreprises publiques (6,1 milliards d au titre des charges de retraite et du dsendettement) et les aides lacheteur dans la mesure o lon peut considrer que lobjectif principal consiste bien en un soutien dun secteur productif (par des baisses de TVA ou des rductions dimpt lies lachat de certains produits, pour 6,7 milliards d). On arrive 65 milliards d en intgrant les aides europennes, les aides des collectivits locales et les aides des organismes nationaux non-tatiques. Ce montant correspond galement 8% des prlvements obligatoires des APU (752 milliards) et 20% des prlvements obligatoires destins lEtat (278 milliards). Cette estimation est faite en cohrence avec les cinq critres voqus prcdemment pour tenter dapprocher une meilleure dfinition du primtre des aides publiques. Si lon choisissait linverse dexclure les aides aux services publics exposs au secteur concurrentiel, 6 milliards deuros devraient tre retranchs du total. A noter que lestimation ainsi obtenue inclut les allgements de charges sociales, hauteur de 22 milliards deuros (passs 25 milliards d dans le PLFSS 2007). Classs par cot budgtaire dcroissant, les 10 premiers dispositifs daides ressortaient ainsi en 2005 : 1 2

la rduction des cotisations patronales : prs de 17 milliards d ; le taux rduit de TVA 5,5% pour certains travaux : 4,2 milliards d ; lavoir fiscal pour un montant de 4 milliards d (dispositif supprim depuis) ; la prise en compte des charges de retraite de la SNCF, pour 2,5 milliards d ; la taxation rduite des plus-values de long terme, pour 1, 8 milliards d ;

Les aides publiques aux entreprises : une gouvernance, une stratgie , octobre 2003. Et 2 3 milliards deuros pour les collectivits locales.

25

le taux 5,5% sur lhtellerie : 1,5 milliards d ; la taxation IS rduite, pour 1,4 milliards d ; le taux rduit de TIPP sur le fioul domestique utilis comme carburant, pour 1,3 milliards d ; les exonrations de TIPP pour les moteurs davion, pour 1,3 milliards d ; les contributions aux charges dinfrastructures ferroviaires, pour 1,2 milliards d.

On constate ainsi que les 10 dispositifs les plus coteux en termes budgtaires pesaient 35,9 milliards d en 2005, soit 63 % du total des aides publiques finances par lEtat.

1. Ventilation par finalit Aides par finalit (en millions d)

TOTAL

Nbre lignes budgtaires

Emploi

19 303

34%

14

Investissement Fonctionnement Entreprise publique Territoire R&D Formation Cration d'entreprises Environnement Sauvetage-restructuration Animation filire Exportation

11 863 11 670 6 102 2 596 1 926 1 301 1 181 631 496 206 56

21% 20% 11% 5% 3% 2% 2% 1% 1% 0% 0%

61 51 9 34 45 12 17 4 17 18 5

Total
Source : PLF2005

57 331

100%

287

La finalit premire est laide lemploi (baisse des charges sur les salaires peu qualifis pour lessentiel). Les aides de comptitivit-cot (baisse des charges des entreprises) atteignent 70% du total, contre 30% seulement pour la comptitivit sur la valeur ajoute (dpenses davenir). Une politique visant inverser ces ordres de grandeur dgagerait ainsi plus de 20 milliards d pour linvestissement dans lavenir. Les aides lies lconomie de la connaissance (R&D, innovation, savoir) sont nombreuses en affichage : prs de 30% du nombre total de dispositifs. Elles sont pourtant marginales en volume, peine plus de 5% du total. Il sagit pourtant de la priorit affirme et maintes fois ritre du processus de Lisbonne pour relancer lconomie europenne.

26

2. Ventilation par ciblage Aides par ciblage (en millions d)

Ciblage large

Ciblage sectoriel

Ciblage PME

TOTAL

Emploi

18 559

744

19 303

Investissement Fonctionnement Entreprise publique Territoire R&D Formation Cration d'entreprises Environnement Sauvetagerestructuration Animation filire Exportation

8 189 0 0 1 845 1 078 1 299 0 0 278 0 4

846 11 275 6 102 179 609 1 21 621 219 206 0

2 805 395 0 572 238 1 1 160 10 0 0 52

11 863 11 670 6 102 2 596 1 926 1 301 1 181 631 496 206 56

Total

31 251

20 824

5 234

57 331

55%

36%

9%

100%

Le principal enseignement de ce tableau est le caractre marginal des aides cibles sur les PME, avec seulement 9% du total. Leur dveloppement est pourtant affich comme une priorit par les gouvernements successifs. Ce sont principalement des aides la cration dentreprise, linvestissement (notamment des aides fiscales comme le taux rduit dimpt sur les socits) ainsi quune partie des aides visant des territoires particuliers (zones franches notamment). Il est noter quen matire de soutien aux projets dinvestissement, les dotations dOSEO sont trs faibles par rapport aux aides fiscales, alors quOSEO est affich comme le bras arm de lEtat pour le soutien aux PME. Lessentiel des aides (55%) bnficient potentiellement lensemble des entreprises, quels que soient leur taille et leur secteur dactivit. Cest le cas des aides lemploi, des aides la formation ainsi que la plupart des aides linvestissement transitant par le soutien linvestissement dans le capital des entreprises (fiscalit de lpargne, pour 8 milliards d). Ces aides vont, en pratique, en majorit aux grandes entreprises. Le second enseignement de ce tableau est limportance des aides sectorielles. Elles atteignent 36% du montant total des aides. Elles se rpartissent comme suit (cf. tableau ci-dessous). Face un tel volume financier (plus de 20 milliards d), la question se pose de savoir si lexistence de ces aides est bien toujours lie un objectif dintrt gnral.

27

Aides sectorielles, par secteur

Secteur

Montant (millions euros)

Transport

8 140

39%

Logement Agriculture Tourisme Audiovisuel Presse Aronautique Spatial Commerce Dfense Divers industrie Assurance

4 621 3 941 2 175 703 420 268 165 154 118 90 30

22% 19% 10% 3% 2% 1% 1% 1% 1% 0% 0%

Total
Source : PLF2005

20 824

100%

3. Ventilation par instrument Aides par instrument (millions deuros)

Instrument

Montants

Baisse du cot du travail

24 118

42%

Aide fiscale Aide aux investisseurs Sous-taxation de la vente Subvention Aide l'achat de conso. interm. Aide l'acheteur Avance remboursable Garantie de prt Recherche publique Mise en rseau Prt taux bonifi Infrastructure Soutien de la demandepublicit-

8 348 6 452 6 320 6 258 4 033 420 406 290 282 196 152 32 23

15% 11% 11% 11% 7% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Total
Source : PLF2005

57 331

100%

28

Ce tableau livre un enseignement intressant : la forme la plus traditionnelle daide la subvention apparat comme une modalit secondaire (11%) dattribution des aides aux entreprises. Les formes les plus utilises sont aussi les moins visibles : baisse des charges sociales et aides fiscales (pour plus de 50%). Le tableau montre galement que certains instruments conomiquement contests comme la sous-taxation de la vente (TVA taux rduit par exemple) et plus gnralement les aides la vente sont prsents un niveau significatif (12%). Enfin, les instruments fort effet de levier (garanties notamment, de type OSEO) reprsentent un volume ngligeable, ce qui nest pas du meilleur impact.

C.

Un essai de typologie des aides des collectivits territoriales

Pour ce qui relve des collectivits territoriales (hors les communes de moins de 3 500 habitants), une tude de la DGCP fait ressortir que ces collectivits ont dpens en 2004, 6 milliards d au titre de laction conomique, soit 4% de leurs dpenses totales. Cela reprsente une dpense moyenne de 112 par habitant. Pour les seules rgions, le pourcentage slve 12, 2% de leurs dpenses et 39 par habitant. Ces chiffres peuvent tre compars avec ceux obtenus pour lEtat, qui dpense pour sa part 949 par habitant, ce qui reprsente 20 % environ de ses dpenses totales. Ces chiffres conduisent naturellement nuancer le constat dun effacement de lEtat en matire daides publiques aux entreprises. Sur 2002-2004, la tendance est la baisse pour les communes, mais la hausse pour lensemble communes + EPCI (+7,8% par an sur 2002-2004) et pour les rgions (+8,3% par an). Lvolution des dpartements nest pas ce jour connue en raison dun changement de nomenclature comptable sur la priode de rfrence. A noter que le fort engagement des conseils gnraux dans la sphre sociale et mdico-sociale peut, dans certains cas, aider aussi certaines entreprises, en cas en particulier de soutien aux investissements. Ces rsultats doivent tre interprts avec prudence, puisquils comportent des facteurs de sous-estimation et de surestimation des aides effectivement verses. Sagissant dune estimation fonde sur des donnes comptables, les aides qui ne peuvent tre apprhendes travers la nomenclature (aides en nature, mise disposition de terrains, aides fiscales, etc.) ne figurent pas en effet dans le total. En sens inverse, l action conomique nest pas toujours synonyme d aide conomique . Ainsi par exemple, pour un terrain amnag par une collectivit avant dtre lou ou vendu prix avantageux lentreprise, le budget de la collectivit portera trace du cot total de lamnagement, qui constitue l action conomique , alors que laide conomique rellement perue par lentreprise est constitue par la diffrence entre le loyer (ou le prix de vente) et le prix du march. Pour lensemble de ces raisons, le total de 6 milliards ne constitue quune premire approximation, en ralit sous estime. On peut ajouter ces chiffres quelques lments complmentaires. Ainsi les subventions des collectivits locales aux personnes de droit priv au titre de laction conomique slvent en 2004 1,9 milliards deuros, soit 26% des subventions totales aux personnes prives. Lordre de grandeur de ce rsultat peut tre compar avec les 6, 3 milliards de subventions de lEtat (dont 3, 5 milliards aux entreprises publiques) mais sans oublier que, pour lEtat, la subvention nest que le troisime instrument utilis et ne reprsente que 11 % des aides totales. Leffort par habitant est en ralit assez variable dans une fourchette de 65 314 . En revanche, aucune ventilation sectorielle nest exploitable car, malgr lexistence de catgories dans la nomenclature comptable, 3,8 milliards d sur 6 nont pas pu tre ventils dans ltude. La politique fiscale est un autre instrument dintervention pour les collectivits, bien que non visible en comptabilit. A la demande des membres de la mission, la DGI a ralis une estimation des aides fiscales consenties par les collectivits locales sous la forme dexonrations de taxe professionnelle prise sur dlibration (et non compenses par lEtat).

29

A partir dune extraction du registre dlments dimposition (REI), qui comprend 13 motifs dexonrations facultatives (exonration amnagement du territoire , exonration en faveur des entreprises nouvelles , etc.), on obtient quelques rsultats significatifs. Ainsi, pour lensemble des dispositifs pris en compte, le total des bases exonres atteint 2,2 milliards d, pour un cot fiscal des exonrations de 157 millions d en 2005. Les chiffres 2004 et 2003 taient respectivement de 189 et 193 millions d. Lexonration dite amnagement du territoire (article 1465 du CGI) reprsente quant elle 74% de ce total en 2005.

D.

