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Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos

Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade


So Paulo: Editora Singular, 2006
www.editorasingular.com.br

Material para uso didtico do autor

CAPTULO 1 A AO REGULATRIA DO ESTADO:
CONCEITOS, CONTEXTUALIZAO DE PROBLEMAS E
ENFOQUE TERICO


Regular (ou a ao regulatria do Estado) pode ter muitos significados
1
. E tais
significados podem ser estabelecidos sob diferentes perspectivas tericas e enfoques
nas cincias sociais. Nessa parte do trabalho procurarei situar o conceito de regulao
com o qual vou trabalhar, desde perspectivas jurdica, econmica e poltica,
delimitando os enfoques tericos com os quais pretendo dialogar ao longo do
desenvolvimento do livro
2
. Dessa forma, contextualizo o objeto do trabalho a
legitimidade decisria na ao regulatria do Estado no plano do conjunto de
problemas a serem enfrentados.

Na primeira parte deste captulo (perspectiva jurdica), estabeleo os limites
para o uso do conceito de regulao relacionado ao regulatria do Estado.
Adotando uma perspectiva de anlise a partir da sociologia jurdica, identificarei o
tipo de produo normativa resultado de delegao legislativa e sua relao com a
discricionariedade administrativa prpria ao fenmeno do Estado regulador.

Na segunda parte (perspectiva econmica), identifico e sistematizo os tipos de
tcnicas administrativas
3
que so aplicados na regulao de mercados. Tal

1
No presente trabalho, vou adotar o termo regulao em sentido mais amplo do que tradicionalmente
utilizado no campo da economia neoclssica ou no campo do direito econmico (enquanto regulao
de servios pblicos ou controle concorrencial de mercados). Para os propsitos da anlise que farei, o
termo regulao est, conforme esclareo na seqncia, associado tcnicas administrativas
consubstanciadas em normas destinadas organizao do sistema econmico ou que geram efeitos
sobre o sistema econmico. Nesse mesmo sentido, ver o uso do termo regulao proposto por
Michael Piore e Charles Sabel: The term regulation is borrowed from the French rgulation. But
as will become apparent in the text the concepts of historical change and economic crisis with which
we associate it differ from those concepts in the French theory. More precise English translation of
rgulation are balancing mechanism and equilibration. These terms too, however, imply something
different from our argument: they are closely associated with the market mechanism as understood in
neoclassical economic theory, and a critical point in our argument is that market and neoclassical
economic theory as a whole is but a specific solution to more general economic problems. Our usage,
furthermore, shoud not be confused with the everyday use of regulation as shorthand for governmet
intervention in private markets. Rather, we are using the word in its most extended sense: in some
economic systems the government might play a critical role in regulating markets, yet the system as a
whole would be self-regulating. Cf. Michael J. Piore and Charles F. Sabel. The Second Industrial
Divide: possibilities for prosperity. New York: Basic Books, 1984, p 4.
2
Assim sendo, as abordagens das perspectivas de anlise jurdica, econmica e poltica so,
necessariamente, restritas. No quero e no seria possvel, dados os limites do presente trabalho,
relacionar e discutir profundamente cada uma dessas perspectivas. Portanto, foram escolhidos apenas
os enfoques tericos que considerei teis para o desenvolvimento do trabalho.
3
A expresso tcnicas administrativas ficar mais clara quando for descrito o contedo dos vrios
tipos de tcnicas que podem caracterizar a ao regulatria do Estado. A ao regulatria do Estado
ser considerada como um conjunto de tcnicas administrativas. Ao definir o contedo da regulao, a
Administrao pode escolher diferentes tcnicas para gerar efeitos sobre a economia. Cada tcnica tem
uma lgica prpria que est relacionada ao tipo de estrutura ou relao econmica a ser regulada e aos
objetivos da regulao, considerando os efeitos almejados. Tendo em vista que a escolha de tais
tcnicas feita pela Administrao (e no livremente pelos agentes no mercado) e que constituem
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sistematizao tem por base critrios estabelecidos a partir da anlise econmica.
Nesse ponto, no procuro estabelecer nenhuma inovao em relao ao que j foi
elaborado por autores que, especialmente no plano da tradio terica do direito
anglo-saxo, estabelecem ponte entre aspectos formais das tcnicas administrativas
adotadas e aspectos econmicos inerentes ao contedo da regulao de mercados.

Na terceira parte (perspectiva poltica), estabeleo uma distino preliminar
entre a anlise da ao regulatria do Estado na teoria poltica e a anlise no plano da
Economia Poltica. No primeiro caso, situo a ampliao do campo da ao regulatria
do Estado sobre a economia no debate sobre liberalismo e democracia. No segundo
caso, situo a compreenso da ao regulatria do Estado no debate sobre teoria de
incentivos e ao de grupos de interesse que marcou, especialmente no cenrio anglo-
saxo, mas com reflexos profundos no debate acadmico ocidental (com penetrao
significativa no Brasil), as anlises no campo da Cincia Poltica influenciada pela
anlise econmica.

Por fim, na ltima parte deste captulo (contextualizao dos problemas e
enfoque terico), relaciono o fenmeno da ao regulatria do Estado com problemas
de legitimidade decisria no plano do que se convencionou chamar de Estado
democrtico de direito. Nessa parte, contextualizo a legitimidade decisria da ao
regulatria do Estado o objeto do presente trabalho no debate terico sobre a
relao entre legitimidade decisria da ao regulatria, especialmente no contexto
poltico de democracias de massa, e eficincia econmica, enquanto parmetro de
medida dos efeitos produzidos sobre mercados regulados resultantes da ao
regulatria do Estado.
4


1. PERSPECTIVA JURDICA

Adotando uma perspectiva jurdica de anlise, regular pode ser entendido
como exerccio de funo normativa. Nessa perspectiva, podemos ter o exerccio de
funo normativa pelo Poder Legislativo a atividade legislativa do Congresso
Nacional, das Assemblias Legislativas Estaduais e das Cmaras de Vereadores
Municipais , bem como por rgos do Poder Executivo que estabelecem normas.
5

No presente trabalho vou enfocar a regulao por parte dos rgos do Poder

formas de ao (externas) sobre a dinmica (interna) de funcionamento da economia, preferi adotar a
expresso tcnicas administrativas.
4
No presente trabalho no vou entrar no debate sobre as razes econmicas ou filosficas do conceito
de eficincia. Conforme desenvolverei ao longo do livro, o que me interessa apontar como a
eficincia econmica assumida, principalmente no campo da Economia Poltica, como um parmetro
para pensar o funcionamento de instituies na democracia. E, nesse caso, como o uso de tal parmetro
para avaliar a ao regulatria do Estado entra em tenso com o conceito de legitimidade democrtica.
5
rgos dotados de poder normativo atribudo em lei ordinria por rgo superior e limitado no
plano da forma e do contedo pelo poder constitucional. Os regulamentos estabelecidos por tais
rgos consubstanciam normas ao mesmo tempo executivas (com respeito norma superior) e
produtivas (com respeito norma ou ato jurdico inferior). Cf. Norberto Bobbio. Teoria do
Ordenamento Jurdico. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1994, 4
a
edio. Ver, em especial,
pp. 51-54 e seguintes.
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Executivo. Podemos chamar tal tipo de exerccio de funo normativa de regulao
administrativa.

Ainda do ponto de vista jurdico, podemos entender a regulao
administrativa como um conjunto de normas decorrentes de normas secundrias
6
e de
normas tercirias.
7
As normas secundrias seriam todas aquelas que, com
fundamento legal em normas primrias normas que estabelecem obrigaes ou
em outra norma secundria
8
(no caso do direito brasileiro, um decreto presidencial,
por exemplo), prevem direitos e deveres, mas, especialmente, alterando e
especificando
9
condicionamentos e restries j previstos em normas primrias
editadas pelo Poder Legislativo. Tais normas permitem a adaptao e a especificao,
por meio de delegao legislativa,
10
do contedo de normas primrias, gerais e

6
Primariamente, normas estabelecem obrigaes; mas um conjunto de normas que fosse apenas deste
tipo traria alguns defeitos, seria esttico, isto , em aparecendo situaes novas, no saberamos como
adaptar o conjunto a elas; seria ineficiente, pois no saberamos dizer quem estaria apto a aplic-las;
seria incerto, pois na dvida sobre se estaramos ou no diante de uma norma do conjunto, no
saberamos como reconhec-la. Assim, ao lado das normas primrias de obrigao existem normas
secundrias, respectivamente, de cmbio, de adjudicao e de reconhecimento. (cf. Trcio Sampaio
Ferraz Jr. Introduo ao Estudo do Direito tcnica, deciso, dominao. So Paulo: Atlas, 1993, 1
a

edio, 5
a
tiragem. pp. 118-126, em especial pp. 119-120; e Herbert L. A. Hart. O Conceito de Direito.
Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1986).
7
O tipo normas tercirias no muito comum na literatura mais conhecida no Brasil sobre teoria geral
do direito. Jos Eduardo Faria chegou a discuti-las, sem classific-las como tercirias, ao discutir o tipo
de norma procedimental que se forma no contexto do direito reflexivo. So normas
procedimentais que se distinguem das normas direito processual. Ver: Jos Eduardo Faria. O Direito
na Economia Globalizada. So Paulo: Malheiros, 1999. Esse conceito de norma terciria no se
enquadra, no entanto, na classificao proposta por Hart. No direito anglo-saxo, o estudo de tipos
normativos ligados ao regulatria do Estado levou classificao do tipo de norma terciria. So
normas administrativas de difcil classificao, mas que no deixam de produzir efeitos jurdicos,
conforme exemplificarei na seqncia. Nesse sentido, ver: Robert Baldwin. Rules and Government.
Oxford: Clarendon Press Oxford, 1996. pp. 80-85.
8
Sendo que esta pode ser considerada primria em relao segunda, com base em critrio de
relevncia.
9
O remdio para a qualidade esttica do regime de regras primrias consiste na introduo do que
chamaremos regras de alterao. A forma mais simples de tal regra a que confere poder a um
indivduo ou a um corpo de indivduos para introduzir novas regras primrias para a conduta da vida do
grupo, ou de certa classe dentro dele, e para eliminar as regras antigas. () em termos de tal regra, e
no em ordens baseadas em ameaas, que as idias de ato legislativo e de revogao devem ser
compreendidas. Tais regras de alterao podem ser muito simples ou muito complexas: os poderes
atribudos podem ser isentos de restries ou limitados de vrias maneiras; e as regras podem, alm de
especificar quais as pessoas que devem legislar, definir em termos mais ou menos rgidos o processo a
seguir-se na legislao (cf. Herbert L. A. Hart. O Conceito de Direito, ob. cit, p. 105). Sobre o mesmo
tipo de norma, Trcio Sampaio Ferraz observa: As normas secundrias de cmbio superam o
problema do carter esttico, conferindo poderes e estabelecendo procedimentos para a adaptao
situaes novas. Por exemplo, temos as normas que conferem a certos rgos o poder de legislar, de
regular o procedimento legislativo, ou o poder de administrar, regulando a emisso de atos
administrativos. (cf. Trcio Sampaio Ferraz Jr. Introduo ao Estudo do Direito, ob. cit., p. 119).
10
Os regulamentos so, como as leis, normas gerais e abstratas, mas, diferena das leis, a sua
produo confiada geralmente ao Poder Executivo por delegao do Poder Legislativo, e uma de suas
funes a de integrar leis muito genricas, que contm somente diretrizes de princpio e no poderiam
ser aplicadas sem serem ulteriormente especificadas. impossvel que o Poder Legislativo formule
todas as normas necessrias para regular a vida social; limita-se ento a formular normas genricas, que
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abstratas, diante de situaes novas que ocorrem. Essa necessidade de adaptao e
especificao do contedo de normas gerais e abstratas inerente ao funcionamento
de qualquer sistema jurdico moderno que no suporta, com a complexidade do
funcionamento dos sistemas poltico e econmico, os defeitos decorrentes de um
sistema jurdico concebido como esttico.

