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EL PRINCIPIO DE PREDICTIBILIDAD Y EL DERECHO TRIBUTARIO

Anlisis de la Ley del Procedimiento Administrativo General y la Jurisprudencia de Observancia Obligatoria

Mario Alva Matteucci

INTRODUCCION:
A partir de mediados del mes de octubre del 2001 comenzar a regir la Ley N 27444, norma que aprueba la Ley del Procedimiento Administrativo General, la que constituye un extraordinario avance en la instauracin de las instituciones modernas del Derecho Administrativo en el Per. Entre los objetivos generales de esta norma est el establecer mejores mecanismos de apoyo hacia el administrado frente a los excesos que pudiera tener la Administracin Pblica. As, la Ley ha incorporado diversos principios del Derecho Administrativo, entre los que se encuentra el llamado Principio de Predictibilidad. El presente artculo busca establecer una relacin entre el Principio de Predictibilidad y el Derecho Tributario, realizando de este modo un anlisis del mismo y su posible aplicacin bajo las reglas del Cdigo Tributario, especficamente en el caso de las Jurisprudencias de Observancia Obligatoria que publica el Tribunal Fiscal.

I.- LOS SISTEMAS DEL DERECHO:


Es interesante sealar que dentro del mundo del Derecho existen diversos sistemas jurdicos en el mundo. Algunos de estos les dan extrema importancia a la norma positiva frente a otras fuentes del Derecho. Tal es el caso del Sistema Romano-Germnico, llamado tambin en la doctrina como el Sistema de Derecho Continental. Otros sistemas por el contrario, restan importancia a la norma positiva y otorgan extrema credibilidad al sistema de precedentes jurisprudenciales. Este es el caso

Artculo publicado en la revista peruana Anlisis Tributario. Vol. XIV N 165, Octubre 2001. Pginas 20-23.
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Abogado. Miembro del Instituto de Estudios Tributarios (IET). Profesor del Programa de Diplom ado en Tributacin de la Universidad Nacional de Piura. Profesor del Post Ttulo en Tributacin de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Profesor de la Universidad Privada San Juan Bautista.

del Sistema Anglo -Sajn, que rige en toda la mancomunidad britnica y algunos pases de raigambre inglesa. Con la globalizaci n, se ha acreditado el intercambio de figuras e instituciones, entre ambos sistemas que no siempre han sido correctamente adecuados al entorno social. 1.- EL SISTEMA ROMANO GERMANICO: Es un sistema que estructura el Derecho en base a las normas jurdicas de carcter general, las cuales son aprobadas a travs de la fuente formal denominada legislacin. Por diversas razones de tipo histrico, nuestro sistema jurdico actual pertenece a esta familia y de all que conceptuemos vulgarmente nuestro 1 Derecho como basado en las leyes . Este sistema tiene tres caractersticas bien definidas: 1. La ms importante fuente formal del Derecho es la Legislacin, y se le otorga un lugar primordial frente a otras fuentes del Derecho, en los diversos campos de la normatividad jurdica. 2. Las dems fuentes del Derecho se encuentran subordinadas a la Legislacin. 3. Al ser la legislacin un conjunto de normas generales y abstractas, se hace necesaria la ayuda de la doctrina ya que la misma adquiere mucha importancia esclareciendo, precisando y concretando 2 contenidos normativos . En este sistema, la jurisprudencia es considerada como una fuente del derecho pero no recibe la importancia debida que en otros sistemas s se da, conforme lo explicaremos en los prximos puntos. Su aplicacin se da en los pases europeos, Amrica latina, frica y parte de Asia. En nuestro pas, el Sistema Jurdico que se aplica es justamente el Sistema Romano-Germnico o Derecho Continental, por ello en el Per se da importancia extrema a la Ley y las normas con rango de Ley, por el contrario, no existe una cultura de apoyo en la jurisprudencia ni tampoco la institucin del Jurado. 2.- EL SISTEMA ANGLO-SAJON (COMMON LAW): Es un sistema que estructura el Derecho en base a la Jurisprudencia, a la que le da una importancia de tal tipo que la mayor parte de elementos de la vida social se resuelven justamente aplicando la jurisprudencia, la cual engloba una serie de precedentes.