Du ct des fonds communautaires

Si lon regarde maintenant du ct des aides des fonds communautaires, le CNASEA a pu fournir aux membres de la mission deux valuations qui permettant dapprocher le montant des crdits communautaires programms entre janvier 2000 et novembre 2006. La premire, labore suite une demande de la Commission europenne et date de novembre 2006, value avec prcision les crdits communautaires verss des entreprises entre 2000 et novembre 2006, mais pour le seul fonds FEDER. Les crdits communautaires ainsi mobiliss ont reprsent 1,2 milliard d, soit 16% des crdits communautaires FEDER programms (7,5 milliards) sur une programmation totale de 30 milliards d (incluant, outre les fonds communautaires, les dpenses publiques nationales et les dpenses prives). Les crdits communautaires FEDER verss aux entreprises ont ainsi reprsent 170 millions d par an en moyenne. La seconde tude, ralise la demande des membres de la mission, concerne lensemble des fonds europens, mais sans ventilation fine, compte tenu du dlai court de la mission, des catgories personnes morales de droit priv et personnes physiques , afin notamment de pouvoir isoler les bnficiaires du secteur marchand et concurrentiel par opposition par exemple aux associations. Afin dapprocher le chiffre rel, la mission a donc choisi de retrancher aux rsultats agrgs personnes morales de droit priv et personnes physiques une proportion de 27,1%, qui correspond la proportion des crdits FEDER destination des personnes prives qui ont concern des associations. Une fois appliqu ce coefficient, on obtient un total de 2,3 milliards d de crdits communautaires programms entre 2000 et novembre 2006, soit une moyenne annuelle de 335 millions d, chiffre considrer ce stade comme un premier ordre de grandeur, pour autant sans doute relativement fiable. Rappelons que ce chiffre constitue lapport propre de lUnion europenne, les dpenses publiques nationales affiches en contreparties tant dj comptabilises dans lestimation des aides verses par lEtat et par les collectivits locales. Au total, si on ne retient pas les aides fiscales nationales et les allgements gnraux de charges sociales, de manire rendre plus comparables les champs daction de lEtat, des collectivits territoriales et des fonds europens, on arrive aux ordres de grandeur suivants : Etat : 25 milliards d ; Collectivits territoriales : 6 milliards d ; Fonds europens : 0,35 milliard d.

Ainsi, sur environ 30 milliards d daides, prises en une acception budgtaire, la part de lEtat est largement prpondrante, hauteur de 80 %, l o les collectivits territoriales financent 19 % du total. Cette dcomposition consolide lobservation dj faite selon laquelle lEtat porte 90 % de lensemble des aides publiques aux entreprises, ds lors que lon prend en compte une dfinition largie des mcanismes daides.

30

IV.

ALLER PLUS LOIN EN ELABORANT ET EN PILOTANT UN SYSTEME DINFORMATION INTEGRE

Ces premires estimations fixent le champ de lvaluation conduire, mais elles ne suffisent pas. Dautres informations sont ncessaires pour combler les lacunes des systmes dinformation contribuant aux processus de dcision publique relatifs aux aides publiques aux entreprises.

A.

Une absence de consolidation des informations par rgion

Ainsi il nexiste pas de systme dinformation permettant aujourdhui de consolider par rgion, les aides de lEtat et celles des collectivits territoriales. De ce point de vue, il est regretter que la circulaire du Ministre de lIntrieur en date du 6 juillet 2006, relative au recensement par les conseils rgionaux des aides territoriales aux entreprises en application de la loi du 13 aot 2004, soit conue en fonction des seules exigences de la Commission europenne en matire de rglementation de la concurrence. Or, si larticle 1 de la dite loi prcise que les informations contenues dans ce rapport permettent l'Etat de remplir ses obligations au regard du droit communautaire , il indique aussitt aprs que ce rapport prsente les aides et rgimes d'aides mis en oeuvre sur le territoire rgional au cours de l'anne civile et en value les consquences conomiques et sociales . Cela montre de toute vidence que les ambitions de la dmarche prvue par le lgislateur excdaient largement une stricte logique de contrle de lgalit pour s'inscrire dans une perspective de rgulation beaucoup plus ample. Dabord exigibles pour juillet 2006, les rapports au titre de lanne 2005 pourront tre transmis jusquau 31 dcembre 2006 (au moment de la rdaction du prsent rapport, seuls 2 recensements taient parvenus la DGCL). La circulaire est dune telle complexit quun renseignement homogne par les rgions est peu probable, et les collectivits infrargionales, censes, en vertu du Code gnral des collectivits territoriales, nattribuer daides conomiques quavec laccord de la rgion, nont pas forcment intrt rvler lensemble de leurs interventions. Pour ces raisons, il est probable que le montant finalement obtenu sera en de de la ralit et que les recensements rgionaux serviront difficilement de base une connaissance fine des aides verses par les collectivits territoriales. PRECONISATION N 4 : Les membres de mission prconisent ici de modifier dans le cadre de la loi du 13 aot 2004, les objectifs de cette circulaire, de manire mieux prendre en compte les enjeux dune rgulation globale, mme si le mlange de donnes ncessaires au contrle de lgalit et dlments dtudes statistiques requiert un ton juste pour viter un surcrot de travail mal peru par les collectivits locales ; le mieux tant ici en ralit de sappuyer sur leur propre besoin de connaissance.

B.

Une absence de toute vision densemble

Il nexiste que trs peu de donnes permettant de mesurer leffet sectoriel des dispositifs gnraux daides, l o pourtant les situations du tissu dentreprises analyses par marchs diffrent substantiellement. Il nexiste quasiment rien pour permettre dobserver leffet territorial de dispositifs nationaux tels que les allgements de charges, les dpenses fiscales, l o pourtant il est lgitime de penser que de tels dispositifs ont des effets parfois contraires par exemple une forme de prquation territorialise des aides publiques. Il nexiste que peu dobservations autorisant le suivi par type de march des aides publiques conues pour un motif donn. Ainsi il serait utile de mieux connatre le suivi des aides visant dvelopper la R&D en distinguant le secteur automobile du secteur aronautique, ou du secteur des biotechnologies, etc.

31

Il nexiste aucune information permettant dvaluer une ventuelle forme de concurrence fiscale entre les rgions et les collectivits locales, l o pourtant les aides publiques aux entreprises jouent ncessairement comme levier de concurrence entre les espaces territoriaux, y compris au sein mme du territoire franais. Lobservation avait pourtant t faite par exemple de limpact du prix de la vignette automobile sur les localisations administratives du parc des loueurs de vhicule. Enfin, ce nest pas la moindre des observations, il nexiste aucune valuation quant aux contradictions ressenties entre les diverses aides publiques, l o pourtant chacun a pu mesurer dans certains cas soit les marges de manuvre dopportunit soit les effets dannulation lis la non cohrence des dispositifs retenus par les diffrentes collectivits publiques. Cela renvoie lintuition que bien souvent ce sont les entreprises elles-mmes qui jouent de facto le rle de rgulateur des diffrentes politiques publiques, leurs dcisions venant ainsi se substituer lnonc de priorits de politiques publiques voire limpratif de contrle defficience, ce qui nous loigne des perspectives voulues par le lgislateur avec la mise en uvre de la LOLF. Il est vrai que pour beaucoup ce constat tient linsuffisance chronique et malheureuse de mutualisation interministrielle et de fongibilit territoriale. Lobservation est largement partage de lexistence de doublons et parfois en consquence de saupoudrages inefficaces. Rien ne semble plus difficile que de voir coordonner les actions de diffrentes directions au sein du mme Dpartement ministriel, sans parler de lobjectif encore plus dirimant dactions conjointement penses par les diffrents Dpartements ministriels. Et pourtant, ceci constitue le socle de toute tentative de mettre en place un systme dinformation intgr. A dfaut, il est vraisemblable quil sera difficile dy parvenir de manire rellement satisfaisante.

C.

Ds lors limprieux besoin dun systme dinformation intgr.

Pour donner corps la rgulation et dans une logique stratgique de cohrence de politiques publiques, cohrence qui devient le levier premier rechercher pour toutes politiques publiques, les membres de la mission estiment ncessaire un recensement intgr plutt quun recensement exhaustif des aides publiques aux entreprises. La distinction n'est pas seulement une coquetterie smantique. Dans un recensement exhaustif, lessentiel est dans la computation des cas particuliers dont on attend que se dgage une cohrence gnrale. A linverse, un recensement intgr se proccupe principalement du cadre de cohrence stratgique, mieux, il en dpend. La mise en uvre dun recensement exhaustif et sa maintenance seraient extrmement coteux. Un recensement obit naturellement la loi des rendements dcroissants et le cot marginal de dispositifs supplmentaires pour recenser telle ou telle niche est de plus en plus lev au fur et mesure que lon tend lexhaustivit, tant donne la multitude de centres de dcision publique concerns et limpressionnant puzzle des dispositifs daides publiques. Pour les collectivits territoriales, lexercice est d'autant plus complexe que les aides ne relvent pas ncessairement de dispositifs permanents, mais sont souvent accordes de faon ponctuelle et sur mesure pour accompagner une implantation, une extension ou une restructuration. Enfin et surtout, le rsultat dun recensement exhaustif serait peu oprant du point de vue du rgulateur. En matire de dcision stratgique, labondance des informations vaut moins que leur pertinence. Une connaissance exhaustive des quelques 6000 dispositifs daides recenss par les bases de donnes existantes, intgrant une dizaine de caractristiques essentielles par dispositif, impliquerait la manipulation de plusieurs dizaines de milliers d'informations lmentaires. Cela excde videmment la capacit de prise en compte de quelque dcideur que ce soit et une telle plthore serait contreproductive pour toute instance de rgulation.

32

En amont du recensement, il est donc ncessaire de hirarchiser les informations collectes en fonction de leur pertinence dans le processus dcisionnel. Cela suppose une slection des dispositifs dont limpact serait jug significatif (une valuation micro-conomique, dispositif par dispositif, ft-elle exhaustive, ne rendrait absolument pas compte de lefficacit conomique globale du systme daides publiques aux entreprises). A linverse, un systme dinformation intgr doit permettre, en termes de rgulation dune politique publique, de fournir les informations ncessaires pour amliorer lefficacit du systme daides par rapport ses objectifs, pour renforcer son efficience, pour identifier et rduire les effets non escompts, pour contrler le respect des rgles de conditionnalit des aides. Un tel objectif rpond au souci, dabord pragmatique, de rechercher la meilleure efficience des aides publiques, mais aussi de reprer les effets pervers et enfin dviter les redondances inutiles voire contreproductives. Il renvoie la ncessit de prciser la finalit dune aide publique en termes de dveloppement conomique (en distinguant lespace territorial de celui-ci le cas chant) ou de crations demplois directement conscutives ou de politique culturelle, patrimoniale, environnementale, etc. Il doit permettre de donner toutes garanties quant au respect de la parole donne de part et dautre, lorsque lobtention dune aide est lie un engagement durable du bnficiaire (cest le cas en particulier des aides pour viter des restructurations ou pour consolider des embauches), voire au regard plus gnral du respect du Code du travail (dans le cas par exemple de la suppression et du remboursement des allgements de cotisations sociales en cas de travail illgal dans lentreprise).

D.

Une architecture du systme dinformation intgr adapte aux impratifs d'une rgulation globale

Concevoir un systme dinformation cest dabord en dterminer les domaines dapplication, en loccurrence dlimiter le champ des aides publiques aux entreprises (cf. plus haut). Cest ensuite dfinir les informations appeles y tre traites en prcisant leurs utilisations potentielles, les finalits de leurs usages et les processus dans lesquels elles sont impliques. Cela ne sera bien sr possible qu la condition de lever les contraintes observes quant la faisabilit dune mise plat des informations.

PRECONISATION N 15 : Les membres de la mission estiment souhaitable de mettre en place un systme dinformation intgr usage des instances de rgulation, autour dune base de donnes respectant une exigence danonymisation de linformation. La ncessit de disposer dinformations agrges sans affichage des donnes individuelles par entreprises bnficiaires, simpose en effet si lon souhaite pouvoir progresser significativement dans lobjectif dune meilleure cohrence et dune meilleure valuation des aides publiques aux entreprises. Cette anonymisation, opre conformment aux prconisations de la CNIL, serait mise en uvre dans le transfert des informations des systmes dinformation des oprateurs vers celui des rgulateurs.

Dans ce contexte, un systme d'information intgr doit permettre de traiter les informations pertinentes en fonction de trois types de paramtres : la nature de linstance ou des instances de rgulation susceptible(s) d'utiliser l'information, allant de lEtat en ses diffrentes composantes aux collectivits territoriales ; la phase ou les phases du processus de rgulation (conception dune aide, formalisation juridique, allocation financire, mise en uvre du dispositif oprationnel, processus dattribution individualis, contrle, valuation) pour laquelle ou lesquelles l'information est utile ; la finalit des aides concernes par cette information.