Por sua vez, as normas tercirias seriam normas que no definem direitos e
deveres, mas estabelecem procedimentos (ex.: procedimentos decisrios internos aos
rgos reguladores), guias de interpretao e aplicao de normas e instrues
normativas. Esse tipo de norma poderia ser questionado como sendo norma
secundria de adjudicao ou de reconhecimento. No entanto, deve ficar claro que
no se tratam de normas processuais tpicas ou normas constitucionais que definem
princpios ou objetivos. So normas prprias ao exerccio de funo normativa por
rgos especializados externos ao Poder Legislativo. A regulao administrativa,
exercida por rgos reguladores vinculados ao Poder Executivo, tem por base, com o
aprofundamento da especializao das matrias reguladas, esse tipo de norma. Com
base em normas tercirias, os rgos reguladores definem critrios cada vez mais
especficos para balizar a aplicao
11
(no sentido da adjudicao) ou o
reconhecimento de normas primrias e secundrias.

As justificativas para o aumento do uso de normas secundrias e tercirias
tm relao com a necessidade de aumento da expertise, eficincia e correo de
problemas de legitimidade (decorrentes, como veremos, do modelo de democracia
representativa) na edio de normas, uma vez que o Poder Legislativo no tem (i)
conhecimento (informao) de detalhes (expertise) de determinados fatos sociais ou
do funcionamento de sistemas (como o econmico) que precisam ser por algum
motivo regulados; (ii) capacidade operacional (eficincia) de deliberar sobre todos os
aspectos relacionados regulao de determinado fato social ou problema sistmico;
e (iii) um sistema jurdico moderno no tem como ser concebido apenas como um
sistema esttico fundado em normas primrias estabelecidas por um poder legislativo
soberano, gerando a exigncia de delegao de poder normativo (problemas de
legitimidade).


contm somente diretrizes, e confia aos rgos executivos, que so muito mais numerosos, o encargo
de torn-las exeqveis (cf. Norberto Bobbio. Teoria do Ordenamento Jurdico, ob. cit., pp. 39-40.
11
Por causa de seu baixo grau de coercibilidade, o tipo de norma procedimental ou processual em
exame no se destaca pela sua imperatividade; ou seja, no capaz de atuar como um comando, por
meio da ameaa de sanes punitivo-repressivas com o objetivo de prescrever comportamentos
obrigatrios e/ou proibidos. Pelo contrrio, como se limita a estabelecer premissas para decises, a
facilitar entendimentos, a estimular negociaes e a viabilizar solues adaptveis para cada situao
especfica, introduzindo na ordem jurdica uma flexibilidade indita e desconhecida pelos padres
legais prevalecentes tanto no Estado liberal quanto no Estado intervencionista, essa norma nem
estabelece a priori a regra do jogo nem, muito menos, impe a consecuo de resultados com base
numa racionalidade substantiva ou material (cf. Jos Eduardo Faria. O Direito na Economia
Globalizada, ob. cit., pp. 184-185).
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Nos trs casos, a complexidade de matrias e situaes a serem reguladas
decorrentes do fenmeno do moderno Estado regulador impe a especializao e a
ampliao do nmero de rgos dotados de poder normativo.
12


Em linhas gerais, sob essas justificativas, consolidou-se ao longo do sculo
vinte o fenmeno da delegao legislativa por parte do Poder Legislativo a rgos
administrativos do Poder Executivo.
13
A delegao legislativa , portanto, uma
resposta necessidade de especializao tcnica da burocracia estatal para adoo de
tcnicas administrativas necessrios regulao do sistema econmico. Ao mesmo
tempo uma forma de tornar o processo decisrio sobre a formulao do contedo da
regulao mais eficiente em termos administrativos, se comparado com a capacidade
operacional do Poder Legislativo.
14


Contudo, as conseqncias desse fenmeno so significativas para o
funcionamento do sistema jurdico, especialmente no que se refere a problemas de
legitimidade decisria e racionalidade da deciso. Os problemas de legitimidade
decisria podem ser abordados sob diferentes pontos de vista. Nesse captulo, situarei
tais problemas de forma mais detida nas partes 3 (perspectiva poltica) e 4
(contextualizao dos problemas e enfoque terico).

Para compreenso das conseqncias do fenmeno da delegao legislativa no
plano da organizao do sistema jurdico, desde a perspectiva de anlise formal, til
o argumento formulado por Jos Eduardo Faria:

(...) o Estado regulatrio ou intervencionista passou a editar, de maneira no
sincronizada em termos lgico-formais, materiais e temporais, sucessivas
normas de comportamento, normas de organizao e normas programticas.
Intersceccionando-se continuamente, essas normas concebidas a partir de
objetivos especficos, circunstncias distintas e interesses conflitantes,
acabaram gerando inmeros micro sistemas e diversas cadeias normativas no
mbito do ordenamento jurdico, cada uma delas com seus princpios e lgicas

12
Esse fenmeno, qualificado na sociologia jurdica como inflao legislativa ou juridificao
pode e vem sendo analisado sob diferentes perspectivas. No plano das teorias sistmicas, nfase vem
sendo dada aos conflitos entre os diferentes tipos de racionalidades que esto na base do
funcionamento de cada tipo de sistema especialmente dos sistemas econmico e poltico. Tais
conflitos, no entanto, no sero aqui amplamente analisados e no constituem preocupao central no
presente trabalho. Os problemas de legitimidade sero, contudo, analisados. Nessa perspectiva,
especializao e eficincia na produo normativa precisam ser analisados associados correo de
problemas de legitimidade na edio de normas. Juridification processes should in fact be analyzed in
terms of the specific conditions of the modern social state, the interventionist state. This at the same
time excludes the law-centered and lawyer-centered perspective of the flood of norms school, which
concentrates exclusively on the legal material as such. The problem to be addressed is broader in
scope: the political and social appropriateness of juridification processes in various social areas (labor,
market, company, as social security law) (cf. Gunther Teubner. Juridification: Concepts, Aspects,
Limits, Solutions in Robert Baldwin, Colin Scott, Christopher Hood, eds. A Reader on Regulation.
Oxford: Oxford University Press, 1998. p. 393).
13
No captulo 5 vou apontar como a doutrina jurdica brasileira em matria de direito econmico e
administrativo tratou do tema.
14
Nesse sentido, ver: Robert Baldwin. Rules and Government, ob. cit., pp. 59-121.
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interpretativas. Por causa dessas conseqncias, a tradicional concepo do
direito como um sistema basicamente fechado, unitrio, hierarquizado,
axiomatizado, completo, sem lacunas ou antinomias foi sendo
progressivamente substituda por um direito organizado sob a forma de rede,
dado o nmero crescente desses micro sistemas e dessas cadeias normativas,
com suas inter-relaes basilares procurando capturar todas a complexidade da
realidade socioeconmica.
15


Essa passagem ilustra o resultado da delegao legislativa sob a organizao
do sistema jurdico. Contudo, o fenmeno da delegao legislativa para rgos do
Poder Executivo tem conseqncias ainda mais profundas. Ele coloca em evidncia a
relao entre norma enquanto instrumento de controle inclusive de controle sobre a
ao regulatria do Estado (normas procedimentais, por exemplo) e
discricionariedade administrativa enquanto diminuio do controle sobre as decises
polticas tomadas pelos rgos do Poder Executivo o que conduz a problemas de
legitimidade decisria e de racionalidade do contedo da regulao administrativa.

Se por um lado a inflao legislativa ou juridificao decorrente do
fenmeno da delegao legislativa coloca em evidncia o Poder Executivo enquanto
espao privilegiado para organizao da economia e da vida social, respondendo
demanda por expertise e eficincia na edio de normas, por outro lado ela aumenta a
necessidade de controle democrtico da ao do Estado regulador.

Nesse sentido, a edio de normas por parte do Poder Executivo pode ser vista
como uma forma de aumentar, em si, o controle sobre a discricionariedade
administrativa. Isso porque normas seriam passveis de maior controle no plano do
sistema jurdico do que atos administrativos discricionrios.
16
Contudo, as condies
de controle precisam ser avaliadas. Este tema ser discutido no captulo 5 do presente
trabalho.

O prprio aumento da complexidade do sistema normativo, conforme descrito
por Faria na passagem citada, implica maior complexidade no controle das normas
editadas no contexto da ao regulatria do Estado.
17
Assim sendo, o que passa a estar
em questo : como se d a deciso sobre o contedo da regulao e quem controla o
regulador? Ou, em outras palavras, qual racionalidade legal pode dar conta da
legitimao de polticas pblicas definidas no contexto da ao regulatria do Estado
e como tal racionalidade pode ser institucionalizada?
18


Nessa perspectiva, os tipos de interesse que esto em jogo no processo
decisrio e os efeitos produzidos pela norma editada sobre o funcionamento do

15
Jos Eduardo Faria. O Direito na Economia Globalizada, ob. cit., pp. 127-128.
16
Cf. Robert Baldwin. Rules and Government, ob. cit., p. 19.
17
Nesse sentido, ver: Gunther Teubner. Juridification: Concepts, Aspects, Limits, Solutions, in ob.
cit.
18
Sobre a crise estrutural do Estado intervencionista e a necessidade de uma racionalidade legal de
novo tipo, ver Jos Eduardo Faria. Direito e Economia na Democratizao Brasileira. So Paulo:
Malheiros, 1993. pp. 108-150.
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sistema econmico e sobre os grupos sociais afetados so fatores que podem conferir
maior ou menor legitimidade e racionalidade legal deciso.
19
Esses aspectos sero
situados e enfocados mais especificamente nas partes 3 (perspectiva poltica) 4
(contextualizao dos problemas e enfoque terico) deste captulo.

O fenmeno da delegao legislativa est, portanto, historicamente
relacionado com o que chamarei no presente trabalho de formao do Estado
capitalista regulador
20
. E, nesse sentido, vou discutir a regulao limitada atuao
do Estado sobre a organizao do sistema econmico (e, conseqentemente, sobre os
agentes afetados pelo funcionamento do sistema econmico), definindo direitos e
deveres a entes privados ou gerando efeitos sobre a esfera privada.

Nessa perspectiva, podem ser distinguidos dois tipos de regulao associada
atuao do Estado sobre a organizao do sistema econmico. A primeira pode ser
chamada de regulao econmica e a segunda de regulao social.

Na doutrina brasileira de direito econmico, a atuao direta do Estado sobre a
economia foi em geral associada atuao de empresas estatais (inclusive empresas
constitudas para prestar servios qualificados como pblicos), diante do fenmeno do
Estado empresrio, enquanto a atuao indireta foi associada ao regulatria do
Estado sobre a economia (sendo a regulao de atividades econmicas classificadas
como servios pblicos ou no).
21
No entanto, entendo que tal tipo de classificao (e
outras classificaes que podem estar relacionadas primeira) no o mais adequado
para os propsitos do presente trabalho.


