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Universidade de Braslia Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Programa de Ps-Graduao Tese de Doutorado

As polticas federais de habitao no Brasil (1964 a 2002) e a reproduo da carncia e da escassez da moradia dos trabalhadores
Orlando Cariello Filho Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Braslia, como requisito parcial para obteno do ttulo de Doutor em Arquitetura e Urbanismo Banca examinadora:

Prof. Doutor Luiz Alberto de Campos Gouva (orientador) FAU-UnB Prof. Doutor Paulo Renato Silveira Bicca PUC-RS Prof. Doutor Benny Schvasberg FAU-UnB Prof. Doutor Frank Algot Svensson FAU-UnB Prof. Doutor Neio Campos GEA-UnB

Braslia 16 de Fevereiro de 2011

Este trabalho, no que eventualmente tenha de bom, dedicado, in memoriam, aos companheiros e amigos

Gladson da Rocha, arquiteto (1923-2007) Guynemer Brasil Otero, mdico (1917-2009) Jos Alberto Silva, operrio (1927-2002) Jos Valdenor Queiroz, operrio (1927-2004) Lauro Campos, professor (1929-2003)

II

Agradecimentos

Agradeo a orientao, o apoio, o incentivo e a amizade do professsor Luiz Alberto Gouva, o Jacar; o apoio e o incentivo dos integrantes da Banca Examinadora, professores Benny Schvasberg, Frank Svensson, Neio Campos e Paulo Bicca e Mrcio Buzar do Coordenador do PPG-FAU Jos Manoel Morales Sanchez; do ex-Coordenador Neander Furtado; dos funcionrios do PPG-FAU, Raquel Xavier dos Santos, Joo de Souza Borges, Francisco Neto da Silva Jnior, Anderson Lus Ferfoglia E pelo apoio que, de alguma forma, me foi dado: Arline Vieira Cariello Angela Maria Otero Cariello Denise Cariello Andra Otero Cariello Daniel Otero Cariello Pedro Otero Cariello Mariana Otero Cariello Aleixo Furtado Alex Grawitz Ana Carolina Seixas Antnio Carlos V. Cariello Antonio Menezes Jnior Charlotte Grawitz Cludio Queiroz Danielle Colin David Duarte de Lima Franc Cariello Frederico Flsculo P. Barreto Gabriel Dorfman Gustavo Mozzer Jos Roberto Bassul Jlia Otero dos Santos Las Arantes Vieira Larissa Caldas de Carvalho Luiz Philippe Peres Torelly Marcelo Cariello Baptista Marcelo Montiel da Rocha Marclio Mendes Ferreira (in memoriam) Marcos Borges de Resende Maria de Lourdes Vieira Nabil Bonduki Nilton Correia Patrcia Cariello Baptista Patrcia Collela Doyle Paula Otero dos Santos Pedro Fiori Arantes Rejane Jung Vianna Renato Baumann Suely Gonzales Ulisses Riedel de Resende Vnia Otero Paulo Cezar Vargas Freire Gabriela, Louise, Carolina e Helena, pela alegria

III

Resumo

Esta tese trata das polticas habitacionais implementadas pelo Estado brasileiro, por intermdio do governo federal, entre 1964 e 2002. O marco referencial do incio do estudo o lanamento do Plano Nacional da Habitao (Lei n 4.380), pelo governo de Castello Branco, o primeiro da ditadura militar; o marco final o encerramento do governo de Fernando Henrique Cardoso. Abrange-se, assim, as fases tipicamente intervencionista e liberal (ou neoliberal) da ao governamental na rea habitacional, desenvolvida sob a dominao do capital monopolista no pas. Pretende-se, com a pesquisa, identificar tanto as caractersticas internas dessas polticas no que oficialmente se propem a produo e financiamento de habitaes , quanto suas consequncias sobre as condies materiais de vida dos trabalhadores e das camadas sociais populares. Parte-se do princpio de que so essas condies, determinadas em ltima instncia pela estrutura da sociedade, que definem o acesso habitao e sua qualidade; no as aes simplesmente setoriais, como aquelas historicamente praticadas no Brasil, baseadas no crdito para aquisio da casa prpria. Verifica-se, pela relao com as polticas salariais e trabalhistas, que a ao governamental representou um fator importante de apoio compresso salarial e excluso de direitos dos trabalhadores, concorrendo assim para a degradao das suas condies de vida, a realimentao do favelamento, do dficit quantitativo e qualitativo de moradias e de outros indicadores da reproduo ampliada da carncia e da escassez de habitao.

Abstract

This thesis deals with the housing policies implemented by the Brazilian State via the Federal Government between 1964 and 2002. The referential mark of this study begins with the publication of the National Housing Plan (Law no. 4.380) by president Castello Branco, the first president of the military dictatorship and it finishes with the end of the Cardosos Administration. The study includes therefore the typically interventionist and liberal (or neoliberal) periods of the governmental action with respect to housing, developed by the domination of the monopolist capital in Brazil. In this study, we intend to identify the internal characteristics of such policies considering what they officially propose the production and financing of housing as well as their consequences for the living conditions of workers and popular social classes. We assume that it is these conditions - actually determined by the structure of the society what defines the access to and the quality of housing; and not only sectoral actions, such as those historically adopted in Brazil, like the financing of house ownership. It is shown via the analysis of the relationship between wages and labor policies at large that the governmental action was an important supporting factor for the wage compression and the exclusion of workers rights, thus leading to the degradation of their life conditions, the booming of slums, the quantitative and qualitative housing deficit and other indicators of the increasing lack/shortage of housing.

ndice

Ttulo Dedicatria Agradecimentos Resumo Abstract ndice Introduo Objeto, objetivo e justificativa Problema Hiptese Metodologia e etapas do trabalho Informaes complementares Parte I Socialismo e habitao Captulo 1 O socialismo cientfico e a questo da habitao A descoberta da concepo materialista da histria Os mecanismos capitalistas da reproduo da penria da habitao A utopia socialista e a luta de classes Captulo 2 A questo da habitao e as reformas do capitalismo A Contribuio de Engels A crtica de Lefebvre O ponto de vista reformista A globalizao do problema da habitao

I II III IV V VI 1 5 9 10 12 15 17 18 19 22 28

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VI

Parte II A construo da poltica de habitao popular no Brasil Captulo 3 A poltica habitacional em formao Algumas linhas de crtica da poltica habitacional A interveno do Estado na questo da habitao A urbanizao brasileira no incio dos anos 1960 O golpe de Estado Captulo 4 O Plano Nacional de Habitao de 1964 e o BNH A habitao no centro das polticas do Estado As condies para uma poltica de crdito Os traos fundamentais da poltica habitacional de 1964 A consolidao da experincia do Estado brasileiro Parte III O encontro da poltica habitacional com a poltica salarial Captulo 5 A poltica habitacional e a situao dos trabalhadores no tempo do BNH A poltica salarial e trabalhista no regime militar A poltica habitacional do BNH As contradies entre a habitao popular e o financiamento Resultados da poltica habitacional da ditadura Captulo 6 Habitao popular sob a ideologia neoliberal Poltica salarial e trabalhista no liberalismo Os efeitos da quebra da estabilidade e do regime do FGTS A poltica habitacional no ps-BNH Sobre o dficit habitacional Concluso Referncias Bibliogrficas

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VII

Introduo

Introduo

Esta tese, apresentada ao Programa de Pesquisa e Ps-Graduao da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Braslia (FAU-UnB), trata da habitao popular e da atuao do Estado brasileiro nessa rea entre os anos de 1964 e 2002, do governo do marechal Castello Branco ao final da gesto de Fernando Henrique Cardoso. Investiga as polticas habitacionais, partindo do princpio de que a interveno governamental sobre as condies de habitao dos trabalhadores e das camadas sociais populares no se realiza exclusivamente pelas polticas setoriais especficas, mas pelo conjunto de aes que incidem nas suas condies de vida e de trabalho. Nessa perspectiva se discute a atuao do Estado e seus efeitos sobre o quadro do alojamento da populao trabalhadora, de seu acesso moradia e a um hbitat de qualidade. O perodo definido compreende 20 anos de ditadura e os primeiros 18 anos da redemocratizao, dois diferentes regimes polticos da dominao de classe da burguesia monopolista vinculada ao capital financeiro internacional e ao imperialismo, cuja hegemonia no poder foi consolidada com o golpe de 1964. Abrange tambm diferentes orientaes da atuao governamental a centralista, ou intervencionista, tpica do regime militar, e a liberal, ou neoliberal, consolidada na vigncia da Constituio de 1988 , com reflexos importantes nas questes sociais e na poltica habitacional. Na virada para o sculo XXI, decorridas quase sete dcadas de atuao estatal e quatro desde a colocao da questo habitacional no centro das polticas de governo, os resultados do Censo indicavam a necessidade de 6,5 milhes de moradias populares, 83% das quais para famlias com renda mensal de at trs salrios mnimos, e expunham as enormes carncias do hbitat dessas camadas sociais.1 A estas somavam-se carncias de outra natureza alimentao, sade,
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MINISTRIO DAS CIDADES / SECRETARIA NACIONAL DE HABITAO. Poltica Nacional de Habitao. Braslia: M. Cidades/SNH, 2004; FUNDAO JOO PINHEIRO CEI. Dficit habitacional no Brasil 2005, in Informativo CEI, abril de 2007. Belo Horizonte: FJP-CEI, 2007.

educao etc. , deixando evidente que as condies de habitao constituem to somente um aspecto (certamente de grande importncia) das condies gerais de vida da populao trabalhadora, e ainda que o agravamento destas reflete a intensificao extrema da explorao do trabalho pelo capital monopolista no Brasil, especialmente aps 1964. Assim, a discusso proposta passa pela relao da poltica habitacional com a poltica salarial e trabalhista, aspecto da ao governamental (e de sua poltica econmica) que afeta as condies de vida dos trabalhadores de forma direta e imediata. Em todo o perodo abordado, as polticas de habitao popular foram invariavelmente centradas na promoo da casa prpria, via crdito de longo prazo alimentado pelos recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). Alis, desde os programas pioneiros de Getlio Vargas, estruturados nos institutos de aposentadoria e penso (IAPs), a poupana compulsria dos trabalhadores tem financiado a habitao popular no Brasil. J as polticas salariais e trabalhistas constituram invariavelmente instrumentos de confisco e de excluso de direitos e conquistas dos trabalhadores, cujos resultados podem ser medidos pelo salrio mnimo, cujo valor real, em 2002, estava reduzido tera parte do valor que tinha em 1964.2 Essa contradio chave para o entendimento do lugar da habitao na estratgia de poder e de acumulao da burguesia monopolista e do imperialismo e a conformao do quadro das condies de alojamento dos trabalhadores. A base terica da discusso a concepo materialista e dialtica da histria, sintetizada na tese expressa por Karl Marx de que as relaes de produo constituem a estrutura econmica da sociedade, de forma que o processo da vida social, poltica e intelectual em geral condicionado pelo modo de produo da vida material.3 Friedrich Engels em sua Contribuio ao problema da habitao, trouxe o materialismo histrico para o debate especfico da questo
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DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos. Municpio de So Paulo: Salrio Mnimo Real, in www.dieese.org/esp/salmin (acessado em 10/08/2010). 3 Ver MARX, Karl. Contribuio para a crtica da economia poltica. Lisboa (Portugal): Estampa / So Paulo: Mandacaru, 1989. P 28. Engels empregou tambm a expresso "materialismo histrico" para designar "essa concepo dos roteiros da histria universal que v a causa final e a causa propulsora decisiva de todos os acontecimentos histricos importantes no desenvolvimento econmico da sociedade, nas transformaes do modo de produo e de troca, na consequente diviso da sociedade em diferentes classes e nas lutas dessas classes entre si" (ENGELS, Friedrich. Do socialismo utpico ao socialismo cientfico, in MARX, Karl e ENGELS, Friedrich. Obras Escolhidas, Vol. 2. Rio de Janeiro: Editorial Vitria, 1961. P.293).

do alojamento popular, e firmou duas idias centrais: 1) a penria da habitao para os trabalhadores tem origem na prpria natureza do capitalismo, na explorao do trabalho pelo capital, na misria e na desigualdade por ela geradas; 2) o Estado atual no pode nem quer remediar o mal da habitao, (pois) no seno o poder organizado conjunto das classes possuidoras, dos latifundirios e dos capitalistas contra as classes exploradas, os camponeses e os operrios.4 Esses princpios balizam o desenvolvimento do trabalho. Os fundamentos empricos para o estabelecimento da discusso esto na prpria realidade da habitao popular na sociedade brasileira, expresso da crise aguda e permanente do hbitat das massas trabalhadoras no mundo capitalista, que leva 15 por cento da populao do planeta (mais de um bilho de pessoas) a viver em favelas neste incio de sculo.5 Com esta tese pretende-se dar seguimento linha de estudo desenvolvida com a dissertao Reforma urbana ou revoluo social? Uma discusso sobre os limites e o papel das propostas de reforma da cidade brasileira, no Mestrado concludo em 1999, na FAU-UnB, sob orientao do professor Frank Svensson. Nela, a questo da habitao dos trabalhadores ilustra a crtica tambm proposta sobre a base terica da concepo materialista e dialtica da histria do iderio do movimento da reforma urbana. As concepes criticadas destacam uma certa funo social da cidade e da propriedade privada, tida como uma qualidade intrnseca de servir ao interesse geral, que pode ser resgatada com o emprego de polticas, prticas e instrumentos de democratizao do Estado. Tratava-se, naquele trabalho, de demonstrar com exemplos da histria da moradia popular no Brasil e no Distrito Federal, que mesmo o Estado detendo meios excepcionais de interveno, mobilizando recursos gigantescos e sendo dirigido por idias reformadoras, a sociedade capitalista reproduz, de forma objetiva e incessante, as desigualdades na apropriao do espao e os chamados problemas urbanos: o crescimento anrquico das cidades, a ocupao e utilizao predatria do meio ambiente natural, a degradao do ambiente urbano, o aumento incessante das favelas e da populao de rua, o fracasso dos planos territoriais e urbansticos de intenes igualitrias.
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ENGELS, Friedrich, Contribuio ao Problema da Habitao, in MARX, K. e ENGELS, F., Obras Escolhidas, Vol. 2. Rio de Janeiro: Editorial Vitria, 1961. P.158. 5 Ver DAVIS, Mike. Planeta Favela. So Paulo: Boitempo, 2006. P. 34.

Objeto, objetivo e justificativa

O objeto da pesquisa o conjunto das politicas habitacionais federais implementadas no Brasil entre 1964 e 2002 do Plano Nacional da Habitao do governo de Castello Branco Poltica Nacional de Habitao do governo de Fernando Henrique Cardoso , e sua relao com o quadro da situao de habitao dos trabalhadores, visto como parte das condies materiais de existncia desse contingente social. So examinadas quase quatro dcadas de poltica habitacional, iniciadas com a transformao da questo da habitao em matria de planejamento e de ao permanentes do governo central, a instituio de aparato institucional e de fontes de recursos especficas para uma ao continuada em escala nacional. Seguem-se ao ciclo pioneiro da produo estatal de moradias no pas, que vai de 1937 a 1964, durante o qual os institutos de aposentadoria e penso (IAPs) e a Fundao da Casa Popular (FCP) produziram pouco mais de 140 mil moradias. O objetivo investigar o papel das polticas habitacionais daquele perodo no processo de reproduo da carncia e escassez de habitao dos trabalhadores, coerentemente com a concepo de que a origem do problema da habitao dos trabalhadores est na explorao do trabalho pelo capital, na pobreza e desigualdade dela resultantes. Isso implica entender que o Estado no atua sobre a questo habitacional apenas por intermdio de uma poltica setorial, mas sim por todo o conjunto de polticas e aes governamentais que interferem nas condies de vida da populao trabalhadora, nas suas condies de acesso moradia e a um hbitat de qualidade. Portanto, para alm da eficcia das polticas habitacionais em si (nos propsitos oficiais), este trabalho tenta identificar suas implicaes econmicas, sociais, polticas e ideolgicas e sua interao com as demais polticas de governo, em particular com as polticas salariais e trabalhistas. O perodo enfocado permite analisar e comparar a ao do Estado sob duas orientaes polticas diferentes: aquela correntemente denominada intervencionista, tpica do regime militar e do tempo do ento todo-poderoso Banco Nacional da Habitao (BNH), e a liberal, predominante a partir da dcada de 1990. 5

A justificativa primeira da pesquisa proposta est na necessidade de aprofundar o conhecimento sobre os efeitos gerais das polticas habitacionais praticadas no Brasil pelos governos centrais, base de uma abordagem crtica questionadora da ordem econmica e social capitalista. decisivo o peso da questo habitacional no Brasil, pas onde cerca de 140 milhes de pessoas (80 por cento da populao) viviam em cidades no ano 2000, e trs quartas partes das edificaes existentes so de uso residencial. A questo da habitao tem relao de causa e efeito com praticamente tudo que se refere ao espao e ao ambiente produzidos pela sociedade: no questo exclusiva das cidades e de sua populao, mas nas reas urbanas que ela toma propores mais dramticas. Nos ltimos 70 anos, perodo em que nasce e progride o envolvimento do Estado na produo da habitao popular (ou de interesse social), enorme variedade de polticas, planos, programas e instituies governamentais foi lanada, imenso volume de recursos foi mobilizado para a construo e financiamento de moradias. Entre 1964 e 2002 foram investidos 140 bilhes de reais (em valores de 2004) para produzir 8,5 milhes de unidades habitacionais, praticamente a meta anunciada por Castello Branco para os primeiros quatro anos de atividade do BNH, quando a populao brasileira beirava os 80 milhes de habitantes (meta no cumprida). Mesmo assim, o quadro das condies de moradia dos trabalhadores agravou-se incessantemente nesse tempo, e so muitas as evidncias da deteriorao do habitat popular: multiplicaram-se os moradores de rua, os sem-teto, as periferias miserveis e carentes de infra-estrutura, as favelas, que tornaram-se tambm espaos onde, com frequncia, a violncia social assume a feio e as propores de uma guerra civil anrquica e despolitizada. Tudo expressa o fenmeno da urbanizao acelerada do Brasil do sculo XX, especialmente em sua segunda metade, mas sobretudo o processo de forte concentrao de renda e de empobrecimento da populao. a urbanizao que Milton Santos descreve como uma fatalidade neste Pas, (...) com aumento do desemprego, do subemprego e do emprego mal pago e a presena de volantes nas cidades mdias e nas cidades pequenas.6 o produto da acumulao capitalista e das contradies prprias desse processo na sociedade brasileira.

SANTOS, Milton. A urbanizao brasileira. So Paulo: Hucitec, 1998. P. 121.

Duas grandes fases, que se diferenciam em primeiro lugar pela postura e o grau de interveno do governo central (ou dos governos) na questo, caracterizam a poltica habitacional no perodo analisado. A primeira delas, de 1964 a 1986, inicia-se com o anncio do Plano Nacional de Habitao e a criao do Banco Nacional da Habitao (BNH), prolonga-se por mais de vinte anos de ditadura e quase dois anos de governo civil da chamada nova repblica, como fase de intensa interveno, de forte centralizao das aes de planejamento, produo e financiamento de moradias por parte do governo federal, num controle tpico do regime militar. A segunda fase, de 1987 a 2002, de crescente orientao liberal, inicia-se com a extino do BNH e a transferncia de suas funes Caixa Econmica Federal (CEF), se afirma na redemocratizao burguesa e na vigncia da Constituio de 1988. caracterizada pela linha de apoio ao mercado da moradia (o governo provendo o crdito para o acesso ao mercado), que significa o progressivo afastamento do executivo federal da produo direta de habitaes; pela transferncia de encargos aos governos estaduais e locais; pela delegao de poder de deciso (alm de recursos financeiros) diretamente ao capital privado (o mercado), a organizaes sociais ou no governamentais; pelo tratamento com aes emergenciais e focalizadas dos casos que no jargo neoliberal so denominados situaes habitacionais socialmente graves. As fases intervencionista e liberal mantiveram, todavia, importantes traos em comum, como o centro no financiamento da casa prpria com o emprego de recursos extrados dos prprios trabalhadores. So recursos oriundos da poupana compulsria, reunida no Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), destinados habitao das camadas mais pobres da sociedade; ou voluntria, captada por meio das cadernetas de poupana, para as camadas classificadas como mdias. Ambas as fases foram tambm tempos de crescente deteriorao do quadro das condies de moradia da populao brasileira, de reproduo da escassez e da carncia da habitao dos trabalhadores. Desde que o Estado brasileiro assumiu a questo por meio do executivo federal, as polticas habitacionais tornaram-se elementos fundamentais da estratgia de poder do capital e fatores de peso nas polticas econmicas, e seu alcance extrapola a esfera setorial. Alm da qualidade do hbitat, elas afetam o poder aquisitivo da populao trabalhadora e seu emprego como se viu com o 7

fim da estabilidade e a criao do FGTS , sua independncia e capacidade de ao poltica. Por isso, avaliaes pretensamente neutras ou tcnicas no so ferramentas apropriadas para identificar e analisar o conjunto dos efeitos das polticas habitacionais, inclusive os efeitos colaterais sobre os trabalhadores, e para explicar seu real papel na conformao do quadro da moradia no Brasil. A realizao da discusso nos termos propostos requer ultrapassar construes ideolgicas que permeiam o tratamento do problema da habitao no plano do senso comum e impedem que sejam enxergados aspectos fundamentais da questo. Mais freqentemente prendem-se a vises desenvolvimentistas, que vinculam a soluo dos problemas sociais ao crescimento econmico, e assim difunde o tradicional discurso da classe dominante segundo o qual o bolo deve crescer para depois ser dividido. Entre outros efeitos, essas vises tendem a resumir o debate das polticas habitacionais (e das polticas pblicas em geral), a uma disputa entre intervencionismo e liberalismo e a estabelecer, assim, uma falsa polmica que obscurece as causas do problema e desvia sua discusso dos questionamentos ordem capitalista. Essas duas orientaes no constituem, todavia, opes tcnicas, e sim linhas de ao que prevalecem no Estado, em meio a diferentes conjunturas mundiais e nacionais, em funo dos interesses do capital. um desdobramento da viso desenvolvimentista a idia de que a soluo do problema da moradia depende apenas de investimentos financeiros massivos, de sentido social, por parte do governo federal. certo que, nos marcos do regime atual, o aporte de recursos pblicos essencial administrao do problema, inclusive na forma de subsdios dirigidos ao atendimento da parcela da populao trabalhadora que o jargo tecnocrtico denomina de situada abaixo da linha da pobreza, assim como certo que, pela dimenso do problema, o grosso desses recursos s pode ser provido pela Unio. Mas tambm verdade que a habitao revestindo a forma econmica de mercadoria como ocorre tambm com outras necessidades sociais na sociedade capitalista , o acesso ao alojamento definido, em ltima instncia, pela capacidade de se pagar por ela.

Problema

Se, como afirma Engels, a penria7 ou a escassez e a carncia de habitao dos trabalhadores e das camadas populares um produto do capitalismo, um problema social menor e secundrio do modo de produo e que somente desaparecer com a transio para uma sociedade sem classes; se o Estado burgus, o capitalista coletivo ideal, no pode nem quer realmente eliminar esse problema, que papel teriam tido as polticas habitacionais desenvolvidas na sociedade brasileira, aladas ao centro das polticas de Estado com o Plano Nacional de Habitao de 1964? Contriburam para melhorar ou amenizar de alguma forma as condies gerais de moradia da populao trabalhadora? Tero sido apenas ineficazes, insuficientes para enfrentar o problema? Tero simplesmente se afastado das camadas populares mais carentes (nas quais se concentram o dficit e as situaes habitacionais mais graves) movidos pelos critrios bancrios que dominam o Sistema Financeiro da Habitao? Ou tero constitudo fatores de reproduo da penria, da carncia e da escassez da habitao dos trabalhadores, seja por sua ao no campo habitacional propriamente dito, seja por sua inter-relao com as aes governamentais em outras reas, particularmente as que afetam mais diretamente as condies de vida do proletariado e das camadas sociais populares, como as polticas salariais e trabalhistas? Em outras palavras, as polticas de habitao implementadas pelos governos federais no perodo abordado concorreram de alguma forma para a universalizao da habitao e de um habitat de qualidade, ou atuaram em sentido contrrio? E ter existido diferena substantiva, nos resultados, entre as polticas de trao intervencionista ou centralista, caractersticas dos tempos do regime militar, e aquelas de trao liberal ou neoliberal, tpicas do ps-BNH e da dcada de 1990?

Ver ENGELS, F. Contribuio ao Problema da Habitao."Penria da habitao" foi expresso empregada por Engels para descrever a situao de habitao da populao trabalhadora sob o capitalismo, caracterizada pela escassez, precariedade e deteriorao das moradias.

Hiptese

A hiptese que se discute de que as polticas federais de habitao implementadas pelos governos federais, de Castello Branco a Fernando Henrique Cardoso, entre 1964 e 2002, no s foram incapazes de fazer frente penria que atinge parte considervel da populao brasileira, como na verdade concorreram, em articulao com o conjunto das aes governamentais, para sua reproduo ampliada. A evoluo do quadro do alojamento dos trabalhadores em todo o perodo evidencia a ineficcia da ao governamental, o distanciamento dos meios e formas de provimento que ela utiliza em relao s condies de vida da parcela da populao mais atingida pela carncia e escassez de habitao. Mas, alm disso, o vnculo da poltica habitacional com os projetos de dominao e acumulao do grande capital no pas aponta para uma participao importante no processo de intensificao da explorao do trabalho, na consequente degradao das condies materiais de vida dos trabalhadores e, assim, de suas condies de moradia. As polticas habitacionais do capitalismo subordinam-se, em ltima instncia, natureza exploradora e desigual do modo de produo e funo do Estado como instrumento poltico, ideolgico e econmico da dominao de classe da burguesia e da reproduo da ordem burguesa. No Brasil, desde as iniciativas pioneiras no governo de Vargas, quando a habitao foi transformada em mais um fator de atrao dos trabalhadores e de controle social para o projeto de desenvolvimento baseado na indstria, tambm so as demandas politicas e econmicas do capital, e no as necessidades da moradia das camadas populares, que comandam historicamente a ao governamental na questo da habitao. O Plano Nacional de Habitao, montado nos primeiros anos do regime militar, representa o processamento da experincia acumulada pelo Estado brasileiro na questo e sua adaptao hegemonia do capital monopolista no poder, definida com o golpe de 1964: a ditadura no escondeu que seus objetivos eram a reativao da economia, a gerao de empregos, a estabilizao poltica do regime militar, a formao de uma conscincia conservadora nos trabalhadores. Os fundamentos do PNH continuaram a balizar e a estruturar as polticas 10

habitacionais pelas dcadas seguintes, o que tem concorrido para a reproduo do quadro de carncia e escassez de habitao dos trabalhadores por duas vias: 1) Ao adotar o modelo de provimento baseado no crdito para a casa prpria, sustentado por recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio e cadernetas de poupana, a poltica habitacional coloca-se sob uma lgica iminentemente capitalista bancria e industrial , que a distancia da maioria da populao, em funo mesmo da realidade econmica e social desta. No atende demanda j estabelecida, tampouco faz frente ao seu crescimento vegetativo ou quele gerado pelo violento processo de urbanizao acelerado e desigual que caracteriza a sociedade brasileira moderna. Essa condio crnica na poltica habitacional iniciada em 1964, que nas trs primeiras dcadas de atuao teve apenas a tera parte de sua produo dirigida aos setores populares. apesar de financiada por recursos do conjunto dos assalariados (FGTS) e de pequenos poupadores (cadernetas).8 2) Ao contribuir para facilitar a imposio aos trabalhadores das polticas de compresso salarial e excluso de direitos trabalhistas dos governos das quatro dcadas abrangidas neste estudo, assim como para sua viabilizao econmica por via do FGTS, a poltica habitacional concorre decisivamente para o agravamento das condies de vida da populao, inclusive de suas condies de moradia. A superexplorao do trabalho, assim concretizada, constitui a base da estratgia de acumulao acelerada estabelecida pelo capital monopolista e o imperialismo e o motor do processo de concentrao da renda a partir de 1964. A perspectiva da casa prpria financiada a longo prazo ilusria, porque nunca abrangeu sequer uma parcela significativa da populao carente de habitao, e provavelmente jamais o far , representa desde sua implantao uma espcie de poltica compensatria para o arrocho salarial e a excluso de direitos trabalhistas. Estes, impostos diretamente pelos governos militares e da nova repblica, passaram a ser concretizados por via da desregulamentao e flexibilizao das relaes de trabalho, e pela livre negociao salarial, institudas pelos governos neoliberais da dcada de 1990. O FGTS, principal financiador da habitao para as camadas de renda mais baixa, continua a
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Ver AZEVEDO, Srgio de. A questo da moradia no Brasil: necessidades habitacionais, polticas e tendncias, in FERNANDES, Ana e SOUZA, Angela Gordilho (orgs.), Habitao no Brasil: reflexes, avaliaes e propostas. Salvador: FAUFBA/PPGAU, 2004. P. 93.

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desempenhar os mesmos papis que lhe foram designados quando a ditadura o instituiu: por um lado, trabalha como um poderoso instrumento de transferncia de renda do trabalho para o capital (que se afasta progressivamente do compromisso com a moradia); por outro, estabelece um regime de extrema facilidade para as demisses, operando para manter os salrios sob a presso permanente do desemprego e da rotatividade. A forma poltica da dominao da grande burguesia e do imperialismo transitou da ditadura militar para o regime democrtico burgus em meados da dcada de 1980, como forma de manuteno do poder. A orientao poltica por ela imprimida ao Estado passou do intervencionismo e do centralismo para o liberalismo ou neoliberalismo, adaptando-se s transformaes do capitalismo mundial e suas repercusses na economia e na sociedade brasileiras. No se alterou, contudo, a estratgia de acumulao acelerada do capital monopolista, e tampouco se transformaram o papel e os resultados da poltica habitacional.

Metodologia e etapas do trabalho

A partir da base terica e dos pressupostos informados, o trabalho desenvolveu-se metodologicamente nas seguintes vertentes principais: 1) a identificao da crtica da poltica habitacional e das linhas de abordagem nela presentes; 2) a identificao da crtica da poltica salarial e trabalhista; 3) a coleta de informaes e dados estatsticos relativos ao objeto da tese, no que se refere tanto poltica habitacional quanto poltica salarial e trabalhista, tomando como fontes bsicas: 1) livros e textos de autores representativos do iderio que, em cada tempo, informa e orienta a concepo e a implementao da poltica habitacional e da poltica salarial e trabalhista; 2) documentos oficiais, legislao e outras manifestaes que expem as bases da poltica habitacional em cada momento e contribuem para a compreenso das intenes com que foram concebidas; 3) dados relativos ao processo de urbanizao, s condies de habitao e condies materiais de vida da populao trabalhadora no Brasil, 12

obtidos dos Censos do IBGE e de levantamentos realizados por outras instituies de pesquisa, como o DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos. A investigao da relao entre poltica habitacional e a poltica salarial e trabalhista conduz a discusso. Trata-se de esclarecer como se d, e que resultados concretos gera, a combinao entre as polticas de crdito para aquisio da casa prpria, sustentadas por recursos captados dos prprios trabalhadores, com polticas de compresso salarial, que corroem o poder aquisitivo dos mesmos. A tese estruturada da seguinte forma: Esta Introduo apresenta os fundamentos da tese, seu objeto, o problema, a hiptese, a justificativa, a metodologia e as etapas do trabalho; A Parte I Socialismo e habitao procura apresentar os fundamentos da concepo materialista da histria em ligao com a questo do alojamento dos trabalhadores. O Captulo 1 questo da habitao O socialismo cientfico e a procura resumir as idias centrais da concepo

materialista e dialtica da histria e as leis gerais da economia capitalista empregadas na anlise da questo da habitao, e estabelece uma breve discusso sobre a sua concepo no socialismo cientfico e no socialismo utpico. O Captulo 2 A questo da habitao e as reformas do capitalismo procura retratar a discusso, que adentra o sculo XX, sobre as concepes de Marx e Engels, e mostrar que as idias criticadas em Contribuio ao problema da habitao no s orientam o pensamento reformista atual, como em sua essncia foram adotadas pelo Estado capitalista, quando este incorpora a questo da habitao sua esfera de interveno permanente. A Parte II A construo da poltica habitacional procura expor o processo de engendramento da interveno do Estado e a conformao do modelo consolidado no regime militar. O Captulo 3 - A poltica habitacional em formao realiza um breve relato da produo crtica relativa s polticas federais de habitao do perodo 1964-2002, identificando as contribuies de quatro autores representativos de diferentes linhas de anlise Gabriel Bolaffi, Srgio de Azevedo, Nabil Bonduki e Eduardo Fagnani. Posteriormente, so relatados o surgimento e o desenvolvimento dos programas pioneiros de Getlio Vargas, como antecedentes da fase em que a poltica habitacional tornada 13

questo central do Estado brasileiro, alm do incremento do processo de urbanizao no Brasil e as transformaes no poder poltico advindas do golpe de 1964. O Captulo 4 - O Plano Nacional de Habitao de 1964 e o BNH relata a conformao da moderna poltica habitacional no governo militar de Castello Branco, a ascendncia do grande empresariado na sua concepo e direo e a absoro da experincia anterior do Estado brasileiro na questo. A Parte III O encontro da poltica habitacional com a poltica salarial procura traar, em dois captulos, o paralelo dessas duas frentes da estratgia de poder e de acumulao do capital monopolista no Brasil no ps1964. O Captulo 5 A poltica habitacional e a situao dos trabalhadores no tempo do BNH discute a relao de interdependncia econmica e poltica entre a poltica habitacional centralista, rigidamente controlada pelo governo federal, e a poltica de compresso salarial e excluso de direitos trabalhistas, ambas impostas ditatorialmente pelo regime militar. O Captulo 6 Habitao popular sob a ideologia neoliberal estabelece a mesma inter-relao para a poca do ps-BNH e da ascenso da ideologia do neoliberalismo ao comando do Estado brasileiro, quando a poltica de livre negociao de salrios, de desregulamentao e flexibilizao das relaes trabalhistas encontra correspondncia nas prticas e normas aplicadas poltica habitacional, submetida aos desgnios dos bancos, da indstria da construo civil e do mercado imobilirio. O Fundo de Garantia do Tempo de Servio instrumento de facilitao das demisses, de promoo da rotatividade no emprego e de compresso salarial, e ao mesmo tempo financiador da habitao popular constitui elo de ligao da poltica salarial e trabalhista com a poltica habitacional e da ligao entre as fases intervencionista e liberal. A Concluso confirma a hiptese: subordinada aos interesses da grande burguesia e integrada estratgia de poder e de acumulao do capital monopolista, cujo elemento central a intensificao da explorao do trabalho, a poltica habitacional articula-se com as demais aes do Estado, que concorrem para a degradao das condies de vida dos trabalhadores e das camadas populares, e assim contribui direta e indiretamente para a deteriorao de suas condies de moradia e de seu hbitat.

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Informaes complementares

Duas observaes sobre o encaminhamento do trabalho e da discusso que ele comporta so particularmente importantes. A primeira o registro da contribuio crtica de autores com produo importante sobre a poltica habitacional federal em fases especficas ou em aspectos particulares da ao governamental, entre eles Luiz Alberto Gouva, Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Lcio Kowarick, Dilvo Peruzzo, Eva Blay e todos os demais citados ao longo do texto. A segunda diz respeito nfase no salrio mnimo como referncia para a medida da variao do poder aquisitivo dos trabalhadores, que segue o entendimento de estudiosos da poltica salarial, como Edmilson Costa, firmando a representatividade desse dado. Segundo Costa, os trabalhadores que ganhavam salrio mnimo no perodo 1964-1985 representavam um tero da mo-de-obra ativa, mas isso no significava que os outros vivessem em condies muito mais vantajosas, nem que ele deixasse de ser referncia para as demais faixas de remunerao.9 Esta posio semelhante do DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scioeconmicos. necessrio fazer, tambm, alguns esclarecimentos referentes terminologia e a conceitos empregados. Habitar tem o significado de ocupar como residncia; residir, morar, viver em, tornar habitado; ocupar, povoar ou ainda ter hbitat em.10 Relacionados a esse verbo, so empregados os seguintes conceitos: moradia refere-se unidade de habitao propriamente dita; habitao ao espao da cidade; hbitat ao espao da regio (total de caractersticas ecolgicas do lugar especfico habitado por um organismo ou populao).11 Emprega-se poltica habitacional para nomear a orientao ampla, o conjunto de objetivos e normas gerais estabelecidos para a ao governamental em um perodo longo, correspondente ao tempo de durao de um governo ou de alguns
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Ver COSTA, Edmilson. A poltica salarial no Brasil (1964-1985): 21 anos de arrocho salarial e acumulao predatria. So Paulo: Boitempo, 1997. P. 42. 10 FERREIRA. Aurlio Buarque de Holanda. Novo Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa (Novo Dicionrio Eletrnico Aurlio verso 5.11a). Curitiba: Positivo Informtica, 2004. 11 Os conceitos de moradia, habitao e hbitat so os adotados pelo professor Luiz Alberto Gouva (FAU-UnB).

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governos; planos, programas e projetos so as aes secundrias que normalmente integram a poltica habitacional e a concretizam. Finalmente, deve ser registrado que, em consonncia com a base terica adotada, neste trabalho a habitao considerada como um produto histrico, para a qual no h uma frmula vlida para todo tempo e qualquer lugar, para todas as formaes econmico-sociais, ou ainda modelos e padres universais. Pode-se fazer uma analogia com a afirmao de Marx ao tratar da relao entre produo e consumo: A fome a fome, mas a fome que se satisfaz com carne cozinhada, comida com faca e garfo, no a mesma fome que come a carne crua servindo-se das mos, das unhas, dos dentes.12 Portanto a soluo do problema da habitao s pode ser pensada como o atendimento de necessidades (de alojamento da populao) em contnua transformao, comandado, em ltima instncia, pelo desenvolvimento das foras produtivas materiais.

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MARX, K. Contribuio para a crtica da economia poltica. P. 220.

