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Instituies polticas e governabilidade: desempenho do governo e apoio legislativo na democracia brasileira

Argelina Cheibub Figueiredo Fernando Limongi1 Verso de junho de 2007, com pequenas alteraes em maro de 2008. Publicado como captulo do livro: Carlos Ranulfo (org.), A Democracia Brasileira: Balano e Perspectivas para o Sculo 21. Editora da UFMG, 2007, pp. 25-32.

Introduo Nosso objetivo neste captulo analisar duas experincias do presidencialismo multipartidrio no Brasil: os perodos de 1946 a 1964 e ps-1988. A comparao entre esses dois perodos democrticos oferece uma oportunidade, rara nas Cincias Sociais, de avaliar os efeitos de variveis institucionais especficas no desempenho do governo e no comportamento legislativo. Isto porque a constituio de 1988 reforou a fragmentao institucional e as foras centrfugas do sistema poltico brasileiro que vigoravam sob a constituio de 1946; mas por outro lado, alterou significativamente o equilbrio entre os poderes estabelecido pela constituio democrtica anterior, concentrando poder no Executivo. A atual constituio manteve o sistema de separao de poderes, assim como os aspectos centrais da legislao eleitoral e partidria. O sistema de representao proporcional com lista aberta permaneceu como uma caracterstica distintiva do sistema eleitoral. A fragmentao partidria aumentou comparativamente ao regime democrtico anterior.2 Alm disso, o federalismo foi fortalecido pelo aumento da capacidade administrativa e fiscal das sub-unidades da federao.3 Por outro lado, porm, toda a legislao produzida pelos militares para fortalecer o poder legislativo do Executivo foi incorporada pela nova constituio.4 O Executivo hoje tem fortes poderes legislativos e de agenda. O Congresso por sua vez est organizado internamente de forma a dotar os lderes partidrios de extensos poderes para controlar o processo legislativo. O processo decisrio na atual democracia brasileira caracteriza-se por um alto grau de delegao de poderes do Congresso para o Executivo e, no interior do Congresso, dos parlamentares para os lderes partidrios.
Os autores agradecem o valioso e competente auxlio de Andra Freitas para a organizao e gerenciamento dos bancos de dados utilizados no texto. Rafael Freitas Santos, Danilo Medeiros e Samuel Moura coletaram e checaram as bases de dados. O texto resultado de pesquisa financiada pela Fapesp e CNPq. 2 O nmero efetivo de partidos na Cmara de Deputados aps a eleio de 2002 era de 8,5. Aps a eleio de 1962, ltima eleio do perodo anterior, este nmero era de 4,5. 3 Segundo Stepan (2004), o federalismo brasileiro pode ser classificado como o mais demos-constraining, ou seja, o que maiores obstculos anteporia autoridade central. 4 Deve ser notado que, ao contrrio do que se passou em outros pases da Amrica Latina e em outros pases (a Frana em 1958 para citar um exemplo), o presidente no exerceu presso ou mesmo teve um papel importante nestas decises. Sobre o assunto ver Gomes (2002 e 2006), para uma anlise especfica do processo de elaborao da Constituio de 1988.
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Em estudos anteriores mostramos como poderes institucionais de agenda e o controle sobre o processo legislativo pelo presidente e pelos lderes partidrios afetam as polticas pblicas e o comportamento partidrio na Cmara dos Deputados no Brasil atual (Figueiredo &Limongi, 1995, 1999, 2000). Shugart & Carey (1992) foram os primeiros a chamar a ateno para variaes nos sistemas presidencialistas e para a importncia dos poderes legislativos do presidente. Esses autores, no entanto, afirmam que uma presidncia forte problemtica: crticas a regimes presidencialistas (...) se aplicam com maior intensidade a regimes em que a presidncia tem muita fora. Isso acorre porque presidentes fortes no se sentiriam compelidos a buscar a cooperao do Legislativo, preferindo impor sua vontade ao legislativo (1992:165). Nosso argumento toma uma direo contrria. Em um sistema multipartidrio, onde governo de coalizo majoritria o padro dominante,5 instituies dotando o presidente e os lderes partidrios de poderes de agenda podem servir como instrumento para facilitar a coordenao entre membros da coalizo e aumentar a cooperao com o executivo. Um processo decisrio centralizado transfere o poder de propor ao Executivo.6 O regimento do Congresso d aos lderes partidrios um amplo controle sobre o processo legislativo, fazendo com que aes conjuntas do Executivo e dos lderes da coalizo de governo sejam no apenas possveis, mas efetivas. Portanto, presidentes podem usar seus poderes de agenda legislativa para reduzir a influncia do parlamentar individual e organizar o seu apoio no Poder Legislativo.7 O governo pode assim funcionar como se houvesse fuso entre os poderes executivo e legislativo. A literatura comparativa enfatiza a importncia dos princpios constitucionais bsicos para explicar o desempenho dos governos democrticos. As escolhas do sistema de governo e da legislao eleitoral e partidria, de acordo com Haggard e McCubbins (2001:2), definem a estrutura institucional de um pas (2001: 2). Parlamentarismo ou presidencialismo importa por afetar os incentivos para que legisladores cooperem com o executivo e, de forma mais ampla, a prpria possibilidade de que se formem coalizes que sustentem o governo, afetando o seu desempenho e, especialmente, sua capacidade de aprovar sua agenda legislativa.8 A legislao eleitoral, por sua vez, determina o nmero de partidos e a disciplina partidria.9 Como resumiram Cox e McCubbins, a ingovernabilidade do Estado seja a instabilidade decisria (indeciso), a inabilidade de manter a deciso tomada (irresoluo) ou a implementao de polticas inconsistentes por

Ver Abranches (1988) e Amorim Neto (1995, 1999). Baron e Ferejohn, 1989. 7 Os achados de Amorim Neto, Cox e McCubbins, como eles prprios afirmam, no contradizem os nossos e diferem da viso convencional sobre o funcionamento do presidencialismo brasileiro (2002:3-4). 8 A bibliografia sobre o assunto extensa. Ver Linz (1978) para a formulao original do argumento, reelaborado e estendido em Linz (1990, 1994). Para uma anlise especfica do caso brasileiro, ver Mainwaring (1991, 1993, 1997) e Ames (2001). Cox & McCubbins (2001) e Shugart & Haggard (2001) apresentam uma reviso terica recente. Para uma crtica dessa literatura, fundamentada em fortes evidncias contrrias s suas predies, ver Cheibub (2007). 9 Carey e Shugart, 1994.
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subgovernos diferentes (balcanizao) um tpico produto associado da separao constitucional de poderes e separao de objetivos eleitoralmente incentivada.10 Se a forma de governo e o sistema de representao de fato desempenhassem o papel a eles atribudo em determinar o funcionamento dos governos democrticos, poderamos prever uma variao muito pequena entre o desempenho dos governos brasileiros nas duas experincias democrticas com o sistema presidencialista. Da mesma forma, se o comportamento parlamentar fosse uma funo direta dos incentivos gerados na arena eleitoral, nenhuma mudana deveria ser observada nos dois perodos. No entanto, confirmando as nossas hipteses, as diferenas entre essas duas experincias com o presidencialismo multipartidrio, em um sistema federativo altamente demosconstraining, no poderiam ser maiores. O desempenho do governo medido pelo sucesso do Executivo na aprovao de seus projetos e a sua dominncia na produo legal aumentou consideravelmente com a centralizao do processo decisrio aps 1988. Por outro lado, o comportamento dos partidos em plenrio tambm mudou consideravelmente. Hoje, a coeso partidria e o padro de formao de coalizes so mais consistentes. Alm disso, os governos atuais contam com o apoio disciplinado dos partidos sua agenda legislativa. A centralizao decisria nas mos do presidente e dos lderes partidrios no Brasil, como procuramos mostrar neste captulo, tem um duplo efeito: de um lado, contribui para aumentar o sucesso presidencial e sua dominncia legislativa; de outro, limita a influncia autnoma do Congresso que fica restrita a reas especficas de polticas pblicas. Este argumento, no entanto, no refora a viso de que o Congresso brasileiro inerentemente fraco, ou um mero rubber stamp dos atos do Executivo. Pelo contrrio, ela procura questionar a viso de que o Congresso um obstculo institucional ao do Executivo11 e sugerir que existe uma delegao condicional de poder ao presidente pelo legislativo.12 Na prxima seo descrevemos as diferenas institucionais entre as duas ltimas constituies democrticas no Brasil e as regras de distribuio de direitos parlamentares na Cmara dos Deputados. Nas duas sees seguintes comparamos os dois perodos democrticos mostrando suas diferenas no que diz respeito ao papel do Executivo na produo legislativa, de um lado, e de outro, aos ndices de coeso partidria e padres de coalizes legislativas. Para tanto, nos apoiamos na legislao proposta e aprovada e nas votaes nominais na Cmara dos Deputados. Na ltima seo, com base nas votaes nominais e nas indicaes de voto dos lderes partidrios e do governo, analisamos a natureza e o grau de apoio obtido pelo Executivo para a sua agenda legislativa no perodo
Cox e McCubbins, 2001: 28 (traduo dos autores). A mais recente formulao desta viso est em Ames (2001) para quem o Congresso brasileiro teria a capacidade de obstruir tentativas de alterar a legislao criando assim uma crise permanente de governabilidade (2001: 3, 28, 37; 139; 154). Contraditoriamente, contudo, ele afirma que o Congresso tem sido muito fraco, tanto na experincia democrtica atual (ps 1988) quanto em sua encarnao anterior (194764) (2001:4-5). 12 H desenhos similares em outras democracias latino-americanas e no Sul e Leste europeus. O fenmeno foi nomeado como a racionalizao do parlamento em algumas democracias europias do ps-guerra. Ver Lavaux (1988); para a Frana ver Huber (1996).
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atual. A concluso um sumrio dos principais argumentos e algumas consideraes sobre a reforma do sistema atual. Diferenas institucionais entre os regimes de 1946 e 1988 Nesta seo, revemos as diferenas na estrutura dos processos decisrios decorrentes de regras constitucionais e do regimento interno da Cmara dos Deputados. Analistas do sistema poltico brasileiro tendem a negligenciar as mudanas nas regras que organizam o processo decisrio introduzidas pela Constituio de 1988, tratando o presidencialismo pluripartidrio como se fosse o mesmo tipo vigente no regime constitucional de 1946.13 Entretanto, as regras constitucionais que regulamentam a distribuio de poder entre o Executivo e o Legislativo mudaram acentuadamente.14 Essas diferenas so mostradas no quadro 1.

Ver Mainwaring, 1993. A despeito das diferenas de poderes que o cargo de presidente recebeu das constituies de 1946 e 1988, o ndice criado por Shugart e Carey pouco distingue esses dois regimes. Eles tambm os consideram exemplos de chave para a ineficincia (inefficient secret), que combina presidentes fortes e partidos fracos (Shugart e Carey, 1992:176-177, 183). Em trabalho mais recente, Mainwaring reconhece as diferenas entre os dois perodos e observa que a classificao de Shugart e Carey subestima essas diferenas (Mainwaring, 1997:65). Ainda assim, ele identifica continuidades institucionais que permitem classificar ambos como sistemas presidencialistas com fortes poderes para o presidente (Mainwaring, 1997:57). Ames tambm ignora as diferenas entre os dois perodos. De acordo com ele, os constituintes de 1988 preservaram a estrutura institucional existente entre 1947 e 1964. Contudo, ao contrrio de outros, ele enfatiza o excesso de possibilidade de veto, e reduz a importncia do papel dos poderes de agenda do presidente atualmente (Ames, 2001:18, 28). Ver tambm Lamounier (1994). 14 Figueiredo e Limongi, 1995.

