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IMPORTANCIA DE LA REGIONALIZACIN EN EL DESARROLLO DEL PAS

Johnny Zas Friz

l.
1.1.

La actual revaloracin de los gobiernos sub-nacionales La Descentralizacin en la reflexin de la llamada post-modernidad

La modernidad nacida de la filosofa de la ilustracin se caracteriz por tener una fe ilimitada en la razn, la que llevara al hombre a ser libre y permitira progresar a toda la humanidad. Es as como, desde esta perspectiva, se introduce la posibilidad de relaciones humanas igualitarias y universales que debern reflejarse en un derecho que responda a esas mismas caractersticas. Sin embargo, no obstante el nfasis en la subjetividad, como recuerda De Trazegnies: [... ] la exaltacin del individuo no conduce, paradjicamente, a un mundo de la subjetividad sino a una nueva objetividad; no lleva a una desagregacin de particularidades sino a una nueva totalizacin ms completa que cualquiera anterior porque se asienta en la razn universal.' Como consecuencia de esta objetivizacin de la razn, las particularidades y la diversidad se ven constreidas a seguir las reglas generales a las que todos los individuos deben someterse para mantener la racionalidad del sistema. Es as como, una de las aspiraciones de la modernidad fue lograr Estados nacionales que constituyeran culturas nuevas y propias que integraran toda la diversidad cultural preexistente a la configuracin de estas nuevas organizaciones sociales, sustento material del nuevo Estado nacional y centralista. Esta aspiracin, sin embargo, no se plasm de manera general y, ms bien, se ha mantenido la multiculturalidad en muchos pases, no obstante un largo proceso dirigido a lograr un Estado nacional homogneo. Esta dificultad que tiene la razn totalizadora y universal de la modernidad para dar cuenta de la realidad del mundo ha sido puesta de manifiesto por el llamado pensamiento postmoderno. Este pensamiento, al mismo tiempo, pone el nfasis en el reconocimiento de

Consultor de la Defensora del Pueblo. DE TRAZEGNIES, Fernando. Pos/modernidad y Derecho. Bogot: Editorial Temis, 1993, p. 88.

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la diversidad y del pluralismo, pues, como lo hemos sealado, cuestiona la posibilidad de reducir a reglas universales y homogneas todas las realidades humanas, en s mltiples. Una de las manifestaciones de la crisis de la modernidad se expresa en el cuestionamiento del Estado nacional y centralista como eje fundamental de la organizacin poltica de una sociedad. En esta reflexin se inscribe la revaloracin de los gobiernos sub-nacionales, los que s podrn acoger la multiculturalidad y, en general, un pluralismo de ordenamientos jurdicos (o pluralismo jurdico). 1.2. La crisis de la concepcin del Estado centralista y nacional La organizacin estatal que configuraron la Revolucin Francesa y las reformas de Napolen 1, y que an estn sobre la base -aunque transformadas- de la organizacin territorial administrativa peruana, han respondido a este modelo de Estado nacional y centralista. Sin embargo, la formacin del Estado moderno no aparece con la Ilustracin y sus herederos, sino en la afirmacin del Estado absoluto de las monarquas en contraposicin -y subordinando-- al poder medieval. Este proceso va ligado estrechamente al desarrollo -tambin moderno-- del concepto de soberana. El concepto de soberana est orientado a significar el contenido del poder estatal como nico y exclusivo sujeto de la poltica. Es as como, el Estado moderno logra unificar y concentrar el poder para lograr en una sola instancia el monopolio de la fuerza en un determinado territorio y sobre una determinada poblacin. Esta soberana reside en el Estado nacional centralista, y fundamenta el poder en ltima instancia, no sujeto a la determinacin de ninguna entidad exterior a la propia organizacin estatal. De otro lado, debemos recordar que este concepto de soberana ha sido fundamental para permitir una Teora del Estado que acompaara al proceso de formacin del Estado moderno. Si bien este concepto de soberana ha cumplido la funcin histrica sealada, ha sido cuestionado desde hace ya mucho tiempo por nuevas realidades como el constitucionalismo, el federalismo y el pluralismo, Jos que cuestionan la concentracin del poder en una sola instancia del poder estataJ.2 1.3. Qu sustenta una instancia de gobierno regional o intermedia? En general, lo que debiera sustentar la consideracin de niveles de gobierno sub-nacionales es la posibilidad de actuar algunos principios que permitan la mejor relacin entre las autoridades, la poblacin y la gestin de competencias y funciones en el mbito regional o intermedio. Estos principios son la subsidiariedad, la rendicin de cuentas y la consideracin de las externalidades presentes en las actividades que la administracin pblica brinda o debe brindar. El principio de la subsidiariedad ha sido recogido recientemente en la Ley No 26922, Ley Marco de Descentralizacin, como criterio de asignacin de competencias y funciones. La Ley Marco establece que el principio de subsidiariedad es aquel por el cual se prioriza