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Parte I Socialismo e habitao

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Captulo 1

O socialismo cientfico e a questo da habitao

Os textos de Friedrich Engels As grandes cidades, captulo de A situao da classe trabalhadora na Inglaterra,13 de 1845, e Contribuio ao problema da habitao, de 1872/1873, so, em geral, considerados snteses da concepo do socialismo cientfico (ou comunismo cientfico) sobre a cidade moderna e o processo de urbanizao capitalista. No primeiro, ele descreve as condies de vida dos operrios ingleses, inclusive as precrias condies de moradia nos bairros proletrios gerados na industrializao. No segundo, critica as concepes idealistas e as propostas burguesas e pequeno burguesas para o "problema da habitao" cuja essncia falaciosa, diz, tornar o operrio proprietrio de sua moradia , e consolida a afirmao de que a penria da habitao no tem soluo no regime capitalista. Os dois textos configuram, realmente, anlises mais especificas da cidade e da habitao, dentro do amplo trabalho terico e militante de desenvolvimento do materialismo histrico e dialtico e de investigao do modo de produo capitalista empreendido em conjunto por Karl Marx e o prprio Engels, fundadores, por assim dizer, do socialismo cientfico. So frequentes, ao longo de seu trabalho, as referncias urbanizao capitalista, mas sua grande contribuio ao conhecimento do tema est no caminho que sua concepo crtica abre para a explicao da sociedade e seus fenmenos. Eles deixam claro o entendimento de
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ENGELS, Friedrich. A situao da classe trabalhadora em Inglaterra. Lisboa (Portugal): Presena, 1975.

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que tudo muda, s no muda a lei do movimento segundo a qual tudo muda,14 e de que as idias, noes e concepes, a conscincia do homem enfim, tambm mudam conforme se alteram as condies de sua existncia material, suas relaes e sua vida social, como registra David Harvey.15

A descoberta da concepo materialista da histria

Segundo Engels, com a concepo materialista da histria e o desvendamento do mecanismo da produo capitalista atravs da mais-valia, Marx leva o materialismo a converter-se em uma cincia.16 Desse ponto de vista, os processos de produo e troca constituem a base da ordem social, da diviso dos homens em classes ou camadas; as causas das transformaes sociais e das revolues polticas esto localizadas nas transformaes ocorridas nesse modo de produo e de troca, na economia e no na evoluo das idias ou na filosofia: (...) na produo social da sua vida, os homens contraem determinadas relaes necessrias e independentes da sua vontade, relaes de produo que correspondem a uma determinada fase de desenvolvimento das suas foras produtivas materiais. O conjunto dessas relaes de produo forma a estrutura econmica da sociedade, a base real sobre a qual se levanta a superestrutura jurdica e poltica e qual correspondem determinadas formas de conscincia social. O modo de produo da vida material condiciona o processo da vida social, poltica e espiritual em geral. No a conscincia do homem que determina o seu ser, mas, pelo contrrio, o seu ser social que determina a sua conscincia"17 afirma Marx. O prprio socialismo cientfico foi visto por Marx e Engels como um desenvolvimento, na sua forma terica, do pensamento dos filosficos franceses do sculo XVIII, precursores da revoluo burguesa de 1789, mas no seu contedo como "o produto necessrio da luta entre as duas classes formadas

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Citao de F. Engels em CAMPOS, Lauro. A crise completa: a economia poltica do no. So Paulo: Boitempo, 2001. P. 300. 15 Ver HARVEY, David. Espaos de esperana. So Paulo: Loyola, 2009. P. 37. 16 Ver ENGELS, F. Do socialismo utpico ao socialismo cientfico. P. 322. 17 MARX, K. Contribuio crtica da economia poltica. P. 28.

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historicamente: o proletariado e a burguesia".18 Resulta, em ltima instncia, do desenvolvimento do capitalismo.

A urbanizao necessria Marx e Engels identificam no modo de produo capitalista e nas suas leis econmicas as origens e as caractersticas da urbanizao acelerada e das cidades modernas, que acompanham a revoluo burguesa e seu componente a revoluo industrial , como expressam no Manifesto do Partido Comunista, de 1848: "A burguesia submeteu o campo cidade. Criou grandes centros urbanos; aumentou prodigiosamente a populao das cidades em relao dos campos e, com isso, arrancou uma grande parte da populao do embrutecimento da vida rural. Do mesmo modo que subordinou o campo cidade, os pases brbaros ou semibrbaros aos pases civilizados, subordinou os povos camponeses aos povos burgueses, o Oriente ao Ocidente. "A burguesia suprime cada vez mais a disperso dos meios de produo, da propriedade e da populao. Aglomerou as populaes, centralizou os meios de produo e concentrou a propriedade em poucas mos." 19 Assim, as necessidades da acumulao do capital levam ao surgimento das grandes metrpoles e dos chamados problemas urbanos, como o crescimento anrquico e predatrio das cidades, a poluio, o congestionamento. So as relaes de produo e as demais relaes sociais capitalistas, o antagonismo entre burguesia e proletariado, que geram e regem as desigualdades na produo e apropriao do espao habitado. As ms condies de habitao dos trabalhadores, as favelas, os cortios, a existncia dos sem-teto e moradores de rua, no podem ser interpretadas como desvios casuais ou temporrios da sociedade, ou resultado da vontade de quem quer que seja. Ao contrrio, constituem manifestaes concretas da natureza exploradora e inqua do capitalismo.

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ENGELS, F. Do socialismo utpico ao socialismo cientfico. P. 321. MARX, Karl e ENGELS, Friedrich. Manifesto do Partido Comunista, in MARX, Karl e ENGELS, Friedrich. Obras Escolhidas, Vol. 1, So Paulo: Alfa-Omega, sem data. P. 25.

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Em O Capital, Marx ilustra sua formulao da lei geral da acumulao capitalista com o confronto entre o crescimento incomum da riqueza na Inglaterra, entre 1846 e 1866, e a degradao das condies de vida dos trabalhadores, o aumento da misria, a deteriorao do habitat e da sade do proletariado e dos trabalhadores em geral no mesmo perodo. Ele relata que o carter antagnico da acumulao capitalista, e conseqentemente das relaes capitalistas de propriedade torna-se to evidente que os relatrios oficiais ingleses sobre a habitao operria, quela poca, estavam cheios de investidas heterodoxas propriedade e a seus direitos.20 Uma passagem particularmente reveladora da relevncia que o socialismo cientfico confere questo da habitao, como fator de exposio da relao entre o habitat e as contradies sociais, entre as condies de moradia e a explorao dos trabalhadores: "S conhecendo as leis econmicas conseguimos descobrir a conexo ntima entre os tormentos da fome das camadas trabalhadoras mais laboriosas e a dilapidao dos ricos, grosseira ou refinada, baseada na acumulao capitalista. J a situao habitacional fcil de entender. Qualquer observador desprevenido percebe que, quanto maior a centralizao dos meios de produo, tanto maior o amontoamento correspondente de trabalhadores no mesmo espao e, portanto, quanto mais rpida a acumulao capitalista, tanto mais miserveis as habitaes dos trabalhadores." 21 Os problemas da habitao dos trabalhadores so descritos por Engels na mesma linha em ligao com o processo da acumulao capitalista , com o alerta de que ms habitaes, superpovoadas e insalubres no so uma peculiaridade do capitalismo, nem tampouco uma das misrias prprias do proletariado moderno. Segundo afirma, a crise de habitao afetou todas as classes oprimidas ao longo da histria, embora tenha uma expresso particular na sociedade burguesa, ligada ao processo da urbanizao intensa e acelerada: O que hoje se entende por escassez de habitao o particular agravamento das ms condies de moradia dos operrios em consequncia da afluncia repentina de populao para as grandes cidades; um formidvel aumento dos aluguis, uma maior aglomerao de inquilinos em cada casa e, para alguns, a impossibilidade total de encontrar abrigo. E esta penria de habitao d tanto o que falar porque

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MARX, Karl. O Capital crtica da economia poltica, Livro 1, Vol. 2. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1968. P. 764. 21 Ibid. P. 764.

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no afeta somente a classe operria, mas igualmente a pequena burguesia.22 As concepes de Marx e Engels sobre a explorao do trabalho assalariado, a anarquia da produo e o Estado balizam a discusso das questes relacionadas diretamente habitao e urbanizao.

Os mecanismos capitalistas da reproduo da penria da habitao

A contradio fundamental do capitalismo ope a produo social apropriao privada capitalista, e reveste a forma de antagonismo entre o proletariado (classe dominada, explorada, detentora da fora de trabalho) e a burguesia (classe dominante, exploradora, detentora dos meios de produo). Trata-se de um regime caracterizado pela produo, troca, compra e venda de mercadorias, cujo pressuposto um alto grau de desenvolvimento da diviso social do trabalho e, segundo Marx e Engels, sua anlise econmica requer sejam distinguidas as categorias valor de uso e valor de troca, historicamente condicionadas: "A utilidade de uma coisa faz dela um valor-de-uso. Mas essa utilidade no algo areo. Determinada pelas propriedades materialmente inerentes mercadoria, s existe atravs delas. A prpria mercadoria, como ferro, trigo, diamante etc., , por isso mesmo, um valor-de-uso, um bem."23 Na sociedade capitalista, "os valores-de-uso so, ao mesmo tempo, os veculos materiais do valor-de-troca",24 segundo Marx. O valor de uso refere-se a uma relao entre consumidor e objeto consumido, enquanto o valor de troca refere-se a uma relao quantitativa entre as coisas, que na realidade expressa uma relao social entre os donos de mercadorias: "O que determina a grandeza do

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ENGELS, Friedrich, Contribuio ao problema da Habitao. P. 118. MARX, Karl, O Capital, Livro 1, Vol. 1. P. 42. 24 Ibid. P. 43.

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valor (...) a quantidade do trabalho socialmente necessrio para a produo de um valor-de-uso".25 A fora de trabalho dos operrios tambm constitui uma mercadoria, que como todas as demais tem seu valor determinado pelo tempo de trabalho socialmente necessrio sua produo e reproduo. No caso, o tempo de trabalho necessrio produo dos meios de subsistncia requeridos para a manuteno do trabalhador e a reproduo de sua espcie, isto , de sua classe: alimentos, vesturio, transporte, habitao, entre outros, todos revestindo a forma econmica de mercadoria. Em tese, o salrio o meio de o trabalhador obter tais mercadorias. Para realizar sua funo na produo social, a fora de trabalho tem que ser vendida ao proprietrio dos meios de produo, tornar-se capital e gerar valor maior que o seu prprio valor quando posta em ao. O resultado do trabalho excedente, incorporado ao produto desse processo, apropriado individualmente pelo capitalista. O conceito de mais-valia, a explicao do processo de produo do capital e de sua natureza exploradora, descrita da seguinte forma por Engels: "(...) a pedra angular do modo de produo capitalista reside no fato de que a ordem social presente permite aos capitalistas comprar por seu valor a fora de trabalho do operrio e ao mesmo tempo extrair dela muito mais do que o seu valor, fazendo o operrio trabalhar mais tempo do que o necessrio para a reproduo do preo pago pela fora de trabalho. A mais-valia produzida dessa maneira dividida entre todos os membros da classe capitalista e os proprietrios territoriais, como entre os seus serviais pagos, desde o Papa e o Imperador, at o guardanoturno e outros."26 O esclarecimento dos mecanismos de explorao dos trabalhadores ampliado por Marx com o que denomina lei geral da acumulao capitalista, a lei econmica segundo a qual a ampliao da riqueza dos detentores do capital tem como contrapartida o aumento da misria dos que possuem somente a prpria fora de trabalho.27 Sua tese de que a acumulao capitalista produz e mantm necessariamente uma populao excedente de trabalhadores no absorvida pela indstria o exrcito industrial de reserva , engendrada continuamente pelo
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Ibid. P. 46. ENGELS, F. Contribuio ao problema da Habitao. P. 119. 27 Ver MARX, K., O Capital, Livro 1, Vol. 2. P. 749: "Acumulao de riqueza num plo ao mesmo tempo acumulao de misria, de trabalho atormentante, de escravatura, ignorncia, brutalizao e degradao moral, no plo oposto, constitudo pela classe cujo produto vira capital".

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prprio desenvolvimento tecnolgico da produo, pela substituio de milhes de operrios manuais decorrente da implantao, do aumento quantitativo e do aperfeioamento da maquinaria. um contingente permanente de desempregados, de trabalhadores disponveis para movimentar a indstria quando sua atividade se expande e para serem lanados s ruas quando essa atividade se reduz; um contingente que amplia-se com o processo de destruio em massa de foras produtivas, forma de existncia ao mesmo tempo, o resultado e o modo de superao das crises econmicas no capitalismo. Nas palavras de Engels, tratase de uma grilheta amarrada aos ps da classe trabalhadora em sua luta pela existncia contra o capital e um regulador para manter os salrios no nvel baixo correspondente s necessidades do capitalista."28 No enunciado de Marx, em O Capital: "Quanto maiores a riqueza social, o capital em funo, a dimenso e energia de seu crescimento e conseqentemente a magnitude absoluta do proletariado e da fora produtiva de seu trabalho, tanto maior o exrcito industrial de reserva. (...) E, ainda, quanto maiores essa camada de lzaros da classe trabalhadora e o exrcito industrial de reserva, tanto maior, usando-se a terminologia oficial, o pauperismo. Esta a lei geral, absoluta, da acumulao capitalista." 29 Outra caracterstica essencial do capitalismo a anarquia da produo, que "faz confrontar-se produtores independentes de mercadorias, os quais no reconhecem outra autoridade alm da concorrncia, alm da coao exercida sobre eles pela presso dos recprocos interesses",30 diz Marx. A anarquia significa a subordinao da produo s relaes mercantis, capitalistas produzindo e concorrendo entre si sem qualquer possibilidade de conhecer e controlar os mecanismos do mercado e seus horizontes, de dominar a oferta e a procura. Significa, em ltima instncia, a inviabilidade do planejamento da produo e da economia em geral no regime do capitalismo. Engels afirma que "a contradio entre a produo social e a apropriao capitalista manifesta-se agora como antagonismo entre a organizao da produo dentro de cada fbrica e a anarquia da produo no seio de toda a sociedade".31 A anarquia da produo deununcia o fato de que os produtores diretos (os trabalhadores) no
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ENGELS, F., Do socialismo utpico ao socialismo cientfico, p. 328. MARX, K. O Capital, Livro 1, Vol. 2. P. 747. 30 MARX, K. O Capital, Livro I, Vol.1. P. 408. 31 ENGELS, F., Do socialismo utpico ao socialismo cientfico. P. 328.

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detm o controle dos meios de produo e dos produtos gerados em sua operao social, e consequentemente no tm o domnio de suas prprias condies de existncia. O Manifesto do Partido Comunista, escrito por Marx e Engels e divulgado pela Liga dos Comunistas em 1848, deu sentido poltico ao socialismo cientfico e concepo materialista da histria, com a realizao de uma crtica aguda do capitalismo e da sociedade burguesa, e a convocao derrubada violenta de toda a ordem social existente.32 Nele, o proletariado "produto mais autntico" do desenvolvimento da grande indstria apontado como a classe social capaz de conduzir a transio para uma sociedade sem exploradores e explorados: "Se o proletariado, em sua luta contra a burguesia, se constitui forosamente em classe, se se converte por uma revoluo em classe dominante, destri violentamente as antigas relaes de produo, destri, justamente com essas relaes de produo, as condies dos antagonismos entre as classes, destri as classes em geral e, com isso, sua prpria dominao como classe." 33 O Manifesto consolida a concepo do poder poltico como "poder organizado de uma classe para a opresso de outra"34 e do Estado como expresso e instrumento desse poder. Indica tambm, como tarefas do proletariado revolucionrio na superao do capitalismo, arrancar o capital burguesia, centralizar os instrumentos de produo no Estado, isto , do proletariado organizado em classe dominante, e aumentar rapidamente as foras produtivas: "Isto naturalmente s poder realizar-se, a princpio, por uma violao desptica do direito de propriedade e das relaes de produo burguesas, isto , pela aplicao de medidas (...) indispensveis para transformar radicalmente todo o modo de produo".35 Essa passagem do Manifesto levanta duas questes relevantes para o socialismo cientfico: a questo da natureza e do papel do Estado na sociedade de classes, e especificamente na sociedade burguesa, e a questo do carter da propriedade capitalista. O Estado um produto necessrio da diviso social do

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MARX, K. e ENGELS, F., Manifesto do Partido Comunista, p. 47. Ibid., p. 38. 34 Ibid., p. 38. 35 Ibid., p. 37.

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trabalho e do engendramento da sociedade de classes, para conter os antagonismos e os conflitos de classe, e constitui portanto um instrumento da classe economicamente dominante para exercer a supremacia poltica necessria ao resguardo de seus interesses, de sua propriedade, particularmente, da forma de propriedade que lhe interessa.36 Engels fala da origem do Estado ateniense, em substituio ao regime gentlico na Grcia antiga: "Resumindo: a riqueza passa a ser valorizada e respeitada como bem supremo e as antigas instituies de gens so pervertidas para justificarse a aquisio de riquezas pelo roubo e pela violncia. Faltava apenas uma coisa: uma instituio que no s assegurasse as novas riquezas individuais contra as tradies comunistas da constituio gentlica, que no s consagrasse a propriedade privada, antes to pouco estimada, e fizesse dessa consagrao mistificadora o objetivo mais elevado da comunidade humana, mas tambm imprimisse o selo geral do reconhecimento da sociedade s novas formas de aquisio da propriedade, que se desenvolviam umas sobre as outras a acumulao, portanto cada vez mais acelerada das riquezas ; uma instituio que, em uma palavra, no s perpetuasse a nascente diviso da sociedade em classes, mas tambm o direito de a classe possuidora explorar a no possuidora e o domnio da primeira sobre a segunda. "E esta instituio nasceu. Inventou-se o Estado."37 Assim, o Estado, nascido para a proteo da propriedade privada, tem na sociedade burguesa a funo de defender a propriedade capitalista. Isto , defender a propriedade como capital, como "propriedade que explora o trabalho assalariado e que s pode aumentar sob a condio de produzir novo trabalho assalariado, a fim de explor-lo novamente",38 uma propriedade baseada apenas no trabalho e nas trocas.39 O Estado burgus realiza a centralizao poltica que a dominao capitalista requer, e mantm, a exemplo dos anteriores o Estado escravista e o Estado feudal um domnio territorial, uma fora pblica, a tributao dos cidados (impostos) e o endividamento estatal, alm de um corpo de funcionrios colocados acima da sociedade.40 V. Lenin, dirigente da Revoluo Russa de 1917, usa a questo da habitao (da execuo de medidas voltadas ao
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Ver ENGELS, Friedrich, A origem da famlia, da propriedade privada e do Estado. In MARX, Karl e ENGELS, Friedrich. Obras Escolhidas, Vol. III. Rio de Janeiro: Editorial Vitria, 1963. P. 137. 37 Ibid. P. 87/88. 38 MARX, K. e ENGELS, F. Manifesto do Partido Comunista. P. 32. 39 Ver MARX, K. e ENGELS, F. A ideologia alem. Portugal: Presena / Brasil: Martins Fontes, 1980. P. 63. 40 Ver ENGELS, F. A origem da famlia, da propriedade privada e do Estado. P. 136/137.

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alojamento operrio), para explicar porque uma sociedade socialista necessita substituir o Estado burgus por um poder proletrio, empenhado no na proteo de privilgios de classe, mas na extino das classes: O Estado atual ordena tambm expropriaes e ocupaes de habitaes. O Estado proletrio, do ponto de vista formal, tambm ordenar a ocupao de habitaes e a expropriao de casas. Mas evidente que o antigo aparelho executivo, o funcionalismo ligado burguesia, seria simplesmente inapto para realizar na prtica as disposies do Estado proletrio.41 A grande transformao histrica do capitalismo viria a ser a passagem do regime concorrencial ao regime de monoplio, processo analisado por Marx em seus primrdios, ainda no sculo XIX, e mais tarde, j consolidado, investigado profundamente por Lenin, com base nos mesmos princpios. Lenin destaca o fato de que o monoplio nasce da concorrncia mas no a elimina (o que implica contradies, frices, conflitos particularmente agudos e violentos), e seu predomnio representa a passagem do capitalismo a um regime superior, ao imperialismo, que se definepor cinco caractersticas fundamentais: 1) concentrao da produo e do capital atingindo um grau de desenvolvimento to elevado que origina os monoplios cujo papel decisivo na vida econmica; 2) fuso do capital bancrio e do capital industrial, e criao, com base nesse capital financeiro, de uma oligarquia financeira; 3) diferentemente da exportao de mercadorias, a exportao de capitais assume uma importncia muito particular; 4) formao de unies internacionais monopolistas de capitalistas que partilham o mundo entre si; 5) termo da partilha territorial do globo entre as maiores potncias capitalistas.42 Segundo Lenin, o capital monopolista leva necessariamente transformao da poltica colonial de domnio sobre regies no apropriadas antes por qualquer potncia em poltica colonial de posse monopolizada de territrios em um mundo j inteiramente partilhado. Trata-se, portanto, de um regime de disputas e guerras entre as grandes potncias imperialistas, de profunda ligao entre os monoplios e os Estados, que abandonam o papel de rbitro imparcial dos conflitos de interesses capitalistas da fase da livre concorrncia, para
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LENINE, V. I. O Estado e a revoluo, in LNINE, V. I.. Obras Escolhidas em trs tomos. Lisboa (Portugal): Edies Avante!/Moscou (URSS): Edies Progresso, 1981. 42 LENIN, V. O imperialismo: fase superior do capitalismo. So Paulo: Global, 1982. P. 88.

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tornarem-se instrumentos econmicos, polticos, militares e ideolgicos dos grandes grupos financeiros. O advento do imperialismo e sua evoluo transformam profundamente as condies materiais de existncia das massas trabalhadoras portanto, tambm suas condies de habitao , assim como a ao do Estado burgus diante delas, tanto nos pases centrais do sistema capitalista como nos pases dependentes.

A utopia socialista e a luta de classes

Na antologia O urbanismo: utopias e realidades, Franoise Choay relata um aspecto fundamental do pensamento de Marx e Engels: Ao contrrio de outros pensadores polticos do sculo XIX e apesar de seus emprstimos dos socialistas utpicos, (...) criticaram as grandes cidades industriais contemporneas sem recorrer ao mito da desordem, nem propor sua contrapartida, o modelo da cidade futura. (...) A cidade, para eles, apenas o aspecto particular de um problema geral e sua forma futura est ligada ao advento da sociedade sem classes.43 Ela estabelece o contraponto entre a viso de Marx e Engels e a dos chamados socialistas utpicos da Europa do incio do sculo XIX entre os quais destacam-se os franceses Saint-Simon e Charles Fourier, e o ingls Robert Owen , autores de propostas de sistemas sociais racionais com os quais pretendem corrigir a desordem da sociedade burguesa que emergia da derrocada do feudalismo. Vivendo o perodo imediatamente seguinte Revoluo Francesa de 1789, os utopistas de modo geral vem o capitalismo nascente como um avano histrico, essencialmente positivo, no qual a desigualdade, a misria e os problemas sociais so desvios que podem e devem ser superados pela razo. O caminho para isso a descoberta de um modelo igualitrio e justo, a ser implantado por consenso, pelo convencimento dos cidados em geral, com a ajuda de demonstraes prticas de suas qualidades. A denominao desse movimento
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CHOAY, Franoise. O Urbanismo: utopias e realidades. Uma antologia. So Paulo: Perspectiva, 1992. P. 15.

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remete a A Utopia, criao literria do humanista renascentista ingls Thomas Morus (1478-1535), na qual descrito um lugar fictcio de justia social e liberdade, onde no existe a propriedade privada, reina a harmonia e a solidariedade entre os habitantes: Por todos os outros lugares falar-vos-o do interesse geral, mas no cuidam seno de seus interesses particulares. Na Utopia, onde ningum possui nada de seu, todo mundo se ocupa, seriamente, dos negcios pblicos: uma e outra atitude se explicam. Em outros pases, quem ignora que morrer de fome se no cuidar dos seus negcios, qualquer que seja a prosperidade do Estado? Cada indivduo est, portanto, submetido necessidade de pensar mais em si mesmo que no seu pas, quer dizer, no prximo. Na Utopia, ao contrrio, tudo comum a todos. Uma vez tomadas as medidas para que os celeiros pblicos estejam cheios, ningum receia que lhe falte o necessrio. E a distribuio dos bens no feita parcimoniosamente, l no se v nem pobre nem mendigo; embora ningum tenha nada de seu, todo mundo rico. Haver maior riqueza do que levar uma existncia tranqila, alegre e sem inquietao?44 Os modelos dos socialistas utpicos nascem da crtica da sociedade capitalista, que surge como fenmeno essencialmente urbano. A revoluo industrial vista por eles como a referncia maior, o acontecimento histrico chave, responsvel pela viabilizao de um futuro de bem-estar para a humanidade, a grande motivadora e a base dos sistemas sociais de orientao igualitria, cooperativa e solidria por ele imaginados.45 Owen (1771-1858), por exemplo, acredita, em seu tempo, estarem dadas as condies para que os avanos cientficos e tecnolgicos, a ampliao e a difuso do conhecimento viessem a propiciar o bem-estar geral: "Chegou o momento em que uma mudana deve ser produzida: uma nova era deve comear. O esprito humano que, at agora, esteve envolvido nas trevas da mais grosseira ignorncia (...) deve finalmente iluminar-se. (...) As grandes invenes modernas, os melhoramentos progressivos e o progresso contnuo da cincia e das artes tcnicas e mecnicas (que, sob o regime do individualismo, aumentaram a misria e a imoralidade dos produtores individuais) esto destinados, depois de ter causado sofrimentos, a destruir a pobreza, a imoralidade e a misria. As mquinas e as cincias so chamadas a fazer todos os trabalhos penosos e insalubres."46
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MORUS, Thomas. A Utopia. Braslia: Editora UnB, 1992. P. 84. CHOAY, F. O Urbanismo: utopias e realidades. P. 8. 46 OWEN, Robert. Courte exposition d'un systme social rationnel (1848), apud CHOAY, F. O Urbanismo. P. 63.

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A revoluo industrial historicamente indissocivel da revoluo burguesa, mas os utopistas desconhecem as contradies do modo de produo capitalista e suas leis, no tomam a luta de classes como fator das mudanas na histria, tampouco se atribuem a condio de representantes do proletariado ou de qualquer classe social. "Suas teorias incipientes no fazem mais do que refletir o estado incipiente da produo capitalista, a incipiente condio de classe",47 diz Engels. Eles consideram positivas transformaes como a superao da ordem feudal, o fim da servido e das restries polticas e jurdicas ao desenvolvimento da indstria e do comrcio, o avano da cincia e da tcnica, a cultura dos novos tempos, a ampliao sem precedentes da produo. Entretanto, rejeitam a misria que, motivada pelos mesmos fatores, grassava sob novas e ampliadas formas entre a populao: o trabalho humano levado exausto na indstria, at ser substitudo em larga escala pelas novas mquinas; a economia de subsistncia nas reas rurais, substituda pela produo dirigida ao mercado; os camponeses expropriados de suas terras e, ao mesmo tempo, atrados pela indstria para as cidades, onde as condies de vida so as piores possveis. Com o capitalismo, a cidade passa a prevalecer sobre o campo, tanto econmica como politicamente, e seu desenvolvimento expressa a relao predatria do sistema com a natureza. Nas palavras de Marx, a produo capitalista (...) s desenvolve a tcnica e a combinao do processo social da produo, exaurindo as fontes originais de toda riqueza: a terra e o trabalhador.48 Assim, para os socialistas utpicos, o otimismo diante do progresso combina-se com a inconformidade em relao aos problemas sociais por ele mesmo gerados, e do motivo concepo de sistemas sociais que deveriam corrigir o que seriam os defeitos e impropriedades da sociedade industrial. Trata-se de transformar a civilizao da explorao, da opresso e da pobreza em uma sociedade harmoniosa de liberdade, felicidade e capaz de prover cada indivduo daquilo que necessita.49 Aqueles modelos deviam ter sua superioridade demonstrada por meio de experincias prticas e constituir sistemas capazes de

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ENGELS, F. Do socialismo utpico ao socialismo cientfico. P. 309. MARX, K. O Capital. Livro I, Vol.1. P. 579. 49 Ver FOURIER, Charles. Theorie de lUnit Universelle (Vol. I e II). Dijon (Frana): Les Presses du Rel, 2001.

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serem reproduzidos, que assim passariam a constituir exemplos e serviriam construo do almejado comprometimento entre pobres e ricos para eliminao das diferenas e dos problemas sociais. Os experimentos so absolutamente fundamentais na ttica utopista, e desse modo milhares de trabalhadores e entusiastas das teses igualitrias foram arregimentados ou reuniram-se voluntariamente na Europa e nas Amricas ao longo do sculo XIX, em falanstrios (falanstres) liderados por Fourier, ou nas comunidades de New Lanark e New Harmony (esta nos Estados Unidos) conduzidas por Owen. Outros, por muito tempo sustentaram a existncia dos familistrios (familistres) de Guise e de Bruxelas, empreendidos j tardiamente por Jean-Baptiste Godin, como uma verso da proposta fourierista, que de uma forma ou de outra avanou pelo sculo XX. Os assentamentos humanos onde deveria se realizar o novo modo de vida racional, igualitrio e solidrio so modelos espaciais e funcionais que correspondem aos modelos de organizao social preconizados pelos socialistas utpicos e os realizam, pelo menos como experimentao. Neles, a habitao tem lugar destacado, tanto no plano conceitual, traduzido na preocupao com a igualdade mais ampla entre os trabalhadores e seu bem-estar, quanto no plano fsico, com os prdios de moradia constituindo a base edificada e ocupando os espaos centrais, articulados aos prdios pblicos, oficinas, equipamentos e reas livres. Alm disso, os princpios da igualdade e da racionalidade esto presentes nas diversas formas da morada utopista, tendo como ponto comum a construo do modo de vida coletivista e a economia: no h propriedade privada, e sim propriedade coletiva; a habitao coletiva, e no a casa isolada a regra; promovida a eqidade das reas de uso individual ou familiar dos residentes, assim como a racionalizao das instalaes hidro-sanitrias; cozinhas, lavanderias e outros equipamentos so de uso comum; so estabelecidos espaos prprios para atividades culturais e escolas; as creches e jardins de infncia so equipamentos essenciais, operados em regime de rodzio pelos participantes da comunidade, de modo a dividir entre todos as tarefas da educao e os cuidados com as crianas e, assim, liberar em especial as mulheres para o trabalho e o desenvolvimento individual e coletivo.

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significativo que Fourier denomine o edifcio do falanstrio Palcio Social Dedicado Humanidade e que seu partido arquitetnico remeta s formas do Palcio de Versailles, smbolo do poder e da opulncia da aristocracia. Dentro do propsito de levar a populao a usufruir da riqueza produzida pela sociedade, Victor Considrant, discpulo de Fourier e desenvolvedor de sua concepo, afirma que a tarefa do arquiteto no mais a de construir o casebre do proletrio, a casa do burgus, a manso do agiota ou do marqus. o palcio onde o homem deve alojar-se.50 O pensamento utopista sobre a habitao tem profunda ligao com as idias higienistas, muito difundidas nos meios tcnicos e polticos no sculo XIX sob a presso das epidemias e problemas sanitrios diversos ocorridos nos bairros operrios e aglomerados pobres, superpovoados, formados de construes precrias e desprovidos de recursos. Entretanto, em geral a verso utopista diferencia-se da forma burguesa tpica do higienismo. Com ela compartilha a convico de que a misria e as ms condies de salubridade das regies e das moradias proletrias podem e devem ser combatidas pela educao dos seus habitantes (a maioria deles recm-chegada das regies rurais), mas no aceita a idia de que os pobres so os responsveis pelo desconhecimento das exigncias sanitrias da vida urbana e, menos ainda, por suas prprias condies degradadas de vida. Essa falsa concluso do higienismo burgus tpico respalda o abandono e pior, a represso das populaes pobres e de seus espaos de habitao na periferia das cidades pelo Estado liberal,51 orientado pelo laissez-faire preconizado por Adam Smith, segundo o qual a mo invisvel do mercado resolveria as questes econmicas e, por via de consequncia, equacionaria as questes sociais.52 Sem entendimento mais profundo do mundo capitalista, os socialistas utpicos concebem a pobreza e a desigualdade como injustias sociais,
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CHOAY, F. O Urbanismo. P.79. Ver BENEVOLO, Leonardo. Histria da Cidade. So Paulo: Perspectiva, 2007. Benevolo descreve, entre as transformaes produzidas nas cidades europias pela revoluo industrial, o surgimento de um centro originado de ncleo formado na Idade Mdia ou na Idade Moderna, e de uma periferia, territrio livre onde se somam um grande nmero de iniciativas independentes: bairros de luxo, bairros pobres, indstrias, depsitos, instalaes tcnicas (P. 565). Em comparao com a habitao rural, Benevolo identifica a precariedade da habitao operria nessa periferia sobretudo na concentrao de casas (conseqentemente de populao) num ambiente restrito, que impede a eliminao dos refugos e o desenvolvimento das atividades ao ar livre (P. 566). 52 Ver SMITH, Adam. A riqueza das naes. So Paulo: Nova Cultural, 1996.

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denunciam a omisso do Estado, mas, ao invs de justificar a sociedade pretendem corrigi-la pelo exemplo prtico dos modelos igualitrios, cooperativos e solidrios que se pem a implantar. No prefcio edio alem de 1890 do Manifesto do Partido Comunista, Engels qualifica os owenistas da Inglaterra e os fourieristas da Frana, de 1847, como simples seitas agonizantes.53 Porm, mesmo travando a luta ideolgica contra as iluses utopistas, os fundadores do socialismo cientfico jamais deixaram de reconhecer o papel progressista desempenhado por Saint Simon, Fourier e Owen, na poca histrica da afirmao da sociedade capitalista. Em Do socialismo utpico ao socialismo cientfico, de 1877, Engels refere-se "amplitude genial de viso", de Saint-Simon, "crtica engenhosa autenticamente francesa, mas nem por isso menos profunda, das condies sociais existentes", de Fourier, e ao fato de que "todos os movimentos sociais, todos os progressos reais registrados na Inglaterra em interesse da classe trabalhadora, esto ligados ao nome de Owen". Em Anti-Dhring, de 1877-78, afirma que "os utopistas foram utopistas porque no podiam ser outra coisa em um tempo em que a produo capitalista estava ainda to pouco desenvolvida".54 Marx tambm ressalta a importncia histrica dos socialistas utpicos em diversos de seus textos. Em Contribuio ao problema da habitao, Engels trata mais diretamente da forma como os socialistas utpicos trabalham os assuntos relacionados moradia operria e s contradies que cercam a urbanizao capitalista. Ali, afirma que a questo da habitao no poder ser resolvida at que a sociedade esteja suficientemente transformada para empreender a supresso do contraste que existe entre a cidade e o campo, contraste que chegou ao extremo na atual sociedade capitalista. Lembra, ento, que Owen e Fourier tinham eliminado o contraste entre cidade e campo nas suas organizaes-modelo, mostrando compreender a necessidade de solucionar primeiro as contradies da

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ENGELS, Friedrich. Do prefcio edio alem de 1890 do Manifesto do Partido Comunista. In MARX, Karl e ENGELS, Friedrich. Obras Escolhidas, Vol.I. So Paulo: Alfa-Omega, sem data. P.21. 54 ENGELS, Friedrich. Anti-Dhring, o la revolucin de la ciencia de Eugenio Dhring (Introducin ao estudio del socialismo). Madri (Espanha): Editorial Ciencia Nueva, 1968. P.289.

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sociedade para assim resolver o problema da habitao, ao contrrio do que pretendiam os proudhonistas e os socialistas burgueses que combatia.55 Engels comenta que pretender resolver o problema da habitao mantendo as grandes cidades modernas um contra-senso.56 Ele tem clareza de que o aprofundamento da contradio entre cidade e campo representa um fator de forte atrao das populaes rurais para os centros urbanos, o crescimento impondervel destes e o conseqente agravamento do problema da moradia. Os utopistas concebem algumas maneiras simples de tratar a questo, indicam solues reais, mas o alcance dos meios que preconizam para concretiz-los sempre limitado esfera das experincias-modelo que implementam. No plano fsico, evitam a formao de grandes cidades fixando limites populacionais rgidos para os seus estabelecimentos-modelo (de 500 a 2.000 habitantes na proposta de Owen, at 3.000 na de Fourier, 1.500 no familistrio de Godin); reservam reas para atividade agrcola, com o fim de gerar alimentos para a populao local e realizar trocas com comunidades semelhantes; preservam reas verdes naturais no entorno do assentamento para isol-lo das indstrias e para o lazer e a recreao. O princpio do estabelecimento de uma populao mxima foi adotado dcadas depois por Ebenezer Howard na sua proposta de cidades-jardins de cerca de 30.000 mil habitantes, tambm com o objetivo de garantir a manuteno de uma zona agrcola e de reas verdes, mas no caso sem as mesmas intenes igualitrias dos socialistas utpicos.57 Como ocorre de modo geral no iderio utopista, inclusive no que se refere ao estabelecimento da pretendida igualdade social, os modelos identificam o problema (o contraste entre cidade e campo engendrando grandes cidades, que por sua vez reproduzem e amplificam a contradio urbano-rural), e o solucionam limitando a populao dos assentamentos humanos. Entretanto, a forma pela qual procuram levar a proposta a toda a sociedade absolutamente ineficaz: a organizao de experincias exemplares verdadeiras ilhas sociais que, muitas vezes distanciavam seus participantes das lutas de classes reais no capaz de

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Ver OWEN, Robert. A new view of society and other writings. Londres (Inglaterra): Penguin, 1991; FOURIER, Charles. Le nouveau monde industriel et socitaire. Dijon (Frana): Les Presses du Rel, 2001. 56 ENGELS, F. Contribuio ao problema da habitao. P. 145. 57 HOWARD, Ebenezer. Cidades Jardins de Amanh. So Paulo: Hucitec, 1996.