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Quadro 1 Poderes legislativos do Executivo, segundo constituies democrticas brasileiras Poderes Legislativos do Executivo Iniciativas exclusivas: Projetos de lei administrativos* Projetos de leis oramentrias Projetos de lei sobre matria tributria Emendas constitucionais Editar decretos com fora de lei (medida provisria) Editar leis sob requerimento de delegao pelo Congresso Solicitar a urgncia dos projetos de lei (votao em 45 dias em cada Casa) Impor restries a emendas oramentrias do Congresso Constituio de 1946 Sim No No No No No No No Constituio de 1988 Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim

Fontes: Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, 1946; Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. * Projetos administrativos incluem: criao e estruturao de ministrios e outros rgos de administrao pblica; criao de empregos, funes e postos na administrao pblica; aumentos salariais de servidores pblicos; carreiras de servidores pblicos; administrao judicial e da mquina administrativa; unidades administrativas dos territrios; tamanho das Foras Armadas; organizao dos gabinetes do defensor pblico da Unio e da Procuradoria Geral da Unio; regras gerais para organizao dos gabinetes do defensor pblico da Unio e da Procuradoria Geral da Unio nos

A Constituio atual manteve a ampliao da prerrogativa exclusiva de iniciar legislao em certas reas introduzida pelos governos militares. Sob a Constituio de 1946, em contraste, o presidente possua apenas um desses poderes: a iniciativa em questes administrativas. No necessrio discutir em detalhes cada um dos dispositivos presentes na Constituio de 1988. Basta dizer que eles se aplicam a situaes diferentes e que existem diferenas importantes entre eles quanto a seus efeitos. Por isto mesmo, devem ser considerados em conjunto e tendo em vista os efeitos que geram. Por exemplo, os dispositivos para solicitar urgncia acabam por ter pouca importncia face ao poder de promulgar decretos com imediata fora de lei, como as medidas provisrias. As leis delegadas, pela mesma razo, jamais foram requisitadas no perodo ps-1988. Por todas essas razes, muito difcil atribuir peso ou pontos a essas prerrogativas para se chegar a um indicador do poder de legislar do Executivo. Tendo em vista os objetivos deste captulo, basta observar que a Constituio de 1946, praticamente, privava o

Executivo de poderes proativos ou unilaterais.15 Atualmente, ao contrrio, o Executivo concentra amplos poderes de estabelecer a agenda dos trabalhos legislativos. A medida provisria o instrumento legislativo mais poderoso disposio do Executivo: ela garante ao presidente o poder unilateral para alterar o status quo, j que entra em vigor imediatamente. A principal conseqncia disso a transformao da estrutura de escolha disponvel para o Legislativo, se comparada legislao ordinria. Quando o Congresso debate uma medida provisria (MP), no h escolha entre o status quo anterior (SQA) e o estado a ser produzido pela sano de uma medida provisria (SQMP). Na verdade, o Congresso escolhe entre o SQMP e um novo estado criado pela rejeio de uma medida provisria (RMP) que est em vigor h algum tempo. O retorno ao SQA est fora do conjunto de alternativas possveis. Ento, se verdade que a maioria dos legisladores tem a seguinte ordem de preferncia: SQA>SQMP>RMP, onde > indica prefere, a medida provisria seria aprovada. Isso significa que, se tivesse sido apresentada como projeto de lei ordinria, a mesma poltica teria sido rejeitada. A medida, portanto, aumenta a capacidade de o Executivo influenciar os resultados. Deve ser observado, contudo, que a prerrogativa de editar decretos com fora de lei no implica que o Executivo consiga impor sua vontade contra a maioria do Legislativo. Se a maioria se ope a uma MP editada pelo governo tem meios para rejeit-la. O Presidente no tem como aprovar uma medida contra a vontade da maioria. A maioria, simplesmente, no pode ser contornada. Pela Constituio, o Congresso tem prazo pr-estabelecido para deliberar sobre medidas provisrias, findo o qual, se no for aprovada, a medida perde o efeito legal. At setembro de 2001 o prazo era de 30 dias. Com a entrada em vigor de uma emenda constitucional nesta data, o prazo foi estendido para 60 dias. A contrapartida extenso do prazo foi retirar do Executivo a prerrogativa de reeditar a MP indefinidamente, o que permitia que Executivo mantivesse a medida em vigor sem ter de enfrentar uma votao. Atualmente, s se admite uma reedio da medida provisria. Em resumo, ainda que limitada pela alterao do texto constitucional, a medida provisria continua a ser um instrumento poderoso nas mos do Executivo. Uma arma eficaz para enfrentar resistncias e contornar dificuldades. Talvez por essa razo, a maioria dos analistas associe o uso de decretos a governos minoritrios. De acordo com esse ponto de vista, o uso de poderes unilaterais aumenta quando o Executivo est politicamente fraco. Inversamente, medida que aumenta o apoio do Legislativo ao Executivo, o uso de decretos tende a cair.16 Entretanto, se supomos que as aes do Executivo so constitucionais, esse instrumento legislativo se torna limitado quando h claramente uma maioria oposicionista. O poder de editar medidas provisrias no d ao Executivo o poder de ignorar maiorias. Por desconsiderarem esse fato, muitos analistas superestimaram o

Mainwaring e Shugart (1997:49, 432), Cox e Morgenstern (2002:448). Este argumento est presente em Cox e Morgenstern (2002:450-52), Mainwaring e Shugart (1997:5-6), Carey e Shugart (1998:9, 23-24), Power (1998), Della Sala e Kreppel (1998).
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poder de baixar decretos e confundiram os limites entre seus poderes constitucionais e os paraconstitucionais.17 Usualmente, no se d a devida ateno ao papel que um instrumento institucional como as MPs pode desempenhar nas mos de um Poder Executivo que possua o apoio da maioria no Legislativo, especialmente em governos de coalizo. A fora institucional das medidas provisrias interage com o poder partidrio do Executivo. Seguindo a anlise de Huber do package vote (voto de pacote), estabelecido pela Constituio francesa de 1958, podemos encarar as medidas provisrias mais como instrumentos para resolver problemas de barganha horizontal, entre o governo e a maioria que lhe d apoio, do que como meio de resoluo de conflito vertical, entre o governo e o Legislativo.18 Esse tipo de mecanismo institucional pode, na verdade, desempenhar um papel importante na proteo da maioria em governos de coalizo. De acordo com o que Huber apresenta como a hiptese da cobertura poltica, esse dispositivo institucional pode ser usado para proteger a maioria governista de debates e votaes de pontos sensveis destacados por uma minoria, e para preservar acordos entre o governo e a coalizo que o apia.19 Nesse sentido, o uso de medidas provisrias no implica conflito, mas ao conjunta do governo e de sua maioria no Legislativo. A organizao do Congresso brasileiro tambm se mostra diferente nos dois perodos democrticos analisados. O Congresso atual altamente centralizado. A distribuio de direitos e recursos parlamentares extremamente favorvel aos lderes partidrios. O presidente da Cmara e os lderes partidrios exercem um controle rgido sobre o processo legislativo. Eles so responsveis pela determinao da pauta legislativa. Mesmo no caso de medidas provisrias, que seguem um cronograma automtico, os lderes podem obstruir a votao. Os lderes partidrios so responsveis pela designao e substituio (a qualquer momento) de membros de comisses permanentes e especiais, formadas para analisar matrias que sejam da alada de mais de trs comisses. Eles tambm nomeiam os membros das comisses conjuntas do Senado e da Cmara, formadas para analisar medidas provisrias e o oramento. Esses dois tipos de comisso no existiam no perodo 1946-64. Alm disso, os lderes tm o direito de representar as bancadas dos partidos: eles podem assinar peties em nome de todos os membros das bancadas partidrias para a aprovao de vrios procedimentos no interior do Poder Legislativo. Um pedido de discusso de um projeto de lei em carter de urgncia exige a assinatura de um tero dos membros da Casa, ou, caso se pretenda votar o projeto em at 24 horas, de maioria
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A anlise seguinte ilustrativa: Quando o presidente enfrenta uma maioria hostil na Assemblia, ele freqentemente no tem como implementar suas polticas por meio de projetos de lei. Nestes casos, seu nico recurso tomar medidas unilaterais que ele possa administrar, talvez forando seus poderes de forma constitucionalmente provocativa. Quando o presidente tem maioria na Assemblia, ao contrrio, ele pode conseguir aprovar seus projetos com a ajuda de medidas de urgncia, alocao de posies no gabinete para consolidar o apoio no Legislativo, e uma distribuio liberal de sinecuras. () presidentes politicamente mais fortes mais freqentemente iro preferir tentar aprovar leis a baixar decretos (Cox e Morgenstern, 2001:451; traduo dos autores). 18 Huber, 1996:90-91. 19 Ibid., p. 76.

absoluta.20 Para requerer votao em separado de uma emenda, a petio deve ser assinada por 10% dos membros. Por fim, o regimento em vigor da Cmara dos Deputados requer a assinatura de 6% dos membros da Casa para a solicitao de uma votao nominal. Em todos os casos, a assinatura do lder automaticamente representa todos os membros do partido a que ele pertence, no Congresso. Dessa forma, os lderes decidem os procedimentos de convocao de votaes, de apresentao de emendas e de tramitao em regime de urgncia. No caso dos procedimentos de urgncia, o projeto retirado da comisso, tendo ela analisado ou no a proposta, e depois enviado diretamente ao plenrio. O direito de apresentar emendas a um projeto que est em regime de urgncia restrito. Na prtica, apenas as emendas apoiadas por lderes de partido so consideradas. Essas regras privilegiam os lderes, especialmente os dos maiores partidos. Muitas dessas prerrogativas estavam ausentes, ou eram restritas pelo regimento da Casa, durante o perodo de 1946-64, como podemos ver no quadro 2, que resume as diferenas entre os dois perodos. Quadro 2 Direitos de lderes partidrios na Cmara dos Deputados (1946-64 e ps-1989)
Direitos dos lderes partidrios Determinar a agenda do plenrio Representar todos os membros do partido no Legislativo (bancadas) Restringir emendas e votaes em separado Retirar as leis das comisses por meio de procedimentos de urgncia Apontar e substituir membros das comisses permanentes Apontar e substituir membros das comisses mistas que analisam medidas provisrias Apontar e substituir membros de comisses mistas que analisam o oramento Fonte: Regimentos Internos da Cmara dos Deputados, 1946, 1955, 1989. 1946-64 No No No Restrito Sim No No Ps-1989 Sim Sim Sim Amplo Sim Sim Sim

A aprovao da agenda legislativa dos presidentes aps 1988 foi alcanada por meio do uso de seus poderes institucionais e do controle dos lderes partidrios sobre o processo decisrio no interior do Congresso. No que diz respeito ao papel dos lderes, cabe notar que, entre 1988 e janeiro de 2007, a maioria dos projetos de lei ordinrios propostos e aprovados pelo Executivo, 66,2% para ser preciso, foi retirada da comisso pelos lderes de partido antes que a comisso emitisse o parecer final sobre o projeto. Esses projetos so enviados ao plenrio, onde so votados sob restrio quanto apresentao de emendas. As regras internas do Legislativo durante o perodo democrtico de 1946-64, ao contrrio, exigiam que fosse dado o parecer da comisso antes que o projeto fosse a plenrio. Os lderes de partido tambm podem condicionar os resultados das polticas nas comisses, uma vez que, como dito anteriormente, podem designar e substituir seus membros a qualquer momento. Eles tm usado tais prerrogativas de forma recorrente para os parlamentares no terem de votar medidas que desagradem suas bases eleitorais. Essa prtica, geralmente considerada por analistas polticos como expresso de uma imperfeio
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Observe-se que no urgncia presidencial, mas urgncia do Legislativo, que muito mais freqente.

ou fragilidade dos partidos brasileiros, na verdade denota um comportamento partidrio eficaz. Ao mesmo tempo em que defende os interesses do partido custa dos objetivos dos congressistas de agradar suas bases, ela protege esses parlamentares de retaliaes eleitorais. Em suma, os poderes constitucionais do Executivo, juntamente com a estrutura centralizada do Legislativo, permitem aes coordenadas do presidente e dos lderes partidrios, especialmente em governos de coalizo majoritria, como foi o caso da maior parte dos governos nesses dois perodos. Essas regras do ao Executivo e aos lderes partidrios meios para neutralizar o comportamento individualista dos parlamentares. Ainda que possa ser verdade que a legislao eleitoral gere incentivos para que parlamentares procurem construir bases pessoais de apoio eleitoral, a distribuio de direitos legislativos em favor do presidente e dos lderes partidrios impede que tais objetivos sejam alcanados. O sucesso do Executivo e o papel do Congresso na formulao de polticas O objetivo desta seo mostrar que uma estrutura decisria centralizada afeta o desempenho do Legislativo no sistema presidencialista e neutraliza efeitos esperados devido influncia da separao de poderes, da fragmentao partidria e dos incentivos ao voto pessoal. Isto fica claro quando comparamos as taxas de dominncia e de sucesso dos presidentes sob a gide das duas constituies democrticas sob a qual vivemos apresentadas na tabela abaixo. 21 A dominncia e o sucesso do Executivo sobre a agenda legislativa uma conseqncia da estrutura institucional. Por isto no varia com o tamanho da bancada do partido do presidente ou de suas qualidades como negociador. Todos os presidentes do perodo atual tiveram taxas de sucesso e dominncia maiores que os presidentes do perodo anterior. Alm disso, o perodo atual mostra um padro muito mais estvel de sucesso governamental no tocante aprovao de leis. No perodo democrtico iniciado em 1946, os presidentes conseguiram a aprovao de apenas 29,5% dos projetos apresentados durante seus mandatos. O presidente mais bemsucedido desse perodo, Getlio Vargas, aprovou menos de 50% dos projetos apresentados. Na democracia ps-1988, a taxa geral de sucesso foi de 75,8% e somente Collor registrou marca significativamente abaixo da mdia. Se utilizarmos uma medida mais rigorosa, ou seja, a proporo de leis apresentadas e aprovadas no mesmo ano, a taxa de sucesso presidencial no primeiro perodo cai para 16,7%, e o do perodo atual permanece quase to alta quanto a proporo observada para todo o mandato presidencial. Alm do mais, a dominncia do Executivo na produo de leis no perodo ps-1988 ainda maior. O Executivo foi responsvel, na mdia, pela apresentao de 83,3% das leis sancionadas. No perodo 1946-64, ao contrrio, a fatia do Executivo foi de 38,5%.