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Cela revient organiser la base de donnes en distribuant les informations dans un espace trois dimensions, correspondant chacune des catgories mentionnes. Pour en simplifier la reprsentation, il est possible de la ramener une srie de tableaux de bord doubles entres, destination de chaque instance de rgulation, dterminant les informations ncessaires la prise de dcision, pour chaque tape du processus de dcision et pour chaque grande catgorie d'aides, correspondant une mme finalit. En permutant ces donnes, on peut de mme dfinir, pour chaque finalit, les informations dun tableau de bord ncessaires chaque instance de dcision aux diffrentes tapes du processus de rgulation (cf. annexe n 4). Pour alimenter la base de donnes intgres, les membres de la mission recommandent la relance du projet AGAPE ou la consolidation du logiciel PRESAGE qui pourraient constituer le cadre de mise en place du dit systme dinformation. Les membres de la mission prconisent galement dtablir une comptabilit plus prcise du montant total des aides publiques correspondant chaque primtre de dfinition. PRECONISATION N16 : Il est de ce point de vue ncessaire de faire en sorte galement que le systme dinformation CHORUS puisse intgrer une codification permettant un meilleur suivi comptable des aides publiques verses par les diffrentes collectivits publiques. Lobjectif poursuivi conduit toutefois ne pas se limiter ces seules donnes issues du mouvement des comptabilits des collectivits publiques, sauf ne pas prendre en compte les aides indirectes, comme par exemple les aides limmobilier sous forme dun rabais de prix de vente ou de location, voire dautres formes daides comme les allgements fiscaux ou les garanties octroyes.

V.

SANS ATTENDRE CETTE MISE EN UVRE DUN SYSTEME DINFORMATION INTEGRE, IL EST DORES ET DEJA POSSIBLE DENGAGER UNE EVALUATION RIGOUREUSE DU SYSTEME DES AIDES PUBLIQUES AUX ENTREPRISES ET DE PRENDRE RAPIDEMENT DES MESURES EFFICACES DE REDEPLOIEMENT ET DECONOMIES

La mission a constat les difficults techniques relles qui restent lever pour pouvoir disposer en bonne et due forme dun systme dinformation intgr, notamment la fiabilit relative des donnes dclaratives. Pour autant, il ny a pas lieu dattendre. Il serait en particulier vain desprer quun recensement exhaustif permette de mener bien les deux objectifs de cohrence et dvaluation des aides publiques aux entreprises. Il est une observation trop constante dans ladministration franaise de voir le pralable dun systme dinformation souvent pos pour viter dengager srieusement les rformes ncessaires. Les recommandations rcentes visant rduire le nombre dindicateurs LOLF renforcent cette observation. La granularit dune information doit tre adapte au dcideur concern. Ce sont sans doute les indicateurs dalerte qui comptent en premier pour un responsable. Il sagit dtre inform temps de lexistence dun cart par rapport aux objectifs poursuivis. Plus la connaissance dun cart est anticipe, plus il est facile de ragir pour corriger le tir. Des indicateurs dalerte en cas de recours excessif dune entreprise aux aides publiques seraient par exemple beaucoup plus utiles que la recherche de la perfection dun systme dinformation. La mission prconise que le travail dvaluation soit engag en priorit sur les aides de lEtat, qui reprsentent 90 % environ du total financier.

34

A.

Classer les aides de lEtat par finalits de politiques publiques

Il existe de multiples faons de classer les aides publiques aux entreprises : par finalit de politique publique, par instrument, par ministre gestionnaire ou encore par type de bnficiaire. Dans une optique de rgulation globale, cest le classement par type de finalits qui a retenu lattention des membres de la mission. Ce parti pris rappelle limportance dune vise stratgique et dune rflexion sur les finalits et le sens de laction publique. Il est usuel de distinguer ce qui a trait lobjectif de faire bien les choses et ce qui relve de limpratif de choisir la bonne stratgie et de rpondre aux finalits justes. La recherche de performance appelle galement lvaluation de la politique poursuivie au regard de ses finalits. On peut tre performant dans laccomplissement dun objectif inappropri. Une claire lisibilit des finalits poursuivies garantit que lvaluation sera conduite dans une vise rellement stratgique et non purement instrumentale. Le nombre de finalits retenu ne doit tre ni trop rduit, ce qui induirait une simplification grossire, ni trop lev, sous peine de faire obstacle la lisibilit du systme et sa ncessaire rationalisation. PRECONISATION N1 : En premire approche qui mrite valuation complmentaire, et en tenant compte des entretiens quelle a pu conduire, la mission propose de distinguer a minima sept grandes finalits des aides publiques aux entreprises (soit un regroupement plus consolid que celui prsent plus haut issu des travaux de lENPC, aux fins dune meilleure valuation des politiques publiques) : faciliter le financement des entreprises et des projets (y compris crations et transmissions, ainsi que soutien lexport), avec une priorit absolue la cration dentreprises innovantes ou potentiel de croissance ; encourager la recherche et linnovation, vecteur dcisif face la mondialisation (ces dispositifs ont en particulier pour objet de favoriser linnovation sous toutes ses formes et les dpenses de R&D) ; amnager le territoire en veillant une plus juste rpartition des quipements conomiques (les dispositifs poursuivant cette finalit visent influencer la localisation des activits conomiques sur le territoire, le cas chant au moyen dun zonage) ; dvelopper lemploi (sont ici viss tous les dispositifs dont lobjet principal est de modifier la quantit et la nature des emplois dans lconomie, y compris le volet formation) ; prserver lenvironnement (y compris risques industriels), voire corriger les externalits ngatives ; accompagner les mutations conomiques et aider les entreprises temporairement en difficult ; mettre en uvre des politiques publiques sectorielles en soutenant les entreprises concernes, par exemple le dveloppement, la rorientation ou le soutien de filires agricoles, ou encore le pluralisme de la pense ditoriale par un soutien cohrent des organes de presse et des maisons ddition (ici, les aides sont conues comme des instruments au service dune politique publique dont elles constituent un instrument parmi dautres).

Une telle classification ne doit pas pour autant pnaliser la recherche dune meilleure efficience des politiques publiques, en tant en quelque sorte victime delle-mme. Il sagit en effet de conserver prsent lesprit la ncessit de rendre plus cohrentes entre elles les diverses aides publiques aux entreprises, et donc de savoir mieux mesurer les interactions toujours possibles entre les diffrentes finalits. Il sagit bien sr galement de garantir cet effet le bon usage des fonds publics sans oublier den matriser les cots plutt que de les constater.

35

B.

Faire correspondre cette classification aux programmes LOLF

PRECONISATION N2 : Mettant profit la rvolution culturelle engage par la LOLF, il convient, pour chacune des finalits prsidant aux aides publiques aux entreprises, de regrouper lensemble des aides publiques relevant de la mme finalit au sein dun seul programme LOLF, lexception des aides strictement sectorielles qui resteraient rattaches leur mission dorigine (elles sont en revanche tout fait sujettes aux travaux dvaluation recommands plus bas). PRECONISATION N3 : Pour sa pleine mise en uvre, une telle prconisation devra se voir consolide par une reconfiguration des programmes des diffrentes missions ministrielles, sous la conduite du CIAP. On peut donner ici une illustration du travail conduire : les aides gres par le service des relations bilatrales et du dveloppement international des entreprises au sein de la DGTPE, se voient retraces la fois dans le programme 134 (dveloppement des entreprises), la fois dans un compte spcial du Trsor, mais aussi dans le programme aide conomique et financire au dveloppement du MINEFI et encore dans le programme Garanties de lEtat. Lobjectif poursuivi doit tre de reprer les dispositifs les plus coteux et les moins efficaces pour chacun des programmes correspondant une finalit donne, de les supprimer en consquence pour affecter les conomies substantielles ainsi obtenues aux aides les plus efficientes et pertinentes et une rduction du dficit budgtaire. PRECONISATION N5 : Les responsables de programme devront sappuyer pour conduire les valuations par finalits sur des comits ad hoc dvaluation, reprsentant de faon pluraliste lensemble des intrts en prsence. Cela permettrait dtablir un diagnostic partag sur lefficience relative des principaux dispositifs concourant une mme finalit, selon une mthodologie identique et de faon transparente par rapport aux acteurs concerns mais aussi dobtenir des rsultats prsents par le biais dindicateurs LOLF sous une forme unique, permettant une comparaison directe entre dispositifs. Il serait ncessaire de raliser dans ce cadre des tudes macro conomiques et un bouclage en termes fiscaux visant mieux simuler limpact dune suppression de tel ou tel dispositif daide publique aux entreprises. De telles analyses, en ralit en partie dores et dj disponibles dans les cartons , permettront par exemple de mieux mesurer les effets dlasticit propres tel ou tel mcanisme daide, ou bien encore de comparer lefficacit respective de mesures fiscales et de subventions directes. A noter que ces tudes gagneraient intgrer les effets dimage de la France lorsque lon en vient aux aides des entreprises trangres pour les orienter vers le territoire franais. Relvent de telles approches les hypothses parfois mises de substituer une baisse significative du taux dimposition sur les socits certaines dpenses fiscales ou exonrations de charges sociales. Simpose tout autant une tude conomique et financire pour valuer lefficience de mesures dites deffet de levier sur le march financier au regard des attentes exprimes en matire daides directes ou de dpenses fiscales, ds lors que lobjectif de croissance via le dveloppement des investissements serait reconnu comme un objectif central, ce qui est sans aucun doute primordial. Il importe ici que les administrations publiques prennent mieux en compte la ralit du fonctionnement des entreprises pour mieux comprendre les motifs de leurs dcisions, qui relvent en ralit moins daides spcifiques que de perspectives de march et de leviers ad hoc de financement de leur activit.

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De mme, la mthode dvaluation prconise doit rapidement permettre de mieux situer les secteurs et la taille des entreprises principalement bnficiaires. Lobservation est en effet faite dune grande concentration des dispositifs daides, le plus souvent en faveur des plus grands groupes, contrairement la priorit, maintes fois ritre, accorde aux PME. Au total, la mthode propose pourrait conduire la mise en cohrence de dispositifs de logique parfois quasi identique et faisant pourtant appel des procdures diffrentes. PRECONISATION N7 : La mission estime quune meilleure adquation entre les programmes LOLF et les aides publiques classes selon leur finalit aiderait engager plus nettement les revues de programme qui simposent et que lon est en droit voire en devoir dattendre dun exercice dvaluation de la dpense publique tel que la LOLF devrait y inciter. On peut notamment escompter de ces revues de programme une meilleure matrise des cots dadministration des aides publiques aux entreprises. PRECONISATION N6 : La mission prconise quun Jaune budgtaire retrace chaque anne les rsultats des travaux dvaluation conduits par chaque responsable de programme concern, ainsi quune synthse des politiques publiques exprimes par les aides publiques aux entreprises.

C.

Assurer un suivi permanent des travaux dvaluation

Lobjectif de rgulation globale, pour tre atteint, suppose une consolidation des diffrents travaux dvaluation. PRECONISATION N8 : Les membres de la mission prconisent de prendre appui sur lexistence de la Confrence nationale des Finances publiques et de son conseil dorientation, pour constituer en son sein, et en respectant le pluralisme de sa composition, un comit permanent pour la rgulation et lvaluation des aides publiques aux entreprises (COPRA), dont le secrtariat serait assur par la DGTPE. Cette composition a en effet le grand mrite dassocier lensemble des responsables des Dpenses publiques au sens des critres europens (Etat, collectivits territoriales, protection sociale). Ce COPRA suivrait lavancement des travaux dvaluation conduits par chaque responsable de programme. Il serait de plus obligatoirement consult pour avis avant toute initiative ministrielle visant crer un nouveau mcanisme daide publique aux entreprises, linstar de ce qui fonctionne avec la CNIL pour ce qui relve des fichiers de donnes personnelles. Une autre voie possible consisterait installer un comit permanent dvaluation au sein du COE, pour ce qui a trait aux aides publiques lemploi, et procder de mme au sein des diffrents Hauts Conseils . Cet effet de levier au profit dune culture dvaluation perdrait nanmoins en efficacit au regard dun seul espace de consolidation et de partage de linformation disponible. Lvaluation rigoureuse des aides publiques aux entreprises se trouverait grandement favorise hauteur dune discipline collective plus affirme visant ne pas changer trop frquemment les dispositifs daides avant prcisment que leur valuation soit conduite.