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construir o almejado consenso entre ricos e pobres para mudar o mundo.58 O irrealismo, ou mais exatamente, o carter utpico do socialismo de Saint-Simon, Owen e Fourier, foi demonstrado pelo capitalismo e pela histria. As revolues populares que eclodiram em vrios pases da Europa no ano de 1848 foram os primeiros grandes movimentos de massas em que o proletariado emergiu como classe, com plataformas polticas prprias, distintas daquelas da burguesia, ou melhor, opostas a ela. Desde a luta contra a aristocracia feudal, o proletariado vinha constituindo um apndice, uma fora auxiliar da burguesia, atrelado aos seus interesses de classe dominante em decorrncia do reduzido grau de desenvolvimento do capitalismo e de sua prpria conscincia. Porm, em meados do sculo XIX as lutas de classes assumiam um alto grau de radicalidade, e o modo de produo comeava a atingir sua fase monopolista e financeira. O outro extremo da polarizao decorria tanto do crescimento do movimento operrio como da descoberta, pelo menos por uma parte de sua vanguarda poltica, do carter inconcilivel da contradio entre trabalho e capital, da revoluo. Tudo isso mostrava, ao mesmo tempo que aprofundava, o declnio do socialismo utpico e de sua proposta do entendimento geral, ao mesmo tempo que abria espao para a difuso e a afirmao do socialismo cientfico, sua busca pelo conhecimento objetivo da sociedade e a prtica revolucionria na luta de classes. As experincias do consenso social e da revoluo Barbara Freitag considera o familistrio de Guise, na Frana empreendido por Jean Baptiste Godin (1817-1888) sobre a base econmica de sua prpria indstria de fundio (foges, equipamentos de aquecimento e outros produtos de ferro) um exemplo da utopia realizada.59 Em seu livro Teorias da Cidade, ela argumenta que o familistrio de Godin mostrou que possvel criar um modelo de cidade/comunidade ao mesmo tempo poltico e democrtico,
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Referncia s experincias de assentamentos utopistas. Registra-se a participao de militantes fourieristas nas revoltas e revolues na Frana do sculo XIX, assim como de ativistas ligados a Owen nas lutas por reformas sociais da Inglaterra. 59 Do ttulo de ensaio da autora The Familistery of Guise: A utopia realized. Diogne: Approach to Utopia, n 209. Vol. 53. 2005, referido em FREITAG, Barbara. Teorias da cidade. Campinas: Papirus, 2006.

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no qual a autogesto pode ser realizada pelos operrios-proprietrios, revelando-se uma empresa economicamente vivel.60 Uma das provas do sucesso da experincia estaria no fato de que perdurou por 110 anos sua implantao se deu em 1859, e o fim, em 1968 , enquanto o marxismo sovitico no teria ido alm 70 anos. Freitag afirma que o familistrio de Godin deu uma lio aos marxistas ortodoxos, mostrando que utpico era o tipo de sociedade preconizado pelo Manifesto Comunista, enquanto o projeto comunitrio posto em prtica no Familistrio de Guise era mais que realista! 61 O familistrio de Guise representa, de fato, uma proposta de sentido igualitrio e solidrio como prprio do ideal socialista , est localizado em um assentamento bem projetado e equipado para abrigar a comunidade operria reunida naquela experincia, e teve a particularidade de prolongar sua existncia. Em sua trajetria, sob a liderana e depois sob a inspirao de Godin, por um lado, isolou-se do mundo exterior para praticar seu modo de vida societrio; por outro, submeteu-se a regras da sociedade capitalista que o cercava para financiarse e sobreviver. Essa adaptao, no terreno econmico, compreendia a relao comercial com os mercados europeus para a venda dos equipamentos fabricados pela fundio (mais tarde, de certa forma, com o turismo cultural). No terreno poltico e jurdico, a institucionalizao da Associao Cooperativa do Capital e do Trabalho, que assegurava aos trabalhadores detentores do Certificado de Depsito (Certificat de Dpt) a participao na gesto do Familistrio e nos resultados materiais da produo.62 A reflexo de Engels sobre a questo da habitao contempornea, ao mesmo tempo, do declnio do socialismo utpico e da primeira experincia de estabelecimento, pelo proletariado, de um poder revolucionrio como instrumento da realizao de um programa poltico prprio, a Comuna de Paris. Historicamente, o movimento do familistrio uma manifestao tardia da proposta de Fourier. Inicia-se quando o violento acirramento das lutas de classes na Europa j tinha colocado para o movimento operrio, havia algum tempo, a
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FREITAG, B. Teorias da cidade. P. 55. FREITAG, Barbara. Entre socialismo utpico e socialismo real, in Correio Braziliense, edio de 13 de outubro de 2002. Braslia. 62 BRAUMAN, Annick. Le Familistre de Guise monographie dun habitat socitaire. Paris (Frana): Centre National dArt e de Culture Georges Pompidou Centre de Cration Industrielle, 1976.

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necessidade de desfazer-se das iluses de conquista da igualdade social por meio de um acordo com a burguesia, para, ao invs disso, travar a luta revolucionria pelo poder, contra a burguesia. Em outras palavras, quando o socialismo utpico j tinha deixado de representar, para os trabalhadores, um iderio progressista. Em 1871, a idia da cooperao entre capital e trabalho conduzia a vida no familistrio enquanto, a poucos quilmetros de distncia, o conflito entre capital e trabalho atingia o auge do acirramento com a Comuna de Paris. Louise Michel, personagem da Comuna, fala dos dias terrveis em que a liberdade, ao levantar vo afastando-se do matadouro, nos roava com a sua asa, e conta as baixas: do lado de Versalhes, foram um nfimo punhado (...); do lado da Comuna, as vtimas foram sem nome e sem nmero; as pilhas de cadveres eram incalculveis; as listas oficiais falavam de trinta mil, mas cem mil ou mais estariam mais perto da verdade.63 Em seus primeiros atos, a Comuna de Paris um poder proletrio incipiente, sob duplo cerco da burguesia francesa e do exrcito prussiano , ao mesmo tempo em que tomava medidas como a supresso do servio militar obrigatrio e do exrcito permanente, atuava na questo da habitao restringindo o direito burgus de propriedade.64 Como relata Engels, a Comuna isentou os pagamentos de aluguel de moradias de outubro de 1870 at abril de 1871, abonando para futuros pagamentos de aluguis as importncias j recolhidas.65 Um ano depois daquele episdio, ele fala da necessidade de os trabalhadores valerem-se do poder poltico para enfrentar o problema da habitao, que requer o rompimento revolucionrio das relaes de propriedade: O certo, contudo, que hoje j existem nas grandes cidades construes suficientes para remediar se lhes fosse dado um emprego racional toda verdadeira penria de moradia. Isso s ser possvel conseguir, naturalmente, por meio da expropriao dos atuais possuidores e da localizao em suas casas dos operrios que precisam de moradias ou que vivem amontoados nas suas. Assim que o proletariado conquistar o poder poltico, essa medida imposta pelos interesses do bem pblico, ser de execuo to fcil como o so hoje as outras expropriaes e requisies de moradias levadas a efeito pelo Estado atual.66
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MICHEL, Louise. A Comuna. Lisboa: Presena, 1971. P. 8. Ver ROUGERIE, Jacques. Paris livre 1871. Porto (Portugal): Portucalense, 1971. 65 ENGELS, Friedrich Introduo a A guerra civil na Frana, in MARX, K. e ENGELS, F. Obras Escolhidas, Vol. 2. Rio de Janeiro: Editorial Vitria, 1961. P. 47. 66 ENGELS, F. Contribuio ao problema da habitao. P. 130.

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A comparao entre o familistrio e o marxismo sovitico pretendida por Freitag (provavelmente quer referir-se revoluo russa de 1917 e Unio Sovitica) no faz sentido: so experincias de natureza absolutamente distinta, talvez longinquamente assemelhadas nos propsitos igualitrios originais. Tampouco faz sentido considerar o familistrio a utopia realizada. Jean-Baptiste Godin, como os demais utopistas, resolveu as contradies sociais em seu modelo, mas o consenso social que concebia como meio capaz de estender a toda a sociedade suas solues igualitrias racionais inclusive as que se referiam ao problema da habitao foi recusado pela burguesia, ou ainda, mostrou-se invivel em face do antagonismo objetivo entre trabalho e capital. Quanto s experincias de poder proletrio iniciadas com a Comuna de Paris, estas encontram-se historicamente em aberto, mesmo que interrompidas ou inconclusas, pois nascem do prprio movimento do capitalismo, do carter inconcilivel da contradio entre burguesia e proletariado, da invitabilidade da luta de classes. O movimento filosfico e poltico no bojo do qual Godin e os grandes utopistas idealizaram modelos de organizao social (e espacial), baseados na idia de o mundo burgus ser aprimorado at a realizao da igualdade, desapareceu no sculo XIX. Iluses semelhantes continuaram, todavia, a ser difundidas sem o sentido progressista que o socialismo utpico teve nos primeiros tempos do capitalismo industrial , na forma de proposies de reformas da sociedade e do Estado burgueses que visariam fazer prevalecer seus aspectos democrticos e sociais. Desde ento, a controvrsia entre as concepes reformistas e aquelas que vinculam a resoluo dos problemas sociais transformao revolucionria da sociedade traspassa toda a discusso sobre a questo da habitao proletria e popular.

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Captulo 2

A questo da habitao e as reformas do capitalismo

A Contribuio ao problema da habitao, compilao de artigos de Friedrich Engels publicados no Volksstaat de Leipzig, rgo do Partido Operrio Social-Democrata Alemo, constitui uma anlise crtica clssica da questo da habitao operria no capitalismo, realizada no campo da concepo materialista e dialtica da histria. No texto so contraditadas as idias sobre a moradia operria de Arthur Mlberger, partidrio de Pierre-Joseph Proudhon, reformista francs e um dos inspiradores do movimento anarquista, e de Emil Sax, adepto da corrente ideolgica que o Manifesto Comunista denomina socialismo burgus.67 Fundamentalmente, Engels critica naquelas concepes a incapacidade de reconhecer e de enfrentar as causas verdadeiras dos problemas sociais prprios do capitalismo entre eles o da carncia e da escassez da habitao entre as massas trabalhadoras , e o consequente sentido filantrpico de suas propostas.

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Ver MARX, K. e ENGELS, F., Manifesto do Partido Comunista, P. 43: Uma parte da burguesia procura remediar os males sociais com o fim de consolidar a sociedade burguesa. (...) Os socialistas burgueses querem as condies de vida da sociedade moderna sem as lutas e os perigos que dela decorrem fatalmente. Querem a sociedade atual, mas eliminando os elementos que a revolucionam e a dissolvem. Querem a burguesia sem o proletariado.

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A Contribuio de Engels

A singularidade da Contribuio est no fato de que nela o autor incorpora ao debate da questo da moradia, de que tratara 28 anos antes em A situao da classe trabalhadora na Inglaterra, um conhecimento mais completo e maduro dos mecanismos da economia e da sociedade capitalista. A contradio fundamental entre a produo social e a apropriao privada capitalista, a maisvalia, a lei geral da acumulao, a anarquia da produo, o antagonismo entre proletariado e burguesia, a oposio entre cidade e campo, o carter de classe do Estado, so bases da anlise de Engels: a explorao o mal fundamental a ser suprimido pela revoluo social, enquanto a penria da habitao simplesmente (...) um dos inmeros males menores e secundrios originados pelo atual modo de produo capitalista,68 que afeta muito mais os operrios do que as classes acomodadas; mas (...) no constitui um mal que pese exclusivamente sobre a classe operria.69 A assertiva central da Contribuio de que se trata de um problema insolvel nos marcos da sociedade capitalista (e das sociedades de classes em geral) e do Estado burgus. Embora os textos criticados por Engels no sejam acessveis hoje no Brasil o que deles se pode conhecer vem exatamente das citaes e referncias na Contribuio , so conhecidas as concepes de Proudhon e inmeras variaes do pensamento reformista atual, que vinculam propostas de soluo das questes sociais preservao da sociedade burguesa. Isso possibilita retratar o esprito da polmica travada na Alemanha do sculo XIX entre Engels, Mlberger e Sax, que a despeito das profundas transformaes histricas vividas pelo mundo nos quase 140 anos decorridos desde ento, mantm-se de interesse para discusso da questo da habitao, tanto nos meios acadmicos quanto nos meios polticos. A controvrsia com Proudhon inicia-se com a publicao de seu Filosofia da Misria, em 1846, livro que recebeu de Marx a rplica intitulada Misria da Filosofia e foi depois foi citado no Manifesto do Partido Comunista como

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ENGELS, F. Contribuio ao problema da habitao. P. 118. Ibid. P. 120.

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exemplo de um sistema completo do socialismo burgus.70 O confronto de idias desenvolve-se ao longo de quase vinte anos, at a morte do francs, em 1865, e prossegue em seguida como luta terica e de correntes polticas. A crtica de Marx e Engels, presente em vrios de seus escritos, acusa o idealismo filosfico de Proudhon (seu hegelianismo superficial), sua incapacidade de compreender o desenvolvimento da sociedade, o carter histrico e transitrio das formas econmicas, jurdicas e polticas. As profundas diferenas ideolgicas refletem-se nas questes da propriedade privada e do Estado, elementos centrais da reproduo do capitalismo e dos problemas sociais que lhe so inerentes, inclusive o problema do alojamento dos trabalhadores. Segundo Engels, tratam-se de produtos histricos, gerados objetiva e necessariamente pela diviso social do trabalho e o conseqente advento da sociedade de classes.71 S desaparecero com a extino de seus pressupostos, a partir de uma revoluo em que o proletariado tome o poder poltico burguesia: "no a soluo do problema da habitao o que resolve ao mesmo tempo a questo social, mas a soluo da questo social ! isto , a abolio do modo de produo capitalista ! que tornar possvel a soluo do problema da habitao".72 O anarquismo, em geral avesso concepo materialista da histria, interpreta a propriedade e o Estado de um ponto de vista moral, como males que nasceram da vontade humana e que podem e devem ser extirpados, igualmente, pela determinao de uma revoluo que d fim a toda e qualquer autoridade. Proudhon afirma, por exemplo, que nem o trabalho, nem a ocupao nem a lei podem criar a propriedade; que um efeito sem causa, e completa: a propriedade um roubo.73 Contraditoriamente, entretanto, os desafetos de Engels na polmica de 1872-1873 no propem o fim da propriedade privada, e sim a generalizao da propriedade da casa como soluo do problema da habitao operria. E convocam o Estado, cuja extino sumria e imediata pregada
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Ver MARX, K. e ENGELS, F. Manifesto do Partido Comunista, P. 43. O pensamento de Proudhon , em geral, considerado tpicamente pequeno burgus por Marx e Engels, mas estes, na sua crtica, chamam ateno frequentemente para a identidade das idias proudhonianas com as do socialismo burgus. 71 Ver ENGELS, Friedrich. A origem da famlia, da propriedade privada e do Estado. 72 ENGELS, F. Contribuio ao Problema da Habitao. P. 145. 73 PROUDHON, Pierre Joseph. A propriedade um roubo e outros escritos anarquistas. Porto Alegre: L&PM, 1997. P. 21.

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historicamente pelo anarquismo, a resolver o problema do alojamento dos trabalhadores por meio de medidas como a edio de leis que transformem os aluguis em parcelas do pagamento pela aquisio da habitao. Divergncias manifestam-se nas diversas questes que se referem vida social. No caso da renda da terra, tema profundamente relacionado habitao, as diferenas so claraamente derivadas das vises de mundo opostas. Diz Proudhon: Sem dvida, e sou o primeiro a reconhecer, a renda da terra, bem como a do dinheiro ou de qualquer valor mobilirio ou imobilirio, um fato espontneo e universal que tem a sua fonte no mais profundo de nossa natureza e que logo se torna, pelo seu desenvolvimento normal, em um dos impulsos mais poderosos da organizao. Chegarei mesmo a provar que o juro capital nada mais que a materializao do aforismo Todo trabalho deve deixar um excedente.74 Ao criticar as posies de Proudhon sobre a renda e seu suposto carter espontneo, universal e natural, Marx expe sua prpria concepo. Esta se baseia no princpio de que o papel econmico da terra condicionado pelas relaes sociais de produo: A renda um resultado das relaes sociais, nas quais se leva a cabo a explorao da terra. No pode ser resultado da natureza mais ou menos slida, mais ou menos duradoura da terra. A renda deve sua origem sociedade, no ao solo.75 Mais tarde, Marx indaga: "H quanto tempo desapareceu a quimera fisiocrtica de a renda da terra originar-se do solo e no da sociedade?".76 Segundo sua anlise, a terra desempenha a funo de meio indireto de produo e de meio universal de trabalho ao qual fornece o local e o campo de operao (field of employement) , classificao que estende a todas as condies seja como for necessrias realizao do processo de trabalho, e entre elas aos meios resultantes de trabalho anterior, tais como edifcios de fbricas, canais, estradas etc..77 Esse conceito empregado por Suely Gonzales na discusso do papel da renda da terra na evoluo da cidade: "o solo urbano meio de produo,

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PROUDHON, Pierre-Joseph. Sistema das contradies econmicas ou Filosofia da Misria, Tomo I. So Paulo: cone, 2003. P. 100. 75 MARX, Karl. Misria da Filosofia. Rio de Janeiro: Leitura, 1965. P 157. 76 MARX, K. O Capital. P. 92. 77 Ibid. P. 205.

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base de uma edificao que, uma vez produzida, se incorpora ao solo e passam, os dois, a reproduzir o alojamento".78 A renda territorial uma das diferentes partes da mais-valia a parcela do valor das mercadorias formada pelo trabalho no pago que o capitalista possuidor dos meios de produo e empregador direto do trabalho assalariado produtivo tem de distribuir entre capitalistas responsveis por outras funes na produo social e com os proprietrios de terras. Juro, lucro e renda territoral tm como nica fonte a mais-valia. No modo de produo capitalista, o proprietrio de terra participa na diviso da mais-valia socialmente produzida, por meio da renda territorial, definida por Harvey como "a parte do valor de troca que se destina ao proprietrio e possuidor do solo".79 Segundo Marx, "A renda territorial, o juro e o lucro industrial (...) no provm do solo, como tal, nem do capital em si; mas o solo e o capital permitem a seus possuidores obterem a sua parte correspondente na mais-valia que o empregador capitalista extorque ao operrio".80 Na Contribuio ao problema da habitao, Engels parte da qualificao da questo do alojamento operrio. Procura afastar as mistificaes que identifica nos escritos de Mlberger e Sax, ora na forma de tentativas de transformar a moradia na principal prioridade social em nome de uma certa justia, ora sob a forma de propostas de soluo da penria por meio da pura e simples transformao do trabalhador em proprietrio da casa em que vive. Como visto, Engels considera a penria da habitao um problema social, entre tantos outros (como a fome), um produto necessrio da ordem social burguesa, que entretanto no conseqncia direta da explorao do operrio como tal pelo capitalista.81 A crise de habitao da Alemanha da poca, segundo Engels, no constitui um fenmeno peculiar daquele momento e, tampouco, um flagelo especfico do proletariado, mas suas observaes no significam a negao da importncia da questo da habitao, e sim sua colocao em bases materialistas, livres das

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GONZALES, Suely Franco Netto, A renda do solo urbano: hipteses de explicao de seu papel na evoluo da cidade, in FARRET, Ricardo Libanez, org. O espao da cidade contribuio anlise urbana. So Paulo: Projeto, 1985. P. 96. 79 HARVEY, David, A justia social e a cidade. So Paulo: Hucitec, 1980. P. 162. 80 MARX, Karl. Salrio, preo e lucro, in MARX, Karl e ENGELS, Friedrich. Obras Escolhidas, Vol. I. So Paulo: Alfa-Omega, sem data. P. 364. 81 ENGELS, F. Contribuio ao problema da habitao. P.118.

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iluses ideolgicas, a convico de que a penria s ter fim com a abolio do modo de produo capitalista e das sociedades de classes.

A crtica de Lefebvre

Um sculo aps a publicao da Contribuio de Engels, o francs Henri Lefebvre, um dos pensadores que mais se empenhou na investigao do processo de produo social do espao e da urbanizao reivindicando a base terica do marxismo, reafirma a importncia da habitao para a avaliao da prpria condio operria. Ele discute o conceito que d ttulo a seu livro O direito cidade defendendo o usufruto das virtudes da vida na cidade pelo proletariado, na expectativa do advento da sociedade urbana: Entre esses direitos em formao figura o direito cidade (no cidade arcaica, mas vida urbana, centralidade renovada, aos locais de encontro e de trocas, aos ritmos de vida e empregos do tempo que permitem o uso pleno e inteiro desses momentos e locais, etc.).82 Lefebvre, na verdade, identifica a revoluo com o urbano, de tal forma que ressalta na Comuna de Paris de 1871 vista como prtica urbana revolucionria que subverte o urbanismo haussmaniano exatamente a disputa do espao da cidade: Os operrios, expulsos do centro para a periferia retomaram o caminho do centro ocupado pela burguesia. Apoderaram-se dele, manu militari, com um pouco de sorte e muito discernimento.83 Sua avaliao das experincias revolucionrias socialistas questiona a inexistncia de um pensamento urbanstico voltado para a superao da oposio cidade-campo, e assim distinto daquele difundido nos pases capitalistas. Em 1970, ele argumenta que (...) hoje na China, como ontem na URSS, o crescimento das cidades continua, acompanha o crescimento econmico e talvez ainda ocorra mais rpido, e que o espao urbano se define do mesmo modo num pas socialista como noutro pas.84

82 83

Ver LEFEBVRE, Henri. O direito cidade. So Paulo: Editora Moraes, 1991. P.143. LEFEBVRE, Henri. A revoluo urbana. Belo Horizonte: Editora UFMG, 1999. P. 104. 84 Ibid. P. 107.

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Ao referir-se especificamente s condies de moradia dos trabalhadores, Lefebvre enfrenta, ao mesmo tempo, uma tese muito difundida pelos apologistas do novo liberalismo econmico, segundo a qual o proletariado seria uma classe em vias de extino, devido aos supostos avanos do capitalismo na promoo da igualdade e superao do trabalho pelo desenvolvimento das tecnologias: A classe operria sofre as conseqncias da exploso das antigas morfologias. Ela vtima de uma segregao, estratgia de classe permitida por essa exploso. Tal a forma atual da situao negativa do proletariado. A antiga misria proletria se atenua e tende a desaparecer nos grandes pases industriais. Uma nova misria se estende, que toca principalmente o proletariado sem poupar outras camadas e classes sociais: a misria do habitat, a misria do habitante submetido a uma quotidianeidade organizada (na e pela sociedade burocrtica do consumo dirigido). Para aqueles que ainda duvidariam de sua existncia como classe, a segregao e a misria de seu habitat designam na prtica a classe operria.85 Entretanto, em A cidade do capital, Lefebvre afirma ser preciso colocar em seu lugar, que pequeno, a Contribuio ao problema da habitao de Engels: Tem-se o hbito de apresentar esta coletnea como se contivesse a ltima palavra do pensamento marxista no que concerne s questes urbanas. Consultlo, com efeito, e cit-lo, dispensam de ler e conhecer o conjunto terico86 argumenta. A preocupao de Lefebvre em rejeitar o dogmatismo est colocada desde o prefcio do livro, quando o autor expressa o propsito de discutir a problemtica do urbano no quadro terico do materialismo histrico, porm com o objetivo de verificar se as indicaes e conceitos formulados por Marx e Engels recobrem, em toda a sua amplitude, os problemas atuais da realidade urbana.87 No captulo Engels e a utopia, ele acusa: Os unitaristas do marxismo, os dogmticos insistem obstinadamente na coerncia do sistema. Com efeito, eles transformam a teoria marxista em doutrina ou sistema na acepo tradicional (filosfica) do termo. O que vai de par com sua transformao poltica em ideologia de Estado, em pedagogia cultural, em prtica institucional.88

85 86

LEFEBVRE, H. O direito cidade. P. 142. LEFEBVRE, Henri. A cidade do capital. Rio de Janeiro: DP&A, 1999. P. 115. O livro foi publicado na Frana, em 1972, com o ttulo de La pense marxiste et la ville (O pensamento marxista e a cidade). 87 Ibid. P.8. 88 Ibid. P.119.

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A meno coerncia do sistema e ideologia de Estado remetem ao fato de que, para os crculos marxistas militantes, a questo do dogmatismo ultrapassa a esfera das discusses puramente intelectuais para envolver, em ltima instncia, os rumos do movimento operrio e o destino da revoluo proletria e socialista. O economista e historiador francs Charles Bettelheim, estudioso das experincias revolucionrias do sculo XX e crtico radical do revisionismo moderno (reviso burguesa do pensamento de Marx),89 participa desse debate sustentando que um marxismo simplificado predominou na III Internacional e na direo do Partido Comunista da Unio Sovitica (PCUS), a partir dos anos 1930, e desempenhou papel crucial na reverso da revoluo de outubro de 1917.90 Ele v na concepo de sistema socialista um elemento de suporte ideolgico reproduo das relaes sociais burguesas no bojo das revolues proletrias, e de seu enveredamento pela via do capitalismo, como afirma ter ocorrido na China aps a morte de Mao Ts-tung em 1976: Esta noo (que tende a substituir a de transio socialista) cumpre a mesma funo daquela de modo de produo socialista na ideologia da poca staliniana e na ideologia revisionista sovitica.91 Em estudos iniciados nos anos 1960, Bettelheim firma a idia de que na Unio Sovitica, nos pases do Leste europeu, e posteriormente na China, a opresso dos trabalhadores, a abertura crescente iniciativa privada e ao mercado no eram resultado de erros ou desvios do comunismo, mas da derrota do proletariado na luta de classes que continua a existir no perodo histrico da transio socialista. Na mesma linha sustentada por Mao na luta interna no Partido Comunista Chins e na polmica com a direo do PCUS, ele conclui que o proletariado perdera o poder poltico para uma nova burguesia, uma classe engendrada por dentro das direes dos partidos dirigentes e do Estado e que tornara-se detentora de fato do controle dos meios de produo, ainda que estes continuassem formalmente a pertencer ao poder revolucionrio.92 De fato, com o
89

Ver LENINE, V. I. Marxismo e revisionismo, in LENINE, V. I.. Obras Escolhidas em trs tomos, Tomo 1. Lisboa (Portugal): Edies Avante!/Moscou (URSS): Edies Progresso, 1977. 90 Ver BETTELHEIM, Charles. A luta de classes na Unio Sovitica: primeiro perodo (19171923). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979. P. 28. 91 BETTELHEIM, Charles. Questions sur la Chine aprs la mort de Mao Ts-toung. Paris (Frana): Franois Maspero, 1978. P. 51. 92 Ver SWEEZY, Paul e BETTELHEIM, Charles. Sociedades de transio, luta de classes e ideologia proletria. Porto (Portugal): Portucalense, 1971; BETTELHEIM, Charles. As lutas de

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apoio de marxismos dogmatizados e revisados, partidos proletrios decretados guias infalveis da classe por lideranas identificadas com a ideolgia e os interesses burgueses conduziram bancarrota revolues antes vitoriosas na derrubada e na expropriao da classe dominante, e em poucas dcadas dirigiram sua reverso em capitalismo monopolista de Estado e em capitalismo liberal. A histria das revolues socialistas do sculo passado certamente coloca novos problemas tericos e prticos para a transformao das relaes de produo, a mudana revolucionria da sociedade, e consequentemente dos assentamentos humanos. Na observao que faz em A cidade do capital, Lefebvre denuncia a funcionalidade poltica e ideolgica do dogmatismo, mas no desenvolve a discusso de questes do marxismo nos mesmos termos de Bettelheim. Sua crtica serve como introduo (pelo contraponto) ao enaltecimento da originalidade, da especificidade e da importncia particular de Engels para o pensamento revolucionrio, qualidades que localiza no Anti-Dhring e na relao ali estabelecida com a filosofia da natureza. Mas Lefebvre destaca A situao da classe trabalhadora na Inglaterra como um livro importante, em que Engels descreve, analisa, expe pela primeira vez o que o capitalismo num grande pas, e porque a importncia que ele atribui aos fenmenos urbanos no deixa de ser surpreendente.93 Realmente, o captulo As grandes cidades tem outras qualidades, justamente anotadas por Lefebvre, relativas discusso do espao produzido pela sociedade burguesa, a exemplo da compreenso da aparente desordem urbana das grandes cidades industriais como expresso fsica e funcional da ordem capitalista, desigual e anrquica. Essa concepo representa um enorme avano em relao ao socialismo utpico, que predomina na crtica da urbanizao (e da sociedade) capitalista na primeira metade do sculo XIX. H, entre Situao da classe trabalhadora na Inglaterra e Contribuio ao problema da habitao, diferenas que no podem ser traduzidas na atribuio de maior ou menor importncia ou qualidade a qualquer das duas obras. So abordagens distintas de questes da sociedade, da cidade burguesa e da vida do proletariado, em diferentes momentos da histria, da vivncia do autor e do
classes na Unio Sovitica; BABY, Jean. As grandes divergncias do mundo comunista. So Paulo: Senzala, 1968. 93 LEFEBVRE, H. A cidade do capital. P.11.

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conhecimento acumulado sobre a base do materialismo. Franoise Choay apreende, no fundamental, as diferenas entre os dois textos, e comenta que a recusa radical de Engels em separar a questo do alojamento de seu contexto econmico e poltico exemplar para o pensamento urbanstico atual: O problema das grandes cidades foi abordado de dois modos por Engels. Por um lado, numa anlise crtica impiedosa, fundada numa investigao sociolgica prvia, nutrida simultaneamente pelas observaes pessoais do autor e por todas as fontes escritas disponveis, ele denuncia a misria do proletariado urbano nas cidades industriais inglesas no captulo As grandes cidades de A Situao da Classe Trabalhadora na Inglaterra (1845). Por outro lado, quase trinta anos depois, Engels ocupa-se no mais da situao de fato, mas das solues preconizadas para remedi-la. Os trs artigos de 1872, reunidos em 1897 em A questo do alojamento,94 destinam-se a evidenciar o carter paternalista e reacionrio das solues sociais para a crise do alojamento propostas por Proudhon, alguns de seus discpulos e alguns burgueses liberais. Vigorosamente, Engels toma partido a favor de solues provisrias e pragmticas: o alojamento, para ele, to somente um aspecto parcial de um problema global de que no pode ser dissociado e que s a ao revolucionria permitir resolver.95 A situao da classe trabalhadora na Inglaterra um texto de denncia, descritivo, profundamente baseado na observao do jovem autor, ainda que j orientado por uma viso crtica e revolucionria de mundo. Nele esto fortemente presentes a idia do antagonismo entre proletariado e burguesia, do trabalho como fonte de toda a riqueza, da importncia da revoluo industrial, a conscincia de que ela produz a urbanizao com velocidade e intensidade sem precedentes na histria, um novo tipo de cidade e um novo tipo de relao contraditria entre cidade e campo. Engels trata tambm da atitude da burguesia diante da situao de moradia dos trabalhadores, como no relato de seu encontro com um homem de negcios ingls: "Um dia fui a Manchester com um destes burgueses e discuti com ele a construo deplorvel, insalubre, o estado aterrorizante dos bairros operrios, e declarei nunca ter visto uma cidade to mal construda. O homem escutou-me calmamente e, na esquina da rua em que me deixou, declarou-me: 'E apesar de tudo, ganha-se aqui muito dinheiro. Adeus, Senhor!' O burgus de modo algum se preocupa com saber se os seus operrios morrem ou no de fome, desde que ele ganhe dinheiro. Todas

94 95

Contribuio ao problema da habitao, nas edies brasileiras. CHOAY, F. O Urbanismo: utopias e realidades. P.139.

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as condies de vida so avaliadas do ponto de vista do lucro, e tudo o que no rende dinheiro idiota, irrealizvel, idealista."96 A crtica das grandes cidades da industrializao, das precrias condies de vida e de habitao dos operrios ingleses nos bairros proletrios j se apia na concepo da luta de classes como motor da histria, mas, quando foi escrita, a colaborao entre Marx e Engels apenas se iniciava. O Manifesto do Partido Comunista, por exemplo, somente seria sido escrito e publicado dois anos mais tarde. A Contribuio ao problema da habitao, como afirma o prprio Engels no prefcio segunda edio da coletnea, em 1887, no se limita a criticar as concepes proudhoniana e burguesa filantrpica da questo da habitao, pois tambm expe as idias prprias do autor. So essas concepes resultado da produo terica desenvolvida em conjunto com Karl Marx que embasam as duas assertivas centrais: a impossibilidade da soluo do problema da habitao na sociedade capitalista (ou, inversamente, a necessidade do advento da sociedade socialista para soluo das questes sociais que atingem o proletariado) e a impossibilidade (lgica) de o Estado burgus intervir para alcanar essa soluo. A Contribuio uma crtica estruturada sobre a base de uma concepo materialista e dialtica da histrica j desenvolvida, e de um conhecimento mais profundo das leis fundamentais da economia capitalista. O movimento operrio europeu tinha vivido grandes experincias, como as revolues de 1848 e a Comuna de Paris, que mesmo derrotadas militarmente compunham um imenso patrimnio histrico e poltico; a organizao da classe tornara-se muito mais ampla, inclusive internacionalmente; O Capital Crtica da Economia Poltica, de Marx, havia sido publicado havia j alguns anos. Assim, Engels pde avanar na Contribuio para formular suas concluses centrais no debate do problema da habitao no capitalismo, erguendo um autntico divisor de guas entre vises revolucionrias e vises conservadoras (claramente reacionrias ou reformistas) da questo. Em A cidade do capital, Lefebvre discute a validade temporal dos textos reunidos na Contribuio ao problema da habitao: Ora, esses artigos tm um carter circunstancial muito ntido, se bem que o prefcio, escrito ulteriormente
96

ENGELS, F. A situao da classe trabalhadora em Inglaterra. P. 364/365.

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por Engels (em 1887), corrige esse carter e d maior amplitude a essa sequncia de textos, ao mesmo tempo em que faz crescer a confuso.97 Lefebvre, por um lado, refere-se ao fato de que as situaes concretas tratadas na Contribuio so peculiares ao momento em que ingressam na Alemanha os 5 bilhes de francos da indenizao de guerra de imposta Frana pelo Tratado de Frankfurt (maio de 1871), e em que a produo industrial a domiclio superada pela indstria propriamente dita. Por outro, questiona a forma como Engels emprega a expresso revoluo industrial ao descrever o que ocorria na Alemanha no incio da dcada de 1870, e demonstra considerar necessrio destacar os aspectos econmicos, sociais e politicos da transformao burguesa. A primeira questo levantada tambm por Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro e Robert Moses Pechman em O que questo da moradia,98 e depois retomada em Dos cortios aos condomnios fechados,99 de autoria do primeiro. Deve-se observar, porm, que, mesmo questionando a circunstancialidade dos textos da Contribuio, em nenhum momento Lefebvre conduz seu discurso no sentido de sustentar a possibilidade da soluo da questo da habitao no mbito do capitalismo. Ribeiro e Pechman, por sua vez, registram que, segundo Engels, a crise de moradia estrutural no capitalismo.100 preciso observar que a Contribuio, como outros textos produzidos por Marx e Engels, tem, por assim dizer, dois papis, necessariamente ligados entre si, mas relativamente autnomos. O primeiro desses papis o da disputa poltica no interior do movimento operrio e socialista, esfera em que as idias e propostas de Mlberger e Sax para o problema da habitao so criticadas em funo de seus efeitos imediatos sobre o embate com a burguesia, em que a situao especfica da Alemanha de 1872 invocada, em que os alvos polticos daquele momento na luta de classe do proletariado so mirados. Na primeira parte da Contribuio, Como Proudhon resolve o problema da habitao, Engels
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LEFEBVRE, Henri. A cidade do capital. P.115. No prefcio citado Engels comenta como a posse de uma casa pelos operrios alemes da indstria a domiclio transforma-se de base de um bem-estar relativo na pior das cadeias (...), na maior desgraa para toda a classe operria, na base de um descenso sem precedentes do salrio abaixo de seu nvel normal (in ENGELS, F. Contribuio ao problema da habitao. P.115). 98 RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz e PECHMAN, Robert Moses, O que questo da moradia. So Paulo: Nova Cultural/Brasiliense, 1985. 99 RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz. Dos cortios aos condomnios fechados as formas de produo da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1997. 100 RIBEIRO, L.C.Q. e PECHMAN, R.M., O que questo da moradia. P.17.

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informa que os artigos que critica s podem merecer ateno porque constituem (...) a primeira tentativa de transplantar para a Alemanha a escola de Proudhon, e que h nisso um retrocesso to grande relativamente a todo o desenvolvimento do socialismo alemo, (...) que vale a pena fazer face, imediatamente, a essa tentativa.101 No prefcio segunda edio da Contribuio, juntado coletnea quinze anos depois da primeira publicao, Engels explica que na diviso de trabalho estabelecida com Marx, coube-lhe a tarefa de travar a luta de idias na imprensa peridica, para que o companheiro trabalhasse em sua obra principal (O Capital), o que levava a expor as concepes em forma de polmica contra outras concepes.102 De fato, a preocupao com os prejuzos polticos e ideolgicos da influncia anarquista sobre o movimento operrio pode ser avaliada pelo fato de que em 1871, pouco antes da polmica com Mlberger, Engels acompanhava a Comuna de Paris e a participao dos adeptos do pensamento de Proudhon no episdio. O registro crtico dessa passagem est na Introduo a A guerra civil na Frana, de Marx, escrita vinte anos mais tarde: Mas o mais maravilhoso ainda a quantidade de coisas justas feitas pela Comuna, apesar de composta por proudhonianos e blanquistas. Sem dvida, cabe aos proudhonianos a principal responsabilidade pelos decretos econmicos da Comuna, tanto no que tinham de positivo como de negativo; aos blanquistas, cabe a principal responsabilidade pelos atos e as omisses no terreno poltico. E em ambos os casos quis a ironia da histria como geralmente acontece, quando o poder passa para as mos dos doutrinrios que tanto uns como outros fizessem o contrrio daquilo que prescrevia a doutrina de sua escola respectiva.103 O segundo papel da Contribuio ao problema da habitao o de firmar os fundamentos mais gerais e permanentes da crtica do capitalismo na questo do alojamento (assim como a crtica do proudhonismo e do socialismo burgus), com base na concepo materialista e dialtica da histria e no conhecimento das leis gerais da economia capitalista. O mtodo de Marx e Engels
101 102

ENGELS, F. Contribuio ao problema da habitao. P.118. Nos textos de Marx e Engels h numerosas menes sua relao militante com o movimento operrio e socialista alemo, como no Prlogo que este ltimo escreveu em 1991 para a Crtica ao Programa de Gotha de Marx: Em primeiro lugar, Marx e eu estvamos mais estreitamente vinculados ao movimento alemo do que nenhum outro; por isso o retrocesso fundamental que se manifestava nesse projeto de programa tinha, por fora, que afetar-nos muito seriamente, in MARX, K. e ENGELS F. Obras Escolhidas, Vol. 2. P. 208. 103 ENGELS, F. Introduo a MARX, K. A guerra civil na Frana, in MARX, K. e ENGELS, F. Obras Escolhidas, Vol. 2. P.50.

