Ps-Graduao em Regulao de Servios Pblicos

Coordenador acadmico: Frederico Lustosa da Costa

ECONOMIA DA REGULAO
Rafael Pinho de Morais, Mestre
rafael.morais@fgv.br

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O FGV in company O FGV in company um programa da FGV que oferece a organizaes empresas privadas e pblicas, rgos governamentais e associaes em geral cursos customizados nos nveis de atualizao, extenso, aperfeioamento e especializao, com conhecimento produzido nas diversas Escolas da FGV, no Brasil e no exterior. Dirigido pelo Professor Antonio Carlos Porto Gonalves, o FGV in company conta com uma equipe de profissionais especializados que fazem um levantamento detalhado das atividades e da realidade de cada organizao para que os programas atendam s suas necessidades especficas. Os cursos podem ser totalmente presenciais ou mesclados com ferramentas de educao a distncia, com a possibilidade de serem realizados em qualquer lugar do pas ou do mundo.

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Sumrio
1. PROGRAMA DA DISCIPLINA 1.1. EMENTA 1.2. CARGA HORRIA TOTAL 1.3. OBJETIVOS 1.4. CONTEDO PROGRAMTICO 1.5. METODOLOGIA 1.6. CRITRIOS DE AVALIAO 1.7. BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA CURRICULUM RESUMIDO DO PROFESSOR 2. TEXTO PARA ESTUDO 2.1. MODERNIZAO E SIMPLIFICAO REGULATRIA NO SETOR PORTURIO 1 1 1 1 2 2 2 3 4 5 5

2.1.1. Introduo 2.1.2. Questes Metodolgicas 2.1.3. Projeto-Piloto: O Setor Porturio 2.1.4. Compreenso do Problema a ser Enfrentado no Setor Porturio 2.1.5. Anlise de Viabilidade Poltica de Implementao de Agenda de Simplificao Institucional 2.1.6. Custo de Mo-De-Obra no Setor Porturio como Indicador de Falha Regulatria 2.1.7. Assimetria Concorrencial Provocada pela Ambiguidade Institucional 2.1.8. Concluso: Agenda de Modernizao no Projeto-Piloto 2.1.9. Referncias Bibliogrficas

5 6 7 11 12 13 14 16 17

ii

1. Programa da Disciplina
1.1. Ementa
Teorias da Regulao. Objetivos da Regulao. Variveis Reguladas. Polticas e Instrumentos de Regulao. Teoria da Captura. Conflitos Regulatrios: a atuao da fiscalizao, multas, penalidades, qualidade dos servios prestados. Aspectos Tarifrios; Aspectos econmicos. Teoria da Regulao No-Econmica. Precificando a regulao noeconmica. Descentralizao das atividades de fiscalizao. Integrao entre agncias estaduais e federais. Regulao e Assimetria de Informaes. Regulao e Teoria da Agncia. Transio para a Concorrncia.

1.2. Carga Horria Total

24 horas/aula

1.3. Objetivos
Determinar as razes para se regular um mercado Identificar quando estas condies esto presentes Definir tipos de regulao econmica e como determinar a mais adequada Estabelecer o papel da Defesa da Concorrncia na regulao do transporte aquavirio

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1.4. Contedo Programtico

Introduo Regulao . Complexidade do mundo contemporneo e Regulao Econmica . Caractersticas do setor de transportes aquavirios . O que Regulao Econmica . Conceitos econmicos essenciais Por que regular e . Falhas de mercado quando regular . Interao com Defesa da Concorrncia . Especificidades do Setor de Transportes Aquavirios Como regular . Variveis Reguladas . Instrumentos Regulatrios . Conflitos Regulatrios . Anlise de Impacto Regulatrio Regulao sob . Diferena entre grupo e equipe Informao Assimtrica . Problema de Principal e Agente . Teoria de Contratos e Problema de Agncia

1.5. Metodologia
As aulas sero expositivas. O debate sempre ser estimulado. Haver uma atividade de discusso em grupo de um problema regulatrio concreto

1.6. Critrios de Avaliao

O grau total que ser atribudo ao aluno obedecer seguinte ponderao: . 30% referentes s atividades em equipe realizadas em sala de aula; . 70% referentes avaliao individual, sob a forma de prova, a ser realizada aps o trmino da disciplina.