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A tabela 1 s considera a legislao ordinria.

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Tabela 1. Legislao Ordinria. Produo Legislativa por governo 1949-1964 e 1988-2007*


Partido do Presidente na Cmara dos Deputados (% Cadeiras) Coalizo de governo na Cmara dos Deputados (% Cadeiras) Sucesso do Dominncia Executivo ** do Executivo (%) *** (%)

Governo

Dutra 52,8 74,0 30,0 34,5 Vargas 16,8 88,0 45,9 42,8 Caf Filho 7,9 84,0 10,0 41,0 Nereu Ramos 33,9 66,0 9,8 39,2 Kubitschek 33,9 66,0 29,0 35,0 Quadros 2,1 93,0 0,80 48,4 Goulart 23,5 72,0 19,4 40,8 Subtotal 24,3 77,1 29,5 38,5 Sarney 40,61 58,59 73,83 76,65 Collor 5,05 33,79 65,93 75,43 Franco 0,00 57,28 76,14 91,57 Cardoso I 9,36 71,62 78,72 84,40 Cardoso II 18,32 67,87 74,38 81,57 Lula I 11,11 59,52 81,47 89,88 Subtotal 14,07 58,11 75,08 83,25 Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * Os trs primeiros anos da administrao Dutra (1946-1948) foram excludos por falta de informao sobre a origem das leis. O primeiro perodo vai at 31 de maro de 1964 e o segundo at 31 de janeiro de 2007 (final da legislatura e da coalizo, pois o presidente foi reeleito e no mudou o ministrio). ** Porcentagem de projetos do Executivo apresentados e sancionados durante o prprio governo. *** Porcentagem de leis de iniciativa do Executivo.

Maiores ndices de sucesso e dominncia legislativa do Executivo indicam que a centralizao do poder de deciso pode neutralizar os efeitos centrfugos da separao de poderes, da organizao federativa e da legislao eleitoral. A estabilidade no perodo atual deriva das mesmas fontes institucionais. A crena disseminada de que as instituies contam significa precisamente que as instituies tm a capacidade de alterar resultados que poderiam ser previstos tendo em vista os interesses e/ou recursos dos atores polticos. Um Executivo dotado de poderes institucionais mais fortes seria menos vulnervel a circunstncias polticas. Inversamente, na ausncia de poderes institucionais, espera-se um Executivo mais dependente desses fatores e, portanto, maior variao nos resultados obtidos. A interpretao dos altos ndices no perodo atual bastante direta: o Executivo controla a agenda legislativa do pas. Cabe Presidncia da Repblica propor alteraes do status quo. Do ponto de vista legal, o que muda no pas, muda por iniciativa do Executivo. Mas no apenas isto. O Executivo raramente derrotado. Rejeies explcitas so pouco freqentes: apenas 65, em 2965 projetos apresentados pelo executivo foram rejeitados aps a promulgao da Constituio de 1988. Obviamente, o Congresso no precisa rejeitar uma proposta para barrar as pretenses do Executivo. Projetos podem ser engavetados ou barrados em pontos estratgicos de sua tramitao por minorias ativas sem

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que seja necessrio votar o projeto. No entanto, o oposto tambm verdadeiro: nem todo projeto no aprovado significa que o Executivo tenha sido barrado at porque, por vezes, o Executivo no tem real interesse em aprovar o projeto que apresenta. Em certas ocasies, projetos so usados com mera sinalizao ao pblico, em outras no passam de bales de ensaios. Alm disto, em certos casos, o Executivo trata de uma mesma matria em dois projetos que tramitam paralelamente, retirando um deles quando o outro aprovado (Ver Diniz 2005). Quanto aos projetos retirados pelo Executivo, uma parcela considervel foi apresentada e retirada por diferentes presidentes, isto , foram apresentados no final dos mandatos. Alm disso, o nmero dos projetos no aprovados inflado pelo fato de parte deles estar tramitando no momento da coleta dos dados. Ou seja, ainda podem ser aprovados. Por certo, estes dados no so suficientes para provar que o Congresso no anteponha barreiras significativas s pretenses do Executivo. Afinal, um projeto submetido pelo presidente pode ser inteiramente desfigurado por meio da apresentao e aprovao de emendas. A objeo tem sido apenas levantada, sem ser secundada por anlises empricas. Como tal, no passa de uma possibilidade. Uma possibilidade, diga-se, remota. Em primeiro lugar, porque a forma como o processo decisrio organizado no interior do Poder Legislativo, tpico que discutiremos a seguir, limita consideravelmente a capacidade de apresentao de emendas por parte dos congressistas. Em segundo lugar, deve-se considerar que o Executivo conta com um instrumento legal para reagir s mudanas indesejadas. Se a emenda aprovada contrariar seus propsitos, o Executivo pode recorrer ao veto parcial, como de fato o faz com alguma freqncia. Das leis aprovadas de iniciativa do Executivo 8,7% (257 em 2965) foram objetos de vetos parciais. S h 6 vetos parciais derrubados pela Cmara. Vetos totais somam 11 sendo que dois deles foram derrubados. Alm disso, estudos de caso mostram que a rejeio em bloco das numerosas emendas parlamentares uma prtica usual. Almeida e Moya (1997) mostram que o programa de privatizao proposto por diferentes governos, a despeito das inmeras emendas consideradas no sofreu alteraes substantivas em sua tramitao congressual. Diniz (2005) estudou as propostas apresentadas para modificar a legislao trabalhista e mostrou a capacidade do Executivo de controlar a agenda substantiva na rea. Lemos (2001) estudou todas as propostas feitas para modificar aspectos da legislao nas reas da educao e sade e concluiu que as emendas apresentadas pelos congressistas privilegiam os interesses gerais e no os parciais. No caso da poltica econmica, mais especificamente das tentativas dos sucessivos governos de debelar a inflao, os estudos existentes apontam na mesma direo. Figueiredo e Limongi (1999) estudaram a tramitao legislativa dos Planos Vero e Collor. Em ambos os casos, as alteraes introduzidas pelo Congresso no foram significativas e no podem ser responsabilizadas pelo insucesso daquelas iniciativas. Quando alteradas pelo Congresso, as medidas propostas o foram em meio a negociaes do governo com sua base de apoio sem que o corao dos planos fosse objeto de alteraes. No caso do Plano Collor, as negociaes foram um pouco mais complexas na medida em que as primeiras medidas foram aprovadas em meio a negociaes que envolviam o PMDB. No entanto, ao final do processo, o governo e o PMDB se desentendem e as ltimas medidas a serem votadas o so sem o apoio do PMDB. Dados os bons resultados

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colhidos aps esta ruptura, Collor conclui que poderia governar sem o apoio do PMDB, o que o leva a vetar todas as modificaes votadas anteriormente com o apoio daquele partido e estes vetos no foram derrubados. Ou seja, ainda que o maior partido de oposio oferecesse forte resistncia ao governo, no conseguia reunir maioria capaz de derrubar o veto presidencial. Portanto, se os planos heterodoxos de combate inflao fracassaram tal fato no pode ser creditado ao Congresso22. As caractersticas da produo legislativa brasileira atual so tpicas de sistemas parlamentaristas. O Executivo controla a produo legislativa em governos parlamentaristas. A comparao pode parecer imprpria. De uma maneira geral, supe-se que os resultados legislativos obtidos pelos governos parlamentaristas se devem a duas caractersticas consideradas peculiares a essa forma de governo. Em primeiro lugar, a lgica de formao de governos nos sistemas parlamentaristas garantiria automaticamente o apoio legislativo aprovao de sua agenda.23 No caso do presidencialismo, a prerrogativa do presidente na escolha do ministrio vista como se esta escolha no sofresse nenhum constrangimento poltico-partidrio. Assume-se que a independncia do mandato popular do presidente o levaria a superestimar o seu poder e relutar em ceder poder a outros partidos para composio de uma coalizo governamental, ignorando a necessidade de obteno de apoio legislativo. Os partidos, por sua vez, teriam como estratgia dominante fazer oposio ao governo visando conquistar a presidncia na eleio seguinte, supondo-se que a participao no governo no gera retornos eleitorais.24 Assim, de acordo com este argumento, governos de coalizo seriam inviveis no presidencialismo.25 Por outro lado, supe-se que no parlamentarismo o governo detm o poder de agenda, enquanto no presidencialismo a prerrogativa de propor leis estaria nas mos do legislativo.26 Contudo, como mostram estudos recentes, grande a variao da extenso desses poderes em ambos sistemas de governo.27 Na verdade, a tendncia histrica que constituies mais recentes no apenas garantam poderes legislativos ao presidente, como tambm lhe reservem prerrogativa exclusiva nas reas mais importantes. No caso brasileiro, os efeitos destas normas constitucionais ficam patentes quando se distingue a produo legislativa ordinria por governos de acordo com a prerrogativa da proposio nos dois perodos democrticos, como feito na tabela 2.

Para uma anlise detalhada da tramitao e aprovao destes dois planos consultar Figueiredo e Limongi 2000, cap 6. Para um estudo da tramitao e aprovao da Reforma da Previdncia no governo Fernando Henrique Cardoso com preocupao similar, ver o captulo seguinte do mesmo livro. 23 Laver e Schofield (1990 e 1994) criticam o suposto, nos estudos sobre o parlamentarismo, de que uma vez formada uma coalizo de governo majoritria, a aprovao da agenda legislativa automtica. Mostram que governos multipartidrios enfrentam problemas similares aos normalmente identificados como peculiares ao presidencialismo. 24 Esses argumentos so resumidos por Jones (1995: 6) 25 No caso do Brasil, predominam de governos de coalizes em bases partidrias e a participao no governo tem retornos eleitorais positivos. Ver Octavio Amorim Neto (1995) e Rachel Menguello (1998). 26 Tsebelis (1995: 325), para citar apenas um exemplo, escreve: Nos sistemas parlamentaristas, o executivo (governo) controla a agenda e o legislativo (parlamento) aceita ou rejeita propostas, enquanto no presidencialismo o legislativo faz as propostas e o executivo (o presidente) as sanciona ou veta.... 27 Sobre a variao dos poderes de agenda no parlamentarismo ver Dorhing (1995 e 2001), e Shugart e Carey (1992) e Carey e Shugart (1997); Aleman e Tsebelis (2002) para presidencialismo.