MATfEUCCI, Nicola. Lo Stato Moderno. Bologna: 11 Mulino, 1993.

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la entidad pblica ms cercana a la poblacin como la idnea para ejercer la competencia o funcin en su localidad.
Por el principio de rendicin de cuentas (accountability), la poblacin debe ser capaz de identificar a los responsables de la gestin de los servicios pblicos que ella misma consume y debe contar con los mecanismos necesarios para controlar la prestacin de tales servicios. Este principio de rendicin de cuentas est ligado estrechamente a los mecanismos de participacin vecinal y a las instituciones de la democracia directa. Las externalidades hacen referencia a la influencia externa, nacional o regional del mbito especfico donde se ubica el ejercicio de determinada competencia o funcin, o a la presencia de economas de escala. En torno a este punto, consideramos importante la existencia de un nivel intermedio que pueda hacerse cargo de las actividades o servicios que tengan una externalidad que supere el mbito local, pero cuya presencia no llegue a influir en el mbito nacional. De otro lado, con relacin a los posibles beneficios que traera consigo la descentralizacin fiscal, se considera que esta puede mejorar la eficacia de la asignacin de los recursos en el sector pblico al permitir una estrecha correspondencia entre los servicios pblicos y la multiplicidad de preferencias individuales y la equidad, mediante la vinculacin ms estrecha de los beneficios de los servicios y sus costos. 3 1.4. El Caso de los Pases Andinos

En los pases andinos (Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia y Chile), se han verificado procesos de democratizacin del Estado, durante los aos ochenta y noventa, que incluan la re introduccin de la politicidad en los entes locales y en el nivel intermedio. a) Venezuela

El caso venezolano muestra el cambio de una forma de organizacin territorial estatal definida como federacin centralizada a una estructura estatal descentralizada. El proceso de descentralizacin venezolano ha comenzado con la eleccin directa de los ejecutivos de los Estados miembros, el gobernador del Estado, en 1989; y ha continuado, entre otras reformas, con la delegacin a los Estados miembros de amplias materias de competencia y de funciones de parte del Estado federal (Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico de 1989). b) Colombia

El actual proceso de descentralizacin colombiano ha comenzado en 1986, cuando se introdujo la eleccin directa del alcalde y ha continuado con la Constitucin de 1991. Esta Carta Poltica ha reconocido tambin la eleccin directa del gobernador del departamento y ha instaurado importantes formas de democracia directa como el voto programtico.

CEPAL/GTZ, Descentralizacin Fiscal: Marco Conceptual. Santiago: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, 1993, p. 21.

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En el caso de Colombia, tambin se ha regulado el rgimen de competencias, redistribuyendo estas en la estructura estatal, a travs de la Ley sobre Distribucin de Competencias y Recursos de 1993. Esta ley, entre las distintas materias reconocidas, dio importantes funciones a los departamentos en las materias de educacin y salud. e) Ecuador

El 13 de marzo de 1997, se dict en Ecuador la Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los gobiernos seccionales. Esta ley crea un Fondo de Descentralizacin que se distribuir as: 70% para los municipios y 30% para los consejos provinciales. Asimismo, se ha dictado la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social, del 1 de octubre de 1997, a travs de la cual se transfieren funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos del gobierno central hacia los municipios y los consejos provinciales. Esta transferencia fortalece, especialmente, el nivel intermedio ecuatoriano, cuyo gobierno provincial se configura como entidad territorial autnoma. d) Bolivia

En Bolivia, en 1994, despus de la reforma de la Constitucin de 1967, se ha aprobado importantes leyes que han promovido un importante proceso de descentralizacin: la Ley de Participacin Popular (1994) y la Ley de Descentralizacin Administrativa (1995). En el ordenamiento boliviano, el nivel intermedio es una instancia des-concentrada del Poder Ejecutivo llamada Prefectura y que acta en una circunscripcin territorial departamental. e) Chile

En Chile, se ha dictado un conjunto de reformas constitucionales con relacin al nivel local y al nivel intermedio, y una nueva legislacin que las acta, que ha atenuado o suprimido los elementos autoritarios y centralizadores presentes en el texto original de la Constitucin de 1980. Con relacin al nivel intermedio, todos los elementos que configuran la regin chilena corresponden a un organismo no concentrado del Poder Ejecutivo, sin autonoma poltica.

