Painel: Federao, distribuio das competncias constitucionais e limites oramentrios: qual pacto federativo.

Tema: Federalismo brasileiro ps-88: a concretizao do pacto cooperativo

1. Definies bsicas: i) Federao: Em geral, todos sabemos que uma Federao pode ser compreendida como um modo de ser, um modelo de estado, formado pela unio de vrios Estados-membros, que perdem a soberania em favor da Unio Federal, aparecendo no direito internacional pblico como estado simples. A federao est relacionada mais fortemente estrutura institucional1 e em seu corao (ncleo) encontra-se o federalismo. ii) Federalismo: pode ser entendido como o princpio bsico da Federao, um processo de governo que congrega um conjunto de idias e valores que permitem a convivncia de vrios modelos de vida e/ou identidades culturais e sociais em um mesmo projeto ou pacto, conjugados a uma distribuio espacial de poder2. Sua configurao essencial se funda na existncia de mltiplos governos que devem atuar de maneira conjunta e integrada um Governo Central Unio regida por uma Constituio. Ele deve prever regras de relacionamento entre essas esferas de poder aliviando
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BERNARDES, Wilba Lcia Maia. Federao e federalismo. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. BERNARDES, Wilba Lcia Maia. Federao e federalismo. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p. 119.

suas tenses e contribui para aproximar o cidado do aparato estatal, tornando possvel o aumento de sua participao poltica. Desse modo, entende-se que o federalismo traz um importante avano democrtico, j que, para alm da diviso clssica dos poderes horizontais Legislativo, Executivo e Judicirio promove um corte vertical, fazendo com que esses diversos nveis estejam prximos aos cidados. A teoria federalista permite, assim, que pases de grande extenso territorial mantenham-se unidos, sem recair em centralismo autoritrio. ... Como todos sabem, a origem do federalismo remonta Declarao de independncia dos EUA, de 4 de julho de 1776, e das prprias caractersticas do constitucionalismo americano. No entanto, o modelo federalista pensado, por Madison, Jay e Hamilton nos famosos artigos Federalistas, estabelece uma estrutura de co-soberania dualista e centralizada em que os Estados-Membros abrem mo de uma parte de sua soberania para a Unio, ficando com a outra parte3. J nesta poca, previu-se o princpio da subsidiariedade nas competncias estaduais: delimitou-se as

BERNARDES, Wilba Lcia Maia. Federao e federalismo. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p. 119.

competncias da Unio e as remanescentes ficaram com os Estados-Membros. Esse modelo, em sua forma pura, deu ensejo ao chamado paradigma dualista do federalismo4, baseado na significativa descentralizao do poder e autonomia dos Estados soberanos em seu mbito de competncia. Essa proposta se contrape ao chamado paradigma hierarquizador, prprio de centralismo autoritrio5 que, por vezes, deturpa o Estado Federal e o transforma, na prtica, em Estado unitrio fato presente na histria republicana brasileira. Contudo, esses modelos no so exclusivos. Mais adequado s exigncias contemporneas e s diretrizes do Estado de Bem-Estar o chamado paradigma cooperativo, assentado nas aes de coordenao/cooperao dos entes federativos, que mantm certa autonomia, mas atuam de maneira interdependente a partir de estratgias de integrao, solidariedade, coordenao e cooperao na concretizao de polticas pblicas.

ABRUCIO, Fernando Luiz. SANO, Hironobu. A experincia de cooperao intereestadual no Brasil: formas de atuao e seus desafios. In: Cadernos Adenauer XII. n. 4. Municpios e Estados: experincias com arranjos cooperativos. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, abril 2012. p. 91.
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ABRUCIO, Fernando Luiz. SANO, Hironobu. A experincia de cooperao intereestadual no Brasil: formas de atuao e seus desafios. In: Cadernos Adenauer XII. n. 4. Municpios e Estados: experincias com arranjos cooperativos. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, abril 2012. p. 91.

Tal a perspectiva inicialmente prevista na Constituio de 88, conforme demonstrarei a seguir.

