Você está na página 1de 139

RSP Revista do Servio Pblico

vol. 64, no 1 - Jan/Mar 2013 - ISSN:0034/9240

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal Igor Ferraz Fonseca; Raimer Rodrigues Rezende; Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental Adlia Zimbro Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento (GC): o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea) Fbio Ferreira Batista e Veruska da Silva Costa Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a o Instruo Normativa n 4/2010 da SLTI Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto Ambientes virtuais de aprendizagem: desafios de uma escola de governo Andrea Filatro e Natlia Teles da Mota RSP Revisitada O So Francisco e a interligao com as bacias vizinhas Lucas Lopes

ENAP

RSP

Braslia 2013
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Misso da Revista do Servio Pblico Disseminar conhecimento sobre a gesto de polticas pblicas, estimular a reflexo e o debate e promover o desenvolvimento de servidores e sua interao com a cidadania. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente: Paulo Sergio de Carvalho Diretora de Formao Profissional: Maria Stela Reis Diretor de Desenvolvimento Gerencial: Paulo Marques Diretor de Comunicao e Pesquisa: Pedro Luiz Costa Cavalcante Diretora de Gesto Interna: Ala Vanessa de Oliveira Canado Conselho Editorial
Barbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Ana Lcia Aguiar Melo, Luiz Henrique Proena Soares, Marcel Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr Melo, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Loureiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta, Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia Miriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro, Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheibub.

Periodicidade A Revista do Servio Pblico uma publicao trimestral da Escola Nacional de Administrao Pblica. Comisso Editorial Paulo Sergio de Carvalho; Maria Stela Reis; Paulo Marques; Enid Rocha Andrade da Silva; Ala Vanessa de Oliveira Canado; Elisabete Ferrarezi; Luis Fernando de Lara Resende e Elda Campos Bezerra. Expediente
Editor responsvel : Paulo Sergio de Carvalho. Editora executiva: Mrcia Knop. Colaboradores: Diego Gomes e Joo Tomacheski. Reviso: Renata Fernandes Mouro, Roberto Carlos R. Arajo e Simonne Maria de Amorim Fernandes. Projeto grfico : Livino Silva Neto. Reviso grfica : Simonne Maria de Amorim Fernandes. Fotos: Alice Prina e Vincius A. Loureiro. Editorao eletrnica: Maria Marta da R. Vasconcelos.

Revista do Servio Pblico. 1937 v. : il.

. Braslia: ENAP, 1937 -

ISSN:0034/9240 Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos anos teve predominncia trimestral (1998/2007). Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993. 1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

ENAP, 2013 Tiragem: 1.000 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00 Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores esto disponveis na ntegra no stio da ENAP: www.enap.gov.br As opinies expressas nos artigos aqui publicados so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da RSP. A reproduo total ou parcial permitida desde que citada a fonte.

ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefone: (61) 2020 3096/3092 Fax: (61) 2020 3178 www.enap.gov.br editora@enap.gov.br

Sumrio
Contents

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal Public hearings: the factors that impact the potential of their effectiveness in the management process of public policy Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental Federative Relations and Public Policy: National Culture System as institutional arrangement for coordination and intergovernmental cooperation Adlia Zimbro Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento (GC): o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea) Matching the model, the method of implementation and the practice of knowledge management: the case of the Institutional Repository of the Institute for Applied Economic Research (Ipea) in Brazil Fbio Ferreira Batista e Veruska da Silva Costa Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI Assessment of the perception of compliance for information technology procurement process with SLTIs Instruction no 4/2010 Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto Ambientes virtuais de aprendizagem: desafios de uma escola de governo Virtual Learning Environment: challenges for a School of Public Service Andrea Filatro e Natlia Teles da Mota RSP Revisitada: O So Francisco e a interligao com as bacias vizinhas Lucas Lopes Para saber mais Acontece na ENAP

31

59

77

109 123 131 133

Editorial
Caro (a) leitor (a), O primeiro nmero da Revista do Servio Pblico (RSP) deste ano rene cinco textos inditos com temas diversificados que versam sobre audincias pblicas, relaes federativas, tecnologia da informao, gesto do conhecimento e da aprendizagem. Em consonncia com o papel do Estado brasileiro de aperfeioar os servios prestados ao cidado, a RSP busca contribuir para estimular a reflexo, o debate e a anlise qualificada da administrao pblica. No artigo de abertura da Revista, buscou-se responder seguinte pergunta: no mbito do Poder Executivo federal, quais so os principais fatores que influenciam o potencial de efetividade das audincias pblicas como mecanismo de participao social no processo de gesto das polticas pblicas?. O texto contou com quatro estudos de caso de audincias realizadas por rgos do governo federal. Os resultados da pesquisa apontam fatores importantes que tm impacto na efetividade das audincias, fornecendo subsdios para gestores pblicos responsveis pela organizao e realizao desses processos participativos. O Sistema Nacional de Cultura analisado no segundo artigo, a partir de questes referentes s relaes federativas e descentralizao de polticas pblicas. A anlise baseia-se na conceituao poltica regulada e no regulada, elaborada por Marta Arretche. Examina-se a configurao institucional de articulao e compartilhamento interfederativo das polticas pblicas de cultura presente na proposta dessa poltica. A autora alega que espaos institucionalizados de negociao e pactuao podem proporcionar melhorias no dilogo e na cooperao entre os entes federados, para o desenvolvimento de aes governamentais na rea cultural. A experincia do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) com a implantao do seu Repositrio do Conhecimento o mote do artigo Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento (GC): o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea). O texto aponta que, como resultado da implementao do repositrio, parte do conhecimento tcito pode ser explicitado (na forma de narrativas, por exemplo) e, por consequncia, pode ser representado, organizado e armazenado de forma estruturada. Alm disso, conclui que o Ipea conseguiu alinhar a prtica (repositrio) com um modelo e mtodo de implementao de gesto do conhecimento (GC). Por fim, destaca a importncia da adoo de um modelo com uma viso integral de GC por parte das organizaes.
5

Um mecanismo de avaliao da conformidade de um processo de contratao pblica de Tecnologia da Informao (TI) com as atividades descritas no guia prtico para contratao de solues de TI baseado na Instruo Normativa (IN) SLTI no 4/2010. Essa a proposta do texto seguinte que, alm disso, desenvolve uma avaliao da maturidade das fases da referida norma, por meio de um estudo de caso. Os resultados mostram que, para o Ministrio Pblico Brasileiro, a conformidade com o normativo obteve um nvel preocupante de aderncia, com mdia de 48%. Tal achado indica possveis deficincias na governana e no planejamento de TI. A maturidade do processo foi enquadrada no nvel 2, que tem foco na repetio de procedimentos, porm de forma intuitiva. Acredita-se que, para garantir maior aderncia ao processo, importante estabelecer controles formais e frequentes, aes de transparncia e transferncia de conhecimento. Ambientes virtuais de aprendizagem: desafios de uma escola de governo o ttulo de mais um estudo cujas informaes buscam subsidiar gestores e tomadores de deciso no processo de contratao de soluo tecnolgica especializada para a gesto da aprendizagem e do conhecimento. O texto resultado das discusses do grupo de trabalho Ambientes Virtuais de Aprendizagem (GT-AVA), realizadas no mbito da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP). So apresentados trs cenrios possveis no que tange infraestrutura tecnolgica e s implicaes pedaggicas para a oferta de aes de aprendizagem, disseminao de informaes e integrao de recursos. Por fim, so apontados fatores crticos a serem considerados para que a soluo tecnolgica adotada possa corresponder s demandas metodolgicas, tecnolgicas e jurdicas emergentes. A seo RSP Revisitada resgata texto do incio da dcada de 1950, de Lucas Lopes O So Francisco e a interligao com as bacias vizinhas , mostrando que a transposio do Rio So Francisco e a questo da segurana hdrica na rea do semirido nordestino so assuntos recorrentes na agenda poltica brasileira. O texto examina as possveis extenses da rede de navegao fluvial com destino a outras bacias, ou que visem melhorar a navegao do prprio So Francisco. Atualmente, a iniciativa de transposio do rio So Francisco discutida no mbito do Projeto de Integrao do Rio So Francisco com Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional. Para o gestor pblico, obras de engenharia desse porte so um desafio no apenas do ponto de vista da engenharia, mas tambm da complexidade poltica e social. Desejo-lhe uma boa leitura, Paulo Sergio de Carvalho Presidente da ENAP
6

Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira

RSP

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal
Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira

Introduo Este artigo apresenta as principais concluses de pesquisa realizada no mbito do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), que buscou responder seguinte pergunta: no mbito do Poder Executivo federal, quais so os principais fatores que influenciam o potencial de efetividade das audincias pblicas como mecanismo de participao social no processo de gesto das polticas pblicas?. O estudo se estrutura a partir do conceito de pesquisa aplicada, tendo como foco a melhoria do processo de organizao e gesto de audincias pblicas (AP). A pesquisa teve a durao de um ano e contou com anlise bibliogrfica, entrevistas com gestores pblicos e profissionais atuantes em organizaes no governamentais, alm de quatro estudos de caso de audincias pblicas realizadas por rgos do governo federal: a elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos (PNRS); a discusso sobre as minutas do Edital de Licitao e Contrato de Permisso dos Servios de Transporte Rodovirio Interestadual de Passageiros
Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013 7

RSP

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal

e o licenciamento ambiental de dois grandes projetos de hidreltricas Santo Antnio e Jirau, em Rondnia, e Belo Monte, no Par. Este artigo est dividido conforme as seguintes sees: A seo Qualidade da participao apresenta um referencial terico relacionado avaliao de processos participativos. Embora seja um tema bastante atual na literatura especializada, no h consenso sobre como realizar uma avaliao objetiva sobre a efetividade de processos participativos, entre eles as audincias pblicas. No entanto, a literatura converge quando aponta que focar na melhoria do desenho institucional das audincias pblicas e na busca pela eficincia e democratizao dos mecanismos internos de coordenao e de participao so iniciativas fundamentais para ampliar a efetividade desses espaos. Uma das dificuldades encontradas na presente pesquisa esteve relacionada escassez de estudos sobre audincias pblicas. Diferentemente de outros instrumentos participativos (tais como conselhos e conferncias de polticas pblicas), a bibliografia sobre audincias pblicas rarefeita, carecendo de uma sistematizao de seus atributos bsicos. Assim, na tentativa de suprir essa lacuna e tambm de fornecer a base para as demais etapas dessas pesquisas, realizamos um esforo focado na definio dos atributos bsicos deste mecanismo de participao social. Esse esforo apresentado na seo Definio de audincia pblica (AP). A seo Metodologia da Pesquisa apresenta a metodologia empregada na pesquisa, que foca em metodologia de pesquisa qualitativa. A seo Estudo de caso, por sua vez, apresenta breve contextualizao dos quatro estudos de caso. Por fim, a seo Resultados e Discusso apresenta os
8

principais resultados e concluses da pesquisa. Tais resultados so apresentados e discutidos a partir dos elementos empricos observados na anlise dos estudos de caso.

Qualidade da participao
Aps um processo de grande expanso e diversificao ancorada nas inovaes institucionais promovidas pela Constituio Federal de 1988, o Brasil conta com um leque de processos participativos que promovem a interface entre Estado e sociedade institucionalizados no mbito do governo federal, compreendendo mais de 90% dos programas e polticas pblicas nacionais (PIRES & VAZ, 2010). Com relao a essas instituies participativas, h diversos estudos sobre conselhos e conferncias nacionais (ver, p. ex., FONSECA et al., 2012; ALENCAR et al., 2012; S OUZA , 2012; A VRITZER , 2012; P OGREBINSCHI, 2012). J as audincias pblicas continuam sendo pouco estudadas, apesar de sua alta frequncia em polticas de infraestrutura e de regulao do setor privado, a exemplo do licenciamento ambiental e de processos coordenados por agncias reguladoras. A ampliao desses estudos tem cada vez mais priorizado a questo da efetividade (IPEA, 2011; AVRITZER, 2010). O diagnstico que h dvidas se os processos participativos esto de fato ampliando os processos democrticos (CLEAVER, 2001, 2005; K OTHARI , 2001; S AYAGO , 2007; MANOR, 2004; FUKS & PERISSINOTTO, 2006) e contribuindo para o aperfeioamento de polticas pblicas. No entanto, averiguar e mensurar a efetividade de espaos participativos tarefa complexa e no encontra consenso na literatura especializada (PIRES et al., 2011).

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira

RSP

Diante disso, autores como Pires et al. (2011) apontam que os estudos que analisam a qualidade de processos participativos podem identificar fatores fortemente relacionados com a efetividade. A qualidade de processos participativos est relacionada com o desenho institucional dos mecanismos de participao social; com as regras e normas que condicionam seu funcionamento; com a atuao e recursos mobilizados por governo e sociedade; pela manifestao de relaes de poder; entre outros. A premissa que, mesmo sem um consenso sobre como mensurar a efetividade de instituies participativas, aes concretas visando a aperfeioar o desenho, as regras e o processo democrtico no interior desses mecanismos participativos contribuem tanto para ampliar sua efetividade no que se refere ao aperfeioamento de polticas pblicas quanto para ampliar a legitimidade desses espaos de interao entre Estado e sociedade, implicando uma nova forma de processo decisrio nas polticas pblicas (PIRES et al., 2011). Dessa forma, esta pesquisa pretende contribuir para o alcance de polticas pblicas mais legtimas e efetivas, por meio da identificao de fatores que contribuem para a ampliao da qualidade do processo participativo em audincias pblicas.

entrevistas com burocratas do governo federal e representantes da sociedade civil com grande experincia em AP, alm de anlise dos dados sobre audincias pblicas contidos no Sistema de Informaes Gerenciais de Planejamento do Governo Federal (SIGPlan), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto1. Entre os resultados, identificou-se que as audincias pblicas tm carter consultivo e no deliberativo (S OARES, 2002;

... em muitos casos, a legislao est ultrapassada ou omissa ou insuficiente em relao realizao de audincias pblicas.

Definio de audincia pblica (AP)


No h consenso em relao a uma definio de audincia pblica na literatura sobre participao social e tampouco nas polticas e aes realizadas pelo Poder Executivo federal. As fontes utilizadas nesta pesquisa para definir audincia pblica, delimitando, assim, o objeto de estudo, incluem sistematizao da literatura disponvel sobre o assunto, VASCONCELOS, 2000). Nas AP, o governo federal tem maior discricionariedade do que em outros fruns participativos, tais como em conselhos deliberativos. Assim, alm de gerar transparncia sobre os atos governamentais, uma AP visa tambm a colher opinies e propostas da populao. Cabe, entretanto, administrao acatar ou no as propostas.
9

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

RSP

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal

Alm disso, as AP tm carter pontual. Diversas instituies participativas, como os conselhos gestores, so perenes, com atribuies permanentes relacionadas a uma rea de poltica pblica. A existncia de um conselho no est vinculada a uma ao governamental especfica, pois promove a articulao permanente entre Estado e sociedade civil. Ao contrrio, as AP so invariavelmente vinculadas a um processo decisrio especfico, seja ele a elaborao de um plano, a elaborao de normas regulatrias, a avaliao de uma ao governamental ou mesmo a correo de rumos nas polticas pblicas. Outra caracterstica o carter presencial das AP, que no podem ser realizadas pela internet ou por intercmbio documental (SOARES, 2002; MATTOS, 2004; GRAU, 2011). O carter presencial da audincia pblica est relacionado possibilidade de manifestao oral dos participantes, no excluindo, entretanto, a possibilidade de manifestao por escrito (SOARES, 2002; GRAU, 2010). Alm disso, o ideal que se propicie o debate entre os atores interessados (SOARES, 2002; GRAU, 2010; BARROS & RAVENA, 2011; SERAFIM, 2007). Esse ltimo ponto aproxima as AP de outros fruns participativos, tais como os conselhos gestores, o oramento participativo e as conferncias de polticas. Ao mesmo tempo, essa caracterstica distancia as AP de outras formas individualizadas de interface entre Estado e sociedade civil, tais como as consultas pblicas e as ouvidorias. Ressalta-se que, embora seja possvel a participao de atores individuais, a audincia pblica tem carter coletivo e no pode excluir atores no organizados do processo participativo. Assim, uma AP aberta a todos os interessados. A possibilidade de manifestao de interesses e opinies de cidados no organizados uma diferena clara entre a AP e espaos de participao com carter formalmente representativo como os conselhos e as conferncias.
10

Alm disso, as AP possuem regras especficas para o seu funcionamento, como procedimentos formais e orientaes metodolgicas, tais como data e hora definidas, pauta, atas de reunio, determinao de gravao em vdeo e/ou de voz dos debates (SOARES, 2002; MATTOS, 2004). H tambm regras relacionadas conduo do debate, tais como a determinao de quais atores tm a palavra, quanto tempo de fala tem cada participante, se haver rplicas, trplicas, entre outras. Por fim, h regras que visam a orientar a sistematizao da opinio dos atores e a incorporao de suas demandas na poltica ou na ao com a qual a AP est relacionada. A partir do exposto acima, esta pesquisa adotou uma definio de audincia pblica composta das caractersticas elencadas no Quadro 1.

Metodologia da pesquisa
Esta pesquisa ocorreu entre dezembro de 2011 e dezembro de 2012, utilizando as seguintes fontes de dados: levantamento bibliogrfico sobre participao social e sobre audincias pblicas; sistematizao das principais leis e demais atos normativos que tratam de audincias pblicas; anlise dos registros de realizao de audincias pblicas no mbito dos programas do governo federal, disponveis em banco de dados do SIGPlan; e realizao de quatro estudos de caso. Foi feito o acompanhamento das AP que ocorreram durante o perodo da pesquisa2. No caso das AP que j haviam ocorrido3, foi feita uma anlise das gravaes de udio e/ou vdeo. Todos os casos contaram com anlise documental, bem como entrevistas com participantes e organizadores. Para a seleo dos casos, alm dos critrios relacionados sua relevncia e viabilidade, optou-se por uma estratgia dupla. Por um lado, foram

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira

RSP

Quadro 1: Definio de audincia pblica


Possui carter consultivo. Possui carter pontual. Caractersticas bsicas das audincias pblicas Possui carter presencial. Possui carter coletivo. Pressupe manifestao oral dos participantes. Implica debate entre os atores envolvidos. aberta a todos os interessados. Contm regras especficas para o seu funcionamento.
Fonte: Elaborao prpria.

escolhidos casos que representassem a maior diversidade possvel, por outro lado, foram escolhidos dois casos relativamente semelhantes, ambos de licenciamento ambiental de grandes empreendimentos, que correspondem ao padro mais frequente de utilizao de audincias pblicas pelo governo federal (ver IPEA, 2012). A metodologia utilizada nos estudos de caso foi baseada em dois conjuntos de dimenses de anlise (ver Quadro 2). As dimenses que caracterizam o processo se relacionam anlise da qualidade do processo de planejamento e conduo das audincias pblicas, buscando identificar os principais fatores que influenciam seu potencial de efetividade e, portanto, as causas de sucessos e insucessos. As dimenses para a anlise do resultado levam em conta os objetivos desse mecanismo de participao social e tm por funo orientar a avaliao da efetividade de determinada audincia pblica, ou seja, seu impacto na sociedade. Por meio da lista de dimenses, objetivou-se tambm criar uma referncia para gestores ou pesquisadores interessados em analisar outros processos, tendo em vista a possibilidade de adapt-la de acordo com

os objetivos e possibilidades de cada pesquisa. Por essa razo, foram includas tambm dimenses que no teriam como ser analisadas com profundidade nos estudos de caso da presente pesquisa, devido a seus objetivos e limites de escopo e tempo.

Estudos de caso4
Elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos (PNRS) A Poltica Nacional de Resduos Slidos, criada pela Lei no 12.305/2010, estabeleceu o Plano Nacional de Resduos Slidos (PNRS) como um de seus principais instrumentos de gesto. Essa lei, regulamentada pelo Decreto no 7.404/2010, instituiu o Comit Interministerial (CI), composto por 12 ministrios, responsvel pela elaborao, coordenao e implementao do PNRS, com a coordenao do Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Uma primeira verso do PNRS foi elaborada a partir do diagnstico da situao dos resduos slidos, cenrios, metas, diretrizes e estratgias para o cumprimento das metas5 (B RASIL , 2011). Essa verso, como estabelecida em lei, foi submetida ao debate com a sociedade civil por meio de cinco
11

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

RSP

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal

Quadro 2: Dimenses de anlise


Dimenses que caracterizam o processo

Atos normativos e seus impactos no processo Mapeamento dos principais atores Caractersticas relevantes do responsvel pelas AP Desenho e processo de realizao das AP Momento da participao e timing do processo Escopo e amplitude do debate Mobilizao e representatividade dos participantes Recursos (inclusive humanos) e infraestrutura disponibilizados, e organizao do evento Processo preparatrio para as AP Conduo da AP, metodologia e efetividade das regras procedimentais Sistematizao das propostas e devolutiva Transparncia
Dimenses de resultado

Impacto na tomada de deciso e em compromissos polticos Mediao: diminuio de conflitos e aumento da cooperao Construo de capacidades (capacity building) Divulgao das aes governamentais
Fonte: Elaborao prpria.

audincias pblicas regionais e uma nacional, nas quais os participantes puderam fazer emendas e sugestes ao texto. Essas audincias ocorreram entre setembro e dezembro de 2011. O MMA coordenou o processo de interlocuo com estados e sociedade para a realizao das AP, com a colaborao de representantes de outros ministrios que compem o Comit Interministerial. Foi utilizada uma metodologia comum em todas as AP, de forma que pudessem padronizar o trabalho e as formas de contribuio. Os pesquisadores do Ipea acompanharam todas as seis audincias realizadas pelo MMA, bem como procederam anlise documental e realizao de entrevistas com organizadores e participantes.
12

Licitao e Contrato de Permisso dos Servios de Transporte Rodovirio Interestadual de Passageiros Foram estudados dois processos de audincia pblica: 1) a audincia pblica no 120/2011, que colocou em discusso o plano de outorga6 sobre os servios de transporte rodovirio interestadual de passageiros, operados por nibus do tipo rodovirio; 2) a audincia pblica no 121/ 2011, que teve como objetivo coletar contribuies sobre as Minutas do Edital de Licitao e Contrato de Permisso dos Servios de Transporte Rodovirio Interestadual de Passageiros, da Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Esses dois processos de audincias pblicas se desdobraram em sesses pblicas em diferentes cidades, as quais

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira

RSP

seguiram rigorosamente as mesmas regras e no houve diferena entre as audincias, a no ser o lugar onde foram realizadas. Pesquisadores do Ipea acompanharam presencialmente as sesses pblicas que estavam em andamento, vinculadas AP 121/2011, realizadas entre janeiro e maro de 2012. Alm disso, foram analisadas as atas das sesses pblicas vinculadas AP 120/2011, que aconteceram entre agosto e outubro de 2011. Foram realizadas entrevistas com organizadores e participantes. Licenciamento das hidreltricas de Santo Antnio e Jirau, em Rondnia Este estudo de caso analisou as audincias pblicas realizadas, em 2006, no mbito do licenciamento ambiental das usinas hidreltricas de Santo Antnio e Jirau, no Estado de Rondnia, iniciado em 2003. Este estudo de caso utilizou, em primeiro lugar, informaes coletadas em 2009, por ocasio de uma pesquisa de mestrado sobre o processo de licenciamento em questo (REZENDE, 2009). Para a presente pesquisa, foi feito novo estudo bibliogrfico e trabalho de campo em Porto Velho (RO) e em Braslia (DF), com entrevistas, anlise das gravaes de udio e vdeo das AP e nova anlise dos autos do processo de licenciamento. Ao todo, foram entrevistadas 51 pessoas do governo, da sociedade civil e do setor privado. Alm da anlise dos autos do processo, foram analisados tambm diversos outros documentos (relatrios do Ministrio Pblico, da Fundao Nacional do ndio Funai etc.). As barragens de Santo Antnio e Jirau formam, juntas, um dos maiores projetos de gerao de energia eltrica na Amaznia e teriam uma potncia instalada de 6.450 MW (3.150 MW em Santo Antnio

e 3.300 MW em Jirau). Ambas as usinas estavam sendo construdas no momento desta pesquisa, no Rio Madeira, no Municpio de Porto Velho, capital do Estado de Rondnia. O Rio Madeira o segundo maior rio da Bacia Amaznica e o principal tributrio do Rio Amazonas. Sua bacia inclui tambm territrios da Bolvia e do Peru e uma das reas mais ricas em biodiversidade do mundo (ORTIZ, 2007). Alm disso, a construo das usinas de

Um elemento que pode ampliar o potencial de efetividade de uma audincia pblica a existncia, no rgo pblico responsvel, de uma estrutura interna voltada participao social.

Santo Antnio e Jirau foi considerada uma prioridade estratgica para o governo federal e, por isso, foi includa no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) como um dos seus principais projetos. Aps um longo processo marcado por protestos da sociedade civil e processos judiciais visando a suspender o processo de licenciamento ambiental (que contempla a
13

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

RSP

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal

realizao de audincias pblicas), as AP aconteceram em novembro de 2006, nos municpios de Jacy-Paran, Porto Velho, Abun e Mutum-Paran, com, respectivamente, 800, 1100, 404 e 669 participantes. Licenciamento da hidreltrica de Belo Monte, no Par A usina de Belo Monte est sendo construda no Estado do Par, no Rio Xingu, um dos principais afluentes do Rio Amazonas, prximo cidade de Altamira e rodovia federal Transamaznica (BR230), numa regio caracterizada pela existncia de grande quantidade de floresta nativa, pecuria e agricultura (SOUZA & REID, 2010). A responsvel pela construo da usina a Norte Energia S.A, composta por empresas estatais e privadas do setor eltrico. Apesar de ser um projeto antigo e multifacetado, este estudo se limitou anlise do processo de participao social coordenado pelo Ibama como parte do licenciamento ambiental, iniciado em 2006 7. As primeiras audincias relacionadas ao licenciamento do empreendimento de Belo Monte datam de agosto de 2007, realizadas com o objetivo principal de obter informaes para o termo de referncia do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) a ser feito. No entanto, essas audincias so consideradas pelo Ibama como informais, porque no tm carter obrigatrio, j que a resoluo no 9/87 do Conama somente prev AP aps a concluso do EIA, para sua avaliao. Alm dessas AP informais, o processo participativo que antecedeu as audincias pblicas obrigatrias incluiu, em 2009, reunies em 12 comunidades indgenas, coordenadas pela Funai e com a colaborao do Ibama.
14

Por fim, em novembro de 2009, ocorreram quatro audincias pblicas nos municpios de Brasil Novo, Vitria do Xingu, Altamira e Belm. Essas audincias constituram o foco desta pesquisa por serem, ao contrrio dos eventos que as antecederam, consideradas audincias formais e obrigatrias, de acordo com a Resoluo no 9/87 do Conama. A metodologia utilizada neste estudo de caso incluiu mltiplas fontes. Foi feita uma reviso bibliogrfica com o objetivo de obter informaes sobre o histrico do processo, os atores e interesses envolvidos e as alteraes no projeto inicial da usina. Em seguida, foram estudados os autos do processo de licenciamento ambiental. Foram realizadas entrevistas qualitativas, em Altamira, com atores que estiveram presentes nas audincias e que tm tido uma atuao ativa no processo decisrio de Belo Monte; em Braslia, com funcionrios do Ibama envolvidos no licenciamento da obra e que estiveram presentes nas audincias. Alm disso, foram assistidas as gravaes das quatro audincias formais.

Resultados e discusso
Nesta seo, so apresentados os principais resultados e concluses desta pesquisa. O formato de apresentao segue as dimenses de anlise que orientaram a pesquisa8 e foca em como determinados fatores e caractersticas podem influenciar positivamente ou negativamente o potencial de efetividade de uma audincia pblica. Tais anlises foram baseadas nos estudos de caso realizados nesta pesquisa e se utilizam de ilustraes retiradas deles. Apesar de no serem passveis de generalizao, tais resultados so teis para gestores pblicos envolvidos na organizao de processos participativos e para

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira

RSP

estudiosos interessados em aprofundar o conhecimento de um campo de pesquisa ainda pouco explorado. Atos normativos Previses em atos normativos a respeito da realizao de AP podem, por um lado, garantir as condies mnimas necessrias para a efetividade da participao, mas podem tambm, por outro lado, engessar o processo, limitando a ao dos gestores. O mapeamento que realizamos da utilizao de audincias pblicas no mbito do governo federal evidenciou que grande parte delas ocorre em observncia a atos normativos. Como consequncia, em um grande nmero de casos, previses em leis, decretos, resolues, instrues normativas e/ou portarias determinam, mesmo que em parte, como as audincias devem ser realizadas, tendo impactos diversos no seu potencial de efetividade. Nesse sentido, as previses normativas podem contribuir para aumentar a transparncia do processo participativo, ao garantir o acesso aos documentos relevantes e demais informaes importantes e ao apresentar de forma clara prazos e regras para a manifestao. Tais atos normativos tambm podem aumentar o potencial de efetividade da audincia, ao estipular uma metodologia a ser utilizada, que contribua para uma maior participao, ao mesmo tempo em que permita a sistematizao das contribuies e exija uma devolutiva do rgo governamental para a sociedade que explicite quais contribuies foram aceitas, quais no e por qu. Conclumos que, em muitos casos, a legislao est ultrapassada ou omissa ou insuficiente em relao realizao de audincias pblicas. Nos casos estudados de licenciamento ambiental, observou-se que

a legislao vigente est ultrapassada e teve impacto negativo na efetividade da participao. As tentativas do Ibama de fazer mais do que a legislao exige por exemplo, realizando reunies pblicas para discutir o termo de referncia do Estudo de Impacto Ambiental evidenciam essa deficincia normativa. As resolues do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama) somente preveem a obrigatoriedade de realizao de audincias pblicas para licenciamento ambiental no momento de avaliao do Estudo de Impacto Ambiental. Em relao a comunidades indgenas e povos tradicionais, no caso de empreendimentos que tenham impacto em seus territrios ou modo de vida, vale ressaltar que o Brasil ratificou a Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho, a qual prev a consulta prvia aos povos indgenas e tribais. No entanto, at o momento desta pesquisa, o mecanismo de consulta prvia ainda no havia sido devidamente regulamentado9. Os estudos de caso de hidreltricas apontam que audincias pblicas anteriores realizao do EIA podem ser teis para que a sociedade possa contribuir na definio de quais temas so importantes de serem estudados. Alm disso, audincias pblicas no momento de planejamento dos empreendimentos, bem como audincias com foco em pblicos especficos como indgenas, quilombolas e ribeirinhos podem ser necessrias para ampliar a incluso social e garantir a expresso de todas as opinies e interesses envolvidos na questo. Um exemplo positivo o das audincias realizadas pela Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), as quais seguem regras procedimentais expressas em documentos pblicos que disciplinam o processo de participao e o controle
15

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

RSP

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal

social. Para os servidores da agncia, h ainda um manual interno que orienta suas aes sobre o processo participativo. A ateno a essas normas amplia o potencial de efetividade ao aumentar a transparncia do processo e indicar as etapas a serem seguidas. importante ressaltar, contudo, que os atos normativos devem permitir certa flexibilidade para que seja possvel corrigir problemas identificados na audincia pblica, permitindo o aprendizado e aperfeioamento. Por ltimo, importante que o prazo para a realizao das audincias, contido nos atos normativos, seja compatvel com a complexidade da temtica e com o grau de organizao e peculiaridades do pblicoalvo. Essas caractersticas podem ser ilustradas pelo caso das audincias de elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos. O Decreto no 7.404/2010 determinava o prazo de 180 dias para a elaborao do referido plano. Dentro desses 180 dias, deveriam ser realizados todos os estudos tcnicos necessrios; a organizao e mobilizao para, no mnimo, cinco audincias pblicas regionais e uma audincia pblica nacional; consulta pblica via internet; e a sistematizao das contribuies da sociedade e o prazo para a elaborao e publicao da verso preliminar do plano. A necessidade de celeridade dificultou as atividades de mobilizao, divulgao prvia de documentos e sistematizao das contribuies sociais. Momento de realizao das audincias pblicas fundamental atentar para o momento do ciclo de poltica pblica em que as audincias pblicas ocorrem, tendo em vista que a AP foca em um processo decisrio especfico, tendo carter pontual e no permanente. Por um lado, o processo
16

participativo deve ocorrer em um momento no qual ainda seja possvel incorporar demandas e valores dos atores envolvidos na temtica. Isso pode envolver eventos preparatrios ao processo de audincia pblica, no sentido de incluir atores antes excludos do processo decisrio e nivelar conhecimento entre os participantes. Por outro lado, se a AP realizada em um momento muito inicial do ciclo de poltica, pode ser que informaes necessrias para uma participao informada ainda no estejam disponveis ou que no haja tempo suficiente para a devida mobilizao das partes interessadas e difuso de conhecimento sobre o assunto. Uma soluo por vezes sugerida seria a realizao de diversas AP em momentos estratgicos do ciclo de poltica. Nos estudos de caso de licenciamento ambiental, foi patente a insatisfao de representantes da sociedade civil quanto ao momento de realizao das audincias. Nesses casos, as audincias pblicas formais (de carter obrigatrio) ocorreram seguindo as resolues do Conama, somente aps a publicao do EIA e seu respectivo Relatrio de Impacto do Meio Ambiente (EIA-Rima). Nesse momento, decises importantes j haviam sido tomadas, tais como a definio dos temas a serem analisados no EIA. Alm disso, deficincia na participao social em momentos anteriores ao licenciamento traz para os debates do licenciamento temas fora do seu escopo, que deveriam ter sido amplamente discutidos anteriormente, como a escolha do local para o empreendimento e a definio das principais caractersticas do projeto. Em ambos os casos de licenciamento estudados, houve processos preparatrios para as AP que visaram a incluir populaes ribeirinhas e/ou indgenas. Entretanto,

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira

RSP

eles foram muito criticados pela sociedade civil. No caso de Santo Antnio e Jirau, o processo prvio foi criticado por incluir somente comunidades ribeirinhas, excluindo outras populaes tradicionais, e por ter tido um incio muito tardio. Tanto no caso de Santo Antnio/Jirau quanto no caso de Belo Monte, faltou uma conexo clara entre essas reunies com populaes tradicionais e as audincias pblicas formais. No primeiro caso, houve uma sistematizao das demandas, mas que, no entanto, no foi discutida nas AP e a qual foi criticada por parecer uma lista de desejos (wish list). No segundo caso, no houve sistematizao. Apesar das falhas, esses processos contriburam, mesmo que de maneira limitada, para a incluso, no debate, das populaes afetadas, evidenciando a necessidade de sua ocorrncia. Nesse sentido, ficou claro que a regulamentao da participao social em um momento anterior s AP atualmente previstas como obrigatrias pode ter um impacto positivo. No caso do processo de elaborao do PNRS, por sua vez, h razes para crer que as audincias foram realizadas em momento ideal. Se, por um lado, j havia um substrato legal que determinava a elaborao do plano, bem como um texto preliminar para a consulta da sociedade civil, por outro, a participao ocorreu em um momento de planejamento da poltica, em que foram discutidas diretrizes, aes e metas que iriam compor a poltica pblica. Essa abertura por parte do governo para permitir o acesso a decises-chave da poltica aumentou as chances de cooperao entre governo e sociedade civil, potencializando a efetividade das audincias. O caso da ANTT ilustra outra faceta da temporalidade na realizao das audincias. A audincia pblica no 121/ 201110, cujo objetivo era complementar ao

da AP 120/201111, ocorreu em um momento em que o relatrio final de sistematizao das contribuies da audincia pblica anterior ainda no havia sido publicado. A ANTT realizou a audincia no 121/2011 em um momento em que havia questes pendentes do processo anterior. Isso prejudicou a percepo dos participantes em relao legitimidade da segunda audincia, minorando seu potencial de efetividade.