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Tabela 2 Leis sancionadas, por tipo e por iniciativa (1949-64 e 1989-2006)


1949-64* Executivo 3,3 3,7 Legislativo 3,4 7,7 Executivo 7,4 3,6 2,4 1989-2000 Legislativo 2,6

Tipo de lei (mdia mensal) Leis oramentrias Medidas provisrias Outras leis ordinrias**

Total 7,0 11,1 13,4 2,6 Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * At 31-3-1964. Os trs primeiros anos da administrao Dutra (1946-49) foram excludos por falta de informaes a respeito da iniciativa. ** Includos projetos referentes a assuntos em que tanto o Executivo quanto o Legislativo possuem direito de iniciativa. Leis administrativas esto includas, embora o Executivo tenha exclusividade em algumas reas.

As leis relacionadas ao oramento so em grande nmero e apresentam o maior subtotal de leis aprovadas nos dois perodos. Nesse grupo esto includas as Leis Oramentrias Anuais (LOA), as Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO) e o Plano Pluri-Anual e, por ltimo, mas no menos importante, as inmeras leis que modificam aspectos especficos da LOA e da LDO ao longo do ano. Entre estas ltimas destacam-se os crditos suplementares e os remanejamentos de dotaes que, em geral, so apresentados no segundo semestre para adequar gastos s receitas efetivamente disponveis. Vale observar que sob a constituio de 46, Executivo e Legislativo dividiam a prerrogativa de propor projetos de lei nesta rea. As medidas provisrias representam uma proporo significativa da produo legislativa aprovada e proposta pelo executivo. Uma vez que elas permitem que o presidente altere unilateralmente o status quo, de se esperar que todos os presidentes a tenham usado de forma intensa. Como seu uso tem causado discusso intensa e, no raro, acusaes de que o presidente estaria contornando e/ou usurpando os poderes do congresso, o ponto merece discusso mais aprofundada. Trata-se, sem dvida de um forte e poderoso instrumento nas mos do executivo. No entanto, seu amplo uso, mesmo quando a proposta parece no atender o requisito constitucional de relevncia e urgncia, no faz com que o presidente possa ser igualado a caudilhos ou possa ser visto como um usurpador do poder legislativo. Para rejeitar vises estereotipadas sobre a matria comecemos por notar o trivial: uma medida provisria precisa ser aprovada pelo Congresso. Por que a maioria cederia vontade do Executivo? O Executivo no tem como contornar o Congresso. Medidas provisrias so submetidas ao Legislativo que as aprecia, podendo emend-las ou rejeitlas. Est claro, como notado anteriormente, que deter a prerrogativa de editar medidas provisrias confere grande poder ao Presidente da Repblica. Editar uma medida provisria, por certo, no o mesmo que submeter um projeto de lei ordinria ao Congresso. Ao apreciar um MP, o Legislativo obrigado a levar em considerao as modificaes j produzidas no seu perodo de vigncia. Por exemplo, os custos de rejeitar

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certas medidas provisrias, como por exemplo a espinha dorsal do Plano Collor que limitava o acesso aos ativos financeiros, so altssimos quando no proibitivos.28 Dito de outra forma, o presidente pode se valer de medidas provisrias para ver aprovadas matrias que poderiam ter sido rejeitadas se tivessem sido introduzidas como projetos de lei. Mas ainda assim, a aprovao depende do apoio da maioria. Havendo uma maioria slida e disposta a enfrentar o Executivo, medidas provisrias sero de pouca valia. Governos que no conseguem reunir uma maioria em favor de suas propostas, fracassaro com ou sem poder de decreto. Assim, por paradoxal que possa parecer, o poder de decreto crucial nas mos de um Executivo que tenha apoio da maioria, sobretudo nos governos de coalizo na medida em que um instrumento til para solucionar problemas de barganhas horizontais entre o governo e a maioria parlamentar que o apia. Em governos de coalizo, medidas provisrias protegem maiorias dos custos polticos associados aprovao de medidas impopulares que afetem bases eleitorais especficas. So formas de preservao dos acordos polticos entre o governo e a coalizo que o apia no Legislativo. Esta interpretao anloga de Huber (1996) sobre o uso de poderes legislativos de que passou a dispor o Primeiro Ministro francs aps a Constituio de 1958, como o voto bloqueado e o prprio voto de confiana. Segundo Huber, o governo francs recorre a estes expedientes legislativos quando quer dar cobertura eleitoral aos membros da coalizo que apiam o executivo. O Executivo recorre a instrumentos que, em princpio, deveriam ser usados apenas em situaes excepcionais, para assumir os custos polticos envolvidos na implementao da poltica visando preservar ou facilitar a unidade da coalizo. Os membros da coalizo, dessa forma, no precisariam enfrentar os custos de debater e/ou votar medidas sensveis e impopulares.29 As medidas provisrias versam majoritariamente sobre questes econmicas. A anlise mais circunstanciada revela que a maior parte das medidas provisrias econmicas est diretamente ou indiretamente relacionada ao lanamento de planos macroeconmicos de combate inflao (Plano Vero, Plano Collor e Plano Real) ou aos seus ajustes, como o caso das crises experimentadas pelo Plano Real. Na realidade, boa parte de MPs que tratam de questes de natureza social, isto , cujo tema nos levaria a classific-las como sociais tendo em vista o seu contedo, so modificaes em pontos especficos da legislao existente ditadas pelas necessidades da gesto macroeconmica, como as adaptaes foradas pela implementao de planos de combate inflao em leis que regulam aluguis, mensalidades escolares, reajuste de salrios e, por fim, a regulamentao, a gesto e a operao de fundos e alquotas de contribuies sociais (Limongi e Figueiredo, 2006). A relao entre a edio de medidas provisrias e a gesto macroeconmica fica ainda mais patente quando se analisa o uso deste recurso ao longo do tempo. O grfico

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Mas mesmo nestas condies adversas, a oposio, comandada pelo PMDB tentou e quase conseguiu derrubar a MP. Consultar, Figueiredo e Limongi, 1999, cap. 6 para detalhes. 29 Para uma anlise que segue linhas similares sobre o recurso s Executive Orders pelo presidente norteamericano ver Moe e Howell (1999) e Howel (1993)

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abaixo mostra de forma clara que os picos de edio de medida provisria coincidem com planos de combate inflao e s diversas crises que ameaaram a estabilidade do real. Grfico 1 Edio Mensal de Medidas Provisrias 1988-2007*
MP editadas 35
Plano Collor

30

Plano Real

25

20

Plano Vero

MP editadas 15

10

0
88 19 10 89 19 03 89 19 08 90 19 02 90 19 06 90 19 11 91 19 07 92 19 09 93 19 03 93 19 08 94 19 01 94 19 06 94 19 11 95 19 04 95 19 09 96 19 02 96 19 07 96 19 12 97 19 05 97 19 10 98 19 03 98 19 08 99 19 01 99 19 06 99 20 11 00 20 04 00 20 09 01 20 02 01 20 07 01 20 12 02 20 06 02 20 11 03 20 04 03 20 09 04 20 02 04 20 07 04 20 12 05 20 05 05 20 10 06 20 03 06 08 19

* Outubro de 1988 a 31 de janeiro de 2007.

Os dados apresentados e as consideraes feitas indicam que a edio das medidas provisrias no pode ser interpretada como uma forma de usurpao do poder legislativo por parte do executivo. A relao que a se constitui pode ser mais bem entendida como uma delegao. Delegao em uma rea muito especfica, qual seja, a da gesto da economia. Em resumo: o Congresso delegou ao Executivo a direo da economia. Em nenhum momento esta delegao foi mais completa do que no governo Fernando Henrique Cardoso quando medidas provisrias deixaram, praticamente, de ser apreciadas e as reedies por tempo indeterminado se tornou a norma. Na verdade, desde a implementao do Plano Real de estabilizao econmica (iniciado por Fernando Henrique, quando ministro da Fazenda de Itamar Franco), e principalmente depois de sua chegada presidncia, um novo padro de relacionamento com o Legislativo foi inaugurado no que diz respeito edio de MPs. Estas passaram a ser reeditadas por longos perodos. Alm disso, modificaes feitas pelo Congresso por meio dos projetos de lei de converso (PLV) tambm caram consideravelmente. A comparao com o governo Collor reveladora: a proporo de leis apresentadas como medidas provisrias que foram modificadas para projetos de converso no governo Collor (59,0%) contrasta marcadamente com as propores observadas durante o primeiro mandato de Fernando Henrique (22,3%). Por outro lado, durante este governo, uma percentagem maior de medidas reeditadas tende a incorporar modificaes no texto original. Essas modificaes podem ou no ter a participao de membros do Congresso. Contudo, considerando que o debate sobre tais

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modificaes no se d em plenrio, como teria de ser caso fossem apresentadas como projeto de converso, conclui-se que o papel da oposio necessariamente reduzido. O fato que durante o governo Fernando Henrique se consolidou a prtica, iniciada durante a implementao do Plano Real no governo anterior, de reeditar continuamente as MPs. Em seu governo, o nmero de reedies aumentou: de uma mdia mensal de duas reedies no governo Collor, chegaria a mais de 50. Isso quer dizer que a edio e reedio de MPs se tornaram parte cotidiana da implementao de polticas pblicas. O nmero crescente de MPs reeditadas foi concomitante com uma postura menos oposicionista e menos ativa do Congresso. Em outras palavras, a reedio de MPs no parece ser uma arma usada pelo presidente para passar por cima do Congresso. As reedies contam com o apoio, se no expresso ao menos tcito, da maioria do Congresso. Com a aprovao da Emenda Constitucional 32 em setembro de 2001, o Executivo e a maioria deixaram de contar com esta possibilidade. A nova regulamentao, entre outras modificaes, permite apenas uma reedio, ainda que o tempo mximo de tramitao de uma MP tenha passado de 30 para 60 dias. Alm disto, nos ltimos 15 dias de vigncia de sua primeira edio, a Medida Provisria passou a travar a pauta, isto , impede outras votaes no plenrio da casa em que est tramitando sendo apreciada. Ou seja, a nova regulamentao amarra as mos da maioria, forando-a a deliberar dentro do prazo mximo de 120 dias. A despeito destas modificaes, o Poder Executivo manteve a edio de medidas provisrias originais em patamares elevados. Paradoxalmente, a edio de MPs cresceu com a nova regulamentao constitucional. A mdia mensal de edies de novas MPs pulou de 4,4 para 5,6. Sob a vigncia da nova norma constitucional, Fernando Henrique Cardoso editou uma mdia de 7,2 novas MPs por ms enquanto Lus Incio Lula da Silva editou 5,1 novas MPs por ms. O nmero de rejeies cresceu sob Fernando Henrique: 19 das 105 MPs que editou sob a nova regra. J sob o governo Lula, as rejeies tambm foram relativamente altas, 29 em 239 MPs editadas. Outro aspecto merece ser notado: a grande maioria das MPs aprovadas no governo Lula (210 em 239) foi reeditada. Isto significa que a demora para apreciar MPs levou ao trancamento da pauta por perodos considerveis. Voltando aos dados da tabela 2, comentamos at o momento apenas as duas primeiras linhas, somente as que se referem iniciativa exclusiva do executivo. Est claro que h uma diferena entre estas duas reas, uma vez que nas matrias oramentrias a exclusividade se refere ao tipo de matria tratada. No caso das medidas provisrias, a exclusividade derivada do juzo presidencial da urgncia e importncia da matria. Em tese, as medidas provisrias poderiam ser submetidas ao Congresso como projetos de lei ordinria.30 Trata-se de uma escolha estratgica do executivo. Ainda assim, em reas em que a iniciativa legislativa concorrente, isto , onde tanto o Executivo como os legisladores podem iniciar legislao e descontando as MPs, verifica-se uma relao mais equilibrada entre os poderes. Contudo, quando se analisa o tempo mdio de tramitao das

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Ainda que o inverso no seja verdadeiro, j que EC 32 vedou a edio de MPs em determinadas reas.