En la doctrina se conoce a este sistema como el Common Law y se la define como aquel conjunto de prcticas, costumbres y observancias a que da vida la conciencia jurdica del pueblo ingls, y que, constituyendo la fuente ms interesante y copiosa de su Derecho, se exterioriza mediante declaraciones del Parlamento y, ms singularmente, de los tribunales de justicia.3 Este sistema se aplica en pases como el Reino Unido, Canad, Estados Unidos y los pases pertenecientes a la Comunidad Britnica (Commonwealth). La ventaja de este sistema es que los operadores del derecho y los administrados, conocen de antemano, antes de iniciar un proceso judicial, las formas de resolucin de determinados conflictos entre los particulares, al existir el sistema de precedentes, siendo necesario para poder determinar la solucin de un caso, se debe recurrir a un precedente y que haya resuelto un caso parecido, igual o similar, de tal modo que sirva de nexo y permita la solucin del caso. El sistema del common law se caracteriza por una fuerte incidencia en la decisin judicial y por concederle suma importancia al precedente por encima de la Ley. Aunque ltimamente el precedente haya perdido fuerza frente al derecho producido por el Parlamento, es claro que el juez posee el lugar central dentro de la produccin del derecho. En el sistema continental ocurre lo contrario; el juez se sujeta a la Ley y las decisiones judiciales constituyen jurisprudencia, que es un simple criterio auxiliar de la 4 interpretacin pero no constituye derecho por s mismo.

II.- LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL - LEY N 27444:


La Ley N 27444, que aprueba le Ley del Procedimiento Administrativo General busca facilitar y establecer un conjunto de pautas, normas, reglas; las cuales sern de aplicacin a las relaciones existentes entre los particulares y la Administracin pblica en general. Esta norma tiene como principal objetivo reunir en un solo texto normativo, el cmulo de normas relacionadas con el procedimiento administrativo. De esta manera, reemplaza de manera sistemtica a: La Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, cuyo Texto Unico Ordenado fue aprobado mediante Decreto Supremo N 0294-JUS. La Ley de Simplificacin Administrativa, aprobada mediante Ley N 25035. Algunos artculos de la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, aprobada mediante Decreto Legislativo N 757.

Algunas disposiciones de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva, aprobada mediante Ley N 26979. Como su propio nombre lo seala, lo que pretende es ser una norma general que busque ser aplicada en todos los procedimientos administrativos; sin embargo, se debe sealar con claridad que en caso de existir una norma que regule algn procedimiento especial, deber prevalecer la norma especial sobre la norma general. Adicionalmente, debemos precisar que an en el supuesto de la existencia de una norma especial, la Ley de Procedimiento Administrativo General se aplicar de manera supletoria. La propia norma ha establecido un periodo de vacatio legis, segn el cual solo entrar en vigencia, luego de cumplirse el plazo de seis meses contados desde la fecha de su publicacin, es decir hasta el 12 de octubre del 2001. Es necesario precisar que en esa fecha dejarn de estar vigentes las normas sealadas anteriormente, logrndose de esta manera que la legislacin general sobre procedimientos administrativos se encuentre ubicada en un solo cuerpo normativo, lo que facilitar enormemente su aplicacin por parte de los operadores del Derecho, as como de los administrados en general. La nueva concepcin del procedimiento administrativo que plantea la nueva Ley, es justamente cambiar de ptica; si antes las normas que regulaban el procedimiento estaban ms vinculadas con la Administracin Pblica, hoy en da se plantea lo contrario. De este modo, mientras ms facilidades se le entreguen al administrado y ste a su vez perciba que la Administracin Pblica no es un lugar de difcil acceso ser un cambio total, permitiendo tambin generar en el propio administrado un nivel de confianza hacia la Administracin. Parte de esta concepcin que se quiere recoger y transmitir est representada por una recopilacin pormenorizada de los principales principios del Derecho Administrativo, dentro de los cuales se encuentra el llamado Principio de Predictibilidad, materia del presente estudio.