Apesar de ser um elementochave para a efetividade, a interface com a sociedade no momento posterior audincia pblica , em diversos casos, relegada a segundo plano ...

importante lembrar que audincias pblicas so eventos pontuais e seu objetivo deve ser compatvel com essa caracterstica. Portanto, diversas polticas pblicas demandam outros instrumentos participativos em vez de audincias pblicas e, em determinados casos, outros mecanismos de participao podem ser utilizados em complementao s
17

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

RSP

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal

audincias. Existe uma relao dinmica entre os diversos instrumentos, variando, de caso a caso, o mecanismo mais adequado ou a melhor combinao deles. A depender da temtica e da fase do ciclo de poltica pblica, outros instrumentos, tais como conferncias setoriais, conselhos e/ou consultas pblicas, podem ser utilizados. Escopo das audincias pblicas Por escopo de uma audincia, entendemos o recorte do objeto e a temtica que ser discutida e que definir seu perfil. O escopo de uma audincia pblica deve ser definido com cuidado para que os interessados tenham a possibilidade de opinar em relao aos temas que consideram importantes, mas tambm para que o(a) gestor(a) possa sistematizar as contribuies dos participantes de forma compatvel com o objeto da audincia. Por um lado, foi observado que a excessiva limitao do escopo pode levar a uma menor valorao do processo participativo pelas partes interessadas e, consequentemente, a uma menor percepo da legitimidade da poltica em questo. Por outro lado, quanto mais amplo o escopo da participao, mais difcil tende a ser a coordenao do debate e a sistematizao das propostas de uma maneira trabalhvel, para que sejam analisadas pelos gestores pblicos e, eventualmente, incorporadas na poltica. Os casos das hidreltricas estudadas refletem bem essa questo. Esses processos foram negativamente impactados pela falta de participao popular em momentos prvios de planejamento da poltica e definio de diretrizes e pela falta de definio clara do escopo das AP. Assim, no momento de realizao das audincias, questes como, por exemplo, a insatisfao com o modelo energtico
18

nacional e com os modelos de desenvolvimento regionais estiveram muito presentes no debate. No entanto, tais temas no pertencem ao escopo de uma audincia de licenciamento ambiental, que foca nos potenciais impactos especficos de uma obra de infraestrutura e sua viabilidade socioambiental. Ao mesmo tempo em que a limitao do escopo do debate pode reduzir a percepo de legitimidade da audincia perante a sociedade, a qual pode ficar insatisfeita por no perceber eco por parte dos gestores governamentais aos seus anseios, um escopo demasiado amplo pode fazer com que as contribuies da sociedade sejam dispersas, fragmentadas e com grau de abrangncia que vai alm do que possvel ser alterado naquela fase da poltica. Torna-se difcil sistematizar as contribuies recebidas e menores so as chances de que a poltica em questo seja reformulada conforme as contribuies. fundamental, portanto, que o escopo de uma audincia seja definido a partir de sua temporalidade e adequao poltica e que esse esteja claro desde o incio tanto para os gestores quanto para as partes interessadas. Infraestrutura adequada Prover infraestrutura adequada ao nmero de participantes e ao tipo de audincia fator essencial para que o evento tenha uma participao social efetiva. Na comparao entre os casos estudados, esse fator esteve associado a uma maior percepo de abertura, seriedade e comprometimento, por parte do pblico presente, em relao ao governo. Recursos e infraestrutura disponibilizados lugar de fcil acesso, espao com capacidade para acolher os participantes, com equipe tcnica capacitada e adequada

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira

RSP

para conduzir os trabalhos so elementos que contribuem para a efetividade da participao. Os casos das AP de licenciamento ambiental mostram que, por vezes, foram utilizados auditrios com tamanho avaliado pelo pblico presente como insuficiente para acomodar o grande nmero de pessoas, motivando comentrios por parte da sociedade civil de que o governo no queria a presena de todos; em outro caso, os participantes afirmaram que o local escolhido tinha uma acstica ruim e que o barulho excessivo prejudicou a concentrao e interao entre os participantes. H relatos, no caso de Belo Monte, de que o transporte fornecido para garantir a presena de comunidades isoladas no evento foi deficitrio. Nesses e em outros casos, a maior dificuldade relatada pelos gestores foi a de prever a quantidade de participantes, j que no havia inscrio prvia. A participao nos dois casos de licenciamento estudados foi significativa, algumas vezes chegando a mais de mil pessoas por audincia. J a infraestrutura das audincias do PNRS variou muito conforme a regio, sendo em geral bastante satisfatria. No entanto, um caso merece destaque, por demonstrar outro elemento importante e que vai alm da simples adequao fsica das instalaes destinadas a abrigar o evento. Em So Paulo, o local escolhido para a realizao da audincia foi a sede da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp). Embora esse local fosse ideal para realizar as audincias em termos fsicos, no o era em termos simblicos. A Fiesp uma tradicional representante de um dos principais grupos de interesse envolvidos na questo dos resduos slidos: a indstria. Esse fato gerou um sentimento, por parte dos catadores de materiais

reciclveis (outro dos principais grupos de interesse na temtica, cuja posio tinha pontos importantes de divergncia com os interesses da indstria), de que eles no eram bem-vindos na audincia. Assim, concluiu-se que importante identificar no somente obstculos relativos estrutura fsica, mas tambm sensibilidades polticas na escolha do local de realizao do evento. Capacidade institucional do rgo pblico responsvel Um elemento que pode ampliar o potencial de efetividade de uma audincia pblica a existncia, no rgo pblico responsvel, de uma estrutura interna voltada participao social. Isso implica contar com documentos de referncia, instalaes e servidores capacitados responsveis pela realizao das AP. Um exemplo vem dos casos de licenciamento ambiental. A falta de pessoal especializado em participao social, destacado para as audincias pblicas no Ibama, pode ter prejudicado a efetividade da participao, j que os prprios servidores responsveis pelas anlises tcnicas do EIA, entre outras funes, eram incumbidos de lidar tambm com a interface com a sociedade. Por exemplo, eles tiveram dificuldade em analisar os muitos documentos protocolados por organizaes da sociedade civil. Alm disso, segundo pesquisa do Banco Mundial (WORLD BANK, 2008), no Ibama so raros os profissionais com formao em cincias humanas ou sociais, o que pode indicar, no geral, um baixo preparo de seu corpo de servidores para lidar com demandas da sociedade. Deve-se admitir que o rgo investe na capacitao de seus servidores em relao participao social, mediao de conflitos etc. Mas a efetividade da
19

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

RSP

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal

capacitao eventual de funcionrios j sobrecarregados com outras tarefas tende a ser inferior de uma equipe de especialistas destacada para as funes relacionadas participao. importante que as pessoas responsveis pela participao social tenham bom conhecimento dos regulamentos e dos procedimentos internos relacionados ao tema, mas tambm que tenham capacidade de lidar com as contribuies da sociedade. Alm disso, percias relacionadas mediao de conflitos e ao dilogo social so fundamentais para que o processo participativo promova o dilogo e no a polarizao entre governo e sociedade. Em casos em que h falta de pessoal e demais elementos de estrutura interna para a participao social, uma estratgia para compensar essa deficincia descentralizar e compartilhar o processo de organizao das audincias. O caso do PNRS mostra, por exemplo, que houve ganhos de qualidade no processo porque o Ministrio do Meio Ambiente realizou as audincias em parceria com governos estaduais. Assim, o processo de divulgao e mobilizao, bem como o provimento de infraestrutura (auditrios, equipamentos de udio e vdeo, etc.), foi compartilhado entre diversos atores, compensando a falta de recursos do MMA e, ao mesmo tempo, garantindo um comprometimento poltico dos demais atores envolvidos. Quanto questo da falta de pessoal tecnicamente capacitado, o MMA contratou consultores especialistas na temtica de resduos slidos, para auxiliar no esclarecimento de dvidas dos participantes. Isso contribuiu para que a pesada linguagem tcnica da temtica fosse, em parte, traduzida pelos especialistas, facilitando a participao.
20

Neutralidade e postura pr-debate do(a) mediador(a) Um ponto-chave na busca por efetividade passa pelo papel do(a) mediador(a)/ facilitador(a) do debate. ele ou ela que ir dar o tom e coordenar o debate. Sua atuao tem reflexos na capacidade do pblico presente de participar efetivamente e na sua percepo quanto neutralidade, seriedade e legitimidade do processo. Na escolha do(a) mediador(a), importante combinar trs caractersticas: A) capacitao em metodologias participativas; B) neutralidade com relao temtica; e C) reconhecimento do(a) mediador(a) como neutro(a) pelo pblico presente. importante ressaltar que B e C, apesar de inter-relacionadas, so caractersticas distintas. No caso das hidreltricas do Rio Madeira, at onde pudemos observar pelas gravaes de vdeo, a postura do mediador foi neutra na conduo do debate. No entanto, ele que era o diretor de licenciamento ambiental do Ibama e dividia a mesa da AP com o proponente do projeto no era visto como neutro por todos os interessados no processo e a avaliao de sua atuao por parte do pblico presente foi prejudicada, o que levou a crticas, aparentemente indevidas, em relao sua atuao. O caso da ANTT mostra um problema quanto caracterstica A. O carter eminentemente tcnico da agncia reflete-se nas capacidades de sua equipe. Dessa forma, o perfil mais tcnico que poltico do servidor designado para atuar como mediador fez com que as audincias apesar de contarem com boa infraestrutura e transparncia no promovessem o debate de maneira satisfatria, mantendo, do ponto de vista de alguns participantes, um foco demasiado no carter tcnico das decises

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira

RSP

a serem tomadas, em detrimento do carter poltico. O caso do PNRS tambm ilustra uma falha na dimenso A, mas sob prisma diferente. Enquanto muitos mediadores se esforavam para fomentar o debate e ampliar a participao, a falta de capacitao em metodologia participativa por vezes levou falta de dimensionamento do tempo e de objetividade na conduo do trabalho. Metodologias do processo participativo Nos casos estudados, metodologias adequadas e claras, seguidas com coerncia, tenderam a aumentar a percepo de legitimidade e de seriedade da AP por parte do pblico presente e potencializaram a capacidade dos gestores de sistematizar as propostas. A metodologia utilizada na audincia deve ser adequada especificidade dos participantes; complexidade e abrangncia do tema a ser debatido; aos objetivos da AP e ao tempo e recursos disponveis para a realizao do evento. A questo da especificidade dos participantes retratada nos casos de licenciamento ambiental. Comunidades indgenas e ribeirinhas necessitam de audincias que contemplem suas especificidades culturais e tipos de organizao; que traduzam o pesado aparato tcnico da poltica pblica para a realidade local; e que levem em conta distncias territoriais e dificuldades de acesso ao local das audincias12. Em alguns casos em que o tema abrangente, como na formulao de polticas nacionais, importante que as audincias abordem dimenses regionais e/ou setoriais. Nos contextos citados, pode ser necessrio que a audincia seja desmembrada em etapas focadas na participao de

pblicos especficos, tais como audincias locais, estaduais e regionais, e audincias com foco temtico reduzido, que contemplem a complexidade do tema. Em diversos casos, importante ampliar o tempo de realizao do processo de audincia, o que pode demandar recursos extras. Apesar de a questo dos recursos ser frequentemente apontada como obstculo ao governamental, observamos que a restrio demasiada de tempo e a no ateno complexidade da temtica em questo podem reduzir a efetividade do processo participativo. O desenho da audincia parte importante da metodologia. Mas tambm fundamental ter ateno metodologia empregada por mediadores e coordenadores durante o evento. Tal metodologia direciona a participao e indica como ser feita a sistematizao das contribuies da sociedade. Uma das principais crticas com relao s audincias de Belo Monte e de Santo Antnio e Jirau foi que elas no contaram com uma metodologia que permitisse a sistematizao das contribuies de forma trabalhvel pelos(as) gestores(as). As audincias do PNRS, por sua vez, contaram com um documento de referncia, e a metodologia utilizada para o debate focava nas contribuies relativas ao documento, fazendo com que as manifestaes fossem mais objetivas. Alm disso, a metodologia inclua a priorizao de propostas, o que permitiu identificar quais itens da poltica atendiam maior parte dos presentes. Tal metodologia facilitou o trabalho dos responsveis pela sistematizao das contribuies e, consequentemente, possibilitou uma melhor considerao das contribuies pelos responsveis pela redao da verso final do plano. Nesse caso, o nvel de incorporao das contribuies e de
21

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

RSP

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal

satisfao dos participantes foi significativamente alto. Ressalta-se, contudo, que, embora contasse com inovaes bem-sucedidas, a metodologia utilizada no PNRS teve suas falhas. A primeira delas refere-se falta de clareza, em certos momentos, quanto s regras procedimentais. Tais regras no foram suficientemente disponibilizadas aos participantes com antecedncia e os prprios mediadores por vezes tinham dvidas em relao sua aplicao. Alm disso, a interpretao e aplicao das regras pelos mediadores no foi totalmente coerente nas vrias etapas da audincia. Isso gerou, em alguns momentos, um sentimento de confuso e incerteza por parte dos participantes, influenciando de forma negativa a sua percepo sobre a efetividade do processo. Alm disso, alguns elementos da metodologia tinham um carter deliberativo, dissonando do carter consultivo da AP, tais como a votao para eleger uma nica proposta a ser encaminhada. Isso levou a uma percepo errada sobre o objetivo do processo. Audincias pblicas so, por definio, consultivas e as audincias do PNRS no fugiram a essa regra. Mas se observou que a utilizao de elementos metodolgicos tpicos de processos deliberativos tem o potencial de gerar insatisfao entre os participantes, que esperam que aquilo que foi votado conste no documento final. Devolutiva sociedade Apesar de ser um elemento-chave para a efetividade, a interface com a sociedade no momento posterior audincia pblica , em diversos casos, relegada a segundo plano pelos(as) gestores(as) de poltica pblica. Esse momento deve incluir uma devolutiva clara sociedade, indicando a incorporao ou no das contribuies,
22

com justificativa, o que pode aumentar a percepo de legitimidade da audincia pblica. Para que seja possvel promover uma devolutiva formal, preciso que tenha havido um processo adequado de sistematizao das propostas. Isso implica, como apontado anteriormente, que a audincia tenha empregado uma metodologia adequada para esse fim e, tambm, que o rgo responsvel pela AP tenha capacidade institucional para analisar as contribuies recebidas. Entre os estudos de caso includos nesta pesquisa, os de licenciamento ambiental so exemplos em que a falta de devolutiva formal gerou insatisfao na sociedade, que viu nesse fato um indcio de que as audincias pblicas haviam tido efeitos limitados na poltica em questo. Nesses casos, no houve uma sistematizao dos resultados das audincias e, como consequncia, no houve uma devolutiva para a sociedade. J os casos do PNRS e da ANTT incluram devolutivas para a sociedade. No caso do PNRS, a primeira devolutiva ocorreu na audincia nacional em Braslia/ DF, quando houve a disponibilizao de uma nova verso do documento de referncia, incorporando as contribuies oriundas das audincias regionais, que haviam ocorrido anteriormente. Essa iniciativa (e o contedo do documento) ampliou a percepo de seriedade e efetividade da participao entre os presentes, que reconheceram que o documento contemplava parte significativa das contribuies oriundas das audincias regionais. A ANTT promoveu a devolutiva da AP no 120/2011 em um relatrio de contedo claro e detalhado, inclusive com a anlise e justificativa para o acatamento ou no de cada contribuio. O problema em

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira

RSP

relao a esse caso foi o prazo em que a devolutiva ocorreu, em momento posterior ao incio do processo da audincia no 121/ 2011, que era vista pelos participantes como audincia complementar de no 120/ 2011. Consequentemente, para os participantes, a continuidade da participao na AP no 121/2011 foi prejudicada, uma vez que no conheciam o resultado da outra fase do processo. Transparncia necessrio que todo o processo de audincia pblica seja pautado pela transparncia. A publicidade de informaes deve acompanhar todas as fases do processo: seja na divulgao e na mobilizao dos atores relevantes; na disponibilizao e acessibilidade de documentos de referncia; sobre a clareza dos objetivos da audincia e da metodologia utilizada; e sobre o que ser feito com as contribuies da sociedade. Nesse aspecto, o procedimento da ANTT foi exemplar. Informaes sobre prazos, metodologia, contribuies, documentos de referncia, atas, entre outros elementos importantes foram disponibilizados no site da agncia. Isso foi essencial para que os interessados tivessem uma participao mais informada e fosse gerado um sentimento de confiana da sociedade para com o rgo governamental. No caso do PNRS, houve reclamaes quanto divulgao deficitria do evento; ao reduzido prazo entre a disponibilizao dos documentos de referncia e a audincia pblica13 ; e com relao falta de clareza sobre a metodologia. Mas importante ressaltar que no h nenhuma evidncia de que os problemas das audincias do PNRS tenham resultado de uma postura ativa dos(as) gestores(as) no sentido de reduzir a transparncia, mas, sim, de falhas de

organizao por parte dos rgos responsveis pelo evento e do curto tempo disponvel devido a prazos legais. Nos casos de Belo Monte e Santo Antnio e Jirau, por sua vez, as principais reclamaes quanto transparncia, ou seja, quanto ao acesso a informaes confiveis e de qualidade, se concentram no EIA-Rima, que o principal documento a ser debatido na audincia. Uma primeira crtica se refere a dvidas quanto independncia da empresa de consultoria responsvel por realizar o estudo, j que quem escolhe e paga a consultora a empresa proponente do projeto. Dessa forma, h dvidas quanto liberdade dos tcnicos contratados de criticar os planos e aes da empresa contratante. Alm disso, em ambos os casos, apesar de o EIA, o Rima e vrios outros documentos estarem disponveis em forma digital no site do Ibama, foram identificadas reclamaes por parte da sociedade quanto ao acesso on-line a outros documentos relevantes. At ento, os autos dos processos no eram digitalizados e disponibilizados no site, dificultando o acesso dos interessados, que tinham que se deslocar at Braslia ou requerer uma cpia, arcando com custos relativamente altos. Recentemente, o Ibama comeou a digitalizar os autos em sua integralidade e disponibiliz-los on-line, aumentando de maneira significativa a transparncia e facilitando a participao, alm de reduzir custos para o prprio governo federal. Esse um bom exemplo que deveria ser seguido por toda a administrao pblica. Houve insatisfao tambm quanto linguagem utilizada nos relatrios, considerada muito tcnica e prejudicial compreenso por parte de muitos atores interessados, tais como comunidades indgenas e ribeirinhas. Dessa forma, seria
23

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

RSP

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal

interessante que fossem disponibilizadas diversas verses dos relatrios sobre o empreendimento, os benefcios e os impactos esperados, com diferentes linguagens e nveis de complexidade tcnica.

Consideraes finais
As concluses aqui expostas so provenientes de uma pesquisa que teve a durao de um ano e contou com quatro estudos de caso. A partir da anlise da bibliografia, de anlise documental e de entrevistas com participantes e organizadores das AP, foram identificados fatores que influenciam o potencial de efetividade da participao social em audincias pblicas. Procurouse compreender como variaes nesses fatores podem interferir na referida efetividade, de modo a aperfeioar o uso das audincias pblicas como instrumento de participao. No entanto, tendo em vista a limitao a quatro casos, as concluses desta pesquisa no so passveis de generalizao. No h como afirmar que a adoo de medidas identificadas nos casos como elemento de sucesso (ou o esforo em evitar elementos que contriburam para minorar o potencial de efetividade) ser bem-sucedida em qualquer caso, tendo em vista a limitao

de escopo desta pesquisa e porque elementos contextuais so fundamentais para a efetividade de processos participativos. Destaca-se, contudo, que os diversos estudos apontados no referencial terico permitem afirmar que a participao social amplia a capacidade de governo e a efetivao do processo de gesto das polticas pblicas. As concluses aqui apresentadas apontam boas prticas e gargalos na organizao de audincias pblicas. Essas concluses, empiricamente fundamentadas, certamente sero teis tanto para gestores pblicos responsveis pela organizao e gesto desses espaos participativos quanto para estudiosos que pretendem desbravar um campo de estudos ainda pouco explorado. Alm de responder pergunta de pesquisa, as anlises apresentadas neste artigo tm o potencial de servir como catalisador do debate contnuo sobre o tema, agregando a teoria e a experincia prtica de gestores envolvidos com a realizao de audincias pblicas. Espera-se, assim, que as informaes compiladas tomem vida prpria e se desenvolvam com o acmulo de novas ideias, teorias e experincias.
(Artigo recebido em janeiro de 2013. Verso final em maro de 2013).

Notas
Para mais informaes e anlises relacionadas ao SIGPlan, consultar o relatrio preliminar de pesquisa (Ipea, 2012), disponvel em www.ipea.gov.br/participacao . 2 Elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos e Licitao e Contrato de Permisso dos Servios de Transporte Rodovirio Interestadual de Passageiros (da ANTT). 3 Licenciamento das hidreltricas de Santo Antnio e Jirau, em Rondnia, e de Belo Monte, no Par.
1

24

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira

RSP

Para uma anlise detalhada e completa sobre cada um dos quatro casos estudados, consultar o relatrio final de pesquisa, disponvel em: www.ipea.gov.br/participacao. 5 O diagnstico foi elaborado pela equipe da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). 6 O plano de outorga traz os aspectos tcnicos necessrios para a prestao do servio pblico. 7 Esse projeto foi objeto de inmeras audincias em outros momentos e espaos, como as realizadas pelo Ministrio Pblico e pelo Poder Legislativo. Devido ao escopo limitado do presente estudo, o foco foi somente no processo de licenciamento ambiental, no tendo sido possvel analisar os demais fruns de discusso. 8 Ver Quadro 2. 9 No momento da pesquisa, o governo federal estava realizando um amplo processo de consulta, no intuito de regulamentar o mecanismo de consulta prvia previsto na Conveno 169 da OIT. 10 O objetivo da audincia pblica n 121/2011 foi coletar contribuies sobre as Minutas do Edital de Licitao e Contrato de Permisso dos Servios de Transporte Rodovirio Interestadual de Passageiros, operados por nibus do tipo rodovirio. 11 O objetivo da audincia pblica n 120/2011 foi a discusso do plano de outorga sobre os servios de transporte rodovirio interestadual de passageiros, operados por nibus do tipo rodovirio. 12 A Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), ratificada pelo Brasil, prev a realizao de consulta prvia a povos indgenas e tribais, no caso de empreendimentos e polticas pblicas que tenham impacto nessas comunidades. 13 Esse fato foi observado tambm no caso de Belo Monte, no qual houve reclamaes da sociedade civil sobre o fato de os ltimos volumes do EIA somente terem sido disponibilizados poucos dias antes da primeira AP.
4

Referncias bibliogrficas ALENCAR, J. ; FONSECA, I. ; CRUXN, I. ; PIRES, R.; RIBEIRO, U. Participao Social e Desigualdades nos Conselhos Nacionais. 8O Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP), Gramado/RS, 2012. AVRITZER, L. (Org.). Experincias nacionais de participao social. Belo Horizonte: Cortez Editora, 2010. . Conferncias Nacionais: Ampliando e Redefinindo os Padres de Participao Social no Brasil. Texto par discusso, 1739. Rio de Janeiro: Ipea, 2012. BARROS, T; RAVENA, N. Representaes sociais nas audincias pblicas de Belo Monte: do palco ao recorte miditico. IV Encontro da Compoltica, UERJ, 2011. BRASIL. Plano Nacional de Resduos Slidos Verso preliminar para Consulta. Ministrio do Meio Ambiente, 2011.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

25

RSP

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal

CLEAVER, F. Institutions, agency and the limitations of participatory approaches to development. In: COOKE, B.; KOTHARI, U. (Org.). Participation: the new tyranny? New York: Zed Books, 2001. . The inequality of social capital and the reproduction of chronic poverty. World Development, v. 33, n. 6, p. 893-906, 2005. FONSECA, I; BURSZTYN, M; MOURA, A. Conhecimentos Tcnicos, Polticas Pblicas e Participao: O Caso do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). Revista de Sociologia e Poltica, v. 20, p. 183-198, 2012. FUKS, M.; PERISSINOTTO, R. Recursos, deciso e poder: conselhos gestores de polticas pblicas de Curitiba. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 21, n. 60, p. 67-81, 2006. GRAU, N. Control y participacin social en la administracin federal brasileira: balance y perspectivas. Relatrio de Pesquisa. Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto/World Bank/PNUD, 2011. . Modelos de controle e de participao sociais existentes na administrao pblica federal. Relatrio de Pesquisa. Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto /World Bank/PNUD, 2010. IPEA. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Audincias Pblicas no mbito do Governo Federal: Anlise preliminar e bases para avaliao. Relatrio de pesquisa. Braslia: IPEA, 2012. Disponvel em: www.ipea.gov.br/participao. . Efetividade das Instituies Participativas no Brasil: estratgias de avaliao. Roberto Rocha C. Pires. (Org.). v. 7, 372 p., 2011. . Potencial de Efetividade das Audincias Pblicas do Governo Federal: relatrio de concluso da pesquisa. Braslia: IPEA, 2013. no prelo. Disponvel em: www.ipea.gov.br/ participao. KOTHARI, U. The case for participation as tyranny. In: COOKE, B.; KOTHARI., U. (Org.). Participation: the new tyranny? New York: Zed Books, 2001. p. 1-15. MANOR, J. User committees: a potentially damaging second wave of descentralization? The European Journal of Development Research, v. 16, n. 1, p. 192-213, 2004. MATTOS, P. Regulao econmica e social e participao pblica no Brasil. IX Congreso Internacional del Clad sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Madrid, Espanha, 2004. ORTIZ, L. O maior tributrio do Rio Amazonas Ameaado. Hidreltricas no Rio Madeira, 2007. Disponvel em: http://www.riosvivos.org.br/dowloads/rio_madeira_portugues.pdf. Acessado em: 15/05/2012. PIRES, R; VAZ, A. Participao social como mtodo de governo? Um mapeamento das interfaces socioestatais no governo federal. Texto para discusso, 1707. Rio de Janeiro: Ipea, 2012. PIRES, R; VAZ, A.; ALMEIDA, A.; SILVA, F.; LOPEZ, F.; ALENCAR, J. Em Busca de uma Sntese: Ambies comuns e abordagens diversificadas na avaliao da efetividade das instituies participativas. In: Roberto Rocha C. Pires. (Org.). Efetividade das Instituies Participativas no Brasil: Estratgias de Avaliao. Braslia: IPEA, 2011, v. 7, p. 347-364. POGREBINSCHI, T. Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas Para Grupos Minoritrios. Texto para discusso, 1741. Rio de Janeiro: Ipea, 2012.
26 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira

RSP

REZENDE, R. Navigating the turbulent waters of public participation in Brazil: a case study of the Santo Antnio and Jirau hydroelectric dams. 2009. Dissertao de mestrado. Utrecht University. SAYAGO, D. Os conselhos de desenvolvimento territorial: entre a participao e a representao. Revista Brasileira de Gesto e Desenvolvimento Regional, v. 3, n. 4, p. 9-21, 2007. SERAFIM, L. Controle social nas Agncias Reguladoras Brasileiras: entre Projetos Polticos e Modelo Institucional: a ANEEL nos governos FHC e Lula. 2007. Dissertao de Mestrado, Universidade Estadual de Campinas. SOARES, E. A audincia pblica no processo administrativo. Jus Navigandi, 2002. Disponvel em: http://jus.uol.com.br/revista/texto/3145. Acesso em: 08/08/2011. SOUZA, C. A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre 2003 e 2010. Texto para discusso, 1718. Rio de Janeiro: Ipea, 2012. SOUZA, W; REID, J. Uncertainties in Amazon Hydropower Development: Risk Scenarios and Environmental Issues around the Belo Monte Dam. Water Alternatives, v. 3, n. 2, pp. 249-268, 2010. VASCONCELOS, P. A audincia pblica como instrumento de participao popular na avaliao do estudo de impacto ambiental. 2002. Dissertao de mestrado, Universidade Federal de Pernambuco. WORLD BANK. Environmental licensing for hydroelectric projects in Brazil. Summary Report. World Bank, 2008.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

27

RSP

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal

Resumo Resumen Absctract


Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira Este artigo apresenta os principais resultados e as principais concluses de uma pesquisa aplicada que visou a responder a seguinte pergunta: No mbito do Poder Executivo federal, quais so os principais fatores que influenciam o potencial de efetividade das audincias pblicas como mecanismo de participao social no processo de gesto das polticas pblicas?. Para tanto, e a partir de metodologia qualitativa, o estudo contou com quatro estudos de caso de audincias realizadas por rgos do governo federal: a elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos; a discusso das minutas do Edital de Licitao e Contrato de Permisso dos Servios de Transporte Rodovirio Interestadual de Passageiros; e o licenciamento ambiental de dois grandes projetos de usinas hidreltricas Santo Antnio/Jirau e Belo Monte. Os resultados da anlise emprica apontam fatores importantes que tm impacto na efetividade das audincias. Essa anlise teve por objetivo fornecer subsdios para gestores pblicos responsveis pela organizao e realizao desses processos participativos, bem como para estudiosos envolvidos com o tema. Palavras-chave: audincias pblicas; participao social; resduos slidos; transporte rodovirio; licenciamento ambiental Audiencias pblicas: factores que influyen en su potencial de efectividad en el mbito del Poder Ejecutivo federal Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira y Ana Karine Pereira En este artculo se presentan los principales resultados y las principales conclusiones de una investigacin aplicada cuyo objetivo era responder a la siguiente pregunta: Dentro del Poder Ejecutivo federal, cules son los principales factores que influyen en el potencial de efectividad de las audiencias pblicas como mecanismo de participacin social en el proceso de gestin de las polticas pblicas?. Para ello, y mediante el uso de una metodologa cualitativa, el estudio se bas en cuatro estudios de caso de audiencias realizadas por agencias del Gobierno federal: la preparacin del Plan Nacional de Manejo de los Desechos Slidos; la discusin sobre el proyecto del documento de licitacin y sobre el contrato de autorizacin para explotar servicios de autobuses interestatales; y licencias ambientales para dos grandes proyectos hidroelctricos - Santo Antnio/Jirau y Belo Monte. Los resultados del anlisis emprico indican factores importantes que afectan a la eficacia de las audiencias. Este anlisis tuvo como objetivo proveer subsidios para los gestores pblicos responsables de la organizacin y realizacin de estos procesos participativos, as como acadmicos interesados en el tema. Palabras clave: audiencias pblicas; participacin social; desechos slidos; transporte en autobuses; licencias ambientales

28

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira e Ana Karine Pereira

RSP

Public hearings: the factors that impact the potential of their effectiveness in the management process of public policy Igor Ferraz Fonseca, Raimer Rodrigues Rezende, Marlia Silva de Oliveira and Ana Karine Pereira This article presents the main results and the main conclusions of an applied research that aimed to answer the following question: within the Federal Executive Branch, what are the main factors that impact the potential of effectiveness of public hearings as a mechanism of social participation in the management process of public policy?. For this purpose, and through the use of qualitative methodology, the research relied on four case studies of hearings held by Federal Government agencies: the preparation of the National Solid Waste Management Plan; the debate on the drafts of the bidding terms and conditions, and regarding the contract of permission to exploit Interstate Bus Services; and the environmental licensing of two major hydroelectric projects - Santo Antnio/Jirau and Belo Monte. The results of the empirical analysis point out important factors that impact the effectiveness of the hearings. This analysis aimed to provide subsidies for public managers responsible for organizing and conducting these participatory processes, as well as for scholars concerned with the issue. Keywords: public hearings; social participation; solid waste; road transport; environmental licensing

Igor Ferraz Fonseca Socilogo e mestre em Poltica e Gesto Ambiental pela Universidade de Braslia. Tcnico de Planejamento e Pesquisa, da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Contato: igor.fonseca@ipea.gov.br Raimer Rodrigues Rezende Antroplogo pela Universidade de Amsterdam e mestre em Desenvolvimento Sustentvel e Poltica Ambiental pela Universidade de Utrecht. Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Contato: raimer.rezende@ipea.gov.br Marlia Silva de Oliveira Cientista Poltica, mestre em Cincias Sociais e doutoranda em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia. Ex-pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Contato: mariliasoliveira@gmail.com Ana Karine Pereira Cientista Poltica, mestre e doutoranda em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia. Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Contato: ana.pereira@ipea.gov.br

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 7-29 jan/mar 2013

29

Adlia Zimbro

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental1
Adlia Zimbro

Sobre o que se versa? Entre as questes conformadoras da complexidade que atravessa o processo de materializao dos direitos sociais, identificam-se dbeis acordos entre os entes federados no tocante proviso de polticas pblicas nacionais. Fragilidade que persiste ao longo desses ltimos vinte e quatro anos, apesar de o federalismo tripartite consagrado no Texto Constitucional ser considerado de tipo cooperativo2, como ilustra o art. 23 da Carta Magna de 1988 e seu pargrafo nico, que tratam das competncias comuns a todas as esferas da Federao e da cooperao entre elas para o (...) equilbrio do desenvolvimento e bem-estar em mbito nacional (Pargrafo nico, art. 23, CF/1988). No entanto, o compartilhamento de poder e autoridade entre governo central e governos subnacionais sobre a ao estatal no automtico e nem pacfico. A Federao brasileira desliza num contnuo entre relaes de competio e de cooperao, em que h projetos polticos frequentemente divergentes e em disputa.
Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013 31

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental

Essa configurao federativa gera tenses e dilemas ao Estado, na sua obrigao de garantir direitos que requerem polticas pblicas para serem gozados. Nesse sentido, tendo como diretriz constitucional a universalizao das denominadas polticas sociais, um dos grandes desafios a ser enfrentado pela Unio diz respeito s relaes intergovernamentais. No obstante esse cenrio, a colaborao interfederativa tem sido experimentada em algumas reas, como, entre outras, as da sade (Sistema nico de Sade SUS) e da assistncia social (Sistema nico de Assistncia Social SUAS), por meio da constituio de arranjos poltico-institucionais que visam a promover a convergncia de esforos da Unio, Distrito Federal, Estados e Municpios e superar pontos de estrangulamento concernentes ao desenvolvimento de polticas pblicas. Os mecanismos que podem ser considerados inovadores ao observarmos o contexto de coordenao e cooperao intergovernamental, adotados pelas citadas reas, objetivam, em especial, conciliar as tenses federativas resultantes principalmente das significativas desigualdades sociais e regionais do Pas de modo a possibilitar o cumprimento das obrigaes constitucionais pelos entes federados, referentes s responsabilidades e propsitos comuns. Assim, a descentralizao de responsabilidades para os poderes executivos subnacionais, na conduo de polticas sociais, ocorre com base nas polticas pblicas nacionais, acordadas nas instncias apropriadas, previstas na configurao institucional dos sistemas de polticas pblicas de sade e de assistncia social. No que diz respeito s polticas culturais, estas tambm no escapam da problemtica atinente s relaes federativas. O Ministrio da Cultura, na ltima dcada, vem conduzindo um processo de reformulao
32

e redimensionamento de suas polticas, inclusas nesse cenrio a criao e estruturao do Sistema Nacional de Cultura3 (SNC), que aspira a ser o principal mecanismo de articulao e coordenao federativa para implementao de programas e aes culturais. O trabalho aqui apresentado tem o objetivo de analisar a proposta do Sistema Nacional de Cultura a partir da conceituao poltica regulada e no regulada, elaborada pela cientista poltica Marta Arretche para distinguir relaes intergovernamentais relativas autoridade sobre a formulao e sobre a execuo de polticas pblicas. Balizado pelas questes concernentes s relaes federativas e descentralizao de polticas pblicas, o estudo examina a configurao institucional de articulao e compartilhamento interfederativo de polticas pblicas de cultura presente no projeto do sistema, tomando como referncia o Sistema nico de Sade, por ser o modelo inspirador de tal iniciativa. O Sistema Nacional de Cultura visa a colaborar com o aprimoramento do pacto federativo ao estabelecer parmetros para a ao cooperativa, com cofinanciamento, entre os diversos nveis de governo, na rea de cultura. O desafio posto ao Estado acentuado por um contexto de desigualdades inter e intraestaduais consiste em assegurar o exerccio dos direitos culturais4 a todo cidado, equilibrando as aes pblicas necessrias para o cumprimento de tal obrigao, com o singular desenho federativo tripartite brasileiro. Nesse sentido, o que est em debate so os meios para garantir o direito nominada cidadania cultural, combater as desigualdades territoriais e assegurar a diversidade cultural, assim como a construo de canais para o indispensvel dilogo federativo.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

Adlia Zimbro

RSP

A garantia do exerccio dos direitos culturais a todos os brasileiros competncia constitucional comum s trs esferas de governo. As informaes disponveis sobre este tema revelam que h variaes territoriais em relao ao acesso dos cidados aos bens culturais e s polticas pblicas de cultura. H uma expressiva concentrao de recursos pblicos e aes culturais nas maiores capitais dos estados da Regio Sudeste. Alm disso, um significativo percentual da populao est excludo dos benefcios assegurados por essas polticas (Cultura em Nmeros Anurio de Estatsticas Culturais 2009). O Suplemento de Cultura da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic, 2006), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que levantou um conjunto de informaes a respeito da diversidade cultural e territorial dos municpios brasileiros, confirmou a percepo j existente a respeito da baixa centralidade das polticas culturais na agenda dos governos locais 5, alm de mostrar a pouca institucionalizao do setor da cultura nos municpios e a precria capacidade organizacional e administrativa do poder executivo local. Em outros termos, grande parte dos governos subnacionais municipais no d a devida ateno rea da cultura. Em decorrncia, esses entes federados no desenvolvem polticas culturais, mas apenas aes muito pontuais. O entendimento mais comum por parte das autoridades competentes ofertar entretenimento populao local. Na outra ponta, no mbito federal, na ltima dcada, vrias iniciativas foram tomadas. Porm o alcance das aes do Ministrio da Cultura limitado, dado o tamanho do Pas, as diversidades de vrias ordens (cultural, geogrfica, ambiental etc.) e as condies restritas de gesto e de

recursos do prprio rgo. Portanto, argumenta-se que a redefinio induzida de responsabilidades por meio da descentralizao pactuada de polticas pblicas de cultura essencial para fortalecer a funo do Estado em assegurar o pleno exerccio dos direitos culturais, ainda mais num pas com a dimenso territorial do Brasil e expressiva diversidade cultural. Nesse sentido, os mecanismos institucionais previstos/desenhados para forjar a atuao

A ideia das comisses intergestores foi uma das grandes contribuies do SUS para a conduo de um trabalho intergovernamental.

estatal de forma articulada e cooperativa estariam na proposta do Sistema Nacional de Cultura.

Relaes federativas, polticas pblicas e regulao federal


Vrias questes perpassam a discusso sobre o federalismo e os efeitos de seu
33

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental

desenho para as relaes federativas: competio, cooperao, autonomia poltica das unidades subnacionais, ingerncia/ intromisso/interferncia federal, reforma tributria, pacto federativo, entre outros aspectos. Essas questes alimentam um intenso debate terico a respeito da pertinncia do modelo de federalismo brasileiro. O federalismo, conforme Souza (2005), tem sido associado mais descentralizao, em muitos trabalhos no pas, principalmente aps a Constituio de 1988, do que a uma ordem poltica e constitucional com suas particularidades. A autora aponta ainda que significativa a presena de textos que analisam as relaes que se estabelecem entre esferas de governos tendo como foco as designadas relaes intergovernamentais. Esse interesse tambm seria (...) resultado da emergncia de polticas descentralizadas, mas, sobretudo, pelo considervel aumento de programas intergovernamentalizados, tendncia observada na maioria dos pases federais e unitrios (SOUZA, 2005, p. 106). Da perspectiva das relaes intergovernamentais, para Almeida (2005), a Federao brasileira pode ser entendida como uma configurao complexa na qual convivem tendncias centralizadoras e descentralizadoras, estimuladas por mltiplos fatores, gerando efeitos diversos ao longo do territrio nacional. A seu ver, o modelo cooperativo adotado constitucionalmente em 1988 para o federalismo brasileiro (...) combinou a manuteno de reas prprias de deciso autnoma das instncias subnacionais; descentralizao no sentido forte de transferncia de autonomia decisria e de recursos para os governos subnacionais e a transferncia para outras esferas de governo de responsabilidades pela implementao e gesto de polticas e programas definidos no nvel federal
34

(ALMEIDA, 2005, p. 32, grifo nosso). Desse modo, para a autora, a apreciao dos caminhos do federalismo brasileiro, no que diz respeito polaridade descentralizaorecentralizao, (...) deve levar em conta a complexidade desse arranjo cooperativo e as formas distintas que assumem as relaes governamentais em diferentes reas de polticas pblicas (ALMEIDA, 2005, p. 32). Abrucio (2005), com a inteno de ir alm da dicotomia centralizao versus descentralizao, prope a temtica da coordenao federativa como objeto de exame. Em seu texto, comenta a respeito de um estudo realizado pela Organization for the Economic Cooperation and Development (OECD), com base em diversas federaes, que aborda a questo centralizao e descentralizao, e no qual apresentada a concluso de que Ns precisamos agora estar dispostos a mover em ambas as direes descentralizando algumas funes e ao mesmo tempo centralizando outras responsabilidades cruciais na formulao de polticas. Tais mudanas esto a caminho em todos os pases (OECD, 1997, p. 13 apud ABRUCIO, 2005, p. 42, grifo nosso). A seu ver, h dilemas de coordenao intergovernamental constatados internacionalmente, que o Brasil igualmente precisa enfrentar. Por isso, considera necessrio analisar o problema da coordenao interfederativa, que compreende as formas de integrao, compartilhamento e deciso conjunta existentes nas federaes. Entretanto, o caminho analtico trilhado por Abrucio (2005) difere do percorrido neste trabalho, posto que, como dispe a prpria OECD, s vezes necessrio centralizar outras responsabilidades cruciais na formulao de polticas. Essa perspectiva diverge das questes trabalhadas por Abrucio (2005), que destaca como aspecto inovador

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

Adlia Zimbro

RSP

do sistema de Federao, no que tange organizao poltico territorial do poder, o compartilhamento matricial da soberania em contraposio ao piramidal. Assim, a tenso entre autonomia poltico-institucional federativa e regulao federal vem se traduzindo em complexos processos de descentralizao e centralizao dos poderes governamentais entre as unidades jurisdicionais. Nesse sentido, no se pretendeu esgotar o assunto, pois, tal como destaca Almeida, a relao entre federalismo e descentralizao, em termos conceituais e empricos, est longe de ser simples e incontroversa (2005, p. 30). Para Lima et al . (2012), problemas como as desigualdades territoriais, que so de ordem estrutural, dificilmente podem ser resolvidos apenas pela ao articulada dos estados e municpios, sem uma efetiva atuao do governo federal. Ainda numa outra perspectiva, diferente dos autores que focalizam principalmente a autonomia dos governos subnacionais, Arretche (2010) vai trabalhar com a ideia de que possvel compatibilizar descentralizao da execuo de polticas com a centralizao da autoridade, mesmo em estados federativos. essa autoridade do poder central de definir polticas e programas que mune o governo federal de instrumentos para coordenar polticas pblicas. Para Marta Arretche que tem entre sua produo acadmica a investigao de temas como descentralizao de polticas pblicas, polticas sociais, relaes federativas e federalismo , os tericos, que questionam o atual modelo federativo do Estado brasileiro, tm tido como principais objetos de anlise a autonomia dos governos subnacionais e as regras eleitorais. Nesse sentido, conforme assinala Arretche (2010), caractersticas presentes no Estado e no sistema poltico brasileiro ganham demasiado realce

nas interpretaes desses estudiosos. Porm, essa pesquisadora considera que h um superdimensionamento na importncia desses traos, por ignorarem dois aspectos que julga como centrais: o papel das desigualdades regionais na escolha da frmula federativa adotada no Brasil, bem como a importncia das relaes entre a Unio e os governos subnacionais sobre seu funcionamento (2010, p. 588). Por isso, para uma interpretao mais precisa a respeito das motivaes para a adoo da frmula federativa no Brasil e de seus resultados, Arretche considera necessrio incluir na anlise as dimenses desigualdades territoriais e relaes federativas central-local. Como bem observa Arretche (2010), a nao brasileira historicamente dividida entre jurisdies ricas e pobres e essa clivagem est na origem da escolha por um desenho de Estado e de suas instituies polticas que pudesse proporcionar o equilbrio regional. Portanto, para tal finalidade, segundo a autora, concentrou-se autoridade decisria no governo central, no processo de construo do Estado-nacional brasileiro, bem como no poder regulatrio e de gasto, prevalecendo, dessa forma, a ideia de uma comunidade nacional nica sobre os pleitos por autonomia regional. Assim, as transferncias de recursos federais tm sido, historicamente, como assinala Arretche, um componente central na constituio desse Estado, na busca de reduzir desigualdades territoriais scio-econmicas. No que se refere s relaes federativas central-local, segundo Arretche (2010), as prioridades polticas dos governos estaduais e municipais podem ser amplamente afetadas pelos mecanismos de incentivos decorrentes de suas interaes com nveis superiores de governo, tal como j expuseram pesquisadores desse tema (SELLERS, Jefferey M. e LIDSTRM, Anders, 2007; e
35

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental

RAZIN, Eran, 2007). Alm disso, Arretche destaca que, mesmo em estados federativos, possvel compatibilizar descentralizao da execuo de polticas com a centralizao da autoridade (O BINGER , Herbert; LEIBFRIED, Stephan; e CASTLES, Francis G., 2005). Assim, de acordo com sua reflexo, preciso diferenciar a dimenso de autoridade sobre a formulao de polticas pblicas, da dimenso de autoridade sobre a execuo de polticas pblicas, para uma anlise mais apropriada dessas relaes. Sua argumentao prossegue: Distinguir quem formula de quem executa permite inferir que, no caso brasileiro, embora os governos subnacionais tenham um papel importante e at mesmo pouco usual em termos comparados no gasto pblico e na proviso de servios pblicos, suas decises de arrecadao tributria, alocao de gasto e execuo de polticas pblicas so largamente afetadas pela regulao federal. (Arretche, 2010, p. 589). Em outros termos, a agenda dos governos estaduais e municipais balizada por normas e superviso federais, mesmo se tratando de unidades politicamente autnomas, com responsabilidade na arrecadao de tributos e na execuo de polticas, pois suas decises so limitadas por legislao nacional (ARRETCHE, 2010). Portanto, para estudar o fenmeno federalismo brasileiro, Arretche (2010) considera essencial examinar o impacto da regulao federal sobre as decises dos governos locais, assim como sobre as desigualdades scio-regionais, que acarretam discrepncias de acesso dos cidados a polticas pblicas no cenrio nacional. A tradio de centralizao da autoridade poltica, por conseguinte, de regulao
36

federal presente no Estado federativo brasileiro para implementar polticas de compensao das desigualdades sociais e territoriais tem, entre sua fundamentao, como expe Arretche (2010), a desconfiana na disposio das elites polticas locais em prover servios pblicos bsicos e respeitar os direitos dos cidados. Por isso, conforme Arretche, a regulao federal parece ser uma condio para amarrar subunidades independentes em torno de um dado objetivo nacional (2010, p. 611). Portanto, para Arretche (2010), a legitimidade da regulao federal, ou seja, de que a Unio deve estar munida de aparato para legislar e supervisionar a ao dos governos subnacionais apoia-se tanto na ideia de nao, de pertencimento a uma comunidade nacional nica, quanto no receio e suspeita com relao s prticas dos governantes locais. Desse modo, estados federativos que concentram na Unio autoridade regulatria, segundo Arretche, tm a possibilidade de constituir mecanismos institucionais para atuarem na direo da diminuio das desigualdades. Assim, o sentido que Arretche (2010) atribui regulao federal diz respeito ao conjunto da legislao federal sobre as polticas executadas pelas unidades constituintes, autoridade para supervisionar essas polticas e funo de redistribuio de recursos entre os entes federados, isto , refere-se regulamentao e superviso federais sobre as polticas operacionalizadas pelos governos estaduais e municipais. , portanto, o emprego dos recursos institucionais da Unio para regular a execuo descentralizada de uma dada poltica que a converte em uma poltica regulada (2010, p. 604). Nesse sentido, para Arretche, essa possibilidade existe potencialmente para qualquer rea de poltica pblica, em razo das propriedades do federalismo brasileiro.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

Adlia Zimbro

RSP

Com base na reflexo apresentada, Arretche (2010), no que se refere s polticas descentralizadas, observa que possvel distinguir dois tipos atinentes relao central-local: (1) reguladas : aquelas nas quais a legislao e a superviso federais limitam a autonomia decisria dos governos subnacionais, estabelecendo patamares de gasto e modalidades de execuo das polticas. (2) no reguladas: aquelas nas quais a execuo das polticas (policy-making) est associada autonomia para tomar decises (policy decision-making) (2010, p. 603). Arretche (2010) explica que um elemento fundamental das polticas federais de regulao referentes s polticas descentralizadas so as normas que vinculam as receitas dos governos subnacionais ao gasto em polticas especficas. Como consequncia, a autonomia decisria desses entes federados, no que tange alocao de seus prprios recursos, fica limitada. Entretanto, Arretche observa que, de qualquer forma, o governante local possui autoridade sobre a execuo, dentro das regras de uso dos recursos. Ademais, sua autonomia poltica lhe permite a possibilidade da discordncia. A partir de sua tipologia, Arretche (2010) analisou comparativamente as polticas pblicas de educao e sade, classificadas como reguladas, e as polticas das reas de desenvolvimento urbano (infraestrutura urbana, habitao e transporte pblico), consideradas como no reguladas . No Estado brasileiro, esses servios bsicos ficam a cargo dos governos municipais. A investigao, de acordo com Arretche, consistiu em identificar os

efeitos das relaes central-local sobre a desigualdade na oferta de servios municipais, por meio do exame da proviso de servios pblicos e a alocao setorial do gasto. Os resultados encontrados, segundo Arretche (2010), demonstram primazia no gasto em sade e em educao, e grande desigualdade na prioridade de alocao de recursos financeiros s polticas de infraestrutura urbana, ou seja, polticas reguladas e no reguladas apresentam

... a rea da cultura, por no ter polticas reguladas, no prioridade para a autoridade local na alocao de recursos e tampouco na proviso de servios.

comportamentos distintos. Arretche observou que a desigualdade entre municpios, referente ao gasto nas polticas reguladas, consideravelmente menor do que nas polticas no reguladas. Conforme suas consideraes, o impacto da regulao federal sobre as decises dos governos locais fica claramente demonstrado no padro de gasto apurado dos municpios
37

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental

brasileiros: alta prioridade e baixa desigualdade nas polticas reguladas acompanhado de baixa prioridade e elevada desigualdade nas polticas no reguladas (2010, p. 611). Em outras palavras, as polticas reguladas tm precedncia na alocao do gasto municipal, enquanto que as polticas no reguladas no tm preferncia de gasto. Logo, para Arretche (2010), o papel de regulamentao e de superviso exercido pela Unio que pode explicar esse comportamento convergente dos municpios, em que h reduo do intervalo de desigualdades, no que tange proviso de servios e aplicao de recursos em sade e educao. O que se evidencia, portanto, segundo Arretche (2010), que h uma tenso entre a reduo das desigualdades territoriais de capacidade de gasto e de proviso de servios pblicos e a plena autonomia decisria dos governos locais. O exerccio dessa autonomia pela autoridade local possibilita a discordncia poltica, que pode produzir divergncias de polticas pblicas entre jurisdies. Projetos polticos muito distintos e at opostos, em conjunto com limites de capacidade de recursos das prefeituras, levam a grandes variaes nas prioridades municipais de gasto. Desse modo, a propenso o aumento da desigualdade intermunicipal no fornecimento de servios pblicos. Entretanto, conforme a autora, estados federativos que conciliam regulao centralizada e autonomia poltica dos governos municipais tendem a restringir os patamares da desigualdade territorial, pois a combinao de regulao das receitas municipais com regulao das despesas municipais tem como efeito mais uniformidade de gasto nas polticas reguladas (2010, p. 610). Assim, por meio de mecanismos institucionais regulatrios e redistributivos, como vinculao de
38

receitas municipais, transferncias de recursos federais e transferncias condicionadas universais, que a Unio atua na diminuio de desigualdades interjurisdicionais de receita e na reduo de desigualdades territoriais de acesso dos cidados brasileiros a polticas pblicas. Outro aspecto importante observado por Arretche (2010), acerca das polticas reguladas analisadas, que os repasses de recursos no esto associados a barganhas polticas, ao contrrio, so feitos com base em critrios pblicos e universais, regulados por regras constitucionais ou infraconstitucionais. A citao abaixo pode ser considerada uma espcie de sntese de suas consideraes: Portanto, em estados federativos que centralizem a formulao de polticas executadas pelas unidades constituintes e que contam com um sistema interjurisdicional de transferncias, possvel encontrar reduo das desigualdades territoriais. Assim, de acordo com esta teoria, os papis regulatrio e redistributivo do governo central seriam mecanismos necessrios para obter cooperao entre jurisdies. (ARRETCHE, 2010, p. 593). Posto que, conforme Arretche, no h nenhuma garantia intrnseca autonomia dos governos locais que os torne responsveis, comprometidos com as necessidades dos cidados e determinados a administrar com eficincia (2004, p. 334), as atribuies de regulao e de redistribuio do governo central seriam dispositivos inevitveis para obter cooperao entre jurisdies e adeso dos governos subnacionais s polticas pblicas, em especial s sociais (A RRETCHE , 2010).