2. Breve percurso do federalismo no Brasil Na frmula americana, o Federalismo surgiu de maneira centrpeta ou seja, os Estado-Membros se associaram, formando a Unio Federal. Isso possibilitou grande autonomia das entidades subnacionais, seja no campo legislativo, administrativo e oramentrio. J no contexto brasileiro, esse processo ocorreu de maneira inversa: com a Proclamao da Repblica, o poder central cedeu poder s provncias, formando o Estado Federal. A descentralizao se deu, ento, de maneira centrfuga. Assim, da pena de Rui Barbosa, o Decreto n. 01 de 15 de novembro 1889, declarou soberanas as provncias. Desde ento, nossa histria revela um movimento pendular: h momentos de grande centralizao legislativa, administrativa e especialmente fiscal e outros movimentos de maior flexibilizao, com maior autonomia dos Estados. Assim, se a Constituio de 1891 trazia modernas idias liberais para um pas ainda predominantemente agrrio, marcado por forte patrimonialismo e clientelismo, o resultado da poltica federativa na Repblica Velha no foi satisfatrio. Expandiu-se o poder das oligarquias locais e os grandes coronis abafaram as possibilidades de avano democrtico.
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A adoo de ideias fora do lugar como diria Roberto Schwarz, no logrou produzir, quela poca, efeitos promissores uma vez que, a excessiva descentralizao promovida em um contexto dominado por caudilhismos e polticas regionalistas levou formao da Repblica Velha e ao domnio dos Coronis. Com os ventos revolucionrios de 30 e a subida ao poder de Getlio Vargas, assistimos a um intenso processo de desenvolvimento pelo alto ou seja, o desenvolvimento econmico e industrial do pas, bem como a outorga de direitos sociais foi resultado de polticas centrais, em que a Unio Federal toma progressivamente as rdeas do poder e cria uma burocracia estatal independente dos coronis. Assim, ainda que a Carta de 1934 tenha buscado confirmar ideais federalistas para alguns ali j estava presente o germe do federalismo cooperativo6, sua efmera durao mostrou que eles no se sustentaram. No precisa dizer que, o auge desse centralismo se d com a Constituio de 1937 outorgada e autoritria, poca do chamado Federalismo nominal paradigma hierarquizador. No perodo de redemocratizao, entre 1946 e 1964, assistimos a um sopro de ideias liberais: i) A Constituio de 1946, em seu art. 5, recupera o princpio federativo, estabelece as competncias da Unio e recupera a competncia residual ou remanescente dos Estados-Membros;

BERNARDES, Wilba Lcia Maia. Federao e federalismo. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p. 229.

ii) Mantm tambm concorrentes e;

um

sistema

de

competncias

iii) Promove relevante transferncia de receitas da Unio para os Estados, vinculando-as. Com o Golpe Militar de 64, o Poder Executivo da Unio se fortalece, uma nova centralizao efetivada, especialmente a partir do AI n. 02, de 27 de outubro de 1965. Sob a gide da Constituio de 1967 e a posterior emenda de n. 01, de 1969, o Brasil se torna quase uma pseudo-federao, tamanha a fora da Unio e as caractersticas centralistas prprias de Estado unitrio. O sonho federalista, fortemente relacionado democracia, se perde. 3. O federalismo cooperativo na Constituio de 1988 A reconstruo do federalismo brasileiro se d, ento, com o advento da Constituio de 1988. Com efeito, a renovao das estruturas federais no Brasil aconteceu, no campo terico, a partir da nfase na cooperao entre Estados-Membros e na superao das desigualdades regionais. A Constituio de 1988 e os ares do processo redemocratizao trouxeram relevantes aperfeioamentos: de