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A titre dillustration, on citera ici les cinq modifications lgislatives sur la seule anne 2005 concernant le rgime du fonds commun de placement dans linnovation comme les trois modifications concernant le fonds commun de placement risque, sans que limpact de ces mesures, souvent assorties de plafonds modestes qui en affectent lefficacit auprs des entreprises, nait t valu. On pourrait aussi citer lvolution de la rpartition des impositions affectes la scurit sociale. PRECONISATION N 9 : Ces rflexions conduisent ici la mission prconiser de nengager aucune aide supplmentaire sans une valuation pralable des dispositifs existants pour le domaine concern, ce qui serait un saut cratif consquent dans la conduite des politiques publiques. La mission estime en outre quil serait pertinent de simposer collectivement une rgle visant chercher en priorit gager un dispositif nouveau par la suppression de dispositifs existants, linstar des orientations proposes par les observateurs de la dpense publique. Une reprise des meilleures pratiques observes dans certains pays trangers serait cet gard galement utile. De ce point de vue, les politiques mises en uvre aux Etats-Unis par la SBA (small business administration) mritent intrt, comme les business links anglais, au travers de mcanismes dassujettissement du montant des financements aux rsultats obtenus par les structures audites. PRECONISATION N11 : La mission prconise galement que les nouveaux dispositifs daides publiques ports par lEtat soient crs pour une dure limite, leur reconduction tant subordonne aux conclusions dune valuation valides par le COPRA.

D.

Une valuation utile

Au total, les membres de la mission estiment quun tel exercice dvaluation, sous lgide du COPRA, trouvera son retour sur investissement trs vite. On rappellera ici pour mmoire lvaluation faite de son ct par la Cour des comptes qui estime les gains attendre, dun usage plus limit et dune simplification des allgements de charges, un ordre de grandeur de 7 10 milliards d, dont on peut sans difficult imaginer un usage plus efficient pour renforcer le potentiel de croissance de lconomie franaise. On rappellera aussi lexprience canadienne qui a vu une valuation rigoureuse des dpenses publiques conduire une diminution des subventions aux entreprises de 60 % au cours des annes 1990. PRECONISATION N10 : Sans optimisme excessif, il semble lgitime dattendre horizon dun an, grce une valuation des dispositifs les plus coteux financs par lEtat, un gain forfaitairement fix 4 milliards d, efficacit maintenue ou renforce. On pourra trouver trop prudente la perspective de gain sur une premire anne avanc par la mission. Mieux vaut russir un objectif, ft-il sage, quafficher 10, 20 ou 30 milliards d et ne pas y parvenir. Toute dcision peut porter son effet contraire, ce qui dune certaine manire se rvle une garantie pour lexercice prconis : il est trs probable quen cas deffets redistributifs fortement ngatifs, la mobilisation se fera immdiatement sentir, l o les effets positifs profitent gnralement des gagnants silencieux Cette opration initiale pourrait inaugurer un processus permanent dvaluation, dont on peut attendre chaque anne de substantielles marges de manuvre supplmentaires pour mieux orienter laction publique et rpondre lobjectif de rduction du dficit public. Les membres de la mission sont dautant plus enclins prconiser ce type dapproche quelle est de mise en uvre simple et quelle ne requiert pas le pralable dune connaissance exhaustive des aides.

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Ce nest pas tant labsence dtudes dvaluation qui frappe lobservateur quune cruelle incapacit prendre les dcisions qui simposent, parfois presque lvidence. Il serait inutile de poursuivre voire daccrotre le rythme, dj significatif, des publications de travaux dvaluation si ntait pas rellement choisie une voie dcisionnelle de remise en cause de ce qui le mrite lexprience. La mission prconise que tout travail dvaluation devrait comprendre son volet imprieux de conclusions pratiques et de recommandations prcises visant ce quune dcision puisse immdiatement tre mise en uvre, que ce soit pour renforcer laide value, la supprimer, ou encore en modifier la gouvernance et les modalits. Ce qui est ici recommand pour les travaux dvaluation sinspire de lvolution attendue de la mthodologie des rapports des diffrentes Inspections ministrielles, visant renforcer leur volet de prconisations concrtes et directement oprationnelles. Beaucoup dvaluations se traduisent fort peu souvent par des dcisions de rformes concrtes. Une cause profonde cette situation rside dans le caractre mthodologiquement disparate et non participatif des valuations menes, qui fait obstacle une comparaison directe et incontestable entre dispositifs et, partant, au remplacement progressif des moins efficaces par les plus efficaces. Dans la pratique, nombreux sont les rsultats peu utilisables car ils ne permettent pas de fonder une dcision concrte de suppression dun dispositif et du transfert des crdits ainsi dgags vers des dispositifs plus efficaces ou des conomies budgtaires. Un des dfauts majeurs des tudes et divers rapports est quils ne sont pas faits suffisamment en partenariat avec les acteurs concerns, tout le moins dans une coute approfondie des situations. La prconisation n 8 vise, par la mise en place du COPRA, une meilleure appropriation des valuations conduites aux fins de mieux parvenir au volet dcisionnel, de mme que la recommandation dassocier les acteurs concerns aux travaux dvaluation par programmes et finalits. En tout tat de cause, limpasse guette laction publique aussi longtemps quelle se verra grever dincertitudes lourdes quant son efficacit. La prconisation de la mission cherche les voies de sortie concrte des dbats rptitifs sur par exemple lefficacit des exonrations de charges sociales au regard de la politique de lemploi dans un contexte de poids croissant des contraintes de la protection sociale, ou encore sur les attendus daides la presse insuffisamment diffrencies selon la vocation ditoriale des titres concerns et leur poids en publicit ou selon le profil des actionnaires des groupes diteurs, pouvant par ailleurs bnficier dautres dispositifs daides publiques au regard dautres secteurs dactivit.

VI.

LA RECHERCHE DUNE MEILLEURE COHERENCE ET EFFICIENCE DES AIDES APPELLE UN RENVERSEMENT MAJEUR VISANT A PASSER DUNE REGULATION JURIDIQUE ET CENTRALISEE A UNE REGULATION MANAGERIALE ET TERRITORIALISEE

Le paradoxe pourrait sexprimer ainsi : il y a trop daides mais aussi pas assez trop daides redondantes, concurrentes ou inefficaces, mais pas assez daides correctement dimensionnes leur objectif. Comprendre et admettre ce mal daides en quelque sorte, cest en ralit savoir prendre la mesure de linefficacit dun mode de rgulation trop juridique et trop centralis.

A.

Renforcer le rle des acteurs locaux

Dans ces conditions, la modernisation du dispositif passe par une adaptabilit accrue des aides aux besoins concrets des entreprises et aux ralits conomiques locales. Cela plaide pour le renforcement du rle des dcideurs territoriaux, dcentraliss et/ou dconcentrs, dans la dtermination des critres dligibilit et dans la gestion de la fongibilit des aides lintrieur d'une mme finalit.

39

L'article 1 de la loi du 13 aot 2004, mme sil ne lve pas toutes les ambiguts quant au rle de chef de file des rgions pour les politiques conomiques locales, vise bien retenir des moyens incitatifs en faveur dune meilleure cohrence territoriale, avec notamment la possibilit de dlguer titre exprimental aux rgions qui auront adopt un schma rgional de dveloppement conomique (SRDE) l'attribution de certaines aides dconcentres de lEtat. Cette dlgation fait lobjet d'une convention qui permet, fait important, de dfinir des critres d'attribution diffrents des critres nationaux. Il n'y a aucune raison de principe que de tels assouplissements ne soient pas tendus aux procdures dconcentres : il serait paradoxal que lEtat s'interdise des marges de manoeuvre qu'il reconnat aux collectivits territoriales. Par ailleurs, les modalits de mise en oeuvre de la politique rgionale europenne, plus particulirement de l'objectif 2 en ce qui concerne la France, illustrent ce que peut tre une gestion territorialise d'un dispositif d'aides, qui garantisse la fois le respect des principes communautaires, via le rglement des fonds structurels, les impratifs stratgiques nationaux, via le cadre national de rfrence, et l'adaptation aux ncessits du terrain, via la programmation stratgique locale. Une longue exprience des documents uniques de programmation a familiaris prfectures de rgion et conseils rgionaux un mode de rgulation managrial et dcentralis des aides europennes. Il n'y a aucune raison qu'ils ne soient pas mme de grer dans d'aussi bonnes conditions les crdits nationaux que les fonds communautaires. Or les contrles exercs par la Commission interministrielle de coordination des contrles sur les oprations cofinances par les fonds structurels europens (CICC) ont montr que la gestion des fonds structurels selon les procdures communautaires soutenait avantageusement la comparaison avec les procdures nationales.

B.

Une meilleure gouvernance

PRECONISATION N12 : En prolongement des observations prcdentes, la mission prconise quune vritable territorialisation des aides publiques aux entreprises soit engage, allant trs au-del de la dconcentration des procdures dattribution comme cest aujourdhui gnralement le cas. Elle souhaite voir simultanment renforces : lintervention stratgique des dpartements ministriels et des administrations centrales, dans la dfinition des objectifs poursuivis en termes de politiques publiques, la responsabilit des administrations dconcentres, autour du prfet de rgion, dans la mise en place dune rgulation partenariale des aides avec le conseil rgional, incluant la dtermination prcise des critres dattribution et la gestion de la fongibilit des aides relevant dun mme objectif.

Mais pour cela, la prsence dun Etat stratge fait cruellement dfaut. Un Etat capable de fixer des orientations ses oprateurs, leur rappelant les exigences du contrle interne et valuant a posteriori la russite de la gestion conduite, un Etat assumant aussi en transparence sa responsabilit arbitrale. A noter que laccaparement des services par un formalisme juridique et procdural dmultipli se fait au dtriment du travail sur la mise en place de la rflexion stratgique (cf. le rcent rapport Lambert-Migaud de novembre 2006 sur la mise en uvre de la LOLF). La mission prconise de mieux distinguer les fonctions de rgulateurs-stratges des fonctions doprateurs dune politique publique, en confiant aux uns et aux autres de plus grandes marges de manuvre managriales et fonctionnelles pour mettre en uvre les dispositifs les plus efficients en termes daides publiques. Lesprit de la LOLF snonce, dune part par lextension de la libert de gestion et le passage dune logique de moyens une logique de rsultats, dautre part par la relation de confiance entre les acteurs (cf. rapport sur la mise en uvre de la LOLF).