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

Adlia Zimbro

RSP

Assim, a baixa centralidade das polticas sociais na agenda dos governos locais que, por consequncia da inao, contribui para a manuteno da desigualdade vem sendo enfrentada justamente por meio de aparatos institucionais de incentivos e controles, que estimulam e tambm forjam o comprometimento desses dirigentes com determinadas polticas. Estrutura e mecanismos de coordenao e cooperao federativa inovadores: o SUS A regulao federal da sade apontada por Arretche (2010) como possvel fator de reduo da desigualdade entre municpios na proviso de ser vios pblicos nessa rea tem se realizado nas ltimas duas dcadas pelo Sistema nico de Sade (SUS). O SUS, definido constitucionalmente pelos princpios de universalidade, equidade, integralidade, controle social e descentralizao (Art. 196 a 200 da Constituio brasileira de 1988), foi complementado por normas infraconstitucionais, como as Leis Orgnicas da Sade, Lei no 8080 que regula as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento das aes e servios de sade e Lei no 8142 que dispe sobre a participao da comunidade na sua gesto, sobre as transferncias intergovernamentais e vincula descentralizao municipalizao , ambas de 1990, mas que passaram por alteraes e ajustes posteriores. Alm desses suportes jurdicos de regulamentao da poltica de sade, h vrios outros instrumentos normativos que, ao longo desses vinte e dois anos, foram sendo editados de acordo com as circunstncias poltico-institucionais, com as condies das interaes

federativas e com os processos necessrios para a estruturao do sistema. O SUS , desse modo, um sistema de descentralizao poltico-administrativa de responsabilidades na conduo das aes pblicas de sade, integrado pelos governos nacional e subnacionais, com organizao regionalizada e hierarquizada da rede de servios, com direo nica em cada esfera governamental e com participao social em seu comando. tambm um modelo de planejamento e gesto de polticas pblicas que buscou promover a racionalizao dos servios de sade por meio da integrao das redes federal, estadual e municipal, do redesenho do papel e atribuies de cada ente federado, da definio de fontes de financiamento e da criao de mecanismos automticos de transferncia de recursos no interior da rede pblica e privada. O SUS, de acordo com Arretche (2004), construiu, entre 1988 e 1993, uma complexa estrutura institucional para a tomada de decises. Nesse sentido, fazem parte de sua configurao instncias de articulao, pactuao e deliberao de polticas pblicas. As conferncias e os conselhos (de composio paritria) so arenas polticas (reproduzidas nos trs nveis federativos) de negociao entre governo e sociedade civil, para deliberaes das aes de sade e de seu planejamento, alm de serem instncias de controle social. As Comisses Intergestores Tripartite (entre Unio, Estados e Municpios) e Bipartite (entre Estado e Municpios) so espaos institucionalizados de cogesto, onde ocorrem as negociaes e os acordos entre os nveis de governo, referentes operacionalizao do SUS (gerenciamento e financiamento). Ademais, o SUS tem entre seus principais instrumentos de gesto planos de sade e fundos de recursos do setor,
39

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental

todos relativos s esferas nacional, estadual e municipal. Nesse sentido, o desafio de coordenao no SUS, no que diz respeito s relaes federativas, foi enfrentado por meio da repartio de competncias e atribuies entre as unidades federativas de governo. Na distribuio das responsabilidades, a Unio a encarregada das funes de formulao da poltica nacional de sade, financiamento e coordenao das aes intergovernamentais. incumbncia tambm da instncia federal, em seu mbito de atuao, monitorar, avaliar, capacitar e sistematizar as informaes. Cabem aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, respeitando os princpios e as diretrizes estabelecidos pela poltica nacional de sade, a coordenao e a execuo dos programas e aes do setor, dentro de suas respectivas esferas de competncia, alm do cofinanciamento. Os governos subnacionais participam do processo de formulao da poltica de sade por terem representaes nas arenas de articulao, pactuao e deliberao. Em tese, esses espaos de negociao institucionalizados buscam suprimir do governo federal a possibilidade de estabelecer unilateralmente as regras de funcionamento do SUS, posto que atuariam como um mecanismo de contrapeso concentrao de autoridade conferida ao Executivo federal (ARRETCHE, 2004). O Ministrio da Sade, ao longo da dcada de 1990 e meados dos anos 2000, no processo de construo do SUS, editou sucessivas normas operacionais que tinham como objetivo definir os vrios aspectos relativos organizao e forma de funcionamento do sistema, como arenas decisrias, fluxos de financiamento e estruturao do modelo de ateno sade. Nesse sentido, para induzir e regular a descentralizao, foram implementadas as Normas
40

Operacionais Bsicas do SUS NOB/91, NOB/93 e NOB/96 , que provocaram a redefinio de atribuies e competncias das esferas de governo (federal, estadual e municipal) no que tange gesto, organizao e prestao de servios de sade, por meio da transferncia de recursos (principalmente financeiros) do nvel federal e estadual para os municpios. J as Normas Operacionais da Assistncia Sade NOAS/2001 e NOAS/2002 tiveram um papel de estimular a regionalizao da assistncia sade por meio da organizao de redes de servios que articulassem os vrios nveis de ateno, centralizando nas secretarias estaduais de sade a funo de organizar os sistemas microrregionais de sade. Em suma, esses instrumentos de regulao tiveram por finalidade disciplinar a descentralizao, o financiamento e a relao entre os trs nveis de governo, instituindo mecanismos de coordenao e cooperao interfederativa e de induo adeso dos governos locais poltica de sade. Alm disso, outro propsito da edio dessas regras organizacionais foi normatizar a gesto pblica da poltica de sade no territrio brasileiro, a ser exercida de modo sistmico pelos entes federados. Com a mudana de governo em 2003, que resultou na entrada de novos dirigentes no Ministrio da Sade, conforme Paim e Teixeira (2007), instalou-se um debate sobre a alternativa excessivamente normativa tomada durante a dcada de 1990. Uma crtica feita, segundo Lima (2012), foi a de que esse modelo de descentralizao de intensa normatizao vinculada aos incentivos financeiros conduzido no SUS pelo governo federal teria provocado burocratizao das relaes intergovernamentais e fragmentao acentuada dos mecanismos de transferncia de recursos federais (2012,

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

Adlia Zimbro

RSP

p. 1905). Por isso, estabeleceu-se o diagnstico de que seriam indispensveis alteraes nas formas de relacionamento entre as esferas de governo, no tocante poltica de sade. Esse processo de discusso culminou na aprovao, em 2006, pelo Conselho Nacional de Sade e pela Comisso Intergestores Tripartite, do Pacto pela Sade6. Os pactos representariam novas prticas, em substituio aos mtodos e ferramentas adotados at aquele momento, por serem compreendidos como novo instrumento de poltica, para instituir um processo de negociao permanente entre gestores, em busca da superao dos conflitos intergovernamentais, com o propsito de garantir a implementao de polticas e aes prioritrias. Nesse sentido, a inovao mais significativa refere-se pactuao como mecanismo de gesto, de coordenao interfederativa da poltica de sade. O Ministrio da Sade, portanto, com esse novo mecanismo, segundo Paim e Teixeira (2007), busca substituir a estratgia adotada anteriormente, (...) a de induzir a tomada de decises no mbito estadual e municipal a partir de incentivos financeiros, por uma outra centrada no compromisso poltico entre os gestores (...) (PAIM e TEIXEIRA, 2007, p. 1822). Nesse sentido, o espao prprio para a construo desses acordos polticos intergovernamentais, no mbito nacional, a Comisso Intergestores Tripartite, e, em cada estado, so as Comisses Intergestores Bipartites. Pode-se dizer que, mesmo com a mudana de estratgia, que busca comprometer politicamente os gestores, por meio de maior participao na tomada de deciso, o governo federal quem controla o financiamento e os mecanismos de coordenao intergovernamental.

Sabe-se que o SUS enfrenta muitos desafios e que, mesmo aps duas dcadas de implementao, sua configurao institucional encontra-se ainda em processo de adequao no Pas. H uma vasta literatura crtica que analisa tanto a organizao, funcionamento e gesto do sistema quanto seus aspectos poltico-institucionais, e que aponta problemas de vrias ordens, mas nenhuma aborda a ideia de desmontagem do sistema. Com todos os percalos, os

A regulao federal, por meio da implementao do SNC, portanto, parece ser uma condio para mobilizar e vincular estados e municpios em torno das polticas pblicas de cultura.

pesquisadores, no geral, consideram o SUS um grande avano, quando comparado situao anterior sua criao. Assim, conforme demonstrado por Arretche (2010), a regulao federal trouxe contribuies e melhorias, por reduzir as discrepncias municipais na proviso de servios pblicos bsicos de sade. Na ausncia do exerccio/desempenho pela
41

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental

Unio de seu papel de regulamentao e de superviso, a tendncia seria uma corrida para baixo no gasto em sade dos governos locais, prejudicando o atendimento populao.

O Sistema Nacional de Cultura como ar ranjo institucional de articulao e compartilhamento interfederativo de polticas culturais
As polticas culturais empreendidas pelo governo federal, em sua quase totalidade7, no apresentam, at o atual contexto, traos que as possam caracterizar como polticas reguladas, nos termos de Arretche (2010). So polticas de mbito nacional, mas que em seu desenho, em geral, no preveem processos e mecanismos de descentralizao de aes e consequentemente de recursos para estados e municpios. Pode-se afirmar que o Ministrio da Cultura no tem tradio de articulao com outras esferas de governo para apoio de iniciativas pblicas culturais subnacionais. Nesse sentido, no usual encontrar nos programas e projetos federais da rea intenes e diretrizes para uma atuao interfederativa. Uma exceo o Programa Arte Cultura e Cidadania Cultura Viva, que, num processo incremental, teve seu formato institucional alterado, passando a descentralizar para estados interessados no programa, como meio de potencializar suas aes e alcance. Alm disso, as aes culturais federais sofrem frequentes redesenhos e constantes alteraes programticas e oramentrias. At meados da dcada passada, as polticas culturais, de origem federal, praticamente se reduziam poltica de financiamento, via incentivo fiscal. O Programa Nacional de Apoio Cultura (Pronac) institudo pela Lei Rouanet (Lei no 8.313/
42

1991) , no seu mecanismo de implementao III Incentivo a projetos culturais, era basicamente a poltica cultural nacional. O Pronac atendia e ainda atende essencialmente aos artistas, sejam eles das ditas grandes artes ou populares. Esse programa ainda representa o carro-chefe das polticas culturais oriundas do Ministrio da Cultura. Entretanto, no governo do presidente Lula, com o ministro Gilberto Gil, iniciou-se um movimento pautado no discurso de democratizao da cultura e promoo da cidadania cultural de construo de polticas pblicas que, alm de fomentar prticas culturais em sua diversidade, fossem capazes de assegurar a todos os cidados brasileiros o exerccio dos direitos culturais, dispostos na nossa Constituio de 1988. Esse desafio converteu-se em projetos de reformulao de leis, redesenho de mecanismos institucionais, inclusive para uma atuao intergovernamental, e na elaborao de novas aes e programas. O debate sobre o Sistema Nacional de Cultura (SNC) foi lanado pelo MINC em 2003. A ideia j estava presente na plataforma de governo do ento presidencivel Lus Incio Lula da Silva. A proposta foi amplamente discutida em vrios fruns, com a participao de representantes governamentais das trs esferas, de mandatrios do Poder Legislativo, de movimentos sociais e de segmentos culturais da sociedade. O projeto do Sistema Nacional de Cultura resultado desse processo de debates e de constituio de um novo marco legal8 para a rea da cultura. Nesse sentido, os argumentos apresentados no documento Estruturao, Institucionalizao e Implementao do Sistema Nacional de Cultura (MINC, 2011) alegam que se trata de uma poltica estruturante do campo, uma poltica de Estado, que se pretende mais resistente s

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

Adlia Zimbro

RSP

alternncias democrticas de poder e garantidora dos direitos culturais. Em suma, os direitos culturais tm caractersticas mistas; so simultaneamente civis, polticos, econmicos e sociais; subvertem as classificaes rgidas e adquirem estatuto prprio; e necessitam, para efetivar-se, da ao compartilhada de indivduos, comunidades e Estado. Essa constatao leva a concluir que so mltiplas e complexas as aes que envolvem a implantao de um Sistema Nacional de Cultura. No se trata de colocar uma camisa de fora na cultura, como pensam crticos isolados, mas de fortalecer a poltica pblica de cultura. De fato, a criatividade humana livre e dinmica, como demonstra a existncia mesma da Histria, e no cabe ao Estado dirigir seus passos. No entanto, h atribuies que o Estado, objetivamente, tem de cumprir: (1) assegurar que a liberdade de criar no sofra impedimentos; (2) garantir aos criadores as condies materiais para criar e usufruir dos benefcios resultantes das obras que produzem; (3) universalizar o acesso de todos os cidados aos bens da cultura; (4) proteger e promover as identidades e a diversidade cultural; e (5) estimular o intercmbio cultural nacional e internacional (MINC, 2011, p.16). Assim, o sistema idealizado tem dupla funo; ao mesmo tempo uma poltica pblica nacional e um modelo de gesto compartilhada, tal como o Sistema nico de Sade e o Sistema nico de Assistncia Social. Conforme o documento, o SNC foi concebido com um arranjo institucional

que possibilite articulao e pactuao das relaes intergovernamentais, com instncias de participao e controle social, de modo a viabilizar implementao de polticas culturais em todo territrio nacional. De acordo com a proposta, a essncia do sistema a coordenao e cooperao entre os entes da federao, para que se tenha economicidade, eficincia, eficcia, equidade e efetividade na aplicao dos recursos pblicos. O SNC tem como objetivo geral Formular e implantar polticas pblicas de cultura, democrticas e permanentes, pactuadas entre os entes da federao e a sociedade civil, promovendo o desenvolvimento humano, social e econmico com pleno exerccio dos direitos culturais e acesso aos bens e servios culturais (MINC, 2011, p. 42). constitudo pelos seguintes elementos: rgos gestores da cultura, conselhos de poltica cultural, conferncias de cultura, sistemas de financiamento (com fundos de fomento cultura), planos de cultura, sistemas setoriais de cultura, comisses intergestores tripartite e bipartite, sistemas de informaes e indicadores culturais e programas de formao na rea da cultura. Estrutura e componentes bastante similares aos do SUS. Sua configurao comporta a integrao dos sistemas municipais, estaduais e distrital de cultura, e dos sistemas setoriais (de bibliotecas, museus, patrimnio etc.), medida que forem criados (ou reformulados) dentro dos parmetros previstos na proposta. Desse modo, conforme o documento do SNC, todos os sistemas de cultura (estaduais e municipais) devem seguir, balizados pelas condies e pertinncia, o mesmo desenho, ou seja, ter os mesmos elementos constitutivos do sistema nacional. A adoo de um padro de estrutura similar em todos os nveis governamentais pode
43

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental

ser explicada como estratgia para garantir a existncia dos fruns, instrumentos e canais necessrios para facilitar o dilogo poltico e o fluxo de programas e recursos relativos s polticas de cultura. Como defesa ao questionamento da uniformizao, que se estaria pondo a cultura numa camisa de fora, argumenta-se que o contedo da poltica pblica local ser construdo principalmente pelas instncias de negociao e pactuao entre governo
Ministrio da Cultura

e sociedade previstas no sistema municipal, em consonncia com a poltica estadual e nacional. Essa lgica de construo das polticas culturais asseguraria a manifestao da diversidade cultural existente no territrio do Pas. O diagrama seguinte, reproduzido do documento Estruturao, Institucionalizao e Implementao do Sistema Nacional de Cultura (MINC, 2011, p. 45), pode ajudar na compreenso da arquitetura estruturada.

Conferncia Nacional de Cultura Plano Nacional de Cultura Sistemas Nacionais Setoriais de Cultura

Conselho Nacional de Poltica Cultural Sistema Nacional de Financiamento Cultura Comisso Intergestores Tripartite

Sistema Nacional de Cultura

Sistema Nacional de Informaes e Indicadores Culturais

Programa Nacional de Formao na rea da Cultura

Fonte: MINC, 2011.

Figura 1: Sistema Nacional de Cultura

44

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

Adlia Zimbro

RSP

Conferncia Estadual de Cultura Plano Estadual de Cultura Estaduais Setoriais


de Cultura Sistemas

Secretaria Estadual de Cultura

Conselho Estadual de Poltica Cultural Sistema Estadual de Financiamento Cultura Comisso Intergestores Bipartite

Sistema Estadual de Cultura

Sistema Estadual de Informaes e Indicadores Culturais

Programa Estadual de Formao na rea da Cultura

Fonte: MINC, 2011.

Figura 2: Sistema Estadual de Cultura

Conferncia Municipal de Cultura Plano Municipal de Cultura

Secretaria Municipal de Cultura

Conselho Municipal de Poltica Cultural Sistema Municipal de Financiamento Cultura


Sistema Municipal de Informaes e Indicadores Culturais

Sistema Municipal de Cultura

Sistemas Municipais Setoriais de Cultura

Programa Municipal de Formao Cultural

Fonte: MINC, 2011.

Figura 3: Sistema Municipal de Cultura

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

45

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental

Posto que uma das finalidades da poltica pblica Sistema Nacional de Cultura justamente articular a cooperao intergovernamental, verifica-se que seu recorte territorial o federativo. Por isso, vai se utilizar de mecanismos de induo constituio de sistemas distrital, estaduais e municipais, com aparato institucional que possibilite o estabelecimento de relaes de colaborao entre os governos de mesma estatura jurisdicional e entre distintos nveis federativos. Tal como no SUS, esto previstos na estrutura do SNC espaos institucionalizados de articulao, pactuao e deliberao para construo de polticas pblicas de cultura, de forma compartilhada entre Estado e sociedade. As principais instncias de participao social so as conferncias de cultura e os conselhos de poltica cultural, nos quais devem ser negociadas e deliberadas as diretrizes das polticas pblicas para o setor. Os conselhos so de carter permanente e ambiciona-se que tenham como uma de suas principais atribuies a formulao de estratgias e diretrizes para a alocao de recursos das polticas pblicas de cultura, alm de ter o papel de controle da execuo dessas polticas. Dessa configurao complexa, o que interessa para esse trabalho, nesse momento, so as comisses intergestores tripartite (com representao federal, estadual e municipal) e bipartites (com representao estadual e municipal), por igualmente serem espaos de concertao e de estabelecimento de acordos, porm com a especificidade de se tratar de fruns de pactuao interfederativa das aes governamentais, no que tange aos aspectos operacionais da gesto do sistema. Essas arenas portam a particularidade de possibilitarem o dilogo permanente intergovernamental, essencial
46

para a tomada de compromissos politicamente negociados no mbito do Sistema Nacional de Cultura, constituindo-se, desse modo, como um dos principais mecanismos de coordenao e cooperao federativa dessa arquitetura institucional. A ideia das comisses intergestores foi uma das grandes contribuies do SUS para a conduo de um trabalho intergovernamental. Importa tambm saber que a gesto e coordenao do SNC, na esfera nacional, competem ao Ministrio da Cultura, e nos outros nveis de governo, s secretarias estaduais (distrital) e municipais de cultura ou equivalentes. So esses elementos institucionais combinados que pretendem permitir a regulao federal, por meio da construo das regras de funcionamento do sistema. Nesse sentido, verificam-se sinais de uma poltica regulada, nos termos de Arretche (2010), uma vez que a autoridade central responsvel pela formulao (em acordos negociados com a representao das unidades subnacionais) do que vai ser executado pela autoridade local, dentro dos parmetros normatizados. Alm disso, caber ao governo federal controlar a principal fonte de financiamento e os mecanismos de coordenao intergovernamental do SNC. Fatores que afetam fortemente as decises dos governos subnacionais, de acordo com Arretche (2010). Observa-se, portanto, que o arranjo institucional intergovernamental projetado na proposta do SNC semelhana do SUS contempla a descentralizao de polticas pblicas a estados e municpios, de forma regulamentada e sob a superviso do governo federal. Esse aspecto reforado pelos instrumentos de gesto previstos para todos os entes federados que aderirem ao SNC: planos e oramentos de cultura, relatrios de gesto e sistemas de informaes e indicadores culturais. Os

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

Adlia Zimbro

RSP

planos nacional, estaduais e municipais de cultura visam a estabelecer planejamentos decenais de polticas pblicas que sejam convergentes ou que tenham pontos de contato potencializadores dos esforos e recursos. O planejamento oramentrio (com suas peas: Planejamento Plurianual (PPA) , Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual LOA) seria a ferramenta de traduo dos planos de cultura de modo a expressar a projeo das receitas e autorizar os limites de gastos nos programas e aes culturais propostos. Quanto aos sistemas de informaes e relatrios de gesto, so instrumentos de apoio ao controle e superviso. Desde 2010, a adeso ao Sistema Nacional de Cultura tem sido por meio da assinatura de Acordos de Cooperao Federativa9, nos quais o governante do municpio ou estado assume o compromisso, sobretudo, de criar, coordenar e desenvolver o Sistema Municipal/Estadual de Cultura, com os componentes previstos na arquitetura do sistema, especialmente o conselho de poltica cultural, o plano de cultura e o fundo de cultura (o CPF, como ficou conhecido). E ao Ministrio da Cultura compete, entre outras obrigaes, criar condies de natureza legal, administrativa, participativa e oramentria para o desenvolvimento do Sistema Nacional de Cultura. Alm disso, compromete-se a compartilhar recursos para execuo de programas, projetos e aes culturais, relativos ao SNC, bem como a apoiar os estados e municpios em outros quesitos, como na formao de gestores e agentes de cultura, na realizao das conferncias de cultura, e na prpria criao e implementao dos sistemas subnacionais. O processo de adeso voluntrio posto que os entes da federao tm autonomia poltico-administrativa, mas, assim

como no SUS, os mecanismos de induo desenhados se utilizam da estratgia de explorar as relaes de dependncia entre os nveis governamentais, talhadas pelo modelo do federalismo brasileiro vigente. Entretanto, no caso da cultura, a pasta no conta ainda com recursos financeiros vigorosos e nem com uma estabilidade oramentria, que lhe permita fazer dos repasses de recursos um grande trunfo para a coordenao das polticas dos entes subnacionais (GONALVES et alii., 2008). Pode-se inferir que especialmente a expectativa de mudana nesse campo que tem sido a fora motriz das adeses. Ou seja, h o reconhecimento de que o poder de coordenao est com a autoridade central, que quem poder fazer repasse de recursos para as polticas acordadas nos planos de cultura. A proposta do SNC, nesse sentido, tambm postula a reformulao do Fundo Nacional de Cultura para que ele seja o principal mecanismo de financiamento das polticas pblicas de cultura. Para isso, preciso que o fundo tenha um formato que possibilite realizar transaes fundo (nacional) a fundo (estaduais e municipais). Assim, est em tramitao no Congresso Nacional o Projeto de Lei no 6.722/ 2010, referente ao Programa Nacional de Fomento e Incentivo Cultura (Procultura), que pretende corrigir as distores identificadas na Lei Rouanet, e tambm dispe sobre a montagem de um esquema de repasse de recursos do Fundo Nacional de Cultura para Estados, Distrito Federal e Municpios. Os governos estaduais e municipais tero que aportar recursos prprios aos seus respectivos fundos de cultura, de modo que esses fundos possam se tornar peas centrais do sistema de cofinanciamento das polticas pblicas de cultura.
47

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental

Alm disso, h a Proposta de Emenda Constitucional no 150/2003, que tem como principal objetivo designar recursos financeiros cultura com vinculao oramentria. Busca-se, desse modo, criar condies para o estabelecimento de transferncias regulares condicionadas ao cumprimento das regras de uso dos recursos nos programas e aes culturais definidos nos planos de cultura. Trata-se, portanto, de normas que buscam vincular o gasto de recursos financeiros pblicos a polticas especficas. Nesse sentido, esse mecanismo seria mais um aparato institucional que caracterizaria o SNC como uma poltica regulada, uma vez que, para Arretche: Regras que vinculam as receitas dos governos subnacionais ao gasto em polticas especficas so um componente central das polticas federais de regulao das polticas descentralizadas. Estas limitam a autonomia decisria das unidades constituintes com relao alocao de seus prprios recursos. (2010, p. 602). No que diz respeito questo que envolve o tema limitao da autoridade local na tomada de deciso sobre o gasto, o cenrio atual, no qual h total autonomia alocativa dos governantes estaduais e municipais no campo das polticas culturais, de assombrosas desigualdades inter e intraestaduais, mesmo em se tratando de direitos constitucionalizados. Como consequncia, no igual territorialmente o acesso da populao a polticas pblicas desse setor. Nesse sentido, a rea da cultura, por no ter polticas reguladas, no prioridade para a autoridade local na alocao de recursos e tampouco na proviso de servios. E, como ainda no h mecanismos de atrelamento que constranjam o Poder
48

Executivo local a cumprir patamares de gasto e modalidades de execuo das polticas (ARRETCHE, 2010, p 603), os direitos culturais no esto assegurados a todos os brasileiros. Ademais, esse modelo de gesto anlogo ao SUS , que se realiza principalmente pelo estabelecimento de relaes coordenadas e cooperativas entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, permitiria superar os limites impostos pelos instrumentos atuais de colaborao convnios e contratos , simplificando as relaes burocrticas interfederativas.

Consideraes finais
A regulao federal um tema polmico que gera demasiadas tenses, pois interpretada por muitos tericos e atores polticos como uma grande intromisso (at mesmo interveno) do governo federal nos assuntos das outras unidades constituintes da Federao. O que estaria em jogo, ou melhor, supostamente ameaada seria a autonomia poltica dos governos subnacionais frente autoridade central. Porm, h outras leituras possveis, como a de que a regulao federal da descentralizao de responsabilidades na conduo das polticas pblicas estaria, na verdade, reforando uma lgica de fortalecimento dos governos estaduais e municipais. Em meio a essas controvrsias, o que pode ser verificado, segundo a anlise comparativa realizada por Arretche (2010) a respeito das polticas pblicas descentralizadas reguladas e no reguladas, que as polticas no reguladas nas quais a autoridade local goza de autonomia para tomar decises sobre a formulao e a execuo das polticas tm resultado num gasto municipal baixo ou nulo em polticas sociais. Esse comportamento-padro

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

Adlia Zimbro

RSP

demonstra que, sem constrangimentos exgenos aos municpios, os prefeitos no costumam eleger como prioridade a alocao de recursos nas reas sociais, como sade e educao, que beneficiam principalmente os mais pobres. Pode-se dizer, com base na Munic 2006, que ocorre o mesmo comportamento para a rea da cultura. A autonomia decisria da autoridade local assegura-lhe a possibilidade de discordncia da poltica conduzida pelo governo central, ou seja, abre espao para projetos polticos divergentes, que tendem a aumentar os patamares de desigualdade no gasto pblico e na proviso de servios pblicos entre os municpios. Em contraponto, a autoridade regulatria centralizada na Unio permite a adoo de mecanismos institucionais que produzem efeitos de convergncia sobre os municpios, isto , adeso a objetivos que visam a reduzir desigualdades interjurisdicionais, relativas atuao estatal no campo dos servios pblicos municipais. Nesse sentido, o federalismo brasileiro, como explica Arretche (2010), combinaria duas tendncias apenas aparentemente contraditrias, que seriam o papel regulatrio do governo central operando no sentido da uniformidade e a autonomia dos governos locais operando no sentido da divergncia de polticas. o equilbrio tenso entre o fator de convergncia e as foras divergentes, nas relaes central-local, que reduz o intervalo de discrepncias territoriais, no que diz respeito produo de polticas pblicas, sobretudo as sociais. Portanto, para cumprir o disposto no inciso III, art. 3 da Constituio, que faz referncia a um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (grifo

nosso), compete Unio, por meio do governo federal, atuar na superao das desigualdades interjurisdicionais, coordenando a cooperao entre os diversos centros de governo na produo de polticas pblicas, ou seja, exercendo seu papel regulatrio e redistributivo. Assim, a regulao federal no formato institucional SUS tem desempenhado o papel de amarrar subunidades independentes em torno de um dado objetivo nacional (ARRETCHE, 2010, p. 611). O SUS desenvolveu mecanismos de enfrentamento dos gargalos federativos de modo a aprimorar a implementao de polticas pblicas federativas e a viabilizar a sua gesto. Criaram-se espaos institucionalizados de negociao e pactuao, que possibilitaram a conformao de estratgias de coordenao intergovernamental. Os Pactos de Sade, adotados a partir de 2006, so decorrncia desse processo, que, sob a compreenso de que se trata de um federalismo cooperativo, como apresentado por Franzese (2010), representa uma composio de autonomia com interdependncia e um compartilhamento entre governo central e governos subnacionais de compromissos polticos relacionados poltica de sade, decididos conjuntamente. Poder-se-ia perguntar, a partir de outra perspectiva terica, se a atual estrutura institucional do SUS para a tomada de decises que hoje est mais pautada pela pactuao como mecanismo de coordenao interfederativa da poltica de sade, ou seja, pelo compromisso poltico entre os gestores, do que pela estratgia de induzir a tomada de decises no mbito estadual e municipal a partir de incentivos financeiros no configuraria um processo decisrio mais matricial entre os entes federados do que piramidal (centralizado na autoridade no governo central). E se esse
49

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental

entendimento no questionaria a pertinncia da regulao federal tal como disposta por Arretche (2010). Entretanto, conforme Arretche (2010), a regulao federal diz respeito ao conjunto da legislao federal sobre as polticas executadas pelas unidades constituintes da federao, autoridade para supervisionar essas polticas, e funo de redistribuio de recursos entre os entes federados, ou seja, o governo federal quem controla o financiamento e os mecanismos de coordenao intergovernamental. Esse aparato institucional exerce constrangimento sobre as decises dos governos subnacionais. A leitura acerca do padro de gasto dos governos locais para polticas reguladas e no reguladas pode ser estendida, tomando como base a Munic (2006) e outros levantamentos, para as polticas culturais. Nesse sentido, em razo de no haver, no campo das polticas pblicas de cultura, mecanismos institucionais que induzam e regulem a execuo descentralizada, o painel de enorme desigualdade no territrio nacional, com centralizao de recursos e aes no Sudeste e grande fragmentao de esforos e iniciativas. Juntam-se a esse cenrio desarticulao e ausncia de cooperao entre os entes federados nas aes governamentais do campo cultural. Arranjos institucionais como o proposto com estratgias e instrumentos interfederativos de planejamento, regulao e cofinanciamento podem ter efeitos positivos na performance da ao estatal, na promoo ou induo de polticas culturais, tal como demonstrado por Arretche (2010) nas reas de sade e educao. A regulao federal, por meio da implementao do SNC, portanto, parece ser uma condio para mobilizar e vincular estados e municpios em torno das polticas pblicas de cultura. Ademais, o
50

mecanismo de transferncias condicionadas de recursos fundo a fundo, central para o cumprimento pela Unio do papel de redistribuio de receitas entre as unidades subnacionais, tem previso de funcionar no SNC, tal como no SUS e no SUAS, com base em regras transparentes e, por isso, no sujeito a barganhas polticas. Outro aspecto a destacar sobre a proposta de poltica regulada SNC o papel do sistema na reduo das desigualdades financeiras, tcnicas e de gesto dos governos subnacionais, para que tenham capacidade de implementar polticas pblicas de cultura. Uma estratgia projetada a de fortalecimento institucional desses governos por meio de programas de formao e de capacitao nessa rea. De qualquer forma, nas polticas pblicas reguladas, ou seja, em que a Unio compromete os governos subnacionais com polticas especficas, h a autonomia da autoridade local sobre a execuo das polticas, assim como sobre a possibilidade da discordncia e encerramento da cooperao. Ressalta-se que a adeso ao SNC uma escolha (induzida, claro, principalmente pela promessa de incentivos financeiros) do governante da unidade federada. Alm disso, o projeto do SNC prev instncias apropriadas para negociaes federativas referentes implementao e execuo das polticas culturais, que podem se configurar em espaos de resoluo de tenses, por meio da colaborao e atuao conjunta. Em tese, com os fruns tripartite de negociao, estados e municpios esto includos no processo de compartilhamento decisrio da Federao. Trata-se, dessa forma, de uma combinao entre regulao federal (regulamentao e superviso) e autonomia local (porm pautada por legislao federal). O Sistema Nacional de Cultura pode, portanto, tornar vivel a pactuao no

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

Adlia Zimbro

RSP

campo da cultura da distribuio de competncias e atribuies pelos trs nveis de governo. A aposta a de que a concertao advinda do pacto federativo permitiria a integrao das polticas culturais, que podem evitar aes atomizadas e superpostas, causadoras de desperdcios de vrios recursos. Considerando todos esses aspectos, o SNC tambm pode ser visto como uma poltica estratgica para o desenvolvimento local, articulando-o com o regional e com o nacional. A atuao federal, via SNC, no que tange participao cidad na gesto da coisa pblica, pretende tambm instigar o protagonismo da populao do lugar para a definio de suas polticas culturais. Por isso, o municpio (e/ou estado) deve, ao criar o seu sistema, reproduzir o desenho do SNC (dentro da pertinncia), principalmente no que se refere s instncias de articulao, pactuao e deliberao com a sociedade civil. O discurso que, desse modo, estar-se- criando condies para dinamizar a diversidade cultural, que um dos princpios do Sistema Nacional de Cultura. Outra aposta, que diz respeito ao SNC como poltica garantidora de acesso (do exerccio dos direitos culturais), por meio da induo dos governantes locais na proviso de polticas pblicas, possibilitar o desenvolvimento de potencialidades culturais em todo o Brasil, ou seja, investir no estmulo a interaes scio-culturais,

compreendendo que o contato com o diferente provocador/instigador de questionamentos e de inquietaes. E, por isso, tem potencial de alargamento do horizonte de possibilidades dos modos de criar, fazer e viver dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira. Assim, pode-se chegar concluso de que a proposta do SNC, por todos os seus componentes e instrumentos, enquadra-se na conceituao de poltica regulada, tal como o SUS. Com isso, vislumbra-se a possibilidade de equalizar a oferta de aes que possam garantir os direitos culturais, constituindo-se em uma forma de reverter as desigualdades inter e intraestaduais no que tange promoo de polticas culturais e ao seu acesso. Por fim, arranjos institucionais intergovernamentais que reforcem os papis regulatrio e redistributivo do governo central, conforme Arretche (2010), parecem ser mecanismos necessrios para obter cooperao entre jurisdies. Nesse sentido, o Sistema Nacional de Cultura apontado como essencial para fortalecer a funo do Estado na institucionalizao das polticas pblicas culturais. Portanto, a regulao federal pode ser indispensvel para induzir a universalizao das polticas pblicas de cultura e, dessa forma, garantir a nominada cidadania cultural.
(Artigo recebido em janeiro de 2013. Verso final em maro de 2013).