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matrias, verifica-se que as provenientes do Poder Executivo so aprovadas em tempo relativamente curto, ou seja, bem mais curtos dos que os projetos do prprio legislativo. A preponderncia do executivo e o tempo de tramitao esto diretamente relacionados a alteraes deliberadas no ritmo de tramitao das matrias. Em geral, as leis sancionadas nesse perodo no so aprovadas em tramitao ordinria aps conclurem a sua apreciao pelas comisses permanentes, mas por um processo acelerado por meio da aprovao de um requerimento de urgncia apresentado pelo prprio legislativo. A tramitao urgente retira a matria da comisso e a remete ao plenrio impondo prazos exguos, muitas vezes de apenas 24 horas, para a votao final de um projeto de lei e limitando a possibilidade de apresentao de emendas. A importncia da tramitao sob urgncia regimental pode ser mais bem avaliada por meio da consulta tabela 3, onde as matrias ordinrias aprovadas so discriminadas de acordo com o rito que regulou sua tramitao. Tabela 3 Tipo de Tramitao na Cmara dos Deputados das Leis por Origem e Governos - 1988-2007
Origem Governo Sarney Collor Itamar FHC FHC II Lula Subtotal % EXECUTIVO
Tipo de Tramitao Ordinria Terminativo Urgncia

LEGISLATIVO
Tipo de Tramitao Ordinria Terminativo Urgncia

TOTAL
Tipo de Tramitao Ordinria Terminativo Urgncia

19 8 3 8 16 0 54 13,6

3 28 20 18 23 21 113 20,5

20 81 54 89 57 58 359 66,2

30 10 4 9 12 2 67 12,6

15 77 17 51 106 48 314 51,2

33 43 15 55 39 19 204 36,2

49 18 7 17 28 2 121 10,9

18 105 37 69 129 69 427 38,4

53 124 69 144 96 77 563 50,7

A importncia da urgncia solicitada e aprovada pelo legislativo para a aprovao de projetos de lei ordinria, revelada pelos dados arrolados na tabela 3, essencial para caracterizar, do ponto de vista organizacional, o legislativo brasileiro. O lcus decisrio por excelncia o plenrio e no as comisses como acontece, por exemplo, no legislativo norte-americano. Cabe ressaltar que a proporo de projetos do prprio Legislativo que tramitaram em regime de urgncia muito inferior aos projetos do Executivo. No contasse o governo com apoio legislativo, ou se esse pudesse ser de fato caracterizado como um obstculo s aes do Executivo, observar-se-a exatamente o oposto. Este aspecto mais um ponto de aproximao entre o presidencialismo brasileiro e governos parlamentaristas, ao mesmo tempo em que o distancia do modelo norte-americano. Crticas ao sistema poltico brasileiro, invariavelmente, partem de idia de que os partidos polticos brasileiros so fracos, que os interesses individuais dos polticos imperam sobre os partidrios. Afirmaes deste tipo desconsideram inteiramente o que se passa no interior do Congresso. Por fora regimental, os partidos polticos so fortes no interior do legislativo. O regimento interno da Cmara dos Deputados, por exemplo, reconhece o

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direito dos lderes dos partidos representarem suas bancadas em uma srie de decises procedimentais, sobretudo nos requerimentos onde a assinatura do lder tem o peso ponderado pelo tamanho de sua bancada. Em virtude deste poder regimental, lderes controlam, juntamente com a Mesa Diretora, a definio da agenda dos trabalhos legislativos. A evidncia mais forte deste controle ocorre justamente na definio das matrias que sero apreciadas sob urgncia, deciso esta tomada na reunio dos lderes partidrios coordenada pela Presidente da Mesa Diretora, chamada de Colgio de Lderes. Ou seja, o Presidente da Mesa e o Colgio de Lderes decidem o que, quando e como matrias sero votadas. A aprovao dos projetos de lei submetidos pelo presidente sob regime de urgncia, solicitada e aprovada sob o comando dos lderes partidrios, indica que as relaes entre o Executivo e o Legislativo esto longe de serem marcadas por conflitos. O Congresso no um empecilho s iniciativas presidenciais. Os sinais disponveis indicam na direo contrria: h cooperao. As bases desta cooperao so analisadas na ltima seo. Antes, porm, vamos comparar o comportamento dos partidos nas votaes nominais na Cmara dos Deputados. Coeso e coalizes partidrias na Cmara dos Deputados Prosseguindo na comparao entre os dois perodos, analisaremos nesta seo as votaes nominais na Cmara dos Deputados. Nosso objetivo mostrar que o poder de determinar a agenda do Legislativo, adquirido pelo presidente e pelos lderes partidrios, por meio da constituio e do regimento interno da Cmara, tambm teve impacto sobre a coeso dos partidos no Parlamento, sobre o padro de formao de coalizes e sobre o apoio ao governo. Uma centralizao maior do processo legislativo significa que os membros do Congresso possuem menor capacidade de influenciar, individualmente, o qu, como e quando as propostas do Legislativo sero votadas. As oportunidades para estratgias ditadas por consideraes individuais caem consideravelmente. Por isso podemos esperar um aumento na coeso partidria. E isso que de fato observamos nas tabelas 4 e 5, que apresentam a mdia do ndice de Rice para os principais partidos nas votaes nominais que abarcam a agenda de governo.31

No perodo 1989-99, foram consideradas votaes da agenda do governo aquelas relativas a projetos do governo que no sofreram emendas, ou quando o lder de governo torna pblica a posio do governo sobre o assunto em pauta. Para o perodo 1946-64, seguimos o critrio de Santos (1997), ou seja, os projetos apresentados pelo governo. S so includos nas mdias os casos em que mais de dez membros do partido votaram. Agradecemos a Fabiano Santos e Octavio Amorim Neto por disponibilizarem os dados sobre votaes nominais no perodo 1946-64.

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Tabela 4. ndice de Rice das votaes nominais na agenda do Executivo por governo 1946-1964 Partido*/ Governo Dutra Vargas Caf Nereu JK Jnio Jango Total UDN 47,3 42,7 50,2 80,6 53,6 56,9 50,1 PR 61,5 73,6 73,3 31,9 65,5 PSD 85,8 55,0 55,5 86,5 64,7 24,7 45,4 60,3 PSP 69,9 52,9 82,9 61,8 57,1 62,4 63,9 PTB 62,5 55,5 58,8 82,1 61,9 51,4 88,6 61,1

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados IUPERJ. *Exclui os partidos pequenos.

Tabela 5 ndice de Rice das votaes nominais na agenda do Executivo por governo (1988-2006)
Partido*/ Administrao Sarney Collor Itamar FHC I FHC II LULA I MDIA DO PERIODO PPB 71,4 79,1 66,7 67,7 84,4 71,7 73,5 PFL 82,2 81,7 65,2 91,3 92,9 70,7 80,7 PTB 66,5 70,1 65,7 81,2 75,6 80,9 73,3 PMDB 68,7 72,0 77,6 64,8 74,6 75,3 72,2 PSDB 64,9 72,3 79,2 87,0 94,5 73,3 78,5 PDT 79,7 85,0 81,4 88,3 91,1 83,8 84,9 PT 100,0 97,3 95,9 98,4 99,0 92,3 97,2

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap. A coeso partidria no perodo ps-1988 consideravelmente maior em todos os partidos. O mais alto ndice partidrio do perodo 1946-64 (ltima linha da Tabela 4), alcanado pelo PSD, inferior ao do PMDB, o mais baixo do segundo perodo. O contraste flagrante. A coeso partidria normalmente no considerada uma funo da organizao do processo decisrio. De acordo com determinada linha de raciocnio, a coeso partidria depende da legislao eleitoral: nveis altos de coeso seriam observados em sistemas centrados em partidos, e nveis baixos em sistemas centrados no candidato.32 importante lembrar que o Brasil adotou um sistema de lista aberta em ambos os perodos. Portanto, se a
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Carey e Shugart (1998), Haggard e McCubbins (2001).

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legislao eleitoral fosse a explicao principal para a coeso partidria, a variao observada no poderia ser explicada. Outra linha de argumentao enfatiza o relacionamento entre o presidencialismo e partidos fracos. De acordo com esse argumento, o sistema presidencialista carece dos mecanismos que os regimes parlamentaristas possuem para assegurar coeso. Por exemplo, Diermeier e Feddersen (1998) argumentam que o voto de confiana explica a coeso partidria em sistemas parlamentaristas. Uma vez que no possuem tal instrumento, os presidentes careceriam de meios para induzir os membros do partido a votarem de forma unificada. Como o sistema presidencialista no possuiria os mesmos imperativos para a formao de maiorias que caracterizam o parlamentarismo, os membros do Legislativo no teriam incentivos para colaborar com o Executivo. Segundo essa linha de raciocnio, derivada fundamentalmente da independncia da origem e durao dos mandatos, pode-se concluir que a formao de governo segue uma lgica diferente no presidencialismo. Um presidente com um mandato independente relutaria em ceder poder a outros partidos a fim de atra-los para uma coalizo. Os partidos no-presidenciais, por sua vez, estariam em melhor situao se adotassem a postura de oposio cega, de forma a tentar vencer as eleies seguintes.33 Conseqentemente, governos de coalizo no seriam viveis em democracias presidencialistas. Para que presidentes possam governar, esta a concluso a que se chega, necessrio reduzir o nmero de partidos, fazendo com que seja mais provvel que o partido presidencial controle a maioria das cadeiras no Congresso.34 Nos dois perodos democrticos aqui analisados, somente durante o governo Dutra (1946-50) o partido do presidente tinha a maioria das cadeiras no Legislativo. No primeiro perodo, os partidos dos presidentes tinham, em mdia, 27,3% das cadeiras; no ps-1988, a fatia era ainda menor: 14,1%. Portanto, para governar os presidentes precisam formar coalizes. Como mostra Amorim Neto (1995, 1998), contrariando as suposies de grande parte da literatura, eles de fato formaram gabinetes de coalizo majoritria com a participao formal de partidos polticos.35 A configurao da composio partidria em ambos os perodos bastante similar. A maioria dos presidentes formou gabinetes multipartidrios. Apenas os dois primeiros governos de cada um dos perodos democrticos formaram uma coalizo de dois partidos. Portanto, considerando apenas a composio partidria dos governos formados nesses perodos, esperaramos que todos os presidentes enfrentassem as mesmas dificuldades para organizar e garantir o apoio s suas polticas. O padro de comportamento do Legislativo e o apoio partidrio ao governo no deveriam variar de um perodo para o outro. Nossa hiptese, ao contrrio, prev uma variao entre os dois perodos. Esperamos que quanto mais poder houver nas mos do presidente e lderes partidrios, maior a capacidade de organizar e estruturar o processo decisrio, e conseqentemente as coalizes no plenrio sero mais estveis e maior o apoio s propostas do governo.
Jones, 1995:6-7. Este argumento supe que a participao no governo sempre tem retorno eleitoral negativo, ou seja, membros do governo sempre perdem voto. 34 Ver Cheibub e Limongi (2002), para uma reviso da literatura. Ver Cheibub, Przeworski e Saiegh (2002) e Cheibub (2007) para uma anlise de formao de coalizo em sistemas presidencialistas. 35 Amorim Neto classifica dois teros dos gabinetes desse perodo como gabinetes de coalizo partidria. As demais possibilidades em sua tipologia so gabinetes de cooptao e no partidrios.
33

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As tabelas 6 e 7 mostram a taxa de semelhana entre os partido nas votaes nominais relativas agenda do Executivo. Os partidos esto organizados de acordo com seu alinhamento, da direita esquerda. Como pode ser visto, no perodo ps-1988 h um padro de votao muito mais consistente e estvel do que no anterior. No perodo atual, os ndices de semelhana so ditados mais diretamente pelo princpio da contigidade ideolgica, isto , os ndices so mais altos quanto mais prximos ideologicamente so os partidos, ainda que, como mostraremos, a participao na coalizo do governo influa fortemente nos ndices observados.