40

La plus grande libert daction confie certains oprateurs nationaux dans le cadre dtablissements ad hoc rpond aux exigences qui sont les leurs face aux contraintes de la concurrence et la ncessit de devoir a minima quilibrer financirement leur activit. Lobjectif poursuivi par l est la recherche deffets de levier efficients et de retours exigeants sur dpenses engages. Cette orientation signifie que le contrle ex ante dligibilit et/ou de lgalit des aides relve de la responsabilit premire des oprateurs, l o les rgulateurs portent la responsabilit de lvaluation et dun contrle de second niveau. Les rgles dligibilit aux aides publiques aux entreprises pourraient tre ngocies par les rgulateurs davantage au niveau rgional (cf. par exemple la formalisation retenue pour les DOCUP). Quant lexcution financire et lattribution des aides, elles seraient confies aux oprateurs nationaux ou locaux, en respectant la configuration voulue par des appels projets pralablement tablis. Lobjectif poursuivre est de favoriser lmergence dune gouvernance des politiques publiques parvenant marier dun ct limpratif dquit territoriale et la mise en uvre dorientations nationales, de lautre, la proccupation dune gestion de proximit et dune adaptabilit efficace des dispositifs retenus. Laccompagnement par les collectivits publiques de lextension du site Toyal dAccous, en lieu et place de la cration dun nouvel tablissement Lacq, sera sans aucun doute un bon exemple de ce que signifie le sur mesure en matire daide publique une entreprise. Plutt que dopter pour une rponse juridiquement pure, la dcentralisation ou bien le centralisme, la piste serait donc un croisement quilibr de dcentralisation dun ct et de mise en uvre dorientations nationales de lautre. De ce point de vue, la voie de la contractualisation mrite dtre encourage. Cela reste un schma robuste en conomie publique. Au titre de lobjectif de voir mises en uvre les orientations nationales, les membres de la mission ont propos la cration du COPRA (voir plus haut). Au titre du second objectif dune gestion de proximit, on rappelle ici la prconisation n 13 visant prvoir la constitution de comits ad hoc de coordination des aides en chaque rgion, voire pour rpondre une fonction densemblier, permettant de consolider et de suivre les aides publiques aux entreprises sous un angle de proximit, et suscitant une rflexion partage entre les diffrents acteurs pour prendre en compte les effets directs et indirects des dispositifs daides retenus. Il faut en effet prendre en compte que le recours par les PME des ensembliers daides ne sexplique pas seulement pour des motifs dintrt financier. Il serait vain dimaginer la seule mise disposition de la somme des informations disponibles, ft-ce par le moyen dun Site Internet dergonomie performante. Il sagit moins pour beaucoup dentreprises de dnicher par elles-mmes une aide financire que de rechercher le bon interlocuteur pour un dialogue appropri permettant daccompagner lmergence russie de projets nouveaux ou de perspectives de dveloppement risque. Certains oprateurs peuvent rpondre cette exigence de fonction de mdiation, mme si ce nest pas leur vocation premire. A noter quau cours de la priode rcente, plusieurs conseils rgionaux ont souhait crer des commissions de contrle et dvaluation des aides publiques aux entreprises, runissant en gnral outre les lus et les membres des conseils conomiques et sociaux, des reprsentants des syndicats de salaris et des syndicats professionnels ainsi que des personnalits qualifies. En tout tat de cause, une gouvernance de proximit, ds lors que les orientations nationales seraient effectivement respectes et contrles, pourrait amliorer le constat aujourdhui fait de bricolages prcipits, partir des diffrents instruments disponibles, en cas de mise en danger des entreprises. Il vaut mieux en effet lvidence prvenir grce un travail de proximit entre des rgulateurs territorialiss, des oprateurs ad hoc et les entreprises que chercher gurir en mobilisant les effets dannonce et les solutions improvises.

41

Les expriences canadiennes et allemandes montrent par exemple que laccroissement des comptences des collectivits territoriales doit se faire par le transfert de blocs de comptences et en veillant une stricte complmentarit des outils dintervention (cf le rapport de 2002 de lInspection gnrale des Finances et du Conseil gnral des Mines). Lidentification par le crateur dun accompagnement conseil de proximit et de qualit, et surtout visible, est un point sur lequel la France apparat, au regard des expriences trangres, en retard. La volont qui a prvalu la cration des ples de comptitivit rpond cette vision, en introduisant une logique forte de territorialisation dans la politique industrielle. Ces ples visent en effet rassembler sur un territoire donn les comptences des units publiques et prives de recherche, des centres de formation et le savoir-faire des entreprises, dans une dmarche partenariale, destine dgager des synergies et promouvoir le travail collaboratif sur des projets innovants. Toutefois, cette cration nouvelle ne sest aucun moment accompagne dune valuation rigoureuse des dispositifs daides publiques existants, et le nombre de ples retenus na pas obi manifestement aux seuls objectifs defficience conomique. Au total, les membres de la mission partagent la conviction que la coopration de rgulateurs dconcentrs et doprateurs publics ou privs habilits cet effet permettrait dorienter plus efficacement les dispositifs daides publiques aux entreprises vers la correction dimperfections de marchs qui pnalisent le dveloppement des entreprises, et notamment des PME, et vers la gestion dexternalits positives, comme le niveau moyen de comptences ou la culture entrepreneuriale. Cette rgulation locale, dessence managriale, se substituerait avantageusement celle qui consiste procder, de Paris, des modifications incessantes des procdures et rgles de droit. Il sagit notamment de porter remde aux dfaillances dans le financement des entreprises (accs au crdit ou une augmentation de fonds propres), linefficacit des aides en faveur de la R&D, au cloisonnement excessif de certains marchs. Sans omettre de souligner les facteurs producteurs dexternalits qui influent sur le dveloppement des entreprises, notamment les infrastructures publiques et la reconnaissance de la ressource humaine, grce aux politiques de formation initiale et continue. La mise en uvre effective des prconisations retenues par la commission sur lconomie de limmatriel constituera un bon test en ce domaine.

* * *

Ainsi lensemble de ces observations et de ces orientations vise rechercher des voies nouvelles et audacieuses pour une politique daides publiques plus efficace et moins sujette aux doutes rpts que suscite lincohrence actuelle, voire lopacit. Sil est vrai, et les membres de la mission le pensent, que le problme est moins de faire preuve dimagination pour crer de nouvelles aides ou assortir ces dernires de nouvelles conditions que de mettre de lordre dans un systme dont la puissance publique a perdu le contrle (Rapport du COE), alors simpose une nouvelle approche. Il sagit de refuser la course en avant qui considrerait que la dette publique au fond nest jamais un problme, et tout autant de rechercher une crativit et une audace collectives pour faire face intelligemment au dfi pos. Sauf senliser dans une impasse coupable, la premire posture consiste refuser fermement de commencer par envisager une nouvelle aide publique chaque fois quil sagit de rpondre un dfi nouveau, sans remettre en cause au pralable telle ou telle situation rpute acquise. Cest un principe simple et lmentaire de bonne gestion.

42

Pour autant, il sagit surtout daccepter de sengager dans un choix des priorits retenues pour la dfinition du champ optimal des politiques publiques. La bonne gestion publique ne sera pas possible si lon sinterdit de penser une hirarchie et une temporalit dans les rponses apportes. Ce rapport ne constitue quun premier jalon en ce sens. Le geste devra tre prolong et prennis, notamment grce aux travaux dvaluation valids par le Comit permanent pour la rgulation et lvaluation des aides publiques aux entreprises. Lefficience de lintervention publique exige un penser et un agir autrement. Cest la voie qui permet de restaurer les marges de manuvre ncessaires pour rpondre aux dfis collectifs qui sont poss.

Paris, le 13 dcembre 2006

43

ANNEXES

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Liste des annexes

ANNEXE 1 : ANNEXE 2 :

Lettre de mission ................................................................................ 46 Smaphore : la base de donnes aujourdhui la plus complte sur les aides publiques aux entreprises ............................................ 49 Recensement global des aides aux entreprises : mthodologie critique ................................................................................................ 55 Exemples de tableaux de bord pour une rgulation globale ......... 61 Services et personnes rencontrs ..................................................... 65

ANNEXE 3 :

ANNEXE 4 : ANNEXE 5 :

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ANNEXE 1 LETTRE DE MISSION DU PREMIER MINISTRE

46

47

48

ANNEXE 2 SEMAPHORE : LA BASE DE DONNEES AUJOURDHUI LA PLUS COMPLETE SUR LES AIDES PUBLIQUES AUX ENTREPRISES

49

I.

PRESENTATION DE SEMAPHORE

A.

Historique

SEMAPHORE est n en 1992 au sein de la CCI dAmiens, pour rpondre une demande des entreprises. Face la multiplication des oprateurs daides publiques (du fait, notamment, de la monte en puissance de la comptence conomique des collectivits locales) et la prolifration des aides, les entreprises se faisaient de plus en plus lcho dun besoin de recensement pour sy retrouver dans ce maquis . La base a dabord t construite comme base informatique monoposte, puis en intranet, comme support pour les conseillers de la CCI dAmiens. En 2002, elle a t propose aux autres CCI du rseau. En 2003, elle est devenue accessible au grand public sur Internet, sur le site des chambres de commerce et dindustrie. Enfin, en 2005, un partenariat a t conclu avec OSEO, qui a intgr SEMAPHORE sur son site.

B.

Contenu

SEMAPHORE a pour vocation doffrir un recensement exhaustif de toutes les aides publiques aux entreprises des aides europennes jusquaux aides municipales. Un primtre juridique large a t retenu : une aide quelle quen soit la forme (aide financire directe ou indirecte, aide en nature matrielle ou immatrielle) apporte par un financeur public dans le cadre de laccompagnement dun projet (pas de mesures gnrales) et accessible toute entreprise ligible travers un dispositif rglementaire (pas de mesures individuelles). Ce primtre est trs proche de celui retenu par la mission : la seule diffrence concerne les mesures individuelles, que la mission a incluses dans le champ linverse de SEMAPHORE mais il est vrai que leur indentification, par dfinition, est difficile et quelles nont pas de sens dans une base de donnes pour les entreprises puisquelles sont ad hoc. Dans ce cadre juridique, SEMAPHORE recense plus de 6.000 aides publiques. Une entreprise, localise sur un territoire communal, est concerne en moyenne par prs de 1.000 aides (sous rserve, bien sr, dligibilit) : 750 dispositifs nationaux, 100 dispositifs rgionaux, 100 dispositifs locaux (dpartement et commune dimplantation).

C.

Usages

La base de donnes est accessible pour deux usages diffrents, et calibre de manire distincte selon ces deux usages : 1. Premier usage : accs direct par le grand public Le grand public (entreprise, porteur de projet) peut accder directement la base, travers les deux sites des CCI (http://www.cci.fr) et dOSEO (http://www.oseo.fr).

Lutilisation est trs simplifie. Lutilisateur entre peu dinformations (type dentreprise, projet, localisation) et a accs toutes les aides auxquelles il est potentiellement ligible. Il peut tre plus prcis pour restreindre le champ de la demande. Les aides sont accessibles sous forme de fiches trs simples : descriptif sommaire du dispositif, public ligible, contact auprs de loprateur gestionnaire de laide. Lobjectif nest pas directement oprationnel : il sagit de fournir lutilisateur les contacts appropris, auxquels il pourra sadresser pour obtenir des renseignements dtaills et monter le financement de son projet.

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Lutilisateur doit indiquer sa localisation (au minimum dpartementale). Un tel dispositif cherche viter tout forum shopping des aides et le risque dune mise en concurrence fiscale des territoires pour limplantation dun projet. Lobjectif de la base est didentifier les aides auxquelles un projet dj arrt dans son contenu et sa localisation a droit, et non de permettre au porteur de projet doptimiser le rendement fiscal de son investissement. 2. Second usage : support technique aux conseillers CCI Les conseillers CCI peuvent accder une base de donnes tendue, travers un site propre http://www.semaphore.cci.fr. Leur CCI doit pour cela sabonner (moyennant un forfait de 1.500 ) et chaque conseiller intress obtient une cl daccs personnelle

Lobjectif est oprationnel : la base se veut un support technique pour permettre aux conseillers CCI didentifier les aides ligibles, de raliser lassemblage des aides et de finaliser le montage financier du projet. Cest pourquoi lutilisation y est plus dtaille que pour le grand public. Les informations concernant le projet peuvent tre trs prcises. Les fiches sur les aides donnent toutes les prcisions ncessaires : conditions juridiques dligibilit (y compris des zones sur cartographie IGN), montants financiers ou nature de laide, contenu du dossier de candidature dposer. II. EVALUATION DE SEMAPHORE Lvaluation a port sur la fiabilit du contenu et la qualit dusage de la base de donnes.

A.

Fiabilit : la base de donnes est-elle complte et mise jour ?