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1.7. Bibliografia Recomendada

GARCIA, Leonardo L.; SILVA, Jos Arthur B.; MARTINS, Francisco G. D. (2010) A atual regulao econmica e sua relao com a dinmica concorrencial dos terminais porturios martimos no Brasil. XVI PANAM, July 15-18, Lisbon, Portugal GOLDBERG, David J. K. (2009). Dissertao: Regulao do setor porturio no Brasil: Anlise do novo modelo de concesso de portos organizados. 226 p. GUIMARES, Eduardo A.; ARAUJO Jr., Jos T. (2011) Regulao e desempenho dos portos brasileiros. Textos CINDES n 18. 35 p. <Disponvel em

http://www.cindesbrasil.org/site2010/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=14& view=finish&cid=493&catid=7, ltimo acesso em 3/3/2011> MATTOS, Csar da Costa. Assimetria Regulatria e Competio no Setor Porturio in Economia Pblica Brasileira. Escola de Administrao Fazendria ESAF e Universidade de Braslia Orgs. Sampaio, Conceio; Versiani, Flavio e PiantoTannuri, Maria Eduarda. Braslia, 2010.

MORAIS, Rafael . Defesa da Concorrncia em setores regulados: o exemplo de Portos no Brasil. Conjuntura Econmica (Rio de Janeiro), v. 64, p. 46-48, 2010.

MORAIS, Rafael; SALGADO, Lucia Helena; REZENDE, Samuel; ZUCOLOTO, Graziela. Modernizao e Simplificao Regulatria no Setor Porturio. Radar IPEA n. 18, p. , 2012.

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Curriculum Resumido do Professor

Rafael Pinho de Morais PhD em Economia pela Toulouse School of Economics, mestre em Econometria e Teoria Econmica pela Toulouse School of Economics e mestre em Economia pela Escola de Ps-Graduao em Economia da Fundao Getulio Vargas (EPGE-FGV), Economista pelo IBMEC-RJ e bacharel em Direito pela UERJ. Atualmente Professor Adjunto na Faculdade de Cincias Econmicas da UERJ, e Professor Auxiliar na PUC-RJ (Econometria) e na FGV-RJ (Organizao Industrial, Regulao e Concorrncia). Leciona ainda no Programa de Direito da Propriedade Intelectual da PUC-RJ, alm de ser scio da LHS Economistas Associados e fazer pesquisa em associao com o IPEA. Publica regularmente no Valor Econmico e em O Globo, alm de artigos de cunho mais acadmico.

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2. Texto para Estudo

2.1. Modernizao e Simplificao Regulatria no Setor Porturio
Lucia Helena Salgado Graziela Ferrero Zucoloto Rafael Pinho de Morais Samuel da Silva Rezende

2.1.1. Introduo
A abordagem adotada para elaborarmos uma proposta de modernizao e simplificao regulatria tem como pressuposto o papel central das instituies no desenvolvimento econmico. A qualidade das instituies fator determinante da competitividade e do desenvolvimento dos pases, influenciando decises de investimento e de organizao da produo, definindo como as sociedades compartilham custos e benefcios do desenvolvimento. O funcionamento e grau de evoluo das instituies afetam os custos dos negcios e o ritmo de desenvolvimento econmico. Indicadores recentemente publicados informam que a qualidade das instituies no Brasil, medida pelo seu impacto sobre os custos e sobre as decises de negcios, tem tido resultados variados: No ranking de 183 economias Ease of Doing Business feito pelo Banco Mundial, o Brasil ocupa a 126 posio em 2012, tendo cado seis posies com relao ao ranking anterior (2011); J no Relatrio de Competitividade Global 2011-2012 do Frum Econmico Mundial, o nvel de competitividade brasileira aumentou cinco posies com relao ltima apurao, encontrando-se na 53 posio, considerando 142 pases; Ainda no mesmo relatrio, no 1 pilar da competitividade, justamente o das Instituies, a posio ocupada pelo Brasil preocupante: 77.