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Tabela 6 ndice de semelhana na votao da agenda do Executivo por governo Votaes nominais (1946-64)*
Partido UDN Dutra Vargas Caf Nereu Juscelino Jnio Jango Total PR Dutra Vargas Caf Nereu Juscelino Jnio Jango Total PSD Dutra Vargas Caf Nereu Juscelino Jnio Jango Total PSP Dutra Vargas Caf Nereu Juscelino Jnio Jango Total Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Iuperj. *Apenas votaes nominais em que pelo menos 10 membros do partido votaram. 87,2 63,9 95,3 83,9 97,1 83,1 83,3 86,5 74,6 97,7 83,8 83,8 89,6 84,5 60,6 87,0 55,9 95,6 80,4 86,7 78,3 78,9 84,8 82,7 75,7 86,2 83,1 78,2 80,5 91,9 87,1 81,6 26,7 81,0 89,0 69,9 74,1 81,7 53,9 63,3 80,0 61,8 82,1 72,6 87,3 31,9 53,5 87,7 78,6 63,5 65,5 72,8 33,7 60,6 71,4 81,2 62,8 79,3 68,5 52,5 34,1 59,9 74,3 70,4 61,0 PR (%) PSD (%) PSP (%) PTB (%)

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Tabela 7
ndice de semelhana na agenda do executivo, por governo Votaes Nominais (1989-2006)*
Partido PFL (%) PMDB (%) PSDB (%) PDT (%) 32,9 26,2 46,1 28,4 20,1 74,9 34,1 28,9 55,6 16,8 18,1 56,2 42,7 52,5 62,6 31,1 28,6 80,5 68,8 64,2 65,8 20,2 17,4 54,2 PT (%) 14,3 19,6 29,8 19,4 20,0 79,3 15,5 16,6 35,6 8,6 18,7 37,8 24,1 39,5 44,6 22,5 29,0 82,7 50,2 64,2 56,6 12,0 18,1 38,8 81,4 83,3 66,0 88,9 82,2 75,0

PPB Sarney 88,5 84,3 63,1 Collor 86,8 69,2 53,0 Itamar 80,5 65,0 58,1 FHC I 85,5 90,2 85,8 FHC II 92,3 89,4 92,9 Lula 53,2 86,7 51,3 PFL Sarney 91,5 64,9 Collor 75,2 50,3 Itamar 77,7 73,5 FHC I 83,7 94,3 FHC II 86,7 95,8 Lula 51,5 80,9 PMDB Sarney 73,1 Collor 69,4 Itamar 85,8 FHC I 86,5 FHC II 87,7 Lula 52,2 PSDB Sarney Collor Itamar FHC I FHC II Lula PDT Sarney Collor Itamar FHC I FHC II Lula Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * Apenas as votaes em que pelo menos 10 membros do partido votaram.

Analisadas conjuntamente as tabelas apontam para padres diversos de alianas em plenrio. No primeiro perodo, as alianas eram muito mais flexveis e menos estveis. Coalizes ad hoc parecem ter sido a norma. Isso fica claro se examinarmos, por um lado, os ndices da UDN, o maior partido de oposio, e, por outro, os ndices do PSD e PTB, a principal coalizo de governo no perodo 46-64. No ps-1988, em contraste, os partidos da coalizo governista mostram um ndice de semelhana muito mais homogneo, e uma distncia muito maior dos partidos de oposio. Isso indica que o governo aprova sua agenda legislativa contando com os votos dos partidos que formam a coalizo. No primeiro

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perodo, de acordo com Santos, para aprovar suas propostas no Legislativo, os presidentes buscavam votos nos partidos de oposio (especialmente a UDN, que tinha o ndice de Rice mais baixo) (Santos, 1997:484). importante ressaltar que a distncia entre os partidos governistas e oposicionistas maior hoje do que era na democracia de 1946. Como no perodo atual as coalizes que sustentaram o governo tenderam a obedecer o princpio da contigidade ideolgica, a distncia entre os partidos nos extremos do espectro ideolgico maior na democracia atual do que era na democracia de 1946. Por exemplo, at o governo Lula, a distncia entre o PPB, na extrema direita, e o PT, esquerda, em termos de votao, muito maior do que a distncia entre a UDN e o PTB no perodo anterior. O padro e o contraste encontrado no era o esperado, sobretudo quando consideramos a radicalizao da elite, especialmente a elite parlamentar, durante as crises polticas que precederam o golpe militar de 1964. Apesar disso, a distncia , na verdade, conseqncia da maior coeso observada atualmente e da construo de uma linha mais rgida separando o governo da oposio. At a posse de Lula na presidncia, os partidos de esquerda (PT e o PDT) ficaram na oposio, e consistentemente votaram como tal. Neste perodo especfico, a fora relativa dos partidos de direita era maior do que a dos partidos de esquerda. Dessa forma, a coalizo de centro-direita dominava o plenrio. Um conflito tpico de plenrio um confronto entre partidos de esquerda e de centro-direita. Cabe notar que o PSDB transitou entre uma inclinao oposicionista nos governos Sarney e Collor para governista a partir do governo Itamar e, obviamente, ao longo das duas administraes Fernando Henrique Cardoso. Aps 2002, a posio se inverte, a esquerda chega ao poder e o PFL e o PSDB assumem o papel de partidos oposicionistas. interessante notar que o PT consegue atrair para sua coalizo partidos de centro e de direita dos quais, pelos ndices de semelhana, estava at ento muito distante. Ou seja, no h qualquer indicao de que o padro de coalizes identificado tenha por base um processo de radicalizao ideolgica. A coeso interna tanto da base do governo como da oposio caracterizam as votaes registradas no perodo. O quadro no se alterou durante o primeiro governo de Lula. Mas este um ponto que se ver de forma mais clara na seo seguinte. Coalizes Partidrias e Apoio Agenda Legislativa dos Governos Ps-1988

Mostramos anteriormente que, aps a promulgao da Constituio de 1988, o Executivo o principal legislador do pas. O Executivo domina o processo legislativo influenciando decisivamente seus resultados. Nesta seo, procuraremos mostrar como este sucesso obtido. Que tipo de apoio poltico permite presidncia aprovar a maioria dos projetos que apresenta? Ao final da primeira seo j indicamos que os lderes partidrios so atores importantes para a obteno daqueles resultados. Parte das matrias apresentadas pelo Executivo tramita sob urgncia solicitada pelos lderes partidrios. Isto , a aprovao da agenda legislativa do Executivo depende da cooperao do Legislativo. Esta seo voltada para analisar as bases polticas em que se constitui a cooperao entre o Executivo e o Legislativo.

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Para tanto, passamos a trabalhar com os dados relativos s votaes nominais que tiveram lugar na Cmara dos Deputados e nas Sees Conjuntas do Congresso Nacional. Nosso objetivo identificar qual a base e a natureza do apoio poltico com que conta o Executivo para aprovar a sua agenda legislativa. Votaes nominais, ao contrrio das simblicas, so adequadas para este teste uma vez que somente neste subconjunto de decises possvel identificar como se comportou cada um dos deputados. Mostraremos que o apoio poltico ao governo obtido de forma similar verificada em sistemas parlamentarista com governos multipartidrios. Da mesma forma que primeiros ministros, o presidente brasileiro forma um governo, isto distribui aos partidos polticos posies no ministrio em troca do apoio legislativo desses partidos. Partidos que recebem postos ministeriais passam a fazer parte do governo e por isto apiam as suas propostas. Testaremos, portanto, se possvel falar em uma coalizo partidria que d apoio ao governo nas votaes nominais. importante frisar que esta possibilidade raramente considerada por estudiosos do sistema presidencialista. Argumenta-se que a independncia dos mandatos que caracteriza esta forma de governo inviabilizaria este tipo de acordo. O raciocnio, na verdade, mais negativo que positivo. Faltariam aos governos presidencialistas os incentivos que viabilizariam a existncia de cooperao no parlamentarismo. Neste ltimo, se um dos partidos membros da coalizo no apoiar o governo em uma votao-chave, o governo cai, isto , o partido teria um custo, sendo responsvel pela queda do governo e tendo que enfrentar no momento seguinte o juzo dos eleitores. No presidencialismo, mandatos so fixos, logo o presidente no teria como induzir parlamentares, mesmo que seu partido participe do governo, a votar favoravelmente sua agenda. Por isto, coalizes para sustentar governos no se formariam no presidencialismo36. A despeito destas previses, o fato que, em geral, presidentes brasileiros formam coalizes partidrias. E isto verdade para os dois perodos constitucionais. No perodo atual, esta tendncia ainda mais pronunciada. A idia de que o governo tem uma base de apoio e que esta est associada entrada no governo por meio do controle de um ministrio j faz parte do dia-a-dia da discusso poltica nacional. A tabela 8 traz as informaes relevantes sobre as coalizes de governo formadas pelos presidentes deste perodo. Note-se que a norma tem sido a de formar coalizes contguas do ponto de vista ideolgico, com exceo do governo Lula. Outra tendncia forte a de formar coalizes majoritrias. Tendo em vista a importncia das reformas constitucionais em que o quorum exigido de 3/5, tanto Fernando Henrique quanto Lula buscaram formar governos que lhes assegurassem super maiorias. Neste quesito, o governo discrepante o de Fernando Collor que em nenhum momento chegou a contar com uma maioria na Cmara dos Deputados. Das cinco coalizes de governo minoritrias, trs delas ocorreram durante o governo Collor. Note-se por fim que apenas o primeiro governo civil formou uma coalizo composta por dois partidos, os demais formaram coalizes multipartidrias.

Um estudo que abrange todas as democracias de 1946 a 2000, mostra que coalizes se formam em 53,6% dos governos presidencialistas (Cheibub, Przeworski e Saiegh, 2004: 574).

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Tabela 8
Coalizes de Governo (outubro de 1988 a janeiro de 2007)
COALIZO/ PRESIDENTE
PARTIDO
DO

DATA DA COALIZO PARTIDOS DA COALIZO INCIO 06/10/1988 15/03/1990 13/10/90 01/02/1991 15/04/1992 01/10/1992 31/08/1993 25/01/1994 01/01/1995 26/04/1996 01/01/1999 FIM 14/03/1990 12/10/90 31/01/1991 14/04/1992 30/09/1992 30/08/1993 24/01/1994 31/12/1994 25/04/1996 31/12/1998 05/03/2002

PRES.

EVENTO DE INCIO DA NOVA COALIZO

DURAO DIAS MESES

% DE C CADEIRAS COA PARTIDO PRES.

SARNEY 2 COLLOR 1 COLLOR 2 COLLOR 3 COLLOR 4 FRANCO 1 FRANCO 2 FRANCO 3 CARDOSO I 1 CARDOSO I 2 CARDOSO II 1

PMDB PRN PRN PRN PRN Sem Partido Sem Partido Sem Partido PSDB PSDB PSDB

PMDB-PFL PRN-PFL PRN-PFL-PDS PRN-PFL- PDS PRN-PFL-PDS-PTBPL PFL-PTB-PMDBPSDB-PSB PFL-PTB-PMDB PSDB-PP PFL PMDBPSDB-PP PSDB-PFL-PMDBPTB PSDB-PFL-PMDBPTB-PPB PSDB-PFL- PMDB PPBPMDB-PSDB-PPB PT-PL-PCdoB-PSBPTB-PDT-PPS-PV PT-PL-PCdoB-PSBPTB-PPS-PV-PMDB PT-PL-PCdoB-PSBPTB-PV-PMDB PT-PL-PCdoBPSB-PTB-PMDB PT-PL-PCdoB-PSBPTB-PP-PMDB

Promulgao nova Constituio Eleio presidencial Entrada do PDS Eleio Legislativa Entrada do PTB e PL Impeachment do presidente Sada PSB e entrada PP Sada PTB

518 207 108 433 165 329 144 336

17 7 4 14 6 11 5

41,4 5,1 6,1 8,0 6,2 -

63,03 33,94

34,59 43,54 60,04 59,64

11 55,27

Eleies presidencial e legislativa Entrada PPB Eleies presidencial e legislativa Sada do PFL

474 965 1144

16 32 38

12,5 16,6 18,3

56,14 77,19 73,88

CARDOSO II 2 LULA I 1 LULA I 2

PSDB PT PT

06/03/2002 01/01/2003 23/1/2004

31/12/2002 22/01/2004 31/1/2005

295 Eleies presidencial e legislativa Entrada do PMDB e Sada do PDT Sada do PPS 108 LULA I 4 LULA I 5 TOTAL 6586 PT PT 20/05/05 23/07/05 22/07/05 31/01/07 Sada PV 62 Entrada PP 548 381

10 13

18,2 18,0

45,22 42,88

368

12

17,7

62,38

LULA I 3

PT

01/02/05

19/05/05

4 2 18 220

17,7 17,7 17,7 13,0

57,70 58,28 69,59 55,90

Fonte: Figueiredo, 2008.