La rponse est globalement positive. SEMAPHORE apparat, de trs loin, comme la base de donnes la plus exhaustive et la mieux entretenue. Il constitue incontestablement une base de travail satisfaisante. Toutefois, SEMAPHORE prsente des lacunes. Quelques aides nationales sont absentes ou non remises jour3. Mais cest surtout au niveau des aides locales que les lacunes se font jour. Huit rgions ne sont pas couvertes4. Au sein des rgions couvertes, des alas existent dans les primtres juridiques couverts5. Et seules les aides rgionales sont couvertes de manire systmatique : les aides dpartementales et municipales sont le plus souvent dfaillantes. Ces lacunes sont dues au mode de gestion de la base. La base est gre par un rseau comprenant un centre, la CCI dAmiens, initiateur historique de loutil, et des reprsentants rgionaux. La cellule SEMAPHORE de la CCI dAmiens est compose de trois personnes. Elle sest charge du recensement des aides nationales et europennes et en assure la veille. Le recensement puis aujourdhui la veille sont effectus par un charg de mission plein temps. La CCI dAmiens coordonne galement des reprsentants rgionaux. Il sagit dune personneressource par rgion, localise soit au niveau de la CRCI soit au sein dune CCI dpartementale pilote. Le reprsentant a la charge de constituer et mettre jour les aides rgionales, dpartementales et municipales de sa rgion. La CRCI (ou la CCI pilote en rgion) signe un protocole de fonctionnement avec la CCI dAmiens, comprenant une charte de qualit incluant notamment : une formation du reprsentant rgional, des obligations de procdure pour la constitution et la mise jour de la base (certification des donnes par chaque organisme gestionnaire daides), un contrle annuel. Un comit de pilotage runit, deux fois par an, la cellule SEMAPHORE et les reprsentants rgionaux afin de rflchir lamlioration de la base.

Par exemple, la cellule SEMAPHORE vient de dcouvrir lexistence dune aide la cration de librairies par le Centre national de la littrature. 4 Lorraine, Champagne-Ardennes, Franche Comt, Auvergne, Bretagne, Basse Normandie, PACA, Corse. 5 Par exemple, le soutien au cinma du conseil rgional dIle de France na pas t intgr la base au motif

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Ce mode de gestion prsente des faiblesses, qui expliquent les lacunes de la base : 1. Premire faiblesse : une base extrieure aux oprateurs gestionnaires des aides La base nest pas renseigne directement par les oprateurs. Sa constitution est ralise de lextrieur, par le rseau CCI. Cette extriorit est un handicap car seuls les oprateurs ont une connaissance exhaustive des dispositifs daides quils grent. 2. Deuxime faiblesse : linsuffisance des moyens Tous les membres du rseau SEMAPHORE insistent sur la lourdeur de la tche de recensement initial, mais aussi de veille pour la mise jour. Il faut donc des moyens humains significatifs pour la raliser un charg de mission plein temps par rgion semble un minimum. Cette ncessit explique que, dans le rseau CCI, certaines rgions naient pas encore rejoint SEMAPHORE : elles nont pas russi dgager les moyens ncessaires. Cela explique aussi les dfaillances de nombreux reprsentants rgionaux. Si la cellule SEMAPHORE dAmiens est correctement staffe, le rseau rgional sest rarement donn les moyens de ses ambitions. A lexception de la CRCI du Nord Pas de Calais, aucune CCI locale na dgag un temps plein pour SEMAPHORE : la ralit semble tourner autour de 20 jours par an, ce qui est clairement insuffisant pour la constitution de la base au plan rgional. Dans ces conditions, les reprsentants rgionaux se sont le plus souvent limits au recensement des aides des organismes rgionaux (conseil rgional, DRIRE), renonant au recensement des aides dpartementales et municipales. Certains semblent mme baisser les bras : un reprsentant rgional a mme fait tat la mission de ses interrogations quant au maintien de sa CCI dans le rseau SEMAPHORE, du fait de linsuffisance des moyens face la lourdeur de la tche. Pourquoi de telles insuffisances ? Le recensement des aides ne fait pas partie des comptences des CCI, mme sil leur est utile dans le rle de conseil et de soutien aux entreprises. Il est donc difficile de dgager un budget. La CCI dAmiens a pu le faire, parce quelle est linitiative du projet. Les CCI partenaires ont plus de difficults le faire. 3. Troisime faiblesse : une procdure trop lche en pratique Le recensement des aides na pas t encadr par une procdure de fiabilisation des donnes. Ds lors, la fiabilit des donnes repose exclusivement sur la qualit des personnes qui sen occupent. Cette qualit est forte au sein de la cellule SEMAPHORE dAmiens. Elle est plus ingale en ce qui concerne les correspondants rgionaux, en raison notamment du manque de moyens voqu cidessus. La mthodologie du recensement y est variable : elle est parfois prise en charge par un charg de mission, parfois dlgue aux services sectoriels de la CRCI, ou bien encore sub-dlgue aux CCI dpartementales. Certes, sur le papier, la charte de qualit doit garantir un certain niveau de fiabilit, notamment du fait de la certification des donnes par les organismes gestionnaires. Mais dans la ralit, cette certification est difficile mettre en uvre et se limite souvent une validation passive, qui offre une garantie limite.

B.

Qualit dusage : les utilisations de la base sont-elles satisfaisantes ?

La rponse est globalement ngative. Lutilisation de SEMAPHORE nen est qu son premier ge ce qui na rien de surprenant pour un outil n il y a trois ans. Elle peut tre grandement intensifie, dans tous ses usages.

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1. Utilisation directe par le grand public La monte en puissance est satisfaisante. Le nombre de requtes est pass de 14.000 en 2003 130.000 pour les onze premiers mois de 2006 : il est dsormais de lordre de 20.000 par mois, rparti de manire quilibre entre le site des CCI et celui dOSEO. Plus de 500.000 fiches ont t consultes depuis 2003. Deux problmes se posent : a) Accrotre la notorit de SEMAPHORE La base est encore loin dun usage intensif. Lexplication est simple : elle est mconnue. Et elle est mconnue parce que trs peu defforts de communication ont t raliss : pas de politique de rfrencement actif sur les moteurs de recherche comme Google, pas de politique de liens internet6, pas de communication publique (ni par le rseau des CCI, ni par OSEO). b) Vrifier la satisfaction des utilisateurs La satisfaction des utilisateurs est difficile valuer. La cellule SEMAPHORE avance un chiffre : un taux de requte aboutie de 85%. Mais cet indice ne saurait tre assimil un indice de satisfaction. Une requte aboutie est une requte qui fournit en rponse un nombre daides compris entre 1 et 100 : la cellule SEMAPHORE considre que si la rponse est zro ou suprieur 100, loutil a chou parce quil a trop ou insuffisamment sri la demande. Un tel indice nindique en rien si lutilisateur a t satisfait des rponses apportes. Aucun indice, en ralit, ne peut tre construit en ce sens. Seule une enqute-utilisateurs permettrait dvaluer le taux de satisfaction. Les seules enqutes dutilisation datent des tests initiaux, en 2003 lors du lancement par les CCI, puis lors de tests-utilisateurs avec OSEO. Lergonomie parat correcte mais peut-elle tre amliore ? Le nombre moyen de dispositifs slectionn par requte est-il trop important (car illisible) ou trop troit (car trop slectionn et les entreprises passent ct dune aide importante) ? Le principe mme dune utilisation directe pourrait tre questionn : face au maquis des aides, une interface-conseil nestelle pas ncessaire ?

2. Utilisation comme support technique par les conseillers CCI Cest sans doute dans cet usage que SEMAPHORE peut apporter le plus de valeur ajoute. Or son utilisation ny est pas satisfaisante, pour trois raisons. a) Lutilisation est limite aux CCI. Loutil a vocation tre utilis comme support par toutes les institutions qui conseillent les entreprises et notamment tous les organismes gestionnaires de dispositifs daides. Lutilisation a jusquici t limite au rseau des CCI, non par volont politique, mais par contrainte de gestion : loutil est rcent, la cellule SEMAPHORE a mobilis son temps de prospection pour linstaller dans le rseau des CCI, elle na pas encore achev le travail, elle nenvisageait de ltendre au-del du rseau que dans un second temps. La cellule SEMAPHORE ne voit aucune objection de principe au contraire une extension de lusage de loutil au-del des CCI. b) Il y a peu dutilisateurs au sein du rseau des CCI Cest une dception. Seules 16 CCI, sur 100 dpartements, se sont abonnes pour bnficier de loutil.

Les liens se crent sur une base fortuite. Par exemple, le site de lOrdre national des experts-comptables a cr un lien, de sa propre initiative, vers SEMAPHORE.

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Les explications sont multiples. La politique dabonnement a t peu dynamique : la Chambre nationale na pas le pouvoir juridique dtendre un outil dans lensemble du rseau ; seule la cellule SEMAPHORE dAmiens, avec ses moyens trs limits, a men une politique de dmarchage auprs du rseau. Les CCI dmarches se sont souvent montres rticentes face un nouvel outil, qui ncessite une appropriation longue (outil lectronique, documentation technique lourde). c) La satisfaction des abonnes CCI nest pas connue Cette information nest pas connue alors quelle est facile obtenir. Un comit des CCI abonnes permettrait de faire remonter aisment le niveau de satisfaction. Cette satisfaction est sans doute sujette caution, essentiellement du fait de la difficult initiale dappropriation. 3. Autre usage possible : le recensement La cellule SEMAPHORE na pas dvelopp cet usage : il ny a pas de compilation des fiches SEMAPHORE, sous forme de recensement des aides publiques aux entreprises. Cet usage serait utile, soit pour un recensement national exhaustif, soit plus encore travers des extractions spcifiques. Il a t demand aux conseils rgionaux de faire le recensement des aides locales dans leur rgion : laccs la base de donnes SEMAPHORE serait particulirement utile pour viter de doublonner le travail dj entrepris. De mme, le prfet de rgion et les prfets de dpartement peuvent avoir lutilit dun tel recensement pour leurs territoires respectifs.

54

ANNEXE 3 RECENSEMENT GLOBAL DES AIDES AUX ENTREPRISES : METHODOLOGIE CRITIQUE.

55

Dans leur rapport intitul les aides verses par lEtat aux entreprises : recensement et justifications thoriques , issu de travaux encadrs par des tuteurs de la DGTPE et de la direction du budget, cinq lves de lEcole nationale des ponts et chausses (ENPC) se sont livrs au recensement exhaustif des aides verses par lEtat telles quelles apparaissent dans les PLF 2004 et 2005. Ce rapport a t rendu public sur Internet, ses rsultats nengageant bien videmment que ses auteurs. Sur la base de ce travail, un premier recensement global des aides publiques aux entreprises usage du rgulateur est prsent dans le rapport. Cette annexe expose la mthodologie du recensement et ses limites. I. METHODOLOGIE

A.

Evaluation globale

Le travail pilot par la DGTPE et la direction du budget portait sur les seules aides dEtat. Il qualifie daide tout dispositif bnficiant une entreprise (prive mais aussi publique7) qui a une traduction sur une ligne budgtaire de la loi de finances. Cette traduction budgtaire prend la forme soit dune dpense budgtaire soit dune dpense fiscale. Le bnfice pour lentreprise peut tre direct (crdit dimpt sur les socits, subvention, exonration de charges) ou indirect (aide aux clients par lintermdiaire dune rduction de TVA, aide aux investisseurs par lintermdiaire de la fiscalit sur les placements financiers, etc.). Les montants retenus sont ceux qui figurent dans les documents annexs au projet de loi de finances. Notamment, pour les dpenses fiscales, les montants sont ceux figurant dans lannexe budgtaire voies et moyens .

B.

Ventilation des aides

Quatre nomenclatures (finalit, ciblage, instrument, et justification conomique) ont t spcifiquement constitues pour ce recensement. La mission ne prsente ici que les trois premires nomenclatures : la quatrime, portant sur les justifications conomiques, correspond une logique dvaluation de lefficacit des aides, et non plus de recensement. 1. Premire nomenclature : ventilation par finalit

La nomenclature par finalit sert classer les aides en fonction dobjectifs de politiques publiques.

