A influncia do Brasil, atravs de grupos como G 20 e os BRICS, na atual reforma do Fundo Monetrio Internacional

Ana Luiza Gomes Dbora Duarte Jacqueline Nayara Martins Juliana Laussac Julice Alves Rebeca Bernardo da Silva Caeiro Stefnia de Campos Ferreira*

RESUMO O objetivo deste trabalho demonstrar como a cooperao torna-se, para atores racionais em um ambiente institucional, a estratgia dominante. Para tanto, vamos analisar a atuao do Brasil no processo de reforma das cotas do Fundo Monetrio Internacional, e como ele se vale de interaes multilaterais, especialmente os BRICS, para que seu objetivo de reestruturao desse aspecto da organizao seja alcanado.

Palavras chave: cooperao, instituies, racionalidade, Brasil, BRICS, FMI e G-20

ABSTRACT The objective of this work is to demonstrate how cooperation becomes, for rational actors in an institutional ambient, the dominant strategy. For both, were going to analyze the performance of Brazil in the process of reform of International Monetary Fund quotas, and how it relies on multilateral interactions, especially the BRICS, to its objective of restructuring this aspect of the organization is achieved. Key words: cooperation, institutions, rationality, Brazil, IMF and G-20

* Graduandas do quarto perodo do Curso de Relaes Internacionais da PUC Minas

1 INTRODUO A crescente tendncia multipolaridade e a crise econmica de 2007-2008 tem intensificado as discusses a respeito da reforma do sistema financeiro internacional e sua principal organizao, o Fundo Monetrio Internacional. O fim da bipolaridade e a diversificao da agenda internacional, bem como o papel de destaque que os chamados pases emergentes tem alcanado no neste cenrio, especialmente na agenda econmica, gera demandas para reconfigurao interna do FMI, sob a afirmao de que o procedimento decisrio desta organizao, caracterizado fundamentalmente pelo sistema de cotas, no reflete a nova configurao de poder do sistema. Esse argumento tem se fortalecido pelo papel desempenhado por esses pases no ps-crise no que concerne intensidade do comrcio internacional e pelos recursos que eles tem injetado no sistema atravs do prprio Fundo. O objetivo deste trabalho , partindo da premissa da racionalidade dos atores do sistema internacional, entender como a cooperao pode se tornar o melhor curso de ao para a consecuo da reforma do FMI e como o prprio ambiente institucional favorece esse processo. Para tanto, escolhemos como estudo de caso o papel e o interesse do Brasil nesse processo de reforma, e como ele se articula com grupos como G-20 e os BRICS, que tem liderado essa dinmica, para conseguir tal objetivo. A nossa hiptese que a cooperao, representada nesse caso pela interao entre Brasil e os grupos supracitados, se torna a estratgia dominante porque por meio desses grupos que os pases integrantes conseguem pressionar a instituio e seus membros mais poderosos para que a reforma seja concluda. O produto final deste artigo ser composto pelas seguintes: a) as premissas da teoria da escolha racional, como elas so abordadas pelo neo-institucionalismo da escolha racional, como os pressupostos desta abordagem podem ser aplicados para explicar as interaes dos Estados no sistema internacional; b) os objetivos segundo os quais o Fundo foi criado, especialmente, os principais problemas decorrentes de sua estrutura organizativa e como a atual proposta de reforma busca preencher essas lacunas; c) os aspectos gerais da poltica externa brasileira do governo Lula, principalmente no que se refere ao FMI e aos grupos de pases analisados, que sero analisados em duas subsees; d) a concluso, na qual sero confrontados os dados apresentados e a teoria escolhida.