19
Decorre da, em face dessa ampla crise estrutural do Estado intervencionista e de seu instrumental
jurdico, expressa pela sua progressiva incapacidade de agir de modo independente na formulao de
polticas pblicas e pela sua decrescente influncia sobre os comportamentos inter-individuais, a
necessidade de uma racionalidade legal nova e capaz de dar conta do componente corporativista que
vai caracterizando seu processo de tomada de decises; uma racionalidade forjada a partir da
conscincia, tanto dos legisladores quanto dos juristas, de que as formas de relaes sociais
determinadas e condicionadas pela interconexo entre as organizaes exigem do Estado uma srie de
funes originais de intermediao, que somente podem ser exercidas com a colaborao delas.
Portanto, uma racionalidade responsvel por uma legislao bastante plstica e pragmtica, apta a
renunciar regulao exaustiva dos processos sociais, voltando-se menos consecuo dos resultados
concretos, mediante a regulao padronizada e tipificadora dos comportamentos individuais, e mais
coordenao das diferentes formas de legalidade forjadas no interior dos vrios subsistemas sociais.
Jos Eduardo Faria. Direito e Economia na Democratizao Brasileira, ob. cit., p. 131.
20
O termo Estado capitalista regulador ou Estado regulador ser utilizado no presente trabalho
como sinnimo de Estado social ou de Estado intervencionista. certo que, dependendo da definio
utilizada por cada autor, nuances podem ser discutidas entre os sentidos de cada um desses conceitos.
Conforme ser indicado ao longo do trabalho, adotei um conceito amplo de Estado regulador e um
conceito amplo de regulao. Ao usar o termo Estado regulador estou genericamente indicando a
passagem do modelo de Estado liberal para o modelo de Estado social. Tal passagem ser discutida na
caracterizao de modelos de Estado regulador. Por sua vez, tambm caracterizarei (a partir de
descrio de tcnicas administrativas) o que considero ser regulao (ou ao regulatria do
Estado) para os propsitos do presente trabalho.
21
Ver, nesse sentido, dentre outros: Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988.
7
a
edio, revista e atualizada. So Paulo: Malheiros. pp. 129-181.
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Conforme ser desenvolvido ao longo do livro, penso a ao regulatria do
Estado nas duas acepes acima indicadas, quais sejam, regulao econmica e
regulao social. O que distingue as duas so os tipos de tcnicas administrativas
utilizados para regular e os efeitos produzidos sobre a organizao do sistema
econmico.

Nessa nova perspectiva, independentemente do Estado atuar como empresrio
ou no, a ao regulatria sempre estar presente e poder ser considerada como
sendo direta ou indireta. Ser direta quando o contedo da norma editada tiver por
base tcnicas administrativas que visem a produzir efeitos sobre a economia na forma
da correo de falhas de mercado e na forma de funes estabilizao e
desenvolvimento econmico, conforme veremos adiante. Ser indireta quando o
contedo da norma tiver por base tcnicas administrativas que visem a realizar
valores sociais ou culturais, mas que, ao serem adotados, tambm produzem efeitos
sobre o sistema econmico.


2. PERSPECTIVA ECONMICA

Adotando uma perspectiva de anlise econmica da ao regulatria
(econmica e social) do Estado, a regulao pode ser entendida como tcnicas
administrativas de correo de falhas de mercado e tcnicas administrativas de
estabilizao e desenvolvimento econmico, identificados pela teoria econmica,
22


22
Uma boa classificao das chamadas falhas de mercado do ponto de vista da anlise das tcnicas
administrativas para as suas correes foi feita especialmente por dois autores, quais sejam, Stephen G.
Breyer. Regulation and Its Reform. Cambridge: Harvard University Press, 1982; e Anthony Ogus.
Regulation: Legal Form and Economic Theory. Oxford: Oxford University Press, 1994. Esses dois
trabalhos permitem uma compreenso mais clara da relao entre teoria econmica e tcnicas
administrativas para regulao de mercados, incluindo . Alm desses autores, a anlise que segue teve,
por base, complementarmente, os seguintes trabalhos: Alfred E. Kahn. The Economics of Regulation
principles and institutions. Cambridge: The MIT Press, sixth printing, 1995; W. Kip Viscusi, John M.
Vernon, Joseph E. Harrington, Jr., Economics of Regulation and Antitrust. Cambridge: The MIT Press,
second edition, 1995; Stephen G. Breyer, Richard B. Stewart, Cass R. Sunstein, Matthew L. Spitzer.
Administrative Law and Regulatory Policy problems, text, and cases. New York: Aspen Publishers,
fifth edition, 2002; Robert Baldwin and Martin Cave. Understanding Regulation theory, strategy,
and practice. Oxford: Oxford University Press, 1999. A escolha de autores inseridos no debate anglo-
americano sobre regulao justifica-se na medida em que encontrei nos livros referidos trabalhos mais
amplos e completos sobre o tema, especialmente no que diz respeito relao entre teoria econmica e
Direito (tcnicas administrativas para regulao de setores da economia). Os trabalhos inseridos na
tradio jurdica da Europa continental que analisei (referidos na bibliografia do livro) em grande parte
tm por base os mesmos autores, sendo marcadamente influenciados pelo debate anglo-americano. Tal
escolha no compromete, portanto, o resultado da anlise e permite igualmente a compreenso da
lgica de mecanismos administrativos prprios ao sistema jurdico brasileiro. Isso porque a explicao
da racionalidade econmica que est na base do uso de cada mecanismo administrativo a seguir
descrito prpria teoria econmica com pretenso de explicao universalista. O que poderia ser
questionado, contudo, mas foge aos propsitos do presente trabalho, a adequao dos pressupostos
tericos que esto na base das teorias econmicas utilizada por cada um desses autores. Nesse sentido,
a reconstruo da lgica de funcionamento dos mecanismos administrativos feita pode ser acusada de
parcial. Portanto, ao fazer a escolha dos autores que tomei como base para a reconstruo, estou ciente
de estar me filiando a determinados pressupostos tericos econmicos que no questionarei no presente
trabalho. No obstante, os pressupostos que orientam a adoo das tcnicas administrativas a seguir
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incluindo no segundo conjunto a correo de problemas distributivos e o
planejamento econmico,
23
ou tcnicas administrativas de promoo de valores
sociais e culturais no relacionados diretamente ao funcionamento do sistema
econmico, mas com efeitos tambm sobre a organizao de mercados.

Tais tcnicas administrativas foram se sofisticando ao longo do sculo vinte
com o desenvolvimento do Estado capitalista regulador. So exemplos da
especializao do contedo tcnico-econmico das normas editadas por rgos
administrativos destinadas organizao do sistema econmico ou que geram efeitos
sobre o sistema econmico.

A necessidade de correo de falhas de mercado est associada em geral
idia de que as leis econmicas de funcionamento do mercado so o padro de
auto-organizao da economia
24
e que qualquer interveno do Estado sobre o
funcionamento do sistema econmico deve ser justificado como forma de correo de
desvios em relao ao padro. Em outra perspectiva esto contempladas as situaes
em que determinados objetivos distributivos importantes para o funcionamento da
sociedade (educao, sade e universalizao de servios pblicos, por exemplo) e
objetivos de estabilizao e desenvolvimento da economia (crescimento econmico,
emprego, estabilidade monetria)
25
no podem ser suficientemente contemplados pelo
mercado, sendo necessria a adoo de tcnicas administrativas especficas, como,
por exemplo, o planejamento econmico.

Nesse sentido, a ao regulatria do Estado est associada aos seguintes
tcnicas administrativas de correo de falhas de mercado e de estabilizao e
desenvolvimento econmico:


descritos esto no s na base da moderna economia neoclssica, como tambm no pensamento
econmico keynesiano.
23
A correo de problemas distributivos e o planejamento econmico no deixa de ser prprios ao
regulatria do Estado. Contudo, problemas distributivos e objetivos do planejamento econmico tm
caractersticas diferentes dos tipos clssicos de falhas de mercado. A transferncia de recursos (no
apenas de renda) de um grupo social para outro implica tcnicas administrativas que organizem o
consumo de determinados bens e servios, como, por exemplo, sade e educao. Por sua vez,
problemas de estabilizao e desenvolvimento da economia requerem tcnicas administrativas voltadas
para organizao da economia, tendo por objetivos crescimento econmico, emprego e estabilidade
monetria. nesse contexto que se inserem as polticas fiscal e monetria, as polticas de estmulo ao
emprego e a poltica industrial.
24
Nesse sentido, ver, no plano da teoria econmica neoclssica, e reconstruo do pensamento
clssico: Alfred Marshall. Princpios de Economia: tratado introdutrio. So Paulo: Abril Cultural,
1982.
25
No tratarei no presente trabalho de regulao de mercados financeiro e de capitais, bem como de
regulao tributria ou previdenciria. Contudo, na reconstruo da formao do Estado regulador que
farei, em especial, no captulo 2 do presente trabalho, apontarei, numa perspectiva histrica, em que
medida a formulao de polticas monetria e fiscal pelo Estado constituem as primeiras formas de
ao regulatria do Estado. Para uma anlise das tcnicas administrativas na regulao financeira, ver:
Tiago Machado Cortez. Moeda, Estado e Direito: o Papel do Estado na Ordem Monetria e seu
Controle. Tese de Doutorado defendida na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, abril de
2004; ver, especialmente, o captulo 3.
Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos
Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade
So Paulo: Editora Singular, 2006
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(i) Controle de poder monopolista: o exerccio de poder monopolista est,
segundo uma racionalidade essencialmente econmica, associado situao de
monoplio natural. Tal situao ocorre (enquanto padro de referncia) quando as
economias de escala em determinado mercado so muito elevadas e tornam
ineficiente a participao de mais de um agente econmico produzindo bens ou
prestando servios. Nessa situao haveria justificativa
26
para controle de preos e de
margens de lucros, uma vez que o agente econmico na situao padro de
monoplio natural tende a aumentar os seus lucros por meio de restries
produo (restricting output) e ao cobrar preos mais elevados do que os preos que
seriam cobrados se houvesse competio (preos competitivos).

A adoo de mecanismos de controle de poder monopolista nessas condies
pode ser contestada, uma vez que a situao padro de monoplio natural no
facilmente diagnosticada. A possibilidade de competio pode existir dependendo da
forma como o mercado relevante definido (por exemplo: nibus de transporte de
passageiros pode competir com trens?; telefones mveis pessoais podem competir
com telefones fixos?; televiso por assinatura pode competir com televiso aberta?;
etc.). No entanto, diante de mercados com caractersticas de monoplio natural,
justifica-se em geral a ao regulatria do Estado para o controle do poder
monopolista. Isso porque as teorias microeconmicas apontam em geral para a
tendncia de o detentor de poder monopolista alocar fatores de produo de forma
ineficiente.

Nessa perspectiva, vale dizer que mesmo no caso do exerccio de poder
monopolista por empresa estatal, haveria a necessidade de controle de preos por
parte de rgo regulador, uma vez que a tendncia de m alocao de recursos em
situao de ausncia de competio seria a regra. Dessa forma, a empresa
monopolista (estatal ou privada), ao alocar recursos na produo de bens ou na
prestao de servios produzir situaes de ineficincia alocativa (com efeitos
tanto para o consumidor, quanto para fornecedores de fatores de produo etc.). Da a
necessidade de regular.

(ii) Controle de informaes inadequadas: consumidores tm em geral
necessidade de obter informaes sobre os produtos e servios que podem estar
dispostos a pagar para consumir. No entanto, obter determinadas informaes pode ter
um custo muito elevado para o consumidor ou mesmo ser impossvel obt-las sem a
traduo de determinados dados tcnicos por um especialista (o caso das informaes
sobre uso e efeitos de medicamentos, por exemplo). Consumidores podem no ter, por
exemplo, informaes suficientes sobre os riscos associados a certos produtos ou
servios. A mesma situao pode ocorrer com trabalhadores no local de trabalho, ao
utilizarem ou deixarem de utilizar determinados equipamentos.