i) a forma federalista de trs nveis, legando Unio, aos Estados (nele includo o Distrito Federal) e aos Municpios a condio de ente federativo,
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ii) maior descentralizao administrativa e legislativa, determinando os mbitos de competncia a cada um desses entes e, mais importante, iii) o modelo cooperativo, entre os entes federativos, fazendo com que seja necessria a adoo de frmulas de atuao conjunta na implementao de polticas pblicas e adoo de medidas legislativas. Segundo Fernando Abruccio e Hironobu Sano, Esta nova configurao de poder garantiu aos governos subnacionais instrumentos para fazer inovaes em polticas pblicas, o que ocorreu em vrios casos. Basta lembrar que programas como o Programa Sade da Famlia (PSF) e o Bolsa Famlia, considerados muito bem sucedidos, tiveram suas origens em administraes municipais, assim como as primeiras experincias mais orgnicas de governo eletrnico e de centros de atendimento integrado aos cidados aconteceram em governos estaduais. Tambm vale citar o caso do Governo Montoro, em So Paulo, que conseguiu construir uma nova relao entre o Executivo estaduais e as prefeituras durante o seu mandato, numa agenda que envolvia a montagem de consrcios e polticas mais regionalizadas.7 Chegou-se a falar em um novo federalismo estadualista. No entanto, no contexto da Carta de 1988 mais adequado entende-lo como federalismo cooperativo e, alguns casos, de coordenao.
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ABRUCIO, Fernando Luiz. SANO, Hironobu. A experincia de cooperao intereestadual no Brasil: formas de atuao e seus desafios. In: Cadernos Adenauer XII. n. 4. Municpios e Estados: experincias com arranjos cooperativos. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, abril 2012. p. 97.

Com efeito, se num primeiro olhar todo federalismo necessita de cooperao entre os entes, possvel compreende-la de modo mais especifico. Nos explica Bercovici que a cooperao prevista no art. 23 da Constituio tratando de competncias comuns envolve a tomada conjunta de decises, na qual um ente no pode atuar isoladamente dos demais8. So as chamadas competncias comuns, envolvendo temas que vo desde a sade, meio ambiente, moradia, fomento de produo alimentar e agropecuria, at a educao. Nessas questes, no h supremacia entre os entes federados e a responsabilidade comum. Como todos sabem, essas competncias no se confundem com as competncias concorrentes, nas quais Unio e Estado concorrem para uma mesma funo, mas a primeira em carter geral e a segunda, especfico, na forma do art. 24, 1, da Constituio. 4. Dificuldades na concretizao do Federalismo cooperativo Muitos foram os avanos no federalismo cooperativo desde 88: houve incremento dos arranjos governamentais na realizao de polticas pblicas, especialmente no plano vertical vide SUS, educao -; formaram-se consrcios intermunicipais e arranjos metropolitanos que, efetivamente, trouxeram maior nvel de cooperao entre os entes federativos.

BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituio. So Paulo: Max Limonad, 2003. p. 153.

No entanto, apesar da reforma promovida pela Carta de 1988 e da expressa previso constitucional, o resultado ficou muito aqum do esperado, demonstrando um certo colapso do modelo cooperativo. Esse falncia, presente de maneira mais contundente nas relaes horizontais intergovernamentais, envolvem, principalmente os temas do chamado federalismo fiscal, ponto sensvel no qual no se instauraram relaes competitivas saudveis. Assim, inmeras razes concorreram para o atual quadro federativo do pas: i) A repartio de competncias previstas na Constituio manteve um campo muito aberto para a Unio impor diretrizes gerais aos Estados, consolidando sua centralidade normativa9. ii) A complexa repartio de receitas leva dificuldade de compreenso sistemtica dos arts. 153, 157, 158 e 159 da CR/8810, sem contar que a ordem tributria e financeira confusa gerou enorme contencioso judicial, suportado tanto pelos entes pblicos quanto pelas privadas, que suportam um custo incompatvel com o desenvolvimento econmico do pas. iii) At 1994, a manuteno do poder dos bancos estaduais e do controle do sistema de ICMS deu aos governadores um forte poderio, levando diversos governos a atuarem

BERNARDES, Wilba Lcia Maia. Federao e federalismo. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p. 248 BERNARDES, Wilba Lcia Maia. Federao e federalismo. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p. 249.