7 Les subventions lies des contrats de service public ou linvestissement des entreprises publiques ne sont pas incluses dans le champ de ltude.

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Finalit de laide
Libell Commentaires

On regroupe ici la fois les aides verses lentreprise pour linciter investir et Investissement les aides bnficiant aux investisseurs financiers (hors soutien la cration dentreprise et la R&D).

Cration d'entreprises R&D

On regroupe ici toutes les aides cibles sur les jeunes entreprises, sauf celles spcifiques aux entreprises innovantes (classes en objectif R&D). On regroupe ici les aides visant explicitement linvestissement en R&D

On regroupe ici les aides dont lobjectif premier est le soutien au fonctionnement Fonctionnement de lentreprise (souvent celles dun secteur dactivit particulier), sauf celles lies au sauvetage dentreprises en difficults et aux restructurations. Sauvetagerestructuration Emploi Formation Territoire Entreprise publique Environnement Animation filire Exportation On isole ici les aides lies des restructurations ou aux sauvetages dentreprises en difficults. On regroupe ici la plupart des aides dont lobjectif affich est la cration demploi. On regroupe ici la plupart des aides dont lobjectif affich est lincitation la formation (des salaris, des apprentis) Ds quune aide est explicitement rserve une sous partie du territoire national, elle est classe dans cette catgorie. On isole ici les aides au fonctionnement des entreprises publiques, y compris celles lies aux dficits passs (les versements de lEtat lis des contrats de service public ne sont pas considrs ici comme des aides) On isole ici les aides qui visent explicitement un comportement plus vertueux des entreprises ou des consommateurs et qui passent par une aide aux entreprises. On isole ici les aides qui passent par le soutien des actions communes dune filire, de type changes dinformation. On isole ici les aides visant explicitement un soutien lexportation

2. Deuxime nomenclature : ventilation par ciblage La nomenclature sur le ciblage permet danalyser les catgories de bnficiaires des aides , en prcisant si les aides bnficient potentiellement toutes les entreprises, ou si certaines catgories dentreprise sont cibles. Trois cibles spcifiques ont t isoles : Ciblage de laide
Libell Commentaires

Ciblage sectoriel

Il sagit de toutes les aides rserves un secteur dactivit particulier. Lorsquune aide gnrale se dcline in fine par secteur (exemple de la politique des ples de comptitivit ), elle est classe comme une aide ciblage large.

PME sans ciblage sectoriel Ciblage large

II sagit de toutes les aides rserves aux PME, sans distinction sur le secteur dactivit de la PME On classe ici toutes les autres aides.

57

3. Troisime nomenclature : ventilation par instrument La nomenclature dinstrument permet de catgoriser les types daides utiliss. A noter que lorsque laide est verse par lintermdiaire dune agence et que celle-ci utilise plusieurs instruments, cest linstrument majoritaire qui est indiqu. Instrument8
Type Libell Commentaires

Subvention Aides directes (hors financement et cot du travail) Aide fiscale

Aide budgtaire verse directement lentreprise

Dpense fiscale rduisant directement les impts pays par lentreprise Il sagit de tous les allgements de charges et taxes pesant sur les salaires

Aide directe Baisse du cot du travail baisse du prix des facteurs de Aide l'achat de production consommation intermdiaire.

Il sagit principalement des allgements de TIPP pour certains secteurs dactivit Le cot budgtaire correspond aux crdits de paiement inscrits dans les documents budgtaires. Il ne prend pas en gnral pas en compte les remboursements.

Avance remboursable

Aide directe au financement Garantie de prt Prt taux bonifi Aide indirecte : investisseurs financiers Aide aux investisseurs

Le cot budgtaire correspond la dotation forfaitaire de lEtat lagence qui offre la garantie.

Il sagit des incitations investir en capital dans les entreprises.

Sous taxation de la vente

Il sagit principalement des taux de TVA prfrentiels

Aide indirecte : aide aux dbouchs

Aide l'acheteur Soutien de la demande publicit.

Il sagit des aides verses lacheteur (dispositif de Robien pour limmobilier par exemple) Il sagit principalement de dpenses de lEtat pour inciter lachat, par la promotion des produits dune filire par exemple Il sagit dachats de R&D auprs des entreprises 9 par lEtat (principalement le budget pour les recherches duales du ministre de la Dfense)..

Recherche publique

Autres aides indirectes

Mise en rseau

Il sagit des aides de lEtat visant la mutualisation de projets ou la circulation de linformation au sein dune filire Il sagit de certaines infrastructures bnficiant spcifiquement certaines entreprises, directement ou indirectement (certains amnagements dans lagriculture, certains cots de la reconversion des zones minires par exemple).

Infrastructure

Certains instruments potentiels nont pas t reprs dans les documents budgtaires et ne sont pas indiqus dans ce tableau : prise de participation de lEtat dans le capital de lentreprise, rgulation du prix de vente par exemple. 9 Ces dpenses sont souvent difficiles isoler et le recensement des aides de ce type nest pas complet.

58

II.

LIMITES METHODOLOGIQUES

A.

Limites quantitatives de lvaluation globale

Ce recensement prend en compte les montants tels quinscrits dans les documents budgtaires du PLF2005. Ce choix entrane une srie de biais : Le champ restreint retenu : les aides de lEtat aux entreprises. Le recensement exclut donc les aides des collectivits locales et de lUnion europenne, mais aussi des organismes nationaux non-tatiques (rseau des CCI, Medef). Il exclut aussi les aides aux personnes prives qui ont un impact indirect sur le cot de la masse salariale de certaines entreprises (cf. par exemple les niches fiscales dont bnficient certaines professions). Lanne retenue pour lvaluation : 2005. Ne sont donc pas prises en compte les aides mises en place aprs le PLF200510 ou supprimes (ou non votes) depuis. Une sous-valuation du nombre daides. Outre les aides non-recenses pour les raisons ci-dessus, certains dispositifs ne sont comptabiliss quune fois du ct de lEtat alors quils aboutissent des aides multiples du ct des entreprises. Par exemple, la subvention lAdeme (comptabilise en une seule aide budgtaire) finance 24 aides diffrentes aux entreprises. De mme pour les subventions aux centres techniques, qui ont la main sur plus de 250 aides. Ou encore les aides dEtat gres par les services dconcentrs, qui peuvent varier dune rgion lautre. Une valuation financire approximative fonde sur les montants non retraits des lignes budgtaires de la loi de finances.

Estimer le cot dune aide aux entreprises, en particulier dune dpense fiscale, est dlicat car la situation de rfrence (situation contrefactuelle sans aide) nest pas toujours facile dfinir. De plus, le risque de double compte entre plusieurs dpenses fiscales existe, notamment lorsque deux aides se font sous la forme dune exonration du mme impt, au point que le document budgtaire valuation des voies et moyens signale que La somme des cots des dpenses fiscales est donc dpourvue de signification . Or cest bien cette somme qui a t faite dans ce recensement, sans quil soit possible dviter les doubles comptes. Enfin, pour certaines dpenses fiscales, le cot nest pas indiqu. Certaines lignes budgtaires regroupent diverses actions, dont une partie seulement bnficient in fine aux entreprises. Cest notamment le cas lorsquil sagit de subventions des organismes qui ont plusieurs missions. Ce travail de dcantation fine na pas t ralis.

B.

Limites qualitatives des nomenclatures de ventilation des aides

Les nomenclatures de ventilation des aides rsultent par dfinition dune convention arbitraire. Le rapport ENPC en propose une premire srie. La DGTPE les a retravailles. La mission en propose dautres encore (cf. prconisation n1). Mais lobjectif reste le mme : donner une vision fidle des politiques menes pour les aides aux entreprises.

Seul le PLF2005 a t utilis, et pas la loi de finances rectificatives pour 2004 qui a introduit des aides supplmentaires (crdit dimpt pour les PME en faveur de lquipement en technologies de rseau par exemple).

10

59

Surtout, les nomenclatures retenues sont classes en premier niveau de finalit. Elles nont pas t retraites pour obtenir des finalits consolides. Par exemple, la nomenclature de ciblage est divise en quatre objectifs : ciblage sectoriel, ciblage PME, ciblage investisseurs internationaux, aides non-cibles. Ce sont des objectifs de premier niveau : par exemple, le ciblage PME recense tous les dispositifs dont lobjectif de droit affich est daider les PME. Mais, travers les autres objectifs, des PME peuvent de fait galement tre soutenues : les aides sectorielles linnovation bnficient ainsi aux grands groupes mais aussi aux start-ups de croissance. Les aides consolides dont bnficient effectivement les PME sont donc trs suprieures aux aides juridiquement cibles sur elles.

60

ANNEXE 4 EXEMPLES DE TABLEAUX DE BORD POUR UNE REGULATION GLOBALE.

61

Esquisse de tableau de bord Instance de rgulation: Rgulateur central (Premier Ministre et Parlement, avec quelques ajustements)
Dcisions et informations produites

Processus de rgulation Finalits politiques

Conception politique

Formalisation juridique

Allocation des moyens financiers

Mise en place du dispositif oprationnel

Contrle du processus d'attribution

Evaluation

- Rapports du - Bnficiaires par responsable de grandes catgories programme - Indicateurs d'alerte -Synthse des prfets issus du contrle de de rgion second niveau - Orientations gnrales - Indicateurs - Evaluation du - Evolution du cot - Rapports du - Bnficiaires par territoriaux programme des dispositifs responsable de grandes catgories Amnager - Stratgies rgionales - Rapports - Objectifs programme - Indicateurs d'alerte le territoire et communautaires administratifs budgtaires globaux -Synthse des prfets issus du contrle de - Evaluation du - Suivi des contentieux - Dotation du de rgion second niveau programme - Dispositif national programme - Orientations - Cration des aides gnrales - Indicateurs et tudes - Evaluation du - Evolution du cot - Rapports du - Bnficiaires par programme des dispositifs responsable de grandes catgories Encourager conomiques - Evaluation des - Rapports - Objectifs - Indicateurs d'alerte programme linnovation organismes de administratifs budgtaires globaux -Synthse des prfets issus du contrle de recherche - Suivi des contentieux - Dotation du de rgion second niveau - Evaluation du - Dispositif national programme - Orientations programme gnrales - Cration des aides - Indicateurs et tudes - Evaluation du - Evolution des cots - Rapports du - Bnficiaires par conomiques programme des dispositifs responsable de grandes catgories Faciliter - Evaluation du - Rapports - Objectifs programme - Indicateurs d'alerte le financement programme administratifs budgtaires globaux -Synthse des prfets issus du contrle de - Cration des aides - Suivi des contentieux - Dotation du de rgion second niveau - Dispositif national programme - Orientations gnrales - Evolution des cots - Rapports du - Bnficiaires par Aider les secteurs - Indicateurs et tudes - Evaluation du programme des dispositifs responsable de grandes catgories et les entreprises conomiques - Analyses sectorielles - Rapports - Objectifs programme - Indicateurs d'alerte en difficults - Evaluation du administratifs budgtaires globaux -Synthse des prfets issus du contrle de programme - Suivi des contentieux - Dotation du de rgion second niveau - Cration des aides - Dispositif national programme - Orientations gnrales - Evolution des cots - Rapports des - Identification des Mettre en uvre - Indicateurs et tudes - Evaluation du programme des dispositifs responsables de bnficiaires par des politiques conomiques - Analyses sectorielles - Rapports existants programme grandes catgories sectorielles - Evaluation du administratifs - Objectifs -Synthse des prfets - Indicateurs d'alerte programme - Suivi des contentieux budgtaires globaux de rgion issus du contrle de - Cration des aides - Dispositif national - Dotation du - Orientations second niveau programme gnrales - Indicateurs - Evaluation du - Evolution des cots - Rapports du - Identification des Prserver programme des dispositifs responsable de bnficiaires par lenvironnement environnementaux - Etudes et analyses - Rapports existants programme grandes catgories et garantir la - Evaluation du administratifs - Objectifs -Synthse des prfets - Indicateurs d'alerte scurit programme - Suivi des contentieux budgtaires globaux de rgion issus du contrle de - Cration des aides - Dispositif national - Dotation du - Orientations second niveau programme gnrales - Objectifs budgtaires - Simulation des effets - Projections sur - Rapports -Rapport du COPRA Matriser globaux financiers des lvolution dinspection gnrale sur lexercice du le cot global du - Etudes macro et dispositions juridiques tendancielle des cots sur le cot contrle dligibilit dispositif daides microconomiques alternatives - Simulations organisationnel du - Evaluation des conomiques dispositif programmes dattribution