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

51

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental

Notas
Este artigo uma verso revisada e ampliada do trabalho Relaes Federativas e Arranjos Institucionais Intergovernamentais: o Sistema Nacional de Cultura apresentado (e publicado nos Anais) no VIII ENECULT Encontro de Estudos Multidisciplinares em Cultura, promovido pelo Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura (Cult), pelo Programa Multidisciplinar de Ps-Graduao em Cultura e SociedadePs-Cultura, pela Faculdade de Comunicao e pelo Instituto de Humanidades, Artes e Cincias Professor Milton Santos (IHAC), da Universidade Federal da Bahia, realizado de 8 a 10 de agosto de 2012. 2 Segundo Franzese (2010), a teoria do federalismo cooperativo, elaborada por Morton Grodzins (1966) e Daniel Elazar (1962), tem sua origem na ideia de federalismo como pacto, e foi apresentada como uma alternativa abordagem norte-americana do federalismo dual (separao absoluta de competncias), posto que assevera a existncia de uma indispensvel interao entre as esferas de governo na estrutura federativa, ou seja, (...) o federalismo no significa apenas a afirmao de autonomia entre os entes, mas uma combinao de autonomia (self rule) com interdependncia (shared rule). (Franzese, 2010:21-22). 3 A Emenda Constitucional no 71, promulgada no dia 29 de novembro de 2012, institui o Sistema Nacional de Cultura. Foi apresentada pelo deputado Paulo Pimenta (PT-RS) em 2005, como Proposta de Emenda Constitucional. A PEC no 416/2005 foi aprovada nos dois turnos da Cmara Federal, no primeiro semestre de 2012, na forma do substitutivo da comisso especial, de relatoria do deputado Paulo Rubem Santiago (PDT-PE), que incorporou em seu texto a configurao institucional presente no documento do Ministrio da Cultura Estruturao, Institucionalizao e Implementao do Sistema Nacional de Cultura. No Senado Federal, j como Proposta de Emenda Constitucional no 34/2012, teve como relatora a ento senadora Marta Suplicy, que se empenhou para que sua aprovao ocorresse em tempo recorde. 4 A respeito do debate acerca dos direitos culturais dos cidados brasileiros presentes na Constituio de 1988, ver Silva (2001), Cunha Filho (2000), Cunha Filho (2011), Mata Machado (2007), Mata Machado (2011). 5 Apesar de 57,9% das administraes municipais terem respondido pesquisa Munic (2006) positivamente acerca da existncia de poltica cultural municipal, esse nmero deve ser relativizado. Calabre (2009) pondera que necessrio pesquisar e analisar detalhadamente com que conceitos de poltica cultural atuam as gestes municipais, sob o argumento de que, quando se examina os outros dados relacionados, verifica-se percentual alto de ausncia de estrutura especfica para a gesto municipal na rea da cultura. Situao que inviabilizaria a implementao de polticas para o setor. Por isso, para Calabre (2009), haveria uma confuso conceitual, na qual os gestores estariam considerando como poltica cultural um somatrio de aes implementadas de maneira dispersa, no planejada, sem relao entre si e de alcance limitado. 6 O Pacto pela Sade foi publicado na Portaria do Ministrio da Sade GM/MS n399, de 22 de fevereiro de 2006. mais uma forma de consolidao do SUS por meio de um conjunto de reformas institucionais pactuado entre as trs esferas de gesto (Unio, Estados e Municpios), em que a implementao do Pacto pela Sade ocorre pela adeso de Municpios, Estados e Unio ao Termo de Compromisso de Gesto (TCG), que substitui os processos anteriores de habilitao e estabelece metas e compromissos para cada ente da Federao, e que deve ser renovado anualmente (conforme informao na pgina do Ministrio da Sade http://portal. saude.gov.br/portal/saude/ profissional/ area.cfm?id_area=1021, acesso em 11 de janeiro de 2013).
1

52

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

Adlia Zimbro

RSP

Caberia uma anlise detalhada das polticas voltadas ao patrimnio, aos museus e s bibliotecas pblicas para melhor identificao; porm, esses setores no so objeto deste estudo. Entretanto, suas polticas possuem arranjos sistmicos, que foram desenvolvidos ou fortalecidos institucionalmente a partir da metade da dcada passada, isto , dentro do contexto de reestruturao das polticas culturais federais. 8 H ainda: o Plano Nacional de Cultura (Lei no 12.343/2010); o Programa Nacional de Fomento e Incentivo Cultura (ProCultura) Projeto de Lei no 6.722/2010 , que inclui o redesenho institucional do Fundo Nacional de Cultura; o projeto de vinculao de recursos para a cultura (Proposta de Emenda Parlamentar PEC no 150/2003); a insero da cultura como direito social no art. 6o da Constituio (PEC no 49/2001); a proposta de reviso da Lei de Direito Autoral; entre outros projetos. 9 At 7 de janeiro de 2013, foram realizados acordos de cooperao federativa com 23 estados da Federao (incluindo o Distrito Federal), o que representa 85,2% do universo, e com 1.411 municpios, 25,4% dos 5.564 entes federados municipais.
7

Referncias bibliogrficas ABRUCIO, Fernando L. A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os desafios do Governo Lula. Revista de Sociologia e Poltica, no 24, p. 41-67, junho 2005. ALMEIDA, Maria Hermnia T. de. Recentralizando a federao. Revista de Sociologia e Poltica. no 24, p. 29-40, junho 2005. ARRETCHE, Marta. Relaes Federativas nas Polticas Sociais. Educ. Soc., Campinas, v. 23, no 80, , p. 25-48, setembro/2002. Disponvel em http://www.cedes.unicamp.br. . Financiamento federal e gesto local de polticas sociais: o difcil equilbrio entre regulao, responsabilidade e autonomia. Cincia e Sade Coletiva, v. 8, no 2, p. 331-345, 2003. . Federalismo e Polticas Sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 18, no 2, p. 17-26, 2004. . Quem Taxa e Quem Gasta: a barganha federativa na federao brasileira. Revista de Sociologia Poltica, Curitiba, 24, p. 69-85, jun. 2005. . Federalismo e Igualdade Territorial: Uma Contradio em Termos?Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 53, p. 587-620, 2010. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Editora Atlas S.A., 2006. . Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em http:/ /www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm. BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de poltica pblica em direito in: BUCCI, Maria Paula Dallari. Polticas Pblicas: reflexes sobre o conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006. CALABRE, Lia. Gesto Cultural Municipal na Contemporaneidade. In: Calabre, Lia (org.). Polticas Culturais: reflexes e aes. So Paulo: Ita Cultural; Rio de Janeiro: Fundao Casa de Rui Barbosa, 2009.
Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013 53

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental

. Polticas Culturais no Brasil: Histria e Contemporaneidade. Coleo Textos Nmades no 2. Fortaleza: Banco do Nordeste do Brasil, 2010. CUNHA FILHO, Francisco Humberto. Direitos Culturais como Direitos Fundamentais no Ordenamento Jurdico Brasileiro. 1. ed. Braslia: Braslia Jurdica - DF, 2000. . Federalismo Cultural e Sistema Nacional de Cultura. Fortaleza: Editora UFC, 2010. . Direitos Culturais no Brasil. Revista Observatrio Ita Cultural, v. 11, p. 115-126, 2011. FRANZESE, Cibele; ABRUCIO, Fernando L. A combinao entre federalismo e polticas pblicas no Brasil ps-1988: os resultados nas reas de sade, assistncia social e educao. Caderno EIAPP Reflexes para Ibero- Amrica: Avaliao de Programas Sociais. Braslia: ENAP, p. 25-42, 2009. FRANZESE, Cibele. Federalismo Cooperativo no Brasil: da Constituio de 1988 aos Sistemas de Polticas Pblicas. 2010. 210 f. Tese (Doutorado em Administrao Pblica e Governo) Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, Fundao Getulio Vargas. So Paulo. GONALVES, Renata da R.; LOTTA, Gabriela S.; BITELMAN, Marina F. A Coordenao Federativa de Polticas Pblicas Duas Dcadas Aps a Constituio Federal de 1988. ENAPG, 2008. GUERREIRO, Jria Viana; BRANCO, Maria Alice Fernandes. Dos pactos polticos poltica dos pactos na sade. Cinc. sade coletiva, Rio de Janeiro, v. 16, n. 3, Mar. 2011. Disponvel em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S141381232011000300006&lng=en&nrm=iso>. acesso em 16 nov. 2012. http://dx.doi.org/ 10.1590/S1413-81232011000300006. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA IBGE. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Perfil dos Municpios Brasileiros 2006 (Munic). Suplemento de Cultura. Rio de Janeiro: IBGE, 2007. INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA IPEA. Polticas Sociais acompanhamento e anlise no 16, 129-154, nov. 2008. LIMA, Luciana Dias de et al . Descentralizao e regionalizao: dinmica e condicionantes da implantao do Pacto pela Sade no Brasil. Cinc. sade coletiva, Rio de Janeiro, v. 17, n. 7, jul. 2012. Disponvel em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext& pid=S141381232012000700030&lng=pt&nrm=iso>. acesso em 23 out. 2012. http://dx.doi.org/ 10.1590/S1413-81232012000700030. MATA MACHADO, Bernardo Novais da. Direitos Humanos e Direitos Culturais. 2007. Disponvel em <http://www.direitoecultura.com.br/wp-content/uploads/Direitos-Humanose-Direitos-Culturais-Bernardo-Novais-da-Mata-Machado.pdf>. acesso em 6 de novembro de 2012. . Os direitos culturais na Constituio brasileira: uma anlise conceitual e poltica. In: Calabre, Lia (org.). Polticas culturais: teoria e prxis. So Paulo: Ita Cultural; Rio de Janeiro: Fundao Casa de Rui Barbosa, 2011. MENDES, Constantino Cronemberger. O Federalismo no Brasil: pesquisas, estudos e reflexes do IPEA. Boletim de Anlise Poltico-Institucional. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. n.1, 55-58. Braslia: Ipea, 2011.

54

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

Adlia Zimbro

RSP

MINISTRIO DA CULTURA. 1a Conferncia Nacional de Cultura / 2005-2006: Estado e Sociedade Construindo Polticas Pblicas de Cultura. Braslia: Ministrio da Cultura, 2006a. . Oficinas do Sistema Nacional de Cultura. Braslia: Ministrio da Cultura, 2006b. . Poltica Cultural no Brasil, 2002-2006: acompanhamento e anlise. Frederico A. Barbosa da Silva, autor. Braslia: Ministrio da Cultura, 2007. . Plano Nacional de Cultura: Diretrizes Gerais.2 Ed.. Braslia: Ministrio da Cultura, 2008. . Conferindo os Conformes: Resultados da II Conferncia Nacional de Cultura. Braslia, 2010. . Estruturao, Institucionalizao e Implementao do Sistema Nacional de Cultura. Conselho Nacional de Poltica Cultural. Secretaria de Articulao Institucional SAI. Coordenao Geral de Relaes Federativas e Sociedade.. Dezembro, 2011. MINISTRIO DA CULTURA; FUNDAO NACIONAL DE ARTES (FUNARTE). Cultura em Nmeros Anurio de Estatsticas Culturais 2009. Braslia: Minc, 2009. MINISTRIO DA JUSTIA. Secretaria de Assuntos Legislativos (SAL). Srie Pensando o Direito Federalismo no 13/2009 verso integral. Universidade Presbiteriana Mackenzie. Faculdade de Direito. TAVARES, Andr Ramos et al (Coord. Acad.). Braslia: Ministrio da Justia, 2009, 145 p. MINISTRIO DA SADE. ABC do SUS: doutrinas e princpios. Braslia: Ministrio da Sade, 1990. . Descentralizao das aes e servios de sade: a ousadia de cumprir e fazer cumprir a Lei. NOB 01/93. Braslia: Ministrio da Sade; 1993. MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME. Poltica Nacional de Assistncia Social: PNAS/2004 Norma Operacional Bsica: NOB/SUAS. Braslia: MDS, 2004. OBINGER, Herbert, LEIBFRIED, Stephan e CASTLES, Francis G. (eds.). Federalism and the Welfare State. New World and European Experiences. Cambridge: Cambridge University Press, 2005. PAIM, Jairnilson Silva. TEIXEIRA, Carmen Fontes. Configurao institucional e gesto do Sistema nico de Sade: problemas e desafios. Cincia & Sade Coletiva, 12(Sup), p. 1819-1829, 2007. RAZIN, Eran. Introduction: Deconcentration of Economic Activities Within Metropolitan Regions: A Qualitative Framework for Cross-national Comparison. In RAZIN, Eran et alii (eds.). Employment Deconcentration in European Metropolitan Areas. Toronto: Springer, 2007. p. 1-28. SILVA, Jos Afonso da. Ordenao Constitucional da Cultura. So Paulo: Malheiros Editores, 2001. SELLERS, Jefferey M. e LIDSTRM, Anders. Decentralization, Local Government, and the Welfare State. Governance, vol. 20, no 4, p.609-632, 2007. SOUZA, Celina. Federalismo, Desenho Constitucional e Instituies Federativas no Brasil ps-1988. Revista de Sociologia Poltica, Curitiba, 24, p. 105-121, jun. 2005. TREVISAN LN, JUNQUEIRA LAP. Construindo o pacto de gesto do SUS: da descentralizao tutelada gesto em rede. Revista Cincia e Sade Coletiva,123(4), p. 893-902, 2007.
55

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental

ZIMBRO DA SILVA, Adlia C. SUS: avanos e obstculos no processo de descentralizao e coordenao intergovernamental. Revista do Servio Pblico, Braslia: ENAP, 55(4), p. 67-70, 2004. . As Relaes Federativas e o Sistema nico de Assistncia Social, 2006, ENAP, mimeo. . Sistemas nacionais na rea de gesto pblica: a construo do Sistema Nacional de Cultura. In: Anais do II Congresso Consad de Gesto Pblica, 6, 7 e 8 de maio de 2009, Braslia, (http://www.consad.org.br/sites/1500/1504/00001338.pdf).

56

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

Adlia Zimbro

RSP

Resumo Resumen Abstract


Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental Adlia Zimbro Este texto tem o objetivo de analisar o projeto do Sistema Nacional de Cultura balizado por questes referentes s relaes federativas e descentralizao de polticas pblicas. Para esse intento, toma como base a conceituao poltica regulada e no regulada, elaborada por Marta Arretche para distinguir relaes intergovernamentais central-local atinentes autoridade sobre a formulao e sobre a execuo de polticas pblicas. Examina-se a configurao institucional de articulao e compartilhamento interfederativo de polticas pblicas de cultura presente na proposta dessa poltica cultural, tendo como referncia o Sistema nico de Sade. Arranjos com mecanismos institucionais que induzam e regulem a execuo descentralizada, como o proposto no Sistema Nacional de Cultura, parecem ser uma condio para mobilizar e vincular estados e municpios em torno das polticas pblicas de cultura. A aposta de que espaos institucionalizados de negociao e pactuao podem proporcionar melhorias no dilogo e na cooperao entre os entes federados, para o desenvolvimento de aes governamentais na rea cultural. Palavras-chave: Polticas pblicas de cultura; Sistema Nacional de Cultura; relaes federativas Relaciones Federativas y Poltica Pblica: Sistema Nacional de Cultura como mecanismo institucional de coordinacin y cooperacin intergubernamental Adlia Zimbro Este texto tiene como objetivo analizar el Proyecto del Sistema Nacional de Cultura demarcado por cuestiones relativas a relaciones federales y la descentralizacin de las polticas pblicas. Para esto, se basa en los conceptos de poltica regulado y no regulado, elaborados por Marta Arretche para distinguir relaciones centro-localidades intergubernamentales relacionadas con la autoridad en la formulacin y la implementacin de polticas pblicas. Examina la configuracin institucional de articulacin interfederativo y el intercambio de las polticas culturales pblicas en el diseo de esta poltica cultural, teniendo como referencia el Sistema Nacional de Salud. Configuraciones con mecanismos institucionales que inducen y regulan la ejecucin descentralizada, como se propone en el Proyecto Sistema Nacional de Cultura, parece ser una condicin para movilizar y unir los estados y municipios alrededor de las polticas pblicas de la cultura. La apuesta es que los espacios institucionalizados de negociacin y el acuerdo puedan proporcionar mejoras en el dilogo y en la cooperacin entre las entidades federativas, para el desarrollo de las acciones gubernamentales en el rea cultural. Palabras clave: Polticas pblicas de cultura; Sistema Nacional de Cultura; Relaciones Federativas Federative Relations and Public Policy: National Culture System as institutional arrangement for coordination and intergovernmental cooperation Adlia Zimbro This article analyzes the National Culture System project focusing on questions on federative relations and decentralization of public policies, in particular on the relationships between central, state and local administrations, as they deal with the elaboration and implementation of

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

57

RSP

Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental

public policies. For this purpose, we rely on the concepts of regulated and unregulated policies formulated by Marta Arretche. In examining such processes and mechanisms, comparisons with its analogue, the National Health System appears to be relevant. Institutional arrangements that induce and regulate decentralized execution, as proposed in the National Culture System, facilitates the mobilization of the public actors involved, strengthening the ties between them around the public cultural policies. The main idea is that the creation of institutionalized spaces of negotiation and agreement may bring dialogue and cooperation among federal entities for the development of governmental actions in the cultural area. Keywords: Cultural Public Policies; National Culture System; Federative Relations

Adlia Cristina Zimbro da Silva Graduada em Psicologia (UERJ), especialista (lato sensu) em Sociologia Urbana (UERJ) e Mestre em Administrao Pblica (EBAP/FGV). Integra a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em exerccio na Fundao Casa de Rui Barbosa. Contato: adeliazimbrao@rb.gov.br

58

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 31-58 jan/mar 2013

Fbio Ferreira Batista e Veruska da Silva Costa

RSP

Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento (GC): o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea)
Fbio Ferreira Batista e Veruska da Silva Costa

Introduo Entre as decises mais importantes para o xito da implementao da gesto do conhecimento (GC) nas organizaes, encontram-se as escolhas do modelo, do mtodo de implementao e das prticas mais adequadas para alcanar os resultados esperados com a iniciativa. Organizaes pblicas brasileiras vm adotando modelos distintos no momento de implementar GC (BARBOSA, 2011 e ALVARENGA NETO e VIEIRA, 2011). O objetivo deste artigo analisar como o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) implementou de forma alinhada um modelo, um mtodo e uma prtica de gesto do conhecimento (GC). O referencial terico utilizado o Modelo de Gesto do Conhecimento para a Administrao Pblica Brasileira, construdo por um dos autores deste trabalho aps a realizao de uma reviso sistemtica da literatura sobre modelos de GC na administrao pblica (BATISTA, 2012). Alm dessa introduo, este artigo composto de trs sees. Na primeira, Modelo terico e conceitual de gesto do conhecimento (GC), definimos
Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013 59

RSP

Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento: o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea)

conceitos, apresentamos o referencial terico e detalhamos o Modelo de Gesto do Conhecimento para a Administrao Pblica Brasileira proposto e adotado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Em seguida, descrevemos o roteiro para a elaborao do plano de GC utilizado pela instituio. Na segunda seo, Implementao da gesto do conhecimento no Ipea, apresentamos o perfil organizacional do Ipea e analisamos como a fundao elaborou e implementou o projeto RCIpea com base no modelo e no roteiro escolhidos. Finalmente, na terceira e ltima seo, Consideraes finais, destacamos os resultados da implementao da gesto do conhecimento para a instituio.

contextual e insight experimentado, a qual proporciona uma infraestrutura para avaliao e incorporao de novas experincias e informaes. Ele tem origem e aplicado na mente dos conhecedores. Nas organizaes, ele costuma estar embutido no s em documentos ou repositrios, mas tambm nas rotinas, processos, prticas e normas organizacionais. (DAVENPORT e PRUSAK, 1998, p. 5) iii) Conhecimento tcito: (...) altamente pessoal e difcil de formalizar, sendo difcil de ser comunicado ou compartilhado com outros. Insights subjetivos, intuies e dicas integram esta categoria de conhecimento. Alm disso, conhecimento tcito profundamente enraizado na ao e experincia do indivduo, assim como nos ideais, valores ou emoes abraados por ele ou ela. (NONAKA e TAKEUCHI, 1995, p. 8) iv) Conhecimento explcito: (...) pode ser expresso em palavras e nmeros, e facilmente comunicado e compartilhado na forma de dados, frmulas cientficas, procedimentos codificados ou princpios universais (...) pode ser facilmente processado por um computador, transmitido eletronicamente ou armazenado em banco de dados. (N ONAKA e TAKEUCHI, 1995, pp. 8-9) v) Repositrio do conhecimento: Repositrios do conhecimento so normalmente tipos de intranets ou

Modelo terico e conceitual de gesto do conhecimento (GC)


Para uma melhor compreenso, apresentamos, a seguir, algumas definies de conceitos importantes adotadas neste trabalho e extradas da literatura sobre GC: i) Gesto do conhecimento na admi nistrao pblica brasileira: (...) um mtodo integrado de criar, compartilhar e aplicar o conhecimento para aumentar a eficincia; melhorar a qualidade e a efetividade social; e contribuir para a legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade na administrao pblica e para o desenvolvimento brasileiro. (BATISTA, 2012, p. 49) ii) Conhecimento: (...) uma mistura fluida de experincia condensada, valores, informao
60

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

Fbio Ferreira Batista e Veruska da Silva Costa

RSP

portais que servem para preservar, gerenciar e alavancar a memria organizacional (...) H vrios tipos diferentes de repositrios do conhecimento utilizado hoje (...) eles podem ser classificados de maneiras diferentes. Em geral, um repositrio de conhecimento conter mais do que documentos (sistema de gesto de documentos), dados (banco de dados), ou registros (sistema de gesto de registros). Um repositrio do conhecimento conter conhecimento valioso que uma mistura de conhecimento tcito e explcito, baseado nas experincias nicas dos indivduos que so ou foram parte daquela companhia, assim como o Knowhow que tem sido tentado, testado e demonstrado como bem sucedido em situaes de trabalho. (DALKIR, 2011, pp. 213-214) Ao realizar uma reviso sistemtica da literatura sobre modelos de GC na obra Modelo de GC para a Administrao Pblica (AP) Brasileira, Batista conclui que: i) h poucos estudos que propem modelos especficos para a AP (SALAVATI, S HAFEI e S HAGHAYEGH , 2010 e MONAVVARIAN e KASAEI, 2007); ii) muito frequente encontrar estudos de caso nos quais os autores utilizam modelos j existentes; iii) so escassos os trabalhos propondo modelos de GC holsticos e especficos para a AP; e iv) at os poucos modelos de GC para a AP no apresentam contribuies relevantes para a implementao da GC na AP brasileira (BATISTA, 2012). luz da reviso de literatura e baseado em modelos, instrumentos de avaliao e roteiros de implementao da GC

utilizados na AP, Batista constri e prope o Modelo de GC para a AP Brasileira (SALAVATI, SHAFEI e SHAGHAYEGH, 2010; F ONSECA , 2006; I NSTRUMENTO P ARA A AVALIAO DA GESTO PBLICA, CICLO 2010; APO, 2009; OECD, 2003; THE KNOW NETWORK, 2011; EUROPEAN KM FORUM, 2001; HEISIG, 2009, entre outros). As seguintes caractersticas desse modelo, entre outras, levaram o Ipea a adot-lo: i) simplicidade; ii) praticidade;

... o conhecimento tcito pode ser explicitado e includo no repositrio por meio de vdeos com narrativas, compartilhamento de lies aprendidas e de melhores prticas

iii) definio clara, objetiva e contextualizada de GC para a AP; iv) slida fundamentao terica; v) relevncia e utilidade para a AP; vi) contempla fatores crticos de sucesso; e vi) manual de implementao de GC que acompanha a obra (BATISTA, 2012). Passamos, a seguir, a descrever esse modelo.
61

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

RSP

Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento: o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea)

Modelo de Gesto do Conhecimento para a Administrao Pblica Brasileira A Figura 1 mostra os seis componentes do Modelo de Gesto do Conhecimento para a Administrao Pblica Brasileira proposto e utilizado pelo Ipea: i) direcionadores estratgicos: viso, misso, objetivos estratgicos, estratgias e metas; ii) viabilizadores: liderana, tecnologia, pessoas e processos; iii) ciclo de GC: identificar, criar, armazenar, compartilhar e aplicar; iv) ciclo KDCA; v) resultados de GC; e vi) partes interessadas: cidado-usurio e sociedade (BATISTA, 2012). O modelo foi construdo com base nos componentes identificados na reviso da literatura sobre modelos de GC e nos modelos, instrumentos de avaliao e roteiros de implementao de GC utilizados por organizaes pblicas (BATISTA, 2012).

Os direcionadores estratgicos, isto , a viso de futuro, a misso institucional, os objetivos estratgicos e as metas, so o primeiro componente e ser vem de fundamento para o modelo. essencial para xito da iniciativa alinhar a Gesto do Conhecimento (GC) com tais direcionadores. Assim, a GC servir como instrumento para alcanar os resultados organizacionais (BATISTA, 2012). Os fatores crticos de sucesso ou viabilizadores da GC constituem o segundo componente do modelo. So eles: i) liderana; ii) tecnologia; iii) pessoas; e iv) processos (BATISTA, 2012). O terceiro componente do Modelo de GC para a Administrao Pblica Brasileira o processo de GC. Para mobilizar de maneira sistemtica o conhecimento para alcanar os objetivos organizacionais, cinco atividades do processo de GC so necessrias: identificar, criar, armazenar,

Fonte: BATISTA, 2012.

Figura 1: Modelo de Gesto do Conhecimento para a Administrao Pblica Brasileira


62 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

Fbio Ferreira Batista e Veruska da Silva Costa

RSP

compartilhar e aplicar o conhecimento. Essas atividades devem ser colocadas em prtica na gesto de processos e de projetos. Para tal, deve-se utilizar o ciclo KDCA (BATISTA, 2012). O ciclo KDCA composto de quatro etapas. O objetivo da primeira etapa, Knowledge (conhecimento), elaborar o plano de GC. Na segunda etapa, Do (executar), a organizao deve: 1) educar e capacitar os colaboradores; 2) executar o plano de GC; e 3) coletar dados e informaes. Na terceira etapa, Check (verificar), verificado se a meta de melhoria da qualidade foi alcanada e se o plano de GC foi executado conforme previsto. Finalmente, na etapa Act (corrigir ou armazenar), caso a meta no tenha sido atingida, a organizao corrige eventuais erros nas atividades do processo de GC (identificao, criao, compartilhamento e aplicao do conhecimento). Se a meta foi alcanada, a organizao armazena o novo conhecimento por meio da padronizao (BATISTA, 2012). Como se trata de um modelo de GC com foco em resultados, o quinto componente enfoca os resultados da gesto do conhecimento. H dois tipos de resultados esperados com a implementao da GC: imediatos e finais. Os resultados imediatos so aprendizagem e inovao. Como consequncia, h o incremento da capacidade de realizao do indivduo, da equipe, da organizao e da sociedade na identificao, criao, armazenamento, compartilhamento e aplicao do conhecimento (BATISTA, 2012). Os resultados finais destacados no modelo so consequncia dos resultados imediatos (aprendizagem e inovao; e aumento da capacidade de realizao do indivduo, das equipes, da organizao e

da sociedade) e consistem em: aumentar a eficincia; melhorar a qualidade e a efetividade social; contribuir para a legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade na administrao pblica e para o desenvolvimento brasileiro (B ATISTA , 2012). Finalmente, o sexto e ltimo componente do modelo de GC para a administrao pblica so as partes interessadas, a saber: o cidado-usurio e a sociedade. fundamental para a organizao pblica gerenciar o conhecimento sobre os cidadosusurios para que ela possa cumprir sua misso e atender as necessidades e expectativas em relao aos servios prestados. Identificar as necessidades e expectativas da sociedade em geral uma tarefa relevante na gesto do conhecimento nas organizaes pblicas. Para a GC na administrao pblica importante abordar temas relevantes para a sociedade, tais como: desenvolvimento, responsabilidade pblica, transparncia, incluso social, interao e gesto do impacto da atuao da organizao na sociedade (BATISTA, 2012). Na prxima seo, apresentamos o roteiro para a elaborao do plano de GC utilizado pelo Ipea. Esse roteiro baseado no Modelo de GC para a Administrao Pblica Brasileira que acabamos de descrever. Roteiro para a elaborao do plano de gesto do conhecimento (GC) As seguintes perguntas norteiam as etapas de elaborao do plano de gesto do conhecimento (PGC): i) Onde estamos agora? ii) Onde queremos estar? iii) Como chegaremos l? iv) Quais so as mtricas ou indicadores para avaliar o grau de sucesso? e v) Estamos alcanando nossos objetivos e viso de GC?
63

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

RSP

Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento: o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea)

Para responder a pergunta Onde estamos agora? (etapa 1), a organizao pblica deve, em primeiro lugar, realizar a autoavaliao do grau de maturidade em GC (passo 1). A autoavaliao baseada em sete critrios do instrumento para a avaliao do grau de maturidade em GC, a saber: 1) liderana em GC; 2) processo; 3) pessoas; 4) tecnologia; 5) processo de GC; 6) aprendizagem e inovao; e 7) resultados da GC. Cada um dos critrios elencados acima constitudo de assertivas totalizando 42 que devem ser cuidadosamente analisadas e pontuadas com base em evidncias. A autoavaliao permite identificar o grau de maturidade em GC da organizao, assim como realizar benchmarking com organizaes congneres. Utilizam-se duas escalas na aplicao do instrumento (BATISTA, 2012). Aps a realizao da autoavaliao, a organizao identifica seus pontos fortes (PF) e oportunidades de melhoria OM (passo 2). Aqui possvel identificar o que est bom (PF) e o que precisa ser melhorado (OM) para que ocorra a efetiva institucionalizao da GC na organizao. O passo seguinte na elaborao do PGC identificar as lacunas de conhecimento (passo 3). Uma lacuna do conhecimento a diferena entre o que a organizao sabe e o que ela deveria saber para alcanar seus objetivos estratgicos. nesse ponto que ocorrer a interveno da gesto do conhecimento. No planejamento estratgico procuram-se eliminar as lacunas estratgicas (diferena entre o que a organizao faz e o que ela deveria fazer para alcanar seus objetivos estratgicos) por meio da eliminao das lacunas do conhecimento. Aps identificar as lacunas do conhecimento e para responder a pergunta
64

Onde queremos estar? (etapa 2), a organizao define a viso de gesto do conhecimento (passo 4), isto , a situao futura aps a implementao da GC em que a lacuna de conhecimento j ter sido eliminada. Em seguida, para responder a pergunta Como chegaremos l? (etapa 3), a organizao deve executar os seguintes passos: i) definio dos objetivos e estratgia de GC (passo 5); ii) elaborao do plano de gesto do conhecimento (PGC) (passo 6); e iii) elaborao do plano de melhoria do grau de maturidade em GC (PMM) (passo 7). O PGC mostra como a organizao eliminar as lacunas do conhecimento, enquanto que o PMM aponta para as aes a serem executadas para trabalhar as oportunidades de melhoria (OM) identificadas na autoavaliao e, consequentemente, para elevar o grau de maturidade em GC na organizao. Em seguida, para responder a pergunta Quais so as mtricas para avaliar o grau de sucesso? (etapa 4), a organizao dever elaborar os indicadores dos resultados da estratgia (passo 8) para verificar o sucesso na eliminao das lacunas do conhecimento. Para avaliar se est havendo ou no elevao no grau de maturidade em GC, a organizao comparar a pontuao obtida no diagnstico atual com o diagnstico anterior (passo 9). Finalmente, para responder a pergunta Estamos alcanando nossos objetivos e viso de GC (etapa 5), a organizao deve realizar o monitoramento, avaliao e elaborao de relatrios (passo 10). Na prxima seo, apresentamos o perfil organizacional do Ipea e descrevemos como a instituio elaborou seu plano de GC com base no roteiro aqui apresentado.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

Fbio Ferreira Batista e Veruska da Silva Costa

RSP

Implementao da gesto do conhecimento no Ipea


Perfil organizacional O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) uma fundao pblica federal vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR). Suas atividades de pesquisa fornecem suporte tcnico e institucional s aes governamentais para a formulao e reformulao de polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiros. Os trabalhos do Ipea chegam sociedade por meio de inmeras publicaes, seminrios, assessoramento tcnico, cursos e divulgao na imprensa e, mais recentemente, via programa semanal de TV em canal fechado. Elaborao do plano de gesto do conhecimento (GC) do Ipea Seguindo o roteiro para a elaborao do plano de gesto do conhecimento apresentado, o Ipea iniciou a elaborao do seu plano de GC com a realizao da autoavaliao. O Ipea obteve uma pontuao de 75,8 de um total de 210 pontos. Com essa pontuao, o Ipea encontra-se ainda na primeira etapa (reao) dos graus de maturidade em GC. As demais etapas so: iniciao (125 pontos), introduo (expanso 146 pontos), refinamento (188 pontos), e maturidade (210 pontos). Na autoavaliao, o Ipea identificou tambm os pontos fortes (PF) e as oportunidades de melhoria (OM). importante destacar que, no critrio 5.0 Processo de Conhecimento, o Ipea identificou a OM inexistncia de um processo sistematizado de armazenamento, renovao, acesso e utilizao do conhecimento produzido na instituio. Essa

OM ajudou a identificar a lacuna do conhecimento em que a interveno de GC deveria ocorrer. O Ipea decidiu iniciar a implementao da GC para eliminar a seguinte lacuna estratgica do conhecimento: o conhecimento produzido pelo Ipea no estava representado, organizado e armazenado de forma estruturada e no seguia as recomendaes internacionais para a disseminao, acesso e utilizao da informao, visando

Os repositrios institucionais tm sido abordados tanto como uma ferramenta quanto como uma estratgia para maximizar a visibilidade da pesquisa de uma instituio.

a aumentar a visibilidade da pesquisa e a interoperabilidade em rede. A situao esperada depois da implementao da GC, isto , a viso de GC definida pelo Ipea foi: Conhecimento produzido pelo Ipea representado, organizado e armazenado de forma estruturada, seguindo as recomendaes internacionais para a disseminao, acesso
65

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

RSP

Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento: o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea)

e utilizao da informao, permitindo, assim, sua utilizao adequada pelo pblico interno e externo. Os principais objetivos definidos pelo Ipea para alcanar a viso de GC foram: i) aumentar a visibilidade e o acesso pesquisa e a interoperabilidade de toda a produo do Ipea em rede; ii) recuperar os documentos pelo texto completo ou por meio de busca simples e avanada e disponibilizar informaes estatsticas de acesso e download ; iii) identificar as publicaes mais acessadas; iv) mostrar as relaes existentes entre as publicaes do Ipea, em seus diversos suportes eletrnicos. Para isso, o instituto definiu a estratgia de implantar processo de representao, organizao, armazenamento, renovao, disseminao, acesso e utilizao do conhecimento produzido nos processos finalsticos do Ipea. O Ipea ainda no elaborou o plano de melhoria do grau de maturidade em GC (passo 7). Por isso, passamos agora para o passo seguinte: indicadores de resultados da estratgia. Para monitorar se a estratgia de GC da organizao est sendo bem-sucedida, o Ipea decidiu adotar indicadores relativos aos processos de representao, organizao, armazenamento/disseminao, acesso e utilizao do conhecimento. Para cada processo foram elaborados indicadores, a saber: i) armazenamento/disseminao, ii) acesso, e iii) utilizao. A autoavaliao dever se repetir anualmente. Assim, o passo 9 (pontuao na autoavaliao) ocorrer com essa periodicidade. J o passo 10 (monitoramento, avaliao e elaborao de relatrios) ser executado mensalmente. Em sntese, o Ipea seguiu o roteiro para a elaborao do plano de gesto do
66

conhecimento apresentado para eliminar a lacuna do conhecimento referente aos processos de representao, organizao, disseminao, acesso e utilizao do conhecimento produzido. Na prxima seo, analisamos como o Ipea construiu o prottipo do Repositrio do Conhecimento do Ipea (RCIpea). Repositrio do Conhecimento do Ipea (RCIpea) A implementao do Repositrio do Conhecimento do Ipea (RCIpea) teve por finalidade, portanto, eliminar uma lacuna estratgica do conhecimento referente aos processos de representao, organizao, disseminao, acesso e utilizao do conhecimento produzido pela instituio. O RCIpea uma iniciativa de gesto do conhecimento porque, conforme destaca Dalkir, um repositrio que contm conhecimento valioso que uma mistura de conhecimento tcito e explcito (DALKIR, 2011). O conhecimento explcito pode ser inserido no RCIpea na forma de livros, artigos, imagens etc. J o conhecimento tcito pode ser explicitado e includo no repositrio por meio de vdeos com narrativas, compartilhamento de lies aprendidas e de melhores prticas (BATISTA, 2012). O RCIpea uma prtica de GC associada s atividades de armazenar, compartilhar e aplicar o conhecimento no mbito do ciclo de GC do Modelo de GC para a AP Brasileira. Alm disso, contribui para a melhoria do processo realizao de estudos e pesquisas. Assim sendo, est associado ao viabilizador processos do modelo. O RCIpea est vinculado tambm a todos os passos do roteiro para a elaborao do plano de GC (passo 1: autoavaliao; passo 2: soluo para uma oportunidade de melhoria; passo 3: soluo

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

Fbio Ferreira Batista e Veruska da Silva Costa

RSP

para lacuna de conhecimento; e assim por diante). Os repositrios digitais podem ser vistos tambm como uma prtica de GC, ligada gesto de processos e projetos. Para atingir esse objetivo, o conhecimento no repositrio digital deve ser organizado de uma maneira que a aprendizagem seja possvel. Dessa forma, h uma preocupao em alimentar o repositrio com informaes teis para as equipes de projetos futuros: 1) metodologias de pesquisa empregadas; 2) lies aprendidas com erros e acertos; 3) softwares e base de dados utilizados durante a execuo do projeto; 4) questionrios e instrumentos de pesquisa; 5) projetos de pesquisa semelhantes, conduzidos por outras instituies de pesquisa etc. Repositrios institucionais so tambm repositrios digitais voltados para o armazenamento, preser vao e disseminao da produo intelectual de uma instituio (COSTA & LEITE, 2006). Os repositrios institucionais tm sido abordados tanto como uma ferramenta quanto como uma estratgia para maximizar a visibilidade da pesquisa de uma instituio. Essa prtica de GC potencializa a troca de conhecimento no seio das comunidades tcnicas e cientficas e alimenta a preocupao com o acesso pesquisa e os impactos causados pelo acesso aberto (Open Access ) ao conhecimento gerado por pesquisadores de todas as reas (COSTA & LEITE, 2006). Como o Ipea produz conhecimento tcnico (que serve para subsidiar aes governamentais) e cientfico (que visa a contribuir para o debate cientfico, em especial na rea de economia) os pesquisadores do Ipea, inclusive, publicam trabalhos em revistas e participam de eventos cientficos , o RCIpea tem caractersticas tanto de repositrio do conheci-

mento (descrito na literatura de GC) quanto de repositrio institucional (citado na literatura sobre comunicao cientfica). Nesse sentido, o repositrio maximiza e acelera o impacto das pesquisas e, consequentemente, sua produtividade, progresso e recompensas (B RODY & HARNAD, 2004). Resultados de pesquisas recentes apontam para isso. Lawrence (2001), por exemplo, apresenta resultados de um estudo que mostrou um crescimento de 336%, em mdia, nas citaes a artigos disponveis online, em relao a artigos publicados off-line, na mesma fonte. (COSTA & LEITE, 2006). Tendo em vista essa abordagem, tanto como prtica quanto como estratgia, para maximizar a visibilidade da pesquisa, os repositrios institucionais so hoje, no contexto brasileiro, uma realidade. O RCIpea disponibiliza a produo do Ipea segundo os princpios da Iniciativa de Arquivos Abertos, ou Open Archives Initiative (OAI). Alm da sua produo, o RCIpea disponibilizar no futuro tambm a produo tcnica e cientfica de instituies parceiras, que desenvolvem e produzem trabalhos relevantes no campo de atuao do Ipea, nas diversas reas relacionadas ao Desenvolvimento Econmico e Social. Para tanto, tais instituies tambm devem seguir as especificaes do OAI. A Iniciativa de Arquivos Abertos teve incio em 1999, quando Ginspard, Luce e Van de Sompel fizeram uma chamada para explorar a cooperao entre arquivos de e-prints. Isso foi possvel devido aos ideais e conceitos estabelecidos pela OAI e resumidos como: uso do software livre, tambm chamado Open Source; criao de repositrios de acesso aberto (Open Access); uso de padres de preservao de objetos digitais etc. (KURAMOTO, 2007).
67

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

RSP

Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento: o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea)

Nesse contexto, o termo archive significa repositrio. O termo open utilizado na perspectiva da arquitetura da informao, no sentido de definir e adotar interfaces de mquina que promovam a disponibilidade de contedos (LAGOZE & VAN DE SOMPEL, 2001). Alm disso, a OAI estabeleceu o Open Archives Initiative Protocol for Metadata Harvesting (OAI-PMH), um protocolo de comunicao que possibilita a coleta de metadados a partir de determinados provedores de dados. Esse protocolo, juntamente com um padro de metadados, gera alto nvel de interoperabilidade entre os repositrios. Os metadados tambm so apresentados em um padro. O padro de metadados mais utilizado o Dublin Core (DC), porm, o OAI permite a adoo de outros padres de metadados. O Ipea, na implementao do seu repositrio institucional, tendo em vista a interoperabilidade com outros repositrios, utilizou o Dspace , software Open Source ; adotou o Dublin Core (DC) como padro de metadados e habilitou o Open Archives Initiative Protocol for Metadata Harvesting (OAI-PMH). A construo do prottipo do Repositrio do Conhecimento do Ipea (RCIpea) O prottipo do Repositrio do Conhecimento do Ipea foi construdo por um grupo de trabalho multidisciplinar. Participaram desse grupo representantes das seguintes reas: Gesto do Conhecimento (CGPGO); Gesto de Projetos (DVPPI); Cincia da Informao (Biblioteca); Tecnologia da Informao e Comunicao (CGTIC); Assessoria de Comunicao (ASCOM) e ainda representantes das reas finalsticas do Ipea, ou seja,
68

tcnicos de planejamento e pesquisa (pesquisadores). O trabalho em grupo objetivou, alm de buscar legitimidade para o projeto, a colaborao e a participao das reas do instituto que se relacionariam futuramente com o repositrio. O trabalho foi enriquecido pela equipe multidisciplinar, que representou a diversidade dos usurios do sistema de informao em construo. Definio das diretrizes para o desenvolvimento do acervo Nessa etapa buscaram-se definir as diretrizes para o desenvolvimento do acervo. Tais diretrizes visam a embasar o planejamento das colees, oferecendo parmetros de consistncia e qualidade ao acervo e evitando o crescimento desordenado das colees. Foram definidos os objetivos gerais do acervo e as estratgias de prospeco, seleo, alimentao e disponibilizao dos objetos digitais, de acordo com: 1) os interesses e metas do Ipea; 2) os servios de informao que seriam disponibilizados; e 3) o perfil dos usurios. Instalao e customizao do software Dspace e aplicao da identidade visual Aps a definio das diretrizes do acervo, instalamos a verso mais atualizada do software Dspace/MIT. Uma das diretrizes definidas, na primeira etapa, foi manter o software sem alteraes significantes em seu cdigo-fonte. Dessa maneira, teramos mais facilidades na atualizao das futuras verses do Dspace, usufruindo dos aperfeioamentos propostos pela comunidade responsvel pelo seu desenvolvimento e manuteno. A principal alterao feita no cdigo foi justamente para conferir uma identidade visual ao repositrio.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

Fbio Ferreira Batista e Veruska da Silva Costa

RSP

Realizao do estudo do domnio do repositrio e definio da sua estrutura hierrquica (arquitetura informacional) Segundo Brascher, os sistemas de organizao do conhecimento (SOC) so sistemas conceituais que representam determinado domnio do conhecimento por meio da sistematizao dos conceitos e das relaes semnticas existentes entre eles. Englobam sistemas de classificao, cabealhos de assunto, arquivos de autoridade, tesauros, taxonomias e ontologias. A organizao da informao no Repositrio do Conhecimento do Ipea (RCIpea) foi estabelecida a partir de sete eixos temticos e dos grandes temas da rea de Desenvolvimento Econmico e Social. Os eixos so utilizados pela instituio como macrolinhas de pesquisa. So eles: 1) insero internacional soberana, 2) macroeconomia para o desenvolvimento, 3) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia, 4) estrutura tecnoprodutiva integrada e regionalmente articulada, 5) infraestrutura econmica, social e urbana, 6) proteo social, garantia dos direitos e gerao de oportunidades, e 7) sustentabilidade ambiental. J os grandes temas foram extrados do estudo do domnio do repositrio, por meio da anlise de conceitos e das relaes semnticas do MacroThesaurus da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), chamado MacroThesaurus for Information Processing in the Field of Economic and Social Development (Quinta Edio). Existem diferenas na organizao da informao em funo das ferramentas utilizadas. No Dspace, software utilizado para a construo do Repositrio do Conhecimento do Ipea (RCIpea), a organizao principal est estabelecida em comunidades, subcomunidades e colees. As

comunidades representam o 1o nvel de organizao da informao, as subcomunidades representam o 2 o nvel de organizao da informao, e as colees representam o 3o nvel de organizao da informao. O Dspace tambm apresenta organizaes secundrias, que permitem visualizar os documentos ou objetos digitais do repositrio de diferentes maneiras. Considerou-se aqui a proposta conceitual de

A prtica (repositrio institucional) teve por objetivo eliminar uma lacuna estratgica de conhecimento, assegurar a transparncia, melhorar o desempenho institucional...