2 O NEO-INSTITUCIONALISMO DA ESCOLHA RACIONAL De acordo com Jon Elster (1986), a teoria da escolha racional parte do pressuposto de que todos os indivduos so racionais e utilitaristas, isto , capazes de agir conectando adequadamente seus desejos, crenas e evidncias reais de modo a aumentar o seu bem-estar; isto , so capazes de combinar de forma tima os meios atravs dos quais alcanaro os fins desejados. Partindo-se desse pressuposto, o processo de tomada de deciso envolve, especialmente, trs elementos analisados pelo autor: se o tipo de ao escolhida vivel, dados os constrangimentos lgicos, fsicos e econmicos o que George Tsebelis (1998) classifica como exigncias fortes de racionalidade; a estrutura causal da situao; e a classificao subjetiva do ator sobre as alternativas viveis para o resultado desejado um dos componentes do que Tsebelis (1998) chama de exigncias fracas de racionalidade. A presena desses elementos ou exigncias acarreta duas dimenses a respeito de situaes de escolha: a importncia das informaes para o processo decisrio e a possibilidade de aes estratgicas. As decises so tomadas pelos atores de acordo com as crenas que eles tem a respeito da situao fator subjetivo do processo, e a formao dessas crenas e percepes se d atravs da quantidade de informaes que eles tem sobre o ambiente no qual agem e os resultados possveis de sua ao. A partir disso, a coleta de informaes durante a tomada de deciso muito importante, uma vez, se por um lado, elas aumentam a probabilidade que as expectativas dos atores sejam concretizadas; por outro, informaes incompletas ou incorretas para os atores a respeito dos cursos de ao possveis a ele aos outros com quem interagem gera incerteza e risco. A lgica egosta e utilitarista dos atores, aliada ausncia de informaes suficientes ou adequadas, aumentam a possibilidade de os atores optarem por decises estratgicas, analisadas pela teoria dos jogos, na qual os resultados dos jogos so originados da interao dos atores, que agem de forma a maximizar seus ganhos levando em considerao as escolhas e aes dos outros atores. Considerando-se a racionalidade individual dos atores, as decises estratgicas geralmente levam jogos de no-cooperao, nos quais a possibilidade de existir a desero como estratgia dominante maior que em jogos de pura cooperao, onde o que negociado no se refere de forma direta ao bem-estar dos atores.
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A teoria dos jogos demonstra, especialmente por meio jogo do Dilema do Prisioneiro, tambm analisado por Eslter (1996), que em jogos de puro conflito nos quais tende a prevalecer como estratgia dominante a desero, o resultado obtido pela ao individual pior do que aquele obtido caso os atores tivessem cooperado agido de forma coordenada. A partir dessa colocao, emerge uma questo: como fazer para que indivduos racionais, egostas utilitrios, cooperem, produzindo um resultado coletivo melhor para todos eles? Era de se esperar que, pelo prprio pressuposto da racionalidade, os atores, conhecendo essa situao, cooperariam no mbito coletivo. No entanto, o que Mancur Olson (1999) observa que essa tendncia no se verifica em grupos grandes sem que se hajam sanes e incentivos seletivos para tal. De acordo com o neo-institucionalismo da escolha racional, que objetiva analisar e compreender os fenmenos polticos por meio de uma abordagem mediativa entre o individualismo e coletivismo metodolgicos, essas sanes e incentivos coletivos seriam fornecidos pelas instituies. De acordo com Guy Peters (2003), instituies so definidas, atravs da relao entre a eleio racional e a teoria institucional, como conjuntos de reglas e incentivos que fijan las condiciones para la racionalidade restringida y estabelecen um espacio poltico dentro del cual pueden funcionar muchos actores interdependientes. Isso possvel porque as instituies so capazes de produzir certa previsibilidade de conduta dos atores e regularidade de resultados que beneficia a todos os seus membros, assim como estabelece a gama possvel de cursos de ao, provendo portanto mais informaes a respeito das intenes do outro ator e diminuindo a incerteza e os custos de transao da interao. Esse o principal motivo pelo qual os indivduos se vinculam s instituies, pois acreditam que por meio delas os resultados obtidos so melhores que aqueles possveis atravs da ao individual. Esta origem e papel das instituies esto intimamente ligados ao seu processo de mudana. Uma vez que ela surge a partir dos interesses dos atores que acreditam ser ela um instrumento capaz de maximizar seus ganhos, a partir do momento em que ela no cumprir essa funo, a despeito do fato de ela exercer influencia sobre eles, ela se torna passvel de transformao o que demonstra a influencia do conceito de funcionalidade sobre essa teoria.