Partindo da lgica de que agentes econmicos produtores de bens ou
prestadores de servios no tm a tendncia de gastar recursos para corrigir situaes
de assimetria de informao que possam prejudicar consumidores (ou trabalhadores)

26
Aqui estou assumindo perspectiva de racionalidade puramente econmica.
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ou de que o mercado falha em gerar determinados tipos de informao necessrios ao
seu funcionamento, a ao regulatria do Estado em geral justificada nas situaes
em que (a) fornecedores podem se aproveitar do fato de a obteno de informaes
por parte do consumidor ser muito custosa e a eventual reparao de perdas e danos
decorrente da situao de ausncia ou pouca informao for igualmente custosa (alto
custo de processos judiciais), impossvel (ausncia de garantias jurdicas reparao
de danos), ou incua (quando for baixo ou inexistente o risco de o fornecedor ser
onerado em processos judiciais em valor superior ao montante que teria que ser
despendido para a correo das falhas de informao ao consumidor ou ao
trabalhador); (b) o consumidor no tem condies de entender a informao existente
sobre determinado produto ou servio, sendo necessria a traduo de informaes
tcnicas em linguagem que possa ser compreendida pelo consumidor (o caso de
medicamentos, por exemplo); e (c) determinados tipos de informao no so geradas
espontaneamente pelo mercado (o caso do mercado de capitais, por exemplo, no qual
as informaes sobre a situao financeira das empresas com aes negociadas em
bolsa so essenciais para o bom funcionamento desse mercado).

Em todos esses casos, a ao regulatria do Estado se justifica para que mais
ou melhores informaes sejam prestadas ou para que informaes essenciais ao
funcionamento de determinado mercado no deixem de ser prestadas.

(iii) Correo de problemas de ao coletiva: determinados bens podem ser
qualificados pela teoria econmica como bens pblicos ou bens coletivos. O critrio
econmico para qualific-los como pblicos est relacionado a duas caractersticas,
quais sejam, (a) o consumo do bem por uma pessoa no gera escassez do bem para
outra pessoa; e (b) so bens consumidos coletivamente, na medida em que no existe
possibilidade de impedir pessoa ou grupo de pessoas de consumi-los.

Os casos tpicos de bens que possuem tais caractersticas esto relacionados ao
meio ambiente. A gua e o ar, por exemplo, possuem claramente tais caractersticas.
O problema, do ponto de vista econmico, ocorre na medida em que agentes
perseguem de forma egosta a maximizao de seu bem-estar individual a deciso
de um empresrio em maximizar lucros de uma empresa que gera poluio do ar e da
gua, no investindo em controle de poluio, por exemplo , comprometendo a
qualidade de tais bens e, dessa forma, prejudicando a coletividade e a si mesmos (uma
vez que tambm so consumidores desses bens).

Nessa perspectiva, a ao regulatria do Estado segue a lgica de criao de
incentivos cooperao econmica entre os agentes consumidores de bens coletivos,
uma vez que, nesses casos, a cooperao permitir resultados mais eficientes para
todos do que a situao de maximizao de lucros da empresa poluidora, sem
qualquer controle de poluio produzida.

(iv) Correo de externalidades negativas (ou tambm referidas como spillover
costs) ou da existncia de custos de transao que dificultam o processo de
barganha no mercado: em determinadas indstrias que no tm o preo do produto
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regulado, a teoria econmica considera que o preo do produto muitas vezes pode no
refletir os custos que a sua produo e consumo geram para a sociedade.

Um bom exemplo desse tipo de situao ocorre com indstrias que geram
poluio despendida no meio ambiente. Em geral o custo para a sociedade da
produo e/ou consumo de produtos que causam poluio no refletido no seu
preo. E se fossem, os consumidores no teriam como comprar tais produtos e os
produtores no teriam como produzi-los. Como conseqncia, tal tipo de produto
continua sendo produzido e consumido, sem qualquer incentivo para alterao da
estrutura de sua demanda, causando prejuzos ao meio ambiente e coletividade.

Nesses casos, a ao regulatria do Estado se justifica para que seja possvel
aos agentes envolvidos nas transaes relacionadas produo desses tipos de
produtos chegarem a acordos que levem reduo do nvel de poluio no meio
ambiente. Ou seja, o Estado age criando estruturas de incentivos para que os custos
de transao que impedem, a princpio qualquer tipo de acordo sejam reduzidos.

No caso das indstrias poluidoras, esse tipo de ao regulatria do Estado
significa no apenas a imposio da adoo de mecanismos de tratamento de dejetos
ou do pagamento pelo tratamento de dejetos s empresas, como tambm aos
consumidores de tais produtos. Dessa forma, os custos de reduo da poluio podem
ser divididos entre empresas e consumidores, permitindo a reduo da poluio, bem
como a continuidade da produo do produto em questo, uma vez que em muitas
situaes a interrupo da sua produo pode no ser possvel ou razovel do ponto
de vista econmico.

Alm disso, por meio da ao regulatria podem ser criados incentivos para
que pessoas deixem de morar prximas s reas mais poludas, sendo os custos de
transferncia dessas pessoas para outras reas tambm divididos entre os agentes
envolvidos. Assim, pode haver a reduo dos efeitos mais diretos da poluio sobre a
populao local.

(v) Controle de lucros inesperados (windfall profits): determinados lucros ou
rendas podem ser decorrentes no de atividade produtiva diretamente relacionada
gerao de tais lucros ou rendas, mas sim do fato de haver por parte de determinado
agente econmico ou grupo de agentes controle sobre commodities ou controle sobre
fonte de recursos no duplicveis e de baixo custo. o caso, por exemplo, da
deteno de estoques de petrleo, de caf, de gs natural, de determinados bens
imveis etc.

Tais agentes podem auferir lucros ou rendas provenientes no de nova
atividade produtiva, mas sim pelo fato de determinada commodity ter sido elevada no
mercado pela ao de cartis que controlam as principais fontes de produo de tais
commodities (o caso do setor de petrleo e gs, por exemplo) ou pelo fato de haver
novas condies de oferta ou demanda no mercado. Nesses casos, o agente detentor
de estoques no produziu nada novo, tendo apenas auferido lucros provenientes do
aumento do preo do commodity.
Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos
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A justificativa da ao regulatria do Estado nessas situaes no pacfica na
teoria econmica. No entanto, quando existem situaes em que no h nenhum tipo
de incentivo para que tais agentes atuem de forma a no se moverem apenas no
sentido de auferirem esse tipo de renda (forando aumentos de tais commodities ou
esperando tais aumentos mantendo mercadorias em estoque), a ao regulatria do
Estado tem o sentido de introduzir no mercado controles que transfiram essas rendas
(no merecidas, na medida em que no associadas a nenhuma atividade produtiva)
dos produtores (ou proprietrios) para os consumidores.

(vi) Eliminao de competio excessiva: apesar de muita controvrsia na
teoria econmica, alguns setores da economia podem sofrer efeitos de excesso de
competio. O setor de transporte areo um dos principais exemplos desse tipo de
ao regulatria. Argumenta-se que o excesso de competio pode levar a preos
abaixo do custo causando a crise do setor e a falncia das suas empresas no longo
prazo, assumindo que todas as empresas continuam a aumentar seus investimentos no
processo competitivo. Nesses casos, a controvrsia gira em torno da ao regulatria
no sentido de forar a reorganizao societria das empresas, estimulando fuses e
aquisies, ou dar subsdios para que, garantida a competio, as empresas continuem
praticando preos baixos e utilizem os subsdios governamentais para garantirem os
investimentos em crescimento e manuteno da empresa.

Outra situao na qual a ao regulatria do Estado pode ser justificada a
regulao de cartis em situao de crise (cartis de crise) de determinado setor da
economia, permitindo a formao artificial de preos por meio do estabelecimento de
preo mnimo a todas as empresas atuantes no setor em crise, bem como a diviso do
mercado em fatias de participao que permitam a sobrevivncia de todas as empresas
e do setor durante a crise. Tal ao regulatria muito controversa e em geral
adotada quando os custos do desmonte de determinadas plantas industriais ou da
falncia das empresas do setor maior do que os custos de mant-las em
funcionamento durante o perodo de crise. Esse tipo de ao regulatria , no entanto,
comum no setor agrcola, especialmente em situaes de depresso econmica na
produo de determinado produto em funo de problemas de qualidade da safra ou
de outros problemas que causem crise no setor.

(vii) Controle de escassez: a teoria econmica discute casos em que a ao
regulatria do Estado pode ser necessria para controlar a alocao de produtos que,
por algum motivo, esto em situao de baixa oferta no mercado, gerando escassez.
Controle de preos ou subsdios so mecanismos regulatrios que podem ser adotados
nesses casos.

(viiii) Controle de problemas de representao (agency problems): em alguns
mercados ocorre o fenmeno da representao
27
quando um determinado agente
substitui o consumidor nas suas decises. Esse caso ocorre, por exemplo, no mercado

27
Na literatura econmica agency problems tambm traduzido por problemas de representao.
Contudo, entendo que o termo representao mais adequado para descrever em portugus o sentido
do fenmeno.
Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos
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de medicamentos. O mdico, em geral, toma a deciso pelo consumidor (paciente), ao
prescrever determinado medicamento. Nos casos de seguros mdicos privados, que
cobrem parte dos custos de certos medicamentos, tal situao tambm pode ocorrer,
uma vez que a seguradora pode estabelecer lista de medicamentos que so cobertos
pelo seguro. Ao prescrever (o mdico) determinado remdio em detrimento de outro
ou ao incluir numa lista de medicamentos (a seguradora) um remdio e no outro,
problemas de controle de quantidade de compras e estrutura de preos podem surgir.
Nesses casos, a ao regulatria do Estado pode ser necessria para equilibrar o uso
excessivo de recursos mdicos pelo consumidor.

(ix) Soluo de problemas distributivos: a ao regulatria do Estado pode ser
justificada em alguns casos para gerar efeitos redistributivos, forando a
redistribuio de recursos de um grupo para outro grupo.

Alguns dos casos em que mecanismos regulatrios redistributivos so
utilizados envolvem situaes nas quais os grupos afetados tm diferentes condies
de poder de barganha, servindo a regulao para reequilibrar tais condies.
Conforme observado, em alguns mercados existem assimetrias de informao (sade,
segurana em reas de trabalho etc.), sendo necessria ao regulatria do Estado para
garantir que as partes com menores condies de acesso informao sejam
compensadas.

Outros casos de regulao redistributiva dizem respeito proteo de setores
da sociedade civil em segmentos de mercado formados por cidados que podem ser
considerados desavantajados. o caso de cidados pobres que no tm renda para
acesso a determinados bens ou servios essenciais ou o de pessoas portadoras de
deficincia fsica, por exemplo, que no tm como utilizar determinados bens ou
servios sem que sejam feitos investimentos adicionais para adaptao de
equipamentos.

Parte da regulao voltada proteo de pequenas e microempresas em face
de grandes empresas em determinados setores da economia tambm pode ser
considerada como tendo objetivos redistributivos.

Em todos os casos, parte da teoria econmica argumenta que grande parcela da
regulao que visa a gerar efeitos distributivos acaba provocando desequilbrios no
mercado, uma vez que pode provocar reaes no desejadas na forma de aumento de
preos ou demisses, resultando em inflao e desemprego. Essa a principal
controvrsia entre economistas defensores de determinadas formas de ao regulatria
em mercados visando a efeitos distributivos e economistas crticos desse tipo de ao
regulatria.
28



28
Para uma anlise dessa controvrsia ver, dentre outros, bibliografia referida na nota 28, acima. Ver
tambm, dentre outros: Amartya Sen. Resources, values, and development. Cambridge, Mass.: Harvard
University Press, 1984; e Amartya Sen. On ethics and economics. New York: B. Blackwell, 1987.
Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos
Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade
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(x) Planejamento econmico: a teoria econmica considera o planejamento
econmico como uma forma de regulao econmica
29
, utilizada em diferentes
situaes: no caso norte-americano, principalmente mediante subsdios
governamentais ou normas de proteo comercial para o desenvolvimento de
determinadas indstrias, incluindo formas de poltica industrial; na Europa, na forma
de subsdios, proteo comercial e poltica industrial, mas tambm por meio da ao
do Estado enquanto empresrio, na forma de nacionalizaes
30
de determinados
setores da economia, em geral com a criao de monoplios estatais.