Brascher e Caf, que definem a organizao da informao (OI) mostrando os aspectos que a diferenciam da organizao do conhecimento (OC). Segundo as autoras, a OI um processo que envolve a descrio fsica e temtica dos objetos informacionais. Ela compreende a organizao de um conjunto de objetos, para arranj-los sistematicamente em colees, como a
69

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

RSP

Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento: o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea)

organizao da informao em bibliotecas, museus, arquivos, tanto tradicionais quanto eletrnicos. A OI resulta na representao da informao, compreendida como o conjunto de atributos que representa determinado objeto informacional, obtido pelos processos de descrio fsica e de contedo (B RASCHER & CAF, 2008). Essas organizaes secundrias no repositrio do Ipea so possveis em funo da descrio fsica e temtica dos objetos informacionais digitais, que compreendem o preenchimento dos seus metadados. Como resultado desse tratamento informacional, no RCIpea possvel visualizar o acervo percorrendo listas de autores, ttulos, assuntos e tipos de objeto. As comunidades, que representam o 1o nvel de organizao da informao, so os sete eixos temticos para o desenvolvimento. As subcomunidades, que representam o 2 o nvel de organizao da informao, so os grandes temas da rea de Desenvolvimento Econmico e Social, resultantes do estudo do domnio do repositrio. Por fim, as colees, que representam o 3o nvel de organizao da informao, foram definidas a partir da tipologia documental do acervo. Em relao ao 1o nvel de organizao da informao, a escolha dos sete eixos temticos para o desenvolvimento da organizao da informao no RCIpea deu-se em funo da importncia deles para a instituio. Todos os estudos, pesquisas e demais atividades tcnicas do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) so desenvolvidos em funo dos sete eixos temticos para o desenvolvimento. O 1o nvel de organizao da informao no RCIpea , inicialmente, fixo, ou seja, no extensvel. No ser ampliado
70

de acordo com as necessidades das diversas reas, mas poder ser modificado se os eixos temticos para o desenvolvimento assim o forem. As subcomunidades, que so o 2 o nvel de organizao da informao, so os grandes temas da rea de Desenvolvimento Econmico e Social. A partir do estudo do domnio do RCIpea, foram identificados inicialmente 26 grandes temas. As 26 subcomunidades inicialmente definidas podero, alm de ser ampliadas, conter um terceiro ou quarto nvel temtico. As subcomunidades so dinmicas e flexveis, ou seja, so extensveis e adaptveis. Podero ser ampliadas ou alteradas, com base no estudo do domnio do RCIpea, de acordo com a necessidade de especificao dos assuntos das reas tcnicas da instituio. Definio do padro de metadados e do formulrio de entrada de dados O repositrio foi construdo segundo recomendaes internacionais para disseminao da informao, visando a aumentar a visibilidade e o acesso da pesquisa, bem como a interoperabilidade de toda a produo do Ipea em rede. O conjunto de metadados do Repositrio do Conhecimento do Ipea (RCIpea) foi definido segundo o padro Dublin Core. O padro Dublin Core um esquema de metadados que visa a descrever objetos digitais, tais como: vdeos, mapas, animaes, softwares, sons, imagens, textos, sites na web etc. A Dublin Core Metadata Initiative (DCMI) uma organizao dedicada a promover a adoo de padres de interoperabilidade de metadados e desenvolver vocabulrios especializados para descrever objetos digitais, que tornem

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

Fbio Ferreira Batista e Veruska da Silva Costa

RSP

mais inteligentes os sistemas de recuperao da informao. A qualificao dos metadados foi necessria em funo das necessidades do Ipea, e realizada conforme orientaes da Dublin Core Metadata Initiative (DCMI). O DCMI estabeleceu maneiras padronizadas para qualificar ou refinar os elementos e encorajar o uso de esquemas de codificao e vocabulrio. Cada metadado Dublin Core opcional e pode ser repetitivo. Alm disso, no h ordem no padro Dublin Core para apresentar ou utilizar os metadados (elementos de dados). O princpio orientador para a qualificao dos elementos Dublin Core afirma que uma aplicao que no compreende o metadado qualificado deve ser capaz de ignorar o qualificador e tratar o valor dos metadados, como se fosse um elemento absoluto. Embora isso possa resultar em alguma perda de especificidade, o valor dos elementos restantes (sem o qualificador) deve continuar a ser correto e til para a recuperao da informao e para a interoperabilidade em rede. O sistema capaz de fazer a recuperao dos documentos pelo texto completo ou por meio de buscas simples e avanada. No h limite em relao ao tamanho e formato dos arquivos. Alm disso, estaro disponveis informaes estatsticas de acesso e downloads. Sero tambm mostradas no repositrio as relaes existentes entre as publicaes do Ipea, em seus diversos suportes eletrnicos. Definio do fluxo geral do repositrio e do fluxo de submisso dos objetos digitais O fluxo geral do repositrio foi definido conforme as necessidades iniciais do prottipo, que no contempla o autoarquivamento e a reviso miditico-pedaggica.

Utilizamos uma funcionalidade do Dspace que permite somente desabilitar algumas etapas do fluxo, no excluindo definitivamente as possibilidades futuras de incluso de novos atores no fluxo. O fluxo de submisso dos objetos digitais foi organizado em sete passos, a saber: 1) perguntas iniciais: 1.1 Objeto publicado anteriormente em outra fonte? 1.2 O objeto possui ttulo alternativo? 1.3 O objeto possui mais de um arquivo?; 2) indicao da coleo, que compreende a classificao do objeto na coleo e mostra a localizao fsica principal do objeto no repositrio; 3) preenchimento dos metadados do bloco de descrio geral; 4) preenchimento dos metadados do bloco de descrio temtica; 5) preenchimento dos metadados do bloco de direitos autorais; 6) Upload e 7) publicao no RCIpea. Definio da poltica de acesso aberto e direitos autorais A poltica de acesso aberto e de direitos autorais do Repositrio do Conhecimento do Ipea (RCIpea) visa a nortear a implementao do acesso aberto e a gesto dos direitos autorais no RCIpea, garantindo a no violao dos direitos autorais, de ordem patrimonial ou moral, resguardando todos os envolvidos de futuras implicaes legais. Pretende-se garantir dessa maneira o depsito, a disponibilizao e o uso dos objetos digitais em conformidade com: 1) a legislao brasileira (Lei no 9.610/ 1998); 2) os tratados internacionais sobre o assunto; e 3) os objetivos do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Alm de nortear a implementao do acesso aberto e a gesto dos direitos autorais no RCIpea, a poltica de acesso aberto e direitos autorais objetiva tambm: 1) estabelecer instrumentos de negociao
71

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

RSP

Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento: o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea)

padronizados para a negociao dos direitos autorais no Ipea; 2) especificar quais so as permisses e restries de uso da produo tcnica e cientfica do Ipea no RCIpea, em qualquer suporte ou formato eletrnico; 3) orientar, com base na Lei Brasileira de Direitos Autorais (Lei no 9.610 de 1998), como deve ser feita a citao e referncia aos autores e colaboradores nos prprios objetos digitais; 4) estabelecer regras e critrios para o preenchimento dos instrumentos de negociao e dos metadados relacionados aos direitos autorais e conexos, como por exemplo: autoria (individual, coletiva, institucional, organizadores), colaboraes que geram direitos autorais (traduo, dublagem, ilustrao etc), outras colaboraes, detentores de direitos autorais, permisses e restries de uso, tipo ou regime de negociao, validade, necessidade de registro na Biblioteca Nacional etc.; 5) esclarecer conceitos e disponibilizar informaes sobre diversos assuntos relacionados aos temas acesso aberto e direitos autorais, tais como direitos morais e patrimoniais do autor, direitos de imagem e conexos, sistema de licenciamento Creative Commons , licenas comuns, termos de cesso de direitos, cesso gratuita, cesso parcial, cesso no exclusiva, domnio pblico, plgio, violao de direitos autorais, excees Lei Brasileira de Direitos Autorais etc. Definio das regras de preenchimento dos metadados To importante quanto definir os metadados, definir as regras de preenchimento para cada um deles. Por essa razo, iniciamos os estudos que fundamentaro a definio dessas regras, que compreendem estudos relacionados catalogao e classificao (descrio fsica e
72

temtica) de diferentes tipos de objetos digitais, garantindo assim o seu correto preenchimento e recuperao. No RCIpea, foi definido apenas um formulrio de entrada de dados para todos os tipos de objetos digitais. Foram definidos metadados obrigatrios, que so utilizados para descrever todos os tipos de objetos digitais, como, por exemplo, autor e ttulo. Outros metadados so facultativos, pois alguns objetos digitais no requerem a utilizao de todo o conjunto de metadados para a descrio fsica e temtica. Nesse caso, somente os metadados no obrigatrios podero no ser utilizados na descrio.

Consideraes finais
Com a implementao do Repositrio do Conhecimento do Ipea (RCIpea), parte do conhecimento tcito pode ser explicitado e, juntamente com os demais conhecimentos explcitos da instituio, pode hoje ser representado, organizado e armazenado de forma estruturada. Alm disso, tal conhecimento pode ser disseminado com base em padres internacionais de interoperabilidade, promovendo, assim, um acesso bem mais amplo dos pblicos interno e externo produo tcnica e cientfica da organizao. Esse caso mostra a importncia da adoo, por parte de organizaes pblicas como o Ipea, de um modelo de GC holstico (que considera os vrios aspectos da GC: alinhamento estratgico, viabilizadores, ciclo de GC, ciclo KDCA, resultados e partes interessadas). Ilustra tambm a relevncia de se utilizar um mtodo de implementao voltado para eliminar lacunas estratgicas do conhecimento e que conduz a organizao a definir uma viso de GC, objetivos, estratgia e

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

Fbio Ferreira Batista e Veruska da Silva Costa

RSP

plano de GC, assim como indicadores para verificar se os resultados da estratgia esto sendo alcanados. No se resume, como procuramos demonstrar, a apenas uma questo de implementar uma prtica ou ferramenta isolada de GC. A prtica (repositrio institucional) teve por objetivo eliminar uma lacuna estratgica de conhecimento, assegurar a transparncia, melhorar o desempenho

institucional e contribuir para o cumprimento da misso do Ipea de produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Alm disso, importante destacar que a prtica est alinhada com o modelo de GC e com o mtodo de implementao.
(Artigo recebido em maro de 2013. Verso final em abril de 2013).

Referncias bibliogrficas ALVARENGA NETO, R. C. D. de; VIEIRA, J. L. G. V. Building a knowledge management (KM) model at Brazils Embrapa (Brazilian Agricultural Research Corporation): towards a knowledge-based view of organizations. Electronic Journal of Knowledge management, v. 9, Issue 2, 2011. APO. Knowledge management: facilitators Guide, 2009. Disponvel em: http://www.apotokyo.org/00e-books/IS-39_APO-KM-FG.htm. Acessado em: 9 dez. 2011. BATISTA, Fbio Ferreira. Modelo de gesto do conhecimento para a administrao pblica brasileira: como implementar a gesto do conhecimento para produzir resultados em benefcio do cidado. Braslia, DF: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), 2012. Disponvel em: http://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/754. Acesso em 28 fev. 2013. BAPTISTA, A. A. et al. Comunicao cientfica: o papel da Open Archives Initiative no contexto do Acesso Livre. Disponvel em: http://journal.ufsc.br/index.php/ eb/article/view/ 1518-2924.2007v12nesp1p1/435 Acesso em: 23 fev. 2013. BARBOSA, J. G. P. et al. A proposed architecture for implementing a knowledge management system in the Brazilian National Cancer Institute. Brazilian administration Review, v. 6, n. 3, p. 247-262, July/Sept. 2009. Disponvel em: http://www. anpad. org. br/periodicos/ arq_pdf/a_888.pdf Acesso em: 11 nov. 2011. BRASCHER, M.; CAF, L. Organizao da Informao ou Organizao do Conhecimento? In: IX ENANCIB. ANCIB, 2008. Disponvel em: http://skat.ihmc.us / rid=1KR7TM7S9-S3HDKP-5STP/BRASCHER %20CAF%C3%89 (2008)-1835.pdf Acesso em: 23 fev.2013. B RODY , Tim; H ARNAD , Stevan. The research impact cycle . Disponvel em: http:// docs.lib.purdue.edu/context/iatul/article/1729/type/native/viewcontent Acesso em: 22 fev. 2013. COSTA, S. M. S; LEITE, F. C. L. Repositrios institucionais como ferramentas de gesto do conhecimento cientfico no ambiente acadmico. Perspectivas em Cincia da Informao,
Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013 73

RSP

Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento: o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea)

Belo Horizonte, v. 11 n. 2, p. 206-219, maio/ago. 2006. Disponvel em: http:// www.scielo.br/pdf/%0D/pci/v11n2/v11n2a05.pdf Acesso em: 22 fev. 2013. DALKIR, Kimiz. Knowledge management in Theory and practice. 2. ed.. Cambridge: Massachusetts Institute of Technology, 2011. EUROPEAN KM FORUM. Standardized KM implementation. 2001. Disponvel em: http:// www.providersedge.com/docs/km_articles/Standardised_KM_Implementation.pdf. Acessado em: 29 maio 2013. FONSECA, A. Organizational Knowledge assessment methodology. Washington, D.C.: World Bank Institute, 2006. HEISIG, P. Harmonization of knowledge management comparing 160 KM frameworks around the globe. Journal of Knowledge Management, v. 13, n. 4, p. 4-31, 2009. INSTRUMENTO PARA A AVALIAO DA GESTO PBLICA. CICLO 2010. Disponvel em: http:/ /www.gespublica.gov.br/projetos-acoes/pasta.2010-04-26.8934 490474/ Instrumento_ciclo_2010_22mar.pdf Acessado em: 10 de dez. 2011. LAGOZE, C.; SOMPEL, H. V. de. The Santa Fe Convention of the Open Archives Initiative. Dlib Magazine, vol. 6. n. 2, february 2000. Disponvel em: http://www.dlib .org/dlib/ february00/vandesompel-oai/02vandesompel-oai.html Acesso em: 22 fev. 2013. LAWRENCE, Steve. Free online availability substantially increases a papers impact. Nature webdebates. Disponvel em: http://www.nature.com/nature/debates/e-access/Articles/ lawrence.html?ref=Penisbuyutucuu.com Acesso em: 22 fev. 2013. Medeiros, G.M. Organizao da informao em repositrios digitais. UFSC, 2012. Disponvel em: http://repositorio.ufsc.br/handle/123456789/9165. Acesso em: 05 maio 2012. NONAKA, I.; TAKEUCHI, H. The knowledge-Creating Company. How Japanese companies create the dynamics of innovation. New York: Oxford University Press, 1995. OECD. Survey of knowledge management practices in ministries/ departments/agencies of central government. Paris: OECD, 2003 [Fontes: Documentos OECD: Gov/PUMA (2003) 17 mar. 2003; PUMA/HRM (2002) 23 jan. 2002; PUMA/HRM (2001) 8 jun. 2001]. S ALAVATI; A.; SHAFEI , R.; S HAGHAYEGH , E. A model for adoption of knowledge management in Iranian public organizations. European Journal of Social Sciences, v. 17, n. 1, 2010. THE KNOW NETWORK. Oito critrios mundiais na certificao internacional de auditores em processos de gesto do conhecimento Metodologia MAKE Most Admired Knowledge Enterprises. The Know Network. Disponvel em: http://www.premiomake.com.br/uploads/6/1/ 1/8/6118855/folder-curso_make_janeiro-fevereiro_2012-sao_paulo.pdf. Acesso em: 29 maio 2013.

74

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

Fbio Ferreira Batista e Veruska da Silva Costa

RSP

Resumo Resumen Abstract Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento (GC): o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea) Fbio Ferreira Batista e Veruska da Silva Costa O objetivo deste artigo analisar como o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) implementou de forma alinhada um modelo, um mtodo e uma prtica de gesto do conhecimento (GC) (repositrio do conhecimento). O referencial terico utilizado o Modelo de Gesto do Conhecimento para a Administrao Pblica Brasileira construdo por um dos autores deste trabalho aps a realizao de uma reviso sistemtica da literatura sobre modelos de GC na administrao pblica (BATISTA, 2012). O trabalho iniciou-se com a escolha do modelo. Em seguida, utilizou-se de um roteiro para elaborar o plano de GC. O foco desse plano foi a implementao do repositrio institucional. As principais concluses deste artigo so: i) como resultado da implementao do repositrio, parte do conhecimento tcito pode ser explicitado (na forma de narrativas, por exemplo) e, juntamente com os demais conhecimentos explcitos, pode hoje ser representado, organizado e armazenado de forma estruturada; ii) o Ipea implementou no apenas uma prtica isolada de GC, mas conseguiu alinhar a prtica (repositrio) com um modelo e mtodo de implementao de GC; e iii) a importncia da adoo, por parte de organizaes pblicas como o Ipea, de um modelo de GC holstico, isto , com uma viso integral de GC. Palavras-chave: Modelo de Gesto do Conhecimento; mtodo de implementao de gesto do conhecimento; repositrio institucional de acesso aberto Alineando el modelo, el mtodo de implementacin y la prctica de gestin del conocimiento (GC): el caso del Repositorio del Conocimiento del Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea) Fbio Ferreira Batista y Veruska da Silva Costa El propsito de este artculo es analizar cmo el Instituto de Investigao Econmica Aplicada (Ipea) puso em prctica un modelo, un mtodo y una prctica de GC de forma integrada. El marco terico de este trabajo es el Modelo de Gestin del Conocimiento para la Administracin Pblica Brasilea construido por uno de los autores de este trabajo tras llevar a cabo una revisin sistemtica de la literatura sobre modelos de GC en la administracin pblica (BATISTA, 2012). El trabajo tuvo inicio tras la eleccin del modelo: Modelo de Gestin del Conocimiento para la Administracin Pblica Brasilea. En seguida, se formul un guin para elaborar el Plan de GC. El enfoque del plan fue la implementacin del repositorio con vistas a eliminar una brecha de conocimiento. Las principales conclusiones de este artculo son: i) como resultado de la implementacin del repositorio, parte del conocimiento tcito puede ser explicitado (en la forma de narraciones, por ejemplo) e, junto con los otros conocimientos explcitos, ahora se puede representar, organizar y almacenar de forma estructurada; ii) IPEA puso en ejecucin no slo una prctica aislada GC, pero ha logrado integrar la prctica (repositorio) con un modelo y mtodo de aplicacin GC; e iii) la importancia de la adopcin por organizaciones pblicas como el IPEA de um modelo de GC holstico, es decir, con una visin integral de la GC. Palabras clave: Modelo de Gestin del Conocimiento; Mtodo de Implementacin de Gestin del Conocimiento; Repositorio Institucional de Acceso Abierto

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

75

RSP

Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento: o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea)

Matching the model, the method of implementation and the practice of knowledge management: the case of the Institutional Repository of the Institute for Applied Economic Research (Ipea) in Brazil Fbio Ferreira Batista and Veruska da Silva Costa This paper aims to assess how the Institute for Applied Economic Research (Ipea) was able to implement a KM framework, a KM method and a KM practice in an integrated way. The theory behind this work is the KM Framework for the Brazilian Public Administration designed by one of the authors of this paper after a literature review about KM frameworks in the public administration (BATISTA, 2012). Following this decision, a KM Plan was draft based on an implementation method designed for that purpose. The plan main focus was the implementation of a repository to eliminate a knowledge gap and to improve organizational performance. This article main conclusions are: i) as a result of the repository implementation, part of Ipeas tacit knowledge (for example in the form of storytelling) can be made explicit and, together with other explicit knowledge, can now be represented, organized and stored in a structured form; Ipea did not implemented a single KM practice, but it was able to integrate the practice (repository) with a KM framework and KM implementation method; and iii) the importance of the adoption of a holistic (or systematic view) KM framework by public organizations, such as Ipea. Keywords: Knowledge Management Framework; KM Implementation Method; Open Access Institutional Repository

Fbio Ferreira Batista Doutor em Cincia da Informao. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Professor da Universidade Catlica de Braslia (UCB). Contato: fabio.batista@ipea.gov.br Veruska da Silva Costa Bacharel em Biblioteconomia. Gerente do Projeto Repositrio do Conhecimento do Ipea (RCIpea), no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Contato: veruska.costa@ipea.gov.br

76

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 59-76 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI
Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto Introduo Weil e Ross (2006) citam os investimentos e a priorizao da Tecnologia da Informao (TI) entre as cinco decises-chave a serem tratadas para se alcanar uma governana de TI eficaz. Essa deciso estratgica envolve determinar quanto gastar, em que gastar (o porteflio de investimentos de TI) e como alinhar as necessidades de diferentes partes interessadas com as prioridades estratgicas. A questo sobre investimentos tambm tem destaque na norma ABNT NBR ISO/IEC 38500:2009 referencial sobre governana corporativa de TI , que elenca o princpio da aquisio entre os seis princpios que devem nortear a boa governana de TI, nos seguintes termos:
As aquisies de TI so feitas por razes vlidas, com base em anlise apropriada e contnua, com tomada de deciso clara e transparente. Existe um equilbrio apropriado entre benefcios, oportunidades, custos e riscos, de curto e longo prazo (ABNT, 2009, p. 6).

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

77

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

Grembergen e De Haes (2010) identificam 33 prticas, 12 estruturas, 11 processos e 10 mecanismos relacionais para governana corporativa de TI, e sua pesquisa mostra que o controle e reporte do oramento de TI est entre os cinco elementos de maior efetividade para se alcanar o sucesso dessa governana. Alm do destaque encontrado em nvel estratgico, esse assunto tambm tratado nas esferas ttica e operacional. Encontram-se referncias na rea de gesto de projetos, como no guia PMBOK 4.0 e na Metodologia de Gerenciamento de Projetos do Sistema de Administrao dos Recursos de Infor mao e Informtica (MGP-SISP), que trazem um captulo exclusivo tratando da rea de conhecimento Aquisies; e no framework COBIT 5, com as prticas APO06.03 Create and maintain budgets e BAI03.04 Procure solution components, e o processo APO10 Manage Suppliers.

No mbito da administrao pblica federal (APF), as contrataes de solues de TI ganham importncia e relevncia ao se considerar o volume dos gastos em TI, que, em 2010, somaram cerca de R$ 12,5 bilhes, sendo que parte significativa desse oramento se dirige para a contratao de servios relacionados a software, conforme levantamento do Tribunal de Contas da Unio (TCU) (BRASIL, 2012a, p. 14). Uma parcela to significativa do oramento pblico e a provvel dependncia direta ou indireta da TI para a execuo de um oramento que chega a R$ 1,8 trilho (BRASIL, 2010) trouxeram grande visibilidade e preocupao aos rgos de controle como o TCU, o que pode ser observado no crescimento contnuo e acelerado da quantidade de acrdos e decises relacionados a contrataes de TI, como mostra a Figura 1 (CRUZ, 2011, p.25).

700
Quantidade de acrdos e decises

600 500 400 300 200 100 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ano da deliberao (acrdo ou deciso)

Fonte: Cruz, 2011.

Figura 1: Evoluo das deliberaes do TCU acerca de contrataes de servios de TI


78 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

Em atendimento ao item 9.4 do Acrdo 786/2006-TCU-Plenrio, a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) publicou a Instruo Normativa no 4/2008 (IN SLTI 4/2008), que passou a vigorar em janeiro de 2009. Ainda em 2008, destacam-se tambm os Acrdos 1.603/2008 e 2.471/2008 do TCU, que tratam amplamente de recomendaes acerca de como devem ser gerenciados e formulados os processos de aquisio de servios de TI por parte dos rgos da APF. A IN SLTI 4 um importante normativo que, assim que foi publicado, causou grande impacto nos rgos que compem o Sistema de Administrao dos Recursos de Tecnologia da Informao (SISP). Este, em resposta, props, em sua Estratgia Geral de Tecnologia da Informao (EGTI), um conjunto de objetivos e aes voltadas a adequar o arcabouo institucional e gerencial, de modo que se viabilizasse a transio entre a situao existente anteriormente edio da IN SLTI 4/2008 e o pleno cumprimento das novas normas relativas contratao dos servios de TI (HENKIN; SELAO, 2010, p.75). Contudo, apesar do andamento das aes institucionais relacionadas a IN SLTI 4, como a publicao do guia prtico para contratao de solues de TI e treinamentos para servidores pblicos, observase uma lacuna no que se refere ao acompanhamento e monitoramento da real adoo do processo proposto. Alguns estudos que abordam as contrataes de TI no setor pblico relatam problemas em decorrncia da falta de formalizao do processo de contratao,

falta de conhecimento sobre ele e das deficincias na sua execuo (GUARDA, 2011; BARBOSA et al., 2006; CARDOSO, 2006). Um levantamento com abordagem direta, porm sem aprofundamento, sobre o processo de contratao de TI foi o autodiagnstico aplicado aos diferentes rgos da APF no ano de 2009 e 2010 pela SLTI, no qual foram realizadas apenas duas perguntas genricas: A rea de TI possui um processo formal de aquisio de bens

... apesar do andamento das aes institucionais relacionadas a IN SLTI 4, (...) observa-se uma lacuna no que se refere ao acompanhamento e monitoramento da real adoo do processo proposto.

e servios? e O processo est alinhado com a IN SLTI 4/2008?, tornando o instrumento insuficiente para uma anlise mais detalhada do assunto. Para este estudo foi elaborado um instrumento avaliativo que visa a identificar a conformidade do processo de contratao de solues de TI em execuo em uma entidade pblica com o processo
79

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

descrito no Guia prtico para contratao de solues de Tecnologia da Informao verso 1.1 baseado na IN SLTI 4/2010, considerando contrataes a partir de 2011. Alm de explicitar quais atividades esto ou no conformes ao normativo, esse instrumento tambm prope uma autoavaliao da maturidade para cada uma das trs fases da IN SLTI 4/2010: Planejamento da Contratao de Solues de TI (PCTI), Seleo do Fornecedor de Solues de TI (SFTI) e Gerenciamento do Contrato de Solues de TI (GCTI). Sendo assim, durante o desenvolvimento deste artigo mostrado o panorama geral das legislaes relacionadas s contrataes no setor pblico, com nfase na IN SLTI 4, sendo o referencial terico completado com consideraes acerca de modelos de avaliao de maturidade e de conformidade de processos. A seo seguinte traz a descrio dos procedimentos metodolgicos utilizados na pesquisa, em que o Ministrio Pblico Brasileiro (MPB) tambm situado como universo da pesquisa, cujo processo de aquisies de TI est em elaborao e ser baseado na IN SLTI 4/2010. Aps os ajustes decorrentes em um estudo-piloto aplicado em uma instituio pertencente ao MPB, esse instrumento foi utilizado em um levantamento nacional com participao de 13 ministrios pblicos, que representam cerca de 43% do total, obtendo-se o panorama atual desse segmento pblico com relao aos processos de compras de solues de TI. Finalizando, realiza-se a anlise dos dados obtidos e apresentam-se as concluses. Espera-se que este estudo possa contribuir com um mecanismo eficaz para medir e analisar a evoluo e o grau de implementao, conformidade e maturidade dos processos de contratao propostos na IN SLTI 4, como sugerido
80

por Henkin e Selao (2010, p.94), permitindo uma aplicao regular para formao de uma base histrica de uso interno ou externo. Este trabalho poder auxiliar tambm no entendimento da aceitabilidade e aplicabilidade dos referidos processos na esfera da administrao pblica federal brasileira, em especial contribuindo para que o normativo no mbito do MPB, ao ser elaborado e proposto, considere a real situao de suas instituies.

Referencial terico
Normativos aplicveis s contrataes no setor pblico A garantia de conformidade com os requisitos legais e regulatrios considerada um dos pilares da governana corporativa de TI (ABNT, 2009) que est em consonncia com a Constituio Federal brasileira, conforme o princpio da legalidade, pelo qual as aes do administrador pblico devem ser pautadas pela legislao e jurisprudncia em vigor (BRASIL, 1988, art. 37, caput). Os gestores pblicos brasileiros enfrentam um grande desafio para atender a toda legislao e normativos aplicveis ao setor pblico, mesmo quando se reduz o escopo para processos de contratao de solues de TI. A criao e institucionalizao desses processos envolvem frequentemente aes complexas, como: a identificao dos requisitos necessrios, a garantia da qualidade dos resultados esperados, os critrios de aceitao, a gesto de mudanas, as transferncias de conhecimentos, a legislao pertinente, entre outros. E envolvem tambm questes de relacionamento entre clientes e fornecedores, o

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

que implica competncias administrativas e jurdicas (CRUZ, 2011). Segundo Cruz (2008), o normativo aplicvel s contrataes de servios de TI bastante extenso e o processo de sua catalogao no simples. Devem-se considerar os aspectos constitucionais, de organizao administrativa, oramentrios, de licitaes e contratos, de direito autoral, de segurana da informao e crimes digitais, relativos a polticas governamentais e de requisitos das instncias do controle, alm de se considerar as normas e modelos de governana de TI: ISO/IEC 38500 e Cobit; normas e modelos de melhoria de processo de software: ISO/IEC 12207, ISO/IEC 15504, CMM, CMMI, MPS.BR; modelos de capacidade em contrataes: e SCM-SP, e SCM-CL; modelos com foco em aquisio de software: IEEE STD 1062, SA-CMM, CMMI-ACQ, Guia de Aquisio-MPS.BR. Diante desse cenrio, Cruz (2008) criou o Quadro Referencial Normativo para contrataes de servios de TI no setor pblico (QRN), que foi reconhecido como referencial para orientao de gestores por meio do Acrdo 1.215/2009-TCU-Plenrio (BRASIL, 2009) aplicvel ao Executivo, Judicirio, Legislativo e Ministrio Pblico. O QRN foi elaborado com base em um modelo genrico do processo de contratao de servios no setor pblico (organizado em fases, atividades e etapas) compilado a partir de modelos de referncia. Contm 289 entendimentos condensados (corolrios) que sumarizam os requisitos legais extrados de 153 fontes da legislao, jurisprudncia e outras fontes auxiliares (CRUZ, 2008). Somando-se a esse conjunto de legislaes, normas, modelos e jurisprudncias

para contratao, tambm necessrio considerar os regulamentos internos ao rgo, como a poltica de segurana da informao (PSI), alm da legislao e da jurisprudncia especficas sobre os processos de trabalho que a soluo apoiar, como considerar a Lei no 8.112/1990 na aquisio de um sistema de gesto de recursos humanos (BRASIL, 2012, p. 42). Em seu Guia de Boas Prticas em Contratao de Solues de Tecnologia da Informao: Riscos e Controles para o Planejamento da Contratao, o TCU ressalta um dos aspectos mais importantes das contrataes, que a prtica conhecida como terceirizao de servios. Encontra-se no Decreto-Lei no 200/1967, art. 10, 7o a diretriz para que a APF se desobrigue da execuo de tarefas operacionais, recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta, desde que a iniciativa privada esteja suficientemente desenvolvida na rea, bem como no haja comprometimento da segurana nacional. O Decreto n o 2.271/1997 regulamentou, trinta anos depois, a diretriz de execuo indireta contida no 7o do art. 10 do Decreto-Lei 200/1967 e incluiu as atividades de informtica no rol de servios que devem ser preferencialmente objeto de execuo indireta (Decreto 2.271/1997, art. 1o, 1o). Posteriormente, a IN SLTI 4/2008 regulamentou a execuo indireta de servios de TI, luz da legislao corrente (Leis 8.666/1993 e 10.520/2002) e da jurisprudncia sobre o assunto, que, depois, foi atualizada pela IN SLTI 4/2010. As normas citadas, bem como muitas outras, regulamentam o uso de montante considervel aplicado em TI pela APF. Por fim, a fundamentao legal citada , em grande parte, aplicvel a toda a APF. Contudo, alguns normativos no so de observncia obrigatria por alguns rgos,
81

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

a exemplo do Decreto no 2.271/1997, que no se aplica a entidades como as estatais, e de instrues normativas da SLTI que no so de cumprimento obrigatrio para rgos no pertencentes ao SISP. Entretanto, so considerados boas prticas em contratao, sendo a adoo voluntria desses normativos recomendada pelo TCU (BRASIL, 2012, p.16). A Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI No mbito da APF, para os rgos integrantes do SISP no Poder Executivo federal, o processo de contratao de solues de TI passou a ser objeto de legislao especfica a partir da edio da Instruo Normativa n 4/2008, que foi publicada inicialmente em maio de 2008 e depois atualizada em novembro de 2010 e, novamente, em fevereiro de 2012 pela IN SLTI 2/2012. Cabe registrar que o fato de ter sido elaborada uma Instruo Normativa especfica para servios de TI implica a admisso de que a natureza e o processo da compra de servios de Tecnologia da Informao possuem caractersticas que os distinguem da natureza e do processo de compra de outros servios; caso contrrio, seria suficiente a legislao ento vigente sobre compras governamentais (leis e instrues normativas sobre licitaes, preges, entre outros aspectos das aquisies de bens e servios pela administrao pblica federal) (HENKIN; SELAO, 2010). O conjunto de normas e regras que constituem a IN SLTI 4/2008, 3/2009 e 4/2010 foram derivadas de recomendaes dos Acrdos 786/2006, 1.480/2007, 1.999/2007, 2.471/2008 e 1.915/2010,
82

todos do Plenrio do TCU. Observa-se, no entanto, que a IN SLTI 2/2012 no se encontra alinhada s recomendaes daquele rgo, pois afirma, contrariamente s recomendaes do TCU, a no aplicabilidade da IN SLTI 4 para: I as contrataes em que a contratada for rgo ou entidade, nos termos do art. 24, inciso VIII da Lei no 8.666, de 1993, ou empresa pblica, nos termos do art. 2o da Lei no 5.615, de 13 de outubro de 1970, modificado pela Lei no 12.249, de 11 de junho de 2010; e II as contrataes cuja estimativa de preos seja inferior ao disposto no art. 23, inciso II, alnea a da Lei no 8.666, de 1993 (BRASIL, 2012a). A Figura 2 mostra a estrutura da norma que traz, no seu primeiro captulo, dois importantes mecanismos de governana que apoiam a contratao de solues em TI. O primeiro a Estratgia Geral de Tecnologia da Informao (EGTI), elaborada pelo rgo central em conjunto com os rgos setoriais e seccionais do SISP, que revisada anualmente e contm orientaes gerais para as reas de TI dos rgos e entidades da APF e entidades integrantes do SISP (art. 3o). Em seguida, a norma aborda a obrigatoriedade do planejamento, elaborado em harmonia com o Plano Diretor de Tecnologia da Infor mao (PDTI), alinhado ao planejamento estratgico do rgo ou entidade. (art 4). Fica, portanto, estabelecido que os rgos e entidades da APF devem realizar seus processos de aquisio de servios de TI de forma que estejam orientados e alinhados por instrumentos estratgicos, sejam institucionais ou especficos de TI de cada rgo. A nfase no processo de planejamento se refere a mais

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

de uma dimenso: o planejamento de cada contratao deve ser precedido pelo PDTI de cada rgo e estar alinhado com este, que, por sua vez, deve estar em consonncia com as estratgias gerais do rgo ou entidade da APF qual pertence, bem como com as diretrizes da EGTI do SISP. No segundo captulo, encontra-se o processo de contratao de servios de TI, constitudo das fases de planejamento da contratao, de seleo do fornecedor e de gerenciamento do contrato, que tambm considerado um importante mecanismo de governana para contratao de solues em TI (CRUZ, 2011). Na fase PCTI, observam-se os cuidados com a definio das responsabilidades dos envolvidos, justificativas e resultados esperados e fonte de recursos. Essa fase tem incio com o recebimento do Documento de Oficializao da Demanda (DOD) pela rea de Tecnologia da Informao, oriundo da rea Requisitante da Soluo. A Figura 3 elenca as etapas do Planejamento da Contratao com base no guia prtico para

contratao de solues de Tecnologia da Informao verso 1.1. Conforme o art. 21 da IN SLTI 4/ 2010, a fase de Seleo do Fornecedor ter incio com o encaminhamento do Termo de Referncia ou Projeto Bsico pela rea de Tecnologia da Informao rea de licitaes, cabendo ltima a responsabilidade pela fase. Alm disso, caber rea de TI: apoiar tecnicamente o pregoeiro ou a Comisso de Licitao nas respostas aos questionamentos ou s impugnaes dos licitantes; e apoiar na anlise e julgamento das propostas e dos recursos apresentados pelos licitantes. Essa fase encerrada com a assinatura do contrato e com a nomeao de pessoas para exercerem os papis de: gestor do contrato; fiscal tcnico do contrato; fiscal requisitante do contrato; e fiscal administrativo do contrato. A Figura 4 mostra o detalhamento dessa fase, com as principais etapas da SFTI.

Fonte: Brasil, 2012a. Adaptado pelos autores.

Figura 2: Estrutura da IN SLTI 4/2010 atualizada pela IN SLTI 2/2012


Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013 83

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

Fonte: Brasil, 2012a. Adaptado pelos autores.

Figura 3: Etapas do Planejamento da Contratao de Solues de TI (PCTI)

Fonte: Brasil, 2012a. Adaptado pelos autores.

Figura 4: Etapas da Seleo do Fornecedor de Solues de TI (SFTI)

O GCTI, de acordo com o art. 25 da IN SLTI 4/2010, visa a acompanhar e garantir o fornecimento dos bens e a adequada prestao dos servios que compem a soluo de tecnologia da informao durante todo o perodo de execuo do contrato, e conta com as etapas descritas na Figura 5.

Avaliao da conformidade com a IN SLTI 4/2010 Segundo definio da norma ABNT NBR ISO/IEC 17000:2005, a avaliao da conformidade a demonstrao de que os requisitos especificados relativos a um produto, processo, sistema, pessoa ou organismo so atendidos (ABNT, 2005).

84

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

Fonte: Brasil, 2012a. Adaptado pelos autores.

Figura 5: Etapas do Gerenciamento do Contrato de Solues de TI (GCTI) Apesar de o processo de contratao de solues de TI estar definido e detalhado no Modelo de Contratao de Solues de Tecnologia da Informao (MCTI), proposto no Guia prtico para contratao de solues de Tecnologia da Informao verso 1.1, e que se baseia nas fases e processos descritos na IN 4/2010, esse modelo no oferece uma proposta para avaliao de conformidade (BRASIL, 2011). Portanto, para se executar esse tipo de aferio, necessrio considerar o que seriam os requisitos do referido processo e os critrios para atendimento dos mesmos. O MCTI composto por fases que contm fluxos ou processos, atividades, artefatos e atores, conforme a Tabela 1. Poder-se-ia considerar, por exemplo, que os requisitos especificados para o MCTI se traduzem na forma dos artefatos gerados para cada uma de suas fases, concluindo-se que, se os artefatos existem, a fase est em conformidade. Essa abordagem, no entanto, tem alguns pontos de falha: um artefato pode ter sido gerado sem a execuo de alguma atividade como prev o modelo, ou mesmo posteriormente, quebrando o fluxo de um processo. H tambm a questo do vocabulrio adotado na denominao dos artefatos, pois, apesar de apresentarem uma descrio, no existe uma taxonomia ou uma ontologia que certifique que o entendimento padronizado e comum nas diferentes instituies que devem seguir o normativo. Com essas observaes e considerando a definio de requisito como uma caracterstica ou condio indispensvel para a

Tabela 1: Distribuio dos Processos, Atividades, Artefatos e Atores do MCTI


Fases PCTI SFTI GCTI
Fonte: Brasil, 2011.