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no o do empirismo, no sustentaria a abordagem de uma situao isolada como a da habitao na Alemanha de 1872, quando predomina a indstria e domiclio e a manufatura rurais, ou na Inglaterra de 1845 com a pretenso de deduzir leis gerais apenas de sua observao direta. Ao contrrio, a anlise procedida na Contribuio ao problema da habitao apia-se em uma concepo da sociedade e do seu movimento histrico construda sobre amplo e profundo conhecimento anterior.104 Nesse plano esto questes como o carter de mercadoria da habitao e a condio do Estado burgus de aparato da dominao poltica, econmica e ideolgica do capital sobre o trabalho, dois pontos determinantes da impossibilidade de soluo da carncia e escassez da moradia dos trabalhadores na sociedade capitalista. Mercado e Estado so componentes estruturais e necessrios do modo de produo capitalista, que contribuem para a reproduo da acumulao e da desigualdade, e no fenmenos circunstanciais passveis de serem convertidos em elementos de promoo da igualdade social. A importncia terica e prtica da Contribuio ao problema da habitao pode ser avaliada pelo fato de Lenin, s vsperas da insurreio de outubro de 1917 na Rssia, ter destacado no texto de Engels exatamente a reflexo sobre a facilidade com que uma revoluo proletria poderia realizar expropriaes de moradias para destinlas ao alojamento de trabalhadores. Lenin pretendeu demostrar que a execuo de uma poltica desse tipo, escala da sociedade, jamais poderia ser executada pelo Estado burgus, organizado para a manuteno do poder da burguesia e da ordem capitalista, mas somente por um Estado proletrio e revolucionrio.105

O ponto de vista reformista

104

Ver LNINE, V. I. As trs fontes e as trs partes constitutivas do marxismo, in LNINE, V. I.. Obras Escolhidas em trs tomos, Tomo 1. Lenin afirma nesse texto de 1913, que O marxismo o sucessor legtimo do que de melhor criou a humanidade no sculo XIX: a filosofia alem, a economia poltica inglesa e o socialismo francs (P.35), porm assinala que Marx desenvolveu e ultrapassou esse conhecimento. 105 Ver LENINE, V. I. O Estado e a revoluo. P. 260 a 262.

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Outra linha de pensamento das questes urbanas, de certa forma referenciada em Marx e Engels, pode ser identificada na chamada sociologia urbana francesa, surgida no fim da dcada de 1960. Manuel Castells, Jean Lojkine e Christian Topalov esto entre os nomes representativos da tambm chamada nova sociologia urbana, e mesmo Henri Lefebvre eventualmente identificado com o movimento, ainda que suas idias no se confundam com as tendncias mais caractersticas dele. No ltimo quarto do sculo XX, concepes nascidas nessa sociologia influenciaram o estudo e o debate dos problemas urbanos e alimentaram a formulao de proposies polticas reformistas, inclusive no Brasil e em parte da Amrica Latina.106 Notabilizada como um movimento de inspirao marxista, radical ou crtica, segundo Topalov, a sociologia urbana francesa, na verdade, rene pesquisadores de orientaes tericas variadas, que tm em comum o fato de estarem concentrados em universidades e instituies de planejamento da Frana, e considerarem, em geral, o ambiente urbano (...) como um produto social, que resulta ao mesmo tempo da dinmica da acumulao capitalista e da ao coletiva.107 Esse conjunto, porm, jamais conformou uma escola de sociologia urbana propriamente dita, de contornos conceituais ntidos, e menos ainda uma escola em torno da teoria e da prtica marxistas da transformao revolucionria da sociedade. Autores importantes mantm-se distantes do comprometimento com o materialismo histrico, como Castells, que em 1981 afirmava explicitamente no ter o marxismo fornecido categorias adequadas para sua anlise das questes urbanas,108 e como Lojkine, em sua abordagem do papel do Estado.109 Topalov associa a origem do movimento s demandas do desenvolvimento capitalista na Frana e seu declnio ao enfraquecimento do pensamento crtico (incluindo os marxismos), das lutas operrias e sociais no final dos anos 1970. A questo urbana, de Castells, publicado em 1972, tornou-se a obra mais conhecida do conjunto da denominada sociologia urbana francesa e referncia
106

Ver, por exemplo, KOWARICK, Lcio. Escritos urbanos. So Paulo: Editora 34, 2000. P. 14. O autor refere-se influncia, sobre alguns trabalhos ali publicados, da escola francesa marxista da sociologia urbana, que tem em Manuel Castells o seu expoente para a Amrica Latina. 107 TOPALOV, Christian, Fazer a Histria da Pesquisa Urbana: a experincia francesa desde 1965, in Espao & Debates n 23. So Paulo: NERU, 1988. P.11. 108 CASTELLS, Manuel. A questo urbana. So Paulo: Paz e Terra, 2000. P. 11. 109 Ver LOJKINE, Jean. O Estado capitalista e a questo urbana. So Paulo: Martins Fontes, 1997.

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terica de uma de suas tendncias mais expressivas. No livro, Castells define o urbano em funo da reproduo coletiva da fora de trabalho estruturada em torno do consumo coletivo, e a cidade como unidade desse processo de reproduo. A produo e distribuio dos equipamentos e servios coletivos e o arranjo urbano (a poltica urbana) so as aes essenciais do Estado em relao cidade moderna para que esta cumpra seu papel no processo de reproduo do capitalismo, de sediar a reproduo da fora de trabalho. As contradies sociais urbanas, engendradas na apropriao desigual do espao pelas diferentes camadas e grupos sociais, motivam as lutas urbanas e os movimentos sociais urbanos, que a ao do Estado sobre a cidade agua e politiza. Eles surgem fora das relaes de trabalho, relacionam-se a contradies relacionadas ao hbitat, so pluriclassistas e tm formas de organizao e de ao prprias: so os movimentos comunitrios, de moradores, de sem-teto etc. Para Castells, os movimentos sociais urbanos constituem agentes polticos destacados, capazes de promover mudanas na correlao de classes e transformaes qualitativas na organizao urbana.110 Mark Gottdiener julga que um dos desdobramentos da virtual reduo da cidade a lugar da reproduo da fora de trabalho e da idia do consumo coletivo como elemento estruturador do espao urbano afastar as investigaes sobre o espao urbano da idia e da ao de transformao das relaes de propriedade e da prpria sociedade: Atravs da influncia de Castells, especialmente sua teoria do consumo coletivo, a abordagem marxista do espao foi transformada amplamente num exerccio acadmico,111 afirma. Lojkine, autor tambm identificado com a nova sociologia urbana, estabelece um contraponto crtico concepo de Castells, em seu livro O Estado capitalista e a questo urbana, de 1977: "De fato, se o urbano for reduzido, como prope M. Castells, reproduo da fora de trabalho, isto , moradia e aos equipamentos sociais, fica estabelecido de antemo um corte entre a esfera do econmico (a reproduo dos meios de produo) e a esfera do social (o consumo coletivo) na qual se confina o urbano. Ora, a consequncia parece-nos particularmente grave para a anlise dos movimentos sociais urbanos, j que, de sada lhes fica recusada a possibilidade de contestar, diretamente, no s o poder econmico da classe dominante, mas
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Ver CASTELLS, M. A questo urbana. GOTTDIENER, Mark. A produo social do espao urbano. So Paulo: Edusp. 1997. P.31.

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tambm o modo de reproduo, do conjunto da formao social, tanto econmico quanto social. Com efeito, como permitir a um movimento social que surgiu do questionamento do modo de produo de uma cidade chegar at a reproduo global da formao social, se o horizonte ideolgico-poltico do movimento urbano for acantonado no nvel fenomenal das relaes de consumo e repartio? Como, resumindo, ligar relaes sociais vividas como relaes de estratificao social com relaes consideradas como relaes entre classes antagnicas?"112 Apesar das divergncias quanto conceitao do urbano e relao aos movimentos sociais urbanos com as contradies de classes, Castells e Lojkine unem-se no essencial da concepo de Estado, que, ao contrrio da concepo classista de Marx e Engels, ambos consideram estar em disputa na sociedade. Com isso assumem tambm a possibilidade de problemas, como a penria da habitao das camadas populares, serem resolvidos no capitalismo. Segundo Lojkine, "(...) o Estado no deve ser reduzido a um simples 'aparelho' de represso e de organizao pertencente exclusivamente classe dominante: ele tambm objeto da disputa social, cena poltica que pode se abrir representao de interesses contraditrios, contanto que as classes dominadas tenham a capacidade cultural de construir novas racionalidades, mais dignas de crdito do que a racionalidade capitalista baseada na rentabilidade e na delegao de poder".113 Castells, nos textos que se seguem a A questo urbana durante o perodo da redemocratizao burguesa na Espanha ps-Franco , prope o que denomina estratgia de luta democrtica para o socialismo,114 em suas palavras, para um novo tipo de socialismo.115 Nela o Estado capitalista deve ser transformado pelas massas populares, suas organizaes e partidos polticos, por meio de gestes exemplares capazes de colocar a cidade, gradualmente, a servio de seus habitantes idia que confirma o comentrio de Gottdiener, de que Castells reduz o Estado condio de um regulador do conflito de classes.116 Castells no trata da natureza de classe e das demais caractersticas do

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LOJKINE, Jean. O Estado capitalista e a questo urbana. P. 323. Ibid. P. 29. 114 Ver CASTELLS, Manuel. Crise do Estado, consumo coletivo e contradies urbanas, in POULANTZAS, Nicos (dir.). O Estado em crise. Rio de Janeiro: Graal, 1977. 115 Ver CASTELLS, Manuel. Cidade, democracia e socialismo: a experincia das associaes de vizinhos de Madri. So Paulo: Paz e Terra, 1980. 116 GOTTDIENER, M. A produo social do espao urbano. P. 146.

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poder necessrio realizao de mudanas polticas, econmicas e sociais de sentido socialista, a comear pela socializao dos meios de produo. Sua estratgia de luta e seu socialismo so limitados pelas instituies do poder e os interesses da burguesia, e pelas relaes capitalistas de produo, como ocorre, em geral, com as propostas polticas de reformas. Na esteira do declnio da escola francesa, Castells incorpora-se difuso e prtica do chamado planejamento estratgico urbano, modelo que aplica mtodos empresariais de planejamento, de gesto e de marketing s cidades, consideradas como organizaes econmicas privadas e como mercadorias. Segundo Carlos Vainer, so cidades planejadas para uma elite o capital internacional, visitantes e usurios solvveis , no para os pobres.117 A adeso de Castells ao planejamento estratgico urbano e sua base paradigmtica, resumida no que Otlia Arantes denuncia como pensamento nico das cidades,118 completa seu distanciamento da crtica da cidade capitalista e do discurso reformista de antes. Junto com o urbanista Jordi Borja, tambm identificado anteriormente com a sociologia urbana questionadora, ele agora proclama: as grandes cidades so as multinacionais do sculo XXI.119

A proposio da reforma urbana No Brasil, desenvolveu-se um movimento expressivo em torno da proposio conhecida como reforma urbana, com seus trs princpios fundamentais o "direito cidade", a "gesto democrtica da cidade" e a "funo social da propriedade"120 , componentes de um iderio teoricamente

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Ver VAINER, Carlos B. Ptria, empresa e mercadoria. Notas sobre a estratgia discursiva do planejamento estratgico urbano, in ARANTES, Otlia, VAINER, Carlos e MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. Petrpolis (RJ): Vozes, 2000. 118 ARANTES, Otlia B. F. Uma estratgia fatal A cultura nas novas gestes urbanas, in ARANTES, O., VAINER, C. e MARICATO, E. A cidade do pensamento nico. P. 67. 119 BORJA, Jordi e CASTELLS, Manuel. Local y global. La gestin de las ciudades en la era de la informacin., apud VAINER, Carlos B. Ptria, empresa e mercadoria. P. 84. 120 Cf. Carta do X Encontro Nacional da ANSUR - Articulao Nacional do Solo Urbano, Caapava - So Paulo, junho de 1988..

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influenciado por concepes consumistas incidentes na nova sociologia urbana.121 Segundo Ana Amlia da Silva, a bandeira do movimento pela reforma urbana "uma maior justia social no acesso dos cidados cidade, visando acabar com a desigualdade que se expressa nos espaos urbanos e garantir os direitos cidadania",122 objetivo que seria alcanado pela democratizao do Estado, em especial das estruturas de poder local, e pela subordinao do direito de propriedade ao interesse social. Trata-se de uma proposta redistributivista, que pretende influir sobre a sociedade capitalista por meio de todo um sistema de estruturas e aes polticas, prticas participativas de planejamento e de gesto governamental, instrumentos de interveno urbanstica, normas de regulao fundiria e ambiental. A questo da habitao tem lugar central no iderio da reforma urbana, que emerge na abertura poltica da virada dos anos 1970 para os anos 1980 associada a estudos do hbitat proletrio e crtica da poltica habitacional, desenvolvidos sob o ngulo do consumo coletivo por pesquisadores que vm, vrios deles, a integrar-se construo e difuso da proposta.123 Todavia, o agente decisivo na conformao da plataforma e da prtica polticas do movimento pela reforma urbana a Igreja Catlica, cuja forte ligao com as lutas populares ligadas habitao se apia na ao pastoral, empreendida sob influncia da teologia da libertao e estruturada sobre as Comunidades Eclesiais de Base.124 A resoluo Solo urbano e ao pastoral, da 20 Assemblia Geral da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), realizada em fevereiro de

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Ver CARIELLO Filho, Orlando, Reforma urbana ou revoluo social? Uma discusso sobre os limites e o papel das propostas de reforma da cidade brasileira. Braslia: Dissertao de Mestrado (FAU-UnB), 1999. 122 SILVA, Ana Amlia da, Reforma urbana e o direito cidade. So Paulo: Plis, 1991. P.1. 123 Ver, por exemplo, KOWARICK, Lcio. A espoliao urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979; MARICATO, Ermnia. Autoconstruo, a arquitetura possvel, e BONDUKI, Nabil e ROLNIK, Raquel. Periferia da Grande So Paulo Reproduo do espao como expediente de reproduo da fora de trabalho, in MARICATO, Ermnia (org.). A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. So Paulo: Alfa Omega, 1982. 124 Teologia da libertao a denominao de corrente teolgica que prega a evangelizao vinculada opo preferencial pelos pobres e proposta de uma Igreja participativa, com expresso na Amrica Latina, sobretudo entre as dcadas de 1960 e 1980. Ver, por exemplo, BOFF, Leonardo e BOFF, Clodovis. Como fazer Teologia da Libertao. Petrpolis (RJ): Vozes, 1986. As Comunidades Eclesiais de Base (CEBs) so uma forma de organizao dos catlicos a partir das parquias, para a ao pastoral. Ver, por exemplo, FREI BETTO. O que Comunidade Eclesial de Base. So Paulo: Brasiliense, 1981.

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1982, uma sntese da posio da Igreja Catlica e um marco do prprio movimento pela reforma urbana.125 O documento atribui as ms condies de vida e de habitao do povo estrutura social desigual, concentrao da renda, das riquezas, da propriedade da terra e do poder, urbanizao anrquica, ao abandono das populaes pobres pelo Estado. Prope um plano de reformas socialmente necessrias e juridicamente possveis, alertando que recusar-se ao trabalho por essas reformas, capazes de conduzir a uma mudana global da sociedade, significa, na prtica, provocar a radicalizao do processo de mudana.126 So basicamente medidas voltadas para o provimento do alojamento assentamento de favelados com regularizao e urbanizao das reas ocupadas, programas habitacionais subsidiados ou alternativos, resistncia especulao imobiliria , que incorporam o condicionamento da propriedade a sua funo social, de maneira a criar possibilidades concretas de acesso e garantia do direito de morar a todas as camadas da populao. Em linhas gerais, Solo urbano e ao pastoral aponta a direo tomada nos anos seguintes pelo movimento da reforma urbana, no qual a Igreja firma suas posies e propostas, suas lideranas e sua influncia ideolgica e poltica.127 No decorrer da dcada de 1980, a reforma urbana consolida-se como iderio e como proposta para a sociedade e o Estado burgueses, e firma seus trs princpios como um autntico programa poltico social-democrata. O preceito da gesto democrtica da cidade reedita as concepes de Castells e Lojkine sobre as gestes exemplares de esquerda e a disputa do aparelho estatal pelas classes dominadas na forma de projetos de unio da democracia participativa com a democracia representativa.128 Trata-se de uma proposta de administrao mais democrtica do Estado capitalista, e no de um novo poder de classe, de modo que a participao popular que preconiza est condicionada pela ordem burguesa e suas instituies e tem como limite a possibilidade de influir em decises que, em
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CONFERNCIA NACIONAL DOS BISPOS DO BRASIL (CNBB) 20 Assemblia Geral. Solo urbano e ao pastoral. So Paulo: Edies Paulinas, 1982. 126 Ibid. P. 38 e 39 127 Em outubro do mesmo ano de 1982, o XI Congresso Brasileiro de Arquitetos, promovido em Salvador Bahia, pelo Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) e a Federao Nacional dos Arquitetos (FNA), teve como tema O arquiteto e a gesto democrtica da cidade. 128 Ver, por exemplo: UTZIG, Jos Eduardo e GUIMARAENS, Rafael, Democracia e participao popular na esfera pblica: a experincia de Porto Alegre, in BONDUKI, Nabil, org. Habitat: as prticas bem sucedidas em habitao, meio ambiente e gesto urbana nas cidades brasileiras. So Paulo: Studio Nobel, 1997.

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ltima instncia, so da classe dominante. Como proposta de aperfeioamento da democracia burguesa, a gesto democrtica da cidade tem duas faces: por um lado pode trazer resultados de interesse imediato e localizado para as camadas populares; por outro, cumpre funes de controle social e poltico sobre os trabalhadores, de reforo e legitimao do Estado burgus. O fato que as modalidades de participao que preconiza, como conselhos, audincias e aes judiciais pblicas (muitas j constantes da legislao brasileira) no interferem nas relaes capitalistas que originam e reproduzem os problemas sociais urbanos, como a carncia e a escassez da habitao. O iderio reformista parte do pressuposto de que a propriedade privada tem o atributo de desempenhar uma funo social num sentido tico, de aproximao ao ideal de uma sociedade mais igualitria , que se realiza quando seu uso coloca o interesse comum (ou coletivo) sobre o interesse individual (do proprietrio). Na base do preceito da funo social da propriedade est a concepo idealista da propriedade privada como fenmeno natural e eterno, desligado das bases materiais da sociedade pensamento que, no capitalismo, corresponde aos interesses de classe histricos e viso de mundo da burguesia. A concepo materialista oposta, v a propriedade como produto histrico da diviso da sociedade em classes, como relao social que se transforma com as relaes de produo. A propriedade privada burguesa expressa e consuma a separao entre os meios de produo (concentrados pela burguesia) e a fora de trabalho (o proletariado), condio de existncia do modo de produo capitalista. Sua funo na sociedade (sua funo social) fazer com que os meios de produo sejam postos em movimento pelo trabalho assalariado gerando mercadorias, o que se d, necessariamente, como uma relao de dominao e de explorao de classe da burguesia sobre o proletariado, que marca toda a formao capitalista. A propriedade privada, por si mesma uma manifestao da desigualdade, ao cumprir sua funo social real gera desigualdade, no o contrrio, como pretende o iderio da reforma urbana. Para o jurista Jos Afonso da Silva, a propriedade capitalista expressa individualismo e a dominao de alguns homens sobre muitos outros,129 e a
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Ver SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1981. P. 89.

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aplicao do preceito jurdico-constitucional da funo social propriedade urbana tem um objetivo de legitimao, (...) uma causa justificadora da qualidade de proprietrio, e um objetivo de harmonizao dos interesses sociais e dos privativos de seu titular.130 De fato, como norma jurdica, a funo social da propriedade h muito inscrita na ordem constitucional brasileira131 constitui um instrumento real de limitao do direito de propriedade, um meio pelo qual o Estado, o capitalista coletivo ideal, regula as contradies entre proprietrios e entre estes e os no-proprietrios em nome do interesse pblico. Como princpio, desempenha o papel ideolgico de obscurecer a natureza exploradora das relaes de produo e de propriedade capitalistas e de legitimar a instituio propriedade privada, alimentando o mito de sua compatibilidade com a justia social. A igualdade real, todavia, tem como corolrio necessrio a propriedade social dos meios de produo. A histria do esforo do movimento da reforma urbana para incorporao de seu iderio na ordem jurdica brasileira aspecto fundamental de uma proposio direcionada ao reconhecimento de direitos, particularmente o direito cidade , retrata a assimilao do projeto reformista pela classe dominante. Entre 1987 e 1988, o empresariado ops-se radicalmente emenda de iniciativa popular da reforma urbana na Constituinte,132 e logrou minimizar a incluso dos seus princpios e instrumentos urbansticos na nova Carta, considerando-os uma ameaa a seus interesses e negcios. Em 2001, todavia, o Congresso Nacional aprovou por unanimidade, aps uma tramitao de doze anos, o projeto de lei de orientao reformista apresentado pelo senador Pompeu de Sousa (PSDB-DF) para regulamentao do Captulo Da Poltica Urbana da Constituio, que o presidente Fernando Henrique Cardoso imediatamente sancionou como Lei n 10.257 Estatuto da Cidade , complementada pela Medida Provisria n
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Ibid. P. 97. A Constituio de 1946 traz o preceito inscrito em outros termos: O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social. A lei poder (...) promover a justa distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos (Art. 147). As Constituies do regime militar (1967 e 1969) fixam a funo social da propriedade como princpio da ordem econmica e social. 132 A Emenda Popular da Reforma Urbana foi apresentada na Constituinte pela Federao Nacional dos Arquitetos, o Instituto de Arquitetos do Brasil, a Federao Nacional dos Engenheiros, a Articulao Nacional do Solo Urbano, a Coordenao Nacional dos Muturios e o Movimento de Defesa do Favelado, com assinaturas de 130 mil eleitores. Ver o texto in BASSUL, Jos Roberto. Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem perdeu? Braslia: Senado Federal, 2005. P. 213.

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2.220.133. Segundo Jos Roberto Bassul, mais de 80% das propostas da emenda popular de 1987 restavam ento total ou parcialmente institucionalizados e em vigor, inclusive os preceitos centrais da reforma urbana e diversos instrumentos urbansticos novos, como a desapropriao pelo valor histrico, a usucapio coletiva para fins de moradia, formas de participao e consulta popular.134 Em sua composio poltico-ideolgica, o Congresso que aprovou o Estatuto no diferia substancialmente da Constituinte e, como ela, tinha forte representao poltica do mesmo empresariado (da construo civil, do setor imobilirio e dos servios urbanos) que encabeara a oposio emenda popular e a rejeio inicial ao projeto de Pompeu de Sousa. Na avaliao de Bassul, a mudana de posio do empresariado urbano da rejeio inicial ao apoio total ao Estatuto , foi favorecida por acontecimentos como as experincias de prefeituras reformistas na dcada de 1990, com seus estmulos iniciativa privada; a resoluo da 2 Conferncia das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (Habitat II), de 1996, pelo direito universal cidade e contra excluso social urbana; a percepo das desvantagens econmicas decorrentes da deteriorao das condies de vida urbana; e, finalmente, as concesses do movimento da reforma urbana para a aprovao da lei.135 Assim, A idia de um direito universal cidade, que compreenda o acesso de todos a bens e servios urbanos essenciais dignidade humana, deixa de ser apenas uma causa impregnada dos princpios ideolgicos ditos socializantes, ou at comunistas, como se apregoara nas dcadas de 1970 e 80, para assumir, do ponto de vista oposto, a condio minimamente necessria reproduo do capital.136 A essncia do conjunto da legislao urbana produzida a partir da Constituio de 1988 o fortalecimento do Estado e de seu poder de interveno sobre o processo de produo das cidades, condio que favorece os interesses polticos e econmicos gerais do capital e, em particular, de seus setores hegemnicos. Por outro lado, so incertos seus resultados para os trabalhadores e
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A Medida Provisria n 2.220, de 4 de setembro de 2001, dispe sobre a concesso de uso especial para fins de moradia, que constitui um instrumento jurdico anlogo ao da usucapio urbana, mas aplicado a reas pblicas. 134 Ver BASSUL, J. R. Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem perdeu? P. 138 a 145.. 135 Ver Ibid. 136 Ibid. P. 149.

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as camadas populares urbanas, como se v das avaliaes de especialistas a respeito do Estatuto da Cidade. Gouva entende que a Lei n 10.257 representa um avano, no sentido de se construir cidades menos segregadas, mais ecolgicas e traadas para facilitar a vida da totalidade dos seus cidados, mas adverte que seu cumprimento depende do engajamento maior da sociedade, da participao e da fiscalizao popular.137 Rolnik chama ateno para o papel decisivo dos planos e leis locais na utilizao dos recursos do Estatuto, pois deles depende, afirma, o carter includente ou excludente da poltica urbana, o perfil mais ou menos redistributivo da renda e das oportunidades urbansticas.138 Bassul fala de diretrizes e instrumentos predominantemente distributivos e potencialmente redistributivos, e afirma que sua aplicao tanto pode reduzr as desigualdades existentes na apropriao das cidades quanto alarg-las.139 Mesmo o empresrio Romeu Chap Chap, ex-presidente do Secovi Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis de So Paulo, diz que embora importante, essa lei no uma soluo para os problemas sociais urbanos.140 Do ponto de vista terico, tanto na sociologia de Castells quanto no iderio da reforma urbana o tratamento das questes da urbanizao e da habitao se processa de modo semelhante quele contestado por Engels na Contribuio ao problema da habitao, pelo ngulo do consumo. A despeito de expressarem posies crticas, essas concepes, em ltima instncia, ignoram (ou desconsideram) o fato de a desigualdade se originar no processo da produo capitalista e constituir um aspecto necessrio da sociedade burguesa. Em A ideologia alem, Marx e Engels comentam a ligao entre as abordagens consumistas e a tendncia a substituir a anlise objetiva dos problemas sociais pela lamria e o julgamento moral da sociedade: Se se parte da produo necessrio ter em conta as condies reais da produo, da atividade produtiva dos homens. Mas quando se parte do
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GOUVA, L. A. Cidadevida: curso de desenho ambiental urbano. So Paulo: Nobel, 2008. P. 210. 138 ROLNIK, Raquel. O que a aprovao do Estatuto da Cidade representa para o planejamento e a gesto das cidades no Brasil, apud BASSUL, J. R. Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem perdeu? P. 150. 139 Ver BASSUL, J. R. Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem perdeu? 140 CHAP CHAP, Romeu. Especialistas apontam os benefcios e os obstculos da nova legislao urbana. Revista ProjetoDesign, So Paulo, agosto de 2001. P. 42, apud BASSUL, J. R. Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem perdeu? P. 151.

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consumo, podemos satisfazer-nos facilmente declarando que no se consome atualmente de maneira humana, e reclamando um consumo humano, a educao que permite o verdadeiro consumo e outras frmulas do mesmo tipo, sem abordar as condies de vida reais das pessoas, nem sua atividade. necessrio assinalar ainda, para concluir, que entre os economistas, precisamente aqueles que partiram do consumo foram reacionrios e ignoraram o elemento revolucionrio contido na concorrncia e na grande indstria.141 As abordagens consumistas encaminham naturalmente o tratamento das questes sociais para as solues ortodoxas ou reformistas que tm por princpio a conservao da ordem capitalista e de suas instituies. No caso do alojamento, seu limite so as propostas de redistribuio do acesso moradia, dos equipamentos e servios urbanos etc, cujos resultados, limitados e temporrios, no podem conter a reproduo da penria da habitao das camadas populares escala da sociedade.

A globalizao do problema da habitao

A sociedade capitalista repete, constantemente, variantes das aes do Baro Haussmann, o prefeito designado por Napoleo III, que conduziu a reforma modernizadora de Paris entre 1852 e 1859 e citado por Engels na Contribuio ao Problema da Habitao como precursor das polticas de Estado de expulso do proletariado para longe dos centros das grandes cidades, de segregao e de ocultao da pobreza no espao urbano como forma de valoriz-lo. O modelo de Haussmann tambm incorporou um forte sentido antiinsurrecional e ganhou o mundo com as reformas que as burguesias de vrios pases, recm-chegadas ao poder no sculo XIX, promoveram em grandes cidades para adapt-las aos seus interesses imediatos, s necessidades e aos padres estticos da ordem capitalista. Uma primeira verso brasileira desse modelo deu-se no incio do sculo XX, com a reforma do Rio de Janeiro, no curso da qual o prefeito Pereira Passos desalojou
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MARX, K. e ENGELS, F., A ideologia alem, Vol. II.. P.423

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milhares de trabalhadores que habitavam cortios demolidos do centro da cidade e os fez buscar outros lugares para morar, induzindo ocupao dos morros e da zona norte suburbana, onde se instalavam novas indstrias. Desde ento, inmeras outras manifestaes da poltica de segregao espacial da pobreza e de ocultao da misria urbana vm ocorrendo no pas, caso das remoes de favelas promovidas pelo ex-governador Carlos Lacerda, no antigo estado da Guanabara, na dcada de 1960, e da prtica recorrente dos governos locais do Distrito Federal, desde a precoce implantao das cidades-satlites, antes mesmo da transferncia da capital para Braslia, at os dias atuais. A questo de a sociedade capitalista ter ou no a faculdade de conter a reproduo da carncia e da escassez de habitao dos trabalhadores pela ao das polticas do Estado continua a ser um divisor de guas na questo. No modo de produo capitalista, a moradia prpria ou no, popular ou no, prxima ou no dos centros e equipamentos urbanos reveste necessariamente a forma econmica de mercadoria, e exatamente essa condio que atua para a reproduo da carncia e da escassez: tem casa quem pode pagar, na medida em que pode pagar. interessante constatar que embora o moderno Estado burgus tenha criado polticas e aparatos institucionais especficos como instrumentos para tratamento da questo da habitao, como alis reclamavam os desafetos de Engels na polmica de 1872, nem mesmo os pases capitalistas mais ricos e civilizados resolveram o problema. Na era do capital monopolista e financeiro, o nvel de desenvolvimento e a dominao poltica e econmica que Estados imperialistas, grandes corporaes empresariais e bancos, associados, impem a outras naes financia um relativo bem-estar s populaes dos pases centrais do sistema. As desigualdades sociais e econmicas no so eliminadas, mas garantido o atendimento de algumas necessidades fundamentais. Ao mesmo tempo, porm, essa dominao e esse bem estar se combinam e trazem para dentro das fronteiras dos pases capitalistas desenvolvidos parte das vtimas da espoliao que promovem mundo afora. Da Amrica Latina, sia e Africa, principalmente, partem levas de migrantes, que furam cercas, atravessam mares, rompem bloqueios, vivem sob preconceitos e ameaas permanentes de deportao, na busca de riqueza, de oportunidades ou simplesmente da sobrevivncia. Nas metrpoles dos Estados 64

Unidos ou da Europa somam sua misria pobreza do proletariado nativo e, juntos, passam a compor um quadro de problemas sociais relacionados sua condio de fora de trabalho barata. Suas condies rebaixadas de vida se manifestam tambm nas condies de moradia, que se expem de alguma forma, cedo ou tarde, apesar de toda a propaganda e das tentativas oficiais globalizadas de escond-la. Algumas dessas tentativas so escandalosas, como a das autoridades de Atlanta, nos Estados Unidos, que pouco antes dos Jogos Olmpicos de 1996, ali realizados, recolheram e tiraram a fora da cidade, para fora de um certo "anel olmpico" mais propriamente um crculo de excluso social cerca de 24 mil moradores de rua. Na sua maioria negros, eles no deveriam se aproximar de turistas e atletas, ser vistos e nem ter registrada sua existncia pela imprensa e os meios de comunicao.142 Em meados da dcada de 1990, a populao de homeless (sem-teto) nos Estados Unidos a maior potncia do planeta j era estimada em 3 milhes de pessoas, nmero que com certeza realimentado e ampliado pelas crises cclicas da economia capitalista. Essa pobreza estadunidense no mundo globalizado interpretada da seguinte forma por Milton Santos: Deixa-se de ser pobre em um lugar para ser pobre em outro. Nas condies atuais uma pobreza quase sem remdio, trazida no apenas pela expanso do desemprego, como, tambm, pela reduo do valor do trabalho. o caso, por exemplo, dos Estados Unidos, apresentado como o pas que tem resolvido um pouco menos mal a questo do desemprego, mas onde o valor mdio dos salrios caiu. E essa queda do desemprego no atinge igualmente toda a populao, porque os negros continuam sem emprego, em proporo talvez pior do que antes, e as populaes de origem latina se encontram na base da escala social. 143 No final de 2005, a populao dos subrbios pobres de Paris e de vrias outras cidades francesas protagonizou uma revolta de semanas que, entre outras questes, protestava contra as condies de vida nos grandes bairros perifricos, em especial nos conjuntos residenciais das periferias, construdos entre 1953 e 1973 para abrigar pobres, os repatriados da Arglia e a mo-de-obra imigrante. Artigo assinado por Grgoire Allix no jornal Le Monde
comenta que aqueles conjuntos 1,2 milho de unidades habitacionais em 300 cidades-dormitrio , foram sendo abandonados pela
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Folha de S.Paulo, edio de 21/06/1996, p. 4-7, matria de Maurcio Stycer, Ao contra semteto cria "Olimpada dos excludos". 143 SANTOS, Milton, Por uma outra globalizao: do pensamento nico conscincia universal. Rio de Janeiro: Record, 2005. P. 73.

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administrao pblica medida em que recebia uma populao mais pobre, transformando-se em construes e espaos verdes degradados, ausncia de equipamentos coletivos previstos e de servios pblicos. Edificados segundo projetos modernos, transformaram-se ao longo dos anos em espaos de precariedade das condies de vida urbana, em testemunhos vivos da discriminao e da parcialidade na ao do Estado em relao ao habitat. Exatamente as motivaes que, somadas a outras manifestaes e alimentos da explorao e da desigualdade social, como o desemprego e o racismo, estavam na raiz da revolta popular.

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As posies expressas por Engels na Contribuio ao problema da habitao quanto impossibilidade de o capitalismo resolver a questo da habitao tm sido confirmadas pela experincia histrica e no encontram contestao altura no plano terico. Enquanto isso, as solues para a moradia popular produzidas pela sociedade e pelo Estado burgueses tm constitudo, a rigor, variaes em torno das proposies defendidas por Mlberger e por Sax no sculo XIX. At mesmo as propostas alternativas s polticas de habitao tradicionais repetem as formuladas nos tempos de Engels: os modernos programas de arrendamento social de moradias, com a transformao dos aluguis pagos aos governos em abatimento no preo em uma possvel aquisio futura do imvel, so, a rigor, a materializao do resgate proudhoniano defendido por Mlberger. Assim, confirmando a afirmao de que a essncia da soluo tanto a burguesa como a pequeno-burguesa do problema da habitao que o operrio seja proprietrio de sua moradia,145 h praticamente cinquenta anos as polticas habitacionais brasileiras tm se baseado quase exclusivamente na frmula da produo e na venda financiada da casa prpria aos trabalhadores e s camadas populares.

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Le Monde, edio de 05/12/2005 (www.lemonde.fr), Paris - Frana. Matria de Grgoire Allix, "L'utopie manque des cits-dortoirs". 145 ENGELS, F. Contribuio ao Problema da Habitao, p. 112.

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Parte II A construo da poltica de habitao popular no Brasil

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Captulo 3

A poltica habitacional em formao

A questo da habitao e das polticas habitacionais no Brasil rene um acervo considervel de estudos e pesquisas produzidos na universidade, em crculos de pesquisadores ou de forma mais ou menos independente, alm de anlises desenvolvidas na esfera estatal com o objetivo de embasar o planejamento de intervenes no setor. Embora isso no configure uma regra absoluta, entre os primeiras se encontram os trabalhos crticos mais abrangentes, que relacionam a habitao e as polticas habitacionais ao modo de produo capitalista e ao universo de suas relaes econmicas e sociais, escapando lgica setorial e suposta neutralidade tcnica, normalmente impostos pelo Estado. Como lembra Lcio Kowarick, o problema habitacional no pode ser analisado isoladamente de outros processos scio-econmicos e polticos mais amplos, no obstante nele se condensar um conjunto de contradies especficas.146

146

KOWARICK, L. A espoliao urbana. P.55.

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Algumas linhas de crtica da poltica habitacional

A discusso empreendida a seguir sobre a poltica habitacional praticada entre 1964 e 2002 no Brasil, sua construo e seus resultados, parte da identificao de algumas linhas de abordagem e concepes representativas da produo crtica sobre o tema nas ltimas dcadas e dos autores que as expressam. O socilogo Gabriel Bolaffi autor do ensaio Habitao e urbanismo: o problema e o falso problema,147 apresentado sob forma de comunicao na XXII reunio da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC), em 1975. No cenrio de cerceamento da livre expresso, prprio dos anos do Ato Institucional n 5, a reunio da SBPC constitua um espao de troca de conhecimentos cientficos e acadmicos, de informaes, debate de idias e manifestaes polticas, que reunia anualmente um nmero crescente de participantes. O trabalho de Bolaffi, um balano crtico da poltica habitacional do regime militar, teve grande repercusso nos crculos universitrios e profissionais, por sua abordagem original e ousada para o momento poltico, e tornou-se referncia no debate da questo. Bolaffi expe a contradio fundamental do programa comandado pelo Banco Nacional da Habitao, a oposio entre o modelo de provimento baseado na concesso de financiamentos para a compra da casa prpria e as condies materiais de vida da populao: em que pese o carter de subsdio que os (...) emprstimos vm assumindo de alguns anos para c, ainda assim mnima a parcela da populao que dispe de renda para compr-la.148 Onze anos aps a criao do BNH, ele denuncia que a habitao popular foi engendrada como um falso problema pelos governos militares da poca, como um artifcio poltico destinado a justificar a captao dos recursos da populao e seu despejo na esfera da indstria da construo para enfrentar a conjuntura econmica recessiva dos tempos de Castello Branco:

147

BOLAFFI, Gabriel. Habitao e urbanismo: o problema e o falso problema, in MARICATO, Ermnia (org.). A produo capitalista da casa (e da cidade), So Paulo: Alfa-Omega, 1979. O ensaio foi publicado primeiramente em 1975, em Ensaios de Opinio, 2+1, Editora Inbia (Rio de Janeiro). Na edio de 1979, recebeu um Post Scriptum, guisa de introduo, 148 Ibid. P. 41.