Nesse sentido, planejamento econmico e regulao econmica no so
conceitos opostos. O planejamento econmico pode ser considerado uma forma de
regulao econmica. O que diferencia o planejamento econmico das outras formas
de regulao so os tipos de efeitos a serem produzidos sobre o sistema econmico,
que caracteriza cada tcnica administrativa.

Esses seriam os principais tipos de ao regulatria do Estado associados
regulao econmica, ou seja, como procurei esclarecer, tipos de tcnicas
administrativas que visam diretamente a organizar a economia. A racionalidade que
est na base da adoo de tais tcnicas econmica. No entanto, os efeitos
produzidos, apesar de diretamente relacionados a mudanas no funcionamento do
sistema econmico, geram resultados no apenas sobre os agentes econmicos
regulados, mas tambm sobre o bem-estar econmico e social de outros agentes.

No cabe, para os propsitos do presente trabalho, um aprofundamento em
cada tcnica administrativa descrita.
31
O objetivo desta parte do trabalho apenas o
de situar as vrias formas de regulao no contexto da teoria econmica, descrevendo
brevemente os tipos de tcnicas administrativas em geral utilizados para regular.

Isto posto, cabe, em seguida, qualificar o tipo de ao regulatria do Estado
que visa promoo de valores sociais e culturais. Tal tipo de regulao est
associado no correo de falhas de mercado convencionais, conforme descritas
pela teoria econmica, mas realizao de valores mediante proteo garantida em
norma. Nesse sentido, podemos mencionar, como exemplo, todas as normas voltadas
proteo da cultura nacional ao regular o contedo de programas televisivos, bem
como qualquer outra norma destinada a incentivar a cultura nacional, normas de
proteo ao meio ambiente, normas de proteo de cidados reconhecidos como

29
Cf. Michael J. Piore and Charles F. Sabel. The Second Industrial Divide: possibilities for prosperity,
ob. cit.. Ver, ainda, bibliografia referida na nota 28, acima.
30
Sobre as nacionalizaes na Europa, esclarecedor o conceito proposto pelos autores portugueses
Antnio Carlos Santos, Maria Eduarda Gonalves e Maria Manuel Leito Marques: Juridicamente, a
nacionalizao uma espcie de expropriao, traduzindo-se na transferncia forada, por ato de
autoridade, de uma unidade econmica (explorao, estabelecimento, empresa) da propriedade privada
para a propriedade pblica (...) (cf. Antnio Carlos Santos, Maria Eduarda Gonalves e Maria Manuel
Leito Marques. Direito Econmico. 4
a
ed. Coimbra: Almedina, 2001. pp. 173-176).
31
Para um aprofundamento, ver, em especial, dentre outros: Alfred E. Kahn. The Economics of
Regulation, ob. cit.; W. Kip Viscusi, John M. Vernon, Joseph E. Harrington, Jr. Economics of
Regulation and Antitrust, ob. cit.; Celso Furtado. Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico.
So Paulo: Editora Nacional, 4a. edio, 1971.
Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos
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socialmente desavantajados em relao a determinado ambiente social (por exemplo:
pessoas portadoras de deficincia fsica ou casos de descriminao racial, de gnero
ou socioeconmica), normas voltadas definio de padres educacionais, normas de
proteo do patrimnio histrico e cultural, normas de organizao do espao urbano
etc.

Ainda nessa categoria de normas voltadas promoo de valores sociais
podemos mencionar normas do tipo paternalistas, como as destinadas segurana
do espao de trabalho, reduo de riscos de acidentes em geral etc. So ditas
paternalistas na medida em que visam a proteger determinado sujeito, assumindo que
este necessita de proteo, sem a qual tende (tendncia avaliada segundo anlises
empricas) a sofrer perdas e danos. o caso, por exemplo, de norma de trnsito que
impe ao motociclista o uso de capacete. Parte-se do princpio de que, em caso de
acidente, o fato de no estar usando capacete tende a produzir mais danos do que com
o capacete. Como o Estado tem maiores condies de ter informaes tcnicas sobre
os danos que podem ser causados pelo no uso do capacete (pois tem mais recursos
econmicos e tcnicos para obter a informao) e o motociclista no necessariamente
as tem, justifica-se a edio de norma para proteger o motociclista (da o seu sentido
paternalista).
32


Estabelecidos esses dois conjuntos de tcnicas administrativas (i.e. correo
de falhas de mercado e estabilizao e desenvolvimento econmico e promoo de
valores sociais e culturais) que esto na base da ao regulatria do Estado, podemos,
ento, estabelecer que a regulao econmica est em geral associada s tcnicas
administrativas do primeiro conjunto e a regulao social est, em geral, associada s
tcnicas do segundo conjunto.

No entanto, podemos verificar que algumas normas destinadas correo de
falhas de mercado ou a estabilizao e desenvolvimento da economia podem ser
classificadas como sendo normas de regulao social. Esse o caso, por exemplo,
das normas que visam redistribuio de recursos na sociedade corrigindo
desigualdades socioeconmicas de proteo ao consumidor, que visam a proteo
da economia nacional (dadas as condies estruturais dos mercados internacionais),
voltadas alocao de recursos escassos (destinadas ao racionamento de energia ou
controle de combustveis em situao de escassez, por exemplo), as destinadas ao
subsdio da produo de alimentos essenciais (nos casos de crises de abastecimento
ou de fome, por exemplo); as destinadas ao subsdio da produo de medicamentos
essenciais; as destinadas universalizao do acesso a servios pblicos; as
destinadas ao controle macroeconmico considerando condies monetrias e fiscais;
etc. Essas normas so claramente remdios contra falhas de mercado ou formas de
planejamento econmico e tm contedo econmico. Porm, seus objetivos no so
puramente econmicos (no sentido de promover apenas eficincia no funcionamento
do sistema econmico), mas tambm sociais.

32
Tal tipo de regulao, no entanto, tambm pode ser considerada com sendo correo de falha de
mercado no sentido de correo de assimetrias de informao existentes. Contudo, no exemplo do
motociclista, a proteo da sade do cidado ou do seu bem-estar fsico em geral considerada a
promoo de um valor social.
Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos
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Portanto, na definio do contedo de normas destinadas correo de
determinados tipos de falhas de mercado ou a estabilizao e desenvolvimento da
economia, temos escolhas baseadas em juzos que no so apenas balizados por
critrios tcnicos de controle de eficincia no funcionamento de mercados, mas,
principalmente, balizados por valores sociais e culturais.
33


Diante das categorias acima definidas, quais sejam, (a) tcnicas
administrativas destinadas correo de falhas de mercado e tcnicas administrativas
destinadas a estabilizao e desenvolvimento econmico (ao regulatria direta); (b)
tcnicas administrativas destinadas promoo de valores sociais e culturais (ao
regulatria indireta); e da classificao dessas categorias em (i) regulao econmica
e (ii) regulao social, podemos organiz-las graficamente conforme demonstrado no
quadro abaixo.
34



QUADRO I












Isso posto, um ltimo enfoque sobre a ao regulatria do Estado precisa ser
discutido. Trata-se da compreenso da ao regulatria da perspectiva poltica.

3. PERSPECTIVA POLTICA

A ao regulatria do Estado pode ser analisada do ponto de vista poltico de
duas maneiras. A primeira diz respeito essencialmente teoria poltica, no plano do

33
Vrias categorias e conceitos incorporados historicamente no ordenamento jurdico de determinado
pas podem ser entendidos como expresses de valores sociais e culturais. A idia de desenvolvimento
nacional , por exemplo, um valor social e cultural.
34
Quanto definio dessas categorias e classificao, cabe observar que outras formas de pensar a
ao regulatria do Estado so possveis. Alguns autores entendem que a atividade de planejamento
econmico, por exemplo, seria algo distinto da regulao econmica. Outros autores entendem que
haveria uma categoria de normas que poderia ser denominada de regulao tcnica. No , contudo, o
meu propsito no presente trabalho discutir ou questionar essas outras formas de classificao. A opo
pelas categorias e classificao apresentadas justifica-se na medida da pesquisa realizada,
especialmente considerando o debate entre juristas e economistas polticos norte-americanos e ingleses.
Alm disso, entendo ser uma classificao mais adequada para a compreenso da ao regulatria do
Estado dentro dos propsitos do presente trabalho, motivo pelo qual vou adot-la.
correo de falhas de mercado
estabilizao e desenvolvimento
econmico

(ao regulatria direta)
promoo de valores sociais e culturais

(ao regulatria indireta)
regulao econmica
regulao social
regulao social
Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos
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debate sobre liberalismo e democracia. A segunda diz respeito Economia Poltica no
plano de debate sobre teoria de incentivos e ao de grupos de interesse, comum s
anlises feitas na Cincia Poltica influenciadas pela Economia.

3.1 TEORIA POLTICA

No plano da teoria poltica, Norberto Bobbio fez distino clara sobre o que
denomina de concepo positiva de Estado e concepo negativa de Estado.
35

Segundo Bobbio, concepo positiva do Estado vinculam-se as discusses sobre a
repblica tima, que pressupem a convico de que os Estados so imperfeitos mas
aperfeioveis e que portanto o Estado, como fora organizada de convivncia civil,
no deve ser destrudo mas conduzido plena realizao de sua prpria essncia.
Forma extrema do delineamento da repblica tima so os esboos de repblicas
ideais, de repblicas que no existiram e jamais existiro em lugar nenhum (ou que
so colocadas em lugares imaginrios) e que so propostas como ideais-limites de um
ordenamento perfeitamente racional, onde cada comportamento est rigorosamente
previsto e rigidamente regulado.
36
Esta seria a concepo positiva de Estado, que
teria base na concepo racional segundo a qual, num mundo de interesses
antagnicos e inconciliveis, apenas por meio do Estado (e sob a proteo deste)
possvel ao homem ser conduzido a agir racionalmente ao participar da vida em
sociedade.

No plano da concepo negativa de Estado, teramos duas vertentes, quais
sejam, o Estado como mal necessrio e o Estado como mal no necessrio, sendo que
apenas a segunda conduziria idia de fim do Estado. Bobbio discute duas acepes
da concepo negativa de Estado enquanto mal necessrio. A primeira refere-se ao
primado do no-Estado/Igreja. No cabe, no entanto, discuti-la no presente trabalho.

Para os propsitos deste trabalho importa discutir a segunda acepo de
Estado como mal necessrio apresentada por Bobbio. Trata-se do primado do no-
Estado/sociedade civil. Segundo Bobbio, quando a sociedade civil sob a forma de
sociedade de livre mercado avana a pretenso de restringir os poderes do Estado ao
mnimo necessrio, o Estado como mal necessrio assume a figura de um Estado
mnimo, figura que se torna o denominador comum de todas as maiores expresses do
pensamento liberal.
37


Esta concepo negativa de Estado, que pode ser chamada de teoria do Estado
mnimo, est na base do pensamento de John Stuart Mill expresso na obra Sobre a
Liberdade
38
. A concepo do liberalismo poltico clssico de Mill foi precedida pelo
pensamento poltico econmico de Adam Smith o qual influenciou de forma marcante

35
Norberto Bobbio. Estado, Governo, Sociedade; para uma teoria geral da poltica. So Paulo: Paz e
Terra, 7
a
edio, 1999. pp. 126-133.
36
Norberto Bobbio. Estado, Governo, Sociedade. ob. cit., pp. 127-128.
37
Norberto Bobbio. Estado, Governo, Sociedade. ob. cit., p. 129.
38
John Stuart Mill. On Liberty and Other Essays (in John Gray, ed). Oxford: Oxford University Press,
1995.
Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos
Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade
So Paulo: Editora Singular, 2006
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o que podemos chamar de concepo negativa de regulao econmica, que tem por
base a idia de livre mercado.