Um dos principais indicadores de baixa qualidade das instituies elevada carga regulatria/burocrtica , aps taxas de juros, o principal fator a gerar impacto sobre a competitividade dos negcios e, em particular, das exportaes brasileiras. Economia da Regulao

Tabela 1: Burocracia das exportaes Pases da OCDE N de documentos necessrios 7 4 N de dias necessrios 13 11 Custo da exportao (continer) US$ 2.215 US$ 1.032 Fonte: Doing Business 2012: Doing business in a more transparent world Indicador Brasil

Considerando esse quadro de baixa qualidade das instituies, discute-se neste trabalho um programa de simplificao regulatria que poderia contribuir para a reduo do custo da burocracia sobre o dia-a-dia das empresas e dos cidados, liberando recursos para atividades produtivas com resultados mensurveis de elevao de produtividade, crescimento e bem-estar. A proposta analisada neste trabalho apia-se em programas anteriores, tais como Desburocratizao (1979), Desregulamentao (1991) e GesPblica (2007), atualizando-os com as novas tcnicas e experincias, em particular as desenvolvidas no Reino Unido1. Um programa redesenhado a partir de agora teria como foco inicial o estoque regulatrio, visando sua simplificao e modernizao, e reveria as incongruncias e desfuncionalidades do desenho institucional, responsveis por gerar amarras prejudiciais ao desenvolvimento. Seu papel seria complementar ao de outros programas que buscam elevar a competitividade da economia brasileira, assim como a qualidade das atividades desempenhadas pelo poder pblico, de natureza regulatria. Aps esta introduo, a seo 2 discute questes metodolgicas relacionadas anlise regulatria; o item 3 apresenta o setor porturio como caso piloto a ser estudado; na seo 4 realiza-se um diagnstico deste setor selecionado; no item 5 feita uma anlise da viabilidade poltica de implementao da agenda de simplificao institucional; a seo 6 discute os custos da mo-de-obra no setor porturio; o item 7 discute as ambigidades institucionais geradoras de assimetrias concorrenciais e a seo 8 conclui apresentando uma agenda de modernizao no projeto-piloto.

2.1.2. Questes Metodolgicas

Um programa que objetive atacar o estoque regulatrio e rever incongruncias do desenho institucional deve, em primeiro lugar, levar em conta uma abordagem de tratamento. Uma abordagem transversal, por um lado, teria como foco o mapeamento das principais reas afetadas por custos regulatrios, a mensurao de impactos negativos e a simulao sistemtica dos efeitos de uma possvel retirada de entraves e simplificao de normas, para, a partir da, se definirem estratgias de implementao de metas horizontais de corte de custos.
1

Programa dessa natureza foi adotado no governo trabalhista de Tony Blair, em 1997, e reforado em 2010, com o governo de coalizo de David Cameron, visando reduzir a carga administrativa sobre negcios. Economia da Regulao

7 A abordagem vertical, por sua vez, considera um nico setor da atividade econmica onde os custos regulatrios sejam elevados, prejudicando de forma mensurvel bemestar e eficincia e, escolhido o setor, elabora-se um programa focado de reduo da carga administrativa. Independentemente da abordagem adotada, um projeto para programa de reduo de carga administrativa deve ser planejado para ter durao finita, com prazos e metas de cumprimento e com mecanismos de prestao de contas pr-definidos. Realizar um estudo da viabilidade e da convenincia poltica o passo subsequente. Nesta etapa, identificam-se os segmentos da sociedade que seriam beneficiados pela retirada de entraves e pela simplificao de normas, identificam-se todos os atores polticos, sociais e econmicos cujos interesses esto envolvidos na normatizao e operao do setor e os arranjos institucionais em que se movem e verifica-se a existncia de lacunas de inteligncia e tratamento poltico (policy) de aspectos dos arranjos institucionais que, caso atacados, podero afetar de forma significativa o desempenho do setor em anlise. Nesse exerccio, amplia-se o grau de refinamento do dimensionamento numrico e econmico, a fim de evidenciar conflitos de interesse, sobreposies de competncias, incompatibilidades de funes e outros aspectos institucionais a serem corrigidos.

2.1.3. Projeto-Piloto: O Setor Porturio

A abordagem vertical o modo de tratamento mais interessante a ser utilizado em um projeto-piloto o modo mais adequado de experimentar a adoo de novos mtodos e processos e o setor porturio pode ser considerado a escolha mais natural. Ao contrrio de outros setores de infraestrutura que, uma vez iniciado o processo de modernizao e introduo da lgica de mercado, dinamizaram-se e impulsionaram a expanso da economia brasileira, o setor porturio vem se tornando um entrave crescente economia. Os seus custos afetam de forma desigual segmentos da economia e da sociedade: pequenas e mdias empresas (exportadores e importadores) e a comunidade de consumidores so assimetricamente afetados por um lado, e tm pequena ou nula capacidade de organizao de seus interesses coletivos (e difusos) por outro lado. Em perspectiva histrica, o setor porturio, no Brasil, tem sua evoluo marcada por quatro eventos: Em 1808, a abertura dos portos s naes amigas, quando o desenvolvimento do setor foi impulsionado pelo investimento privado; Em 1934, no incio do Estado Novo, com a estatizao dos portos; Em 1964, a criao da Portobrs, que ampliou o controle estatal, com a empresa desempenhando funes de gesto e explorao porturia. No esprito da poca, os portos foram considerados agentes de segurana nacional;

Economia da Regulao

8 Em 1991, a Portobrs extinta, a reforma do setor proposta e a lei 8.360/93, de Modernizao dos Portos promulgada, em linha com a tendncia mundial de privatizao.