III.- EL PRINCIPIO DE PREDICTIBILIDAD:


Se origina en el sistema de derecho Anglosajn (Common Law) y se le conoce dentro de la doctrina del Derecho Administrativo Continental como el Principio de Seguridad Jurdica, tambin se le conoce como el Principio de Certeza, estas coincidencias tambin saltan a la vista por la simple comparacin de las equivalencias idiomticas de las palabras certeza y seguridad jurdica. Veamos las equivalencias sealadas en algunos idiomas:

IDIOMA
Alemn Ingls

EQUIVALENCIA
Grundsatz der Rechtssicherheit Principle of Legal Certainty

Espaol Francs Italiano Portugus

Principio de Seguridad Jurdica Principle de la Scurit Juridique Principio della Certezza del Diritto Princpio da Segurana Jurdica

La certeza o la seguridad jurdica, como trminos que se asocian al principio de Predictibilidad, buscan establecer dos situaciones claramente delimitadas: Crear las bases para generar confianza en los administrados frente a las actuaciones de la Administracin Pblica. Reducir los niveles de corrupcin, toda vez que al publicarse los lineamientos, la discrecionalidad se reduce, ya que los administrados conocen de antemano la posible respuesta por parte de la Administracin Pblica. Es justamente que la aplicacin del Principio de Predictibilidad permite que la discrecionalidad de la Administracin Pblica, al resolver determinados asuntos, no se convierta en arbitrariedad. De esta manera, se puede sealar que la Administracin Pblica no podra tener dos pronunciamientos totalmente antagnicos frente a casos idnticos, en los cuales se presentan los mismos argumentos y se aplica igual normatividad. Esta situacin si se ha dado en el caso de algunas acciones de amparo resueltas por el Poder Judicial. La norma IV de la Ley del Procedimiento Administrativo General recoge los Principios del Procedimiento Administrativo, dentro de los cuales se encuentra el Principio de Predictibilidad. Segn este Principio, la Administracin debe brindar a los administrados o sus representantes una informacin veraz, completa y confiable sobre cada trmite, de tal manera que el administrado antes de iniciar cualquier procedimiento o trmite pueda tener una conciencia bastante certera de cual ser el resultado final que se obtendr. En otras palabras, que el administrado sea capaz de percibir o de conocer con cierta capacidad de prediccin acerca de la posible solucin o resultado que le ofrezca la Administracin frente a la resolucin de un caso concreto. Esta posibilidad de intuir cual ser el pronunciamiento de la Administracin Pblica frente a determinados casos o procedimientos, permite al Administrado tener cierta certeza y le permite optar por iniciar o no un determinado procedimiento. Se pue de mencionar que esta capacidad de prediccin del administrado, de intuir la posible respuesta o de conocer los lineamientos sobre los cuales basa su argumentacin la Administracin Pblica, puede darse en el caso de la Jurisprudencia, estableciendo un mecanismo de precedentes.

Asimismo, la propia Ley de Procedimiento Administrativo General regula en su artculo V del Ttulo Preliminar, a las Fuentes del procedimiento administrativo y el numeral 2.8 reconoce a las resoluciones emitidas por la Administracin a travs de sus tribunales o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y debidamente publicadas. Del mismo modo, se agrega que estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la va administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede. Cabe mencionar que en el artculo VI del Ttulo Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General se ha recogido la institucin del Precedente Administrativo. Respecto de ste se han establecido las siguientes reglas: Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carcter general el sentido de la legislacin, constituirn precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretacin no sea modificada. Dichos actos sern publicados conforme a las reglas establecidas en la Ley N 27444. Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrn ser modificadas si se considera que no es correcta la interpretacin anterior o es contraria al inters general. La nueva interpretacin no podr aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere ms favorable a los administrados. En todo caso, la sola modificacin de los criterios no faculta a la revisin de oficio en sede administrativa de los actos firmes.

IV.LA JURISPRUDENCIA OBLIGATORIA:

DE

OBSERVANCIA

De conformidad con lo establecido en el artculo 154 del Cdigo Tributario, cuyo Texto Unico Ordenado fue aprobado mediante D. S. N 135-99-EF, el Tribunal Fiscal puede emitir Resoluciones que tengan efecto vinculante. Estas resoluciones deben reunir dos requisitos: Deben interpretar de modo expreso y con carcter general el sentido de las normas tributarias. Deben aplicar las normas de mayor jerarqua, en cumplimiento de lo establecido en el artculo 102 del Cdigo Tributario. Al darse estas condiciones, las Resoluciones emitidas por el Tribunal Fiscal constituirn jurisprudencia de observancia obligatoria para los rganos de la Administracin Tributaria, mientras dicha interpretacin no sea modificada por el mismo Tribunal, por va reglamentaria o por Ley.