Processos 5 3 5

Atividades 41 7 19

Artefatos 8 1 4

Atores 7 4 5

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

85

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

existncia ou execuo do processo, o item Atividades apresenta-se como o melhor candidato para aferio da conformidade. Afinal, para as atividades serem executadas, necessria a participao dos atores e o seu resultado final a criao, atualizao ou eliminao de algum artefato. Alm disso, essas atividades ocorrem segundo um fluxo mapeado, agregando, em consequncia, todos os componentes das fases do MCTI. Em resumo, ao se avaliar a execuo ou no de cada uma das atividades, deve ser possvel demonstrar que os requisitos relativos ao processo so atendidos, evidenciando que h conformidade ou no com a norma. Dada a natureza dinmica dos processos, possvel existirem instncias diferentes de um mesmo processo acontecendo simultaneamente, onde as atividades que o compem podem ocorrer em uma instncia, mas terem sido negligenciadas em outra. Logo, a utilizao de checklists com opes binrias s funcionaria para avaliar a conformidade de cada instncia do processo, o que poderia tornar a avaliao demorada, prejudicando sua eficincia quanto ao provimento de informaes gerenciais em tempo hbil. Por isso, conveniente considerar o uso de uma escala Likert, que permite aos avaliados se posicionarem em diversos nveis, e analisarem, para um conjunto de contrataes de TI, se uma atividade realizada sempre, nunca ou s vezes (conforme a granularidade escolhida para a escala), em vez de analisarem individualmente cada contratao. O critrio para medir a conformidade pode ser, portanto, a execuo ou no das atividades de cada fase, considerando um perodo e um conjunto de contrataes. Por exemplo, se no ano de 2011 ocorreram cinco contrataes de TI e somente em trs
86

delas (60%) a atividade A foi executada e a atividade B ocorreu em todas as cinco instncias do processo (100%), a fase composta pelas atividades A e B no pode ser considerada 100% conforme, pois apenas 50% da fase (atividade B) sempre executada. Logo, seria considerado 50% de conformidade para esse exemplo. Cabe ressaltar que o uso da escala Likert tambm proporciona uma oportunidade para anlise mais detalhada, pois, no exemplo acima, apesar de haver um nvel de conformidade de apenas 50%, possvel observar que o esforo para se alcanar um ndice de 100% consiste em aumentar o ndice de execuo da atividade A de 60% para 100%. Avaliao da maturidade de processos A IN SLTI 4/2010 se destaca entre os diversos modelos ou processos com foco em aquisio de software, como o Guia de Aquisio-MPS.BR, o CMMI for Acquisition (CMMI-ACQ) e o COBIT, por ser aplicada realidade da gesto pblica brasileira e alinhada nossa legislao. Porm, o MCTI no prov uma ferramenta, modelo ou orientaes para a medio da maturidade do processo. A Melhoria do Processo de Software Brasileiro (MPS.BR) um programa coordenado pela Associao para Promoo da Excelncia do Software Brasileiro (SOFTEX), composto por diversos documentos. O Guia Geral 2009 descreve a estrutura do modelo e dos nveis de maturidade, processos e capacidade, resultados esperados e oferece uma viso geral dos guias de implementao dos nveis, do processo de avaliao e do guia de aquisio (SOFTEX, 2009). Nesse modelo, cada nvel de maturidade representa uma combinao entre processos

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

e suas capacidades, com uma evoluo caracterizada por sete estgios de melhoria (de A a G), possibilitando prever o desempenho da organizao a partir da implementao de um ou mais processos. Observa-se que o Processo Aquisio AQU encontra-se no Nvel F Gerenciado, o que significa, nesse modelo, que acrescido pelos processos do nvel de maturidade anterior e dos demais processos do nvel F: Garantia da Qualidade; Gerncia de Configurao; Gerncia de Portflio de Projetos; e Medio (SOFTEX, 2009). , portanto, um modelo de maturidade bem especfico e aplicvel somente no contexto proposto no MPS.BR. J o CMMI-ACQ verso 1.3 prov orientao para a aplicao das melhores prticas CMMI pelo contratante, que so focadas em atividades para iniciar e gerir a aquisio de produtos e servios que atendam s necessidades do cliente (SEI, 2010). Quanto avaliao, o documento se refere ao Appraisal Requirements for CMMI (ARC), que descreve os requisitos para se criar modelos para diferentes tipos de avaliaes, variando a formalidade em trs classes, em que a classe A definida como um mtodo formal para um benchmarking completo. Conforme a finalidade da avaliao e natureza das circunstncias, pode-se elaborar uma autoavaliao, uma breve avaliao inicial ou uma avaliao externa (SEI, 2010). De qualquer forma, o CMMI-ACQ no detalha uma avaliao de maturidade especfica para os processos de aquisies de TI, mas se apoia no ARC, que considerado uma referncia para se entender ou propor modelos de avaliao. O COBIT 4.1 um framework para gerenciar e controlar as atividades de TI, com uma compilao de boas prticas divididas em quatro domnios, num total de 34 processos (ITGI, 2007). Entre esses, o domnio de Aquisio e Implementao o

que est mais relacionado contratao de servios de TI, embora processos de outros domnios tambm sejam referenciados. Para o ITGI (2007), o propsito do modelo de maturidade identificar onde os problemas esto e como estabelecer prioridades para melhorias, e no simplesmente avaliar o nvel de aderncia aos objetivos de controle. Analisar a maturidade de um processo COBIT deve permitir organizao identificar o estgio atual da

... as instituies com reas de TI muito pequenas obtiveram os piores ndices de conformidade e maturidade medidos.

empresa, o estgio atual do mercado (benchmarking), a maturidade pretendida e o caminho a ser percorrido para sair da situao atual para a situao futura. Cada processo do COBIT avaliado segundo uma escala genrica, complexa, e que exige uma viso completa e sistmica da organizao, que apresentada no Quadro 1 (XAVIER, 2010).
87

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

Quadro 1: Maturidade do COBIT 4.1


0 - Inexistente Completa falta de um processo reconhecido. A organizao nem mesmo reconheceu que existe uma questo a ser trabalhada. Existem evidncias de que a organizao reconheceu a existncia de questes que precisam ser trabalhadas. No entanto, no existe processo padronizado; ao contrrio, existem enfoques ad hoc que tendem a ser aplicados individualmente ou caso a caso. O enfoque geral de gerenciamento desorganizado. Os processos evoluram para um estgio em que procedimentos similares so seguidos por diferentes pessoas, fazendo a mesma tarefa. No existe um treinamento formal ou uma comunicao dos procedimentos padronizados e a responsabilidade deixada com o indivduo. H um alto grau de confiana no conhecimento dos indivduos e, consequentemente, erros podem ocorrer. Procedimentos foram padronizados, documentados e comunicados por meio de treinamento. requerido que esses processos sejam seguidos; no entanto, possivelmente, desvios no sero detectados. Os procedimentos no so sofisticados, mas existe a formalizao das prticas existentes. A gerncia monitora e mede a aderncia aos procedimentos e adota aes quando os processos no esto funcionando bem. Os processos so constantemente aprimorados e fornecem boas prticas. Automao e ferramentas so utilizadas de uma maneira limitada ou fragmentada. Os processos foram refinados em um nvel de boas prticas e so continuamente aprimorados. A TI utilizada como uma opo para automatizar o fluxo de trabalho, provendo ferramentas para aprimorar a qualidade e efetividade, tornando a organizao rpida em adaptar-se.

1 - Inicial / Ad hoc

2 - Repetvel, porm Intuitivo

3 - Definido

4 - Gerenciado e Mensurvel

5 Otimizado

Fonte: ITGI, 2007, p.21. Adaptado pelos autores.

88

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

O COBIT 4.1 oferece uma abordagem para avaliao da maturidade em que cada processo apresenta um modelo de maturidade prprio, tornando este um modelo muito especfico para avaliao da maturidade e nico para cada um dos 34 processos. Porm, esse framework, aps um estudo intitulado IT Governance and Process Maturity (ITGI, 2008), passou a apresentar tambm uma proposta com operacionalizao simplificada e genrica por meio do uso de atributos. Esse modelo genrico prev a identificao de seis atributos referenciais (Sensibilizao e Comunicao; Polticas, Planos e Procedimentos; Ferramentas e Automao; Habilidades e Conhecimento; Responsabilidade e Responsabilizao; e Metas e Mensurao). Tais atributos so organizados em uma escala de 0 a 5 (0 = no existente, 1 = inicial ou ad hoc, 2 = repetvel, mas intuitivo, 3 = definido, 4 = gerenciado e mensurvel, e 5 = otimizado) que permite a sua aplicao para qualquer processo, eliminando a necessidade de utilizar o modelo de maturidade especfico de cada processo, bastando utilizar a Tabela de Maturidade de Atributos

parcialmente mostrada no Quadro 2 (XAVIER, 2010).

Procedimentos metodolgicos
Ao explicitar quais atividades esto ou no em conformidade com o normativo, os conhecimentos sobre o processo e as deficincias na sua execuo podem ser aplicados de forma imediata e eficaz nas instituies envolvidas, evidenciando os problemas vivenciados nessas organizaes quanto execuo do processo conforme prediz a norma. A avaliao da percepo da maturidade das fases do processo por parte dos gestores de TI tambm proporciona um conjunto de informaes que podem ser utilizadas pelos gestores envolvidos em seus planejamentos futuros, seja na implementao de aes corretivas ou controles ou, at mesmo, na manuteno de determinado nvel de maturidade alcanado. Este estudo pode, ento, ser caracterizado, quanto sua natureza, como uma pesquisa aplicada, pois visa a fornecer subsdios para a resoluo de problemas prticos (GONDIM e LIMA, 2006).

Quadro 2: Trecho da Tabela de Maturidade de Atributos (nvel de maturidade 1)

Fonte: Xavier, 2010.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

89

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

Neste estudo, os dados coletados expressam a percepo dos respondentes, indicando uma interpretao do fenmeno e configurando uma caracterstica qualitativa. Por outro lado, essas opinies puderam ser traduzidas em nmeros com o objetivo de anlise apoiada em recursos e tcnicas estatsticas como a mdia, percentagem e mediana, indicando uma caracterstica quantitativa. Quanto aos fins, o aspecto descritivo desta pesquisa fica claro pois expe as caractersticas de determinada populao ou de determinado fenmeno (VERGARA, 1998, p. 45) ao investigar o universo do Ministrio Pblico Brasileiro. Ela tambm pode ser considerada exploratria, j que envolveu levantamento bibliogrfico e entrevistas com os gestores responsveis pelos processos de governana de TI e contrataes de solues de TI em suas organizaes, e pesquisa documental, em especial a procura e seleo de normativos como os Acrdos do TCU relacionados a contrataes de TI. Como meio de investigao (ou procedimento tcnico), foi utilizado o levantamento que, mediante a utilizao de questionrios e entrevistas estruturadas, possibilita o conhecimento direto da realidade e a quantificao dos fenmenos, alm de permitir a obteno de resultados com relativa rapidez e economia (GIL, 2009, p. 9). O protocolo de trabalho incluiu as atividades prvias, como a escolha do MPB como universo para pesquisa, a elaborao de questionrio e identificao dos responsveis em cada instituio e uma apresentao presencial dos objetivos e procedimentos da pesquisa, estabelecendo o perodo para respostas, por ocasio de encontro realizado com a alta direo das reas de Tecnologia da Informao dos MP brasileiros em outubro de 2012. As atividades posteriores ao levantamento de
90

dados foram o envio de relatrio consolidado com uma anlise dos dados e o agradecimento aos respondentes. Uma anlise documental tambm foi realizada, em que se procurou identificar, no piloto e nas demais instituies, a existncia de algum normativo, mapeamento de processo, mecanismo de controle ou documento formal que tratasse especificamente do tema das contrataes de TI. Alm de ter sido realizado um estudo aprofundado da IN SLTI 4/2010 e do seu guia prtico para contratao de solues de tecnologia da informao verso 1.1. Nas instituies participantes, a nica documentao encontrada foi uma portaria regulamentadora do processo de contrataes de TI na organizao piloto. Ela foi analisada com especial ateno na identificao das atividades das fases da IN SLTI 4/2010, por meio de um mapeamento entre os artigos da IN SLTI 4/2010 e os artigos dispostos na portaria regulamentadora do rgo. Foi identificado que todos os artigos que descrevem atividades do processo so idnticos nos dois documentos. As diferenas encontradas foram nos artigos sobre planejamento prvio (PDTI e EGTI), e vedaes e disposies finais, como o Art.32 da IN SLTI 4/2010 que trata da revogao da IN SLTI 4/2008. O instrumento proposto para medir a conformidade das contrataes de solues de TI com a IN SLTI 4/2010 consistiu em um questionrio com uso de escala Likert de 5 pontos, variando de 0 Nunca realizada a 4 realizada para todas as demandas, composto pelas atividades das fases, como pode ser observado na Figura 6. Essa escala amplamente utilizada e fora os entrevistados a indicar o grau de concordncia ou discordncia das variveis apresentadas (MALHOTRA, 2001).

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

Fonte: Elaborao prpria.

Figura 6: Exemplo de pergunta do questionrio O critrio para determinar a conformidade dos processos de contratao com a IN SLTI 4/2010 foi a verificao de quantas atividades de cada fase foram realizadas para todas as demandas. Ou seja, em um primeiro momento, se a atividade foi realizada em mais de 50% das demandas, ela no est em conformidade com a norma, pois se espera que seja sempre executada, e no apenas executada na maioria das vezes. Contudo, essa informao considerada na anlise dos dados, para se identificar quais atividades ou fases esto mais prximas de serem consideradas em conformidade e quais esto em pior situao. Sendo assim, uma fase com sete atividades, em que cinco foram informadas como realizada para TODAS as demandas, tem uma conformidade de aproximadamente 71% com a IN SLTI 4/2010, para uma instituio em particular. Ao se considerar o conjunto de instituies que participaram da pesquisa, objetivando gerar um panorama geral da conformidade, os dados obtidos foram classificados por meio do percentual de instituies que responderam realizada para TODAS as demandas para cada atividade. A partir da, utilizou-se a mdia desses percentuais encontrados nas atividades para se obter a conformidade da etapa ou processo. A Tabela 2 apresenta o resumo desses percentuais, mostrando um detalhamento para o PCTI e outro para o Plano de Sustentao, que parte do PCTI. Ou seja, considerando o Plano de Sustentao, 15% das instituies respondentes indicaram que a atividade (a definio dos recursos materiais) realizada para TODAS as demandas. A mdia de 13% para o Plano de Sustentao resultado dos valores informados para as atividades dessa etapa, que aparecem na parte inferior da tabela. Por sua vez, a mdia encontrada para o Plano de Sustentao considerada no clculo da mdia de 31% do Planejamento de Contrataes de TI e esta, junto com os valores obtidos similarmente para a Seleo de Fornecedores de TI (69%) e Gerenciamento do Contrato da Soluo de TI (46%), geram o valor mdio de 48% de conformidade dos Processos de Contratao dos MP brasileiros com a IN04. Na seo Avaliao da conformidade com a IN SLTI 4/2010 deste artigo foi apresentado o modelo de maturidade por atributos do COBIT 4.1, que genrico o suficiente para permitir a sua aplicao a qualquer processo, bastando utilizar a Tabela de Maturidade de Atributos. Com
91

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

Tabela 2: Clculo da conformidade dos processos com a IN SLTI 4/2010


Planejamento de Contrataes de TI (PCTI) MP que indicaram atividade SEMPRE executada 20% 40% 13% 38% 11% 62% 31% 69% 46% 49%

Processo de Iniciao Anlise de Viabilidade da Contratao Plano de Sustentao Estratgia da Contratao Anlise de Riscos Consolidao das informaes Mdia do PCTI Mdia do SFTI Mdia do CGTI Conformidade dos Processos de Contratao dos MP Brasileiros com a IN04

MP que indicaram atividade SEMPRE executada [A definio dos recursos materiais] 15% 8% [A avaliao do Plano de Sustentao] 8% [A definio das atividades de transio] [A elaborao da estratgia de continuidade] 15% [A elaborao da estratgia de independncia] 15% 15% [A consolidao das informaes] 13% Mdia do Plano de Sustentao Plano de Sustentao Fonte: Elaborao prpria.

isso, o questionrio foi elaborado para medir tambm a maturidade de cada fase do processo, PCTI, SFTI e GCTI. A Figura 7 traz um exemplo para o atributo Conscincia e Comunicao com a escala para autoavaliao por meio da escolha do nvel mais adequado organizao. Como a escala no oferece valores intermedirios, os respondentes foram orientados a se posicionarem no nvel em que todas as caractersticas fossem atendidas, ou seja, o nvel de menor maturidade no caso de dvida entre dois nveis. A Tabela 3 mostra o detalhamento da medio e clculo da maturidade da fase
92

PCTI para uma instituio participante, em que os resultados obtidos para cada um dos seis atributos so utilizados para o clculo da mdia que identifica o nvel de maturidade para aquela fase. Para consolidao e viso geral do segmento MPB, a mdia foi novamente utilizada aps o clculo individual de cada instituio participante. A aplicao do questionrio no piloto foi realizada com trs participantes de diferentes cargos na hierarquia da instituio, sendo todos conhecedores do processo de aquisies de TI em vigor, e teve por objetivo possibilitar um melhor

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

* Considerando o atributo de CONSCINCIA E COMUNICAO, escolha o nvel de maturidade mais adequado para a sua organizao. Escolha uma das seguintes respostas:

Nvel 1 - Reconhecimento da necessidade do processo est surgindo. Existe uma comunicao espordica das questes. Nvel 2 - Existe conscincia da necessidade de agir. A gerncia comunica as questes genricas. Nvel 3 - Existe um entendimento da necessidade de agir. O gerenciamento mais formal e estruturado em sua comunicao. Nvel 4 - Existe um entendimento de todos os requisitos. Tcnicas de comunicao maduras so aplicadas e ferramentas de comunicao padro so utilizadas. Nvel 5 - Existe um entendimento avanado dos requisitos. Existe uma comunicao proativa das questes baseada em tendncias. Tcnicas de comunicao maduras so aplicadas e ferramentas integradas so utilizadas.

Fonte: Elaborao prpria.

Figura 7: Exemplo de pergunta sobre maturidade do PCTI no questionrio Tabela 3: Maturidade do PCTI de uma instituio

Fonte: Elaborao prpria.

ajuste no instrumento de pesquisa, obtendo-se diferentes vises e crticas. Para as demais instituies participantes, o questionrio foi aplicado somente com um participante. A coleta de dados do piloto foi referente a aquisies realizadas pelo rgo no perodo de janeiro de 2011 a setembro de 2012. Cada respondente no tomou conhecimento das respostas dos demais e despendeu aproximadamente uma hora para responder a todo o questionrio, em dias distintos. Alguns dos ajustes necessrios foram: o acrscimo de um breve resumo sobre o escopo da IN SLTI 4, esclarecendo que o questionrio deveria ser respondido

baseado nas compras reais que ocorreram no perodo indicado pelo respondente que fossem acima de R$80.000,00, que o limite estabelecido pelo normativo; e a explicitao de qual processo estava sendo avaliado na maturidade em cada um dos atributos, para no confundir com o processo completo da IN SLTI 4. Tambm foram coletadas caractersticas acerca do tamanho da rea de TI de cada instituio, com participao de 13 ministrios pblicos que representam cerca de 43% do total, assim como informaes acerca das estruturas e mecanismos de governana de TI, com a finalidade de apoiar o processo de inferncia dos resultados.
93

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

Universo da pesquisa: o Ministrio Pblico Brasileiro


Em 1988, a Constituio Federal fez referncia expressa ao Ministrio Pblico no captulo Das funes essenciais Justia, definindo as funes institucionais, as garantias e as vedaes de seus membros. A partir de ento, na rea cvel, o Ministrio Pblico adquiriu novas funes, destacando a sua atuao na tutela dos interesses difusos e coletivos, como meio ambiente; consumidor; patrimnio histrico, turstico e paisagstico; pessoa portadora de deficincia; criana e adolescente; comunidades indgenas e minorias tico-sociais. O Ministrio Pblico Brasileiro pode ser entendido como a composio das instituies: Ministrio Pblico da Unio (MPU), que engloba o Ministrio Pblico Federal, o Ministrio Pblico do Trabalho, o Ministrio Pblico Militar e o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios; e o Ministrio Pblico do Estado (MPE), presente em cada um dos 26 estados brasileiros. Essas instituies tm assegurada sua autonomia funcional, administrativa e financeira, sendo similar estrutura do Judicirio, sem, no entanto, fazer parte do mesmo. Todas essas instituies respondem a um nico rgo de controle externo e de fiscalizao do exerccio administrativo e financeiro: o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP). Desde sua criao, em 2004, pela Emenda Constitucional n o 45, o CNMP tem mostrado preocupao com o planejamento estratgico e a atuao das reas de Tecnologia da Informao, por meio de resolues e recomendaes. Para melhor se estruturar, no intuito de compartilhar experincias, promover estudos, coordenar atividades e fixar polticas e padres em TI, foi criado
94

o Comit de Polticas de Tecnologia da Informao do Ministrio Pblico, o CPTI-MP, exclusivo para as reas de Tecnologia da Informao dos Ministrios Pblicos (MP), com a participao da alta direo. Apesar de no fazer parte do Sistema de Administrao dos Recursos de Tecnologia da Informao e, portanto, no estar diretamente obrigado a seguir a IN SLTI 4/2010, o CNMP recebeu recomendaes do TCU por meio do Acrdo no 1.603/2008 no item 9.1.6, do Acrdo no 1.233/2012 no item 9.16 e do Acrdo no 54/2012 no item 9.4, para que: 9.4.1. oriente os rgos e as entidades do Ministrio Pblico da Unio a executar as seguintes aes nas contrataes de servios de TI: 9.4.1.1. elaborar estudos tcnicos preliminares, semelhana do disposto no art. 10 da IN SLTI/MPOG 4/ 2008, previamente elaborao dos termos de referncia e projetos bsicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitao, em ateno ao art. 6o, inciso IX, alnea e, da Lei 8.666/1993; 9.4.1.2. elaborar plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitao, em ateno ao disposto no art. 2 o do Decreto 2.271/1997; 9.4.1.3. instruir cada processo de contratao com termo de referncia ou projeto bsico luz do item 9.1 do Acrdo no 2.471/2008 Plenrio, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitao, em ateno ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto no 3.555/2000, no inciso IX do art. 6o da Lei no 8.666/1993, e no art. 17 da IN SLTI/MPOG 4/2008;

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

[...] 9.4.1.6. observar o disposto na IN SLTI/MPOG 4/2008, com relao gesto contratual, em especial o art. 14, incisos II e III, e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitao, em ateno ao art. 6o, inciso IX, alnea e, da Lei no 8.666/1993; 9.4.1.7. designar formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitao, em ateno ao art. 68 da Lei no 8.666/1993" (BRASIL, 2012b). Com base nessas recomendaes, em reunio do CPTI ocorrida em outubro de 2012, foi institudo um grupo de trabalho para elaborar a minuta da resoluo sobre contrataes de TI baseada na IN SLTI 4/2010, vlida para o MPB. Esse trabalho foi apoiado com a aplicao do questionrio discutido neste estudo.

Resultados obtidos
Os resultados obtidos para o grau de maturidade de cada processo foram consolidados utilizando-se a mdia, como pode ser observado na Figura 8. A conformidade dos processos com a IN SLTI 4/2010, por sua vez, est resumida na Tabela 4. Por fim, foram criadas duas tabelas agrupando as atividades com os maiores ndices de no execuo e os maiores ndices de execuo, em cada uma das trs fases: PCTI, SFTI e GCTI. As Tabelas 5 e 6 mostram uma parte dos resultados encontrados para o PCTI com essa abordagem.

Anlise dos resultados


Como pode ser observado na Figura 9, as reas de TI muito pequenas (de 1 a 15 pessoas) representam apenas 15% da amostra. esperado que essa quantidade

Fonte: Elaborao prpria.

Figura 8: Mdia da maturidade dos processos da IN SLTI 4/2010


Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013 95

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

Tabela 4: Resumo dos ndices de conformidade

Fonte: Elaborao prpria.

Tabela 5: No execuo das atividades no PCTI

Fonte: Elaborao prpria.

96

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

Tabela 6: Execuo das atividades no PCTI

Fonte: Elaborao prpria.

de recursos humanos se traduza em deficincias na execuo de um processo complexo como o de aquisies de TI, o que foi verificado, pois as instituies com reas de TI muito pequenas obtiveram os piores ndices de conformidade e maturidade medidos. Nota-se, tambm, que 54% das instituies possuem um Comit Estratgico

de TI (CETI), mas apenas 8% possuem um Plano Estratgico de TI (PETI). Como abordado na introduo deste artigo, a governana de TI tem uma ligao direta com aquisies e investimentos, e a existncia de um CETI favorece o controle e acompanhamento das compras de TI. J a falta de um PETI e um ndice modesto de instituies com PDTI podem ter

Fonte: Elaborao prpria.

Figura 9: Caractersticas da amostra


Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013 97

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

contribudo para que a fase com maior foco em planejamento, a PCTI, tenha sido a fase com o menor ndice de conformidade. Observando-se as fases da IN SLTI 4/2010 para a organizao piloto, verificouse, conforme a Figura 10, que a SFTI tem o melhor ndice de conformidade, pouco acima da mdia nacional medida para esse segmento pblico. O GCTI obteve ndices medianos, mas tambm acima da mdia nacional, e o PCTI foi a fase com o menor ndice de conformidade, o que seguiu a tendncia encontrada nos outros rgos. O PCTI a fase com maior quantidade de artefatos, atividades e atores, o que a torna mais complexa. Entretanto, vale ressaltar que o planejamento adequado das contrataes cria condies para que os rgos executem a seleo de fornecedor e gesto contratual com maior probabilidade de xito e de forma mais segura (BRASIL, 2012).

Ainda segundo o TCU (2012), o planejamento da contratao fundamental para que: 1) a contratao agregue valor ao rgo; 2) os riscos envolvidos sejam gerenciados; 3) a contratao esteja alinhada com o planejamento do rgo e de sua TI, bem como com o planejamento do rgo governante superior ao qual esteja vinculado; e 4) os recursos envolvidos sejam bem utilizados, no s os recursos financeiros, mas tambm os recursos humanos. Salienta-se que planejamento um princpio fundamental que deve permear toda a atuao da APF, como consta no Decreto-Lei no 200/1967, art. 6o, inciso I e art. 10, 7o. Adicionalmente, na IN SLTI 4/2010, art. 4 o , consta que as contrataes de TI devero ser precedidas

Fonte: Elaborao prpria.

Figura 10: Mdia da conformidade para o PCTI, SFTI e GCTI (Piloto)


98 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

de planejamento, elaborado em harmonia com o Plano Diretor de Tecnologia da Informao (PDTI), que, por sua vez, dever estar alinhado com o planejamento estratgico do rgo (BRASIL, 2012, p. 21). Alm da complexidade, a percepo de maturidade mais baixa no PCTI pode ter sido influenciada pela falta dos planos PETI e PDTI, como comentado anteriormente, e tambm pela falta de entendimento de cada atividade pelos participantes, tendo em vista a introduo de um vocabulrio novo, logo no primeiro artigo da norma, a falta de mapeamento do processo e a no existncia de modelos dos artefatos citados, como o DOD, que foi verificado no piloto e pode se repetir nas outras instituies. Outro fator que pode ter contribudo para esse resultado est relacionado forma de implantao do normativo na instituio-piloto, que, apesar de complexo, entrou em vigor na data de sua publicao, sem prever uma transio ou iniciativas de sensibilizao e capacitao. Observando-se que a escala de maturidade no oferece nveis intermedirios e que o questionrio continha uma instruo para que se considerasse o nvel mais baixo, no caso de no atendimento de todas as caractersticas descritas no nvel em anlise, a maturidade medida enquadra-se no nvel 2, j que a mdia encontrada foi de 2,42 para os processos PCTI e SFTI, e de 2,46 para o GCTI. Segundo o modelo adotado, baseado no COBIT 4.1, nesse nvel de maturidade: os processos evoluram para um estgio em que procedimentos similares so seguidos por diferentes pessoas, fazendo a mesma tarefa. No existe um treinamento formal ou uma comunicao dos procedimentos padronizados e a responsabilidade deixada com o

indivduo. H um alto grau de confiana no conhecimento dos indivduos e, consequentemente, erros podem ocorrer (ITGI, 2007, p.21). A Figura 11 apresenta os resultados da avaliao de maturidade com o uso de diagramas de caixa, tambm conhecidos como Boxplot, cuja tendncia central dos dados feita utilizando a mediana, que no afetada por modificaes de valores abaixo ou acima dela, permitindo uma anlise sem a interferncia de valores discrepantes. A elaborao feita a partir da determinao dos valores mximo e mnimo para a varivel observada, alm da mediana e do 1o e 3o quartis (HAIR et al, 2005 apud XAVIER, 2012, p. 63). O Boxplot ilustra a distribuio dos dados. O tamanho de cada quadrado branco indica que a amostra est pouco dispersa e que os valores so atpicos, indicados pelos asteriscos (respostas fora dos padres observados para a maioria dos MP). Para o PCTI, duas instituies se posicionaram com uma percepo de alta maturidade, alcanando os nveis 4 Gerenciado e Mensurvel e 5 Otimizado, e para o GCTI duas instituies se posicionaram no nvel 4 Gerenciado e Mensurvel. Esses nveis de maturidade denotam um alto grau de aprimoramento e uso de boas prticas, incluindo ferramentas e automao, e se poderia esperar que processos to maduros resultassem em um alto ndice de conformidade. Isso foi observado, pois essas instituies obtiveram os maiores ndices de conformidade tambm. Alm disso, a rea representada pelos retngulos no PCTI e GCTI ilustra como a amostra encontra-se com valores muito prximos uns dos outros, sendo possvel afirmar que a mdia de 2,42 realmente representa um valor vlido para a maioria
99

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

Fonte: Elaborao prpria.

Figura 11: Bloxplot dos Processos da IN SLTI 4/2010 para o MPB dos casos, j que 75% da amostra (terceiro quartil) encontra-se abaixo de 2,7. Essa figura indica que aes para essas fases poderiam ser realizadas de maneira uniforme, pois atendero maioria dos casos que so relativamente similares uns aos outros. Para se estabelecer um conjunto de aes a serem tomadas sobre as fases, necessrio um detalhamento das metas de maturidade que se deseja alcanar; porm, essa avaliao no fez parte do escopo deste estudo, sendo uma oportunidade para trabalhos futuros. Para a fase SFTI, a Figura 11 mostra um maior distanciamento dos valores ilustrado pelo retngulo ligeiramente maior que os do PCTI e GCTI. Sendo assim, apesar da mdia ter sido igual da fase PCTI, recomendvel que aes de melhorias para o grupo de rgos com maturidade mais prxima do nvel 1 e 2 sejam diferentes
100

das aes que atendero s necessidades do grupo de instituies com maturidade mais prxima do nvel 3 e 4. Pelo fato de o grupo encontrar-se mais disperso, sugerese procurar solues diferenciadas para os mesmos, caso se proponha um aumento na maturidade dessa fase do processo. importante ressaltar que a maturidade das fases diz respeito ao reconhecimento do processo pela organizao, com padronizao, documentao, monitoramento e controle, utilizao de ferramentas automatizadas, utilizao de boas prticas e preocupao com qualidade e efetividade dos processos, enquanto a conformidade se preocupa em verificar se os processos esto sendo executados como est descrito. Sendo assim, um baixo nvel de maturidade e um alto ndice de conformidade para o SFTI podem indicar que, apesar de estarem sendo executadas, as atividades no

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

so automatizadas, no h monitoramento e controle, ou mesmo padronizao e documentao. Uma atividade como Nomeao do gestor e fiscais do contrato, que realizada em mais de 50% das demandas por 77% da amostra, ou seja, um bom ndice de conformidade, em um ambiente de baixa maturidade, pode ocorrer em momentos diferentes do processo, ora junto com a assinatura do contrato, ora aps o incio da execuo dos servios, mas sempre acontece. Com um ndice de maturidade elevado, seria possvel afirmar que ela sempre ocorre em um momento especfico do processo e que pode ser medida, por exemplo, pela quantidade de portarias com nomeaes no perodo avaliado. Para uma anlise mais completa, necessrio responder pergunta Qual o nvel de maturidade desejado para cada processo?. Essa meta pode ser estabelecida no plano de ao do CNMP para a transio e implantao do processo de contrataes de solues de TI a ser estabelecido por meio de uma resoluo em nvel nacional. Outra pergunta que pode subsidiar este trabalho seria: possvel estabelecer o nvel de maturidade por atributo para cada processo?. Somente a anlise da percepo da maturidade das fases no suficiente para uma concluso sobre a conformidade com a IN SLTI 4/2010. Para isso, necessrio avaliar a execuo das atividades de cada fase. Foram consideradas conformes aquelas atividades que foram executadas sempre, ou seja, para todas as contrataes do perodo avaliado pelo gestor. Para fins deste estudo, tambm foram destacadas as atividades que so menos executadas, ou seja, atividades que foram executadas em at cerca de 50% das demandas. Esse levantamento pode indicar

os principais pontos de melhoria e necessidade de suporte para os MP no Brasil. Observou-se que algumas atividades como PCTI [Instituio Formal de uma Equipe de Planejamento da Contratao] e SFTI [Destituio da Equipe de Planejamento da Contratao] tiveram um alto ndice de no realizao. Cerca de 69% dos respondentes nunca realizaram essas atividades, chegando a 84% e 77% respectivamente, se considerarmos aqueles que executaram menos de 50% das demandas. Nota-se, nesse caso, que so atividades de responsabilidade da autoridade competente da rea administrativa, o que pode indicar a falta de conhecimento do processo por parte da rea administrativa e, consequentemente, a falha em assumir essa responsabilidade. A realizao de um estudo mais detalhado sobre os motivos da no execuo dessas atividades pode indicar fatores de sucesso ou barreiras na implantao da IN SLTI 4/2010. Sobre o PCTI, foi possvel verificar que as atividades relacionadas ao Plano de Sustentao e Anlise de Riscos so as menos executadas; logo, deve-se avaliar detalhadamente a viabilidade de implantao dessas atividades, procurando-se estabelecer qual o suporte necessrio em termos de pessoal, treinamento, consultoria, modelos, entre outras atividades e mecanismos disponveis. Esse tambm o processo com mais atividades e que percentualmente apresentou mais deficincias. De um total de 32 atividades, somente 13 so realizadas em mais de 50% das demandas. Apesar das fases PCTI, SFTI e GCTI terem alcanado o mesmo nvel de maturidade pela autoavaliao dos gestores, a frequncia com que as atividades so realizadas no SFTI consideravelmente maior que nas outras fases, com ndices de 77%
101

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

a 92% de realizao para todas as atividades, exceto Destituio da Equipe de Planejamento da Contratao, ou seja, prximo de se alcanar a conformidade completa com a IN SLTI 4/2010 para a maior parte da amostra. Logo, as aes necessrias so no sentido de se melhorar a maturidade dos rgos provendo ferramentas automatizadas, modelos e consultoria, se assim for necessrio. Para o GCTI, apenas trs atividades chamam a ateno, a Atividade de Encerramento do Contrato, Elaborao do Plano de Insero pelo Gestor do Contrato e Transio Contratual, por apresentarem os piores ndices de execuo para esse processo. Contudo, ao analisar a outra ponta da escala, ou seja, execuo acima de 50%, apenas quatro atividades (de um total de 12) se enquadram nessa categoria. Dessa forma, observa-se a existncia de uma maior distribuio, com parte das atividades apresentando pssima execuo, uma parte na mdia e outra parte prxima do ideal, no sendo possvel, portanto, afirmar que o GCTI est mais prximo de estar conforme do que no conforme.

Concluses
O mecanismo proposto pode se tornar um eficaz instrumento para a governana de TI de uma instituio, ao medir a percepo da conformidade com um normativo de alta relevncia. Ele pode, tambm, trazer luz pontos de melhoria na comunicao e propostas de controles internos que fortaleam a gesto e governana de TI. Os resultados obtidos mostraram que, para o Ministrio Pblico Brasileiro, a conformidade com o normativo IN SLTI 4/2010 baixa, alcanando uma mdia de 48%. Considerando a relevncia do tema,
102

tanto em termos financeiros quanto para a governana de TI, esse um nvel preocupante de aderncia ao normativo. Apesar de recente, a IN - SLTI 4/2010 no altera leis ou regulamentos sobre licitaes, mas as complementa e fornece uma estrutura de processo, conceitos e artefatos que orientam as compras de solues de TI, com bastante nfase no planejamento. Logo, a falta de conformidade com a mesma poderia indicar uma falha grave no cumprimento de leis, assim como deficincias na governana e planejamento de TI. Ao se observar com detalhe quais atividades so mais prejudicadas, possvel inferir que, para o Ministrio Pblico Brasileiro, a baixa conformidade est relacionada segunda hiptese: falhas na governana e planejamento de TI. Por outro lado, vale ressaltar que a IN SLTI 4/2010 no se aplica diretamente a esse segmento governamental, e que esse resultado poder ser utilizado na criao e implantao do seu prprio normativo, considerando, por exemplo, um perodo de transio para que realmente seja possvel a adequao do pessoal e das rotinas das instituies impactadas. A etapa de Seleo do Fornecedor da Soluo de TI a que se encontra mais prxima da conformidade total com a INSLTI 4/2010. O Planejamento da Contratao de Solues de TI, por sua vez, o que apresenta os piores ndices. Uma limitao do mecanismo proposto a no exigncia da formalizao do processo executado nas instituies para compar-lo IN SLTI 4/2010. Segundo o TCU: um processo de trabalho somente se torna formal quando est documentado e publicado pelo ator competente (e.g. dirigente mximo do rgo), que

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

se compromete com a adoo efetiva do processo ao formaliz-lo. Alm disso, somente pode ser considerado como implantado quando feita a divulgao do processo junto aos executores e demais interessados e, se necessrio, realizado o treinamento dessas pessoas. Por fim, um processo somente considerado como utilizado quando h evidncias da sua adoo pelos executores. (BRASIL, 2012, p. 16). Essa falta de formalizao aumenta o grau de incerteza e poderia ter impactos na qualidade dos dados obtidos. Segundo Gil, comum entre os leitores de estudos de caso serem feitas indagaes acerca de sua validade. Ou, em outras palavras: os leitores querem saber se os resultados obtidos referem-se de fato realidade estudada ou interpretao do pesquisador (GIL, 2009, p. 111). Por outro lado, foram tomados cuidados em relao representatividade dos participantes e participao do pesquisador, no sentido de que sua presena no fosse reconhecida como uma ameaa ou que os dados fossem obtidos de maneira invasiva. Por exemplo, foi colocado claramente que o estudo no constitua uma auditoria e que as entidades seriam preservadas em sua identidade individual. A avaliao da percepo da maturidade para cada fase do processo mostrou que os gestores classificam esses processos no nvel 2, segundo o ITGI (2007): Repetvel, porm intuitivo. Os processos so estruturados e procedimentos similares so seguidos por diferentes indivduos para a mesma tarefa. H forte dependncia do conhecimento individual e existe alguma documentao. Outra limitao neste estudo foi a de no ter medido o grau de

maturidade desejado para esses processos. Com isso, seria possvel estudar e propor aes que assegurassem o aumento da maturidade em conjunto com o aumento da conformidade, segundo as expectativas de cada instituio. No entanto, as medies da conformidade e da maturidade do processo de aquisies de TI de forma isolada no trazem informaes suficientes para se diagnosticar causas de falhas no mesmo. necessrio tecer consideraes acerca dos recursos humanos necessrios para uma execuo em conformidade com IN SLTI 4/2010. Alm disso, o processo de planejamento de contratao de solues de TI no ocorre isoladamente em uma instituio. Ele est inserido em um contexto de diversos processos de trabalho [...], que influenciam no s a capacidade de produo de resultados das contrataes de solues de TI, como a prpria viabilidade dessas contrataes (BRASIL, 2012, p. 24). Prope-se, como estudos futuros, a investigao das barreiras e facilitadores na implantao da IN SLTI 4/2010, e a aplicao do mecanismo proposto neste estudo para a avaliao da conformidade nas instituies do Executivo que tm por obrigao seguir a IN SLTI 4/2010. Concluindo, para garantir uma maior aderncia ao processo importante estabelecer controles formais e frequentes, alm de aes que garantam publicidade, transparncia e transferncia de conhecimento em relao s boas prticas descritas no normativo, entendendo que os objetivos podem variar entre alcanar a conformidade e/ou alcanar um determinado nvel de maturidade.
(Artigo recebido em fevereiro de 2013. Verso final em abril de 2013).