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Entre os muitos problemas e necessidades que sempre afligiram a populao dos maiores centros urbanos do Brasil falta de alimentao adequada, falta de atendimento mdico, falta de transportes satisfatrios entre a morada e o trabalho, falta de oportunidades educacionais, falta de condies satisfatrias de habitao e de servios pblicos, e, principalmente, falta de renda para adquirir os bens e servios acima referidos , a habitao popular eleita pelo governo federal, em 1964, como problema fundamental.149 Em reforo de sua concluso, Bolaffi mostra que, medida em que a economia reativada, a partir de 1967, as preocupaes para com as condies de moradia das camadas trabalhadoras caem em paulatino esquecimento e os recursos arrecadados em nome de sua soluo passam a ser direcionados a investimentos estranhos habitao popular e mesmo construo civil. Apoiado nessas constataes, ele afirma que o fim real do BNH no era resolver o problema da habitao: o Banco era um funil, por meio do qual os recursos do FGTS 74 por cento da receita de 1968 so drenados para o setor privado, para alimentar o mecanismo da acumulao e da concentrao da renda.150 A anlise de Bolaffi sobre os instrumentos ideolgicos montados pelo governo para dar sustentao poltica habitacional estende-se ao questionamento do conceito de dficit habitacional, que considera destitudo de significado numa economia de mercado, como a brasileira: do ponto de vista da economia poltica vigente, o Brasil possui exatamente o nmero de habitao para o qual existe uma demanda monetria, como, alis, ocorre com qualquer outra mercadoria.151 Em contrapartida, sugere a necessidade de combater a carncia da habitao. Seu raciocnio sobre a exigncia da solvabilidade da demanda por moradia no capitalismo resgatado anos depois por Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro e Robert Moses Pechman.152 A abordagem de Bolaffi inova, poca, pelas indicaes quanto aos efeitos da poltica habitacional do regime militar sobre a renda da populao por via de consequncia, sobre suas condies de enfrentar o prprio problema habitacional e os demais problemas sociais , e na denncia das construes ideolgicas que cercam a interveno do Estado. Ele reaviva as concepes de
149 150

Ibid. P. 41. Ibid. P. 54. 151 Ibid. P. 52. 152 Ver RIBEIRO, L.C.Q. e PECHMAN, R.M. O que questo da moradia, e RIBEIRO, L.C.Q. Dos cortios aos condomnios fechados.

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Engels sobre o lugar do problema da habitao entre os inmeros males que afetam a vida da populao trabalhadora na sociedade burguesa. Sua anlise, complementada com um rol de propostas para a reorientao da poltica habitacional, influencia fortemente a discusso da questo empreendida do ponto de vista crtico. Nas dcadas de 1980 e 1990, Gabriel Bolaffi analisa o processo de decadncia e liquidao do BNH e prossegue sua produo crtica sobre as polticas habitacionais e as questes urbansticas.153 Srgio de Azevedo outro autor de importncia no estudo das polticas habitacionais, que empreende h mais de trinta anos. Seu livro Habitao e poder da Fundao da Casa Popular ao Banco Nacional da Habitao,154 escrito com Luiz Aureliano de Andrade e publicado em 1982, avalia a ao governamental desde a revoluo de 1930 at o regime militar (final dos anos 1970) e revela contradies entre o discurso da prioridade aos setores mais carentes da populao e a realidade concentradora da poltica habitacional. Os autores renem informaes histricas e estatsticas como aquelas que descrevem o fenmeno da inadimplncia , que mostram claramente como o Plano Nacional de Habitao e o BNH, constitudos sobre uma lgica bancria, favoreceriam inevitavelmente as camadas sociais economicamente mais fortes. Ao prosseguir a discusso da poltica habitacional, Azevedo assume a tese de que a poltica habitacional conduzida pelo BNH teve um carter redistributivo s avessas, pois baseou-se em recursos de milhes de assalariados e pequenos poupadores para produzir um nmero reduzido (em termos absolutos e relativos) de moradias destinadas aos setores populares.155 Habitao e poder constitui sem dvida uma contribuio relevante e uma referncia ao debate da questo do alojamento e da poltica habitacional, no qual Srgio de Azevedo continua a atuar

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Ver BOLAFFI, Gabriel e CHERKEZIAN, Henry. BNH, bode expiatrio, in Novos Estudos CEBRAP n 13. So Paulo: CEBRAP, 1985, e CHERKEZIAN, Henry e BOLAFFI, Gabriel, Os caminhos do mal-estar social: habitao e urbanismo no Brasil, in Novos Estudos CEBRAP n 50. So Paulo: CEBRAP, 1998 154 AZEVEDO, Srgio e ANDRADE, Luiz Aureliano Gama, Habitao e poder: da Fundao da Casa Popular ao Banco Nacional da Habitao, Zahar, Rio de Janeiro, 1982. 155 Ver AZEVEDO, Srgio. A crise da poltica habitacional: dilemas e perspectivas para o final dos anos 90, in RIBEIRO, Luiz Cezar de Queiroz e AZEVEDO, Srgio de (Org.). A crise da moradia nas grandes cidades: da questo da habitao reforma urbana. Rio de Janeiro: UFRJ, 1996.

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a partir da perspectiva redistributivista que afirma desde seus primeiros trabalhos.156 O arquiteto Nabil Bonduki expressa o ponto de vista do movimento da reforma urbana (ou uma de suas expresses mais tpicas) no debate das questes urbana e da habitao. Ele realizou uma extensa e profunda pesquisa sobre a transformao da habitao popular em assunto de Estado no pas, publicada sob o ttulo de Origens da habitao social no Brasil. Arquitetura moderna, Lei do Inquilinato e difuso da casa prpria.157 Esse livro trata das formas de habitao dos trabalhadores nas grandes cidades que se desenvolvem no final do sculo XIX, especialmente So Paulo e Rio de Janeiro com os cortios, a moradia de aluguel e as vilas operrias , e as primeiras intervenes oficiais, de carter regulatrio. Do chamado perodo populista (1930-1964), investiga a poltica habitacional montada por Getlio Vargas com base nos institutos de aposentadoria e penso (IAPs), mais tarde adicionada da Fundao da Casa Popular, no contexto do processo de industrializao impulsionado pelo Estado aps 1930. Discute ainda a ligao da habitao com o desenvolvimento da arquitetura moderna no Brasil, o papel e o peso do auto-empreendimento da casa prpria pelas massas populares nas periferias urbanas. Em 2008, Bonduki divulgou uma reviso histrica da poltica habitacional do BNH ao governo de Fernando Henrique Cardoso , que introduz uma exposio do quadro urbano atual e do Projeto Moradia, proposta programtica construda com sua participao para a candidatura de Lula da Silva a presidente da Repblica pelo Partido dos Trabalhadores (PT).158 Um quarto ponto de vista trazido por Eduardo Fagnani, professor da Universidade Estadual de Campinas (Unicampi), autor de ensaio denominado Populao e bem-estar social no Brasil: 40 anos de ausncia de poltica nacional

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Ver AZEVEDO, Srgio. Desafios da habitao popular no Brasil: polticas recentes e tendncias, in CARDOSO, Adauto Lucio (Org.). Habitao social nas metrpoles brasileiras: uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX. Porto Alegre: ANTAC, 2007. 157 BONDUKI, Nabil., Origens da habitao social no Brasil. Arquitetura moderna, Lei do Inquilinato e difuso da casa prpria. So Paulo: Estao Liberdade, 1998. 158 BONDUKI, Nabil. Poltica habitacional e incluso social no Brasil: reviso histrica e novas perspectivas no governo Lula, in arq.urb Revista eletrnica de Arquitetura e Urbanismo n 1. So Paulo: USJT, 2008.

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de habitao popular (1964-2002),159 baseado em sua tese de doutorado.160 Algumas peculiaridades colocam as posies de Fagnani entre aquelas que devem ser consideradas na discusso proposta neste trabalho: 1) ele trata exatamente das polticas habitacionais do perodo 1964-2002, objeto do presente estudo; 2) manifesta-se partidrio de um Estado do Bem-Estar Social, ligado a um projeto reformista progressista, contraposto ao Estado Mnimo do contra-reformismo neoliberal, que na sua viso impe-se no Brasil a partir da perda de espao dos setores progressistas na Aliana Democrtica e no governo da nova repblica, entre 1985 e 1990;161 3) em sua opinio, o pas no teve uma efetiva poltica de habitao popular desde o governo Castello Branco at o governo de Fernando Henrique Cardoso, em razo do limitado emprego de recursos fiscais a fundo perdido nos programas de moradia e do carter regressivo das fontes de financiamento efetivamente utilizadas. A afirmao de Fagnani sobre a inexistncia de uma poltica habitacional no Brasil entre 1964 e 2002 controversa: Bonduki, por exemplo, entende, ao contrrio, que s houve poltica habitacional no pas a partir de 1964.

A interveno do Estado na questo da habitao

A revoluo de 1930 quebrou a hegemonia da burguesia cafeeira oligrquica no Estado brasileiro e iniciou um longo perodo de dominao poltica da burguesia industrial e financeira e de implementao de sua estratgia de poder e de acumulao, baseada no desenvolvimento da indstria pela substituio de

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FAGNANI, Eduardo. Populao e bem-estar social no Brasil: 40 anos de ausncia de poltica nacional de habitao popular (1964-2002), in Revista Multicincia n 6. Campinas: UNICAMPI, 2006. 160 FAGNANI, Eduardo. Poltica social no Brasil (1964-2002): entre a cidadania e a caridade. Campinas: Tese de Doutorado (Instituto de Economia UNICAMPI), 2005. 161 Sobre a interpretao de Fagnani para o xito do contra-reformismo neoliberal, apenas registre-se a opinio de que constitui uma simplificao da histria recente do Brasil, que desconsidera a conjuntura da luta de classes, nos planos nacional e mundial, e supervaloriza o peso das disputas de cpula em partidos polticos dirigidos pela grande burguesia.

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importaes e na modernizao capitalista da agricultura.162 As transformaes polticas, econmicas e sociais que ocorrem ento no Brasil, se do no contexto da crise mundial do capitalismo e do acirramento da disputa imperialista de entre as guerras mundiais, e do aguamento da luta de classes em escala internacional, acirrada pela vitria da revoluo socialista de 1917 na Rssia. Representam, segundo Florestan Fernandes, a transio do capitalismo subdesenvolvido e dependente do pas de sua fase competitiva para a monopolista, em meio intensificao da dominao imperialista externa; um momento da revoluo burguesa, de ascenso da burguesia, no qual as oligarquias, tradicionais ou modernas, dominantes na antiga ordem, na verdade perdem pouco: A burguesia, que fora um resduo social e, mais tarde, um estrato pulverizado e disperso na sociedade brasileira, que se perdia nos estamentos intermedirios e imitava servilmente a aristocracia, ganha sua fisionomia tpica e se impe como um corpo social organizado, que constitui a cpula da sociedade de classes e sua grande fora socioeconmica, cultural e poltica.163 No perodo da Primeira Repblica (1889-1930) a interveno do Estado nas questes da urbanizao limitara-se ao aparelhamento das grandes cidades comerciais e realizao das propostas higienistas com aes de saneamento, demolies, abertura ou extenso de vias. As novas exigncias referiam-se criao de lugares adequados instalao de unidades fabris e suas estruturas de apoio, adaptao de cidades antes ligadas s atividades agromercantis, formao de uma rede urbana adequada s condies de acumulao que se impunham. A transformao poltica ocorrida com a ascenso de Getlio Vargas ao governo converteu o Estado em indutor do processo de urbanizao, que foi fortemente acelerado, consolidou o papel de So Paulo como plo dinmico da industrializao, desenvolveu o mercado interno.164 A habitao popular tornou-se assunto de Estado. Estimativas citadas por Milton Santos indicam que entre 1920 e 1940, a populao do pas passou de 30,6 milhes de habitantes para 41,25 milhes,
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Ver IANNI, Octavio. Colapso do populismo no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1968. 163 FERNANDES, Florestan. A Revoluo Burguesa no Brasil: ensaio de interpretao sociolgica. So Paulo: Globo, 2006. P. 362. 164 Ver BERNARDES, Lysia, Poltica urbana: uma anlise da experincia brasileira, in Anlise e Conjuntura, n 1, Janeiro/Abril 1986. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 1986. P. 116.

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crescendo 34,8%. No mesmo intervalo, a populao urbana aumentou de pouco mais de 3,0 milhes de habitantes (cerca de 10% do total) para 13,1 milhes (31,8%), isto , cresceu 336,7%, e da em diante as cidades mdias e maiores tiveram um crescimento demogrfico sustentado.165 Segundo Santos, a partir dos anos 1940-1950 prevaleceu uma nova lgica econmica e territorial da industrializao: (...) o termo industrializao no pode ser tomado, aqui, em seu sentido estrito, isto , como criao de atividades industriais nos lugares, mas em sua mais ampla significao, como processo social complexo, que tanto inclui a formao de um mercado nacional, quanto os esforos de equipamento do territrio para torn-lo integrado, como a expanso do consumo em formas diversas, o que impulsiona a vida de relaes (leiase terciarizao) e ativa o prprio processo de urbanizao.166 A interveno estatal na rea da habitao popular logo mostrou-se necessria, pois o crescimento das cidades e de sua populao, componente necessrio do incremento do projeto de industrializao e modernizao, no comportava mais a postura dos governos da Primeira Repblica de distanciamento diante da questo. Era preciso cuidar do alojamento da fora de trabalho, contribuir para o barateamento da reproduo desta (isto , manter os salrios to baixos quanto possvel), e, ao mesmo tempo, fortalecer a posio do governo entre as massas. At ento a questo da moradia popular era deixada a cargo dos prprios operrios e da populao urbana pobre. As solues de provimento mais comuns eram o aluguel de um cmodo em cortio, o aluguel de uma casa a um proprietrio rentista ou em uma das poucas vilas operrias de empresa. As alternativas que comeavam a tornar-se frequentes eram a casa prpria, edificada pelo trabalhador na periferia ou adquirida junto s companhias muturias, e ainda o barraco na favela ou mocambo.167 Naturalmente, a ao do governo foi condicionada pela poltica geral de Vargas de apoiar seu programa de desenvolvimento nas Foras Armadas e numa aliana, construda e conduzida de dentro do aparelho de Estado, com a burguesia industrial e setores das classes

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Ver SANTOS, Milton. A urbanizao brasileira. So Paulo: Hucitec, 1994. P. 20. O autor adverte que h controvrsias entre estimativas mais antigas sobre a populao urbana e a populao total brasileira, e tambm que a fase propriamente estatstica das contagens s iria comear com o recenseamento de 1940. 166 Ibid. P. 27. 167 Ver BONDUKI, N. Origens da habitao social no Brasil.

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trabalhadoras urbanas.168 A questo habitacional foi ligada desde o incio poltica trabalhista (principal instrumento dessa aproximao) que, por um lado, voltava-se conteno dos movimentos operrio e popular, represso s tentativas destes de se organizarem e de agir margem do controle estatal, sua aproximao das idias e partidos de oposio, por outro, procurava atrair os trabalhadores para o apoio ao governo e seu projeto. Na frente repressiva, o governo passou a controlar a atividade dos sindicatos e os colocou sob tutela do Estado: definiu sua organizao por categoria profissional, instituiu um estatuto padro com normas rgidas de funcionamento interno e externo, e o Ministrio do Trabalho recebeu poderes para destituir dirigentes, nomear interventores e mesmo dissolver uma entidade segundo critrios polticos. Foi criado o imposto sindical um dia de trabalho ao ano, pago por todos os trabalhadores da base, filiados ou no , com a finalidade de tutelar os sindicatos, financiar a atividade dos pelegos, os representantes patronais instalados nas suas direes, das federaes e confederaes, e ainda reforar o caixa do governo, detentor de 20% da arrecadao.169 Segundo Boris Fausto, a represso se abateu sobre partidos e organizaes de esquerda, especialmente o PCB, logo aps 1930, tornando-se mesmo mais sistemtica do que a existente na Primeira Repblica.170 O Partido Comunista significava para o capital os perigos da independncia do proletariado, da luta antifascista, da revoluo socialista, da articulao com a Unio Sovitica e a III Internacional, mas, apesar dos ataques do governo, viria a emergir como importante fora poltica popular ao fim da ditadura do Estado Novo (1937-1945). Ao mesmo tempo, Vargas iniciou a regulamentao das relaes de trabalho, instituiu o salrio mnimo, as frias anuais, a previdncia social oficial. A partir dos institutos de aposentadoria e penso (IAPs) gestores dos vultosos recursos das contribuies arrecadadas para cobrir o pagamento dos benefcios , montou o primeiro programa de produo em grande escala de habitaes pelo

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FAUSTO, Boris. Histria concisa do Brasil. So Paulo: Edusp, 2001. P. 182. O imposto institudo por Vargas existe ainda hoje, com o nome de contribuio sindical, e sua distribuio pelo governo motiva disputas acirradas entre dirigentes pelo reconhecimento de entidades. O principal efeito imediato da contribuio desvincular a sustentao dos sindicatos da deciso voluntria dos trabalhadores e liberar os dirigentes da prestao de contas financeira e poltica s bases e aos prprios associados. 170 FAUSTO, B. Histria concisa do Brasil. P. 187.

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Estado brasileiro, tambm como investimento para a valorizao financeira dos fundos previdencirios. Os IAPs, organizados por categorias profissionais, foram autorizados, em 1937, a criar carteiras prediais e a financiar a locao ou a aquisio de moradias por seus associados (e mesmo, sob o regime de hipoteca, por qualquer pessoa), com taxas de juros anuais de 6% e prazo de pagamento de at 25 anos. Predominou naqueles programas a moradia de aluguel, o chamado rentismo estatal, mas para os IAPs, de qualquer modo, a produo de habitaes foi uma atividade secundria em relao de assegurar renda e assistncia aos trabalhadores que deixavam o mercado de trabalho. A partir de 1942, Vargas ampliou a interveno governamental na questo habitacional com a regulamentao do arrandamento de moradias, por meio da Lei do Inquilinato, e o congelamento de aluguis por vrios anos. At ento, os contratos de locao de habitaes eram regidos pelo Cdigo Civil, o que significava a prevalncia do direito absoluto de propriedade nas relaes entre locadores de moradias e inquilinos, tanto para a fixao do valor do aluguel quanto para o eventual despejo do locatrio, que o senhorio tinha poder de realizar sem justificativa, com a chamada "denncia vazia". A Lei do Inquilinato imps uma restrio relativa ao direito de propriedade. Em ltima instncia, o efeito da regulamentao governamental foi basicamente o de confinar os atritos entre locadores e locatrios ao "campo das artimanhas e brechas judiciais",171 nas quais os donos dos imveis encontravam meios de realizar os despejos. Essas medidas foram implantadas em meio a uma grave crise de moradia, originada pela transferncia de investimentos da tradicional produo habitacional rentista para outros negcios economicamente mais vantajosos, gerados na expanso industrial. A crise foi agravada pelos despejos de locatrios de baixa e mdia renda, a demolio de prdios residenciais nos centros das grandes cidades, a especulao imobiliria e o surgimento das incorporaes. Prefeitos nomeados no Estado Novo realizaram grandes obras de renovao urbana em cidades como Rio de Janeiro, So Paulo e Recife, ampliando as reas centrais, abrindo avenidas e renovando os edifcios.172 Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro descreve o desenvolvimento desse processo no Rio de Janeiro:
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BONDUKI, N. Origens da habitao social no Brasil. P. 256. Ver Ibid.

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"A paralisao na 'produo pequeno-burguesa', combinada destruio massiva de moradias populares localizadas no centro da cidade, em funo das obras de renovao realizadas pelo governo Dodsworth, ocasionar uma forte crise de moradias, cujo sintoma mais evidente a multiplicao de favelas na cidade. Estima-se, com efeito, que cerca de 493 prdios foram demolidos pela prefeitura entre 1941 e 1943, o que, somando-se ao que foi efetuado por particulares, perfaz um total de 1.383 demolies, na sua grande maioria casas-de-cmodos e penses."173 A regulamentao das relaes entre locadores e inquilinos minou o negcio do aluguel de moradias e aprofundou a retrao da produo de habitaes pelos proprietrios rentistas. O peso da moradia de aluguel poca pode ser medido pelo fato de que em So Paulo, em 1925, menos de 24 por cento dos prdios eram ocupados por proprietrios, e em 1940, apenas 25 por cento dos domiclios eram prprios, ndice semelhante ao verificado no Rio de Janeiro naquele mesmo ano. Como afirma Bonduki, "a regulamentao do mercado de aluguis a partir de 1942, ano em que os aluguis foram congelados, constitui uma das principais causas da transformao das formas de proviso habitacional no Brasil e em So Paulo, desestimulando a produo rentista e transferindo para o Estado e para os prprios trabalhadores o encargo de produzir suas moradias".174 Para ele, os mais prejudicados com as mudanas foram os proprietrios de imveis de locao, e os mais beneficiados "os empresrios urbanos, sobretudo aqueles vinculados ao setor industrial baseado na 'substituio de importaes'".175 Estes ltimos, de fato, conseguiram o barateamento de um dos tens mais importantes da reproduo da fora de trabalho, o que certamente refletiu-se na reduo de niveis de salrios, mas com o agravamento da crise habitacional, grande parte dos trabalhadores foi obrigada a procurar viabilizar suas moradias por conta prpria, inclusive construindo-as em favelas ou em loteamentos perifricos. O conjunto de aes nas reas trabalhista e habitacional teve o efeito de ampliar o apoio ao governo entre os trabalhadores, mas tambm de estimular a migrao das populaes das regies rurais para os centros urbanos, onde surgiam empregos e os novos direitos e concesses trabalhistas eram mais efetivamente aplicados. Foi fortalecida a formao e concentrao, nas cidades maiores, de
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RIBEIRO, L.C.Q. Dos cortios aos condomnios fechados. P. 257. BONDUKI, N. Origens da habitao social no Brasil. P. 209. 175 Ibid. P. 245.

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grandes estoques de mo-de-obra que permaneciam disponveis para a indstria, e contribuam, pelo excesso de oferta, para o rebaixamento dos salrios. Na realidade, entre 1925 e 1940, a populao economicamente ativa total do pas foi ampliada em cerca de 50%, mas o crescimento, em termos percentuais, ocorreu apenas no setor tercirio, decaindo nos setores primrio e secundrio. Entre 1940 e 1950, o aumento da populao urbana no Brasil foi de 7,9 milhes de habitantes, ou de 72%, e o ndice de urbanizao na populao total do pas atingiu 36,16%.176 No mesmo perodo, a populao total do pas cresceu em 10,6 milhes de habitantes, ou 25,7%, indo de 41,3 milhes de habitantes a 51,9. Foi um perodo de crescimento de favelas no Rio de Janeiro, em So Paulo e em outros grandes centros, como Recife, cuja situao poca Maria Cristina Ortiz e Renata Hue descrevem: (...) o campo j no oferece condies de engajamento para todos e nas pequenas cidades poucas atividades so capazes de oferecer trabalho para tanta gente. Dessa forma que algumas destacadas cidades do Nordeste, principalmente Recife, passam a atrair elevado contingente populacional. Seduzidos pela suposta oferta de trabalho, essa mo-de-obra desqualificada encontrar muito poucas oportunidades, e sua condio de vida se ver reduzida a uma marginalidade que vai desde o tipo de trabalho no qual se engajar at o tipo de espao-moradia que lhe ser reservado: os mocambos do Recife.177 A atitude do Estado diante das favelas no objeto de uma avaliao consensual no debate sobre a habitao no primeiro perodo de Vargas (19301945). Segundo Bonduki, a tolerncia com as formas espontneas e irregulares de assentamentos, explicada pela prioridade dada ao barateamento da fora de trabalho, teria sido uma das caractersticas de seu governo.178 Gouva no reconhece qualquer atitude complacente em relao a favelas e mocambos, contra os quais identifica uma "represso sistemtica" no perodo.179 Entre os casos conhecidos de violncia contra populaes faveladas durante o Estado Novo, Ortiz e Hue descrevem a cruzada contra os mocambos de Recife, comandada por Agamenon Magalhes, interventor designado por Vargas para governar
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Ver SANTOS, M. A urbanizao brasileira. P. 29. ORTIZ, Maria Cristina Marques, HUE, Renata Stadter de Almeida. Minau e Recife: histrias de habitaes e seus habitantes. So Paulo: Projeto, 1987. P. 170. 178 Ver BONDUKI, N. Origens da habitao social no Brasil. 179 GOUVA, Luiz Alberto de Campos. Braslia: a capital da segregao e do controle social uma avaliao da ao governamental na rea da habitao. So Paulo: Annablume, 1995. P. 36.

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Pernambuco. A cruzada foi lanada pela Liga Social Contra o Mocambo, entidade privada criada e financiada por empresrios, usineiros e polticos a eles ligados para apoiar a demolio das moradias insalubres pelo governo e a remoo de sua populao para vilas construdas pelos IAPs para categorias profissionais, bem ao estilo corporativista.180 Marcus Melo relata que, entre os anos de 1940 e 1945, as demolies sistemticas atingiram uma mdia de 100 mocambos por semana, com o emprego de medidas de represso e violncia aberta contra os moradores, do que resultaram cerca de 30 mil pessoas com seus barracos destrudos e sem qualquer outra habitao. As aes eram tratadas como naturais pelo interventor Magalhes, que dizia: temos que considerar o problema como se tivesse havido um terremoto e as 164.837 pessoas ficassem ao relento.181 Apesar de a produo estatal de habitao, no primeiro governo de Vargas, ter sido dirigida prefencialmente para a locao residencial, foi nele que se iniciou a difuso da casa prpria no Brasil, numa perspectiva coerente com o modelo poltico autoritrio e o projeto da revoluo de 1930. Bonduki cita a incidncia de duas vises diferenciadas no debate sobre a questo do alojamento que, naquele tempo, envolvia o poder pblico e representaes empresariais. A primeira delas concebia a habitao como fator econmico, como condio bsica da reproduo da fora de trabalho. Outra, considerava a habitao como elemento na formao ideolgica, poltica e moral do trabalhador, decisiva na criao do homem novo e do trabalhador-padro,182 em termos comparveis ideologia do nazi-fascismo, ento em ascenso na Europa, com o qual o Estado Novo guardava profundas semelhanas. As condies polticas e econmicas do pas e o alcance limitado dos programas estatais levavam naturalmente defesa da casa prpria e das tentativas de torn-la acessvel, posio contestada por poucos, entre eles arquitetos e tcnicos que consideravam o provimento da habitao um servio pblico e defendiam o aprimoramento da moradia de aluguel. Essa posio, alis, foi

180

ORTIZ, M. C. M. e HUE, R. S. A.. Minau e Recife: histrias de habitaes e seus habitantes. P. 185. 181 MELO, Marcus Andr B. C. de. A cidade dos mocambos. Estado, habitao e luta de classes no Recife (1920/1962), in Cadernos do CEAS n 92. Salvador: CEAS, 1984. P. 52. 182 Ver BONDUKI, N. Origens da habitao social no Brasil. P. 73.

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aprovada como resoluo do I Congresso Nacional dos Arquitetos, em 1945.183 Nacionalmente, a frmula da habitao pblica de aluguel desapareceu com o fim dos programas habitacionais dos IAPs e a venda dos seus imveis aos arrendatrios, determinada por lei na criao do Banco Nacional da Habitao (BNH). Provavelmente a experincia mais expressiva dessa modalidade de provimento foi a de Braslia, onde, nos tempos da mudana da capital, o governo federal construiu milhares de moradias por meio de rgos e empresas pblicas. Eram as nicas habitaes disponveis no Plano Piloto (centro da cidade), e foram cedidas aos funcionrios transferidos do Rio de Janeiro e dos estados mediante o pagamento de taxas de ocupao. Em meados dos anos 1970 esses imveis tambm comearam a ser vendidos aos ocupantes, e os ltimos deles foram alienados no governo de Collor de Mello (1990-1992). Mesmo amplamente aceito ainda na dcada de 1930, o modelo baseado na casa prpria, somente seria oficializado como forma principal de provimento da moradia pelo Estado (ainda que no nica) aps a deposio de Vargas, com a criao da Fundao da Casa Popular (FCP) pelo governo de Eurico Dutra. O Decreto-Lei n 9.218, de 1 de maio de 1946, estabelecia como objetivo da FCP proporcionar a brasileiros ou estrangeiros com mais de dez anos de residncia no pas ou com filhos brasileiros a aquisio ou construo de moradia prpria. Segundo Gouva, a criao do rgo foi uma resposta ao incremento do fluxo migratrio e ao crescimento eleitoral do Partido Comunista nas eleies do ano anterior, e sua atuao visava a estabelecer "uma espcie de compromisso 'ideolgico' entre o proprietrio da casa e o governo, pago nas urnas".184 A Fundao da Casa Popular estabeleceu colaborao com os municpios para que estes cedessem terrenos destinados construo de seus conjuntos e executassem a infra-estrutura bsica, elaborou os prprios projetos com arquitetos de seu quadro, executou obras diretamente para capacitar seus tcnicos e instituiu formas de licitao para permitir a participao de empresas menores nas obras contratadas. A pequena produo, entretanto menos de 900 unidades ao ano

183 184

Ibid. P. 82. GOUVA, L.A.C. Braslia: a capital da segregao e do controle social. P. 38.

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entre 1946 e 1964 , no fez com que a FCP se tornasse promotora realmente importante da habitao popular (e da propriedade da moradia) no Brasil.185 Na verdade, o governo de Vargas, mais que viabilizar a casa prpria, encaminhou o declnio da ideologia da higiene e o ascenso da ideologia da casa prpria como corolrio do tratamento da questo da habitao popular pelo Estado brasileiro, ainda que as duas construes ideolgicas tenham se combinado na conformao do ambiente poltico para o avano do projeto nacionaldesenvolvimentista. Antes disso, as referncias de cunho higienista explicavam sozinhas os problemas das cidades do ponto de vista das elites dominantes , e as epidemias, os cortios, as ms condies de vida das massas populares no eram vistos como produtos de uma sociedade desigual, dividida em classes, mas como desvios de origem cultural que afastavam a sociedade de um modelo ideal.186 A higiene se apresentou ento como uma ideologia, "um conjunto de princpios que, estando destinados a conduzir o pas ao 'verdadeiro', 'civilizao', implicam a despolitizao da realidade histrica, a legitimao apriorstica das decises quanto s polticas pblicas a serem aplicadas no meio urbano", como diz Sidney Chalhoub.187 Para ele, as restries legais presena de cortios no centro do Rio de Janeiro, em nome da higiene, ainda no sculo XIX, preparavam a expulso das classes "pobres" e "perigosas" das reas centrais da cidade, sob argumentos supostamente "cientficos", "neutros", aparentemente situados acima dos interesses particulares e dos conflitos sociais. O Estado Novo iniciou a apresentao da casa prpria como uma conquista a ser alcanada pelo trabalhador (alm de smbolo da valorizao do trabalho e do sucesso da poltica de assistncia s massas), e paulatinamente foi sendo construda no imaginrio popular a associao entre a "soluo do problema da habitao" e a propriedade da moradia pelo trabalhador. Como a ideologia da higiene, a ideologia da casa prpria d suporte realizao dos interesses econmicos e polticos da grande burguesia, e tambm concretizao de seu modelo de cidade: ambas constituram recursos da classe dominante para a definio dos lugares da burguesia, dos trabalhadores e das camadas populares no
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Ver AZEVEDO, S. e ANDRADE, L.A. Habitao e poder. Ver CARIELLO Filho, O. Reforma urbana ou revoluo social? P. 91. 187 CHALHOUB, Sidney. Cidade febril: cortios e epidemias na corte imperial. So Paulo: Companhia das Letras, 1996. P. 35.

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espao socialmente produzido. Da mesma forma que a necessidade de alojamento da populao em habitaes individuais e higinicas serviu para justificar a periferizao dos trabalhadores ou sua segregao espacial , a possibilidade da propriedade da casa tornou-se um argumento central para que eles aceitassem ser deslocados para reas desequipadas e distantes do centro da cidade. Nessa perspectiva, a ideologia da casa prpria viria a ser utilizada e desenvolvida como calo da poltica habitacional da ditadura militar instaurada em 1964. Entre 1930 e 1964, os dois principais programas governamentais de habitao o das carteiras habitacionais dos institutos de aposentadoria e penso e o da Fundao da Casa Popular edificaram ou financiaram a produo de 142.127 moradias no pas. Foram 123.995 unidades produzidas pelos IAPs (sem contar os emprstimos a no associados) e 18.132 pela FCP. Para Bonduki, consideradas as condies do pas no perodo em que atuaram em 1950, o Brasil tinha 44,9 milhes de habitantes, dos quais 16,2 milhes em zonas urbanas e 8,7 milhes em cidades com populao maior que 50 mil pessoas , esse atendimento no foi inexpressivo. Teriam sido beneficiados, segundo seus clculos, 10 por cento da populao das cidades com mais de 50 mil habitantes, sem computar ainda as moradias produzidas por meio de outros organismos, como empresas estatais, ou pelos estados e municpios.188 Srgio Azevedo e Luiz Aureliano Andrade, apesar de reconhecerem o peso quantitativo da produo dos institutos, avaliam que a instrumentalizao poltica dos programas de habitao popular impediu atendimento mais amplo e foi decisiva para que seus resultados ficassem muito abaixo das necessidades. Em sua anlise, combinaram-se vrias razes para tanto, entre as quais o direcionamento de programas dos IAPs e caixas de penses para famlias de renda mdia e alta, o forte clientelismo na seleo dos beneficirios dos programas e, no caso da Fundao da Casa Popular, o baixo retorno dos investimentos, resultante do fato de as normas de reajuste de prestao terem dado aos financiamentos o carter de verdadeiros subsdios. O pecado do populismo no estava nos subsdios, mas em subsidiar quase totalmente, afirmam.189

188 189

Ver BONDUKI, N. Origens da habitao social no Brasil. Ver AZEVEDO, S. e ANDRADE, L.A. Habitao e poder.

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As diretrizes e a estrutura traadas na dcada de 1930 pelo governo de Vargas, complementadas com a criao da Fundao da Casa Popular por Dutra, em 1946, prevaleceram na imatura poltica habitacional do Estado brasileiro at 1964, e no representaram na verdade uma perspectiva clara de acesso habitao para o proletariado, os demais trabalhadores e as camadas populares em geral. A poltica habitacional do que muitos autores denominam perodo populista da Repblica serviu aos interesses da grande burguesia industrial, hegemnica no interior da classe dominante desde 1930. Alm do natural impulsionamento da indstria da construo civil, favoreceu a transferncia para a indstria dos investimentos (de vulto) que proprietrios urbanos faziam na produo de casas para aluguel e ajudou a criar condies objetivas para o barateamento da fora de trabalho. Ao mesmo tempo, constituiu um elemento importante da estratgia de poder do capital, da ampliao da base poltica (e ideolgica) do regime, ao trazer para o Estado a responsabilidade do provimento de habitaes, ao comprometer os prprios trabalhadores e seus recursos com esse esforo, e ao comear a plantar a idia da casa prpria entre as massas populares. Quando o governo militar de Castello Branco, em outras condies polticas, econmicas e sociais, lanou o Plano Nacional da Habitao em 1964, instituiu o Banco Nacional da Habitao (BNH), o Sistema Financeiro da Habitao (SFH) e o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), toda a experincia acumulada pelo Estado brasileiro na questo estava sendo levada em conta, diversos elementos e solues da antiga poltica reeditados.

A urbanizao brasileira no incio dos anos 1960

No incio da dcada de 1960, a questo da habitao assumia importncia crescente no Brasil, como um dos resultados do que Milton Santos denomina uma urbanizao cada vez mais envolvente e mais presente no territrio [que] d-se com o crescimento demogrfico sustentado das cidades mdias e maiores,

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includas, naturalmente, as capitais de estados.190 O condutor desse processo era a modernizao capitalista comandada pelo capital financeiro,191 da qual a industrializao constitua o elemento central e o mais dinmico. Essa transformao, no se chocava com caractersticas tradicionais da sociedade brasileira, como a alta concentrao da propriedade da terra no meio rural (embora a modificasse progressivamente, no sentido de adapt-la grande empresa agrcola ou pecuria), ou as desigualdades sociais e regionais. Milton Santos v a cidade engendrada nesse processo como criadora de pobreza tanto pelo modelo socioeconmico de que o suporte como por sua estrutura fsica: Ao longo do sculo, mas sobretudo nos perodos mais recentes, o processo brasileiro de urbanizao revela uma crescente associao com o da pobreza, cujo locus passa a ser, cada vez mais, a cidade, sobretudo a grande cidade. O campo brasileiro moderno repele os pobres, e os trabalhadores da agricultura capitalizada vivem cada vez mais nos espaos urbanos. A indstria se desenvolve com a criao de pequeno nmero de empregos e o tercirio associa formas modernas a formas primitivas que remuneram mal e no garantem a ocupao.192 A essas circunstncias soma-se a incapacidade, ou mesmo inexistncia, das polticas de governo para o enfrentamento dos problemas gerados ou revelados na crescente concentrao da populao nas cidades. A moradia popular continuava a cargo das carteiras habitacionais dos institutos de aposentadoria e penso (IAPs) e da Fundao da Casa Popular, que no governo de Juscelino Kubitschek tinham concentrado boa parte de sua atividade na produo de casas e edifcios de apartamentos em Braslia, para alojamento dos milhares de funcionrios pblicos transferidos do Rio de Janeiro. A poltica urbana, que limitava-se a realizar os interesses de infra-estrutura do grande capital, e mesmo o planejamento so prticas incipientes. O movimento de ocupao do interior do pas, cujo smbolo era a mudana da capital para o Planalto Central, caracteriza-se pelo incentivo migrao, deslocando-a em parte para o Centro-Oeste, e ao incremento da urbanizao. O esprito com que a ocupao do territrio nacional conduzida pelo governo naquele momento histrico est testemunhado no prprio
190 191

SANTOS, M. A urbanizao brasileira.P. 27. Ver LENIN, V. O imperialismo: fase superior do capitalismo. So Paulo: Global, 1982. P. 46: Concentrao da produo tendo como consequncia os monoplios; fuso, ou interpenetrao dos bancos com a indstria, eis a histria da formao do capital financeiro e o contedo desta noo. 192 SANTOS, M. A urbanizao brasileira P. 10.