O arcabouo legal considerado para o setor porturio, por sua vez, o seguinte: A Constituio Federal de 1988 elenca portos entre servios pblicos (art.175); Lei 8630/93 Lei da modernizao dos portos estabelece dois tipos de instalao porturia: terminais de uso pblico e de uso privativo2; Lei 10.233/2001 cria a ANTAQ (e ANTT) como ente responsvel pela implementao de polticas pblicas; Lei 11.518/2007 cria a Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica (SEP/PR) para assessorar a PR na formulao de polticas e diretrizes para o fomento do setor de portos e terminais porturios martimos, promover a execuo e avaliao de medidas de apoio ao desenvolvimento de infraestrutura; Decreto 6.620/2008 estabelece formas de explorao dos portos e instalaes porturias de uso pblico ou privativo. Regula a concesso de portos organizados. A Lei de Modernizao dos Portos de 1993 definiu os seguintes cinco novos atores, pblicos e privados, responsveis pela organizao institucional dos portos: a) A Autoridade Porturia (AP) administra o porto organizado, cuida do investimento e manuteno da infraestrutura porturia e de acessos, planejamento estratgico do porto, promoo e marketing, fiscalizao dos operadores porturios privados na execuo dos contratos, regulao e controle etc.; b) O Conselho da Autoridade Porturia (CAP) sobrepe-se AP, sendo composto por 26 membros em quatro blocos de atores participantes do porto: o Bloco do Poder Pblico (BPP), o dos Operadores Porturios (BOP), Bloco da Classe dos Trabalhadores Porturios (BCTP) e o Bloco dos Usurios dos Servios Porturios (BUSP). Note-se que o CAP um rgo com mltipla representao de interesses, interferindo sobre concessionrios privados e sobre definio de estratgia, regulao e fiscalizao;

Em seu art 4, a lei 8630/93 estabelece duas modalidades de explorao de instalao porturia por parte de empresas privadas: terminais de uso pblico, por concesso, destinados prestao de servios pblicos porturios dirigidos a potenciais usurios em geral, com as garantias inerentes a servio pblico, como universalidade do acesso; e terminais de uso privativo, destinados movimentao e armazenagem de carga prpria do titular do terminal, por autorizao. O mesmo artigo prev a existncia de terminais de uso privativo misto, que podem movimentar cargas prprias e, subsidiariamente, cargas de terceiros. Economia da Regulao

9 c) O Operador Porturio (OP) o rgo executivo de gerncia, fiscalizao, regulamentao, organizao e promoo da atividade porturia. Dele depende a gesto de recursos humanos efetivos e prestadores de servios, atividade realizada pelo rgo Gestor de Mo de Obra; d) O rgo Gestor de Mo de Obra (OGMO) administra a contratao, a escala e a alocao de trabalhadores porturios (TP) e de trabalhadores porturios avulsos (TPA); e) As Companhias Docas, por fim, so empresas pblicas estaduais que, mediante delegao por parte do Ministrio dos Transportes, assumem o papel de autoridade porturia nos portos sob sua jurisdio. A tabela 2 apresenta, em nmeros, a organizao institucional dos portos e a figura 1 indica o fluxo de prestao de servios na rea do porto organizado Tabela 2: Organizao institucional dos portos Quantidade de portos Administrados por Companhias Docas (Federais) Administrados por Companhias Docas (Privado) Portos concedidos aos estados Portos delegados a municpios Quantidade de Terminais de Uso Privado (TUP) Administraes hidrovirias (federais) 39 18 1 15 5 134 8

Fonte: FIALHO, Fernando (2006) Apresentao: A Reforma Porturia Brasileira e o Marco Regulatrio. Seminrio Relaes Unio Europia Brasil: Dilogo Bilateral sobre Transportes Martimos, slide 5.