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

103

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

Referncias bibliogrficas ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS ABNT. NBR ISO/IEC 38500:2009 Governana corporativa de tecnologia da informao. Rio de Janeiro, 2009. 15 p. . NBR ISO/IEC 17000:2005. Avaliao de conformidade - Vocabulrio e princpios gerais. Rio de Janeiro, 2005. ASSOCIAO PARA PROMOO DA EXCELNCIA DO SOFTWARE BRASILEIRO SOFTEX. MPS.BR Melhoria de Processo do Software Brasileiro Guia geral. Campinas: SOFTEX, 2009. BARBOSA, A. F.; JUNQUEIRA, A.R. B.; DE LAIA, M. M.; DE FARIA, F. I.. Governana de TIC e contratos no setor pblico. In: CATI CONGRESSO ANUAL DE TECNOLOGIA DA INFORMAO, 2006, So Paulo. Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (FGV-EAESP), So Paulo, 2006. BRASIL. Decreto-Lei 200/1967. Dirio Oficial da Unio. Seo 1, Braslia, DF: Senado Federal, 1967. . Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado Federal, 1990. 210 p. . Decreto 2.271/1997. Dirio Oficial da Unio. Braslia, DF: Senado Federal, 1997. . Acrdo no 1.603/2008 Plenrio. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2008. . Acrdo no 1.215/2009 Plenrio. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2009. Disponvel em: http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:tribunal.contas. uniao;plenario:acordao:2009-06-03;1215 . Acesso em: 10/01/2013. . Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 2.308/2010-TCU-Plenrio. Relatrio de levantamento. Avaliao da governana de tecnologia da informao na administrao pblica federal. 2010. Disponvel em: http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex: br:tribunal.contas.uniao;plenario:acordao:2010-09-08;2308 . Acesso em: 04/01/2013. . Guia prtico para contratao de solues de tecnologia da informao verso 1.1. Braslia: SLTI/MPOG, 2011. Disponvel em: http://www.governoeletronico.gov.br/ biblioteca/arquivos/guia-pratico-para-contratacao-de-solucoes-de-ti-mcti. Acesso em: 10/08/2012. . Tribunal de Contas da Unio. Guia de boas prticas em contratao de solues de tecnologia da informao: riscos e controles para o planejamento da contratao/Tribunal de Contas da Unio. Verso 1.0. Braslia: TCU, 2012. 527 p. . Instruo Normativa no 4, de 12 de novembro de 2010. Braslia: SLTI/ MPOG, 2010. . Instruo Normativa no 2, de 14 de fevereiro de 2012. Braslia: SLTI/MPOG, 2012a. . Acrdo no 54/2012 - Plenrio. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2012b. Cardoso, Gisele Silva. Processo de aquisio de produtos e servios de software para administrao pblica do Estado de Minas Gerais. 2006. 166f. Dissertao (Mestrado em Cincia da Computao). Belo Horizonte, Universidade Federal de Minas Gerais, 26 de junho de 2006.
104 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

CRUZ, Cludio Silva da. Governana de TI e conformidade legal no setor pblico: um quadro referencial normativo para a contratao de servios de TI. 2008. 252f. Dissertao (Mestrado em Gesto do Conhecimento e da Tecnologia da Informao). Universidade Catlica de Braslia, Braslia, 2008. CRUZ, C. S.; ANDRADE, E. L. P.; FIGUEIREDO, R. M. C. Processo de Contratao de Servios de Tecnologia da Informao para Organizaes Pblicas. Secretaria de Poltica de Informtica/ MCT, Braslia, 2011, 212 p. GIL, A. C. Estudo de Caso: Fundamentao cientfica, subsdios para coleta e anlise de dados, como redigir o relatrio. 1. ed. So Paulo: Atlas, 2009. p. 147. GONDIM, Linda M. P.; LIMA, Jacob Carlos. A pesquisa como artesanato intelectual: consideraes sobre o mtodo e bom senso. So Carlos: EdUFSCar, 2006. 88p. GUARDA, Graziela Ferreira. Anlise de contratos de terceirizao de TI na Administrao Pblica Federal sob a tica da Instruo Normativa no 4. 2011. 110 f. Dissertao (Mestrado em Engenharia Eltrica)-Universidade de Braslia, Braslia, 2011. GREMBERGEN, W. V.; DE HAES, S. Enterprise Governance of Information Technology. Nova York: Springer Science + Bussiness Media, 2010. HENKIN, H.; SELAO, D. C. A contratao de servios de tecnologia da informao pela administrao pblica federal. In: CEPIK, M., CANABARRO, D. R. Governana de TI Transformando a Administrao Pblica no Brasil. Porto Alegre: WS Editor, 2010. p.75-94. ITGI, Information Technology Governance Institute. COBIT Control Objectives for Information and related Technology 4.1. (em portugus). Rolling Meadows: ITGI, 2007. Disponvel em: <http://www.isaca.org/Knowledge-Center/cobit/Pages/Downloads.aspx>. Acesso em: 06.01.2013. . IT Governance and Process Maturity. Rolling Meadows: ITGI, 2008. Disponvel em: <http http://www.isaca.org/Knowledge-Center/Research /Documents/ITGov-Process-Maturity-12Nov08-Research.pdf>. Acesso em: 06.02.2013. ISACA. COBIT 5 Enabling Process. Rolling Meadows, 2012, 230 p. MALHOTRA, N. K. Pesquisa de marketing: uma orientao aplicada. 3. ed. Porto Alegre: Bookman, 2001. p. 719. SOFTWARE ENGINEERING INSTITUTE SEI. Capability Maturity Model Integration CMMI for Acquisition (CMMI-ACQ), version 1.3, CMU/ SEI-2010-TR-032. Pittsburgh, PA: Software Engineering Institute, Carnegie Mellon University, 2010. VERGARA, S. C. Projetos e relatrios de pesquisa em administrao. So Paulo: Atlas, 1998. WEILL, P.; ROSS J. W. Governana de Tecnologia da Informao. So Paulo: M. Books do Brasil Editora LTDA, 2006. XAVIER, Maria Betnia Gonalves. Mensurao da maturidade da governana de TI na administrao direta federal brasileira. 2010. 167f. Dissertao (mestrado) Universidade Catlica de Braslia, Braslia, 2010.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

105

RSP

Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI

Resumo Resumen Absctract


Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto Este estudo prope um mecanismo de avaliao da conformidade de um processo de contratao pblica de Tecnologia da Informao (TI) com as atividades descritas no guia prtico para contratao de solues de TI baseado na IN SLTI no 4/2010, em conjunto com uma avaliao da maturidade das fases dessa norma, por meio de um estudo de caso. Os resultados obtidos mostraram que, para o Ministrio Pblico Brasileiro, a conformidade com o normativo alcanou um nvel preocupante de aderncia, com uma mdia de 48%. As falhas de conformidade, neste caso, indicam possveis deficincias na governana e planejamento de TI. A maturidade do processo foi enquadrada no nvel 2, que tem foco na repetio de procedimentos, porm de forma intuitiva. Concluiu-se que, para garantir uma maior aderncia ao processo, importante estabelecer controles formais e frequentes, aes de transparncia e transferncia de conhecimento. Palavras-Chave: IN 4/2010; Contrataes Pblicas de TI; Aquisies de TI Evaluacin de la percepcin de la conformidad de procesos de contratacin de soluciones de Tecnologa de la Informacin con la Instruccin Normativa no 4/2010 de la SLTI Diana Leite Nunes dos Santos y Joo Souza Neto Este trabajo propone un mecanismo de evaluacin de la conformidad de un proceso de contratacin pblica de TI con las actividades descritas en la Gua prctica de contrataciones de soluciones de tecnologa de la informacin, basada en la IN - SLTI 4/2010, as como una evaluacin de la madurez de las fases de la presente norma, a travs de un estudio de caso. Los resultados mostraron que para el Ministerio Publico brasileo, el cumplimiento de la normativa ha alcanzado un nivel preocupante de adherencia con un promedio de 48%. La falta de conformidad en este caso indica posibles fallos en la gobernanza y la planificacin de TI. La madurez del proceso se enmarc en el nivel 2, que se centra en los procedimientos de repeticin, pero intuitivamente. Se concluy que, para asegurar una mayor adherencia al proceso, es importante establecer controles formales y frecuentes acciones de transparencia y transferencia de conocimientos. Palabras Clave: IN 4/2010; Contrataciones pblicas de TI; Adquisiciones de TI Assessment of the perception of compliance for information technology procurement process with SLTIs Instruction no 4/2010 Diana Leite Nunes dos Santos and Joo Souza Neto This study proposes a mechanism for evaluating the compliance of a public IT procurement process with the activities described in the Practical Guide to contract solutions for Information Technology v 1.1 based on IN - SLTI 4/2010. In this case study it was also performed a maturity assessment of the phases of this standard. The results showed that for the studied Brazilian Public Institution, compliance with the normative reached a low level of adherence with a 48% average. The poor conformity in this case indicates possible failures in governance and IT planning. The process maturity was framed at level 2, which means that some processes are repeatable, but intuitive. It was concluded that to ensure greater adherence to process it is important to establish formal controls and frequent actions of transparency and knowledge transfer. Keywords: IN 4/2010; Public IT procurement; IT acquisitions
106

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

Diana Leite Nunes dos Santos e Joo Souza Neto

RSP

Diana Leite Nunes dos Santos Mestrado em Gesto do Conhecimento e da Tecnologia da Informao Universidade Catlica de Braslia (UCB). Contato: diananunes@yahoo.com Joo Souza Neto Doutor em Engenharia Eltrica pela Universidade de Braslia (UnB) e Professor do curso de Mestrado em Gesto do Conhecimento e da Tecnologia da Informao pela Universidade Catlica de Braslia (UCB). Contato: sznetoj@gmail.com

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 77-107 jan/mar 2013

107

Andra Filatro e Natlia Teles da Mota

RSP

Ambientes virtuais de aprendizagem: desafios de uma escola de governo


Andra Filatro e Natlia Teles da Mota

Introduo Em mais de 20 anos de atuao, a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) vem consolidando sua misso de desenvolver competncias de servidores pblicos para aumentar a capacidade de governo na gesto de polticas pblicas por meio da oferta de diferentes eventos de aprendizagem, como cursos, oficinas, palestras e especializaes. Referncia no campo da formao e da capacitao continuada de servidores pblicos, a Escola busca continuamente aprimorar seu ambiente tecnolgico, a fim de sustentar o crescimento sistemtico de seus servios e capacitaes. A incorporao de tecnologias contemporneas a seus eventos de aprendizagem no s contribui para um crescimento quantitativo, mas tambm torna o processo de ensino e aprendizagem mais dinmico, flexvel, contextualizado, empreendedor e inovador. Isso significa ampliar os espaos e tempos de aprendizagem e concretizar uma pedagogia de protagonismo, que valoriza o sujeito como autor de sua histria.
Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 109-122 jan/mar 2013 109

RSP

Ambientes virtuais de aprendizagem: desafios de uma escola de governo

A deciso de ampliar as possibilidades educacionais da Escola por meio do uso mais intenso de tecnologias de informao e de comunicao implica prepar-la para lidar com contextos dinmicos e mutveis. O desafio maior o de se evitar a rpida obsolescncia dos esforos em funo da fluidez tecnolgica do contexto em que estamos inseridos (ENAP, 2006, 2008, 2010; AMARAL, 2008). Vrias so as inovaes tecnolgicas que intentam dominar o mercado no futuro prximo da educao entre elas, podemos citar as apontadas pelo 2010 Horizon Report (EDUCAUSE, 2010) para os prximos quatro a cinco anos: computao mvel1, contedos abertos2, livros eletrnicos, realidade aumentada3, computao baseada em gestos4, anlise visual de dados5. A deciso sobre qual plataforma tecnolgica adotar, contudo, repousa sobre um modelo de gerenciamento de aprendizagem e de contedos que requer consideraes em diversos nveis (metodolgicos, tecnolgicos e jurdicos). No campo da metodologia de ensinoaprendizagem, as principais tendncias apontam para prticas pedaggicas mais contextualizadas (socioconstrutivismo e abordagem situada) e para a perspectiva andraggica6, focada exclusivamente na educao de adultos. Novos conceitos, como a heutagogia 7 e o conectivismo8, emergem na tentativa de teorizar as transformaes educacionais em curso, muitas delas formadas fora das instituies de ensino convencionais (HASE & KENYON, 2000; SIEMENS, 2004). O desafio logstico de ofertar oportunidades de aprendizagem a qualquer hora, em qualquer lugar e por quaisquer meios, inclusive mveis e tridimensionais, as novas formas de produzir, armazenar
110

e acessar informaes, e a redefinio de papis e atores envolvidos no processo educacional configuram uma nova lgica de ensino-aprendizagem que precisa ser considerada na deciso por um ou outro ambiente virtual de aprendizagem (AVA)9. Ao considerar a linha evolutiva para esses sistemas identificada por SIQUEIRA (2005) que vai dos gerenciadores de ferramentas (LMS), passando pelos gerenciadores de contedos (LCMS), para chegar aos mais recentes dedicados ao gerenciamento de atividades (LAMS) e personalizao total da aprendizagem (PLE) , delineia-se uma segunda gerao de ambientes virtuais de aprendizagem (VLE 2.0)10. Esses sistemas so capazes de integrar-se no apenas com ferramentas isoladas e fechadas, mas com todo um conjunto de dados, objetos e funcionalidades (WELLER, 2007). Baseiam-se em uma nova lgica computacional , pautada em padres abertos de programao e interoperabilidade tcnica, que precisam ser considerados na contratao de uma plataforma tecnolgica. Par e passo com essa evoluo metodolgica e tecnolgica, questes relativas propriedade intelectual se revelam crticas no que diz respeito ao debate software livre versus software proprietrio11 e tambm autoria colaborativa, ao reuso e ao compartilhamento institucional de recursos produzidos por meio dessas tecnologias. Alm disso, demandas que no se restringem apenas aquisio de produtos tecnolgicos, mas abrangem tambm servios intrnsecos a eles, manifestam a necessidade de uma nova lgica de contratao e de gesto de contratos que considere a complexidade inerente a contexto to inovador.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 109-122 jan/mar 2013

Andra Filatro e Natlia Teles da Mota

RSP

Situao atual da ENAP e cenrios prospectados


Mesmo realizando aproximadamente 34 mil capacitaes/ano em mais de 150 cursos voltados formao do servidor pblico entre educao continuada e especializao, nas modalidades mista, presencial e a distncia e contando com um fluxo mensal de cerca de 100 mil consultas s suas bases documentais (dados de julho de 2010), a ENAP experimenta hoje uma defasagem tecnolgica, se consideradas as tendncias externas delineadas anteriormente e as demandas internas por crescimento. Nesse sentido, est surpreendentemente alinhada com instituies parceiras nacionais e internacionais que, insatisfeitas com a base tecnolgica ora disponvel para as aes de aprendizagem e gesto de

conhecimento, necessitam simultaneamente inovar e crescer. A partir das demandas explicitadas pelas diversas reas da ENAP, foram prospectados entre as inmeras possibilidades trs cenrios que combinam nfases metodolgicas e nveis de apropriao das TIC pela Escola, para apoiar a definio do tipo de plataforma tecnolgica (produtos e servios) a ser adotada nos prximos anos. Para isso, foram consideradas as transformaes de natureza tcnica, pedaggica e produtiva que traam uma linha evolutiva na adoo de tecnologias em educao (FILATRO, 2008; LITTO & FORMIGA, 2008). Combinada a uma estimativa de expanso qualitativa e respectiva ampliao do nvel de absoro pela Escola, consideramos que essa linha evolutiva abriga trs cenrios bsicos representados na Figura 1 e descritos mais detalhadamente a seguir:

Fonte: Elaborao prpria.

Figura 1: Cenrios prospectados no mbito do GT-AVA e suas respectivas nfases


Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 109-122 jan/mar 2013 111

RSP

Ambientes virtuais de aprendizagem: desafios de uma escola de governo

Cenrio 1
O Cenrio 1, que enfatiza o acesso via computador pessoal (PC) a aes e eventos concentrados em um ambiente virtual de aprendizagem fechado (AVA), mantm o foco atual de utilizao de tecnologias nas aes da ENAP, buscando aperfeioamentos no que tange incorporao do recurso de videoconferncia, bem como soluo de questes de infraestrutura e atendimento a demandas internas da Coordenao-Geral de Educao a Distncia (CGEAD), configurando-se uma gesto mais rigorosa do contrato de fornecimento de servios de manuteno, suporte ao usurio e atualizao. O Sistema de Gesto de Aprendizagem (Learning Management System LMS) em que esse cenrio est apoiado restringe-se a centralizar e simplificar a administrao e a gesto dos programas educacionais, permitindo matrcula de estudantes, armazenamento e consulta a informaes, publicao de arquivos em diferentes formatos, comunicao sncrona e assncrona entre usurios, criao e aplicao de testes, rastreamento de dados e gerao de relatrios sobre o progresso dos participantes. , portanto, um modelo focado no gerenciamento de ferramentas, no qual a implementao de contedos no ambiente on-line se d de maneira artesanal. H descentralizao na produo e no armazenamento de contedos, sem aderncia a padres de programao, descrio, busca e interoperabilidade tcnica. As equipes de EAD (interna e externa) realizam manualmente adaptaes necessrias no caso de pblicos diferenciados, correo de erros, atualizao de verses, modificao de interfaces etc. A mdio e longo prazo, representa uma oportunidade
112

de crescimento qualitativo da EAD, mas em baixa escala. Por outro lado, com o apoio de ferramentas integradas em um LMS convencional, as diferentes estratgias pedaggicas usadas nos cursos presenciais so facilmente transportadas (e at expandidas, como o caso das comunidades virtuais) para o ambiente digital, requerendo para isso apenas capacitao dos docentes e das equipes responsveis por eventos presenciais com relao ao uso dessas tecnologias. Entretanto, nesse cenrio, o uso dos ambientes virtuais de aprendizagem permanece quase restrito oferta de cursos a distncia. O uso de comunidades virtuais em apoio a eventos presenciais de aprendizagem funciona mais como repositrio12 de arquivos do que como ambiente de discusso, integrao e construo coletiva de contedos. Esse , em boa medida, o modelo adotado pela ENAP hoje, ressalvando as dificuldades no uso de chats e webconferncias, recursos crticos para a efetividade da relao aluno-tutor. O mesmo pblico atendido atualmente pode beneficiar-se do desenvolvimento natural dos recursos tecnoeducacionais, por exemplo, pela atualizao de novas verses do LMS e integrao com computao mvel e sem fio, o que implicaria uma sofisticao da oferta, provavelmente a um custo mais elevado por aluno.

Cenrio 2
O Cenrio 2 d maior destaque gesto profissional de contedos educacionais e genricos, apoiando-se no modelo de produo fbrica de contedos e na organizao desses contedos por meio de repositrios de recursos e objetos de aprendizagem13.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 109-122 jan/mar 2013

Andra Filatro e Natlia Teles da Mota

RSP

O foco da disponibilizao de contedos se traduz em uma nfase considervel nas mdias de entrega, que requerem uma produo de profissionais, especializada e geralmente cara, segundo processos padronizados, que permitem o desenvolvimento de solues educacionais em larga escala. Por esse motivo, exige-se grande ateno ao equilbrio custobenefcio. O Cenrio 2 compreende, alm dos recursos mencionados no Cenrio 1 (LMS e webconferncia), a utilizao do conceito de sistema de gerenciamento de contedos (Learning Content Management System LCMS), que fornece os meios para ar mazenar, indexar, recuperar, referenciar e reutilizar contedos de aprendizagem de forma mais eficiente, visando gesto, organizao e ao reaproveitamento parcial ou integral de contedos e reduzindo, assim, os esforos de desenvolvimento. Alm dos LMS para gesto de acessos e registro de participaes, os gerenciadores de contedo (LCMS) so adotados por oferecerem mecanismos de indexao baseados em metadados14, e repositrios para armazenamento centralizado de contedos institucionais. O acervo disponibilizado a desenvolvedores, conteudistas, educadores e alunos para maior utilizao e reutilizao. Esse modelo de elaborao de contedos e entrega on-line permite um crescimento do nmero de servidores atendidos, o que pode representar uma estratgia de expanso quantitativa, inclusive no que diz respeito ampliao de uso da plataforma em apoio aos cursos presenciais. O uso do ambiente virtual de aprendizagem tende a extrapolar os cursos a distncia e se expandir para outras reas da Escola.

Ao possibilitar a integrao de dados e a interoperabilidade de recursos, estende o escopo da soluo tecnolgica para atender a demandas por otimizao dos esforos de construo e disseminao de documentos e informaes relativos a eventos de aprendizagem comuns a diferentes reas da ENAP, alm de favorecer o compartilhamento de cursos e eventos de aprendizagem pela Rede Nacional de Escolas de Governo.

... barreiras culturais e geracionais podem retardar a utilizao de toda a gama de recursos disponveis e a integrao em ambientes virtuais de segunda gerao.

Cenrio 3
O Cenrio 3 tem foco em atividades de aprendizagem personalizadas, baseadas em situaes didticas contextualizadas. Para isso, adere plenamente web 2.015, computao mvel e sem fio, s redes sociais e inovaes como realidade aumentada e afins, em larga escala.
113

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 109-122 jan/mar 2013

RSP

Ambientes virtuais de aprendizagem: desafios de uma escola de governo

LMS de segunda gerao permitem acoplamento de contedos gerenciados por LCMS e de eventos e atividades de aprendizagem planejadas por Learning Activity Management System LAMS (softwares para planejamento pedaggico). Esses sistemas de gerenciamento de atividades de aprendizagem possibilitam o desenho e execuo de unidades de aprendizagem estruturadas a partir de atividades individuais e coletivas, com base na ideia de que o que interessa o que as pessoas fazem com os contedos educacionais, e o que as ferramentas como e-mail, frum, chat etc. permitem que as pessoas faam, a fim de que a aprendizagem ocorra. Os produtos resultantes so armazenados em repositrios acessveis a toda a comunidade de aprendizagem envolvida, configurando-se inclusive um espao de colaborao interinstitucional para construo e compartilhamento de cursos e contedos. Nesse cenrio, o uso dos ambientes virtuais se d de forma sistmica por todas as reas da Escola, expandindo-se externamente em apoio a aes educacionais com parcerias nacionais e internacionais. Os alunos acessam os recursos por meio de seus prprios Personal Learning Environment PLE (ambientes virtuais personalizados, organizados pelos prprios alunos e baseados fortemente no que se convencionou chamar de web 2.0), nos quais definem e atualizam suas preferncias tecnolgicas e metodolgicas, optando, por exemplo, por estudar sozinhos ou de forma colaborativa, no apenas em um curso especfico, mas em qualquer ao de aprendizagem realizada no decorrer de sua vida educacional. Esses dados de perfil e histrico individual so intercambiados com o sistema de gerenciamento da aprendizagem institucional no momento em que o aluno
114

se inscreve em um curso ou unidade de estudo. Da mesma forma, dados de desempenho do aluno em situaes didticas especficas retroalimentam seu portflio individual, alm de ficarem armazenados no ambiente institucional. Pela proviso de servios de alta qualidade a um custo menor (por exemplo, pela substituio de reduo de pacotes complexos de software por softwares disponveis em nuvens 16 e pelo planejamento contextualizado e uso compartilhado dos recursos desde que garantidas, em ambos os casos, a privacidade, a manuteno e o resgate das informaes), esse modelo de produo permitiria um crescimento em escala do nmero de servidores atendidos. Essa perspectiva pressupe descolamento do padro PC-AVA, presente nos Cenrios 1 e 2, alargando as possibilidades de construo de redes de aprendizagem, de ensino e de parcerias. Pela natureza inerentemente inovadora, implica aes continuadas e parcerias para pesquisa e desenvolvimento, reforando o papel de liderana da ENAP no cenrio nacional e internacional de formao do servidor pblico. H de se considerar, contudo, que, por ser um modelo bastante inovador, muitas das funcionalidades necessrias para dar suporte a esse cenrio ainda no esto completamente disponveis ou encontramse em carter experimental. Portanto, para a efetividade dessa anlise, elencamos algumas funcionalidades j plenamente operacionalizveis que, utilizadas em conjunto, proporcionam o mnimo necessrio para a adoo do cenrio proposto. Outro ponto a ser destacado a necessidade de uma curva de aprendizagem relativamente grande antes da utilizao do ferramental de planejamento pedaggico pelos docentes e pela equipe de

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 109-122 jan/mar 2013

Andra Filatro e Natlia Teles da Mota

RSP

coordenao. Alm disso, barreiras culturais e geracionais podem retardar a utilizao de toda a gama de recursos disponveis e a integrao em ambientes virtuais de segunda gerao. Nesse cenrio arrojado, a ENAP assumiria um papel mais pr-ativo, na medida em que nem todas as questes envolvidas como direitos autorais na era digital esto encaminhadas. Isso significaria arcar com o nus do pioneirismo, em especial no cenrio nacional, capitaneando mudana de paradigma no apenas no mbito tecnolgico, mas principalmente de natureza cultural.

Consideraes quanto aos cenrios


Independentemente da deciso sobre o cenrio a ser adotado, algumas consideraes se fazem necessrias ateno de gestores e tomadores de deciso para que a soluo tecnolgica adotada possa corresponder, em mdio ou longo prazo, s demandas metodolgicas, tecnolgicas e jurdicas emergentes. Consideraes de natureza metodolgica Uma das questes mais crticas ao decidir que tipo de plataforma tecnolgica adotar remete aos perfis dos pblicos-alvo atendidos pela instituio. Embora distintos, esses pblicos refletem diferenas profundas nas concepes sobre o que significa aprender e ensinar, que se traduzem em abordagens pedaggicas mais autnticas e contextualizadas e em prticas andraggicas e heutaggicas emergentes. De um lado, encontram-se servidores formados por um tipo de escolarizao tradicional, desafiados a aprender continuamente e a rever suas prticas profissionais

para adequar-se s novas demandas de trabalho, em boa parte capitaneadas pela adeso macia a solues tecnolgicas, por exemplo, na digitalizao de processos, na comunicao por meios eletrnicos e na criao e manuteno de comunidades virtuais de prtica, para citar algumas. De outro lado, observam-se novos ingressantes nas carreiras pblicas que apresentam perfil mais prximo da chamada gerao digital (TAPSCOTT, 1999), nascida e criada em uma cultura midiatizada, globalizada e mundialmente conectada, em que aprender uma atividade constante, realizada de forma individual e coletiva, a partir e por meio do grande acervo de recursos informacionais, humanos e ferramentais provido pela web. importante realar que, embora a realidade de boa parte do servio pblico seja de restries tecnolgicas e a excluso digital persista entre algumas instituies e servidores, a disposio para o avano tecnolgico e pedaggico se relaciona a um contexto organizacional mais amplo, favorvel mudana de mentalidade e adoo de tecnologias e recursos mais avanados. Nesse sentido, ambos os perfis citados impulsionam e reivindicam formas diferenciadas de aprender, distintas da oferta de educao tradicional e em grande medida baseadas em maior autonomia por parte do aluno sobre o que e como aprender, em convergncia de mdias para criar e apresentar contedos e em possibilidade de personalizar percursos didticos e modalidades de aprendizagem (a distncia, presenciais, mistas), segundo necessidades particulares e temporais. Acrescente-se que essa mudana de postura reflete-se tambm no corpo docente, que vislumbra as possibilidades de planejar e apresentar solues de aprendizagem de forma mais colaborativa,
115

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 109-122 jan/mar 2013

RSP

Ambientes virtuais de aprendizagem: desafios de uma escola de governo

beneficiando-se mais ativamente de ferramentas e espaos virtuais voltados organizao e ao compartilhamento do trabalho pedaggico. A evoluo dos sistemas para aprendizagem em meio eletrnico de LMS focados na gesto de ferramentas para LCMS focados na gesto de contedos; para LAMS focados na gesto de atividades de aprendizagem; e, por fim, para os PLE focados na personalizao dos ambientes de aprendizagem refora a compreenso de que a educao mesmo aquela totalmente mediada por tecnologias, como o caso da educao mediada por tecnologias totalmente a distncia implica ao individual e interao entre pessoas. Isso equivale a dizer que apenas ferramentas ou apenas contedos no traduzem a complexidade dos processos de ensino-aprendizagem; portanto, qualquer soluo tecnolgica adotada por uma instituio no pode se limitar aquisio de produtos (hardware, software, rede), mas deve tambm e principalmente estar voltada contratao de servios (manuteno, atendimento ao usurio, planejamento e desenvolvimento de contedos, atividades e ferramentas, capacitao da equipe). Consideraes de natureza tecnolgica Um requisito que emerge da anlise de tendncias tecnolgicas a compreenso da natureza dinmica, inovadora e mutante das tecnologias aplicadas educao, e, por consequncia, da necessidade de gesto profissional e estratgica dos diferentes aspectos envolvidos. As inovaes tecnolgicas anunciadas colocam em uma nova perspectiva o modelo ora predominante de transmisso de informaes de um para muitos ( broadcasting), pois possibilitam formas
116

diferenciadas de criao, armazenamento, distribuio, acesso, manuseio e reutilizao de contedos, eventos e atividades. Isso faz com que sejam extrapolados os limites da sala de aula convencional, seja pelo acesso em sala de aula a um repositrio mundial de contedos e pessoas, como a web, seja pela possibilidade de consultar esses contedos e pessoas de qualquer lugar, em qualquer hora, por meio de dispositivos mveis e sem fio. A hierarquia professoraluno (na medida em que os usurios deixam de ser apenas consumidores de informaes e se tornam eles mesmos produtores) e at mesmo o prprio conceito de sistema da informao (com a integrao entre diferentes softwares, dispositivos e informaes) so tambm reformulados nesse novo contexto. A multiplicidade de solues disponveis, cada qual com vantagens e desvantagens especficas, torna mandatria a adeso a padres tecnolgicos abertos e universais, a fim de assegurar a capacidade de acoplagem a novas ferramentas, a reutilizao de recursos e a interoperabilidade de dados. Destaca-se a importncia de cultivar uma filosofia de abertura, que possibilite a criao e utilizao de recursos abertos (contedos, metodologias e ferramentas). Isso refora a necessidade de um planejamento integrado para as reas de educao, gesto do conhecimento e tecnologia, que considere as interfaces entre as reas e as possibilidades de compartilhamento de hardware, software e redes. Tambm se faz desejvel a proviso de servios profissionais por empresas certificadas internacionalmente, a fim de garantir a estabilidade do sistema, a qualidade dos servios prestados e a constante atualizao tecnolgica necessria evoluo incessante das tecnologias.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 109-122 jan/mar 2013

Andra Filatro e Natlia Teles da Mota

RSP

Consideraes de natureza jurdica Dos cenrios elencados para contratao de uma plataforma tecnolgica adviro um ou mais contratos administrativos. Estabelecer condies (clusulas) e fiscalizar seu cumprimento requer servidor devidamente qualificado, preparado para a misso e atento a algumas premissas bsicas: Definio clara e transparente das regras e condies de contratao e fiscalizao do contrato pela instituio, possibilitando julgamento objetivo, clere e eficiente. Definio do objeto de contratao e identificao das ofertas do mercado fornecedor por uma equipe tcnica formada por profissionais da rea de TI, das reas de ensino demandantes, da rea de contratos e outras afins, sendo possvel a realizao de consulta pblica com vistas a promover o debate sobre as especificaes e caractersticas de determinado bem ou servio a ser contratado, em estrita obedincia aos princpios da isonomia e promoo da competitividade. Designao e preparao de gestor ou comisso gestora do contrato para acompanhamento e fiscalizao sistemtica, a fim de garantir atendimento s exigncias e requisitos previamente estabelecidos e aplicao de sano administrativa pela instituio contratante, se cabvel. Caso seja feita opo por um modelo de licitao que implique contratao de diversas empresas, cada uma oferecendo determinada ferramenta ou tecnologia, h necessidade de atentar para as questes de interoperabilidade. No h garantias no mercado de que a comunicao entre tecnologias diferentes, especialmente as mais recentes, ocorra de forma transparente ao usurio. Nesses casos, o estudo por menorizado dos requisitos de

interoperabilidade a serem definidos no documento de licitao contribui para minimizar os problemas na fase posterior de prestao do servio. Consideraes de natureza econmica Os cenrios 1, 2 e 3 no so excludentes; pelo contrrio, complementam-se ao espelhar a evoluo tecnolgica e metodolgica, descrita neste artigo, bem

... qualquer soluo tecnolgica adotada por uma instituio no pode se limitar aquisio de produtos (hardware, software, rede), mas deve tambm e principalmente estar voltada contratao de servios...

como nveis de apropriao das TIC para construo e oferta de solues educacionais, sejam elas presenciais apoiadas por tecnologias, mistas ou totalmente a distncia. O cenrio 1 o que mais se aproxima das prticas em curso e, ainda assim, no est plenamente consolidado entre as instituies que optam por incorporar tecnologias s aes educacionais.
117

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 109-122 jan/mar 2013

RSP

Ambientes virtuais de aprendizagem: desafios de uma escola de governo

O cenrio 2 bastante factvel no momento atual e est relativamente absorvido pela comunidade de EAD nacional, especialmente nas aes de educao corporativa privada. Representa um avano na produo de eventos de aprendizagem, uma vez que permite desenhos didtico-pedaggicos mais elaborados, implicando uma mudana efetiva no papel docente, de principal fonte de transmisso de conhecimentos a mediador e orientador dos aprendizes. Com as demandas por atendimento em larga escala no curto prazo, e as especificaes tcnicas e metodolgicas levantadas neste estudo, recomenda-se a adoo do Cenrio 2 para a oferta de alguns cursos, visando a atender a outras reas, em especial a rea de Comunicao e Pesquisa, e ampliar as parcerias para compartilhamento de cursos e recursos no mbito da Rede Nacional de Escolas de Governo e outras

instituies parceiras. Essa recomendao se aplica especialmente a uma projeo de pblico total atendido prxima ou acima de 1 mil alunos. Ressalta-se que essa recomendao representa uma etapa intermediria em direo ao cenrio 3, o qual requer esforos mais significativos no apenas para integrao das ferramentas aqui descritas, mas tambm para formao e desenvolvimento dos profissionais internos que levaro a cabo sua implementao. Embora no se observe a mesma reduo de custos em funo do nmero de usurios atendidos como acontece no Cenrio 2, o Cenrio 3 representa uma evoluo qualitativa em termos de materiais apresentados em diversas mdias e do tipo de interao entre todos os participantes, justificando sua adoo futura.
(Artigo recebido em abril de 2012. Verso final em maro de 2013).

Notas
Computao mvel: paradigma computacional advindo da tecnologia de rede sem fios e dos sistemas distribudos, em que so utilizados dispositivos mveis, tais como celulares, PDAs etc. 2 Contedos abertos: em ingls, open content. Qualquer tipo de trabalho criativo (por exemplo, artigos, imagens, udio, vdeo etc.) pode ser utilizado ou modificado sem (ou com poucas) restries legais e distribudo num formato que, explicitamente, permite a cpia da informao. 3 Realidade aumentada: tecnologia que possibilita o enriquecimento do ambiente fsico com elementos virtuais, criando um ambiente misto em tempo real. Os elementos podem variar de simples projees sobre objetos fsicos a projees hologrficas de personagens 3D que interagem com pessoas reais. 4 Computao baseada em gestos: refere-se ao conjunto de dispositivos e softwares que reconhecem, interpretam e reagem a movimentos corporais controlados por movimentos naturais dos dedos, mos, braos e corpo, reduzindo a necessidade de aprender a interagir com os computadores, que passam a reagir aos comportamentos humanos. 5 Anlise visual de dados: campo emergente que combina estatstica, minerao de dados (data mining) e visualizao que permite a qualquer pessoa navegar, exibir e compreender conceitos e relacionamentos complexos em grandes conjuntos de dados. Possibilita a descoberta e a compreenso de padres por meio de interpretao visual e manipulao de modelos em tempo real.
1

118

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 109-122 jan/mar 2013

Andra Filatro e Natlia Teles da Mota

RSP

Andragogia (andros = adulto + agogus = guiar, conduzir, educar para a formao de adultos): conjunto de teorias e prticas educacionais que considera a maturidade biolgica dos aprendizes, juntamente com seu rol de experincias acumuladas, psicolgicas, afetivas, profissionais e culturais, que implicam maior grau de autonomia nas decises sobre como estudar. 7 Heutagogia (heuta = prprio + agogus = guiar, conduzir, educar): conjunto de teorias e prticas educacionais ainda em formao que pressupe elevada (ou absoluta) autonomia por parte de quem aprende, no importa a faixa etria ou a formao acadmica em questo, no cenrio moderno em contnua transformao, que exige flexibilidade e proatividade para atuar em espaos de convivncia e trabalho carregados de incertezas. 8 Conectivismo: teoria proposta por Siemens (2004) para o cenrio de uma sociedade totalmente digital, na qual aprender um processo de conectar fontes de informao especializadas. 9 Ambiente virtual de aprendizagem (AVA) a expresso preferida pelos educadores para enfatizar menos o monitoramento e o controle, e mais a ao e a interao entre as pessoas, em uma espcie de sala de aula on-line. 10 VLE 2.0, sigla em ingls para Virtual Learning Environment 2.0 (ambiente virtual de aprendizagem de segunda gerao): refere-se ao conjunto de aplicativos interoperantes no qual ferramentas de desenho e exibio permitem que contedos e atividades educacionais sejam reutilizados e recombinados de acordo com as necessidades e interesses do aluno. 11 O software livre fundamenta-se na socializao sistematizada dos cdigos-fonte e da documentao dos programas em repositrios internacionais livres, utilizados para controlar e manter o desenvolvimento de solues abertas. pautado por um modelo horizontal e descentralizado de desenvolvimento, em que qualquer usurio da internet pode atuar na traduo, no design de interface grfica, na codificao, nos testes e na programao. J a distribuio de softwares proprietrios pautada pela lgica de restries e permisses de acesso, inclusive ao cdigo fonte, onerosas ou no, estabelecidas pelo regime jurdico clssico comercial (TAURION, 2004; RAYMOND, s/d). 12 Repositrio: banco de dados que permite a catalogao, o armazenamento e a busca dos objetos de informao e de aprendizagem. 13 Objetos de aprendizagem: em ingls, learning objects. Unidades de software autocontidas, organizadas em determinada ordem segundo padres de empacotamento, o que permite que os objetos sejam fechados em pacotes executveis por diferentes sistemas e que os dados produzidos pelo usurio sejam rastreveis por diferentes LMS (DUTRA, 2008; DUTRA & TAROUCO, 2006). 14 Metadados: descritores de identificao que podem ser pesquisados e compartilhados em aes educacionais, que trazem detalhes sobre autores, palavras-chave, assunto, verso, localizao, regras de uso e propriedade intelectual, requisitos tcnicos, tipo de mdia utilizada, nvel de interatividade, entre outros, e permitem buscas rpidas em repositrios. 15 Web 2.0: conjunto de funcionalidades tecnolgicas que caracterizam uma web no apenas consumida (lida, acessada, pesquisada), mas tambm produzida pelos usurios, por meio de redes sociais e softwares como blogs e wikis. 16 A computao baseada em nuvens se refere forma de armazenamento da informao (software e todos os dados) em um servidor central, cujo acesso feito por meio de navegador web, independente de dispositivos.
6

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 109-122 jan/mar 2013

119

RSP

Ambientes virtuais de aprendizagem: desafios de uma escola de governo

Referncias bibliogrficas AMARAL, H. K. Desafios da capacitao de servidores pblicos: contribuies da educao a distncia. Apresentao no ENCONTRO NACIONAL DE EAD PARA REDE DE ESCOLAS DE GOVERNO. Curitiba: Escola de governo do Paran, set. 2008. DUTRA, Renato Lus de Souza. Encapsulamento e utilizao de objetos de aprendizagem abertos SCORM para ensejar a avaliao formativa. 2008. Tese de doutorado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Informtica na Educao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre: UFRGS. DUTRA, Renato Lus de Souza; TAROUCO, Liane Margarida Rockenbach. Objetos de aprendizagem: uma comparao entre SCORM e IMS Learning Design. Revista Novas Tecnologias na Educao, v. 4, n. 1, 2006. ENAP. Educao a Distncia na ENAP Riscos e Oportunidades. Relatrio Final de Grupo de Trabalho. Braslia: set. 2009. . Projeto para Implementao na ENAP do Ambiente Virtual Moodle. Relatrio Final de Grupo de Trabalho . Braslia: abr. 2008. . Referenciais orientadores da proposta educacional da ENAP. Braslia: 2010. EDUCAUSE Learning Initiative (ELI) and the New Media Consortium (NMC). 2010 Horizon Report. Austin, TX: The New Media Consortium, 2010. FILATRO, Andrea. Learning design como fundamentao terico-prtica para o design instrucional contextualizado. 2008. Tese de doutorado apresentada Faculdade de Educao da USP. HASE, S.; KENYON, C. From andragogy to heutagogy. Austrlia: Southern Cross University, 2000. LITTO, F. M.; FORMIGA, M. Educao a distncia: o estado da arte. So Paulo: Pearson Education, 2008. RAYMOND, Eric S. A catedral e o bazar. Disponvel em: <http://www.geocities.com/ CollegePark/Union/3590/pt-cathedral-bazaar.html> Acesso em: 06 mar. 2008. SIEMENS, G. Connectivism: a learning theory for the digital age. In: International Journal of Instructional Technology and Distance Learning, 2(1), 2004. SIQUEIRA, S. W. M. EDUCO: modelando contedo educacional. 2005. Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Ps-graduao em Informtica da PUC-Rio. TAPSCOTT, D. Gerao digital. So Paulo: Makron Books, 1999. TAURION, Cezar. Software livre: potencialidades e modelos de negcio. Rio de Janeiro: BRASPORT , 2004. WELLER, M. Virtual learning environments: using, choosing and developing your VLE. New York: Routledge, 2007.