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de maneira irresponsvel e a repassar as custas para a viva11. iv) Os resqucios do paradigma dualista e de seu oposto, o paradigma hierarquizador, ainda arraigados na poltica nacional, dificultaram a forma cooperativa e entrelaada de frmulas polticas pblicas, de modo que descentralizar significou repassar funes e lutar por recursos, criando espao para formas de gaming, como o jogo do empurra (passar para outro a responsabilidade, o efeito carona (aproveitar dos servios custeados por outro) e o aumento dos custos de barganha referente cooperao federativa12. v) Houve forte aumento na competio entre os Estados, especialmente na busca de investimentos privados, levando guerra fiscal ao invs de alternativas de atuao conjunta na reduo das desigualdades regionais, o que ocasionou verdadeiro carnaval tributrio como diria Geraldo Ataliba, especialmente em relao ao ICMS e sua regulamentao. vi) A grave crise econmica do final dos anos 80 e dos anos 90, aprisionaram as unidades federativas nas mos da Unio e o processo de estabilizao econmica do Plano Real exigiu forte centralizao administrativa.
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ABRUCIO, Fernando Luiz. SANO, Hironobu. A experincia de cooperao intereestadual no Brasil: formas de atuao e seus desafios. In: Cadernos Adenauer XII. n. 4. Municpios e Estados: experincias com arranjos cooperativos. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, abril 2012. p. 98.
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ABRUCIO, Fernando Luiz. SANO, Hironobu. A experincia de cooperao intereestadual no Brasil: formas de atuao e seus desafios. In: Cadernos Adenauer XII. n. 4. Municpios e Estados: experincias com arranjos cooperativos. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, abril 2012. p. 98.

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5. Desafios do federalismo fiscal e a emergncia do novo pacto cooperativo Para que se possa falar em novo pacto federativo e de efetiva cooperao, preciso, em carter urgente, enfrentar problemas clssicos de gesto fiscal: tributar com equidade e eficincia, adequar a distribuio de recursos, via oramento, s necessidades, e executar o dispndio com eficincia. Esses temas implicam em trs grandes desdobramentos: estruturao eficiente do sistema de competncias tributrias, atribuio equilibrada de encargos entre nveis de governo e formatao de um sistema eficiente de transferncias intergovernamentais Assim, com o objetivo de repensar o pacto federativo brasileiro que Requeri junto Presidncia do Senado Federal, a constituio de uma Comisso de Especialistas do Pacto Federativo, instalada em 12 de abril de 2012 e que, em seus trabalhos, j enfrentou, na primeira Agenda, os temas mais urgentes do federalismo fiscal, dentre os quais gostaria de destacar trs importantes anlises: 5.1. A dvida dos Estados Com a estabilizao da moeda e a implantao do Real, era necessrio um amplo processo de reformas no mbito de todos os entes federativos, de modo a promover a reestruturao do aparelho estatal e garantir a devida responsabilidade fiscal como etapas imprescindveis para o sucesso do Plano Econmico.

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Nesse processo, surgiu um forte tensionamento entre governadores e Unio, pois o governo federal tentava impor a venda de empresas e bancos estaduais, bem como o cumprimento de metas fiscais apertadas aos Estados, o que gerou grande resistncia. Nesse contexto, a descentralizao federativa promovida pela Constituio de 1988, paradoxalmente, acabou se tornando um obstculo a mais para o fomento das polticas nacionais, pois os governadores no estavam subordinados aos ditames da Unio. Contudo, sem os artificialismos financeiros possibilitados pela alta inflao, que chegou a superar incrveis 2.500% no ano de 199313, ficou mais evidente a fragilidade financeira dos Estados, fazendo com que, aproveitando-se deste ambiente, o Governo Federal iniciasse um reforma federativa que voltaria a centralizar competncias e receitas. Um importante exemplo desse movimento se deu com a promulgao da 3 Emenda Constitucional, que incluiu o 4 no art. 167 da Constituio, permitindo que a Unio pudesse fazer a reteno de crditos oriundos do principal imposto dos Estados: o ICMS14. Outras medidas fundamentais para o prosseguimento dessa reforma centralista foram a criao do PROES (Plano de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual em relao Atividade Bancria) e a implantao do chamado Fundo de Estabilizao Fiscal que vinculou 20% das receitas federais, reduzindo o repasse aos Estados e Municpios, fez com que fossem
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REGIS, Andr. O novo federalismo brasileiro. p. REGIS, Andr. O novo federalismo brasileiro. p. 82.