Como este dado era de 2006, buscamos atualiz-lo. O site da Secretaria Especial de Portos afirma que o sistema porturio brasileiro composto por 37 portos pblicos, entre martimos e fluviais. Desse total, 18 so delegados, concedidos ou tem sua operao autorizada administrao por parte dos governos estaduais e municipais. Existem ainda 42 terminais de uso privativo e trs complexos porturios que operam sob concesso iniciativa privada. Ainda que haja indefinio sobre os nmeros e pouca referncia a respeito, eles certamente no so muito diferentes dos apresentados na tabela acima. O cenrio evolui a passos lentos pois as concesses so por prazos longos e o setor no parece muito propcio a mudanas radicais. A informao mais atual disponvel a do Anurio Estatstico da ANTAQ de 2009. L os portos nacionais esto divididos em sete categorias. So Francisco do Sul aparece como concedido a governo estadual, enquanto Imbituba aparece como concedido a entidade privada, e Suape aparece como autorizado a governo estadual. J portos delegados a governos estaduais e municipais existem 15, e portos administrados por empresas (pblicas, i.e. companhias docas) vinculadas SEP so 16. Outros 3 portos todos no Maranho so administrados por empresas (pblicas, i.e. companhias docas) vinculadas ao Ministrio dos Transportes. Na ltima categoria esto os TUPs mas somente os que enviaram dados Antaq para o anurio totalizando 86. Economia da Regulao

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Figura 1: Fluxo de prestao de servios na rea do porto organizado

Fonte: SEAE (2009) Aspectos regulatrios e concorrenciais do setor porturio. Nota Tcnica n. 16 COGTL/SEAE/MF.

Em linhas gerais, a lei 8.630/93 deu origem a um modelo Landlord Port brasileira, adaptando o bem-sucedido modelo internacional de partilhamento de atividades entre poder pblico, na gesto das atividades com caractersticas de bem pblico (infraestrutura porturia comum e de acesso martimo e terrestre, regulao), e setor privado (prestao de servios porturios). Tal arranjo neo-corporativista inspira-se de forma longnqua no modelo de participao social observado na Europa, sendo, contudo, mais prximo da recorrente experincia brasileira desde os anos 1930 de incorporao de interesses ao aparelho de Estado com o fito de evitar o tratamento de conflitos, a despeito de seu potencial de gerao de ineficincia econmica e desfuncionalidade institucional. Antes de prosseguir, vale destacar os principais conceitos e definies tcnicas do setor. Em primeiro lugar, a diferena entre os portos pblicos e os privados: os portos pblicos podem ser operados por concesso a empresa pblica ou privada, mediante prvia licitao; j as instalaes porturias de uso privativo dependem unicamente de autorizao por parte do poder pblico para que operem. A movimentao nas instalaes porturias de uso privativo pode ser: i) de carga prpria, em terminal porturio de uso exclusivo; ii) principalmente de carga prpria e, em carter subsidirio e eventual, de terceiros, em terminal porturio de uso misto; e iii) de passageiros, em instalao porturia de turismo;

Economia da Regulao

11 Os terminais porturios especializam-se em granis lquidos, granis slidos e de carga geral. Estes ltimos so os de maior dinamismo e crescimento e utilizam-se atualmente de contineres, sendo tambm chamados de terminais de contineres. Terminais de uso privativo predominantemente movimentam granis lquidos (78% do total) e slidos (67% do total).

2.1.4. Compreenso do Problema a ser Enfrentado no Setor Porturio

Durante a dcada de 1990, o processo de modernizao dos portos promovido pela lei 8630/93 propiciou avanos considerveis, permitindo a expanso da participao privada, a queda de preos de servios porturios, e o aumento da oferta. Hoje, no entanto, o setor porturio representa um inequvoco gargalo ao desenvolvimento econmico, podendo ser diagnosticado que dispomos de um desenho institucional ambguo, que representa substancial obstculo ao desenvolvimento. A despeito dos avanos j realizados desde a Lei de Modernizao dos Portos, a ambigidade do desenho institucional, sobreposio de funes por parte de autoridades e indefinio do marco regulatrio respondem por elevado risco regulatrio, que inviabilizam espao claro e seguro para atuao privada e fomento adequado dos benefcios tanto da concorrncia como de ganhos de escala e escopo envolvidos na economia porturia. O principal problema de natureza institucional identificado o marco regulatrio atual, confuso e incompleto, que no estabelece espao claro para a atuao privada, gera assimetrias concorrenciais, insegurana para o investimento e, portanto, no favorece a expanso econmica sustentada. A seguir, alguns exemplos ilustrativos dessa incongruncia: As Companhias Docas, ao mesmo tempo, so Autoridade Porturia (AP) e atuam como empresas, com atividade comercial; A competio inter-portos dificultada pelo controle federal predominante das Companhias Docas e pela dependncia de aportes federais de recursos para investimentos; O desenho institucional e de governana dos Conselhos de Autoridade Porturia (CAP) limitam a capacidade empresarial das AP, j restrita pela prpria ambigidade de sua dupla identidade; Os interesses representados nos CAP no respondem a incentivos para tomar decises que redundem em resultados eficientes para os portos.