A aplicao desses conceitos e pressupostos, originalmente utilizados para a interpretao de fenmenos polticos domsticos, anlise das interaes no sistema internacional se deu por meio do neo-institucionalismo liberal de Keohane (1994). Ele argumenta que os principais atores so os Estados, e que estes interagem em um sistema internacional anrquico. Isso implica em que, a cooperao nesse ambiente, que favorece a auto-ajuda e ao unilateral, seria invivel se no fosse por meio de organizaes internacionais, que diminuem os custos de transao; oferecem mais informaes para as unidades envolvidas em determinado jogo; esclarecem suas regras e criam a crena necessria de que os jogos so iterados repetidos, e que, portanto, um Estado tende a recuperar alguma perda ocasionada pela cooperao em uma rodada nas rodadas subseqentes. 3 O FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL O Fundo Monetrio internacional foi criado em 1944 na conferncia de Bretton Woods pondo fim ao sistema de padro ouro, vigente at aquele momento. Esse padro foi substitudo pelo padro ouro-dlar, que, de acordo com Monica Baer e Samuel Lichtensztejn (1987), tomados como referencia para a anlise feita neste trabalho, foi um dos marcos da hegemonia americana no sistema financeiro internacional. O FMI foi criado para assegurara a estabilidade do padro ouro-dlar; estabelecer polticas de ajuste balana de pagamentos de seus membros; e ser um fundo financeiro de auxilio aos processos de ajustes. O Fundo oferece trs tipos de assistncia: servios financeiros; direitos especiais para saque, o chamado DES; e os fundos administrativos. Basicamente, os servios financeiros dizem respeito ao apoio dado a pases com problemas em suas balanas de pagamentos; os DES tambm tem a mesma funo, entretanto um ativo emitido pelo prprio FMI e concedido a um determinado pas dando que passa a ter a opo de comprar moedas de outros pases sem nenhuma condicionalidade; e os fundos administrativos que so feitos por meio do Fundo, mas so emprstimos de origem governamental destinados exclusivamente a pases subdesenvolvidos a taxa de juros mais elevadas. Feitas essas consideraes gerais, nos atenhamos estrutura da organizao, que nos possibilitar discutir o objetivo traado neste trabalho. Hierarquicamente, o FMI composto pela Junta de Diretores Executivos que reuni os cincos maiores detentores de cotas dentro do fundo5

Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, Japo e a Frana- e responsvel pela resoluo dos temas mais importantes dentro da instituio. Abaixa dela est a Junta dos Governadores, formada por um representante de cada pas membro, seja um ministro da rea econmicofinanceira ou pelo presidente do Banco Central daquele determinado pas; sendo responsvel admisso de novos participantes na organizao e a distribuio de cotas. Por fim existe o Staff, que sustenta todo corpo tcnico do fundo monetrio internacional, responsvel pelo estudos realizados e a formulao das polticas recomendadas pela organizao aos pases que necessitam de emprstimos. Ainda segundo os autores, o processo de tomada de deciso dentro do FMI passa necessariamente pela distribuio de cotas na organizao, sendo ela, portanto de suma importncia. As cotas dentro do fundo so estabelecidas de acordo com algumas variveis econmicas dos pases membros, como, por exemplo, o potencial produtivo e econmico do pas e seu montante de reservas internacionais; que refletem diretamente no poder de voto que aquele determinando pas possui e definem tambm o uso que aquele membro pode fazer dos servios prestados pelo FMI, como o montante disponvel para emprstimo. O Sistema de cotas normalmente revisado de cinco em cinco anos, podendo ser alterado pela Junta de Governadores quando necessrio. A configurao atual do Fundo resultante da reforma iniciada em 2005 e concluda 2008, atravs da qual 135 pases membros aumentaram sua participao de votos em 5,4%. 54 deles receberam um aumento em cotas nominais entre 12 e 106% (Stormy Nildner e Caroline Silva-Garbade, 2008). A atual reforma do Fundo Monetrio Internacional (checar em Anexo a tabela que demonstra a reforma em nmeros), sobre a qual as anlises deste trabalho esto centradas, foi iniciada em 2010. Embora no tenha sido ratificada, na primeira reunio promovida com esse objetivo, por causa da oposio dos Estados Unidos1, de acordo com o Comunicado de Imprensa n 11/64 do FMI, determina que:
To logo seja ratificado, esse pacote de medidas duplicar as quotas, para aproximadamente DES 476,8 bilhes (cerca de US$ 751,1 bilhes); transferir mais de 6% das quotas relativas para economias de mercados emergentes e pases em desenvolvimento dinmicos e proteger as quotas relativas e o nmero

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total de votos dos pases membros mais pobres. Com essa transferncia, Brasil, Rssia, ndia e China figuraro entre os 10 maiores quotistas do Fundo2.

4 OS PRINCIPAIS EIXOS DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NO GOVERNO LULA De acordo com Alcides Costa Vaz (no tem data), a poltica externa do governo Lula, perodo em que se percebe maior aproximao do Brasil com os BRICS e o G 20, pode ser definida pelos seguintes pontos retirados pelo autor do discurso de posse do presidente:
(i) subordinao direta da poltica externa aos ditames do desenvolvimento, este orientado por uma perspectiva humanista; (ii) na reafirmao da soberania e dos interesses nacionais no plano internacional; (iii) na centralidade e apoio ao comrcio exterior como ferramenta essencial ao desenvolvimento econmico e para a reduo das vulnerabilidades externas do Pas; (iv) no engajamento na construo de alianas e parcerias nos planos regional e global simultaneamente, em prol de objetivos e causas identificadas com as necessidades do desenvolvimento econmico e social; e, por fim, como trao efetivamente distintivo, (v) com a atuao decidida em prol da promoo de uma ordem poltica e econmica mais democrtica, justa e equitativa entre as naes.