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concentrados nas mos da Unio algo como 65% da receita nacional. Com dvida alta e falta de controle fiscal, os Estados se viram praticamente obrigados a renegociar seus dbitos, cedendo s restries administrativas e oramentrias impostas pela Unio. Um exemplo claro dos resultados dessa poltica foi a Lei de Responsabilidade Fiscal, que veio posteriormente para consolidar esse programa de estabilizao financeira em todos os nveis federativos. De qualquer modo, com a renegociao das dvidas estaduais, em grande parte efetuada com base na Lei n. 9.496 de 1997, houve significativa perda de autonomia dos Estados, que viram sua capacidade de investimento bastante reduzida e foram impedidos de contrair novos financiamentos que elevasse as prestaes acima do limite de compromentimento de sua Receita Lquida Real (RLR). Ficaram, assim, merc do Oramento da Unio e suas transferncias voluntrias para que pudesse realizar suas polticas pblicas. Mato Grosso, por exemplo, submeteu-se a um limite mximo de comprometimento de sua Receita Lquida de 15%, com sua dvida corrigida pelo ndice IGP-DI mais juros de 6 a.a.. Para se ter uma idia, ainda que na poca fosse importante para o Estado celebrar tal contrato, esse ndice to elevado para os padres atuais que se tornou mais vantajoso buscar o refinanciamento dessa dvida junto a bancos internacionais, tal como previsto na Mensagem n. 77 de 2012, cujo objetivo declarado o refinanciamento e recomposio da principal
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dvida, denominada residual proveniente dos contratos firmados entre o Estado de Mato Grosso e a Unio. Dita Mensagem foi convertida no Projeto de Resoluo (PRS) n. 44/2012, que foi aprovado pelo Plenrio do Senado Federal nesta semana. Com efeito, conforme dados da Secretaria do Tesouro Nacional, atualizados em 30/06/2012, a dvida residual do Estado de Mato Grosso com a Unio est em torno de R$ 863 milhes e, na esteira do PRS n. 4/2012, quase a totalidade desse montante ser refinanciado pelo Bank of America N.A. Ora, com tamanha dependncia e subordinao dos Estados em relao Unio, impossvel se falar em federalismo cooperativo. Ao invs, o que temos um novo centralismo poltico, financeiro e social. Diante desse quadro, a Comisso de Especialistas para rediscusso do Pacto Federativo do Senado Federal tem direcionado seus estudos da primeira agenda no sentido de permitir, em carter excepcional e sem revogar o art. 35 da LC 101/2000 (LRF), que sejam aplicados nos contratos oriundos da Lei n. 9494/97 ndices de correo e de juros adequados situao econmica do pas, como por exemplo, a substituio do IGP-DI pelo IPCA e a cobrana de juros mximos de 4% a.a. Est em estudo, tambm, a possibilidade de diminuir o teto de comprometimento da Receita Lquida Real RLR, para algo em torno de 11%, ao invs dos atuais 15%. Sem cair no canto da sereia do Governo Federal, que tem acenado aos Estados a possibilidade de concesso de novos
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financiamentos ao invs de corrigir as distores, essa medida singela favorece os Estados e contribui para maior equilbrio nas relaes econmicas entre as entidades federativas.