Economia da Regulao

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2.1.5. Anlise de Viabilidade Poltica de Implementao de Agenda de Simplificao Institucional

Se nos anos 1990 parecia uma tarefa ciclpica enfrentar os interesses organizados, em particular representados pelas tradicionais categorias de trabalhadores porturios sindicalizados, uma reforma modernizadora na segunda dcada do sculo XXI parece tarefa bastante factvel. Um aspecto favorvel que no h uma agenda de reformas estruturais em pauta. Nas duas ltimas dcadas revimos o desenho institucional e o marco regulatrio de inmeros setores, alguns extremamente sensveis e estratgicos, como petrleo e telecomunicaes, assim como previdncia social. A agenda poltica no se encontra congestionada de temas dessa natureza. Alm da discusso sobre o chamado controle social da mdia3 e a lei geral das agncias reguladoras,4 no h outras questes envolvendo marcos regulatrios, contrapondo interesses, em discusso no Congresso Nacional. O segundo aspecto favorvel para a implementao da agenda a importncia, para parte significativa e crescente da opinio pblica informada, acerca da necessidade de cortar as amarras representadas por burocracia e privilgios, ou seja, regras impostas pelo poder pblico que geram custos para a maioria e atendem, quando muito, a interesses de alguns poucos tema que seguiremos explorando a seguir. No setor porturio essa percepo de interesses e privilgios fica ainda mais evidenciada, vez que houve uma forte mudana tecnolgica no desenho da movimentao de cargas porturias, marcadamente na ltima dcada. Atualmente, 80% do transporte de carga geral (em volume) feito por contineres, mudana ocorrida em uma dcada. Tal transformao reflete-se no nmero relativamente pequeno de trabalhadores diretamente envolvidos com os servios porturios. Trs so os aliados identificados no setor privado. O primeiro deles so as pequenas e mdias empresas exportadoras e importadoras e segmentos da grande indstria, em geral de produtos de alto valor agregado, clientes de portos pblicos e terminais de contineres de uso misto. O segundo seriam os consumidores, beneficiados com reduo de preos de produtos importados e bens em geral (fabricados no Brasil contendo insumos importados). Por ltimo, a sociedade em geral usufruiria os resultados da expanso da atividade econmica.

3 4

Cujo anteprojeto sequer foi remetido ao Congresso at o presente. Cuja tramitao paralisada desde 2007 indica que provavelmente tema que dever ser recolocado em novos termos pelo governo da presidente Dilma Rousseff. Economia da Regulao

13 No poder pblico, nossa investigao identificou os seguintes atores como potenciais aliados de um programa de simplificao regulatria: Ministrio da Fazenda (Secretaria de Acompanhamento Econmico, SEAE/MF); Tribunal de Contas da Unio (TCU); Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ); Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica (SEP)

Naturalmente, os segmentos cujos privilgios sero eliminados por um programa de modernizao e simplificao regulatria devero mobilizar-se contrariamente proposta. Eles so todos os segmentos do desenho neo-corporativo dos portos organizados representado nos Conselhos de Autoridade Porturia. Contudo, so segmentos com baixa expresso econmica e estigmatizados recentemente mesmo dentro do prprio setor. Em pesquisa realizada pela CNT (2006), mais de um tero dos entrevistados consideram a existncia de trabalhadores em excesso nos portos. A mesma pesquisa revela como a categoria dos prticos estigmatizada no prprio setor porturio por seus elevados rendimento, identificando os custos de servios de praticagem como elevados para 65,6% dos entrevistados.

2.1.6. Custo de Mo-De-Obra no Setor Porturio como Indicador de Falha Regulatria

O componente mo de obra do custo total de operao dos portos reflete uma falha regulatria, uma vez que, atualmente, a atividade porturia no mais intensiva em mo de obra. Os servios de praticagem podem ser caracterizados como uma situao de monoplio privado no-regulado. Isso implica a imposio de preos muito superiores aos que vigorariam em condies, seja de concorrncia, seja de regulao do tipo teto de preos (price cap). Pinto et al. (2010) revelam um quadro espantoso: o custo dos servios de praticagem no Brasil so 2,2 superiores a 35 portos internacionais5 de referncia.