No entanto, importante observar que em nenhum momento a teoria do
Estado mnimo foi efetivada na prtica. Isso ocorre especialmente diante de trs
fenmenos. Um a ampliao da democracia enquanto democracia de massa, com o
advento do sufrgio universal e da representao por meio de partidos polticos.
39
O
segundo , com a ampliao da democracia, a ampliao da noo de Estado de
Direito na passagem do paradigma do Estado liberal para o paradigma do Estado
social (regulador) e, assim, da necessidade de legitimao das novas formas de ao
inerentes regulao administrativa.
40
O terceiro ser o reconhecimento pela teoria
econmica da existncia de falhas de mercado ou de problemas de estabilizao e de
desenvolvimento econmico no contexto do funcionamento do sistema capitalista e
da necessidade da ao regulatria do Estado para corrigir tais falhas e problemas,
conforme discutirei no captulo 2, principalmente a partir do pensamento de John M.
Keynes.

Quanto concepo de Estado como mal no necessrio, no cabe para os
propsitos do presente trabalho nos alongarmos nessa discusso. No entanto,
seguindo a estrutura de distines proposta por Bobbio, cabe notar que esta concepo
de Estado est diretamente associada, no pensamento filosfico moderno, teoria
marx-engelsiana do fim do Estado, que parte das premissas de que o Estado um
instrumento de domnio de classe e que a classe universal (o proletariado) est
destinada a destruir a sociedade de classes.
41


Em todos os casos, a ao regulatria do Estado, pensada no plano do teoria
poltica, tem por base a oposio clssica entre liberalismo e democracia. E na base de
tal oposio est a oposio entre sociedade civil e Estado. Tal oposio no simples
e trata-se de um dos temas mais intrincados do pensamento filosfico moderno.

Procurando estabelecer as bases conceituais para uma anlise da ao
regulatria do Estado no presente trabalho, adotarei a noo de sociedade civil
como algo distinto de uma sociedade poltica expressa no Estado e no governo
jurdico.
42
Esse conceito foi, em certa medida, reconstrudo pelo filsofo alemo
Jrgen Habermas na obra Between Facts and Norms, na qual estabelece conceito de
sociedade civil, enquanto conjunto de organismos privados, e um conceito de esfera
pblica, enquanto espao no institucionalizado no qual interesses, preferncias e

39
Cf. Claus Offe. Competitive Party Democracy and the Keynesian Welfare State in John Keane, ed.
Contradictions of the Welfare State. Cambridge: The MIT Press, 1984; e Jrgen Habermas. Lifeworld
and system: a critique of functionalist reason, in The Theory of Communicative Action (v. 2). Boston:
Beacon Press, 1987. pp. 332-373. Ver, tambm: Bertrand de Jouvenel. Power, the natural history of its
growth. New York: Hutchinson, 1948.
40
Cf. Jrgen Habermas. Between Facts and Norms. Contributions to a Discourse Theory of Law and
Democracy. Cambridge: The MIT Press, 1996. pp. 388-446, em especial pp. 430-436. Ver, tambm:
Charles Lindblom. Politics and Markets. New York: Basic Books, 1977.
41
Cf. Norberto Bobbio. Estado, Governo, Sociedade, ob. cit., p. 132.
42
Nesse sentido, ver a reconstruo do pensamento de Antonio Gramsci em Bobbio. Cf. Norberto
Bobbio. O Conceito de Sociedade Civil. Rio de Janeiro: Edies Graal, 1994. pp. 32-36 e seguintes.
Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos
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opinies so expressos.
43
Nesse sentido, sociedade civil e esfera pblica seriam
opostos ao que Habermas chama de sistema, o Estado, enquanto conjunto de
instituies administrativas, e o mercado. A sociedade civil e a esfera pblica,
enquanto espao no institucionalizado, fariam parte do que Habermas conceituou
como sendo o mundo da vida.
44


Por uma opo metodolgica, utilizarei no desenvolvimento do livro os
conceitos de sociedade civil e esfera pblica e sistema e mundo da vida tal
como formulados por Habermas.
45


Partindo dessas distines, ao retomarmos a oposio entre liberalismo e
democracia para pensarmos a ao regulatria do Estado, o problema pode ser
formulado enquanto realizao da liberdade individual e dos interesses individuais em
contraposio legitimidade da ao estatal voltada realizao do interesse pblico,
ou do bem comum, ou, no modelo de democracia representativa, do interesse da
maioria. Esse o foco do problema filosfico que est por trs da tenso entre
liberalismo e democracia.

O problema prtico central, no entanto, para pensar a ao regulatria do
Estado no plano da teoria poltica est na constatao de que:

(i) em democracias de massa, a representao de interesses polticos dos
cidados por meio de partidos polticos desigual do ponto de vista sistmico.
46
A
desigualdade de condies de acesso entre cidados aos canais de circulao de poder
poltico perpetuada e acentuada num sistema representativo por meio de partidos
polticos. O mecanismo de accountability vertical pela via eleitoral precrio. Assim
sendo, a democracia representativa no suficiente para garantir o ideal de igualdade
poltica entre os cidados;
47


(ii) para compensar dficits da democracia representativa por meio de partidos
polticos, no so suficientes os mecanismos de accountability horizontal no plano do
subsistema administrativo (rgos administrativos controlando rgos
administrativos) ou por meio do sistema de freios e contrapesos entre os trs
Poderes (Legislativo, Executivo e Judicirio);


43
Vou utilizar ao longo do livro os conceitos de sociedade civil e esfera pblica tal como formulados
por Habermas, conforme referidos na introduo do livro. Vide nota 6 da introduo.
44
Cf. Jrgen Habermas. The Theory of Communicative Action, ob. cit.
45
Estou ciente de que outras formulaes desses mesmos conceitos poderiam ser utilizadas. No
entanto, ao meu ver, no seriam adequadas aos propsitos do presente trabalho. Procurarei, conforme
esclareci na introduo do presente trabalho, partir dessas formulaes estabelecidas por Habermas e,
quando for o caso, estabelecer as mediaes necessrias aos problemas especficos objetos do livro.
Para um contra-ponto s formulaes habermasianas sobre as relaes entre sistema e mundo da vida e
sociedade civil e esfera pblica, ver, dentre outros, John Rawls. Political Liberalism. New York:
Columbia University Press, 1996. Ver, em especial, Reply to Habermas, pp. 372-434; e James
Bohman. Public Deliberation Pluralism, Complexity, and Democracy. Cambridge: The MIT Press,
2000.
46
Claus Offe. Competitive Party Democracy and the Keynesian Wefare State, in ob. cit.
47
Robert A. Dahl. On Democracy. New Haven: Yale University Press, 1998. p. 178.
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(iii) como conseqncia, para garantir a igualdade poltica entre os cidados
no suficiente institucionalizar as condies para atingir o que Robert Dahl
conceituou como poliarquia (polyarchy),
48
baseada num ideal de democracia
representativa. A desigualdade de condies de acesso aos canais de circulao de
poder poltico no pode ser solucionada apenas pelas instituies de uma poliarquia;
e

(iv) em novas poliarquias,
49
como o caso da sociedade brasileira, o grau de
desigualdade de condies de representao de interesses polticos ainda mais
elevado do que em sociedades com poliarquias estveis, havendo srios dficits na
representao de demandas sociais de setores da sociedade civil sem condies ou
com condies precrias de participao poltica.

A tenso entre exerccio da liberdade individual e dos interesses individuais e
a realizao da democracia essencialmente um problema de legitimidade da ao do
Estado. Ou, em outra palavras, cabe questionar em que medida a ao do Estado
estar ou no sendo legitimada em nome do interesse da maioria ou do interesse
pblico, considerando que existem dficits de representao de interesses.

Nessa perspectiva, o problema da legitimidade torna-se um problema central
inerente ao funcionamento do Estado e da regulao de mercados. E o Direito,
conforme desenvolverei ao longo do livro, passa a ter um papel essencial enquanto
fundamento de um conjunto de instituies e procedimentos mediante os quais
interesses, preferncias e opinies formulados pelos grupos que se formam na
sociedade civil e repercutidos na esfera pblica podem ser internalizados no sistema
jurdico e garantidos.
50


3.2 ECONOMIA POLTICA

Procurando agora pensar a ao regulatria do Estado no plano da Economia
Poltica, cabe entender uma das vertentes do debate sobre teoria de incentivos e ao
de grupos de interesse. O debate sobre a atuao do Estado, partindo de um tipo de
anlise caracterstico da teoria de incentivos, tem na base o individualismo
metodolgico, cujo pressuposto o de que os agentes buscaro sempre maximizar o
seu bem-estar individual, no sendo possvel a maximizao do bem-estar social ou
do interesse pblico fora do Estado. Essa concepo poderia ser associada noo
positiva de Estado que, conforme Bobbio, teria por base, na modernidade, o
pensamento de Hobbes, Rousseau e Hegel, dentre outros. No entanto, diferentemente
das teorias polticas sobre a ao regulatria do Estado, tal vertente de pensamento na
Economia Poltica levar ao limite a anlise da ao regulatria do Estado com base
em pressupostos de uma teoria de incentivos e teorias de ao de grupos de interesse.


48
Robert A. Dahl. Democracy and its Critics. New Haven: Yale University Press, 1989, pp. 221-222.
49
Guillermo ODonnell. Horizontal Accountability in New Democracies in Andreas Schedler, Larry
Diamond, and Marc F. Plattner, eds. The Self-Restraining State: Power and Accountability in New
Democracies. Boulder, CO and London: Lynne Rienner, 1999.
50
Cf. Jrgen Habermas. Between Facts and Norms, ob. cit.
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Um dos trabalhos mais recentes sobre esse tipo de enfoque o livro do
economista francs Jean-Jacques Laffont, Incentives and Political Economy.
51
Neste
livro, Laffont deixa claro o tipo de anlise que feita no plano da Economia Poltica
ao trabalhar com teoria de incentivos baseada no modelo de organizao de grupos de
interesse do tipo principal-agente.
52


Como a sociedade pode ser organizada no sentido de maximizar o bem-estar
econmico geral,
53
se o Executivo, o Legislativo e o Judicirio, em certa medida, so
operados, por delegao dos cidados no plano da democracia representativa, por
agentes que tm interesses privados e que buscaro maximizar os seus interesses
pessoais diante da ao de grupos de interesse que se formam para capturar tais
agentes? Essa a pergunta da qual parte Laffont, tendo por base o debate formulado
no plano da Cincia Poltica positiva sobre organizao de grupos de presso e falhas
da democracia representativa por problemas de assimetria de informao ou de
condies de informao numa sociedade de massa.
54


O trabalho de Laffont, que um bom exemplo do tipo de anlise da ao
regulatria do Estado feita segundo esse enfoque, discutir essencialmente em que
medida o exerccio do poder discricionrio do Estado pode beneficiar um ou outro
grupo de interesse na sociedade, considerando que (i) os agentes buscaro maximizar
os seus interesses pessoais; (ii) numa democracia representativa de massa existem
grupos de presso com mais informaes e outros com menos informaes sobre
preferncias (assimetria de informaes); e (iii) grupos de interesse competem ou
cooperam (o que for mais eficiente em cada situao) para buscar benefcios juntos
aos agentes estatais.

O modelo principal-agente aplicado poltica funciona com base nesses
pressupostos, conforme indicarei na seqncia. O processo poltico entendido como
um processo de luta entre grupos de interesse por recursos escassos e realizao de
preferncias. O comportamento do indivduo na poltica entendido como sendo
igual ao comportamento do indivduo no mercado.

Assumindo especialmente o pressuposto da maximizao de preferncias
individuais, o modelo principal-agente aplicado poltica para explicar a relao
entre o cidado eleitor (principal) e o poltico eleito que definir polticas pblicas
em nome do eleitor (agente). Nessa perspectiva, o poltico (agente) age em nome
do principal. E a justificativa para tanto no plano da Economia Poltica tem por base
o fato de que o poltico tem mais informaes para tomar decises sobre polticas
pblicas do que o eleitor (principal).