5.2. Guerra fiscal A Comisso de Especialistas do Senado tem proposto que a guerra fiscal deve ser definida como toda forma de competio fiscal entre os Estados, tais como a concesso de iseno, anistia e incentivos, em desacordo com disposto na Lei Complementar n. 24/75, a lei que disciplina a concesso de benefcios do ICMS, tributo de competncia estadual, regulamentado pela Lei n. 87/96. Com efeito, em razo da profunda desigualdade regional tornouse comum em nosso pas que os Estados, notadamente os mais pobres ou distantes dos grandes centros de produo e consumo, na legtima expectativa de atrair investimentos de infra-estrutura e indstria, concedam benefcios fiscais ao arrepio da lei, promovendo uma guerra fratricida que tem se tornado extremamente malfica para a Nao. Para entender essa problemtica, importante lembrar que a Lei complementar n. 24/75 estabeleceu o princpio de que todo tipo de iseno deve resultar de deciso formalizada em convnios celebrados pelos estados (art. 1o.), em reunio com a participao da maioria dos estados ((art. 2o. par. 1o.) e por deciso unnime dos estados representados (art. 2o. par. 2o.), 7 sujeitando-se os ausentes ao disposto no convnio . Esta lei cria o CONFAZ Conselho de Poltica Fazendria - composto por aqueles secretrios, cuja finalidade principal era regulamentar consensualmente os tratamentos especiais na tributao do ento ICM. Fica claro, portanto, que a legislao, ao mesmo
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tempo que transfere aos estados todo o poder para arbitrar sobre incentivos do ICM, tendo retirado do governo federal esta prerrogativa, postula tambm um rgido mecanismo para sua aprovao, que exige homogeneidade na abrangncia e unanimidade entre os estados15. Contudo, diversos Estados concedem isenes diretas de ICMS, quando no diminuem sua alquota interna, sem passar pelo crivo do CONFAZ, prejudicando completamente a anlise do interesse nacional na concesso do benefcio. Para entendermos algumas dessas distores, vejamos o caso da aplicao do ICMS para exportao, em situao hipottica descrita por Ricardo Varzano, que interessa aos mato-grossenses e extremamente emblemtica do caos da guerra fiscal: Considere-se uma empresa localizada no estado de MT, cuja produo total e diretamente exportada. Devido iseno das exportaes, as sadas de mercadorias realizadas pela empresa no geram dbitos de ICMS. Mas as aquisies de insumos geram crditos, os quais, na falta de dbitos que os compensem, precisam ser ressarcidos empresa exportadora para assegurar a iseno do valor total das exportaes. Se as aquisies so feitas de outras empresas do estado de MT, o ressarcimento corresponde exatamente ao que o estado arrecadou anteriormente dos produtores de insumos. Se, no entanto, os insumos so adquiridos do estado de SP, cabe a ele a arrecadao do imposto incidente sobre os insumos, e ao estado de MT a concesso do crdito de imposto correspondente.

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PRADO, Sergio. Guerra fiscal e polticas de desenvolvimento regional do Brasil. http://www.sefa.pa.gov.br/site/semin_poltrib/materestudo/P5_GuerraFiscal_SergioPrado.pdf

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A exportao, alm de no gerar receita, cria um nus para os cofres estaduais. Em contrapartida, se a exportao, ao invs de direta, feita por uma firma situada no estado do PR, o estado de SP arrecada o imposto correspondente ao valor dos insumos, o estado de MT coleta o referente ao valor adicionado pelo produtor, e o estado do PR paga toda a conta relativa ao imposto anteriormente incidente. Nesse caso, um excelente negcio para o estado de MT atrair para seu territrio a empresa produtora do bem exportado. Este pode abrir mo de apenas parte de sua receita e, alm das vantagens econmicas, ainda arrecadar alguma coisa. A sistemtica de tributao das operaes interestaduais estimula a concesso do incentivo16. Instaura-se, assim, a guerra fiscal, cujo resultado final sempre nocivo para todos, conforme bem demonstra Ricardo Vanzano: Se MT consegue atrair empresas e, com isso, obter vantagens para sua populao, o estado de MS, que dispe de idnticos instrumentos, pode agir da mesma maneira. Comea a guerra fiscal, a qual reduz ainda mais a disponibilidade de recursos pblicos; ainda assim, vantajosa. Mas, PR, GO e SP tambm dispem dos instrumentos. A guerra fiscal se espraia e aprofunda. Com o passar do tempo, as renncias fiscais se avolumam, e os estados de menor poder financeiro perdem a capacidade de prover os servios e a infraestrutura de que as empresas necessitam para produzir e escoar a produo.