2. 2.1.

El caso peruano4 Apreciacin general de la experiencia regional peruana actuada durante la vigencia de la constitucin de 1979

A pesar de la breve vigencia de los gobiernos regionales, la evaluacin de esta experiencia ha sido negativa. Entre los problemas considerados causas del fracaso de la experiencia regional peruana, sealamos los siguientes:

Todo este texto sobre el caso peruano se basa en el libro: ZAS FRIZ, Johnny. La Descentralizacin Ficticia.
Per: 1821-1998. Lima: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, 1998.

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Las regiones fueron creadas desde el Estado en un proceso uniforme. La constante superposicin de funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional y local. El origen heterogneo, la designacin corporativa y la eleccin de los miembros de las asambleas regionales. La mayora de miembros no fueron elegidos directamente. La inestabilidad poltica de la forma de gobierno de asamblea actuada en el mbito regional. La ausencia de facultades tributarias originarias. La ausencia de materias de competencia originarias y la posibilidad de ejercer solo las materias de competencia delegadas por el Poder Legislativo. Una insatisfecha expectativa de la poblacin por los escasos resultados de una gestin administrativa regional ineficaz. La rigidez de los sistemas administrativos centrales de los cuales dependan las regiones. La falta de experiencia de los dirigentes polticos regionales. La ausencia de equipos tcnicamente calificados. La debilidad de las alianzas entre los grupos polticos regionales, elemento tpico de la forma de gobierno de asamblea. La escasez de recursos financieros. La repeticin, en general, de un esquema de administracin centralista en el mbito regional. Una mnima incorporacin real de los gobiernos locales en el proceso de regionalizacin. La violencia poltica del periodo. La falta de apoyo y de una voluntad poltica favorable a la regionalizacin de parte del Poder Ejecutivo. La ausencia de una instancia institucional para la coordinacin entre regiones. La ausencia de una instancia institucional eficaz para la resolucin de los conflictos de competencia. Una demarcacin territorial elaborada, en varios casos, por los criterios polticos impuestos por el partido de gobierno (APRA).

190 El proceso de transferencia fue problemtico y nunca concluy.

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Asimismo, existen otras hiptesis, ms generales, que trataran de explicar el fracaso de la regionalizacin actuada a fines del ochenta e inicios del noventa como tambin la difcil viabilidad de un nivel intermedio de gobierno en el pas. La primera explicacin se refiere a la ausencia de burguesas regionales que quieran sustentar polticamente su influencia econmica en la regin. Esta ausencia se debe a la falta de procesos de acumulacin regional que hayan producido elites econmicas con la vocacin de liderar un gobierno regional. 5 De otro lado, se plantea que el fuerte desequilibrio entre Lima y el resto de las regiones, entre la costa y la sierra, y entre las ciudades y el campo, sera muy difcil de eliminar. 6 2.2. El actual ordenamiento jurdico del nivel intermedio La eleccin de un Congreso Constituyente Democrtico en 1992 signific un acto de legitimacin democrtica del golpe de Estado del 5 de abril del mismo ao. Este proceso de legitimacin democrtica e institucional concluy con la aprobacin, mediante un referndum, de la Constitucin de 1993 y sanci-on jurdicamente un nuevo proceso de recentralizacin estatal. La Constitucin de 1993, en su disposicin final y transitoria nmero octava, sealaba que Tienen prioridad: l. Las normas de descentralizacin y, entre ellas, las que permitan tener nuevas autoridades elegidas a ms tardar en 1995. A pesar de esta disposicin constitucional, la Ley Marco de Descentralizacin N 26922 fue publicada recin el 3 de febrero de 1998 y an no se han efectuado las elecciones de autoridades regionales. Si bien la Ley Marco de Descentralizacin establece, en su primer artculo, que contiene las normas que ordenan el proceso de descentralizacin del pas, en cumplimiento del Captulo XIV del Ttulo IV de la Constitucin Poltica, a fin de efectuar su funcionamiento gradual, del anlisis de la Ley podemos afirmar que ella no da inicio a un proceso de regionalizacin; sino que restablece, para todos sus efectos, la organizacin territorial departamental del pas sobre la cual se constituir un nuevo -y an no definido- proceso de regionalizacin. Como consecuencia de este proceso llamado de departamentalizacin, se crea un Consejo Transitorio de Administracin Regional (CT AR) en cada uno de los departamentos del pas, como organismo pblico descentralizado del Ministerio de la Presidencia y que mantendr su vigencia hasta la constitucin de las regiones. Todas las caractersticas de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTARs) muestran su neta dependencia del Poder Ejecutivo y los configuran como orga-