51
Jean-Jacques Laffont. Incentives and Political Economy. Oxford: Oxford University Press, 2001.
52
Ver: Mancur Olson. The Logic of Collective Action public goods and theory of groups. Cambridge:
Harvard University Press, sixteenth printing, 1995.
53
Para o sentido desse conceito na economia neoclssica, ver: Alfred Marshall. Princpios de
Economia, ob. cit.
54
Ver: Anthony Downs. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Row, 1957; e
Douglass North. A Transaction Cost Theory of Politics in Journal of Theoretical Politics, 1990, v. 2,
pp. 555-567.
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O problema nessa relao principal-agente ocorre na medida em que, dada a
assimetria de informaes entre o principal e o agente, o agente no
necessariamente far as escolhas que maximizariam os interesses do eleitor, apesar de
formalmente apresentar suas escolhas ao pblico com sendo do interesse pblico.
Por que? Porque dentro do princpio do individualismo metodolgico de que os
homens so egostas por natureza e buscam maximizar seus interesses pessoais, os
polticos em geral no so benevolentes e em geral tendem a maximizar seus
interesses pessoais. E os seus interesses pessoais no necessariamente confluem para
o interesse pblico ou o interesse da maioria dos eleitores (principais).

No contexto de um regime jurdico de democracia representativa, o problema
pode ainda ser explorado de outra forma. Para o poltico no benevolente, egosta e
apenas auto-interessado, a maximizao de seus interesses em geral significa manter-
se no poder e, se for um poltico corrupto, ganhar dinheiro para si prprio enquanto
ocupa o seu cargo.

No analisarei no presente trabalho questes relativas a incentivos
corrupo.
55
Contudo, se tomarmos o processo eleitoral em democracias de massa
num sistema representativo, o problema ligado mais propriamente ao regulatria
do Estado surge na medida em que grupos de presso se organizam desde a
sociedade civil para influenciar processos legislativos nos quais so definidos
contedos de polticas pblicas. Tal influncia se daria essencialmente por meio de
contribuies para campanhas eleitorais e por meio de lobby poltico junto aos
polticos ou burocratas responsveis pela formulao das polticas pblicas (i.e.
suporte ao poltico eleito para que este ou o seu partido poltico continuem no poder
nas prximas eleies).

O problema da competio entre grupos de presso para influenciar os
resultados dos processos de definio de polticas pblicas se coloca quando se
constata que determinados grupos tm maiores condies de influenciar resultados
favorveis aos seus interesses do que outros.

Gary Becker desenvolveu, em seu conhecido artigo A theory of competition
among pressure groups for political influence,
56
um modelo para a anlise da ao de
grupos de interesse baseado em duas variveis principais, quais sejam, o tamanho do
grupo de presso e a sua capacidade de gastar recursos em lobby poltico. Tomando
essas duas variveis, Becker procura demonstrar que a capacidade de influncia de
determinado grupo aumenta conforme o seu tamanho e gastos despendidos em lobby
poltico e diminui conforme o tamanho e gastos dos outros grupos.

Parece ser intuitivo achar que quanto maior o tamanho do grupo e maior o
volume de gastos, maior ser a capacidade de influncia. No entanto, como h
competio entre os grupos de presso existentes, o modelo de Becker no to

55
Para esse tipo de anlise, ver, dentre outros: Susan Rose-Ackerman. Corruption and Government:
Causes, Consequences and Reform. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.
56
Gary Becker, A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence in
Quarterly Journal of Economics, 1983, v. 98, pp. 371-400.
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simples.
57
Assim, grupos menores, como as empresas que competem em determinado
mercado, tm mais incentivos em se organizar para exercer influncia poltica do que
consumidores dispersos, apesar de que estes, caso se organizassem em um nico
grupo, seriam maiores e teriam mais recursos do que as empresas.
58
Essa constatao
decorre do modelo de anlise de ao coletiva formulado antes por Mancur Olson em
The Logic of Colective Action. Tal modelo influenciou profundamente a anlise da
ao regulatria do Estado, levando George Stigler a afirmar em 1971 no famoso
artigo A Theory of Economic Regulation que a regulao adquirida pela
indstria e desenhada e operada principalmente para o seu benefcio.
59


Portanto, nessa perspectiva de anlise da poltica, a partir de conceitos e
modelos econmicos, que nasce a teoria da captura no plano da ao regulatria do
Estado. A teoria da captura ou dos grupos de interesse na ao regulatria do
Estado, exatamente assumindo o modelo do individualismo metodolgico e, portanto,
a inexistncia de polticos e burocratas benevolentes por princpio, procura
demonstrar em que medida o contedo de determinada norma que consubstancia
determinada poltica pblica favorece as empresas reguladas e no os consumidores.

Nessa perspectiva, no haveria interesse pblico a ser perseguido pelo Estado.
O Estado um mal exatamente na medida em que gera distores no funcionamento
do livre mercado. Assim, a ao regulatria do Estado um foco de falhas de governo
que precisam ser corrigidas.

Sofisticando o modelo de Stigler, para o qual a regulao j nasceria
capturada, outros tericos do que ficou conhecido no ambiente acadmico norte-
americano (e depois internacional) como Escola de Chicago (Stigler, Peltzman,
Becker e Posner) e Escola da Virginia (Tollison, Tullock) vo procurar pensar em que
medida interesses podem ser arbitrados no interior da burocracia estatal, considerando
o fato do surgimento, nos Estados Unidos (especialmente), de fortes grupos de defesa
de consumidores. E nessa perspectiva, a contribuio no plano da Cincia Poltica
vir na forma de debates sobre o desenho institucional de rgos reguladores e
procedimentos decisrios.

Desde os trabalhos seminais dos economistas Anthony Downs (1957) e
Mancur Olson (1965), a Cincia Poltica passou a fazer uso do que ficou conhecido
principalmente no debate anglo-americano como rational choice para entender o
sistema poltico e, no limite, torn-lo mais eficiente a partir de modelos de agregao
de preferncias prprios da economia.


57
Para uma anlise do modelo de Becker e modelos que simplificam o argumento de Becker, ver:
Allan Drazen. Political Economy in Macroeconomics. Princeton: Princeton University Press, 2000. pp.
60-98, em especial, pp. 90-96.
58
Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole. A Theory of Incentives in Procurement. Cambridge: The MIT
Press, fourth printing, 1999. p. 475.
59
regulation is acquired by the industry and is designed and operated primarily for its benefit. Cf.
George Stigler. The Economic Theory of Regulation in The Bell Journal of Economics, 1971, v.2., p.
6.
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Esse enfoque terico (que pode ser classificado genericamente como
pensamento neoclssico) pode ser entendido a partir da anlise do comportamento
humano e da estrutura de incentivos existente para fazer escolhas num contexto
restrito de recursos e bens existentes, dada determinada tecnologia (assumindo aqui
que se mudam as condies tecnolgicas, muda o contexto de recursos e dos bens
existentes). Nessa perspectiva, restrita, economistas neoclssicos em geral afirmam
que apenas um mercado competitivo pode agregar eficientemente as escolhas e
interesses daqueles que interagem nesse ambiente econmico. E aqui o equilbrio de
preos formado numa economia de mercado exemplo de agregao de preferncias
e interesses, considerado Pareto timo.
60


Nesse sentido, a ao regulatria do Estado (externa ao mercado) no seria, a
princpio, uma forma eficiente de agregar preferncias, pois no momento da
formulao de polticas pblicas, h, no contexto de um sistema poltico caracterizado
pela democracia representativa de massa, assimetrias de informao e de condies de
atuao dos grupos de presso que levam os polticos (no benevolentes) a buscarem
rendas (rent seeking) para si prprios, conforme a relao principal-agente acima
delineada.

Dessa forma, passa a ser objeto de investigao da Cincia Poltica o modo
como as preferncias e interesses so agregados nas instituies polticas,
considerando a existncia de atores racionais que buscam, por princpio, maximizar as
suas preferncias individuais. A partir da teoria da escolha racional (fundada
essencialmente no princpio econmico de equilbrio timo paretiano de
mercado), cientistas polticos faro uso principalmente de jogos (teorias dos jogos
aplicadas anlise de comportamentos na Poltica) para reconstituir em dado
ambiente poltico-institucional, no caso uma teoria racional que descreva como se
daro as escolhas polticas (public choice).
61


Outros cientistas polticos, tambm baseados no desenvolvimento de
aplicaes de modelos econmicos poltica, buscaro entender em que medida
outras situaes de equilbrio que no fundadas no princpio paretiano de equilbrio
por meio de competio podem ser mais eficientes no apenas para explicar como
as escolhas polticas dar-se-o, mas para pensar como instituies polticas podem ser

60
Un stado social se describe como ptimo en el sentido de Pareto si y slo si no se puede aumentar la
utilidad de uno sin reducir la utilidad de otro. este es un tipo de xito muy limitado, y, en s mismo,
puede o no garantizar demasiado. Un estado puede ser un ptimo de Pareto con algunas personas en la
ms grande de las miserias y con otras en el mayor de los lujos, en tanto que no se pueda mejorar la
situacin de los pobres sin reducir el lujo de los ricos. La optimalidad de Pareto, como el espritu del
Cesar, viene caliente del infierno A la optimalidad de Pareto tambien se le denomina a veces
eficiencia econmica. Este uso es apropriado desde un punto de vista, dado que la optimalidad de
Pareto trata exclusivamente de la eficiencia en el espacio de las utilidades, y no presta atencin a las
consideraciones distributivas relatinas a la utilidad. Cf. Amartya Sen. Sobre tica y economa.
Mxico, D.F.: Editorial Patria, 1991. pp. 49-50.
61
Para uma anlise crtica da aplicao dessas teorias na formulao de polticas pblicas, ver: Jerry
Mashaw. Greed, Caos and Governance: using public choice to improve public law. New Haven: Yale
University Press, 1997.
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desenhadas para serem mais eficientes na definio no plano do sistema poltico
de polticas pblicas que afetam as relaes de mercado.
62


O foco da anlise institucional est voltado para os seguintes problemas (i)
como a Constituio define a separao de poderes para que haja mecanismos de
incentivos de competio entre poderes; (ii) como se d, do ponto de vista
institucional, a relao entre polticos eleitos e burocratas no eleitos que tm
poder de definir o contedo normativo de polticas pblicas (o caso das agncias
reguladoras ou da burocracia ministerial); e (iii) como se d a relao entre diversos
nveis da burocracia estatal e as relaes de competio e cooperao entre essas
burocracias.

Laffont e Tirole, em um dos estudos mais completos e atuais sobre teoria de
incentivos aplicada anlise da ao regulatria do Estado, procuram rever a teoria
da captura e pensar em que medida as ditas falhas de governo podem ser
corrigidas a partir de anlise fundada em teoria de incentivos que considere no
apenas a relao principal-agente pelo lado da demanda (empresas reguladas e
consumidores, por exemplo), mas tambm o lado da oferta (polticos e
burocratas).
63


Numa outra perspectiva, mas partindo em certa medida do mesmo conjunto de
problemas, insere-se o debate anglo-americano desenvolvido no plano da Cincia
Poltica sobre accountability.
64
Parte desses trabalhos est diretamente relacionada ao
controle de corrupo (o que no ser discutido, conforme observado). Outra parte,
conforme ser discutido nos captulos 4 e 5 do presente trabalho, est essencialmente
ligada anlise de mecanismos de controle institucional intra-burocracia
(accountability horizontal). Esta anlise aproxima-se das preocupaes com eficincia
na agregao de preferncias na definio de polticas pblicas.
65


No entanto, em todos os casos, a preocupao central no se refere
legitimidade do processo decisrio ou legitimidade do contedo da regulao, mas
sim eficincia do resultado do contedo da regulao ou eficincia do
funcionamento das instituies.
66


62
Para uma sntese das vrias teorias e perspectivas de aplicao, ver Norman Schofield. Rational
Choice and Political Economy in Jefrey Friedman, ed. The Rational Choice Controversy. New Haven:
Yale University Press, 1996.
63
Cf. Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole. A Theory of Incentives in Procurement, ob. cit.
64
Tal debate bastante amplo e inclui vrias vertentes. Nessa parte, estou me referindo mais
especificamente ao debate sobre accoutability no campo da Cincia Poltica positiva. Para outro tipo de
abordagem, no campo dos estudos sobre democracia deliberativa, ver, em especial: Amy Gutmann e
Dennis Thompson. Democracy and Disagreement. Cambridge: Belknap Press, 2000; e Henry S.
Richardson. Democratic Autonomy: public reasoning about the ends of policy. Oxford: Oxford
University Press, 2002.
65
Nesse sentido, ver: Adam Przeworski. Democracy and the Market. Cambridge: Cambridge
University Press, 1991.
66
Mesmo quando o problema parece estar relacionado legitimidade, no fundo o que est em questo
, principalmente, a correo de falhas de governo para evitar falhas de mercado, ou, em outra
perspectiva, para garantir que falhas de mercado sejam corrigidas, evitando situaes de ineficincia
econmica.
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Tal debate ser abordado com mais detalhes no captulo 4 do presente trabalho
no qual associo as teorias da democracia s teorias da regulao econmica para
pensar a legitimidade da ao regulatria do Estado, o principal problema terico do
presente trabalho, conforme formulado na introduo do livro.