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Extrado do artigo A guerra fiscal do ICMS: quem ganha e quem perde, de Ricardo Van zano, com adaptaes. Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/ppp/pdf/ppp15.pdf

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As batalhas da guerra fiscal passam a ser vencidas somente pelos de maior poder financeiro, que so tambm os que tm acesso mais fcil a crdito. Ao mesmo tempo, com a generalizao dos benefcios fiscais todos os estados concedendo incentivos semelhantes , estes perdem seu poder de estmulo, que depende de diferenas na tributao. A guerra fiscal transforma os incentivos em meras renncias de arrecadao, que no tm qualquer efeito estimulador. Em face da reduo generalizada do peso da tributao, as empresas passam a escolher sua localizao em funo da qualidade da infraestrutura oferecida. Evidentemente, a guerra fiscal inimiga tanto da poltica de desenvolvimento regional quanto da desconcentrao industrial. Por essas razes, os estudos do Senado Federal indicam que o cenrio ideal para o ICMS o de uma reforma que tornasse a alquota interestadual igual a zero. Esta parece ser uma opo que vai na direo correta em termos tcnicos, ainda que alguns ajustes e adaptaes viessem a ser necessrios 17. Com essa reforma, o tributo passa a ser pago ao estado no qual o contribuinte utiliza os servios pblicos, torna-se possvel desarmar a guerra fiscal e passa a ser vivel a simplificao da legislao, reduzindo os custos administrativos dos contribuintes e do fisco18. Por meio dessas medidas, institucionaliza-se o chamado princpio do destino, amenizando, esse relevante conflito federativo.
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Abstrai-se, aqui, de detalhes tcnicos como a inexistncia de incentivos fiscalizao pelo estado de origem. A alquota zero usada como uma referncia. A adoo de alquotas interestaduais de 2% ou 4%, como mostrado em Khair (2011) amenizaria as perdas e ganhos, mas no alteraria seus sinais nem mudaria a posio relativa dos estados.
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Fonte:NI n. 1204/2012. Consultoria Legislativa do Senado Federal Marcos Mendes.

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Alm disso, a Comisso de Especialistas tem trabalhado para uniformizar o tratamento legal, seguindo as definies adotadas pela Constituio, de modo a disciplinar as diferenas entre iseno, incentivo e benefcio fiscal, delimitando suas hipteses de cabimento e revogando dispositivos da j antiquada Lei Complementar n. 24/75. 5.3. Fundo de Participao dos Estados FPE Fundo de Participao dos Estados FPE foi criado no contexto da Reforma Tributria de 1965, que gerou o Cdigo Tributrio Nacional, com o objetivo inicial de compensar a desigualdade na arrecadao do ento ICM, que estava concentrada na regio sudeste19. Nessa poca, o Fundo era composto por 10% da arrecadao federal com o IR e o IPI e previa que 5% do seu montante fosse distribudo em razo do territrio, 47,5% em relao ao tamanho da populao e 47,5% ao inverso da renda per capita. Esses critrios de distribuio de receitas permaneceram at 1988, quando a Constituio reafirmou a existncia do Fundo, ampliou sua receita para 21,5% da arrecadao de IR e IPI (art. 159, I, a), bem como determinou que ele seria regulamentado por Lei Complementar com o objetivo de promover o equilbrio scio-economico entre os Estados (art. 160, II, CF/88). No entanto, em razo da ausncia de consenso, o Congresso, aproveitando-se de estudos do CONFAZ, editou a Lei

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Revista Conjuntura economic.

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Complementar n. 62/82, estabelecendo, em carter provisrio, coeficientes fixos para os 27 Estados da federao20. Naquela ocasio Mato Grosso ficou com 2,38% dos recursos do Fundo, o que, em valores corrigidos, gera aproximadamente 1bilho e 616 milhes de receita para o Estado, ante os 70 bilhes do montante lquido total, em dados atuais (aprox. 1,4% do PIB nacional). No entanto, o que era para ser provisrio, foi se mantendo no tempo. Isso se deveu, em grande parte, ausncia de vontade poltica e certo conformismo com os valores repassados. Somente a partir da insurgncia de alguns Estados, atravs das ADINs de nos 875, 1.987, 2.727 e 3.243, ajuizadas, respectivamente por (i) Rio Grande do Sul; (ii) Mato Grosso e Gois; (iii) Mato Grosso; e (iv) Mato Grosso do Sul que o debate para a reforma do FPE comeou a ganhar fora. Com efeito, no julgamento de 24 de fevereiro de 2010, o Plenrio do STF, atravs de voto da lavra do Min. Gilmar Mendes, confirmou a inconstitucionalidade das alquotas fixas, haja vista que no atendiam dinmica da realidade social, imprescindvel para que o Fundo atingisse seu objetivo constitucionalmente determinado, qual seja, o de promover o equilbrio entre os Estados da federao, atenuando as desigualdades de suas receitas. Enquanto critrio de transio, o STF permitiu que a Lei Complementar n. 62/89 continuasse a ser aplicada at