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DE ALTHAUS, Jaime. El Desarrollo Hacia Adentro y la Anemia Regional en el Per. Lima: Fundacin M. J. Bustamante De La Fuente, 1987. GONZALES DE OLARTE. Efran. <<Desarrollo Regional y Democracia. En: Economa para la Democracia: siete conferencias. Lima: IEP, 1989.

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nismos desconcentrados del gobierno nacional y no como gobiernos regionales. Consideramos que esta distincin es muy importante pues, en muchos casos, siguen siendo llamados gobiernos regionales. La actual Constitucin recogi, en sus disposiciones transitorias, la situacin producida luego de la anulacin del proceso de regionalizacin: la ausencia de gobiernos regionales y la existencia de los CT ARs como rganos desconcentrados del Poder Ejecutivo. De otro lado, esta Carta Poltica plante un futuro y nuevo proceso de regionalizacin. Es as como reconoce autonoma poltica a las regiones y la eleccin directa del Presidente de la regin. Sin embargo, y contradictoriamente, restringe las funciones de la entidad regional a las solas acciones de coordinacin y de ejecucin de los planes y programas socioeconmicos regionales. De una evaluacin general del nivel intermedio, podemos concluir que la mayora de elementos que lo disean configuran un ente territorial muy dbil, ms prximo a un rgano desconcentrado del Poder Ejecutivo e incompatible con la eleccin directa del Presidente de la regin. Por ltimo, es importante resaltar que la indeterminacin del nivel intermedio diseado en la Constitucin actual se manifiesta por la brevedad y la ausencia de contenidos que regulen la materia regional.

3.

A manera de conclusin

Hemos querido sealar cmo la descentralizacin se ubica en un horizonte mucho ms amplio que la sola organizacin estatal y su revaloracin est ligada a nuevas concepciones sobre cmo organizar polticamente la sociedad en contraposicin a las propuestas del Estado nacional y centralista, puesto en crisis hace ya tiempo. Asimismo, la descentralizacin, en general, responde a una organizacin poltica que permitir una mayor relacin y control entre autoridades y ciudadanos y la posibilidad, tambin, de una ms prxima gestin, de un mayor control y de una ms eficiente distribucin de las actividades y de los servicios brindados a los ciudadanos. Hemos visto el caso de los pases andinos como ejemplos de continuidad en los procesos de descentralizacin iniciados en los ochenta. En este contexto, el caso peruano aparece como una excepcin, pues si bien la descentralizacin en el nivel local iniciada en los ochenta contina, no se ha profundizado; y en el nivel intermedio, el proceso descentralizador se ha suspendido. Los problemas del nico proceso regional actuado en el Per, no obstante la brevedad de su vigencia, son importantes para definir un nuevo modelo de gobierno intermedio que evite un nuevo fracaso, si bien no podemos negar la existencia de obstculos estructurales. Estos obstculos deben enfrentarse y tratar de superarse, y no significar un argumento para renunciar a la descentralizacin, pues ya hemos visto como los niveles subnacionales y los supranacionales sern las principales entidades territoriales en la llamada globalizacin.

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De otro lado, la ley que desarrolle la Constitucin Poltica en materia regional deber establecer un claro diseo de gobierno intermedio que regule todas las materias relevantes objeto del silencio de la actual Carta Poltica como tambin deber resolver las contradicciones puestas de relieve en el anlisis.