De acordo com esses eixos gerais, a poltica externa desse perodo seria voltada fundamentalmente para o nacional desenvolvimentismo e o crescimento econmico do pas, e que a ao multilateral global seria o instrumento mais utilizado para a consecuo desse fim. Um dos principais fatores que favoreceram o estreitamento de relaes sul-sul, especialmente com China, Rssia, ndia e frica do Sul foi a dinamizao e crescimento econmicos ocorridos at o ano de 2008, quando se manifestou a atual crise econmica. Nesse perodo, a expanso de crdito no mercado internacional e nacional de muitos pases como os europeus foi responsvel pelo aumento do fluxo comercial mundial, a pelo crescimento da demanda, especialmente por parte da China, por comodities, e de outros pases por produtos agrcolas. (Marcos Cordeiro Pires, 2010). A poltica econmica do governo Lula, muito importante para a compreenso dos fatores que favoreceram o aprofundamento das relaes entre os BRICS, pode ser caracterizada, de acordo com Lcio Morais e Alfredo Saad-Filho (2011), como hbrida ou at mesmo contraditria, medida em que mesclou a preservao das polticas de cunho neoliberal, atravs da manuteno de traos do governo Fernando Henrique Cardoso (estabilidade monetria e aumento de
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supervits primrios), ao crescimento econmico favorecido pela dinmica internacional mas principalmente pelos gastos com polticas de redistribuio e gerao de renda. Conforme Marcos Cordeiro Pires (Coord.), a estabilidade monetria foi conseguida a partir de altas taxas de juros, que diminuram a demanda agregada e se configurava como instrumento de controle da inflao. O crescimento de supervits primrios demarca a continuidade da restrio fiscal do perodo anterior. Embora eles tambm contribuam para o controle inflacionrio, porque so marcados pela reduo dos gastos governamentais no custeio de investimentos (que pouco expressivos, mesmo com as altas taxas de juros), se destinavam principalmente ao pagamento dos juros da dvida pblica, que crescia conforme a elevao das taxas de cmbio e o favorecimento s importaes. A balana comercial brasileira se manteve, em grande parte do governo, positiva no pelos incentivos governamentais s exportaes, mas pela crescente demanda por produtos brasileiros no mercado internacional. Durante esse governo, a relao do Brasil com o Fundo Monetrio Internacional, como afirma Rodrigo Oliveira de Lima (2010), foi de aproximao e superao de incertezas. Durante o processo de eleio havia muita desconfiana por parte dos atores defensores e promotores do neoliberalismo, entre eles o FMI, de que os acordos firmados com o presidente anterior, Fernando Henrique Cardoso, seriam cumpridos. A continuidade j analisada acima com relao s medidas neoliberalistas e o pagamento adiantado do Brasil ao financiamento feito pelo Fundo para a campanha de Lula com o objetivo de estabilizar o mercado financeiro internacional foram motivos para relaes tranqilas do pas com a organizao. Por outro lado, a despeito desta poltica desestimuladora do consumo, o que percebe o aumento dos gastos governamentais na rea social. O consumo interno, assim como o PIB aumentaram consideravelmente com as polticas de redistribuio de renda e os gastos com polticas sociais. Os autos gastos na rea social foram outro ponto que levaram o Brasil para um lugar de destaque no ambiente internacional e tem feito dele um grande player entre os pases em desenvolvimento no tocante elaborao de polticas pblicas para redistribuio de renda e educao que sido referencias especialmente entre os pases africanos e a frica do Sul3. 4.1 O G-20 e as ltimas negociaes a respeito da reforma
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http://www.outraspalavras.net/2011/06/21/politica-africana-do-governo-lula/

De acordo com o site oficial do Grupo4, ele foi criado para com dois objetivos principais: promover a cooperao internacional em resposta s crises financeiras que surgiram na dcada de 90 papel exercido por ele tambm nessa crise atual, e para integrar os pases emergentes s discusses de governana e economia global. O G20 rene as maiores economias, avanadas e emergentes, que incluem 19 pases membros e a Unio Europeia; e um dos principais ponto de sua agenda reformar as instituies financeiras internacionais. A ltima reunio do Grupo aconteceu nos dias 18 e 19 de junho deste ano em Los Cabos, Mxico. Na oportunidade, foram discutidos temas como
economia global e Marco para o Crescimento Forte, Equilibrado e Sustentvel; fortalecimento da arquitetura financeira internacional e promoo da incluso financeira; comrcio internacional e criao de empregos; desenvolvimento, crescimento verde inclusivo, infraestrutura e segurana alimentar 5.