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Relatrio do Plano Piloto de Braslia, quando Lcio Costa menciona que a concepo urbanstica no ser uma decorrncia do planejamento regional, mas sua causa: a sua fundao que dar ensejo ao ulterior desenvolvimento planejado da regio.193 O Recenseamento Geral de 1960 o ltimo a registrar o predomnio da populao rural sobre a populao urbana no Brasil 54,92% e 45,08%, respectivamente , relao que se inverte ao longo dos dez anos seguintes. O recenseamento de 1960 mostra tambm a intensidade e a velocidade das mudanas relacionadas urbanizao na comparao dos nmeros relativos ao crescimento da populao urbana e aos da populao geral do pas: segundo os dados divulgados, entre 1950 e 1960 a populao das cidades passa de 18.782.891 para 31.990.938 habitantes, ou seja, cresce 70,32%; a populao total passa de 51.944.347 para 70.967.185 habitantes, uma variao de 35,12%. Um levantamento especfico denominado Favelas do Estado da Guanabara, que veio a ser divulgado apenas em 1968, compe o conjunto de estudos produzidos no contexto do Censo de 1960. A realizao da pesquisa justificada com o interesse generalizado pelo conhecimento das condies socioeconmicas da populao das Favelas cariocas e das condies de habitabilidade dos domiclios localizados nestes aglomerados.194 Ela constata a existncia de 147 favelas com 335 mil habitantes, populao quase duas vezes maior que a apurada no primeiro levantamento, efetuado no mbito do Recenseamento Geral de 1950, de 169 mil moradores em 58 favelas no antigo Distrito Federal um crescimento muito superior ao da populao do pas, ou mesmo de sua populao urbana. A conceituao adotada pelo IBGE considerava favela os aglomerados urbanos que possussem total ou parcialmente as seguintes caractersticas: constitussem agrupamentos prediais ou residenciais formados por 50 unidades de moradia; tivessem predominncia de casebres ou barraces de aspecto rstico, construdos de folhas de flandres, chapas zincadas, tboas ou materiais
193

COSTA, Lcio. Relatrio do Plano Piloto de Braslia, in COSTA, Lcio. Braslia, cidade que inventei. Braslia: GDF, 1991. P. 20. 194 FUNDAO IBGE Instituto Brasileiro de Estatstica Servio Nacional de Recenseamento. Censo Demogrfico de 1960 Favelas do Estado da Guanabara VII Recenseamento Geral do Brasil/SrieEspecial/Volume IV. Rio de Janeiro: IBGE, 1968 (verso digitalizada em www.ibge.gov.br, acesso em 14/04/2008).

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semelhantes; reunisse construes sem licenciamento e sem fiscalizao, em terrenos de terceiros ou de propriedade desconhecida; no contassem com rede sanitria, luz, telefone e gua encanada; estivessem em rea no urbanizada, com falta de arruamento, numerao ou emplacamento. A realizao de censos especficos para as favelas mostra que a questo da habitao dos trabalhadores e das camadas populares tornara-se uma preocupao e tema de discusso relevante no interior do Estado brasileiro.

O golpe de Estado de 1964

Antes mesmo da queda da ditadura do Estado Novo, da redemocratizao de 1945 e do fim da II Guerra Mundial da qual os Estados Unidos emergiram como principal potncia imperialista no mundo , uma disputa acirrada pela hegemonia no Estado brasileiro colocava em confronto duas fraes da burguesia. De um lado, o setor monopolista, fortalecido por seu vnculo com o imperialismo e com a acelerao da instalao de fbricas de capital estrangeiro no pas. De outro, um setor menos poderoso, cujos interesses se concentravam num projeto nacionalista, de desenvolvimento capitalista autnomo, para o qual buscava apoio popular construindo uma aliana que tinha, como um dos pontos centrais, a perspectiva da ampliao e fortalecimento do mercado interno com a melhoria das condies econmicas dos trabalhadores. Essa proposta poltica incorporava as chamadas reformas de base agrria, bancria, fiscal, educacional e eleitoral , que se converteram na grande bandeira do governo de Joo Goulart, do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), e em fator de agudo confronto poltico com as foras polticas mais conservadoras. O golpe de Estado de abril de 1964, que derrubou o presidente Joo Goulart e instaurou no Brasil o regime militar ditatorial que perduraria por 21 anos, culminou um longo perodo de acirramento da luta de classes na sociedade brasileira e de disputa pelo poder no interior da classe dominante. Por meio do golpe, a burguesia monopolista, aliada oligarquia latifundiria e com 87

apoio do imperialismo, definiu a seu favor o controle total do aparelho estatal, alijando os setores da burguesia e da pequena burguesia que constituam a base social do projeto nacionalista e reformista do governo deposto. O Estado, at ento compartilhado, de alguma forma, pelos dois blocos burgueses, tornou-se instrumento exclusivo dos interesses polticos e econmicos do grande capital.195 O regime militar promoveu o alinhamento incondicional com os Estados Unidos, emergidos da II Guerra Mundial como potncia hegemnica no capitalismo. O Brasil foi integrado estratgia imperialista na guerra fria travada com a Unio Sovitica, na poltica neocolonialista para a Amrica Latina, no combate preventivo s revolues anticoloniais e populares, ao socialismo e ao comunismo , assim como defesa dos seus interesses econmicos no pas. No plano econmico, algumas medidas tomadas imediatamente aps o golpe demonstram o peso dos interesses dos capitais norte-americanos, entre elas a Garantia de Investimentos contra encampaes, cujo prazo de vigncia foi estendido a 20 anos aps eventual denncia do compromisso por um governo brasileiro. O desenvolvimento dirigido concentrao e a centralizao dos capitais e baseado na super-explorao dos trabalhadores, especialmente do proletariado dos setores produtivos, foi implementado com a violncia de Estado, a supresso da liberdade poltica e a represso. A fora de trabalho barata e disciplinada submetida compresso salarial, sem garantia de emprego e de direitos trabalhistas, sem sindicatos livres, sem direito de greve, de organizao, manifestao e expresso poltica , e a estabilidade poltica, ambas impostas pela ditadura, tornaram-se os principais atrativos oferecidos pelo governo brasileiro aos grandes capitalistas nacionais e estrangeiros. Somavam-se a eles os grandes investimentos estatais em infra-estrutura material, o acesso a matrias primas a preo baixo, incentivos fiscais, financiamentos subsidiados pelos bancos oficiais, as novas facilidades para a remessa de lucros ao exterior, entre outros.196 Em meio a esse quadro conjuntural, o regime militar engendrou e imps uma vigorosa interveno na questo habitacional, com objetivos econmicos,
195

Ver GOMES, Marcos, PEREIRA, Raimundo e BUARQUE, Srgio. O imperialismo no Brasil histria de um desenvolvimento capitalista dependente. Vitria/So Paulo: Edies do Leitor/Edio, 1978. 196 Ver BASBAUM, Leoncio. Histria sincera da Repblica, em quatro volumes. 4 Volume, de1961 a 1967 (de Jnio Quadros a Costa e Silva). So Paulo: Fulgor, 1968.

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polticos e ideolgicos, rigorosamente submetida aos interesses imediatos do capital monopolista e condicionada sua estratgia de poder e de acumulao.

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Captulo 4

O Plano Nacional da Habitao de 1964 e o BNH

Assim como ocorreu no primeiro grande passo da interveno governamental na questo da habitao no Brasil, a implementao dos programas dos institutos de aposentadoria e penso (IAPs) pelo regime do Estado Novo, o segundo grande movimento da poltica habitacional, marcado pelo protagonismo do BNH, foi produto de uma ditadura desta vez aquela instaurada pelo golpe militar de 1964. Em ambos os casos, ditaduras estabelecidas por fraes hegemnicas do capital que, em diferentes situaes histricas, recorreram ao poder absoluto de Estado para remover os obstculos aos seus interesses e aos respectivos projetos de desenvolvimento. O perodo aberto pelo Plano Nacional de Habitao de 1964 e dominado nos vinte anos seguintes pela atuao do BNH, visto por alguns como o primeiro da poltica habitacional no Brasil. Na opinio de Bonduki, malgrado as crticas ao BNH e ao sistema por ele preconizado, sua importncia indiscutvel, pois este perodo (1964-86) foi o nico em que o pas teve, de fato, uma Poltica Nacional de Habitao.197 O conceito de politica empregado neste trabalho a orientao ampla, o conjunto de objetivos e normas gerais estabelecidos para a ao governamental em um perodo longo198 leva a entender que existe
197 198

BONDUKI, N. Poltica habitacional e incluso social no Brasil. P.73. Ver a Introduo desta tese. P. 16.

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poltica de habitao desde o momento em que surge a questo da habitao na sociedade brasileira e o Estado se posiciona diante dela, mesmo que na forma da no-interferncia caracterstica da Primeira Repblica. vista dos antecedentes histricos, como o dos programas dos IAPs no primeiro governo de Vargas, e dos programas posteriores, levados prtica pelos governos ps-1986, razovel considerar que o Plano Nacional da Habitao de 1964 expressa a maturidade da poltica habitacional no Brasil. Dele saram os princpios ainda ativos da interveno estatal: a difuso da casa prpria por meio do crdito de longo prazo, alimentado por recursos captados dos prprios trabalhadores via Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e cadernetas de poupana.

A habitao no centro das polticas do Estado

Em agosto de 1964, poucos meses aps a deposio de Joo Goulart, o marechal Castello Branco primeiro presidente da ditadura sancionou a Lei n 4.380, que criava o Banco Nacional da Habitao (BNH), o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), o Sistema Financeiro da Habitao (SFH) e estabelecia as bases da poltica habitacional do regime militar. Segundo o governo, seu Plano Nacional da Habitao (PNH) tinha a meta de produzir oito milhes de moradias para venda financiada entre as camadas populares, de modo a eliminar em quatro anos o dficit que estimava para o pas.199 A lei determinava o papel de cada um dos rgos governamentais, garantia o espao de participao da iniciativa privada, estabelecia novas fontes de recursos no-oramentrios permanentes (com o SFH autnomo em relao ao sistema financeiro geral), institua a correo monetria no financiamento de moradias e definia o objetivo oficial do programa: "estimular a construo de habitaes de interesse social e o

199

FINEP/GAP. Habitao popular: inventrio da ao governamental. So Paulo: FINEP/Projeto, 1985. P.89, citando Revista Civilizao Brasileira n 8. O dado sobre o dficit no preciso, como reconhece Mrio Trindade, um dos primeiros presidentes do BNH, em seu livro Habitao e desenvolvimento.

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financiamento da aquisio da casa prpria, especialmente pelas classes da populao de menor renda".200 J assumida como questo social desde o perodo de Getlio Vargas, a habitao passava a ocupar uma posio central entre as polticas pblicas do Estado brasileiro, como elemento fundamental da estratgia de dominao e de acumulao do capital monopolista e do imperialismo, que tinham acabado de definir a seu favor a hegemonia no poder. O governo designou o problema da habitao o problema social nmero um do povo brasileiro, elegeu a casa prpria viabilizada pelo crdito de longo prazo (at trinta anos, originalmente) como soluo desse problema e atribuiu ao PNH uma srie de objetivos econmicos, polticos e ideolgicos desligados da questo da habitao popular propriamente dita: a reativao da economia, a gerao de empregos, a estabilizao poltica do regime militar, a formao de uma conscincia conservadora nos trabalhadores. Em pouco tempo as funes paralelas mostraram ser, na verdade, prioritrias ante a questo da habitao, ainda que s pudessem se realizar em seu nome. O modelo estabelecido pelo PNH de 1964 consolidou-se como base da poltica habitacional ao longo das dcadas seguintes. A frmula criada pelo primeiro governo militar vigorou como autntica clusula ptrea durante toda a ditadura, perodo da poltica habitacional intervencionista e centralista coordenada pelo BNH, sobreviveu extino deste e transferncia de suas funes Caixa Econmica Federal (CEF) em 1986, ao vcuo institucional, crise do impeachment de Fernando Collor, paralisao dos financiamentos do FGTS por anos, manteve-se na fase liberal, ou da orientao neoliberal, dominante a partir dos anos 1990. Ao fim do segundo governo de Fernando Henrique Cardoso, em 2002, o eixo da ao governamental em habitao era o mesmo, e suas principais fontes de recursos o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), para as camadas populares, as cadernetas (SBPE), para as camadas de renda mdia , as mesmas implantadas 35 anos antes.

200

Lei n 4.380, de 21 de agosto de 1964, in FINEP/GAP, op. cit., p. 88.

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As condies para uma poltica de crdito

O lanamento e a consolidao do Plano Nacional de Habitao deram-se na conjuntura de ofensiva sobre o poder empreendido pela grande burguesia monopolista vinculada ao imperialismo, que tinha promovido o golpe de 1964, o alijamento dos setores burgueses nacionalistas e reformistas do Estado e a instalao da ditadura militar. A base da estratgia de dominao e de acumulao do capital monopolista, dirigida para a modernizao e a integrao no capitalismo mundial,201 era a subjugao e a superexplorao do proletariado e das camadas populares. Nesse quadro, as condies polticas amplamente favorveis aos interesses desse setor hegemnico da classe dominante articularam-se com o advento das condies econmicas necessrias implementao de uma poltica habitacional de massas, continuada e escala do pas, baseada no crdito para a casa prpria, e assim gerar o PNH como parte integrante da estratgia monopolista. No plano poltico, o regime militar garantia um poder extraordinrio grande burguesia, usado na concepo e implementao do PNH, na montagem da sua complexa e altamente centralizada estrutura institucional e financeira, na realizao das intervenes necessrias nas relaes federativas, nas relaes trabalhistas e no sistema bancrio do pas. No plano econmico, a existncia da demanda potencial resultante da carncia e da escassez da moradia, a capacidade produtiva da indstria da construo civil e a possibilidade concreta de formao de um sistema financeiro especfico eram os pressupostos para o estabelecimento da poltica habitacional.202 certo que o Plano respondia a uma situao real de carncia de habitao vivida por expressiva parcela da populao, e que sua imposio foi facilitada por algumas circunstncias importantes: 1) a difuso j avanada da ideologia da casa prpria a associao entre a "soluo do problema da habitao" e a propriedade da moradia , que preparou a conscincia do
201 202

Ver IANNI, Octavio. O colapso do populismo no Brasil.. Ver MELO, Marcus Andr B. C. de. Estruturao intra-urbana, regimes de acumulao e Sistemas Financeiros da Habitao: Brasil em perspectiva comparada, in Espao & Debates Revista de Estudos Regionais e Urbanos n 31. So Paulo: NERU, 1990.

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trabalhador para aceitar o endividamento, a residncia em ncleos-dormitrios distantes, em moradias de baixa qualidade arquitetnica e construtiva e outras mazelas do modelo popular do BNH; 2) as limitaes dos programas do primeiro perodo de Vargas face s necessidades da populao e a inoperncia daqueles das duas dcadas precedentes, a cargo dos IAPs e a Fundao da Casa Popular; 3) a experincia acumulada pelo Estado na questo da moradia, a partir do primeiro governo de Vargas.

Os fatores polticos Nos primeiros tempos do regime militar, a grande burguesia j tinha o domnio absoluto do aparelho de Estado, com as Foras Armadas e o aparato de segurana engajados no projeto golpista aps os primeiros expurgos; o Executivo ocupado e controlado por quadros de confiana do regime; Congresso, Judicirio, governos e legislativos estaduais e municipais submetidos; o funcionalismo pblico sob vigilncia. A posio de fora do ncleo central do regime e o compromisso dos setores hegemnicos do poder com sua estratgia de acumulao e de poder facilitavam a soluo de eventuais divergncias e conflitos de interesses no interior da classe dominante. De incio, o golpe atingiu profundamente o proletariado e as camadas populares, intimidando-os com a proscrio dos partidos e organizaes comunistas, socialistas e democrticas, a perseguio e priso dos seus dirigentes e militantes, dos ativistas do movimento operrio e popular, a interveno nos sindicatos e entidades de massas. A oposio, mesmo a burguesa, fora silenciada e imobilizada, a resistncia aberta ditadura naquele momento e a contestao de seus atos tornara-se quase impossvel. O envio do projeto de lei do Plano Nacional da Habitao ao Congresso foi um ato de encenao poltica, como o era a prpria manuteno do parlamento, atingido por inmeras cassaes de mandatos de deputados e senadores ligados ao governo deposto ou identificados como inimigos da nova ordem (recurso que permaneceria em aberto por longo tempo). O prembulo do Ato Institucional de 9 de abril de 1964 (AI-1), editado pelos comandantes das trs foras armadas logo 94

em seguida ao golpe, esclarece taxativamente a dependncia e o papel simblico do parlamento: Fica, assim, bem claro que a revoluo (sic) no procura legitimar-se atravs do Congresso. Este que recebe deste Ato Institucional, resultante do exerccio do Poder Constituinte, inerente a todas as revolues, a sua legitimao.203 O AI-1 estabelecia tambm que qualquer projeto de lei do presidente da Repblica estaria aprovado automaticamente, caso a Cmara dos Deputados e o Senado no o apreciassem dentro do prazo de 30 dias dado a cada um. O Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), o Clube de Engenharia e um sindicato da Construo Civil chegaram a apresentar propostas ao projeto da poltica habitacional durante sua tramitao no Legislativo, mas a lei foi sancionada sem qualquer emenda.204 Como ocorreu com muitas outras leis, a futura Lei n 4.380 j estava aprovada de fato quando Castello a encaminhou ao Congresso. O poder ditatorial foi decisivo para o controle poltico da implementao da poltica habitacional, para sua acelerarao e para remover possveis obstculos concretizao das inovaes introduzidas pela Lei n 4.380. A ascendncia absoluta do governo federal sobre os governos estaduais e locais governadores e os prefeitos dos principais municpios do pas eram designados pelo Presidente da Repblica e dependentes do poder central , viabilizou a criao e o incio da operao das companhias de habitao (COHABs) imediatamente aps sua instituio legal. Encarregadas pelo PNH dos programas de moradias para a populao de renda inferior a trs salrios mnimos, elas comearam a ser constitudas ainda em 1964, quando leis locais ou estaduais instituram COHABs em Campina Grande (PB), em Volta Redonda (RJ) , na Baixada Santista (SP) e no Estado do Rio Grande do Sul.205 Iniciaram a produo e comercializao de habitaes no ano seguinte, e a partir de 1967, quando receberam os recursos do FGTS, estavam em pleno funcionamento em todo o pas. Na esfera da habitao para as camadas mdias, o governo tambm exerceu rgido controle sobre todo o processo de implantao da rede de instituies privadas criadas pela Lei 4.380, fazendo-a entrar em ao
203

Ato Institucional (N 1), in Acervo da Luta Contra a Ditadura, Arquivo Histrico da Secretaria de Cultura do Governo do Rio Grande do Sul (www.acervoditadura.rs.gov.br/legislacao), acesso em 31/05/2010. 204 Ver FINEP/GAP. Habitao popular: inventrio da ao governamental. 205 Ver Ibid.

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simultaneamente ao sistema da habitao de interesse social. O BNH concentrou o poder de emitir, sempre em nmero limitado pelo governo, as cartas patentes autorizativas do funcionamento das Sociedades de Crdito Imobilirio (SCIs), empresas de captao e administrao das cadernetas de poupana. Os bancos foram mantidos afastados das SCIs, ou apenas indiretamente ligados a elas, at meados dos anos 1970, mesma poca em que o volume de recursos das cadernetas de poupana tornou-se superior ao do FGTS.206 A partir de ento, foram assumindo paulatinamente seu controle, at complet-lo em pouco mais de uma dcada. Na histria das Sociedades de Crdito Imobilirio, h registros de grandes fortunas construdas da noite para o dia por aventureiros protegidos pela ditadura e testas-de-ferro de autoridades, agraciados com cartas patentes do BNH, alguns deles protagonistas de rombos e escndalos financeiros. A poltica habitacional praticamente inaugurou o modelo, tpico do regime militar, dos grandes empreendimentos nas polticas pblicas e projetos de infra-estrutura, levados prtica com controle poltico, normatizao e financiamento centralizados pelo governo federal, operados por estados e municpios e executados, na ponta, por empresas privadas. Via de regra, com a contratao de obras a empreiteiras e a terceirizao de servios gerais, como a cobrana de prestaes, dentro da ntida orientao privatista do BNH, que Bolaffi comenta: Desde sua constituio, a orientao que inspirou todas as operaes do BNH foi a de transmitir todas as suas funes para a iniciativa privada. O banco limita-se a arrecadar os recursos financeiros para em seguida transferi-los a uma variedade de agentes privados intermedirios.207 O Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), de 1971, foi um dos mais exemplares entre os projetos do governo federal estruturados segundo aquele modelo. Anunciou um objetivo audacioso na sua origem promover o atendimento de 80% da populao brasileira em gua encanada, e 50% em esgotos sanitrios em dez anos ndices atingidos, porm em tempo duas vezes maior que o previsto.208 Foi centralizado pelo BNH, operacionalizado por grandes
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Ver GONALVES, Jos Pereira. Acesso ao financiamento para moradia pelos extratos de mdia e baixa renda a experincia brasileira recente. Santiago de Chile: ONU/CEPAL, 1997 207 BOLAFFI, G. Habitao e urbanismo. P.53. 208 Ver Projeto de Modernizao do Setor de Saneamento PMSS. Linhas gerais para a proposta de ordenamento institucional para o setor saneamento no Brasil. Braslia: Ministrio do Bem-

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companhias estaduais de saneamento bsico (CESBs) como concessionrias dos municpios, suas obras e diversos servios tcnicos e administrativos foram delegados ao capital privado. At 1985, as prefeituras foram sistematicamente pressionadas a aderir ao programa, sob pena de no terem acesso aos recursos do FGTS, por meio de emprstimos do Sistema Financeiro do Saneamento (SFS).209 Entretanto, a ao mais radical da ditadura no processo de implantao da poltica habitacional incidiu diretamente sobre as relaes de trabalho, com a instituio do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), em 1966, pela Lei n 5.107. Numa s operao, foi derrubado o regime da estabilidade no emprego, um dos mais importantes direitos conquistados pelos trabalhadores brasileiros, e criado um poderoso mecanismo de financiamento da habitao popular. O FGTS um fundo social operado pelo governo federal, formado por cotas mensais recolhidas obrigatriamente pelas empresas em contas vinculadas a cada um de seus empregados, com o fim de indeniz-los em caso de desligamento, e como tal constitui um mecanismo facilitador de demisses, um fator permanente de intimidao dos assalariados e de apoio poltica de compresso salarial. Em ltima instncia, uma poupana compulsria, que pertence potencialmente a cada um dos trabalhadores e, alm disso, um aperfeioamento do mtodo de Vargas de faz-los custear a poltica de habitao popular, inaugurado com a utilizao dos fundos previdencirios dos IAPs.

Os fatores econmicos A organizao, pelo Estado, de uma poltica habitacional de massa, baseada no crdito de longo prazo, continuada e de envergadura nacional, como o Plano Nacional de Habitao de 1964, requer condies econmicas capazes de
Estar Social-Secretaria de Saneamento (MBES-SNS) e Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), 1994. 209 Toda a estrutura poltico-institucional da ditadura concorria para a consolidao do sistema PLANASA/SFS/CESBs. Os prefeitos das capitais, dos municpios declarados "de segurana nacional" e das estncias hidro-minerais eram nomeados pelo presidente da Repblica. Os governadores, na prtica, tambm eram nomeados, j que, aps escolhidos pelo comando do regime, "disputavam" ! quase sempre como candidatos nicos ! a eleio na Assemblia Legislativa Estadual. Esta tinha sua composio moldada pelas restries liberdade poltica dos cidados, pelo terror de Estado, a cassao, ou ameaa de cassao de mandatos dos deputados. 209 Ver FINEP/GAP. Habitao popular: inventrio da ao governamental.

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alimentar a oferta de moradias e, em ltima instncia, de transformar as necessidades da populao em demanda solvvel. Segundo Marcus Melo, a implementao de um sistema financeiro de habitao, elemento essencial de uma poltica desse tipo, pressupe um estgio especfico de desenvolvimento capitalista: numa perspectiva histrica a ausncia de uma poltica habitacional antes de 1964 no pode ser explicada simplesmente por fatores de ordem poltica, como, por exemplo, o clientelismo populista, afirma.210 Na linha do pensamento de Melo, a primeira condio para o advento de uma poltica habitacional a demanda. Sem levar em conta a estimativa de dficit de 8 milhes de moradias do governo militar em 1964, por sua falta de consistncia, e sem dispor de estudos estatsticos detalhados sobre esse aspecto da questo habitacional para o incio dos anos 1960, pode-se fazer alguma inferncia dos dados do Censo Demogrfico de 1960. Em seus resultados preliminares, aquele levantamento apurou a ocorrncia de 13,475 milhes de domiclios no Brasil, dos quais 6,551 milhes localizados em reas urbanas ou suburbanas e 6,924 milhes em rea rural. Do total, apenas 2,833 milhes de domiclios tinham gua encanada, 5, 210 milhes tinham iluminao eltrica e 6,862 milhes tinham instalao sanitria.211 Desconsiderando os questionamentos sobre os critrios usados nos censos brasileiros para a classificao urbano-rural,212 e supondo, por absurdo, que os trs servios relacionados cobririam antes todos os domiclios urbanos possveis, haveria nas cidades 3,718 milhes de domiclios sem gua encanada e 1,341 milhes sem iluminao eltrica. A levar em conta o carter essencial desses servios, possvel supor o quadro de necessidades habitacionais, como denomina a metodologia utilizada mais recentemente pela Fundao Joo Pinheiro. Pode-se fazer leitura anloga do levantamento Favelas do Estado da Guanabara, tambm do Censo de 1960, que (visto no Captulo 3) apurou a existncia de uma populao favelada de 335.063 pessoas, equivalente a 10,13% dos 3.307.163 habitantes do estado, ou 10,39% da populao urbana. Assim, a primeira condio a existncia de um quadro de carncia e escassez
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MELO, M.A.B.C. Estruturao intra-urbana, regimes de acumulao e Sistemas Financeiros da Habitao. P. 43. 211 IBGE Servio Nacional de Recenseamento. VII Recenseamento Geral do Brasil. Censo Demogrfico. Resultados Preliminares. Rio de Janeiro: IBGE, 1965. 212 A respeito da polmica, ver VEIGA, Jos Eli da. Cidades imaginrias: o Brasil menos urbano que se calcula. Campinas: Autores Associados, 2003.

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de habitao, ou uma demanda pelo menos parcialmente passvel de se tornar solvvel por meio de financiamento est colocada em 1964, o que alis o prprio desenvolvimento da poltica habitacional confirma. A segunda exigncia definida por Melo a ocorrncia do que denomina sistema produtivo em geral: no se pode ter produo ampliada de habitao sem a implantao anterior ou simultnea do macrocomplexo da construo civil (que inclui ramos como a siderurgia, metalurgia, minerais no metlicos, qumica etc.), afirma.213 Por ocasio do lanamento do Plano Nacional de Habitao de 1964 essa condio estava plenamente atendida, era um fato consolidado. A indstria brasileira de construo civil e as que lhe do suporte (fabricantes de materiais, de mquinas e equipamentos de construo etc.) tinham alcanado um alto grau de desenvolvimento tcnico e econmico. Muitas empreiteiras, grandes e menores, tinham atuado intensamente no perodo anterior, especialmente na construo de Braslia e nas grandes obras de infra-estrutura realizadas no governo de Juscelino Kubitschek. Tinham aperfeioado sua capacidade tcnica, inclusive na rea habitacional, se capitalizado, e concretamente o grande empresariado do setor exerceu enorme influncia na deciso de implementar o programa habitacional. A terceira exigncia para o advento da poltica habitacional a constituio de uma estrutura de financiamento que alcance tanto a produo de infra-estrutura e o desenvolvimento urbano quanto o mercado da habitao, a aquisio da moradia propriamente dita. Melo ressalta, particularmente, a necessidade de circuitos financeiros protegidos para sustentar a atividade econmica na rea habitacional. Isso o programa do regime militar cuidou de construir e colocar em funcionamento pleno em trs anos, com a correo monetria aplicada globalmente ao sistema financeiro da habitao, as garantias estatais para as aplicaes na poupana voluntria, via cadernetas e letras imobilirias, a garantia do financiamento regular da habitao popular e do saneamento pela poupana compulsria, via FGTS. Com essas medidas, a interveno pblica no mercado da habitao representava a quinta parte do volume total de moradias (incluindo barracos) entre 1979 e 1980, e o nvel de
213

MELO, M.A.B.C. Estruturao intra-urbana, regimes de acumulao e Sistemas Financeiros da Habitao. P. 43.

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intermediao financeira na produo de habitao em geral se elevava a patamares muito mais altos que em outros pases industrializados do Terceiro Mundo, diz Melo.214 O objetivo paralelo do PNH, da dinamizao da indstria da construo e do mercado financeiro, estava se realizando, mas ao mesmo tempo aprofundavam-se a carncia e a escassez da habitao na populao trabalhadora, questes cuja soluo tinha sido a razo oficial do plano governamental.

Os traos fundamentais da poltica habitacional de 1964

A estrutura institucional centralizada do PNH A Lei n 4.380 e o Plano Nacional da Habitao de 1964 abriram um novo ciclo de interveno do Estado brasileiro na questo da habitao. Com uma estrutura institucional especfica, implementada com recursos financeiros prprios e permanentes, foi um projeto tpico do regime militar, de escala gigantesca na abrangncia e no volume de recursos mobilizados, e fortemente centralizado no executivo federal, que avocara a si a formulao da poltica habitacional e sua coordenao, por meio do Ministrio do Planejamento. Ao Banco Nacional da Habitao cabia responder ao problema da habitao e dar conta de todos os demais papis econmicos e polticos atribudos pela ditadura ao PNH. A Fundao da Casa Popular (FCP) e os demais programas federais, inclusive as carteiras habitacionais dos institutos de aposentadoria e penses (IAPs) foram extintos, receberam determinao para vender imediatamente seus conjuntos e unidades residenciais e aplicar os valores obtidos em letras imobilirias do BNH por pelo menos dez anos. A Lei n 4.380 atribuiu ao BNH a funo de orientar, disciplinar e controlar o sistema financeiro da habitao,215 mas de fato o Banco, vinculado ao Ministrio da Fazenda, tornou-se em pouco
214 215

Ibid. P. 43. Lei n 4.380, Cap. IV.

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tempo o rgo central da execuo de toda a poltica habitacional. O SERFHAU foi criado como rgo de planejamento, de apoio e assistncia tcnica em habitao. O SFH, institudo no bojo da reforma bancria e do mercado de capitais promovida pelo governo militar, era um conjunto de estruturas, normas de arrecadao e de administrao de recursos para a poltica habitacional, que traziam como inovao a aplicao de correo monetria desde a arrecadao, at os emprstimos, seu retorno (prestaes e saldos da dvida) e reinverso. Alm desses novos rgos, foram integrados realizao da poltica habitacional as Caixas Econmicas, o IPASE (Instituto de Penso e Aposentadoria dos Servidores do Estado), as Caixas Militares, os rgos de desenvolvimento regional e sociedades de economia mista federais. Os estados e municpios receberam a incumbncia de elaborar e executar com a assistncia dos rgos federais planos diretores, projetos e oramentos dirigidos soluo de seus problemas habitacionais. Durante os trs anos que se seguiram a seu lanamento, o PNH procedeu aos primeiros ensaios, e a estrutura montada para sua implementao foi sendo ajustada s situaes concretas enfrentadas. Nos estados, foram instalados os Institutos de Orientao a Cooperativas Habitacionais (INOCOOPs) e as Companhias de Habitao Popular (COHABs, que poderiam tambm ser municipais). A consolidao do BNH como centro dirigente da poltica habitacional d-se em 1967, com a efetivao e colocao sob sua gesto das fontes de recursos fundamentais do Sistema Financeiro da Habitao: o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). O BNH, que na sua criao recebera uma dotao inicial de um bilho de cruzeiros antigos e a previso da receita advinda do recolhimento compulsrio, pelas empresas, de um por cento de suas folhas de salrios, passa a administrar duas contas bilionrias permanentes, porm sujeitas s variaes da conjuntura econmica. As cadernetas de poupana, com juros fixos em 6% ao ano e correo monetria, dependem da possibilidade da populao de dispor de economias para aplicao voluntria. O Fundo de Garantia do Tempo de Servio, por seu turno, depende diretamente dos nveis de emprego e remunerao.

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Os objetivos do PNH No terreno da economia, as funes do Plano Nacional da Habitao eram viabilizar a captao de recursos dos trabalhadores e carre-los para investimentos nas indstrias da construo civil, materiais e equipamentos de construo e correlatos, na expanso do mercado para o capital imobilirio, na abertura de frentes de atuao para o capital bancrio, no aumento da oferta de empregos no especializados, alm de legitimar mudanas de interesse do grande capital nas relaes de trabalho, como o fim da estabilidade no emprego. No terreno poltico, a funo de converter o programa de construo e financiamento de moradias em fator de apoio das massas populares ao regime militar, que atacava os salrios e os direitos dos trabalhadores, reprimia violentamente suas organizaes livres, seus movimentos, as tentativas de reao, liquidava as liberdades polticas, perseguia comunistas, as esquerdas, a oposio democrtica, reformista e antiimperialista. No plano ideolgico, a poltica habitacional deveria, conforme seus idealizadores, incutir um esprito conservador no proletariado e nas camadas populares por meio da difuso da casa prpria, da criao de proprietrios, segundo um pensamento generalizado nos governos militares.216 Roberto Campos, Ministro do Planejamento de Castello Branco, resumiu assim o triplo sentido econmico, poltico e ideolgico , dos objetivos paralelos da poltica habitacional: A soluo do problema pela casa prpria tem esta particular atrao de criar o estmulo de poupana que, de outra forma, no existiria, e contribui muito mais para a estabilidade social do que o imvel de aluguel. O proprietrio da casa prpria pensa duas vezes antes de se meter em arruaas ou depredar propriedades alheias e torna-se um aliado da ordem.217 Uma dcada aps o golpe militar, Campos reafirmou seu pensamento e avaliou positivamente a atuao do BNH na formao de proprietrios, enaltecendo a democratizao do acesso propriedade urbana, tarefa desempenhada satisfatoriamente pelo Banco Nacional da Habitao, que
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Ver AZEVEDO, S. e ANDRADE, L.A.G. Habitao e Poder; PERUZZO, D. Habitao: controle e espoliao. So Paulo: Cortez, 1984; GOUVA, L.A.C. Braslia: a capital da segregao e do controle social. 217 Interveno no Seminrio Sobre o Plano Nacional de Habitao (So Paulo, 1966), citado in AZEVEDO, S. e ANDRADE, L.A.G. Habitao e Poder, p. 59.

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constituiu fator de estabilidade social muito maior do que se pensa. Ao mesmo tempo, lamentava no ter ocorrido progresso semelhante em relao propriedade das terras rurais e chamava ateno para a democratizao do capital das empresas, graas aos estmulos fiscais ao mercado de capitais, que comeam a criar uma nova classe de acionistas, interessada na preservao da organizao econmica.218 Apesar da ditadura, as reais intenes e as contradies da poltica habitacional da ditadura foram sendo percebidas pelas oposies e nos crculos acadmicos, tcnicos e profissionais, de onde partiam freqentes questionamentos e crticas. Um exemplo est expresso nas concluses de mesa redonda sobre o Plano Nacional de Habitao, promovida pelo Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) em julho de 1966: "Sabendo que as drsticas medidas adotadas para conter o processo inflacionrio viriam a provocar uma depresso econmica, o governo elegeu o setor da construo civil na construo de moradias para regular a atividade econmica e o mercado de mo-de-obra, na esperana de diminuir o nvel de desemprego e atenuar os efeitos da depresso. Assim, as medidas financeiras consubstanciadas na Lei 4.380/64 Plano Nacional de Habitao visavam antes esse objetivo do que propriamente implantar no pas uma poltica de habitao coerente com as necessidades e recursos da populao brasileira." 219 O discurso oficial no escondeu os objetivos do PNH. Simplesmente justificou o uso da questo habitacional como uma exigncia da superao da crise deixada pelo governo deposto e uma necessidade do desenvolvimento econmico, evidentemente nos termos correspondentes aos interesses monopolistas e imperialistas no poder. Essa posio est explicitamente colocada nos documentos e no discurso oficial, em declaraes de apoiadores e de figuras de responsabilidade no regime, como Mrio Trindade, presidente do BNH entre 1966 e 1971, em palestra na Universidade de Braslia: A grande virtude do sistema foi a de nos fazer entender, de sada, que, no quadro do desenvolvimento urbano brasileiro, o problema mais importante naquele momento no era a casa, era a abertura de
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CAMPOS, Roberto O. A opo poltica brasileira. In SIMONSEN, Mrio H. e CAMPOS, Roberto O. A nova economia brasileira. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito/Jos Olympio, 1975. P. 237 e 238. 219 INSTITUTO DE ARQUITETOS DO BRASIL, Concluses da mesa redonda sobre poltica habitacional, in SERRAN, Joo Ricardo, O IAB e a poltica habitacional ! 1954-1975, Schema Editora, So Paulo, 1976, p. 79.

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oportunidades de emprego para absorvermos as massas de trabalhadores semi-especializados ou no especializados, de oportunidades para mobilizarmos os escritrios de engenharia, de planejamento, de projetos, de arquitetura e dar trabalho s firmas de construo civil e indstria de material de construo, foras paralisadas na economia brasileira.220 Para Bolaffi, no se pode deixar de perguntar quais foram os critrios segundo os quais se decidiu atribuir to grande prioridade e recursos to considerveis suposta soluo do problema da habitao,221 indagao que j trazia resposta. Quanto ditadura qual a questo era de fato dirigida , no precisava responder nem explicar muito, pois fora instaurada e suprimira a liberdade poltica exatamente para que o programa da classe dominante fosse executado sem empecilhos e sem freios. O Plano Nacional da Habitao e o BNH jamais tiveram como objetivo resolver a carncia e a escassez de moradia da populao pobre, uma mazela real do capitalismo brasileiro. O objetivo real era administrar o problema e realizar, em seu nome, diversas metas de interesse do capital, ligadas ampliao da atividade econmica em geral, construo de um circuito produtivo e financeiro em torno da construo civil, amenizao da oposio poltica do arrocho salarial e das reformas anti-trabalhador. Como disse Bolaffi, o plano habitacional foi calcado em cima de um falso problema: formulam-se problemas que no se pretende, no se espera e nem seria possvel resolver, para legitimar o poder e para justificar medidas destinadas a satisfazer outros propsitos.222 A amplitude de interesses, atestada por Roberto Campos e Mrio Trindade, a dimenso do projeto e a sua importncia na questo chave da poltica econmica a intensificao da explorao do proletariado e dos trabalhadores em geral que do poltica habitacional o carter de pea fundamental da estratgia de poder e de acumulao do capital monopolista e do imperialismo no Brasil a partir de 1964. Em vista da evoluo (negativa) do quadro da carncia e escassez da habitao no Brasil, a explicao do fato de os princpios fundamentais do Plano de Castello Branco e do BNH permanecerem ativos aps

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TRINDADE, Mrio. Habitao e desenvolvimento. Petrpolis: Vozes, 1971. P.22. Citado tambm em GOUVA, L.A.C. Braslia: a capital da segregao e do controle social. 221 BOLAFFI, G. Habitao e urbanismo. P.52. 222 Ibid. P.52.

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quatro dcadas no pode ser procurada num suposto sucesso dessa frmula em relao ao atendimento das necessidades populares relativas moradia.