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Revista Conjuntura econmica.

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31/12/2012, tempo suficiente para que o Congresso Nacional tomasse as devidas providncias. Porm, apesar de haver inmeras propostas legislativas regulamentado essa distribuio de receitas, no houve aprovao, em nenhuma das Duas Casas, de nenhum projeto, em que pese a proximidade da data final determinada pelo STF. De qualquer modo, as discusses avanaram e o grande debate instaurado est centrado na adoo de critrios paramtricos (definio de variveis como populao e renda per capita) ou critrios de equalizao das receitas (diferena da receita dos estados de menor arrecadao em relao aos de maior arrecadao)21. Ambos atendem os ditames do STF, sendo que os paramtricos j possuem uma metodologia bastante conhecida, por se aproximarem dos velhos critrios do CTN, sendo de simples aplicao e maior viabilidade poltica. Todavia, apesar de dinmicos, eles no possuem flexibilidade em relao s variaes de receitas que podem ocorrer em razo de perdas de arrecadao de um Estado por algum fator imprevisto, por exemplo. J os critrios de equalizao pecam por possuir uma metodologia mais complexa, mas atacam frontalmente o problema das desigualdades, funcionando com uma vlvula que regula a transferncia de recursos aos Estados que mais
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Fonte:NI n. 1204/2012. Consultoria Legislativa do Senado Federal Marcos Mendes.

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precisam. o modelo adotado em pases como Alemanha, Canad e Austrlia. No mbito da Comisso de Especialistas do Senado, a tendncia o estabelecimento de regras de transio que mantenham a atual arrecadao dos Estados fazendo com que nenhum Estado sofra prejuzos com a Reforma. No montante excedente, afervel devido ao aumento da arrecadao federal, a preferncia tem recado, num primeiro momento, sobre os critrios paramtricos, com alguns aperfeioamentos visando diminuir as desigualdades regionais. Contudo, j se faz a previso para que, no futuro, haja uma reforma mais ampla, com a aplicao de critrios de equalizao de receitas. Com a maior promoo do equilbrio regional e maior racionalizao na distribuio de recursos da Unio, espera-se combater no apenas a desigualdade, mas tambm a existncia da malfadada guerra fiscal. Desse modo, tambm j corrente no Senado Federal que a Reforma do pacto federativo deve ser feita em conjunto, tornando possvel que, eventual prejuzo em uma das medidas, possa ser compensada a partir de outras. Fomentam-se, assim, estratgias de cooperao e solidariedade interestadual que possam evitar a guerra fiscal horizontal. 6. Qual pacto federativo? Por todo o exposto, no tenho dvidas que a efetivao do pacto cooperativo, com repartio racional e proporcional de receitas, aliada adequao e reorganizao das competncias dos entes
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federativos com vistas ao entreleamento e ao conjunta na consecuo das polticas pblicas sade, educao, segurana, meio ambiente, etc... o cerne do novo federalismo, cuja concretizao se espera desde 1988. Como visto, os desafios so inmeros. Mas somente assim ser possvel pensar o Estado Brasileiro como um Estado Social e Democrtico de Direito, no qual a necessria diminuio das desigualdades regionais seja conciliada com as necessidades democrticas de participao e autonomia de gesto das entidades subnacionais e de seus cidados, aliado a amplo desenvolvimento poltico, econmico e social a partir de gesto cooperativa, situao que nunca ocorreu na nossa histria, mas que se mostra, hoje, como uma verdadeira janela de oportunidade.

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