120

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 109-122 jan/mar 2013

Andra Filatro e Natlia Teles da Mota

RSP

Resumo Resumen Absctract


Ambientes virtuais de aprendizagem: desafios de uma escola de governo Andrea Filatro e Natlia Teles da Mota Este estudo apresenta informaes que buscam subsidiar gestores e tomadores de deciso no processo de contratao de soluo tecnolgica especializada para a gesto da aprendizagem e do conhecimento, que possibilite o desenvolvimento, implementao e oferta de eventos de aprendizagem a distncia, presenciais ou mistos. A sntese aqui apresentada consolida as discusses do Grupo de Trabalho Ambientes Virtuais de Aprendizagem (GT-AVA) realizadas no mbito da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP). Fundamenta-se em uma srie de debates interdisciplinares promovidos internamente pelo Grupo em 2010, resultando na construo de trs cenrios possveis para o quadrinio 2011-2014, no que tange infraestrutura tecnolgica e implicaes pedaggicas para a oferta de aes de aprendizagem, disseminao de informaes e integrao de recursos. Segue-se uma seo de consideraes relativas aos fatores crticos a serem considerados para que a soluo tecnolgica adotada possa corresponder, em mdio ou longo prazo, s demandas metodolgicas, tecnolgicas e jurdicas emergentes. Palavras-chave: ambientes virtuais de aprendizagem; plataformas tecnolgicas para educao; cenrios para oferta de EAD em organizaes pblicas Entornos virtuales de aprendizaje: desafos de una escuela de gobierno Andrea Filatro y Natlia Teles da Mota En este artculo se presenta la informacin que busca subsidiar los administradores y encargados de adoptar decisiones en el proceso de contratacin de una solucin tecnolgica especializada en la gestin del aprendizaje y los conocimientos necesarios para el desarrollo, aplicacin y oferta de eventos de aprendizaje - a distancia, presencial o mixtos. El resumen presentado aqu consolida las discusiones interdisciplinares del Grupo de Trabajo de Entornos Virtuales de Aprendizaje (GT-AVA) que se llevaron a cabo en la Escuela Nacional de Administracin Pblica (ENAP). Se fundamenta en una serie de debates interdisciplinares promovidos internamente por el Grupo en 2010, lo que dio lugar a la construccin de tres escenarios posibles para 2011-2014, con respecto a la infraestructura tecnolgica y alcances pedaggicos para la oferta de acciones de formacin, difusin de informacin e integracin de recursos. A continuacin, se encuentra una de las secciones de las consideraciones sobre los factores crticos a considerarse, para que las soluciones tecnolgicas adoptadas puedan responder, a medio o largo plazo, a las exigencias metodolgicas, tecnolgicas y jurdicas emergentes. Palabras clave: Entornos virtuales de aprendizaje; plataforma tecnolgica para la educacin; los escenarios para oferta de educacin a distancia en instituciones pblicas Virtual Learning Environment: challenges for a School of Public Service Andrea Filatro and Natlia Teles da Mota This study presents information that seek subsidize managers and decision makers in the process of hiring of technological solution specialist for the management of learning and knowledge to enable the development, implementation and offering of distance education, face to face courses or mixed events of learning. The summary presented here consolidates the discussions of Virtual Learning Environment Working Group (GT-AVA) carried out under the National School of Public Administration - ENAP). It is based on a series of interdisciplinary

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 109-122 jan/mar 2013

121

RSP

Ambientes virtuais de aprendizagem: desafios de uma escola de governo

debates promoted internally by the group in 2010, resulting in the construction of three possible scenarios for 2011-2014, regarding the technological infrastructure for learning sharing, release of information and integration of resources. It concludes with a section of considerations related to critical factors to be considered in choosing an e-learning technological solution, in order to respond to emerging ethodological, technological and legal demands. Keywords: virtual learning environments; technological platform for education; scenarios for supply of distance education in public institutions

Andrea Filatro Doutora em Educao pela Universidade de So Paulo, consultora em educao a distncia e especialista em design instrucional. Contato: afilatro@uol.com.br Natlia Teles da Mota Especialista em Psicopedagogia Clnica e Institucional pela Universidade de Braslia, coordenadora didtico-metodolgica da Coordenao-Geral de Educao a Distncia da ENAP. Contato: natalia.mota@enap.gov.br

122

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 109-122 jan/mar 2013

Lucas Lopes

RSP

O So Francisco e a interligao com as bacias vizinhas


Lucas Lopes Texto publicado na RSP, vol. 3, no 2, de agosto de 1952
A transposio do Rio So Francisco e a questo da segurana hdrica na rea do semirido nordestino sempre foram assuntos presentes na agenda poltica do Brasil. Na poca do Imprio, a ideia j era vista por alguns intelectuais como a nica soluo para a seca do Nordeste. O projeto no foi iniciado ento por falta de recursos da engenharia e de consenso na sociedade. J na Repblica, os Constituintes de 1946 determinaram a aplicao de 1% das rendas da Unio para projetos de viabilizao econmica do Rio, durante 20 anos. O artigo que revisitamos faz parte desse longo debate envolvendo o tema, que nos dias atuais se apresenta na iniciativa de transposio do Rio So Francisco, denominado Projeto de Integrao do Rio So Francisco com Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional. interessante notar tambm a mudana do cenrio poltico e social que precedeu os projetos anteriores que tinham o Rio So Francisco como objeto de interveno. Como sabemos, o projeto atual foi cercado de debates sobre a funo social do Rio e seus impactos ambientais e sociais na regio. Trata-se de um debate legtimo e mostra a complexidade poltica e social que cerca essas grandes obras de engenharia. Para o gestor pblico, apresenta-se um problema no somente de logstica e engenharia, mas tambm uma questo poltica e de engenharia social. Basta lembrar as questes que envolvem a construo da Usina de Belo Monte, que emprega cerca de 20 mil trabalhadores, vindos de todos os lugares do Brasil. No difcil de entender a complexidade dessas obras.
O problema das comunicaes resume fatos fundamentalmente geogrficos, por isto que entende com a maior ou menor permeabilidade das linhas fisiogrficas e com a maior ou menor articulao dessas linhas com o mar. O problema dos transportes resume fatos essencialmente humanos, conseqentemente variando com a poca que se considere, isto , segundo os recursos tcnicos disposio do homem. (MRIO TRAVASSOS Introduo Geografia das Comunicaes Brasileiras)

RSP Revisitada

H muito vm sendo aventadas idias sbre a intercomunicao de guas do So Francisco com outras bacias hidrogrficas vizinhas. Algumas indicaes que se propem a desviar guas do So Francisco para irrigao de zonas scas do nordeste sero
Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 123-129 Jan/Mar 2013 123

RSP

O So Francisco e a interligao com as bacias vizinhas

estudadas em trabalho parte. As que aqu sero examinadas se referem a possveis extenses da rde de navegao fluvial com destino a outras bacias, ou que visem melhorar a navegao do prprio So Francisco. Quase tdas elas foram apresentadas em pocas j remotas, quando no se previa a expanso de outros meios de transportes terrestres, e se utilizavam os rios na penetrao do territrio, por piores que fssem as suas condies de navegabilidade. As verses modernas dsses projetos procuram justificar-se com a observao de trabalhos semelhantes de interligao de bacias em reas altamente industrializadas da Europa e da Amrica do Norte. Com relao ao So Francisco, existem vrias sugestes que foram atualizadas no estudo que apresentou, Comisso de Reviso do Plano Geral de Viao Nacional, o Coronel Jaguaribe Gomes de Matos, em trabalho de flego, que a primeira tentativa de elaborao de um Plano Nacional de Viao Fluvial. A ligao do So Francisco ao Parnaba, por meio de um canal navegvel, do rio Prto lagoa de Parnagu, j sugerida por Eduardo Jos de Morais, lembrada pelo Coronel Jaguaribe em seu trabalho. De posse de uma cartografia mais completa e de informaes recentes foram verificadas as dificuldades que ste empreendimento apresenta. As transposies possveis do divisor entre as duas bacias se fariam em reas de pequenssima vazo e se desenvolveriam em extenses de grande declividade. Abrir canais, construir grandes audes e numerosas comportas so obras exeqveis pela engenharia moderna. Entretanto no se justificam seno quando destinadas a uma explorao econmica. o que acontece no projeto de ligao do So Francisco ao

Parnaba, como no projeto de ligar o So Francisco ao Tocantins. Os estudos procedidos pelo Engenheiro Rogrio Teixeira Mendes, da C. V. S. F., mostram a inexeqibilidade econmica de tais ligaes nas prximas dcadas. Tais projetos nos fazem meditar sbre o aforismo de Wellington: A engenharia muitas vezes a arte de no construir. Um terceiro projeto que merece exame o da interligao da bacia do rio Grande, afluente do Paran, com o So Francisco. Em trno dessa intercomunicao de bacias, h duas idias em curso a primeira visando o problema da navegao, que foi desenvolvida pelo Coronel Jaguaribe de Matos, a segunda visando principalmente a formao de um potencial hidreltrico artificial e o desvio de um contingente pondervel de gua para melhoria do caudal do So Francisco em pocas de estiagem, foi estudado em 1945 pelo Engo Dcio Vasconcelos, por determinao do Secretrio de Viao de Minas de ento, Engo Lucas Lopes. Dos estudos procedidos pela C. V. S. F. foi julgado inexeqvel, no momento, o projeto referente navegao, por falta de fundamentos econmicos. O projeto do Govrno de Minas merece maior exame. J anteriormente, Horcio Williams no seu trabalho notvel intitulado Notas Geolgicas e Econmicas sbre o Rio do So Francisco assim vislumbrava o problema: Em perodo geolgico talvez no muito remoto, a bacia formada pelos rios Grande e Sapuca, constitua a mais longnqua e mais alta cabeceira do rio So Francisco. A serra da Canastra encurvava-se para sudeste, na zona de Pium- e, por meio dste arco, encaminhava as guas no rumo do norte. Depois, a ao solidria de outros agentes externos proporcionou a essas

124

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 123-129 Jan/Mar 2013

Lucas Lopes

RSP

guas romperem aqule arco, e cortarem uma passagem precipitada para a bacia do rio Paran, definida no desfiladeiro de Jaguara. Aberto sse canho de Jaguara, as guas de ambas as bacias, assim divorciadas, baixaram e as eroses definiram mais e mais essa separao. A contribuio, assim perdida, faz falta sensvel ao So Francisco, ao mesmo tempo que ser sempre excessiva para os charcos do Paran e para os seus saltos insuperveis a bons transportes. No suntuosidade, nem poesia, prever que os vindouros (talvez os filhos de nossos netos) se decidam a aproveitar melhor a contribuio da bacia Grande-Sapuca, reconduzindo-a para a bacia do So Francisco, por meio de rebaixamento da garganta de Pium-; e ento o So Francisco ser navegvel acima da barra do Paraopeba. Os estudos procedidos pelo Govrno de Minas conduziram s seguintes consideraes, do Engo Dcio Vasconcelos: Em Prto Capetinga, de acrdo com os dados fornecidos pelo 2o Distrito da Diviso de guas do Ministrio da Agricultura, a vazo mnima do rio Grande, cuja bacia hidrogrfica ali de 25.520 quilmetros quadrados, apresentou um valor mdio de 180 metros cbicos por segundo, para o perodo compreendido entre 1938 e 1942, correspondendo a uma contribuio unitria de 7,2 litros por segundo por quilmetro quadrado. A vazo mnima do rio So Francisco em Prto Real, conforme elementos da mesma Repartio, apresentou um valor mdio de 27,8 metros cbicos por segundo, correspondendo a 5,75 litros por segundo por quilmetro quadrado, para uma bacia hidrogrfica de 4.836 quilmetros quadrados. Em Pirapora, para uma bacia hidrogrfica de 61.539 quilmetros

quadrados, a mdia das vazes mnimas verificadas no mesmo perodo foi de 200 metros cbicos por segundo, sendo de 3,2 litros por segundo por quilmetro quadrado a respectiva contribuio unitria. Bastam stes elementos para se aquilatar da importncia do empreendimento que visa tornar o So Francisco amplamente navegvel, a partir de Prto Real, pois suas vazes mnimas nesse local ficariam equivalentes s verificadas hoje em Pirapora, 467 quilmetros a jusante. De acrdo com os estudos preliminares realizados, no h grandes dificuldades tcnicas a vencer para execuo do desvio proposto, cujas caractersticas econmicas so tambm satisfatrias. Uma barragem no rio Grande, com apenas 10 metros de altura, localizada logo a jusante da barra do ribeiro Capetinga, elevar as guas do rio Grande at a cota 720 metros, invertendo o curso naquele seu tributrio, numa extenso de 21 quilmetros, nas quais sero feitos trabalhos de alargamento e desobstruo do leito. Numa extenso de 6 quilmetros ser preciso a execuo de cortes visando transpor o divisor de guas, sendo talvez necessria a construo de tnel apenas na extenso de 2 quilmetros, onde a altura do corte seria superior a 20 metros. Transposto o divisor, as guas do rio Grande atingiro, j na bacia do So Francisco, as cabeceiras do crrego da Cafua, afluente do crrego da Limeira, que por sua vez lana suas guas no ribeiro dos Patos, tributrio do So Francisco, onde tem sua barra cerca de 10 quilmetros a montante de Prto Real. Neste trecho, de 45 quilmetros de extenso, sero realizados igualmente trabalhos de alargamento e desobstruo, a caixa do rio So Francisco, a jusante, j comportando vazes da ordem de 400m3/s.
125

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 123-129 Jan/Mar 2013

RSP

O So Francisco e a interligao com as bacias vizinhas

A transposio do divisor de guas proporcionar uma queda de 55 metros. Na base de 180 metros cbicos por segundo a potncia permanente obtida ser da ordem de 100.000 kw. O desvio indicado no ir prejudicar o rio Grande em nenhum servio de utilidade pblica. De Prto Capetinga barra do rio Sapuca, o perfil acidentado do rio Grande impede qualquer tentativa de navegao. As corredeiras ali existentes, por outro lado, no apresentam condies favorveis a aproveitamentos hidreltricos de vulto, que poderiam talvez ser projetados, completivamente ao desvio proposto. Crca de 50 quilmetros a jusante de Prto Capetinga, j recebe o rio Grande o seu principal afluente mineiro, o rio Sapuca, curso dgua volumoso, com uma bacia hidrogrfica de 24.853 quilmetros quadrados e uma vazo mnima da ordem de 170 metros cbicos por segundo. O volume dgua , portanto, na barra do rio Sapuca, sensvelmente idntico ao do rio Grande em Prto Capetinga. A barragem de Prto Capetinga vir, ainda, represando as guas do rio Grande, melhorar as condies da navegao existente, no trecho Ribeiro Vermelho Capetinga. Comportas de regularizao permitiro limitar o desvio das guas do rio Grande nas propores necessrias navegao do So Francisco. A Central Eltrica projetada no divisor de guas referido, nas imediaes da vila de Pimenta, vir suprir de energia extensa regio do Estado, compreendida pelos municpios de Pium-, Pains, Prto Real, Arcos, Formiga, Guap, Bambu, Lagoa da Prata, e muitos outros. A Comisso do Vale do So Francisco teve sua ateno voltada para ste problema que envolve obras de mltipla finalidade

de grande intersse. De fato uma contribuio de 180 metros cbicos por segundo, introduzida nas nascentes do So Francisco, representaria um aumento substancial em Pirapora, onde a vazo mdia das mnimas gira em trno de 200 metros cbicos por segundo, com reflexos favorveis na navegao existente. Acontece, porm, que as grandes obras de regularizao do regime do So Francisco devem visar a reteno das grandes enchentes, tanto quanto a melhoria de tirante nas pocas de estiagem. Se bem que a transposio do rio Grande para o So Francisco apresente mltiplas vantagens, tem o inconveniente de nada influir no controle das enchentes, mas, ao contrrio, agravar, em pequena escala, os transbordamentos danosos. Sendo uma obra de custo elevado, que no poderia ser conduzida ao mesmo tempo que as barragens de regularizao no prprio So Francisco, julgou-se conveniente adiar a sua execuo para poca posterior. A Comisso do So Francisco programou o estudo detalhado desta questo.

O So Francisco e sua articulao com o mar


Acontece que o melhoramento do rio, assim como o transporte fluvial sbre o rio melhorado, deve ser considerado em conexo com o transporte sbre a ferrovia de juno (portage railway) em volta da catarata de Paulo Afonso; porquanto, sem a abertura e uso dessa linha frrea, algum tanto duvidoso que o transporte por meio de vapores no Alto S. Francisco possa tornar-se proveitoso. (W. MILNOR R OBERTS Relatrio sbre o S. Francisco)

126

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 123-129 Jan/Mar 2013

Lucas Lopes

RSP

Se no existisse Paulo Afonso e os trechos encachoeirados de Sobradinho a Piranhas, se o So Francisco houvesse atingido, como nvel de base de todo seu perfil de equilbrio, o horizonte do Atlntico, se sua barra no se mostrasse to repelente fixao humana, se houvesse sido possvel a penetrao e o trfego de gentes ao longo de todo seu caudal, outra seria a fisionomia do Brasil, de sua economia, de sua vida. Penetrando barra acima, o So Francisco s navegvel numa extenso de crca de 228 quilmetros, por barcos de modesto calado. De Piranhas a Itaparica, em crca de 128 quilmetros, estende-se um trecho de utilizao invivel para a navegao. O canion e a cachoeira de Paulo Afonso eliminam qualquer possibilidade de melhoria do rio para o trfego de barcos. De Itaparica a Boa Vista, em crca de 270 quilmetros, inmeras corredeiras e desnveis exigiro obras vultosas de canalizao e represamento para que seja possvel a navegao franca. De Boa Vista a Juzeiro, em 120 quilmetros, o rio exige pequenos servios para estabilizar uma navegao que j se procede em condies tcnicas razoveis. Apenas de Juzeiro a Pirapora, numa extenso pondervel de 1.370 quilmetros, pde o rio ser navegado de forma satisfatria. De Sobradinho a Pirapora le atingiu um perfil de equilbrio que permite o trfego, relativamente fcil, de barcas. A idia de se ligar o trecho mdio navegvel ao mar, por intermdio de canais laterais que contornassem o trecho encachoeirado, ou transpusessem as guas do So Francisco para as bacias do VazaBarris ou do Itapicuru, , ainda em nossos dias, um sonho, em face do aspecto econmico que essas obras envolveriam.

Acreditamos, entretanto, que chegou o momento de se desenvolver um plano de articulao do trecho mdio negvel seo inferior e ao mar, por intermdio de uma rde de transportes terrestres. J analisamos a importncia inegvel da seo que vai de Pirapora a Juzeiro e j mostramos que justo esperar que a regio por ela atravessada venha a presenciar, em breve, um surto razovel de progresso. Destacamos a importncia das cidades gmeas de Juzeiro e Petrolina, como entrepostos comerciais de primeira grandeza, no interior so-franciscano. Parece-nos que de Juzeiro-Petrolina deve irradiar um sistema amplo de transportes terrestres, ligando-os ao mar e aos sertes vizinhos. Naturalmente, a possibilidade de uma via de transportes de Juzeiro ao baixo So Francisco, viria alargar a projeo desse ncleo de intercmbio e permitir que os recursos naturais drenados pelo trecho mdio navegvel atingissem o baixo So Francisco. Com a construo da Usina de Paulo Afonso e a eletrificao do Nordeste, surgem novas circunstncias a alterar os trmos primitivos do problema. A ligao de Juzeiro a Piranhas por uma via frrea no teria mais a finalidade precpua de permitir o escoamento da produo do vale mdio para o mar. Em vez disto, seria o elemento a possibilitar o trfego de matrias-primas para um grande parque industrial em perspectiva. De fato, existindo grandes disponibilidades de energia em Paulo Afonso, ser lgica a formao de uma regio industrial no Baixo So Francisco, que a rea do nordeste onde se encontra, alm de outros, um fator essencial s grandes indstrias, especialmente qumicas gua potvel em grande abundncia. sse parque industrial
127

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 123-129 Jan/Mar 2013

RSP

O So Francisco e a interligao com as bacias vizinhas

necessitar, provvelmente, de matriasprimas provenientes do trecho mdio navegvel, que seriam transportadas pela ferrovia de Juzeiro-Petrolina a PropriPenedo a que nos referimos no estudo do Plano Ferrovirio na Bacia do So Francisco. A idia de se incentivar a criao de um parque industrial, na regio do baixo So Francisco, vem sendo analisada por uma Comisso especial de estudo sbre a aplicao da energia de Paulo Afonso em indstrias eletroqumicas e eletrometalrgicas. Sua viabilidade tornar-se- mais forte quando estiver ligado o baixo ao mdio So Francisco por via terrestre de boas condies tcnicas. A possibilidade de extenso da navegao a jusante de Juzeiro e Boa Vista at Itaparica est, a nosso ver, condicionada ao plano de represamentos dos trechos encachoeirados, que sugeriram Geraldo Rocha, Maurcio Joppert, e a Organizao Henrique Lage, visando, entre outras finalidades, grandes trabalhos de irrigao. Diz o professor Maurcio Joppert: (*) Os 428 km que vo da corredeira de Sobradinho a Jatob (Itaparica), para serem melhorados constituem um problema tcnicamente mais difcil. Parece-nos, porm, que a questo deve ser encarada de um ponto de vista mais amplo, isto , no reduzindo o So Francisco apenas ao papel secundrio de uma via navegvel mas, considerando que le se intromete e consegue atravessar, com um saldo final de 600 m3/s, uma das regies mais scas do nordeste brasileiro, , assim, um verdadeiro presente divino que o homem tem de aproveitar para transformar o semideserto num dos parasos criados pelas maravilhas da irrigao . Esta nos parece, realmente, a tese acertada sbre os problemas do trecho encachoeirado, o que isola o baixo e o mdio So Francisco. A possibilidade de se criarem reas de irrigao perene no

corao da regio sca do nordeste, deve ser o primeiro objetivo da srie de barragens indicadas por aqules tcnicos nacionais. A navegao dos trechos represados ser um subproduto do esquema principal, como o ser a gerao de energia. Com ste pensamento em mente iniciamos, na Comisso do Vale do So Francisco, o estudo do problema, lutando de incio com uma grande deficincia de cartografia adequada. O esquema que sugerimos para prosseguimento dos estudos o seguinte: A Comisso do Vale do So Francisco, juntamente com o Departamento Nacional de Obras Contra as Scas, estudar um conjunto de obras de represamento e irrigao no trecho de Sobradinho a Itaparica. A Comisso do Vale do So Francisco se incumbir de detalhar os projetos das barragens de derivao e eclusagem, incumbindo-se, posteriormente, de sua execuo. O Departamento Nacional de Obras Contra as Scas far estudos de canalizao lateral, inclusive os audes de transposio de vales, incumbindo-se de sua execuo e das obras complementares de irrigao. Esta cooperao lgica e indispensvel, em face da deficincia de recursos disposio da Comisso do Vale do So Francisco. Finalmente devemo-nos referir ao problema da barra do So Francisco. Enquanto no existir na seo inferior do rio uma grande atividade econmica, enquanto no se tornar iminente a formao de um grande parque industrial no baixo So Francisco, e sua ligao ferroviria ao mdio, no ser aconselhvel a inverso de grandes somas na desobstruo de sua barra. O acesso martimo se faz hoje at Penedo por embarcaes de cabotagem de 2.000 toneladas. A abertura e proteo de um canal de acesso para navios

128

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 123-129 Jan/Mar 2013

Lucas Lopes

RSP

de 10.000 toneladas, que tornaria Penedo um prto de propores ocenicas uma obra cara, j estudada em todos os detalhes pelo Engo A. E. F. Portugal, que hoje presta uma valiosa colaborao Comisso do Vale So Francisco, e orada em duzentos milhes de cruzeiros. A inverso dessa importncia vultosa no se compreende quando as portas de Aracaju e Macei, a curta distncia da barra

do So Francisco, e servindo a dois entrepostos comerciais de importncia, esto a exigir da Nao trabalhos essenciais de acesso, acostamento e aparelhamento. O problema da barra do So Francisco caractersticamente a questo de mais um prto martimo em nosso litoral e dever ser resolvida de acrdo com a poltica de aparelhamento porturio que adotar o Departamento Nacional de Portos.

Nota
(*) Maurcio Joppert da Silva Problemas Nacionais Rio 1943.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 123-129 Jan/Mar 2013

129

RSP

Para saber mais

RSP

Para saber mais

Audincias pblicas: fatores que influenciam seu potencial de efetividade no mbito do Poder Executivo federal BRELAZ, Gabriela de; ALVES, Mario A.. Principais Descobertas do Processo de Institucionalizao da Participao na Cmara Municipal de So Paulo: uma Anlise das Audincias Pblicas do Oramento (1990-2010). In: 36 Encontro Anual da ANPOCS , 2012, guas de Lindia-SP. LEMOS, Chlen Fischer de. Participacin y medio ambiente: La realizacin de audiencias pblicas ambientales en los Estados Unidos, Quebec y Brazil. Revista Gestin y Ambiente, Medelln, v. 4, n.2, p. 5366, 2001. Polticas pblicas e relaes federativas: o Sistema Nacional de Cultura como arranjo institucional de coordenao e cooperao intergovernamental BAPTISTA, Tatiana Wargas de Faria. Regionalizao e relaes federativas na poltica de sade no Brasil. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 29, n. 1, Jan. 2013. DOURADO, Daniel de A.; ELIAS, Paulo Eduardo M.. Regionalizao e dinmica poltica do federalismo sanitrio brasileiro. Revista de Sade Pblica, So Paulo, v. 45, n. 1, p. 204-211, 2011.

Alinhando o modelo, o mtodo de implementao e a prtica de gesto do conhecimento (GC): o caso do Repositrio do Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (RCIpea) BRASCHER, M.; Carlan, E.. Sistemas de organizao do conhecimento: antigas e novas linguagens. In: Robredo, J.; Brascher, M.. (Org.). Passeios pelo bosque da informao: estudos sobre representao e organizao da informao e do conhecimento. Braslia: Ibict, p. 147-176, 2010. MORENO , Fernanda Passini; LEITE , Fernando Csar Lima; ARELLANO, Miguel ngel Mrdero. Acesso livre a publicaes e repositrios digitais em cincia da informao no Brasil. Perspectivas em Cincia da Informao, Belo Horizonte, v.11, n.1, p. 82-94, Abr. 2006. Avaliao da percepo da conformidade de processos de contratao de solues de Tecnologia da Informao com a Instruo Normativa no 4/2010 da SLTI Albertin, Alberto Luiz; S ANCHES , Otvio Prspero. Outsoursing de TI : impactos, dilemas, discusses e casos reais. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2008. C EPIK , M.; C ANABARRO , D. R. Governana de TI Transformando a Administrao Pblica no Brasil. Porto Alegre: WS Editor, 2010.

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 131-132 jan/mar 2013

131

RSP

Para saber mais

Ambientes virtuais de aprendizagem: desafios de uma escola de governo K LERING, Luis Roque; S CHREDER , Christine da Silva. Desenvolvimento de um Ambiente Virtual de Aprendizagem luz do enfoque sistmico. Tecnologias de Administrao e Contabilidade, Curitiba, v. 1, n. 2, p. 42-54, Jul./Dez. 2011. P EREIRA , Alice Cibys (org.). AVA: ambientes virtuais de aprendizagem em diferentes contextos. Rio de Janeiro: Ed. Cincia Moderna, 2007.

Fale com a RSP


Comentrios, observaes e sugestes sobre a RSP devem ser encaminhados Editoria da Revista, pelo e-mail editora@enap.gov.br ou por carta, para o endereo SAIS rea 2-A Sala 116 CEP: 70610-900 Braslia, DF, a/c editor(a) da RSP.
132 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 131-132 jan/mar 2013

Acontece na ENAP

RSP

Acontece na ENAP
Telessade em MG conquista 1 o lugar no 17 Concurso Inovao
o

Iniciativa do Hospital das Clnicas da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Teleassistncia em Rede para Regies Remotas: Melhorando o Acesso da Populao Ateno Especializada em Sade conquistou o 1o lugar no 17o Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal. O anncio foi feito no dia 26 de maro, em cerimnia no auditrio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). O evento tambm contou com os lanamentos do livro contendo os relatos das iniciativas premiadas nesta edio e do 18o Concurso Inovao. A Telessade da UFMG conquistou uma visita tcnica Noruega. A iniciativa considerada uma das maiores experincias de teleassistncia sustentvel no mundo, servindo de modelo para outras experincias similares no Brasil e na Amrica Latina. Classificado em 2o lugar, o Projeto Visita Virtual e Videoconferncia Judicial, do Ministrio da Justia, ganhou uma visita tcnica Frana. Completam a lista das 10 iniciativas vencedoras: Eco Universidade: Plano Ambiental para uma Universidade Socioambientalmente Correta, da Universidade Federal de Lavras/MG (3a); Projeto Porto Sem Papel, da Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica (4a); Compromisso Nacional para Aperfeioar as Condies de Trabalho na Cana-de-Acar, da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (5a); Sistema de Emisso e Controle de Autorizao de Voo da Anac (Siavanac), da Agncia Nacional de Aviao Civil (6a); Termo de Ajuste Sanitrio (TAS), do Ministrio da Sade (7a); Modelo de Gesto do Ambiente de TI Aplicado ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (8a); Almoxarifado Virtual: uma Proposta de Sustentabilidade por Contratao de Gerenciamento de Meios, do ICMBio (9a); e Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (Siconv): um Novo Paradigma nas Transferncias Voluntrias da Unio, do Ministrio do Planejamento (10a). Iniciativa da ENAP, em parceria com o MP, o Concurso contou com o apoio, para as premiaes, das embaixadas da Frana, da Noruega e da Nova Zelndia; da Cooperao Alem para o Desenvolvimento (GIZ); e da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC). Especialista espanhol fala na ENAP sobre ambientes federados europeus A ENAP promoveu, em 1o de fevereiro, uma palestra sobre sistema compartilhado de cursos, ministrada pelo professor espanhol Manuel Cebrin de la Serna. A partir da experincia de trabalho em comunidades e de ambientes federados na Europa, a palestra se estruturou em dois aspectos: tecnolgico e pedaggico. Cebrin pesquisador de temas relacionados formao de professores para o uso das tecnologias da informao e comunicao e coordenador do Grupo de Investigao de Tecnologias Aplicadas Educao (GTEA). Tambm lidera o Projeto Internacional para o Desenvolvimento de Entornos Federados na Educao a Distncia e o servio federado e-rubrica, para a avaliao da aprendizagem universitria da Unio Europeia.
Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 133-134 jan/mar 2013 133

RSP

Acontece na ENAP

Estamos cada vez mais digitalizados, interdependentes e obrigatoriamente interrelacionados no mundo globalizado, disse o especialista ao citar o caso da Europa, em que fronteiras foram superadas com o advento da Unio Europeia e a adoo de uma mesma moeda (o Euro). Segundo Cebrin, h uma tendncia para a informatizao dos processos de trabalho e de formao permanente nas instituies. Dessa forma, procurase atualmente concentrar as inovaes tecnolgicas no indivduo (usurio). O professor Cebrin explicou que, na Espanha, h um sistema que oferece diferentes servios centrados em uma base tecnolgica, o que possibilita que o indivduo desfrute de todos os servios disponveis, sejam eles de educao ou de sade. Palestra debate gesto da diversidade e do envelhecimento na Austrlia As implicaes do envelhecimento da fora de trabalho e da gesto da diversidade no servio pblico australiano foram debatidas em 7 de fevereiro, na ENAP. O tema foi apresentado pela professora doutora Jennifer Waterhouse, especialista em Negociao e coordenadora de Relaes de Trabalho e Gesto de Recursos Humanos, da Universidade de Newcastle (Austrlia). Jennifer Waterhouse iniciou sua fala expondo os trs tipos de abordagem para diversidade adotados em seu pas: direitos humanos, justia social e Business Case. Segundo ela, na Austrlia, h uma vasta legislao no campo dos direitos humanos, tanto no nvel federal quanto no estadual, com o maior nmero de leis antidiscriminatrias com base em gnero, raa, idade e necessidades especiais no mundo. No mbito da justia social, esto aes afirmativas, definidas como discriminao positiva baseada em certas caractersticas, que visam a reparar erros histricos, em especial com os aborgenes e as mulheres. O Business Case, por sua vez, vale-se das abordagens voluntrias para a diversidade, quando organizaes se do conta de que essa rea interessante. Segundo Jennifer, o problema consiste em provar para as instituies que a gesto da diversidade algo positivo para os negcios. Por isso que abordagens legais so necessrias. O envelhecimento da fora de trabalho , na viso da professora, uma das principais questes de diversidade enfrentadas pela Austrlia. Jennifer informou que, atualmente, todos os pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) tm populaes envelhecendo. Temos leis que tratam da discriminao por idade bastante amplas, mas no estabelecem diferenciao entre meia-idade e terceira idade. Dessa forma, no existem aes afirmativas nesse sentido. Por isso, h o entendimento de que importante manter os trabalhadores mais antigos no mercado de trabalho, a fim de preservar o histrico organizacional que esses carregam. A palestrante informou que, no servio pblico australiano, o governo incentiva os trabalhadores a permanecerem em seus cargos por meio de fundos de penso; e que ainda no so praticadas, por parte das reas de recursos humanos, polticas proativas de valorizao dos servidores mais antigos. Em geral, as reas de recrutamento ainda so alinhadas cultura de priorizar a contratao da fora de trabalho mais jovem, considerando os mais velhos inadequados para funes de um mundo contemporneo.

134

Revista do Servio Pblico Braslia 64 (1): 133-134 jan/mar 2013

RSP

Normas para os colaboradores


A Revista do Servio Pblico, editada pela Escola Nacional de Administrao Pblica h mais de 70 anos, publica artigos inditos sobre temas relacionados a Estado e Sociedade; Polticas Pblicas e Administrao Pblica. Os artigos passam por anlise prvia de adequao pela editoria da revista e posterior avaliao de dois a trs pareceristas por sistema de blind review.
Regras para submisso:
1. Artigos: 1. Artigos: devero ter aproximadamente seis mil palavras (em torno de 20 pginas) e ser acompanhados de resumo analtico em portugus, espanhol e ingls, de cerca de 150 palavras, que permita uma viso global e antecipada do assunto tratado, e de trs palavras-chave (descritores) em portugus, espanhol e ingls que identifiquem o seu contedo. Tabelas, quadros e grficos, bem como notas, devem limitar-se a ilustrar contedo substantivo do texto. Notas devem ser devidamente numeradas e constar no final do trabalho e no no p da pgina. Citaes de autores no corpo do texto devero seguir a forma (AUTOR, data). Referncias devem ser listadas ao final do trabalho, em ordem alfabtica, observadas as normas da ABNT.* 2. Vinculao institucional: artigos devem vir acompanhados de breve informao sobre a formao, vinculao institucional do autor (em at duas linhas) e e-mail para contato. 3. Avaliao: a publicao dos textos est sujeita anlise prvia de adequao pela editoria da revista e avaliao por sistema de blind review de dois a trs pareceristas, os quais se reservam o direito de sugerir modificaes ao autor. 4. Encaminhamento: os artigos devem ser encaminhados por e-mail, em formato word (.docx, .doc, .rtf ou .txt), para editora@enap.gov.br. A ENAP compromete-se a informar os autores sobre a aprovao para publicao ou no de seus trabalhos em aproximadamente quatro meses. * Exemplos de citao e referncia Citao no corpo do texto: (ABRUCIO, 2009) Referncias no final do trabalho: Livro COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Gesto Social: como obter eficincia e impacto nas polticas sociais. Braslia: ENAP, 2007. Artigo em coletnea SARAVIA, Enrique. Introduo teoria da poltica pblica. In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (Org.). Coletnea Polticas Pblicas. Braslia: ENAP, 2006. v. 1 p. 21-42. Artigo em peridico COSTA, Frederico Lustosa da. Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e representaes. Revista do Servio Pblico, Braslia, ENAP, v. 59, n. 3, p. 271-288, jul. a set. de 2008. Monografia, dissertao ou tese acadmica MONTEIRO, Ana Lcia de Oliveira. A Relao Estado e Sociedade Civil no Processo de Formulao e Implementao de Polticas Pblicas. 2008. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica). Programa de Ps-Graduao em Administrao PPGA, Universidade de Braslia, Braslia. Stio da internet Escola Nacional de Administrao Pblica. Catlogo de Cursos 2009. Disponvel em: www.enap.gov.br. Acesso em: 8 jan. 2009. Para mais informaes acesse www.enap.gov.br Escola Nacional de Administrao Pblica Diretoria de Comunicao e Pesquisa SAIS rea 2-A Braslia, DF CEP 70610-900 Tel: (61) 2020 3327 Fax: (61) 2020 3178 E-mail: editora@enap.gov.br

Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 325-328 Jul/Set 2010

135

RSP

Aes premiadas no 17 Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal 2012, 2013. 197p.
Este livro traz os relatos das 10 iniciativas premiadas no 17o Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal. Iniciativa da ENAP, em parceria com o MP, o Concurso conta com o apoio, para as premiaes, das embaixadas da Frana, da Noruega e da Nova Zelndia; da Cooperao Alem para o Desenvolvimento (GIZ); e da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC). Ao longo de 17 anos, o Concurso tem cumprido seu objetivo de estimular a implementao de iniciativas inovadoras de gesto em organizaes do governo federal; dissemin-las e valorizar servidores pblicos que atuam de forma criativa em suas atividades.

Como escrever e usar estudos de caso para ensino e aprendizagem no setor pblico
De autoria do professor Andrew Graham, do Instituto de Administrao Pblica do Canad (Ipac), a publicao representa mais um investimento da ENAP em novas metodologias de ensino de aplicao, que permitam a reflexo terica a partir de situaes concretas do setor pblico. O objetivo estimular a investigao, a inovao e o compartilhamento de experincias profissionais, propiciando a reflexo crtica sobre a atuao dos servidores na administrao pblica e sobre as polticas pblicas.

Administrao pblica Coletnea


Edio em lngua portuguesa da coletnea organizada pelos professores B. Guy Peters e Jon Pierre. Administrao pblica Coletnea rene 28 artigos de especialistas de diversos pases, que sintetizam o pensamento acadmico atual sobre o tema e analisam a relao entre a teoria e os melhores processos de gesto de polticas pblicas. O livro inclui textos de autores brasileiros: Carlos Ari Sundfeld escreve sobre direito administrativo; Fernando Luiz Abrucio destaca desafios contemporneos para a reforma da administrao pblica brasileira e Virglio Afonso da Silva aborda federalismo e articulao de competncias no Brasil. A obra uma co-edio da ENAP e da Editora Unesp.

Para conhecer ou adquirir as Publicaes ENAP visite o stio www.enap.gov.br


136 Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 325-328 Jul/Set 2010

RSP

Carto de aquisio de publicaes


Para adquirir nossos peridicos, envie-nos este carto preenchido atravs de fax ou correio juntamente com o comprovante de pagamento ou nota de empenho.
Nome/Instituio: CPF/CNPJ: Endereo: Cidade: Telefone: E-mail: Revista do Servio Pblico Periodicidade: trimestral Assinatura anual: R$ 40,00 Ano 63 2012 Nmero avulso: R$ 12,00 Edio no __________ Exemplar avulso anterior a 1997: R$ 8,00 Cadernos ENAP 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33* 34 36

UF: Fax:

CEP:

Preo unitrio: R$ 10,00 (*)Caderno 33 (2 volumes): R$ 20,00 Outros

Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 325-328 Jul/Set 2010

137

RSP

Formas de pagamento
Os interessados em adquirir as publicaes ENAP podero dirigir-se diretamente sede da Escola em Braslia ou solicit-las por fax ou pelos Correios, informando os ttulos das publicaes e endereo completo para entrega. O pagamento pode ser realizado por meio de uma das formas a seguir: 1. Nas agncias do Banco do Brasil: Comparea ao caixa e solicite o depsito do valor das publicaes na Conta nica do Tesouro Nacional, Agncia 1607-1 Conta 170.500-8, informe seu CPF ou o CNPJ de sua instituio e o cdigo identificador 11470211401288187. Posteriormente, encaminhe o comprovante de depsito juntamente com o Carto de Aquisio para a ENAP. 2. No stio do Banco do Brasil (www.bb.com.br), por meio de transferncia entre contas correntes (para clientes do Banco do Brasil): Acesse sua conta. Na guia Transferncias, clique em para Conta nica do Tesouro. Digite o valor total das publicaes solicitadas. No campo UG Gesto finalidade, digite o cdigo identificador: 11470211401288187. No campo CPF/CNPJ, digite o seu CPF ou o CNPJ de sua instituio. Em seguida, prossiga com a transao normalmente, como se fosse uma transferncia comum entre contas correntes. Imprima o comprovante e encaminhe-o para a ENAP juntamente com o Carto de Aquisio. 3. Nos terminais de autoatendimento do Banco do Brasil (para clientes do Banco do Brasil): Na tela principal, selecione a opo Transferncia. Na prxima tela, selecione a opo Conta corrente para Conta nica do Tesouro. Em seguida, digite o valor total das publicaes solicitadas e tecle Ok. Na prxima tela, digite no campo Identificador 1 o cdigo 1147021140128818-7 e no campo Identificador 2 o seu CPF ou o CNPJ de sua instituio. Prossiga normalmente com a transao, como uma transferncia comum. Encaminhe posteriormente o comprovante de transferncia juntamente com o Carto de Aquisio para a ENAP. 4. Enviar nota de empenho (com original anexado) em nome de: ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica CNPJ: 00.627.612/0001-09, UG: 114702, Gesto: 11401 5. Enviar por fax ou pelos Correios, a Guia de Recolhimento da Unio (GRU Simples) paga no Banco do Brasil com o valor das publicaes. Acesse o link Como adquirir na pgina da ENAP para mais informaes.

Escola Nacional de Administrao Pblica Diretoria de Comunicao e Pesquisa SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Tel: (61) 2020 3096 / 2020 3092 / 2020 3186 Fax: (61) 2020 3178 CNPJ: 00 627 612/0001-09 www.enap.gov.br publicacoes@enap.gov.br

138

Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 325-328 Jul/Set 2010