O espao privilegiado do capital privado O Plano Nacional da Habitao originou-se de proposta da equipe de Carlos Lacerda o governador golpista da Guanabara, candidato declarado a presidente da Repblica nas eleies previstas para 1965 , e apoiava-se na experincia do programa de construo de conjuntos habitacionais populares realizado naquele estado com financiamento do governo dos Estados Unidos. A secretria de Servios Sociais de Lacerda, Sandra Cavalcanti, tornou-se a principal propagandista junto aos militares da idia de um programa de habitao de grande envergadura, e quando o projeto foi transformado em poltica de governo, Castello Branco a designou presidente do recm-criado BNH. De acordo com Eduardo Fagnani, a poltica do regime militar para a habitao nasceu de uma coalizo, formada antes do golpe, entre o Sindicato da Indstria da Construo do Estado da Guanabara e setores locais da UDN (Unio Democrtica Nacional), o partido do governador e de sua secretria. A partir dessa aliana poltico-empresarial, a indstria da construo se tornou hegemnica na formulao da ao governamental at a consolidao do Sistema Financeiro da Habitao, em 1967, quando representantes do capital financeiro se integraram ao crculo de comando.223 De qualquer forma, desde o incio a iniciativa privada assegurou espaos privilegiados no comando direto da poltica habitacional, na intermediao dos negcios com moradias e na destinao final dos recursos do Plano Nacional da Habitao e do BNH. A Lei n 4.380 abriu uma srie de novas oportunidades de negcios ao empresariado: as sociedades de crdito imobilirio poderiam emitir e colocar no mercado de capitais letras imobilirias (garantidas pela Unio, quando emitidas pelo BNH), para alimentar o crdito a empreendimentos habitacionais ou a aquisio de moradias por pessoas fsicas; cooperativas habitacionais organizadas por empresas privadas poderiam operar integradas a poltica
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Ver FAGNANI, E. Poltica social no Brasil (1964-2002). P. 35.

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governamental; a indstria da construo civil, abastecida pela indstria de materiais e equipamentos de construo, executaria as obras vinculadas ao programa. Normas do BNH impuseram a privatizao at mesmo da elaborao de planos urbansticos municipais, exigidos para a obteno de financiamentos habitacionais pelas prefeituras, assim como uma srie de outras funes de apoio tcnico e administrativo.224 Um dos formuladores do Plano Nacional da Habitao, autntico portavoz para a questo da habitao dos trs governos militares a que serviu como presidente do BNH (Castello Branco, Costa e Silva e Mdici), Mrio Trindade reproduziu o discurso oficial, exps e defendeu, durante anos, os princpios da ao governamental. Em entrevista ao New York Times, no ano de 1968, Trindade esclareceu a posio do Governo Revolucionrio quanto ao papel do capital privado na sua poltica habitacional: A tentativa de resolver pela interveno estatal o problema da insuficincia de moradias, em agravamento constante nas grandes cidades, onde aumentaram as tenses social e poltica, levou o Governo Revolucionrio a rever os ngulos em que era procurada a soluo. No campo doutrinrio e filosfico, reconheceu o Governo que no disporia de recursos suficientes para uma soluo prtica e imediata sem retirar recursos de outras reas de aplicao, com evidente prejuzo para o desenvolvimento econmico. Convinha convocar e interessar a iniciativa privada num grande programa habitacional. Por isso, em lugar de criar um Ministrio da Habitao, que significaria a predominncia do esforo estatal, o governo preferiu utilizar um Banco como instrumento de mobilizao da iniciativa privada. O BNH foi concebido para ser o centro normativo e financeiro de um sistema de arrecadao e aplicao de recursos.225 Um dos significados mais relevantes da explicao de Trindade pode ser resumido na determinao do regime militar de no aplicar recursos oramentrios a fundo perdido na proviso da habitao, como seria obviamente necessrio para o atendimento da populao mais carente nas condies da sociedade brasileira. Trindade explicou, enfim, o critrio da distribuio de funes entre o Banco que comandava e as empresas privadas: A Lei que o criou, em agosto de 1964, reserva iniciativa privada a execuo de todas as atividades relacionadas com a implantao do Plano Nacional da Habitao. Ficaram ao encargo do BNH apenas as atividades
224 225

Ver BOLAFFI, G. Habitao e urbanismo. P. 54. TRINDADE, M. Habitao e desenvolvimento. P. 218.

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pelas quais no se interessa a iniciativa privada e que se constituem na faixa de atendimento social.226 Em outra entrevista, em 1969, Trindade reforou a orientao privatista do programa, afirmando que o sistema, em vez de substituir o mercado privado de produo e comercializao de habitaes, um estmulo sua organizao, resultando em aumento de ofertas e reduo dos custos.227 No Encontro de Investidores, realizado em Salvador em 1967, ele anuncia, para o Nordeste, um programa de oportunidade para a iniciativa privada, (...) um longo e crescente oramento de recursos a serem aplicados em construes residenciais, depois de proclamar: BNH e iniciativa privada so aliados inseparveis. A aliana referida por Trindade teve forma orgnica e resultados concretos. Segundo Fagnani, a posio privilegiada dos representantes da indstria da construo civil e do sistema financeiro nas arenas decisrias das polticas de habitao e de saneamento foi um indicador de sua privatizao, isto , de sua colocao a servio dos interesses empresariais privados. Ele relata que, entre 1964 e 1974, participaram do Conselho de Administrao do BNH, entre outros, os seguintes representantes dos bancos e das empresas de construo: Fernando Machado Portela, do Banco Boa Vista; Nilton Veloso, da financeira Economia S.A, do IPES (Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais)228 e da ABECIP (Associao Brasileira de Poupana e Emprstimo); Joo Fortes, proprietrio da Joo Fortes Engenharia, integrante do SICCE-GB (Sindicato da Indstria da Construo Civil do Estado da Guanabara) e da CBIC (Cmara Brasileira da Indstria da Construo); Jos Cndido Moreira de Souza, dono da financeira Decrede e membro do IPES; Hlio Beltro, da Mesbla e do Grupo Ultra; Mrio Henrique Simonsen, do Grupo Bozzano Simonsen e membro do IPES. Da Superintendncia de Agentes Financeiros do BNH, participaram como diretores Osvaldo Irio, presidente da Haspa; Oliveira Penna, presidente da Letra; Fbio de Vasconcelos, diretor da Delfim; e Francisco Moreira, diretor da rede TAA, todas elas empresas privadas de crdito imobilirio.229
226 227

Ibid. P. 218. Ibid. P. 216. 228 Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais (IPES) entidade criada e financiada pelo grande empresariado para desenvolver aes de oposio ao governo de Joo Goular (1961-1964). Foi presidida pelo general Golbery do Couto e Silva. 229 FAGNANI, E. Poltica social no Brasil (1964-2002). P. 35.

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Os membros da Diretoria do BNH e do Conselho de Administrao ao qual cabia decidir sobre a organizao, o oramento e as operaes do Banco, e sobre as normas do Sistema Financeiro da Habitao eram nomeados diretamente pelo Presidente da Repblica e aprovados pelo Senado Federal (ou referendados, tratando-se de um rgo cuja existncia se confunde com a ditadura).230 Fagnani afirma que uma das marcas dos governos militares ps-64 o alijamento das entidades sindicais da participao na gesto das polticas sociais, como a previdncia, interrompendo um ciclo intensificado entre 1945 e 1963.231 Afora qualquer avaliao sobre o contedo poltico e a representatividade da participao sindical na conduo das polticas pblicas, ontem e hoje, a verdade que somente aps a redemocratizao e a extino do Banco foi constitudo o Conselho Curador do FGTS como rgo gestor do Fundo, com presena das centrais sindicais de trabalhadores.232 Do ponto de vista econmico, o BNH teve um papel fundamental para a indstria da construo civil e de todo o sistema privado montado em torno da poltica habitacional 25,8% de todas as habitaes construdas no Brasil, entre 1964 e 1985, foram financiadas pelo SFH, segundo Marcus Melo,233 com o aporte de cerca de 62 bilhes de reais, em valores atualizados para 2004. Em 1986, ltimo ano de atividade do BNH, em crise, os investimentos em habitao se aproximaram dos 800 milhes de reais 35% em recursos oriundos do FGTS e 65% em recursos do SBPE , totalizando assim quase 63 bilhes nos vinte e dois anos de vida do Banco.234 Da mesma forma que sucedeu com outras polticas pblicas, a decantada centralizao e estatizao da poltica habitacional na ditadura no representou, em momento algum, o distanciamento e, muito menos, a independncia de ao do BNH em relao ao capital privado, ou o monoplio da
230 231

Lei n 4.380. Art, 27 a 29. FAGNANI, E. Poltica social no Brasil (1964-2002). P. 29. 232 A Caixa Econmica Federal a atual gestora do FGTS, cujo Conselho Curador um rgo tripartite, composto por representaes do governo (oito membros), trabalhadores Central nica dos Trabalhadores (CUT), Fora Sindical (FS), Central Geral dos Trabalhadores (CGT) e Social Democracia Sindical (SDS) , e empregadores Confederao Nacional da Indstria (CNI), Confederao Nacional das Instituies Financeiras (CNIF), Confederao Nacional do Comrcio (CNC) e Confederao Nacional dos Transportes (CNMT). Fonte: DIEESE 233 Ver MELO, Marcus Andr B.C. Classe, burocracia e intermediao de interesses na formao da poltica de habitao. In: Espao e Debates n 24. So Paulo: NERU, 1988. 234 Fonte: Caixa Econmica Federal. Relatrio da Vice-Presidncia de Desenvolvimento e Governo, em 31/03/2004.

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execuo das atividades economicamente lucrativas pelo banco oficial. Ao contrrio, o empresariado sempre dominou diretamente as estruturas de deciso e a realizao das atividades lucrativas, desde as financeiras s tcnicas, de projetos e de construo civil. Mesmo depois de ter reforado seu papel na centralizao da poltica habitacional, o Banco no representava qualquer contradio com a livre iniciativa. O BNH foi, na verdade, uma autntica agncia promotora, organizadora e financiadora da atividade do grande capital privado na habitao, um instrumento da concentrao e da centralizao de capital que caracterizou o programa econmico do regime militar.235

A consolidao da experincia do Estado brasileiro

Embora tenha nascido como um projeto inovador, pela posio central ocupada entre as polticas governamentais, pelos meios financeiros e institucionais inditos de que disps desde sua criao e pela escala de atuao, o Plano Nacional de Habitao de 1964 representou tambm a consolidao, pelo Estado brasileiro, da sua experincia anterior na questo da moradia. Os idealizadores do PNH puderam contar com um considervel volume de conhecimentos, acumulados nas trs dcadas de operao dos IAPs, nas duas dcadas de atuao da Fundao da Casa Popular, em ensaios de ao governamental como o Banco Hipotecrio e o Instituto Brasileiro de Habitao. E pelo menos um programa de mbito regional teve forte influncia na conformao do que se tornaria conhecido como o modelo BNH o projeto de construo de conjuntos habitacionais na periferia do Rio de Janeiro, empreendida no incio da dcada de 1960 pelo Estado da Guanabara, durante a gesto de Carlos Lacerda, com apoio do governo dos Estados Unidos. Todo esse acervo informou as solues adotadas no PNH para os problemas do provimento, do financiamento, da estrutura, da arquitetura e do urbanismo, mas filtradas e adaptadas sob a tica dos interesses do capital
235

Ver IANNI, Octavio. O colapso do populismo no Brasil.

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monopolista, hegemnico no Estado a partir do golpe de 1964, e de sua estratgia de dominao e acumulao. No momento em que lanou seu plano, a ditadura tomava as primeiras medidas para a plena implementao de seu programa, especialmente a poltica econmica, que iria necessariamente intensificar a explorao do proletariado e das camadas populares, atac-los em suas condies materiais de vida. Na tradio do Estado brasileiro, especialmente no primeiro perodo de governo de Vargas (1930-1945), a poltica habitacional integrava essa estratgia como pea importante no esforo de construir apoio popular ao regime e atenuar os conflitos de classes. Da experincia dos Institutos de Aposentadoria e Penso, o PNH herdou, em primeiro lugar, a frmula do financiamento da poltica de habitao com recursos colhidos dos prprios trabalhadores, pois foram os fundos da previdncia social oficial que moveram os programas dos IAPs desde sua constituio nos anos 1930, at 1964. A partir de 1967, O BNH passou a gerir o Fundo de Garantia do Tempo de Servio em princpio, a fonte de recursos para as operaes com a moradia popular , e os recursos das cadernetas do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), compostos predominantemente por depsitos de pequenos aplicadores,236 estes destacados para alimentar os programas voltados s camadas mdias. Colocar o financiamento da habitao e no s a habitao popular, ou de interesse social a cargo dos prprios trabalhadores representava a capitalizao de suas economias e reservas, e tambm, a liberao dos recursos oriundos da arrecadao de impostos para outros investimentos governamentais. Com a entrada do BNH na rea do desenvolvimento urbano e do saneamento uma alternativa para investimentos lucrativos, dados os estrangulamentos causados pela poltica habitacional anterior, segundo Bencio Schmidt e Ricardo Farret ,237 os trabalhadores passaram a financiar tambm a infra-estrutura das cidades, por intermdio do FGTS, para todas as classes e camadas da populao. Os IAPs tinham demonstrado tambm a capacidade da poltica habitacional como instrumento da interferncia do Estado no processo de urbanizao, expediente bastante claro na atuao do Instituto de Aposentadoria e
237

Ver SCHMIDT, Bencio V. e FARRET, Ricardo L. A questo urbana. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1985. P. 39.

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Penso dos Industririos. Ligado institucionalmente a essa categoria de trabalhadores de residncia naturalmente concentrada nas proximidades das fbricas , o IAPI gerou os exemplos mais explcitos do uso desse recurso de planejamento, ao construir seus conjuntos operrios em locais de interesse da concentrao e expanso industrial, induzindo ou reforando sua vocao funcional de locais de estocagem de fora de trabalho. Os conjuntos da Moca, em So Paulo, e do Realengo, no Rio de Janeiro, entre muitos outros, so produtos dessa prtica,238 que naturalmente no se aplicou aos planos de financiamento a associados para livre aquisio ou construo de moradias e aos emprstimos hipotecrios para operaes imobilirias, realizados pelo instituto para remunerar suas reservas. Se o BNH muitas vezes dirigiu sua produo habitacional social para a formao de verdadeiros grandes depsitos de mo-de-obra operria, disponvel para o capital industrial, em outras vezes concentrou seus conjuntos residenciais populares com os respectivos moradores em vazios distantes nas periferias das cidades, configurando um padro caracterstico de crescimento urbano. Um modelo que, a exemplo do padro perifrico da expanso horizontal da cidade de So Paulo, impulsionado pelas prticas dos loteadores privados, usou as populaes de muturios pobres para favorecer a valorizao de terras vizinhas e a especulao imobiliria. Em geral, a poltica de habitao popular do BNH encaminhada nos estados e municpios pelas Companhias de Habitao (COHABs) , constituiu instrumento de segregao espacial das populaes trabalhadoras no espao urbano, em processos muitas vezes justificados pela necessidade de barateamento das moradias. A experincia da Fundao da Casa Popular, apesar de sua pequena produo e dos problemas polticos e operacionais que a fizeram chegar ao fim de sua vida como uma instituio corroda pela burocracia, o clientelismo e a corrupo, legou ao Plano Nacional da Habitao de 1964 pelo menos trs orientaes: 1) a atribuio do planejamento e da execuo da poltica de habitao a rgos estatais especializados, dedicados exclusivamente questo, e no a instituies com outras finalidades, como os institutos de previdncia; 2) a afirmao da casa prpria como linha nica de atendimento populao, soluo
238

Ver BONDUKI, N. Origens da habitao social no Brasil.

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que alm de desonerar financeiramente o Estado, serviria para alimentar o conservador sentimento de propriedade na populao; 3) a necessidade de criao de fontes de financiamento independentes dos oramentos fiscais, permanentes e auto-sustentveis para a poltica habitacional, no caso para tomar rumo contrrio ao da FCP, que embora criada nessa perspectiva, foi na prtica sustentada por verbas do oramento federal, sempre insuficientes para expandir o atendimento e cobrir a demanda.239 Segundo Azevedo e Andrade, vem dos tempos da FCP a idia da indexao das prestaes como uma medida de impedimento da descapitalizao do sistema, mas somente com o BNH ela seria concretizada, na forma da correo monetria. Parte do legado da Fundao da Casa Popular permaneceu inscrita nas polticas habitacionais durante as quase quatro dcadas decorridas entre a implantao do PNH e o fim do governo de Fernando Henrique Cardoso, a exemplo do eixo de atuao centrado na promoo da casa prpria. assim como do emprego de fontes de recursos no-oramentrias. A atribuio da poltica habitacional a rgos especializados do Estado, linha seguida na Lei n 4.380, caiu com a extino do BNH, em 1986 e a transferncia de suas funes Caixa Econmica Federal. A partir da, a estrutura da poltica habitacional continuou centralizada em um banco (como na ditadura), mas desta vez um banco comercial, no exclusivo da questo da habitao, na CEF reduzida condio de mera atividade setorial. Nesse aspecto, a poltica habitacional ps-BNH voltou aos tempos dos IAPs. Na questo da arquitetura e do urbanismo, em 1964 os programas estatais tambm j tinham reunido uma produo significativa, particularmente no esforo de produzir o que Bonduki denomina habitao como servio pblico conceito que contradizia a frmula de proviso pela casa prpria. Os IAPs e certas prefeituras tinham gerado alguns conjuntos habitacionais de boa qualidade, projetados com criatividade por profissionais capazes e inovadores (muitos deles compromissados com posies polticas progressistas), utilizando tecnologias inovadoras, e com base em princpios que levavam em conta a relao dos espaos residenciais com seu entorno e as cidades. Vrios dos conjuntos e edifcios construdos nesse contexto tiveram grande importncia para a arquitetura
239

Ver AZEVEDO, S. e ANDRADE, L.A.G. Habitao e poder. P. 22 a 24.

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brasileira, e a atividade dos arquitetos do servio pblico, especialmente aqueles ligados produo habitacional dos institutos de aposentadoria e penses, foi fundamental na gnese do Movimento Moderno no Brasil, na conformao de seus traos particulares e na sua afirmao entre as dcadas de 1930 e 1950.240 Na construo de Braslia, os IAPs e a Fundao da Casa Popular edificaram grande nmero de super-quadras, quadras residenciais, prdios ou blocos de casas geminadas para alojar os funcionrios transferidos para a nova capital. Integrados ao Plano Piloto projetado por Lcio Costa, esses conjuntos ou edifcios confirmavam a tradio da arquitetura da habitao popular no Brasil, inclusive no caso das moradias classificadas de econmicas, como as implantadas inicialmente na faixa das super-quadras 400 (com trs pavimentos, sem elevadores).241 Antes que o mercado imobilirio se estabelecesse na capital em meados dos anos 1970, o habitar em Braslia foi marcantemente caracterizado pelo monoplio estatal das terras e, consequentemente, dos imveis residenciais nelas edificados. Isso induziu a proviso de moradias via cesso de imveis pelos rgos de governo a seus funcionrios, , ou via cesso de direitos de ocupao pela Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil (Novacap) mediante o pagamento de taxas.242 Pelo menos no aspecto formal isto , desconsiderado o perfil econmico-social mltiplo da populao atendida , a Braslia dos primeiros tempos representou a maior experincia prtica concentrada da habitao como servio pblico no pas. O contraponto arquitetura habitacional dos IAPs era aquela dos conjuntos padronizados de casas individuais isoladas, construdos na periferia do Rio de Janeiro, no incio da dcada de 1960, pelo governo do Estado da Guanabara, com patrocnio do governo dos Estados Unidos. O presidente John Kennedy implementava na ocasio o programa Aliana para o Progresso, com a meta de investir 20 bilhes de dlares em dez anos em emprstimos e garantias
240

Ver BONDUKI, N. Origens da habitao social no Brasil, BRUAND, Yves. Arquitetura contempornea no Brasil. So Paulo: Perspectiva, 1999, SEGAWA, Hugo. Arquiteturas no Brasil 1900-1990. So Paulo: Edusp, 1999. 241 Ver FERREIRA, M. e GOROVITZ, M. A inveno da superquadra. Braslia: IPHAN, 2009. Essa obra reproduz esquematicamente os projetos de inmeros edifcios residenciais das superquadras de Braslia, e os ilustra com fotos. 242 Ver, a respeito da relao histrica entre poltica habitacional e mercado imobilirio em Braslia, CAMPOS, Neio. Braslia A capital do capital incorporador, in RIBEIRO, Luiz Cezar de Queiroz e AZEVEDO, Srgio de (Org.). A crise da moradia nas grandes cidades: da questo da habitao reforma urbana. Rio de Janeiro: UFRJ, 1996.

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para habitao e o atendimento de outras carncias dos povos das Amricas, a fim de afast-los da influncia de Cuba, das revolues em geral e do comunismo. Partia do entendimento de que existia uma correlao entre a moradia e a estabilidade das naes livres subdesenvolvidas no mundo,243 conforme reconhecera o Senado norte-americano em 1962. Ao contrrio do presidente da Repblica Joo Goulart, de posies nacionalistas e reformistas, o governador da Guanabara, Carlos Lacerda, um dos principais lderes polticos da direita brasileira, era considerado um aliado pelos Estados Unidos, e com ele foi estabelecida intensa e estreita colaborao. O projeto do governo carioca influenciou fortemente a conformao da poltica habitacional do regime militar, e a Vila Kennedy, o primeiro desses conjuntos a ser construdo e ocupado, foi convertida em modelo espacial da habitao popular produzida pelo BNH.244 Seu padro era extremamente econmico: a Vila foi plantada em terreno barato situado em Senador Camar, em rea rural distante cerca de 30 km do centro da cidade e at 40 km dos locais de residncia anteriores dos moradores, composta de casas de dimenses reduzidas entre 30 e 47 metros quadrados245 , de projetos simples, construes rsticas e repetidas em srie, apesar de construdas com mtodos e materiais tradicionais. O mesmo programa edificou tambm os conjuntos batizados Vila Aliana, no subrbio de Bangu, e Vila Esperana, em Vigrio Geral. Segundo Bolaffi, a Vila Kennedy foi um modelo muito imitado mas raramente melhorado,246 A escolha do modelo que seria levado a todo o pas pelo BNH no se dava apenas por razes de economia, mas tambm por motivaes polticas e ideolgicas da ao governamental. A proposta de fundo do projeto carioca a remoo de favelas situadas em bairros habitados pelas camadas mdias e altas da populao e em reas cobiadas pelo mercado imobilirio coincidia plenamente com o pensamento do governo e seus planos para todo o Brasil. Tanto que a Lei 4.380 estabeleceu, como prioridade nmero um para a aplicao dos recursos do SFH, a construo de conjuntos habitacionais destinados
243 244

FINEP/GAP. Habitao popular: inventrio da ao governamental. P. 67. A Vila Kennedy, composta de 5.054 casas, recebeu essa denominao em homenagem ao presidente dos Estados Unidos, assassinado dois meses antes da inaugurao do conjunto habitacional, ocorrida em janeiro de 1964. 245 FINEP/GAP. Habitao popular: inventrio da ao governamental. P. 67. 246 BOLAFFI, G. Habitao e urbanismo. P. 52.

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eliminao de favelas, mocambos e outras aglomeraes em condies subhumanas de habitao.247 Segundo Hugo Segawa, praticava-se a periferizao oficial e compulsria de grandes contingentes da populao com baixos custos imediatos, mas a consolidao dessas periferias viria a demandar altos investimentos na instalao de sua infra-estrutura.248 A favor do modelo Vila Kennedy havia o argumento da origem rural das novas populaes pobres das cidades e o do modo de morar tpico das favelas (de onde deveria sair parte dos futuros moradores dos conjuntos do BNH), fatores que tornariam culturalmente desaconselhvel o apartamento. O terreno onde se implantava a casa, nos programas populares, abria a possibilidade das expanses, adaptaes e todo tipo de melhorias posteriores, seguindo a prtica popular da autoconstruo, em casas de dimenses originais reduzidas. Essa frmula, realmente, representava o barateamento da unidade habitacional o que, para o governo, significava a possibilidade de multiplicar o atendimento sem ampliao dos gastos , mas tambm adequava-se melhor aos propsitos polticos e ideolgicos do Plano Nacional da Habitao: o estmulo ao esprito conservador, ao apego pequeno-burgus propriedade, que os idelogos do regime queriam fortalecer na conscincia do povo, podia ser melhor trabalhado com a frmula da habitao individual em um lote individual e o incentivo ao empreendimento individual. Essa soluo que seria radicalizada mais tarde com a frmula do lote urbanizado. Em 1971, o presidente do Instituto de Arquitetos do Brasil, Benito Sarno, atribua ao BNH a criao de uma nova semntica de moradia brasileira, questionava a nfase imprimida pelos governos aos aspectos financeiros da poltica habitacional e o endividamento das camadas populares, criticava a ameaa das remoes foradas para os novos conjuntos residenciais.249 Decorridos sete anos do lanamento do Plano Nacional da Habitao, j era evidente a aguda contradio entre os meios de acesso moradia oferecidos pelos programas governamentais e as condies econmicas das camadas trabalhadoras, assoladas pela poltica de arrocho salarial e trabalhista e pela instabilidade de emprego promovidas pela ditadura militar.
247 248

Lei n 4.380, Art. 4. SEGAWA, Hugo. Arquiteturas no Brasil (1900-1990). So Paulo: Edusp, 1999. P. 180. 249 Ver SERRAN, Joo Ricardo, O IAB e a poltica habitacional ! 1954-1975. P. 139.

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Parte III O encontro da poltica habitacional com a poltica salarial

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Captulo 5

A poltica habitacional e a situao dos trabalhadores no tempo do BNH

As polticas habitacionais federais de 1964 a 2002 s podem ser compreendidas a partir da relao com as demais polticas, medidas e prticas governamentais que materializam a estratgia de poder e acumulao do capital monopolista e do imperialismo no Brasil, desde o golpe de Estado que implantou a ditadura militar. Entre elas, as polticas salariais e trabalhistas resumem as aes para intensificao da explorao do trabalho, elemento essencial dos interesses da classe dominante, e explicam a deteriorao das condies de vida e do quadro da habitao das massas populares ao longo dessas quase quatro dcadas. Ao mesmo tempo em que foram carreados mais de 140 bilhes de reais dos programas governamentais para a construo e a venda financiada de 8,5 milhes de moradias, o salrio mnimo teve seu valor rebaixado em cerca de 70%, e o Brasil consolidou sua posio entre os pases mais inquos do mundo. Os ndices de desigualdade social so equivalentes aos da frica do Sul e mais altos que a de pases muito pobres da Amrica Latina, como a Bolvia.250

250

DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos. Municpio de So Paulo: Salrio Mnimo Real, in www.dieese.org/esp/salmin (acessado em 10/08/2010); Salrio mnimo e distribuio de renda Nota Tcnica n 6 (outubro de 2005). So Paulo: DIEESE, 2005.

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Os levantamentos oficiais baseados no Censo do IBGE de 2000 revelaram que havia ento 3.905 favelas em todo o pas, reunindo 1,65 milho de domiclios, ou 4,50% dos 36,646 milhes de domiclios do Brasil. Em 1980 eram 481 mil, o equivalente a 1,62% dos 29,656 milhes de domiclios existentes. O aumento do nmero de domiclios favelados em 244% em vinte anos tempo em que o nmero total de domiclios crescia aproximadamente 24%, e a populao brasileira pouco mais de 40%, passando de 120 milhes a 170 milhes de habitantes d medida do ritmo em que progride a deteriorao das condies de moradia nas camadas sociais populares. Entre 1991 e 2000, quando o nmero total de domiclios do pas cresceu 2,8% ao ano, a quantidade de domiclios em favelas aumentou na proporo de 4,18% anuais, agregando 509 mil unidades. Entre 1980 e 1991, a taxa de crescimento do nmero de domiclios em favelas foi ainda maior, de 7,65% anuais, somando 661 mil novas moradias.251 O mesmo Censo de 2000 gerou a estimativa de um dficit habitacional de quase 6,7 milhes de unidades, das quais 5,3 milhes (81,3%) para as reas urbanas, onde a demanda havia crescido 41,5% nos nove anos anteriores. Do dficit total, 83,2% referiam-se populao de renda mensal de at trs salrios mnimos, e 29,3% populao das regies metropolitanas, com So Paulo (596 mil unidades) e Rio de Janeiro (391 mil unidades) respondendo juntos pela metade da demanda. Os domiclios com problemas de inadequao (irregularidade) fundiria somavam 1,5 milho, aqueles com alguma deficincia urbana, sanitria e de infra-estrutura eram 10,2 milhes (o equivalente a um em cada 3,6 domiclios brasileiros). A demanda anual por novas habitaes alcanava 1,51 milho,252 enquanto os financiamentos de todas as modalidades e para todas as faixas de renda representaram cerca de 531 mil unidades nas contas da Caixa Econmica Federal. O Censo revelou tambm o paradoxo da existncia de domiclios vagos em todo o Brasil, em nmero muito prximo ao do dficit habitacional do pas. O quadro crtico da habitao popular e sua degradao ao longo das ltimas dcadas do sculo passado decorre da condio econmica e social historicamente precria dos trabalhadores e das camadas populares, mas sua no constitui um resultado natural da urbanizao, um efeito espontneo do
251 252

M. Cidades/SNH. Poltica Nacional de Habitao. 2004. FUNDAO JOO PINHEIRO Centro de Estatstica e Informaes. Deficit habitacional no Brasil 2000. Belo Horizonte: FJP-CEI, 2001.

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mercado ou mesmo de polticas de moradia equivocadas. , sim, consequncia de uma poltica de Estado consciente, de aprofundamento da explorao da fora de trabalho baseada na intensificao extrema da extrao da mais-valia ao proletariado, movida pela burguesia monopolista por meio do aparato estatal. A deteriorao das condies de vida dos trabalhadores passa por polticas de compresso de salrios, de excluso e restrio de direitos trabalhistas e sociais, alm de polticas pblicas de orientao privatista, que ampliam a espoliao infligida pelo sistema s populaes carentes cujo principal fornecedor de servios a estrutura governamental.253 O regime militar imps os interesses do capital monopolista s massas trabalhadoras valendo-se da supresso violenta da liberdade poltica e da represso ao movimento operrio, sindical e popular. Cumprida sua misso, com a consolidao do poder e do modelo econmico da grande burguesia, a ditadura foi sendo substituda gradualmente por formas polticas democrticas, civilizadas, em nome de idias de conciliao nacional e de pacto social. A restaurao do regime democrtico burgus, na longa transio conduzida pela prpria classe dominante entre as dcadas de 1970 e 1980 processo comum a pases latino-americanos ento submetidos a ditaduras fascistas pr-imperialistas , no substituiu a classe no poder e tampouco o regime de acumulao. Este foi reconsolidado por novos compromissos institucionalizados,254 na expresso empregada por Melo, em torno da regulao econmica e social, a organizao do Estado e as relaes trabalhistas, e a burguesia monopolista continuou a implement-lo. O intervencionismo e o liberalismo marcam tanto a poltica habitacional quanto a poltica salarial e trabalhista. do Brasil. No regime militar, o Estado interventor centralizava no executivo federal toda a poltica habitacional, e intervinha direta e abertamente nas relaes entre trabalho e capital em favor dos interesses burgueses, a exemplo da quebra do regime da estabilidade no emprego e da instituio de seguidas normas de reajustes que depreciam rapidamente os salrios. O Estado liberal, sado da redemocratizao, aprofunda e formaliza a
253 254

Ver SANTOS, Milton. Espao e sociedade (ensaios). Petrpolis (RJ): Vozes, 1979. P. 114. MELO, Marcus Andr B. C. de. Regimes de acumulao, Estado e articulao de interesses na produo do espao construdo. In VALLADARES, Lcia e PRETECEILLE, Edmond (coord.). Reestruturao urbana: tendncias e desafios. So Paulo: Nobel; Rio de Janeiro: IUPERJ, 1990.

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subordinao da poltica habitacional ao mercado da moradia, suas demandas espontneas, seus mecanismos e critrios empresariais, o que significa a ampliao do controle dos capitais bancrio, imobilirio e da indstria da construo civil sobre os projetos e os recursos governamentais. Simultaneamente, promove a desregulamentao do mercado de trabalho e a eliminao de antigos direitos como as correes, mesmo parciais, das perdas salariais resultantes da inflao , e deixa as relaes trabalhistas entregues livre negociao entre patres e empregados. As polticas de habitao praticadas no Brasil desde 1964, baseadas no crdito para a casa prpria alimentado por recursos recolhidos da populao por meio do FGTS e das cadernetas de poupana, so dependentes da renda do trabalhador para a proviso dos recursos e sua sustentabilidade. um aparente contra-senso a combinao do financiamento de longo prazo para a moradia popular com o arrocho salarial e trabalhista, mas por outro lado, a habitao constitui historicamente um instrumento dos governos do capital para ganhar as massas. Vargas utilizou os programas habitacionais pioneiros dos anos 1930 e 1940 como fator de atrao dos trabalhadores para o projeto de industrializao e de modernizao capitalista que liderava. As polticas derivadas do Plano Nacional de Habitao (PNH) de Castello Branco contriburam ao longo de dcadas para a estratgia do capital a perspectiva da casa prpria atuando como fator de legitimao do poder e como compensao ao continuado arrocho salarial e trabalhista.

A poltica salarial e trabalhista no regime militar

As motivaes e as bases da poltica econmica e da doutrina poltica do regime militar foram expostas e defendidas por dois de seus mais representativos idelogos, ministros de governos nascidos do golpe de 1964, Mrio Henrique Simonsen e Roberto Campos, no livro A nova economia brasileira, publicado pelo Exrcito em 1975. Simonsen destaca o que considera serem os feitos centrais 120

do que chama Revoluo de Maro de 1964 na rea econmica, vista dos seus objetivos estratgicos: a) a especificao do desenvolvimento econmico como objetivo nacional prioritrio, num quadro poltico estvel, atento continuidade de princpios, e que permitiu que as decises econmicas se formulassem por critrios tcnicos isentos de injunes eleitorais; b) uma poltica habilidosa de reduo gradual do ritmo inflacionrio e que procurou conciliar o combate inflao com a neutralizao das distorses por ela causadas, e com a sustentao de altas taxas de crescimento do produto real; c) uma notvel imaginao reformista que criou as instituies tipicamente brasileiras da correo monetria, da taxa flexvel de cmbio, da frmula de politica salarial, do Fundo de Garantia do Tempo de Servio e do Programa de Integrao Social. 255 A nfase nos critrios tcnicos isentos de injunes eleitorais um expediente prprio do discurso difundido pelo regime militar para apresentar suas medidas econmicas como partes de uma poltica neutra diante dos conflitos de interesses na sociedade, e ao mesmo tempo justificar o autoritarismo empregado para implement-las. Nele, a supresso das liberdades democrticas tornava-se uma necessidade do desenvolvimento econmico em geral, de um objetivo nacional que no deveria ser contestado. No mesmo livro, Roberto Campos defende a democracia participante com um Executivo Forte como opo poltica mais conveniente para implementar esse projeto de desenvolvimento; um modelo que denomina consensual, cujo contedo torna-se claro quando o autor diz que sua proposta na realidade a opo consagrada pela Revoluo de 1964.256 A estabilidade poltica isto , a conteno do movimento operrio e sindical, das lutas populares e da atividade de oposio para a manuteno do poder era fundamental para garantir os investimentos estrangeiros e assegurar ao grande capital taxas de lucro competitivas internacionalmente. O discurso da eficincia empresarial e da modernizao do sistema econmico visava, segundo Octavio Ianni, garantir o funcionamento do processo de reproduo ampliada do capital, sem os bices das defesas cambiais,

255

SIMONSEN, Mrio Henrique. A imaginao reformista, in SIMONSEN, Mrio Henrique e CAMPOS, Roberto de Oliveira. A nova economia brasileira. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito/Jos Olympio, 1975. P.1. 256 CAMPOS, Roberto de Oliveira, A opo poltica brasileira, in SIMONSEN, M. H. e CAMPOS, R. O. A nova economia brasileira. P.231.

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tarifrias, fiscais ou ideolgicas.257 Interpretao semelhante a de Marcos Gomes, Raimundo Pereira e Srgio Buarque, que registram a notvel identidade entre as metas oficiais ento anunciadas, de ampliao da escala de produo, da conquista da eficincia, de aumento da produtividade, controle da inflao etc. e a concentrao, a centralizao e a desnacionalizao dos capitais que se deram articuladamente com o arrocho salarial e beneficiaram precisamente os monoplios estrangeiros e seus scios locais e o latifndio.258 significativa tambm a referncia de Simonsen correo monetria e ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio dois dispositivos visceralmente vinculados politica habitacional implantada em 1964 , como elementos centrais da poltica econmica, ao lado da poltica salarial. Esses componentes tornaram-se, de fato, fundamentais no processo de acumulao acelerada, que o Estado organizou e viabilizou a partir dos primeiros tempos do regime militar, dando meios e garantias ao capital, tanto na esfera financeira como na esfera das relaes trabalhistas. Em A poltica salarial no Brasil (1964-1985), Edmilson Costa investiga a poltica do regime militar para os salrios e as relaes de trabalho, alm das perdas experimentadas pelos trabalhadores naquele perodo. Ele adota o conceito de acumulao predatria para denominar o processo de crescimento acelerado da economia ento implementado no pas, com base na superexplorao do proletariado e dos demais trabalhadores, caracterizado pelo pagamento constante de salrios abaixo do valor da fora de trabalho. Costa observa que um perfil de desenvolvimento como esse no poderia ser empreendido num ambiente de liberdade poltica, de modo que a implantao da ditadura tornou-se uma necessidade da classe dominante, uma consequncia natural da imposio de seus interesses: Por todas as variantes analisadas, pode-se observar nitidamente que nos 21 anos de regime militar foi implementada uma politica de Estado, consciente e planificada, com o objetivo de desvalorizar o preo da mode-obra e realizar o processo de acumulao acelerada. Ao avocar para si a disputa entre capital e trabalho, o Estado transformou-se numa espcie de Comit Organizador dos interesses empresariais e, para atingir seus
257 258

IANNI, Octavio. O colapso do populismo no Brasil. P. 198. GOMES, Marcos, PEREIRA, Raimundo e BUARQUE, Srgio. O imperialismo no Brasil histria de um desenvolvimento capitalista dependente. Vitria/So Paulo: Edies do Leitor/Edio, 1978. P.4.