Se debe sealar que es el propio Tribunal Fiscal quien establece los criterios sobres los cuales una Jurisprudencia adquiere la calidad de Observancia Obligatoria. Esta situacin se presenta cuando mediante un Acuerdo de Sala Plena, se busca uniformizar la jurisprudencia en las materias de su competencia, en estricto cumplimiento del numeral 6) del artculo 101 del Cdigo Tributario. Un elemento i mportante y que caracteriza a la llamada Jurisprudencia de Observancia Obligatoria, es su publicidad, de este modo, cuando se publica en el Diario oficial El Peruano, se debe dejar en claro que se trata de una jurisprudencia que tenga esta calidad y que se da en cumplimiento expreso del artculo 154 del Cdigo Tributario. La utilizacin de la Jurisprudencia de Observancia Obligatoria crea un sistema de precedentes ya que estas resoluciones () vienen a enriquecer de manera muy importante, el contenido de los mandamientos de conducta, ya como normas de observancia obligatoria, o ya como importantes 5 precedentes. Cabe precisar entonces, si a travs de las publicaciones de la Jurisprudencia de Observancia Obligatoria, por parte del Tribunal Fiscal, se est dando cumplimiento al Principio de Predictibilidad?. Al respecto podemos manifestar que este ltimo principio recin se ha recogido de manera positiva en nuestra legislacin, a travs de la le Ley de Procedimiento Administrativo General. Sin embargo, debemos precisar que dicho principio, junto con sus equivalentes de certeza y seguridad jurdica han venido siendo aplicados en nuestra realidad desde hace algunos aos. Podemos citar el caso del rubro de las telecomunicaciones, en donde el Tribunal Administrativo de Solucin de Reclamos de Usuarios de OPSITEL determin que era necesario contar con un instrumento que permita conocer los criterios que ha venido utilizando el Tribunal para la solucin de los reclamos que le han sido presentados. La publicacin de estos lineamientos resolutivos se sustenta en la necesidad de Predictibilidad, es decir, de anticipar la forma en que sern resueltos los conflictos que 6 puedan surgir Otro ejemplo en el que se ha venido aplicando el Principio de Predictibilidad es el caso de la libre competencia. Al haber apreciado estos ejemplos en los cuales se ha venido aplicando el principio de Predictibilidad, consideramos que el mismo tambin puede manifestarse en el Derecho Tributario, sobre todo con el caso de las Jurisprudencias de Observancia Obligatoria, toda vez que las mismas son pblicas y no podra resolverse en contra de los lineamientos expresados en ellas, salvo que el criterio sea modificado posteriormente. Adicionalmente, debe sealarse que resulta positivo que el Tribunal haya asumido la tcnica de sealar lo que de toda su argumentacin debe

considerarse como de observancia obligatoria; ello da mayor precisin a la idea del precedente. Asimismo, es notorio que el uso de la Jurisprudencia Tributaria hoy en da va adquiriendo mayor importancia, de all la seleccin de la misma, la propia publicacin de las RTF por esta misma revista o mejor an, realizando un trabajo de Gestin del Conocimiento con los textos de las Jurisprudencias por parte del 7 Tribunal Fiscal.

V.- EXISTE PREDICTIBILIDAD EN LAS SENTENCIAS DEL PODER JUDICIAL?