A participao do Brasil na reunio foi voltada quase que fundamentalmente para a defesa do aumento de recursos do Fundo em US$ 500 bi e a formulao de uma deciso formal a esse respeito, porque, partindo-se da anlise do sistema de cotas, esse seria o primeiro passo para que as reformas que colocariam o Brasil em uma posio de destaque em relao atual fossem implementadas6. No tocante reforma do Fundo, o documento final da cpula7 reafirmou a necessidade desse processo e assumiu a responsabilidade de faz-lo, porque fundamental para o fortalecimento da organizao. No entanto, colocou como prioridade o fortalecimento do bloco europeu para enfrentar as conseqncias da crise econmica. 4.2 Os BRICS e a presso pela reforma Como argumenta Maria Edileuza Fontenele Reis em seu artigo BRICS: surgimento e evoluo, ele um agrupamento de pases em cooperao constitudo por 5 membros: Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul oficialmente incorporada em 2011, na terceira cpula. O agrupamento teve seu inicio de maneira informal em 2006. Estes pases tem em comum sua grande extenso territorial, Produto Interno Bruto em expanso, estabilidade econmica, aumento
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http://www.g20.org/ http://www2.planalto.gov.br/imprensa/notas-oficiais/mre-divulga-nota-sobre-a-participacao-da-presidenta-darepublica-dilma-rousseff-na-vii-cupula-do-g-20-em-los-cabos-mexico-18-e-19-de-junho-de-2012 6 http://www.portugues.rfi.fr/brasil/20120224-brasil-vai-pedir-garantias-de-reforma-do-fmi-durante-reuniao-dog20-no-mexico 7 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131069.pdf

do ndice de Desenvolvimento Humano, entre outros ndices que indicam a ascenso desses pases. A primeira Cpula foi realizada devido crise iniciada em 2008, e nela os pases membros se comprometeram a
avanar na reforma das instituies financeiras internacionais, de maneira a refletir as mudanas na economia global, e afirmaram a percepo de que os pases emergentes e em desenvolvimento deveriam ter mais voz e representao naquelas instituies. (REIS, 2012) Em relao a este assunto, mais especificamente com respeito ultima reforma do Fundo, o apoio financeiro instituio tem sido o principal instrumento para colocar em evidencia a necessidade e a demanda pela implementao da reforma. Antes da j citada Cpula do G-20, os BRICS se reuniram e acertaram a transferncia de US$75 milhes para o FMI, mas pressionaram para que as reformas fossem concludas8. Vale a pena ressaltar que desse montante, a China responsvel por US$ 43 milhes, o Brasil, a ndia e a Rssia por US$ 10 milhes cada um, e a frica do Sul por US$2.

5 CONCLUSO A nossa hiptese de que a cooperao e ao multilateral foram os meios pelos quais o Brasil conseguiu alcanar seu objetivo de obter a reforma das cotas do FMI se confirma pela forma com que tanto os BRICS quanto o G-20 trataram essa reforma. Ao se considerar a relao entre esses dois grupos, percebe-se, que embora haja consenso entre eles a respeito da necessidade de mudana, h certa discordncia com relao ao ritmo e a forma de implementao dessas mudanas. Visto que o principal instrumento de presso disponvel aos pases emergentes so seus recursos econmicos, a melhor forma maximizar seu efeito sobre a prpria organizao e os outros pases que tem o poder de vetar a proposta fazer com que a soma deles seja vultuosa. No caso do Brasil, como, comparativamente, o recurso que ele pode oferecer pequeno, se comparado com o da China e dos pases do G-20, o melhor para ele agir conjuntamente para que, atravs do grupo, ele tenha fora de negociao. Alm disso, essa estratgia se torna dominante medida em que tanto no FMI quanto em outras organizaes, h vrias etapas e rodadas de negociao, sendo interessante, portanto, garantir o apoio desses pases em questes futuras.

http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2012/06/120619_brics_pu_rc.shtml

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Ademais, importante ressaltar que esse pensamento, de acordo com o neoinstitucionalismo liberal ou o prprio neo-institucionalismo da escolha racional porque existe uma instituio (nesse caso, organizao), composta por regras que determinam e definem o tipo de procedimento decisrio, asseguram a iteratividade do jogo e limitam as possibilidades de ao dos atores- sua racionalidade.

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