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Uma vez definidas as coalizes de apoio ao governo, podemos testar empiricamente sua fora no plenrio. Para faz-lo contamos com o fato de que os lderes do governo e dos grandes partidos encaminham votos antes das votaes nominais. Assim, sabe-se a posio favorvel ou contrria do governo e dos principais partidos sobre a matria em votao. possvel, portanto, analisar o comportamento das bancadas. Evidentemente, nem todas as votaes nominais envolveram matrias de interesse do Executivo. Operacionalmente, a agenda do Executivo posta prova em votaes nominais constituda por aquelas votaes em que o governo encaminhou voto. Se no soubermos qual a posio do governo, no temos como saber se os membros dos partidos que fazem parte da coalizo do governo votaram de acordo com os seus interesses. Para evitar problemas que poderiam emergir de omisses estratgicas (o governo no anuncia seu voto ao saber que ser derrotado), inclumos em sua agenda as votaes de matrias introduzidas pelo governo mesmo quando o lder do governo no encaminha voto, posto que nestes casos possvel deduzir que o governo quer a aprovao da matria. Para no inflar a taxa de coeso da coalizo do governo, a agenda do executivo exclui votaes consensuais37. importante ressaltar que no h uma correspondncia unvoca entre os projetos aprovados e as votaes nominais. Leis ordinrias podem ser aprovadas por votao simblica. Alm disto, um mesmo projeto pode ser objeto de mais de uma votao, uma vez que, por exemplo, emendas tambm podem ser objetos de votao nominal. Alm disto, definies de procedimentos relativos ao processo deliberativo inverses de pauta, solicitaes de urgncia, encerramento de discusso etc. tambm podem provocar votaes nominais. As decises mais importantes e controversas do ponto de vista poltico tendem a provocar votaes nominais. Isto porque este modo de votao obrigatrio em matrias cuja aprovao exige quorum qualificado, como o caso das emendas constitucionais e das leis complementares. Quando a aprovao da matria depende de apoio de maioria simples, votaes nominais ocorrem somente quando solicitadas pelos lderes partidrios. Nestes casos, como o Regimento Interno estabelece um prazo mnimo de uma hora entre o trmino de uma votao nominal e a apresentao de um novo requerimento, lderes devem usar estratgica e comedidamente este recurso escasso, reservando s matrias mais importantes e politicamente sensveis seus requerimentos de votao nominal. Logo, o prprio processo legislativo garante que a seleo de casos represente as matrias mais importantes e conflitivas.38 O primeiro passo testar se, de fato, a coalizo partidria formada pela distribuio de pastas ministeriais age no interior do legislativo. Para tanto, a tabela 9 abaixo distingue duas situaes: quando todos os lderes dos partidos da coalizo indicam posio similar do lder do governo e quando ao menos um dos lderes de um dos partidos que faz parte da
Operacionalmente, uma votao classificada como consensual se h consenso na orientao dos lderes dos sete grandes partidos e a minoria representa menos do que 10% dos votos vlidos. 38 Logo, somente em matrias em que a votao nominal obrigatria pode se esperar votaes de questes consensuais. Por isto, o critrio de excluso de matrias em que ocorreu votao unnime aplicado.
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coalizo anuncia posio contrria do governo. Denominamos estas situaes como Coalizo Unida e Coalizo Dividida. Como se v, em poucas ocasies, 170 em 867 votaes, h conflitos entre os partidos da coalizo do governo. E note-se que o critrio utilizado para definir a coalizo como unida deveras exigente. Resumindo: a coalizo ministerial corresponde a uma coalizo de apoio legislativo que atua em sintonia e apoio s posies do governo. A segunda concluso que se pode retirar da anlise da tabela que os parlamentares filiados a partidos formalmente vinculados ao governo votam com seus lderes. Em mdia, 91,1% dos parlamentares votam favoravelmente agenda do governo quando a coalizo est unida. Este apoio no tem variaes com os diferentes presidentes. Quando a coalizo est dividida, os votos dos parlamentares a favor do governo caem para 66%. 39 Isto sugere que o apoio dado ao governo pelos membros dos partidos da coalizo no incondicional. Quando lderes partidrios se colocam contra o governo, os parlamentares tendem a seguir seus partidos. O que nos permite concluir que o apoio ao governo tem bases partidrias. Em outras palavras, o governo negocia apoio com os partidos e no individualmente. O apoio do partido, em geral, garante o voto da bancada. Tabela 9 Apoio da Coalizo de Governo Agenda Legislativa do Executivo, Segundo a Indicao dos Lderes e os Votos das Bancadas 1988-2007
Coalizo de Governo Coalizo Unida* Coalizo Dividida** Total

Sarney 2 Collor 1 Collor 2 Collor 3 Itamar 1 Itamar 2 Itamar 3 FHC I 1 FHC I 2 FHC II 1 FHC II 2 Lula 1 Lula 2 Lula 3 Lula 4 Lula 5 Total

N Votaes % de N Votaes % de % de N Votaes Projetos do disciplina*** Projetos do disciplina*** Projetos do disciplina*** Governo Governo Governo 6 90,68 2 41,57 8 78,40 22 91,96 1 38,46 23 89,64 24 93,11 17 55,12 41 77,36 9 94,63 1 77,31 10 92,90 8 91,23 25 72,97 33 77,40 2 93,92 1 78,31 3 88,72 3 94,79 1 67,24 4 87,90 83 90,35 13 60,82 96 86,35 217 88,32 27 69,37 244 86,23 159 93,89 48 79,88 207 90,64 15 92,63 1 64,80 16 90,89 78 95,03 7 78,86 85 93,70 30 89,97 6 76,92 36 87,79 10 76,50 2 44,83 12 71,22 7 90,52 4 79,96 11 86,68 24 88,64 14 67,24 38 80,76 697 91,07 170 65,85 867 85,41

Fontes: PRODASEN, Cmara dos Deputados, Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos do CEBRAP. * Todos os lderes dos partidos da coalizo de governo indicam de acordo com a indicao de voto do lder do governo. (Inclui casos em que pelo menos um lder libera a bancada). ** Pelo menos um lder dos partidos da coalizo de governo se ope indicao de voto do lder do governo. *** % de votos dos membros dos partidos da coalizo de governo

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Notem que esta mdia no pondera o tamanho da bancada do partido dissidente.

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Os dados analisados indicam que partidos polticos so atores decisivos no interior do processo legislativo. O processo decisrio est longe de ser catico ou ser governado por interesses individuais. O plenrio altamente previsvel. Se as posies dos lderes partidrios so conhecidas, possvel antecipar os resultados das votaes nominais. Se e quando o governo derrotado, no se deve concluir que tenha ocorrido uma revolta do plenrio ou que a derrota se deva indisciplina da sua base. Derrotas tendem a ocorrer quando o governo no conta com o apoio da maioria, quando acordos no so fechados partidariamente. Por exemplo, o maior nmero de derrotas do governo ocorreu sob a presidncia de Fernando Collor: 14 derrotas em 61 votaes em que a maioria simples era exigida. Como vimos, Collor no formou uma coalizo majoritria e, em muitas votaes, apostou na vitria contando com a indisciplina da bancada do PMDB. Assim, das derrotas que sofreu, 12 eram previsveis, isto , o governo no tinha apoio dos partidos que controlavam a maioria das cadeiras. Quando Collor negociou e obteve o apoio do PMDB, no foi derrotado. O contraste com a performance de Fernando Henrique Cardoso no poderia ser maior. Em seus oito anos de presidncia, o governo Cardoso amargou 11 derrotas em 205 votaes de matrias que dependiam de quorum simples para sua aprovao. A base do governo foi testada em 221 ocasies em votaes constitucionais, colhendo apenas 18 derrotas40. E preciso entender o significado de derrotas quando estamos falando das matrias constitucionais: significa na verdade incapacidade para aprovar uma alterao do status quo constitucional. Isto , o governo no conseguiu reunir os 3/5 dos votos necessrios para aprovar uma proposta. Derrotado, derrotado mesmo, no sentido da oposio lograr impor uma alterao da constituio contrria aos seus interesses, o Executivo no foi uma vez sequer. Os quatro anos do primeiro mandato de Lula no apresentam um quadro diferente: foram apenas 10 derrotas em 182 votaes, 8 delas nas 134 votaes com quorum ordinrio. Em anlises recentes, tem sido comum reconhecer que o governo Fernando Henrique Cardoso se mostrou bem sucedido na arena legislativa, tendo sido capaz de introduzir modificaes profundas no quadro legal do pas. No entanto, mantm-se o diagnstico de que as instituies vigentes tornariam o pas ingovernvel, atribuindo o sucesso do presidente s suas qualidades pessoais, quando no sua virt para dar tons mais elevados explicao. O insucesso de Collor e o sucesso de Fernando Henrique Cardoso no podem ser atribudos a qualidades pessoais e ao tipo de liderana como querem alguns analistas. Lula teve, ao longo de seu primeiro mandato, desempenho similar a Fernando Henrique. Suas qualidades pessoais como negociador, que saibamos, no foram ressaltadas. Ou seja, o que se chama de virtude poltica no passa do reconhecimento de que necessrio contar com o apoio de maioria ancorada em bases partidrias para governar. Quando analisamos o comportamento dos partidos por governo, vemos que as alianas partidrias no so dadas de antemo. Por exemplo, PSDB e PFL se encontravam em lados opostos no governo Collor. Naquele perodo, o PSDB no tinha pastas ministeriais e votava como os partidos de esquerda na maior parte das votaes. J no
Para evitar confuses: uma emenda constitucional envolve um sem nmero de votaes. Derrota no o mesmo que rejeio da PEC proposta, mas sim no aprovao de um de seus pontos especficos.
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governo de Itamar Franco, PFL e PSDB se aproximaram e votaram consistentemente juntos e em apoio ao governo at os ltimos meses da presidncia Fernando Henrique Cardoso. Sob o governo Lula, alguns partidos de direita e centro cujo padro de votao era diametralmente oposto ao do PT, so includos na base do governo e passam a votar de forma semelhante esquerda. O peso do federalismo no interior do processo decisrio poltico brasileiro merece uma ateno especial uma vez que vrios autores tm sublinhado que os governos sub-nacionais seriam instncias de veto a polticas do governo central. No que se refere ao processo legislativo, este argumento postula que parlamentares seriam leais aos governadores de seus estados e no aos partidos a que se filiam. Negociaes polticas girariam em torno de acordos entre bancadas estaduais. Anlise do comportamento das bancadas em votaes nominais no d fundamento a esta interpretao. O que contam so os partidos e no os estados de origem dos deputados. De fato, possvel mostrar que as bancadas partidrias no so divididas por clivagens regionais mesmo quando as matrias em votao afetam diretamente as relaes entre o governo central e os estados. Por exemplo, ao longo do governo Fernando Henrique Cardoso, o Congresso aprovou uma srie de medidas fiscais que reforaram a posio do governo central vis-a-vis os governos estaduais, revertendo o processo de descentralizao fiscal que teve incio ao longo do processo de abertura democrtica.41 Consideradas em conjunto, as informaes coletadas e analisadas nesta seo indicam que no existem obstculos institucionais ao do Executivo. Isto no significa que no possam ocorrer dificuldades para formar maiorias para aprovar determinadas matrias. natural que isto ocorra em governos democrticos. No entanto, se h dificuldades, sabemos que suas origens no so institucionais, mas sim polticas. Isto , no o desenho institucional adotado que as causa, mas sim a distribuio dos votos e as posies dos partidos nas questes em pauta. Concluses O Brasil completa vinte anos de governo democrtico sob a gide de uma nova constituio no prximo ano. Nesse perodo, j ocorreram cinco eleies presidenciais e, na ltima delas, o candidato de um partido de esquerda, o PT, venceu as eleies. Hoje, podese dizer que h consenso entre os especialistas de que a democracia brasileira estvel ou, o que quer que este termo signifique, est consolidada. No se teme uma reverso autoritria. Ainda assim, o juzo de que as instituies polticas brasileiras so inadequadas e deixam a desejar em vrios aspectos disseminado. A defesa de uma reforma poltica, vista como necessria quando no urgente, encontra amplo apoio entre a opinio pblica esclarecida. Este consenso se radica em uma convico difusa de que o desempenho das instituies polticas est abaixo do esperado ou do normal. O sistema poltico seria incapaz de gerar ou dar as respostas que a sociedade anseia ou necessitaria. Em ltima
Uma anlise mais detalhada sobre o comportamento das bancadas estaduais, inclusive na votao de medidas de carter federativo ver Cheibub, Figueiredo e Limongi (2006)
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anlise, haveria uma defasagem entre as demandas e reclamos da sociedade e as respostas ou produo de polticas por parte dos governos. Esta viso negativa do sistema poltico brasileiro alimentada por observaes da realidade social e econmica nacional. Por exemplo, como se sabe, o pas marcado por altos nveis pobreza e enormes desigualdades de renda e de condies de vida. A grande maioria dos brasileiros repudia tais condies sociais. H, pode-se dizer assim, um desejo generalizado por mudana. Ora, se este desejo no se materializa em polticas efetivas, o argumento segue, porque o sistema poltico incapaz de traduzir e implementar de maneira fiel os anseios da maioria da populao. De onde seguiria a concluso: mecanismos polticos falseariam a representao da verdadeira vontade nacional cuja traduo em polticas efetivas dependeria, portanto, de reformas das instituies polticas. Argumento similar foi usado ao longo dos anos oitenta e incio dos noventa para explicar porque sucessivos governos democrticos se mostravam incapazes de debelar e controlar o processo inflacionrio. O sistema poltico levou a culpa por estas dificuldades. Na raiz do problema, afirmava-se com convico, estaria a fragilidade do Poder Executivo diante de um Congresso aferrado a pequenos favores, gastos e benesses governamentais de toda ordem. Os sucessivos planos de estabilizao teriam naufragado diante da resistncia dos polticos em cortar as gorduras de um estado do qual se serviriam. O fato que o Plano Real mostrou que no havia qualquer impedimento de ordem poltico-institucional para que o combate inflao fosse bem sucedido. O sucesso do Plano Real deveria servir como um alerta metodolgico. Argumentos que partem da constatao de resultados sofrveis como, por exemplo, a persistncia da pobreza e da m distribuio de renda e os atribuem natureza das instituies so claramente insuficientes. A responsabilidade pelas mazelas observadas no pode ser atribuda exclusivamente s instituies polticas. Na realidade, os mecanismos causais que ligam as regras polticas em vigor ao desempenho ineficiente dos governos so complexos, mediados por uma srie de variveis intervenientes. Para por de p o argumento, para que ele tenha validade seria preciso identificar os mecanismos que ligariam as instituies vigentes aos problemas existentes. Os alvos preferenciais das crticas endereadas ao sistema poltico brasileiro so os princpios constitucionais bsicos vigentes desde a Constituio Federal de 1946 e que foram ratificados pela Constituio de 1988. Sustenta-se que o sistema eleitoral proporcional com lista aberta resulta em um sistema partidrio com muitos partidos. Alm de muitos, os partidos seriam fracos, indisciplinados. Juntamente com o federalismo, que sob a nova Constituio reforou o poder dos governos locais, o grande nmero de partidos impediria a formao de maiorias slidas de apoio a polticas governamentais. O prprio sistema de governo presidencialista, ainda que momentaneamente excludo das prioridades de reformas polticas, visto como fonte permanente de conflitos institucionais que tenderiam a provocar paralisia decisria, contribuindo assim para a manuteno do status quo. O presente texto procurou mostrar que esta viso est baseada em uma interpretao equivocada sobre as conseqncias da estrutura institucional adotada pelo pas. A