O referido estudo foi encomendado pela SEP, ciente da relevncia do problema, foi debatido ao longo de 2010 e naturalmente levantou grande discusso, tendo sido combatido ferozmente pelo lobby representado pelas associaes de prticos brasileiros, que procuram justificar o diferencial de preos com razes de custos que no se sustentam. Economia da Regulao

14 Os efeitos em custos esto j mapeados e sintetizados conforme abaixo. Dado que a atividade porturia no intensiva em mo-de-obra, no se justificam os percentuais de custos apresentados abaixo.

Tabela 3: Composio percentual do custo total Componente Utilizao da infraestrutura (acostagem + aquaviria + terrestre) Mo de obra avulsa Operao do terminal martimo Prticos Rebocadores Demais servios Percentual sobre o custo total 19,0% 19,0% 8,3% 24,4% 21,4% 7,9%

Fonte: CNT (2006) Pesquisa Aquaviria: Portos Martimos - Longo Curso e Cabotagem. p. 30

Com base no parecer n 06180/2005/DF COGIDC/SEAE/MF foi possvel observar as solues institucionais e regulatrias para o tratamento do servio de praticagem para 20 pases, tendo em vista a falha de mercado associada a questes de segurana, que inviabiliza a vigncia de livre concorrncia no segmento. Nesta anlise, nota-se que apenas a Estnia acompanha o Brasil no desenho equvoco de tratar um servio com caractersticas de servio pblico como um servio privado sindicalizado. Desta forma, operado privadamente, tem-se um resultado de atuao como monoplio privado desregulado, com todas as perdas de eficincia elementares conhecidas.

2.1.7. Assimetria Institucional

Concorrencial

Provocada

pela

Ambiguidade

Um problema adicional do setor porturio, criado pela pouca clareza de papis, a concorrncia assimtrica a que terminais de uso pbico so sujeitos diante de terminais de uso privado que movimentam cargas de terceiros. Coexistem no setor porturio os regimes pblico concesso de servio pblico e privado autorizao. Os terminais de contineres por vocao atendem usurios em geral, movimentando cargas de maior valor agregado. Entretanto, h em operao terminais privativos de uso misto, que concorrem assimetricamente com terminais de uso pblico, por atenderem a terceiros sem estarem sujeitos s exigncias do regime pblico a que esto sujeitos os terminais sob concesso6.

Esta questo encontra-se em disputa desde 2008, tendo sido objeto de ao no STF e posteriormente tratada pelo decreto 6620/2008. Entretanto, como existem terminais de Economia da Regulao

15

Quadro 1: Principais diferenas entre os terminais de uso pblico e de uso privativo Caractersticas Modalidade de licitao Responsvel pelo processo Prazo Terminal Pblico de Uso Terminal Privativo Autorizao Antaq - Indeterminado - Possibilidade de interrupo da atividade nos termos legais Sem reverso de bens - Servio privado - Atividade Econmica - Possibilidade de selecionar usurios e cargas - Preos livres Livre contratao Apenas exige viabilidade do terminal de Uso

Arrendamento Autoridade porturia At 50 anos (incluindo prorrogao) Obrigao de prestar o servio de forma contnua Com reverso de bens no final do contrato - Servio pblico - Universalidade no atendimento - Acompanhamento de preos Obrigao de contratar mo de obra do OGMO Aprova todas as condies de contrato de arrendamento

Reversibilidade dos ativos Prestao de servios

Contratao da mo de obra Regulao econmica

Fonte: GARCIA; SILVA; MARTINS (2010) A atual regulao econmica e sua relao com a dinmica concorrencial dos terminais porturios martimos no Brasil XVI PANAM, July 15-18, Lisboa, Portugal, p. 15

Ambigidade institucional e assimetria concorrencial so sinnimos de risco regulatrio, insegurana jurdica para o investimento e equilbrio de mercado ineficiente.

uso misto anteriores edio do decreto, que os desautorizou, a questo continua em debate e aguarda atualmente pronunciamento do TCU. Economia da Regulao

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2.1.8. Concluso: Agenda de Modernizao no Projeto-Piloto