4. CONTEXTUALIZAO DOS PROBLEMAS E ENFOQUE
TERICO

As teorias polticas baseadas em anlises de incentivos podem ser teis para
pensar problemas especficos de eficincia da ao regulatria do Estado. Contudo,
conforme ser desenvolvido ao longo do livro, o meu problema no est diretamente
ligado eficincia da ao regulatria do Estado, mas sim legitimidade da ao
regulatria. Ou, para ser mais preciso, conforme exposto na introduo do livro,
legitimidade e controle do exerccio de poder discricionrio pela Administrao ao
regular.

No momento basta observar que parte da anlise feita na Economia Poltica e
na Cincia Poltica sobre ao de grupos de presso bastante til para pensar
desequilbrio de condies de participao diante das falhas institucionais no desenho
de rgos reguladores e no funcionamento da democracia representativa em
sociedades de massa. No entanto, os pressupostos desse tipo de anlise em geral
associam legitimidade eficincia (no sentido de eficcia) ou simplesmente no
levam em considerao o problema da legitimidade. Esse aspecto ser retomado no
captulo 4 do presente trabalho.

De qualquer forma, cabe ressaltar que so vrias as perspectivas tericas que
partem de anlises de incentivos econmicos e no seria possvel assumir em sentido
forte a afirmao feita acima para toda ou qualquer perspectiva terica de rational
choice sem correr o risco de estar enfraquecendo a crtica possvel aos pressupostos
de tais teorias.

Levando em conta tambm as anlises econmicas de comportamento humano
e de escolha para tomada de decises, os tericos da teoria da escolha social (social
choice) parecem preocupar-se em certa medida com as condies de legitimidade de
decises que afetem a vida social. E tal preocupao parece estar ligada tanto ao
processo decisrio como ao contedo da deciso.
67


No ser objeto do presente trabalho uma investigao sobre a teoria da
escolha social. No entanto, vou discutir alguns de seus aspectos quando estiver
pensando a relao entre eficincia e legitimidade no captulo 4. Vale observar que os
tericos da escolha social trabalham com pressupostos distintos dos tericos da
escolha pblica (public choice). E a diferena central est na relativizao do

67
Cf. Jon Elster. The Market and the Forum in J. Elster e A. Hylland, eds. Foundations of Social
Choice Theory. Cambridge: Cambridge University Press, 1986. pp. 103-132.
Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos
Livro: O Novo Estado Regulador no Brasil: Eficincia e Legitimidade
So Paulo: Editora Singular, 2006
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princpio do individualismo metodolgico,
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segundo o qual todo ser humano age
egoisticamente buscando maximizar o seu bem-estar individual, e na sofisticao dos
modelos de anlise de escolhas coletivas que envolvem formulao de polticas
pblicas.

A principal diferena que tento explorar est na possibilidade de justificativa
racional para alterao de preferncias em procedimentos decisrios.
69
No caso dos
tericos da public choice, por exemplo, parte-se do princpio (dado o pressuposto
forte do individualismo metodolgico) de que preferncias no podem ser alteradas
elas j esto dadas segundo a lgica de funcionamento de um modelo racional de
incentivos. Nesse sentido, qualquer possibilidade de deliberao no processo poltico
excluda.
70
Ficamos limitados, ento, ao argumento que pode ser vlido para
determinados tipos de anlise de que o contedo da regulao comprado pelos
grupos de presso com maior poder de barganha (recursos financeiros e condies de
organizao para fazer lobby poltico).

No existe, nesse sentido, deliberao possvel, pois o contedo das decises
polticas (como as normas editadas pelo Estado para regular) predefinido, sendo
apenas o resultado do jogo de presses e barganha, onde quem pode mais, ganha a
disputa e beneficiado. No h, portanto, possibilidade de mudana de preferncias.
A poltica da ao regulatria do Estado transforma-se, ento, em mera justificativa
para as normas editadas, sendo o interesse pblico o lugar comum retrico para
justificar qualquer contedo normativo.

Conforme vou demonstrar adiante, entendo que o problema da legitimidade da
ao regulatria do Estado parte sim do fato inerente a democracias de massa de que
os cidados no so representados igualmente no plano poltico, uma vez que existem
desigualdades de condies de participao e acesso aos canais de circulao de poder
poltico.

Alm disso, adotando um modelo de anlise intermedirio um modelo de
democracia deliberativa procedimental entre o modelo terico de democracia
liberal e o modelo terico de democracia republicana, procuro demonstrar que o
problema da legitimidade da ao regulatria do Estado tem relao direta com a
mudana de preferncias e internalizao de preferncias no sistema jurdico por meio
de deliberao pblica.
71
E, conforme ser esclarecido, a deliberao sobre o

68
Amartya Sen. Rational Fools: A Critique of the Behavioral Foundations of Economic Theory in
Philosophy and Public Affairs, 1977, v. 6, pp. 317-344.
69
Esse aspecto particularmente importante para enfrentar o problema da legitimidade na definio do
contedo da regulao no contexto do Estado regulador. A possibilidade de justificativa racional e de
alterao de preferncias ser explorada principalmente a partir dos trabalhos de Jon Elster sobre o
tema e do debate com este autor formulado por Habermas.
70
Cf. Adam Przeworski. Deliberation and Ideological Domination in Jon Elster, ed. Deliberative
Democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1998. pp. 140-160.
71
Nesse sentido, a partir de Habermas, vou trabalhar com um conceito ampliado de racionalidade no
qual racionalidade instrumental e racionalidade comunicativa convivem. Ver: Marcos Nobre. Luta por
Reconhecimento: Axel Honneth e a Teoria Crtica, in (Axel Honneth, apresentao). Luta por
Reconhecimento A Gramtica Moral dos Conflitos Sociais. So Paulo: Editora 34, 2003.
Autor: Paulo Todescan Lessa Mattos
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contedo da regulao no interior do sistema administrativo (rgos reguladores)
procedimentalizada.

Se a deliberao para edio de normas primrias no interior do Poder
Legislativo sofre dos problemas inerentes democracia de massa, conforme veremos,
faz-se necessrio discutir a ao regulatria do Estado, considerando os fenmenos da
delegao legislativa e da discricionariedade administrativa, no plano da deliberao
sobre o contedo de normas secundrias e tercirias.

Conforme indiquei na parte 1 desse captulo, a edio de normas secundrias
e tercirias est diretamente associada ao fenmeno do Estado regulador, constitudo
historicamente ao longo do sculo vinte, tendo em vista as mudanas pelas quais o
sistema capitalista passou e, tambm, pelas mudanas ocorridas no plano da
organizao da poltica da sociedade civil.

Se as preferncias dos grupos de interesse que se formam na sociedade civil
envolvidos no processo de tomada de deciso sobre o contedo da regulao no se
alteram mediante deliberao (o que certo pode ocorrer), a deliberao no
interior do sistema poltico, garantida por procedimentos legalmente previstos, deve
poder ocorrer levando em considerao, pelo menos, os argumentos e interesses de
cada grupo que ser afetado pela norma a ser editada.

Nessa perspectiva, analisarei a ao regulatria do Estado segundo um modelo
procedimental de democracia, tal como formulado pelo filsofo alemo Jrgen
Habermas no livro Between Facts and Norms. A escolha de Habermas, conforme
indiquei na introduo do livro, parte do conjunto de problemas no plano da Filosofia
Poltica, teoria do direito e sociologia com os quais esse filsofo trabalha, os quais so
teis para pensar a questo da legitimidade da ao regulatria do Estado o principal
objeto do presente trabalho.

Na medida em que o Estado capitalista regulador se forma, em oposio
concepo de um Estado liberal ideal (conforme veremos adiante), essencialmente
para a correo de falhas de mercado, aumenta a delegao legislativa para
formulao de normas pelo Estado. As normas fruto da ao regulatria do Estado
limitam, por princpio, a liberdade individual dos cidados (ou de determinados
grupos de interesse) em nome do interesse pblico (ou do interesse da maioria).

Ao mesmo tempo, aumenta o poder discricionrio da Administrao, na
medida em que escolhas so feitas por burocratas tecnicamente especializados que
passam a ter poder normativo para regular a economia. As escolhas sobre os tipos de
tcnicas administrativas para regular a economia (regulao econmica e regulao
social), conforme descrevi na parte 2 deste captulo, tm por base justificativas
pautadas por racionalidade instrumental essencialmente econmica. Contudo, o
processo decisrio sobre o contedo da regulao no limitado a esse tipo de
racionalidade.

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Conforme as anlises mesmo que parciais e passveis de crtica sobre a
formao do contedo da regulao no campo da Economia Poltica (reconstrudas na
parte 3 desse captulo), os reguladores no deixam de ser atores polticos e
suscetveis, portanto, atuao de grupos de presso que buscam influenciar o
processo decisrio e maximizar os seus interesses.

Diante dos dficits de condies de participao poltica de grupos de interesse
que se formam na sociedade civil e de problemas inerentes democracia
representativa de massa, existiro problemas de internalizao de interesses no
contedo da regulao, podendo ser privilegiados grupos com melhores condies de
representao.

Vou enfocar especialmente estes problemas de legitimidade da ao
regulatria do Estado e no apenas aqueles de eficincia a partir de falhas de governo
geradas na atuao do Estado para corrigir falhas de mercado.

No caso brasileiro, o problema da legitimidade da ao regulatria do Estado,
conforme exposto na introduo do presente trabalho, ser estudado com o intuito de
verificar em que medida a organizao do sistema poltico brasileiro e os mecanismos
e procedimentos decisrios existentes para a formulao de polticas pblicas
permitem a internalizao de argumentos e interesses (considerando a possibilidade
de mudana de preferncias) que no apenas dos grupos que se formam na sociedade
civil com maiores condies de acesso aos canais de circulao de poder poltico.

No prximo captulo captulo 2 situo, do ponto de vista histrico, a
formao e o desenvolvimento do Estado regulador ao longo do sculo vinte,
considerando as experincias norte-americana e europia como dois paradigmas que
informam a experincia brasileira. Nesse captulo retrato uma permanente tenso
entre princpios liberais de funcionamento do Estado e o modelo de Estado regulador
que se forma. O caso norte-americano a base da anlise a ser realizada,
especialmente no que diz respeito ao modelo de Estado regulador caracterstico do
New Deal (com a criao de agncias reguladoras independentes) e as reaes
liberais e republicanas a este modelo que levaram, no plano poltico e jurdico, ao
desenvolvimento de formas de controle democrtico das agncias reguladoras.