Dvelopper lemploi

- Indicateurs socioconomiques - Etudes conomiques - Evaluation du programme - Cration des aides

- Evaluation du programme - Rapports administratifs - Suivi des contentieux - Dispositif national

- Evolution du cot des dispositifs - Objectifs de budgtaires globaux - Dotation du programme

- Evaluations parlementaires - Rapports du COPRA -Evaluation du programme

- Evaluations parlementaires - Rapports du COPRA -Evaluation du programme

- Travaux parlementaires dvaluation - Rapports du COPRA -Evaluation du programme

- Evaluations parlementaires - Rapports du COPRA -Evaluation du programme

- Evaluations parlementaires - Rapports du COPRA -Evaluation du programme

- Evaluations parlementaires - Rapports du COPRA -Evaluation des programmes

- Evaluations parlementaires - Rapports du COPRA -Evaluation du programme

- Evaluations parlementaires - Rapports du COPRA -Evaluation des programmes

Informations disponibles

62

Esquisse de tableau de bord Instance de rgulation: Responsable du programme Encourager l'innovation

Processus de rgulation Conception politique Formalisation juridique Finalits politiques Allocation des moyens financiers Mise en place du dispositif oprationnel Contrle du processus d'attribution des aides Evaluation

Dvelopper lemploi

Amnager le territoire
- Mise en place et gestion des indicateurs - Matrise douvrage dtudes conomiques
- Evaluation des organismes de recherche - Stratgies rgionales de transfert de technologie -Proposition de - Suivi des dotations du programme - Suivi et analyse - Prvisions - Suivi des dispositifs territorialiss

Encourager linnovation

- Rapport au parlement et au ministre

-Synthse des prfets de rgion -Rapports des responsables de BOP

des contentieux - Propositions de modifications du cadre juridique

dengagements -Dlgation aux ordonnateurs secondaires et gestionnaires de BOP - Suivi de

l'exercice de la fongibilit locale

- Bnficiaires par grandes catgories - Rapports des prfets de rgion sur l'exercice du contrle de second niveau

-Evaluation du programme -Evaluation des ples de comptitivit - Indicateurs LOLF

- Indicateurs - Rapports du d'alerte issus du COPRA contrle de second niveau

modification du systme daides

Faciliter le financement

Aider les secteurs et les entreprises en difficults

Mettre en uvre des politiques sectorielles

Prserver lenvironnement et garantir la scurit

- Etudes Matriser le cot global du microconomiques dispositif daides - Simulation des effets financiers des dispositions juridiques alternatives - Projections sur lvolution tendancielle des cots - Simulations conomiques
-Rapport du COPRA - Evaluations - Commande de parlementaires rapports sur le cot sur lexercice du organisationnel du contrle dligibilit - Rapports du COPRA dispositif dattribution

Dcisions et informations produites

Informations disponibles

63

Esquisse de tableau de bord Instance de rgulation: Prfet de rgion

Processus de rgulation Conception politique Formalisation juridique Finalits politiques

Allocation des moyens financiers

Mise en place du dispositif oprationnel

Contrle du processus d'attribution des aides

Evaluation

Dvelopper lemploi

Amnager le territoire

- Indicateurs socioconomiques locaux - Directives nationales - Stratgie rgionale - Dispositif partenarial - Indicateurs territoriaux - Directives nationales - Stratgie rgionale - Dispositif partenarial

- Cadre national - Dotation - Rapports des d'ligibilit - Engagements et oprateurs - Critres locaux mandatements - Rapports au d'ligibilit responsable du - Gestion de la

- Evaluations - Rapports des nationales oprateurs - Bnficiaires par -Indicateurs de

fongibilit territoriale

programme

grandes catgories performance du - Contrle de dispositif local second niveau

- Evaluations - Rapports des nationales oprateurs - Bnficiaires par -Indicateurs de

- Cadre national - Dotation - Rapports des d'ligibilit - Engagements et oprateurs - Critres locaux mandatements - Rapports au d'ligibilit responsable du - Gestion de la

fongibilit territoriale

programme

grandes catgories performance du - Contrle de dispositif local second niveau

- Evaluations - Rapports des nationales oprateurs - Bnficiaires par -Indicateurs de

- Indicateurs - Cadre national conomiques locaux d'ligibilit - Directives nationales - Critres locaux - Dispositif local de d'ligibilit recherche et innovation - Stratgie rgionale - Dispositif partenarial - Indicateurs locaux - Cadre national - Rapports banques et d'ligibilit Faciliter - Critres locaux le financement TPG - Directives nationales d'ligibilit - Stratgie rgionale - Dispositif partenarial Aider les secteurs et - Suivi des secteurs, des - Cadre national les entreprises en bassins demploi et des d'ligibilit entreprises - Critres locaux difficults - Directives nationales d'ligibilit - Stratgie rgionale - Dispositif partenarial Mettre en uvre des - Indicateurs sectoriels - Cadre national d'ligibilit politiques sectorielles locaux - Directives nationales - Critres locaux - Stratgie rgionale d'ligibilit - Dispositif partenarial

Encourager linnovation

- Dotation - Rapports des - Engagements et oprateurs mandatements - Rapports au responsable du - Gestion de la

fongibilit territoriale

programme

grandes catgories performance du - Contrle de dispositif local second niveau

- Evaluations - Rapports des nationales oprateurs - Bnficiaires par -Indicateurs de

- Dotation - Rapports des - Engagements et oprateurs mandatements - Rapports au responsable du - Gestion de la

fongibilit territoriale

programme

grandes catgories performance du - Contrle de dispositif local second niveau

- Evaluations - Rapports des nationales oprateurs - Bnficiaires par -Indicateurs de

- Dotation - Rapports des - Engagements et oprateurs mandatements - Rapports au responsable du - Gestion de la

fongibilit territoriale

programme

grandes catgories performance du - Contrle de dispositif local second niveau

- Evaluations - Rapports des nationales oprateurs - Bnficiaires par -Indicateurs de

- Dotations - Rapports des - Engagements et oprateurs mandatements - Rapports aux responsables des - Gestion de la

fongibilit territoriale

programme

grandes catgories performance du - Contrle de dispositif local second niveau

- Evaluations - Rapports des nationales oprateurs - Bnficiaires par -Indicateurs de

- Indicateurs Prserver lenvironnement et environnementaux garantir la scurit - Rapports DRIRE et

DIREN - Directives nationales - Stratgie rgionale - Dispositif partenarial

- Cadre national - Dotation - Rapports des d'ligibilit - Engagements et oprateurs - Critres locaux mandatements - Rapports au d'ligibilit responsable du - Gestion de la

fongibilit territoriale
- Prvisions

programme
- Consolidation du cot organisationnel des dispositifs dattribution

grandes catgories performance du - Contrle de dispositif local second niveau

- Rapports sur lexercice du contrle de second niveau - Consolidation

Matriser le cot global du dispositif daides

dvolution des cots - Hypothses de fongibilit

des indicateurs de performance des dispositifs locaux

Dcisions et informations produites

Informations disponibles

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ANNEXE 5 LES SERVICES ET PERSONNES RENCONTREES PAR LES MEMBRES DE LA MISSION

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Cabinet Premier Ministre. Jean-Baptiste Obeniche, Conseiller technique. Conseil dorientation pour lemploi. Raymond Soubie, Prsident du COE, Eric Aubry, Secrtaire. Minefi. Philippe Josse, Directeur du Budget, Guillaume Gaubert, Charg de la 3me Sous-Direction. Marie-Christine Lepetit, Directrice de la lgislation fiscale. Christophe Dulouard, Chef de la section fiscalit locale la DGI. Luc Rousseau, Directeur gnral des entreprises, Laurent Midrier, Chef du bureau de lanimation rgionale. Emmanuel Glimet, Chef du service des relations bilatrales et du dveloppement international des entreprises, DGTPE. Emmanuel Masse, Chef du bureau Politique industrielle, recherche et innovation, Stphane Gallon, Chef de la synthse internationale, William Roos, DGTPE. Thierry Francq, Chef du Service du financement de lconomie, Frdric Cherbonnier, Chef du Ple Analyse conomique du secteur financier, Magali Cesana, Adjointe au Chef de bureau du financement et du dveloppement des entreprises. Claude Vauchot, Chef du bureau 5 A de la DGCP, Sylvia Roose, collaboratrice. Ministre du travail et de lemploi. Jean Gaeremynck, Dlgu gnral lemploi et la formation professionnelle, Bruno Coquet, Chef de la mission Synthses, Isabelle Hainaut-Chevalier, Chef du bureau Aides aux entreprises.

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Ministre de lIntrieur. Edward Jossa, Directeur gnral des collectivits locales, Jean-Luc Heller, Chef du dpartement des tudes et des statistiques locales, Magali Debatte, chef du bureau des interventions conomiques et de lamnagement du territoire, Erik Bergs, collaborateur. CNASEA. Jean-Claude Lattapy et collaborateurs. DIACT. Laurent Fiscus, Directeur du ple charg des mutations conomiques.

Conseil rgional dIle de France. Denis Tersen, Directeur gnral adjoint des services, charg de lunit de dveloppement, Michel Ruffin, Chef du service prospective et valuation, Caroline Faure, Charge de mission. Rgion Nord Pas de Calais. Daniel Canepa, Prfet de rgion, Yves Durufle, Secrtaire gnral, Julien Tognola, Charg de mission. Pierre de Saintignon, Vice Prsident du Conseil rgional, charg du dveloppement conomique, Jean-Franois Caron, conseiller rgional, Marie-Christine Bilbot, Chef de service. Laurent Cordonnier, universit de Lille 1, directeur adjoint du CLERSE, Grard Gras, consultant, ancien conseiller rgional. Alain Vernede, DRAF, Alain Rosiere, collaborateur. Marie-Laure Balmes, Directrice de la DRTEFP. Michel Pascal, DIREN/DIRE. Damien Vieillard, directeur, Prfecture de dpartement.

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Ville de Paris. Christian Sautter, Maire Adjoint en charge du dveloppement conomique et des finances Vronique Bdague-Hamilus, Directrice financire, Alain Bayet, Sous-Directeur, Florence Philbert, Chef du bureau des ressources humaines. Patrice Vermeulen, Directeur du dveloppement conomique Marlne Tessier, chef du bureau de la promotion conomique

Oso. Jean-Pierre Denis, Prsident, Arnaud Caudoux, Jean-Marc Durand.

Agence franaise pour les investissements internationaux. Laurent Trupin, Directeur gnral, Sandrine Coquelard, Directeur juridique.

Rseau des Chambres de commerce et dindustrie (CCI) Andr Alexandre, Directeur gnral de la CCI dAmiens, gestionnaire national de SEMAPHORE Dominique Schockaert, directeur de la cellule SEMAPHORE, CCI dAmiens Amlie Drozdz, charge de mission SEMAPHORE, CCI dAmiens Brigitte Berry, charge de mission SEMAPHORE, CCI dAmiens Nicolas Bastien, chef de projet SEMAPHORE, CRCI Ile de France Marie-Christine Lemoine, chef de projet SEMAPHORE, CRCI Nord-Pas de Calais Flavien Soler, chef de projet SEMAPHORE, CRCI Languedoc-Roussillon.

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