A qualidade das instituies fator determinante da competitividade e do desenvolvimento de um pas. Neste artigo, apresentamos o diagnstico institucional do setor porturio e discutimos uma proposta de simplificao regulatria, que compe um projeto-piloto de um Programa de Simplificao Regulatria (PSR) mais amplo. Seu objetivo simplificar, modernizar e rever as incongruncias e desfuncionalidades de determinado desenho institucional, responsveis por gerar amarras prejudiciais ao desenvolvimento. Desenhamos um PSR, na sua abordagem vertical, acerca do setor porturio, porque esse setor tem se tornado um entrave crescente expanso da economia brasileira e porque ele tem afetado de forma desigual vrios setores econmicos e sociais. Identificou-se um desenho institucional confuso e incompleto, que no estabelece espao claro para a atuao privada, o que gera assimetrias concorrenciais e insegurana para o investimento. Por fim, realizou-se estudo de viabilidade poltica, identificando no apenas os aliados s reformas, mas tambm os setores que seriam adversrios a elas. A sugesto principal do projeto-piloto seria a reviso da Lei dos Portos visando completar o modelo landlord ports e a reviso do Decreto 6.620/2008, buscando: Extino de instncias e competncias anacrnicas; Fortalecimento das competncias regulatrias da ANTAQ; Instituio de contratos de gesto baseados em desempenho e qualidade para os concessionrios; Instituio de regulao do tipo competio pelo mercado; Reviso do tratamento de terminais de movimentao de cargas incorporando a noo de infraestrutura essencial;
prprias,

Regulao pela ANTAQ visando corrigir falhas de mercado e evitar exerccio de poder de mercado. Em suma, as medidas a serem propostas so completar a modernizao do desenho institucional e marco regulatrio com proposta de anteprojeto de lei de alterao da lei 8630/93, para redefinir funes e competncias de autoridades porturias, conselhos de autoridades porturias e companhias docas e consolidar um marco regulatrio mais eficiente e simplificado. Por fim, resta a sugesto conclusiva de evidenciar contradies do desenho institucional-regulatrio do setor porturio vis--vis outros setores de infraestrutura, apontar urgncia de definio de inteligncia estratgica, de corte econmicoinstitucional, para desatar os ns do setor, e de propor articulao, para futura coordenao de aes, dos interlocutores pr-mudanas.

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17 O momento no poderia ser mais propcio para tal debate. Segundo se tem noticiado7, est sendo discutido no governo se as 77 concesses iniciativa privada que vencem em 2013 sero renovadas ou sero novamente licitadas via concorrncia pblica. A indefinio total e a controvrsia jurdica grande, face s Resolues 525/2005 (art. 1, III) e 1837/2010 (art. 1) da Antaq, que prev a renovao dos contratos em vigor, opondo-se Lei dos Portos (Lei 8.630/93) que prev a concorrncia pblica como regra. J Parecer da Advocacia-Geral da Unio de julho de 2011 admite que os contratos celebrados antes da Lei dos Portos sejam prorrogados pelo prazo mximo igual ao originalmente pactuado. Para completar, a resoluo da Antaq 525/2005 (art. 2) autoriza a prorrogao excepcional dos contratos de arrendamentos firmados antes da Lei de 1993 pelo prazo mximo de trs anos, enquanto se conclui a licitao.

2.1.9. Referncias Bibliogrficas

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O Jornal Valor Econmico publicou duas matrias sobre o tema: uma da jornalista Fernanda Pires em 29/10/10 (Regra de Agncia abre espao para renovar arrendamento de terminais, outra agora em 19/01/12, que no menciona autor (Governo pode licitar 77 terminais porturios at 2013). Economia da Regulao

18 PINTO, Marcos M. O., GOLDBERG, David J. K., STUPELLO, Bruno; HALEY, Christopher W. (2010) Regulation and price setting of pilotage services in Brazil, Maritime Economics & Logistics Vol. 12, 4 pp. 430-442 SEAE (2005) Parecer n 06180/2005/DF COGIDC/SEAE/MF 15 p. SEAE (2009) Aspectos regulatrios e concorrenciais do setor porturio. Nota Tcnica n. 16 COGTL/SEAE/MF. 33p. WORLD BANK & INTERNATIONAL FINANCE CORPORATION (2010) Ease of Doing Business 2011: Making a difference for entrepreneurs. 267 p. Sites visitados Agncia Nacional de Transportes Aquavirios www.antaq.gov.br, ltimo acesso em 04/02/2011> (Antaq) <Disponvel em em em

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