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Constituio de 1988 dotou o Executivo de extensos poderes legislativos, alterando significativamente o equilbrio entre os poderes que vigorava sob a Constituio de 1946. A nova Constituio incorporou, com pequenas modificaes, a legislao instituda pelos militares visando garantir o controle do Executivo sobre a agenda legislativa e sobre os gastos do governo. Dados os poderes constitucionais de que dispe, o Executivo brasileiro forte o bastante para ser capaz de ditar os termos das barganhas que estabelece com os parlamentares. Mostramos que o Executivo brasileiro , de jure e de fato, o principal legislador do pas. De jure porque a Constituio lhe confere a prerrogativa exclusiva de propor a alterao da legislao nas reas mais importantes, como oramento, taxao e modificao da burocracia pblica. o principal legislador de fato porque 83% das leis aprovadas aps a promulgao da Constituio de 1988 foram apresentadas pelo Presidente da Repblica. Alm disto, 75% de todos os projetos de lei submetidos ao Congresso pelos diferentes presidentes foram aprovados durante o seu mandato, a grande maioria deles no mesmo ano em que foi enviado. ndices semelhantes de domnio e sucesso so encontrados nas democracias parlamentaristas. Feitas estas constataes, mostramos que a aprovao dos projetos presidenciais fruto do apoio sistemtico e disciplinado de uma coalizo partidria. Em contraposio s vises folclricas vigentes, mostramos que parlamentares seguem as orientaes de seus lderes. O governo governa com apoio parlamentar estruturado e disciplinado. As votaes nominais do perodo 1988-2007 mostram que os partidos da coalizo do governo, ou seja, os que tm pastas ministeriais, apoiaram os projetos do governo. A disciplina mdia das bancadas que compem a coalizo que apia o governo foi de 85% ao longo do perodo, isto , em uma votao qualquer, nove em dez deputados da base do governo segue a indicao de voto do lder do governo. Ou seja, as coalizes de governo no Brasil so formadas e obedecem a uma lgica que no difere da que se verifica em sistemas parlamentaristas multipartidrios. A forma como o governo governa, demonstrada ao longo deste texto, derruba tambm o mito de que o grande nmero de partidos seria um obstculo governabilidade. primeira vista, quanto maior o nmero de partidos, mais difcil formar uma coalizo vivel e mais custosa a sua administrao. Esta suposio teoricamente infundada, como mostram modelos formais de formao de coalizes, e no encontra apoio nas evidncias empricas no que se refere aos pases presidencialistas (Cheibub 2007, Cheibub, Przeworski e Saiegh 2005; Alvarez, Cheibub, Limongi, Przeworski 2000). Os maiores riscos sobrevivncia da ordem legal, nos governos presidencialistas, tendem a se concentrar nos casos em que trs partidos controlam mais ou menos o mesmo nmero de cadeiras. A razo simples: a fora com que contam lhes permite alimentar a esperana de virem a governar sozinhos. Assim, nestes casos, coalizes podem se tornar inviveis, levando radicalizao e derrocada da democracia. Mas pequenos partidos no podem alimentar esperanas de virem a governar sozinhos e podem, ento, facilmente ser atrados para a rea de influncia do governo. Quanto maior o nmero de pequenos partidos nesta situao, mais baixo o custo de formar uma coalizo. O governo sempre ter alternativas caso um pequeno partido faa exigncias muito altas para apoi-lo. Logo, reformas polticas para reduzir o nmero de partidos com representao na Cmara dos Deputados so desnecessrias. No h como

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sustentar que pequenos partidos tenham poder de chantagem que ameacem o bom funcionamento da democracia. Tampouco so necessrias reformas que dotem lderes partidrios de maiores poderes para que, por meio do uso destes recursos ampliados, se obtenha disciplina partidria. A disciplina, como mostramos, a regra. E isto ocorre porque lderes j so dotados dos recursos necessrios para obter cooperao de seus comandados. Os poderes de que dispe no so os normalmente identificados pela literatura especializada, a saber, o controle sobre a composio da lista partidria, mas nem por isso, so menos eficientes. Os lderes partidrios no Brasil com base em seus poderes de agenda, no interior da arena legislativa podem, em consulta e cooperao com o Executivo, definir o que, quando e como matrias so votadas. Este poder, talvez fique mais claro quando visto pelo lado oposto, isto , pelas limitaes impostas aos deputados tomados individualmente de influir no andamento e nos resultados substantivos dos trabalhos legislativos. As prerrogativas para tanto lhe so negadas por uma srie de regras que, em ltima instncia, transferem a capacidade legislativa para os lderes. O sistema poltico brasileiro, portanto, funciona de maneira adequada quando se toma como parmetro para este juzo outros sistemas polticos do mundo. Problemas de governabilidade, se o termo entendido em sua acepo mais imediata e direta, por certo no h. O governo capaz de aprovar leis e no encontra no Congresso Nacional um obstculo s suas pretenses. No h paralisia decisria. Mudanas em polticas pblicas, vistas como impossveis sob as instituies vigentes, muitas delas requerendo emendas constitucionais, foram aprovadas no Congresso. Vale destacar ainda as reformas no sistema previdencirio, pblico e privado, e o controle das finanas estaduais obtidos no perodo.42 Alm disto, h transformaes palpveis em curso no modelo e nos objetivos das polticas sociais bsicas como educao e sade. No caso da primeira, ressalte-se a aprovao do Fundef no primeiro mandato de FHC e sua reformatao ao final do primeiro mandato do governo Lula com a aprovao do Fundeb. No que se refere s polticas de sade, estas completaram um amplo processo de universalizao e descentralizao que levou a uma redefinio ampla do papel dos governos locais em sua implementao. Por ltimo, mas nem por isto menos importante, deve-se ressaltar o avano dos programas de renda mnima no governo Lula, responsvel direto pela retirada de um nmero considervel de famlias da pobreza e indigncia e com repercusses sensveis sobre a distribuio de renda. E note-se: tudo isto em um contexto de forte restrio oramentria. Os argumentos apresentados ao longo deste texto visam afastar a noo de que o sistema poltico brasileiro possa ser tratado como requerendo reformas amplas. Por certo, no se trata de um sistema perfeito, ou sequer prximo do ideal, como no nenhuma outra democracia. Isto significa que pode ser aperfeioado e que medidas especficas para seu aprimoramento podem e devem ser discutidas. No entanto, para tanto, faz-se necessrio identificar com clareza os nexos causais entre as instituies e os resultados polticos. O primeiro passo termos um diagnstico claro acerca dos problemas, identificando com rigor se e como as instituies adotadas contribuem para o estado de coisas indesejvel.

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Ver Melo eAnastsia (2005); Figueiredo e Limongi (1999); Melo (2005); Samuels e Mainwaring (2004).

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Feito isto, preciso saber se existem alternativas institucionais disponveis capazes de nos levar a um estado superior. E aqui preciso dar ateno aos efeitos no esperados. O sistema poltico brasileiro se caracteriza pela sua complexidade e nem sempre possvel antecipar com o rigor analtico necessrio quais sero as respostas de todos os atores envolvidos e/ou afetados pelas mudanas introduzidas. Para que o debate poltico nacional avance e possamos discutir alternativas institucionais de forma conseqente, fazse necessrio afastar duas posies extremadas. A primeira delas a de que o sistema poltico brasileiro personifica tudo que h de mau e de que toda e qualquer mudana necessariamente ser benfica. De outra parte, preciso afastar a idia de que existam frmulas e idias acabadas a adotar. No repertrio das instituies realmente existentes no existe qualquer frmula que possa ser tomada como tima. Mais do que isto preciso ter clareza sobre os trade-offs envolvidos nas escolhas institucionais. Um pouco mais de realismo neste debate no far mal a ningum. Referncias bibliogrficas ABRANCHES, Srgio Henrique. Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados-- Revista de Cincias Sociais, v. 31, n. 1, p. 5-34, 1988. ALEMN, Eduardo e TSEBELIS, George. 2002. Agenda Control in Latin American Presidential Democracies. Paper prepared for delivery at the Annual Meeting of the American Political Science Association, August 29 to September 1. ALMEIDA, Maria Hermnia T.; MOYA, Maurcio. A reforma negociada: o Congresso e a poltica de privatizao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 12, n. 34, 1997. AMES, Barry. The Deadlock of Democracy in Brazil. University of Michigan Press. 2001. AMORIM NETO, Octavio. Cabinet formation and party politics in Brazil. Trabalho apresentado ao encontro da Associao de Estudos Latino-Americanos. Atlanta, 1995. ______. Of presidents, parties and ministers: cabinet formation and legislative decisionmaking under separation of power. PhD Dissertation, University of California, San Diego, 1998. ______; SANTOS, Fabiano. The Executive connection: explaining the puzzles of party cohesion in Brazil. Trabalho apresentado ao XX Congresso da Associao de Estudos Latino-Americanos, Guadalajara, 1997. ________ ; COX, Gary ; MCCUBBINS, Mathew . Agenda Power in Brazil's Cmara dos Deputados, 1989-98. World Politics, Princeton University, v. 55, n. 4, 2003. ARANTES, Rogrio. Direito e poltica: o Ministrio Pblico e a defesa dos direitos coletivos. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 34, 1999.

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