El Poder Judicial es una institucin jurisdiccional y coercitiva de proteccin. De esta manera, administra justicia y la ejerce a travs de sus rganos jerrquicos, a diferencia de los Tribunales Administrativos, los cuales no tiene naturaleza jurisdiccional. Asimismo, el Poder Judicial interviene frente a los particulares o el Estado mismo cuando resuelve un conflicto de intereses o elimina una incertidumbre jurdica, ambas, por supuesto con relevancia jurdica. El Poder Judicial al emitir sus resoluciones, en procesos que tengan vinculacin directa con materia tributaria, por ejemplo la accin de amparo, no tiene un criterio definitivo, toda vez que existen sentencias que pueden ser contradictorias entre s, sin embargo resuelven aspectos y casos perfectamente idnticos, pero con respuestas distintas. En otras palabras, frente a un mismo hecho se puede verificar la existencia de una sentencia que sea declarada fundada y otra que 8 declare infundada. Adicionalmente, debemos hacer notar la falta de un mecanismo de predictibilidad en materia del Procedimiento Contencioso-Tributario, sobre todo cuando la Corte Suprema asume criterios distintos a los sealados en las Resoluciones de 9 Observancia Obligatoria. Por ello, cabe hacerse la pregunta si realmente existe la aplicacin del principio de predictibilidad en las resoluciones que emite el Poder Judicial en materia tributaria?. Nuestra respuesta de antemano deber ser negativa. En materia administrativa, con la regulacin existente en la Nueva Ley de Procedimiento Administrativo General, notamos que se da ms importancia al uso de los precedentes, situacin que no se aprecia en el Poder Judicial, o ms bien podemos afirmar que en materia administrativa y de acuerdo a la regulacin descrita anteriormente, existe una cierta seguridad que el precedente ser utilizado.

CONCLUSIONES:

1. En el mundo existen principalmente dos sistemas de aplicacin jurdica, el sistema Romano -Germnico, llamado tambin Derecho Continental, del cual el Per forma parte y el sistema Anglosajn, conocido como el Common Law. 2. El sistema Romano -Germnico, presta especial inters en el uso de la legislacin como fuente del Derecho, relegando las otras fuentes a esta. 3. El sistema Anglosajn presta especial importancia al uso del Precedente, como elemento que permite la aplicacin del Derecho. 4. La Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobada mediante Ley N 27444, ha incluido dentro de sus disposiciones al Principio de Predictibilidad, el cual permite entre otras cosas, el uso del precedente como de observancia obligatoria para la Administracin en futuros pronunciamientos. 5. En materia tributaria el uso del precedente se da con la publicacin de la Jurisprudencia de Observancia Obligatoria por parte del Tribunal Fiscal, en aplicacin estricta de lo dispuesto por el artculo 154 del Cdigo Tributario. 6. El Poder Judicial no aplica el sistema de precedentes y por ende tampoco el Principio de Predictibilidad; sin embargo, si existen elementos de predictibilidad.
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RUBIO CORREA, Marcial . EL SISTEMA JURIDICO. Introduccin al Derecho. Pontificia Universidad Catlica del Per. Fondo Editorial. Cuarta Edicin. Lima, 1988. Pgina 118. 2 RUBIO CORREA, Marcial.Op. Cit. Pgina 118. 3 CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. DICCIONARIO JURIDICO ELEMENTAL. Editorial Heliasta S.R.L.. Segunda edicin. Buenos Aires, 1982. Pginas 57 y 58. 4 GONZALES, Mauricio. Viceministro de Justicia. ACCESO A LA JUSTICIA Y PLAN COLOMBIA. Academia Foro-Justicia. Julio de 2000. N 10. Puede consultarse en la siguiente direccin: htto://www.cej.org.co/academia_10.htm 5 MABARAK CERECEDO, Doricela. FUENTES JURIDICAS DEL COMERCIO INTERNACIONAL. Publicacin del Centro de Investigacin Jurdica. Puede consultarse en la siguiente direccin: http://www.mty.mx/dacs/centros/ij/P2/fuentes.htm 6 OSIPTEL . Lineamientos resolutivos del Tribunal Administrativo de solucin de reclamos de usuarios de Osiptel, para reclamos de servicio local medido en telefona fija. Resolucin N 0198-LIN/TRASU-OSIPTEL. Puede consultarse en la siguiente direccin: http://www.osiptel.gob.pe/oriusu/cont/tribunal/lin-98.html 7 Recomendamos revisar nuestro artculo titulado Knowledge Management y Administracin Tributaria. Anlisis de la Gestin del Conocimiento, publicado en la revista Anlisis Tributario del mes de mayo del 2001, en donde se hace un anlisis del tratamiento de la informacin de las Jurisprudencias del Tribunal Fiscal. 8 Ello puede ser notado haciendo un segmento a las resoluciones concertadas en la seccin Jurisprudencia de Amparo de esta revista. 9 Ver aparte: Jurisprudencia de Observancia Obligatoria: Impugnacin ante el Poder Judicial. En: Anlisis Tributario, vol. XIII, N 148, mayo de 2000.

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