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objetivos estratgicos, colocou todo o aparato institucional (Exrcito, Polcia Militar, Polcia Civil, Servio de Inteligncia, Judicirio, Legislativo, etc.) para operar coerentemente de forma a garantir a disciplina social e as altas taxas de lucro para o capital.259 A interveno dos governos militares na regulao da relao entre capital e trabalho deu-se basicamente por trs vias: a fixao pelo Estado do preo da fora de trabalho no nvel mais baixo possvel; a represso ao movimento operrio e popular e a implementao de uma legislao de controle dos sindicatos e de sua atividade, para impedir a mobilizao, a unio e a organizao das lutas dos trabalhadores; o aprimoramento da legislao corporativa criada por Vargas, de modo a criar e instalar na estrutura sindical um contingente de dirigentes favorveis ao regime. Essas linhas de ao concorreram, integradas, para impor aos trabalhadores a compresso salarial, como regra institucionalizada e prtica continuada, e a quebra da estabilidade no emprego com a criao do FGTS, disso resultando a degradao sem precedentes de suas condies materiais de vida e o aprofundamento da desigualdade social no pas. Ao mesmo tempo, colocaram disposio do capital uma fora de trabalho abundante, barata e disciplinada.

A legislao salarial A primeira interveno da ditadura na questo dos salrios deu-se com a Circular n 10, de 19 de junho de 1964, do ministro do Gabinete Civil da Presidncia da Repblica, Luiz Vianna Filho. Editado sob a justificativa do combate inflao, no incio do governo de Castello Branco, o ato estabelecia normas para os reajustes na rea do servio pblico federal, mas a proposta era sua extenso s empresas privadas subvencionadas ou concessionrias de servios pblicos e aos governos de estados e municpios. O perodo entre os reajustes salariais no poderia ser inferior a um ano e foi estabelecida uma regra rgida para seu clculo: igualar o salrio real mdio vigente nos ltimos 24 meses, multiplicando a seguir por um coeficiente que traduza o aumento da produtividade
259

COSTA, E. A poltica salarial no Brasil (1964-1985). P. 47.

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estimada para o ano anterior, acrescido da proviso para compensao de resduo inflacionrio porventura admitido na programao financeira do governo.260 Segundo Costa, a Circular pode ser caracterizada como uma espcie de cdigo gentico da politica salarial do governo militar, pois sua filosofia serviu de paradigma a normas, leis e decretos editados posteriormente.261 A Lei n 4.725, de julho de 1965 foi a primeira lei salarial do regime militar e, basicamente, estendia aos empregados da rea privada as normas da Circular n 10, alm de introduzir alguns novos benefcios ao capital. O reajuste passou a corresponder reconstituio do salrio mdio dos 24 meses anteriores (sem cmputo do resduo inflacionrio), deveria considerar suas repercusses na comunidade e na economia nacional, adequar-se s necessidades mnimas de sobrevivncia dos assalariados e suas famlias, no seria concedido no caso de a empresa estar deficitria, e ficavam vedados reajustamentos antes de decorrido um ano de acordo ou dissdio coletivo. Em 1966, o Decreto-Lei n 15 avocava para o Executivo a fixao e publicao mensal dos ndices de reconstituio do salrio mdio real, proibia as Delegacias Regionais do Trabalho de homologar contratos divergentes das normas estabelecidas, e equiparava a violao da legislao salarial a crime fiscal. Em outras palavras afirma Costa a Lei 4.725 estruturava definitivamente o arrocho salarial para todos os trabalhadores, praticamente impondo um salrio biolgico como referncia do valor da fora de trabalho, o que significa regredir aos primrdios da revoluo industrial.262 O governo do general Ernesto Geisel editou a Lei n 6.147, em novembro de 1974, na esteira da crise mundial deflagrada um ano antes com a elevao do preo do petrleo pelos pases produtores, reduzindo o clculo do reajuste salarial da mdia de 24 para 12 meses. A crise, que viria a provocar a redefinio das relaes entre centro e periferia do capitalismo e a favorecer a ascenso do neoliberalismo como ideologia dominante no sistema, repercutira nos ndices inflacionrios e no poder aquisitivo da populao do pas. Por outro lado, a economia brasileira havia acumulado certa capacidade produtiva desde 1967 (no chamado milagre) e, diante dos problemas com comrcio internacional, o Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) procurava estabelecer uma poltica de
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Ibid. P. 124. Ibid. P. 123. 262 Ibid. P. 123.

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salrios e empregos direcionada para a formao de um mercado de massas. A Lei n 6.147 refletia essa tendncia: o clculo do reajuste retornava mdia dos 12 meses anteriores, passava a incorporar metade do resduo inflacionrio do perodo e um coeficiente de produtividade fixado pelo governo, estabelecia um quociente ponderado entre a inflao anterior e o resduo da inflao. Entre 1974 e 1978 houve um pequena melhora nos salrios: o salrio mnimo cresceu 11,8%, mas seu poder aquisitivo ainda correspondia a apenas 65,11% do valor de 1964, segundo o DIEESE. A Lei 6.708 foi editada em outubro de 1980, j no governo do general Joo Figueiredo, depois da revogao do Ato Institucional n 5 (AI-5), da aprovao da anistia poltica, e num ano em que greves operrias e de trabalhadores em geral, movimentos populares reivindicatrios e polticos tinham agitado o pas e comeavam a tornar-se comuns. Ela estabelecia o reajuste semestral com base no ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), segundo um mecanismo de cascata os valores at trs salrios mnimos tinham 110% do INPC; de trs a dez, tinham 100%; acima de 10 salrios mnimos, 80% , autorizava a negociao da produtividade entre patres e empregados e concedia um abono de 22% para as categorias que haviam tido seus reajustes mais de seis meses antes. Pouco mais de um ano depois, o governo alterou por decreto as faixas de reajuste, reduzindo-o a 50% na faixa de 15 a 20 salrios mnimos e deixando-o para livre negociao nas faixas superiores. Na verdade, a medida visava retomar a iniciativa poltica e o controle das relaes capital-trabalho, mediante legislao aparentemente redistributiva. Na prtica, porm, a Lei 6.708 era uma espcie de Plano Robin Hood bastardo, que procurava apenas redistribuir de maneira mais eqnime a massa salarial, ou seja, fazer justia com os recursos dos prprios trabalhadores. Caso a lei fosse aplicada ao longo do tempo, todos os salrios iriam convergir para um centro de gravidade em torno de 11,5 salrios mnimos, diz Costa. 263 No incio dos anos 1980, a crise internacional da dvida externa manifestou-se no Brasil com o sbito aumento da taxa de inflao de 50 por cento para o nvel de 100 por cento, elevado em 1983 para o patamar de 200 por cento. O governo de Joo Figueiredo, o ltimo do perodo militar, atrelou-se ao Fundo

263

Ibid. P. 161.

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Monetrio Internacional (FMI), obedeceu sua orientao para mudar fortemente a poltica salarial, e por fim estabeleceu um acordo de ajuste que na verdade significava a renncia explcita gesto soberana da poltica econmica. Os decretos-leis n 2.012, n 2.024, n 2.045, n 2.064 e n 2.065 alteraram as normas de reajuste salarial ao longo de todo o ano de 1983, segundo cartas de inteno sucessivamente firmadas com o FMI antes do acordo final, e foram, tambm sucessivamente, derrubados pelo Congresso. Era grande a rejeio s medidas entre deputados e senadores, a quem cabia aprov-las ou recus-las formalmente, e mesmo os parlamentares governistas j no queriam se expor como subservientes ao regime, que deixava rapidamente o controle rgido da vida poltica para dar espao s disputas eleitorais. Os decretos-leis de 1983 geraram fortes reaes no movimento sindical, que se reorganizava em meados do ano motivaram a primeira greve geral nacional desde o golpe militar, com cerca de trs milhes de trabalhadores paralisados em todo o pas, e em agosto foi fundada a Central nica dos Trabalhadores (CUT), num congresso com mais de cinco mil delegados. Contriburam tambm para agitar o movimento democrtico, em ascenso, que no incio de 1984 veio a desencadear a grande campanha por eleies diretas para presidente da Repblica, sob a palavra de ordem de Diretas j!. De qualquer modo, os decretos-leis regulavam os reajustes salariais at serem revogados ou substitudos por outro, e em outubro de 1984, ao fim do governo Figueiredo (quando j estava praticamente selado o xito da chapa Tancredo NevesJos Sarney, do PMDB, na eleio indireta para a Presidncia da Repblica), foi sancionada a Lei n 7.238. Esta mantinha a correo plena nos reajustes dos salrios menores, at trs mnimos, mas aplicava redutores sobre os ndices da inflao do perodo anterior nos reajustes dos salrios mais elevados. A toda essa legislao soma-se, no perodo militar, o recurso a mecanismos da superexplorao, tradicionalmente utilizados na economia capitalista contra os trabalhadores mais desprotegidos: o prolongamento da jornada de trabalho, a intensificao do trabalho e a reduo do consumo. A existncia de um elevado contingente de reserva de trabalhadores alimentado

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pelo exrcito invisvel disperso nas reas rurais, como designa Ianni264 facilita a aplicao desses recursos, assim como a rotatividade no emprego, acentuada com a quebra da estabilidade e a instituio do FGTS. Costa relata que em 1984 os trabalhadores da faixa de salrio mnimo eram obrigados a trabalhar cerca de 60% de horas a mais que em 1963 para comprar a mesma cesta bsica,265 e segundo Azevedo e Andrade, apenas entre 1970 e 1974, exatamente nos anos do milagre brasileiro, cresceu 50% o nmero de horas de trabalho necessrias para essa aquisio.266

A represso ao movimento operrio e sindical A viabilizao da poltica de arrocho salarial, excluso e restrio de direitos requeria impedir a reao dos trabalhadores. Entre as primeiras providncias do governo de Castello Branco estava a institucionalizao da represso ao movimento operrio e sindical e o encaminhamento da transformao das greves e aes coletivas dos trabalhadores em questo de segurana nacional. Tudo isso no contexto das medidas de estabilizao do regime militar e de abertura do ciclo de acumulao acelerada de capital. Esse processo descrito no seu conjunto por Boris Fausto: A compresso dos salrios comeou a ser feita pela fixao de frmulas de reajustes inferiores inflao. Ela veio acompanhada de medidas destinadas a impedir as greves e a facilitar a rotatividade da mo-de-obra no interesse das empresas. A lei de greve, aprovada em junho de 1964 pelo Congresso, criou exigncias burocrticas que tornaram praticamente impossvel a realizao de paralisaes legais. bom lembrar porm que, em quase 20 anos de regime democrtico, o Congresso no aprovara nenhuma lei cumprindo o preceito constitucional que garantia o direito de greve, embora na prtica ele fosse exercido livremente nos ltimos anos daquele perodo.267 A Lei n 4.330 determinava, por exemplo, que nos sindicatos com mais de cinco mil trabalhadores na base, a greve deveria ser aprovada em escrutnio secreto pela oitava parte dos associados, na presena de um funcionrio do
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Ver IANNI, Octavio. Estado e capitalismo. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1965. P. 162. COSTA, E. A poltica salarial no Brasil (1964-1985). P. 41. 266 AZEVEDO, S. e ANDRADE, L.A.G. Habitao e poder. P.94. 267 FAUSTO, B. Histria concisa do Brasil. P. 260.

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Ministrio do Trabalho, com comunicao ao Delegado Regional do Trabalho e ao empregador. Este teria cinco dias para responder s reivindicaes, e no havendo acordo os trabalhadores s poderiam iniciar a paralisao aps decorridos mais cinco dias. O prazo era de dez dias no caso das chamadas atividades fundamentais: servios de gua, energia, luz, gs, esgotos comunicaes, transportes, carga ou descarga, servio funerrio, hospitais, maternidade, venda de gneros alimentcios de primeira necessidade, farmcias e drogarias, hotis e indstrias bsicas ou essenciais defesa nacional.268 Segundo a lei, as autoridades estavam obrigadas a empreender todos os esforos para conseguir a conciliao entre patres e empregados, com a assistncia do Ministrio do Trabalho; os servidores da Unio, estados, municpios e autarquias estavam proibidos de fazer greve, a menos que estivessem ligados a servio industrial, no recebessem salrios fixados por lei ou fossem regidos pela legislao trabalhista; os trabalhadores das estavam submetidos a exigncias excepcionais. Na verdade, a lei de greve de 1964, incontestvelmente fascista, no diferia substancialmente das regras estabelecidas pelo governo de Dutra com o Decreto-lei N 9.070, de maro de 1946. Esse tambm estabelecia prazos alongados para a conciliao, penas rigorosas para os crimes contra a organizao do trabalho (deteno de seis meses a um ano), alm de prever a interveno nos sindicatos que desrespeitassem as normas. O Decreto-lei n 3, de janeiro de 1966, tambm de Castello, disciplinou as relaes de trabalho nas atividades porturias e modificou alguns artigos da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), qualificando de atentatrias segurana nacional atividades de greve como instigar, preparar, dirigir ou ajudar a paralisao de servios pblicos concedidos ou no ou de abastecimento, e instigar, publicamente ou no, desobedincia coletiva ao cumprimento de lei de ordem pblica. Alm disso, passava a ser considerada justa causa para dispensa de empregado, a prtica, devidamente comprovada em inqurito administrativo, de atos atentatrios segurana nacional.269 atividades fundamentais tambm

268 269

Lei n 4.330, art. 12. Decreto-lei N 3, art. 11 e 12.

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Ao fim do do regime militar, em 1985, suas aes repressivas somavam, alm dos milhares de presos polticos, de duas centenas de mortos e desaparecidos polticos, e da tortura institucionalizada pelo menos at 1977, 1.565 intervenes em sindicatos, 1.115 trabalhadores rurais mortos, 1.805 militares expulsos ou transferidos para a reserva, 1.530 funcionrios expurgados do servio pblico, 595 mandatos polticos cassados.270 A concentrao de renda promovida com a participao desses meios tinha evoludo severamente contra os trabalhadores: os 10% mais pobres da populao, que detinham 1,17% da renda em 1960, passaram a deter 0,8% em 1984, enquanto a parcela de 1% mais rica tinha passado de 12,11% a 13,7%, Os rendimentos do trabalho caram de 55,5% em 1959 para 46,7% em 1984, como se v na Tabela 1 a seguir: Tabela 1 Distribuio funcional da renda urbana (1949-1984)
Anos 1949 1959 1970 1980 1984 Rendimentos do trabalho 56,6 55,5 52,0 50,0 46,7 Outros rendimentos 43,4 44,5 48,0 50,0 53,3 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Anurio dos Trabalhadores, apud COSTA, E. A poltica salarial no Brasil (1964-1985)

O quadro econmico, ao fim do governo de Figueiredo, compreendia ainda uma inflao de 223,8% ao ano e uma dvida externa que subira de 43,5 bilhes de dlares para 91 bilhes de dlares.271 A produtividade do trabalho havia dobrado em oito anos, entre 1966 e 1974 (perodo que compreende o milagre econmico), mas o salrio mnimo do fim do regime militar, em 1985, correspondia a pouco mais da metade (56,30%) daquele de 1964. A massa salarial do pas tinha cado 15,9% apenas entre 1980 e 1983, como desfecho dos anos de acumulao predatria.

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MOREIRA ALVES, M.H. Estado e oposio no Brasil (1964-1984). Rio de Janeiro: Vozes, 1984, apud COSTA, E. A poltica salarial no Brasil (1964-1985). 271 FAUSTO, Boris. Histria concisa do Brasil. P. 279.

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A poltica habitacional do BNH

Quando entrou efetivamente em ao, e durante toda sua existncia, o BNH repartiu seu trabalho em trs frentes fundamentais, conforme o pblico atendido. A primeira delas, a dos programas de habitao popular ou do mercado popular na linguagem oficial destinados populao de renda entre um e trs salrios mnimos, eram apoiadas nas companhias estaduais ou municipais de habitao (COHABs). Estas montavam todo o projeto, contratavam o financiamento com o BNH, adquiriam terrenos, promoviam a construo dos conjuntos habitacionais por meio de empresas privadas, organizavam a inscrio e a seleo dos pretendentes, recebiam deles os pagamentos das prestaes, com o que quitavam a dvida com o BNH e cobriam as prprias despesas. Seu alvo prioritrio era a eliminao de favelas, mocambos e ocupaes ilegais do solo. Os recursos para os programas dirigidos ao atendimento da populao de renda mais baixa eram os oriundos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio, os mais baratos do Sistema Financeiro da Habitao. Desde 1971 os saldos das contas vinculadas ao FGTS so remunerados com juros de trs por cento ao ano a metade da taxa aplicada s cadernetas de poupana , mais correo monetria. Antes, esses juros eram um pouco mais elevados. O financiamento alcanava imveis at o preo de 120 salrios mnimos, a taxas de juros de 4% a 6% ao ano, e permitia o comprometimento de at 25% da renda familiar. Os estados e os municpios tinham o controle acionrio das COHABs, empresas de economia mista. Os primeiros, a despeito das encenaes das eleies indiretas, tiveram seus governadores nomeados de fato pelo regime militar, que tambm manteve os prefeitos sob tutela. Com isso, os programas habitacionais populares, de perfis rigidamente traados e controlados pelo BNH, transformaram-se em poderosos instrumentos de ao poltica e de interveno no espao urbano, amplamente utilizados pelo poder central. Com eles, podiam ser planejadas, configuradas e valorizadas economicamente novas reas urbanas, induzido o surgimento de cidades, podiam ser determinados locais para fixao de contingentes operrios e outras aes, naturalmente com as limitaes colocadas pela capacidade econmica e o perfil social dos programas do BNH. 130

No Distrito Federal, a Sociedade de Habitao de Interesse Social (SHIS) a COHAB local foi instrumento da formao da rede de cidades satlites, iniciada antes mesmo da inaugurao de Braslia e sua transformao em capital do pas. Taguatinga (1958), Sobradinho e Gama (1960), por exemplo, comearam a ser implantadas como espaos reservados s populaes trabalhadoras pioneiras, removidas de acampamentos das empreiteiras da construo da nova capital, ou das chamadas invases, denominao regional das favelas.272 Foram consolidadas como autnticos bairros-dormitrios, ao receberem numerosos conjuntos habitacionais do programa popular do BNH e, com eles, grandes contingentes de funcionrios pblicos. O Guar, um ncleo urbano hoje com 120 mil habitantes, situado nas proximidades do Plano Piloto, surgiu em 1967 de um mutiro habitacional de funcionrios da Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil (Novacap), mas a seguir foi praticamente todo edificado e expandido base dos conjuntos habitacionais da SHIS-BNH. A segunda frente de atendimento a faixa classificada como de mercado econmico, dirigida aos muturios com renda mensal familiar de trs a seis salrios mnimos foi designada s cooperativas habitacionais, sem fins lucrativos, que organizavam os projetos, obtinham o financiamento do BNH, alimentado tambm pelo FGTS, e dissolviam-se aps a concluso das obras e entrega das moradias. A taxa de juros variava de 7% a 10%, o prazo de pagamento de 15 a 20 anos, o comprometimento mximo da renda era de 25%. O mercado mdio era constitudo pela populao com renda mensal familiar superior a seis salrios mnimos e atendido pelos agentes privados do Sistema Financeiro da Habitao, integrantes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (Sociedades de Crdito Imobilirio e Associaes de Poupana e Emprstimo), alm das Caixas Econmicas, utilizando recursos das cadernetas. Esses programas para a classe mdia eram iniciados por empreendedores que aprovavam seus empreendimentos junto ao BNH, credenciavam-se assim a levantar os recursos junto aos agentes financeiros e a comercializar as habitaes, podendo o comprador final contrair, sob hipoteca, um crdito de at 80 por cento
272

Sobre o processo de segregao scio-espacial da populao trabalhadora no Distrito Federal, ver GOUVA, Luiz Alberto de Campos. Braslia: a capital da segregao e do controle social uma avaliao da ao governamental na rea da habitao. So Paulo: Annablume, 1995, e CAMPOS, Neio. A segregao planejada, in PAVIANI, Aldo, org. A conquista da cidade: movimentos populares em Braslia. Braslia: UnB, 1991.

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do valor do imvel, limitado a 500 salrios mnimos. Os juros eram de 10% a 12% ao ano, o prazo para quitao de 3 a 9 anos, o comprometimento da renda podia chegar a 25%. Aps a venda, as hipotecas eram transferidas ao BNH, que em certo momento decidiu limitar sua participao em 52 por cento do financiamento e atribuir os 28 por cento complementares ao empreendedor ou ao muturio, depois s sociedades de crdito, para, enfim, voltar a assumi-las integralmente. Como explica Cludio Santos, nos programas dirigidos s camadas mdias e cobertos pelo SBPE, o empreendedor, portanto, era apenas um intermedirio do processo, dado que aps a venda do imvel ele repassava sua dvida com as instituies financeiras para os muturios.273 Enfim, as operaes produzidas a partir do Sistema Financeiro da Habitao eram garantidas pelo BNH, com o mesmo dinheiro extrado da poupana popular, e ao Banco cabiam todos os riscos do empreendimento, os servios de cobrana das dvidas no pagas pelos muturios, mover processos judiciais quando era o caso, alm de manter a estrutura em funcionamento. Como se veria com a alocao socialmente desigual dos recursos da habitao, os despejos por inadimplncia, os abandonos de imveis pelos compradores e outras, a nica parte realmente garantida no processo eram os negcios imobilirios dos incorporadores e construtores, sustentados pelo financiamento pblico. Os programas para o mercado mdio desenvolveram-se enormemente, e foram responsveis por dois teros de toda a produo do BNH, conforme aferido no fechamento do Banco. Mas seus resultados pouco tinham a ver com habitao popular. No boom imobilirio dos anos 1970, financiaram a edificao de milhares de prdios nas orlas de praias brasileiras e de casas de alto padro de conforto em reas ricas ou emergentes das cidades: a ocupao da nova Barra da Tijuca, no Rio de Janeiro, foi realizada em grande parte com o financiamento do SFH, assim como ocorreu nos bairros do Lago Norte e Lago Sul, em Braslia.

273

SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas federais de habitao no Brasil: 1964/1998. Braslia: IPEA, 1999. P. 11.

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As contradies do financiamento da habitao popular

O impasse fundamental da poltica habitacional centralizada no BNH sempre foi como promover a casa prpria entre a populao trabalhadora de baixa renda isto , faz-la comprar um imvel contraindo um emprstimo de longo prazo e, ao mesmo tempo, operar o sistema em bases empresariais, autosustentveis financeiramente. A contradio era potencializada pela poltica de arrocho salarial da ditadura, de salrios rgidamente contidos pelo Estado, que por sua vez se realimentava da interveno governamental na rea da habitao: na esfera econmica, via Fundo de Garantia do Tempo de Servio; na esfera poltica e ideolgica, via disseminao da cultura da casa prpria com as respectivas iluses. O Plano Nacional da Habitao tinha sido lanado em 1964 com a promessa de priorizar a construo de habitaes de interesse social e financiar a aquisio da moradia para as classes de menor renda, mas foi exatamente em razo do elevado ndice de inadimplncia entre os muturios pobres, nos primeiros cinco anos do programa, que o BNH afastou-se deles e procurou caminhos mais rentveis. Os efeitos mais devastadores da poltica de compresso salarial da ditadura recaam sobre as camadas dos trabalhadores com menor renda, e em meados da dcada de 1970 o motivo fundamental alegado pelos muturios para o no pagamento de suas prestaes ao BNH eram as dificuldades econmicas.274 Segundo afirmam Azevedo e Andrade, a maneira que o banco encontrou para se fortalecer institucionalmente e lograr o retorno do capital aplicado foi centralizar sua atuao nos setores mdios e altos da classe mdia, em detrimento dos setores populares.275 Fagnani assinala que as famlias de alta e mdia renda, priorizados a partir daquele momento, constituam base de legitimao poltica do regime autoritrio.276 O equilbrio financeiro do Sistema Financeiro da Habitao sempre dependeu do retorno das aplicaes, ou seja, do pagamento das prestaes pelos muturios, de modo a gerar recursos suficientes para cobrir a inflao, os juros, os
274 275

AZEVEDO, S. e ANDRADE, L.A.G. Habitao e poder. P.94. Ibid. P.130. 276 FAGNANI, E. Populao e bem-estar social no Brasil. P.8.

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custos administrativos e remunerar os agentes privados envolvidos. Assim, desde seus primeiros anos de funcionamento o BNH realizou manobras e criou mecanismos para contornar os problemas decorrentes da inadimplncia. J em 1967, criou o Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS), formado por cotas acrescidas s prestaes para reunir recursos capazes de quitar dos saldos devedores remanescentes ao final dos contratos; em 1970, implantou o Plano de Equivalncia Salarial (PES), que fixava o nmero de prestaes a serem pagas pelos muturios. Ainda segundo Azevedo e Andrade, o BNH estava de fato abrindo caminho para subsidiar parte da moradia, e reconhecendo tacitamente a inexeqibilidade da aplicao de uma poltica estritamente empresarial para as famlias de baixa renda.277 Esses subsdios realmente se efetivaram em correes de prestaes, beneficiaram aqueles que j participavam do sistema financeiro, no conformando uma poltica de expanso do atendimento, de abertura agregao de novos participantes nos programas governamentais. Mais adiante, para revitalizar as companhias de habitao, o BNH ampliou de trs para cinco salrios mnimos o teto da renda familiar exigido para participao nos programas sustentados com os recursos do FGTS, e imediatamente o volume de financiamentos habitacionais concretizados pelas COHABs quase dobrou (de 147.300 em 1975, a 242.400 em 1976). Em verdade, cinco salrios mnimos de 1975 correspondiam praticamente ao poder aquisitivo de trs salrios mnimos de 1964, como mostra srie histrica do DIEESE, de forma que a mudana apenas restabeleceu a condio econmica original.278 Na transio dos anos 1970 para os anos 1980, o BNH abriu programas de apoio autoconstruo e de urbanizao de favelas, como o Promorar, Profilurb e Joo de Barro, para assim incorporar novos contingentes sociais. No incio dos anos 1980, a crise internacional da dvida externa manifestou-se no Brasil com o sbito aumento da taxa de inflao de 50 por cento para o nvel de 100 por cento, logo elevado, em 1983, para o patamar de 200 por cento. O recrudescimento do arrocho salarial, imprimido por Figueiredo no incio dos anos 1980, em acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), motivou
277 278

AZEVEDO, S. e ANDRADE, L.A.G. Habitao e poder. P.70. DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos. Salrio Mnimo Real: Municpio de So Paulo Valores em R$ de junho/2010 (www.dieese.org.br/esp/salmin). Trs salrios mnimos de 1964 equivalem a R$2.910,78, cinco salrios mnimos de 1975 equivalem a R$2.960,65.

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mais uma grande crise na poltica habitacional. At 1973, as prestaes da casa prpria no BNH eram reajustadas no nveis do reajuste do salrio mnimo; entre 1973 e 1982, ficaram abaixo da variao deste; em 1983 dispararam (Tabela 2), do que resultou um grande aumento na despesa com a aquisio da casa prpria para os muturios das camadas mdias e altas. TABELA 2 Reajustes das Prestaes dos Muturios do SFH: 1965/1984
Ano 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 Reajuste SalrioMnimo (%) 57,14 27,27 25,00 23,43 20,37 20,00 20,56 19,15 16,07 20,77 41,40 44,14 44,06 41,00 45,38 82,96 103,99 96,20 100,39 179,43 Correo Monetria (%) 63,00 39,20 23,23 25,00 18,51 19,60 22,67 15,30 12,84 33,31 24,21 37,23 30,09 36,24 47,19 50,77 95,57 97,76 156,58 215,27 Reajuste Prestaes (%) 57,14 27,27 25,40 23,43 20,37 20,00 20,51 19,15 14,70 14,40 34,00 26,72 36,97 30,51 39,76 55,06 72,84 89,03 130,42 191,05

Fonte: SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas federais de habitao no Brasil: 1964/1998. Braslia: IPEA, 1999.

A queda do poder aquisitivo dos assalariados, associada ao clima de maior liberdade poltica e capacidade de articulao dos muturios, provocou um grande movimento nacional contra os reajustes do BNH. Em pouco tempo, inmeras associaes de muturios tinham sido formadas em todo o pas, cerca de 230 mil deles j haviam recorrido justia contra o Banco para questionar os valores das prestaes dos imveis. A inadimplncia deu um enorme salto (Tabela 3) com a participao das camadas mdias nas suas estatsticas.

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Tabela 3 Evoluo da Taxa de Inadimplncia do SFH: 1980/1984 (em porcentagem dos financiamentos)
Ano 1980 1981 1982 1983 1984 At trs prestaes em atraso 21,8 24,1 28,7 34,1 31,5 Mais de trs prestaes em atraso 4,3 3,7 4,8 12,3 23,1 Total 26,1 27,8 33,5 46,4 54,6

Fonte: SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas federais de habitao no Brasil: 1964/1998. Braslia: IPEA, 1999.

Os integrantes dos programas sustentados pelo SBPE no enfrentavam situao semelhante desde a criao do FCVS e do PES, mas para os muturios das camadas populares, de renda igual ou menor que trs salrios mnimos, a inadimplncia existiu em carter permanente, desde os primeiros tempos do BNH.

Resultados da poltica habitacional na ditadura

Nos primeiros anos de atividade (1964 a 1969), o BNH edificou grande quantidade de conjuntos habitacionais por intermdio das Companhias de Habitao Popular (COHABs), e 40% de sua produo de 178.227 unidades foram moradias populares. Numa segunda fase (1970 a 1974), foram 28%, ou 157.748 moradias, segundo Gouva porque "o governo militar, aps conseguir, por meio da represso violenta aos movimentos sindicais, estudantis e populares, o controle da massa operria, diminui radicalmente a oferta de moradias para os setores populares".279 Na terceira fase (1975-1980), com o chamado "milagre brasileiro" desmistificado e as manifestaes de oposio ditadura mais frequentes e intensas, foram construdas 749.911 habitaes populares. Progressivamente, o investimento do BNH em habitao foi decaindo em relao s aplicaes feitas em outras reas: em 1967, 51,41% dos recursos do Banco
279

GOUVA, L.A.C., Braslia: a capital da segregao e do controle social, p. 44.

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foram aplicados em moradia; entre 1972-1975, a mdia foi de 29,7% para habitao, enquanto 43,8% foram aplicados em saneamento, 12,3% em transportes e 14,2% em desenvolvimento urbano.280 A partir de 1980 at 1986, a poltica de habitao popular passou a se concentrar em programas como o Promorar, cujo objetivo era "a erradicao de sub-habitaes destitudas de condies mnimas de servios e salubridade, atravs da construo de outras habitaes, do estmulo ao desenvolvimento comunitrio e do apoio a melhoria de infra-estrutura urbana."281 Em seu perodo final, portanto, o BNH reformulou a postura repressiva que havia mantido desde seu incio com relao s favelas, mocambos e assentamentos espontneos em geral. Segundo Gouva, "pelas caractersticas das construes (no-acabadas e com sistemas de infra-estrutura mnimos), os investimentos governamentais eram mais reduzidos do que nos programas tradicionais, atendendo, conseqentemente, com a mesma verba, um nmero maior de famlias".282 A lgica financeira, a exigncia de rentabilidade para o FGTS e o SBPE, a incompatibilidade entre os planos de financiamento e as condies econmicas dos muturios, os rombos causados por empreendimentos fracassados ou fraudulentos, so alguns dos fatores que conformaram os caminhos seguidos pelo BNH em sua trajetria. As moradias populares foram perdendo qualidade paulatinamente, tanto no que se refere qualidade da edificao, como em relao rea construda e localizao, sobretudo se comparadas com as experincias anteriores de poltica habitacional no Brasil. As unidades dos conjuntos edificados pelos IAPs tinham rea mdia de 45 metros quadrados, as de Vila Kennedy, Vila Aliana e Vila Esperana construdas pelo Estado da Guanabara com recursos do programa Aliana para o Progresso, do governo dos Estados Unidos variavam de 30 a 47 metros quadrados, enquanto as casas do Conjunto de Antares, em Santa Cruz, no Rio de Janeiro, mais recentes, foram construdas com 19,53 metros quadrados.283 Com rea aproximada a essa, foi lanada pela SHIS, no Distrito Federal, a casa zero quarto. O inventrio da ao governamental na questo da habitao
280

Os dados sobre a produo do BNH so de AZEVEDO, S. e ANDRADE, L.A., Habitao e poder, e GOUVA, L.A.C., Braslia: a capital da segregao e do controle social. Os dados sobre os investimentos do BNH so de SCHMIDT, B. V. e FARRET, R. L. A questo urbana. 281 FINEP/GAP. Op. cit. P. 94. 282 GOUVA, L. A. C. Braslia: a capital da segregao e do controle social. P. 46. 283 FINEP/GAP. Habitao popular: inventrio da ao governamental. P. 92.

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popular, realizado pela FINEP - Financiadora de Estudos e Projetos em 1985, revela como os critrios barateadores, aplicados localizao dos conjuntos, terminavam por multiplicar os problemas e os custos: "A busca de terrenos baratos para fazer baixar os custos finais da moradia acabou por deslocar os projetos habitacionais para reas onde no existia qualquer infra-estrutura urbana, criando assim srios problemas para os seus moradores, para o sistema como um todo e para as municipalidades, que se viam, a partir da, obrigadas a atender a carncia de servios bsicos, como gua potvel, esgoto, transporte, escola, posto de sade, abastecimento etc.".284 Bonduki avalia que ao responder ao empobrecimento da populao brasileira com o rebaixamento da qualidade e do tamanho das moradias e com sua implantao em reas mais baratas, o BNH contribuiu para afastar as camadas populares do programa estatal e reforar a tentativa de soluo do problema habitacional pela autoconstruo em loteamentos na periferia das cidades e em favelas.285 O principal resultado econmico do Plano Nacional da Habitao foi, efetivamente, favorecer a acumulao de capital, com investimentos pesados na construo civil e indstrias adjacentes, utilizando os recursos da poupana captada voluntria ou compulsoriamente da populao. Segundo Bolaffi, os fins reais do BNH estavam ligados injeo de recursos na economia, "ou diretamente nos bancos privados, aos quais as sociedades de crdito imobilirio so sempre ligadas, ou indiretamente, por meio dos demais agentes".286 Em sua anlise, o banco tinha se transformado num funil por meio do qual os recursos do FGTS 74% da receita de 1968 eram drenados para o setor privado, para alimentar o mecanismo da acumulao e da concentrao da renda. Em 1985, s vsperas de ser liquidado, o BNH tinha sob controle a tera parte dos haveres no monetrios do pas e era elemento fundamental na economia, como j havia sido para o chamado "milagre brasileiro".287 Sua importncia para a indstria da construo civil pode ser avaliada pelas informaes de Melo: de 1966 a 1976, nos primeiros
284 285

Ibid. P.92. VER BONDUKI, N. Origens da habitao social no Brasil. 286 BOLAFFI, G. Habitao e urbanismo: o problema e o falso problema. P. 54. 287 Ver CHAFFUN, Nelson, Dinmica global e desafio urbano, in BONDUKI, Nabil, org., Habitat: as prticas bem-sucedidas em habitao, meio ambiente e gesto urbana nas cidades brasileiras. So Paulo: Studio Nobel, 1997; SCHMIDT, B. V. e FARRET, R. L. A questo urbana..

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dez anos do Sistema Financeiro da Habitao os recursos por ele reunidos (FGTS e SBPE), cresceram de 1% para 12% do Produto Interno Bruto (PIB); em 1980, os financiamentos concedidos pelo SFH representavam 47% de todas as moradias construdas (inclusive barracos), e a produo pblica j equivalia tera parte das habitaes existentes no pas; entre 1964 e 1986, 25,8% das 15,5 milhes de construes habitacionais foram financiadas pelo SFH.288 Na funo poltica que a ditadura lhe atribuiu, a poltica habitacional certamente contribuiu para compor o conjunto de fatores que, na dcada de 1980, garantiu a transio da dominao capitalista do regime militar para a democracia burguesa sem risco estrutura do poder e hegemonia do capital monopolista no Estado. Entretanto, em relao habitao popular e ao prprio BNH o quadro era crtico. Em estudo realizado para as Naes Unidas em 1996, Jos P. Gonalves conclui que o desempenho ocorrido a partir de 1983 demonstra claramente a incapacidade de o Sistema Financeiro da Habitao equacionar o crnico problema da escassez de moradias.289 Em 1990, rgos governamentais tinham estimativas de que o dficit habitacional j tinha alcanado a marca de 10 milhes de moradias dois milhes alm do nmero anunciado pelo governo em 1964, como meta para a soluo do problema , e de que os novos domiclios permanentes previstos para at o final do sculo representariam um acrscimo de 7,8 milhes de unidades na demanda por novas habitaes.290 Quando o BNH foi extinto pelo governo de Jos Sarney, em 1986, centenas de milhares de muturios tinham obtido ganho de causa em aes judiciais que questionavam reajustes das prestaes da casa prpria e clculos de saldos devedores. Muitos tinham perdido suas moradias pela impossibilidade de pag-las, outros devolveram os imveis comprados ou simplesmente os abandonaram, emprstimos a estados e municpios no estavam sendo recuperados. O BNH estava longe de ter cumprido a meta, anunciada pelo regime militar, de eliminar do dficit de moradias no pas. Tinha financiado a produo e

288

MELO, M.A.B.C. Regimes de acumulao, Estado e articulao de interesses na produo do espao construdo. P. 43 e 47. 289 GONALVES, Jos Pereira. Acesso ao financiamento para moradia pelos extratos de mdia e baixa renda a experincia brasileira recente. P. 51. 290 Ver SOUZA, Edgar Bastos de, Desenvolvimento urbano na dcada de 90, in CARAMANO, Ana Amlia e outros, Para a dcada de 90: prioridades e perspectivas de polticas pblicas, Vol. III. Braslia: IPEA/IPLAN, 1990.

139

a venda de cerca de 4,5 milhes de unidades habitacionais, das quais somente 1,5 milho (33,3%) tinham sido destinadas aos setores populares de renda entre um e trs salrios mnimos, incluindo as 250 mil objeto dos chamados programas alternativos. Para Azevedo, a poltica habitacional teve, na prtica, um carter redistributivo s avessas, pois baseou-se num sistema financeiro formado de capitais sub-remunerados, oriundos de pequenos poupadores (cadernetas de poupana) e de recursos dos assalariados (Fundo de Garantia do Tempo de Servio).291 Anos antes, Eva Blay tambm havia criticado, num sentido um pouco diverso, a frmula criada com o BNH para ampliar o nmero de proprietrios de habitaes, e que, alis, continuou em vigor nas poltica habitacionais que se seguiram: Mas para financiar a construo destas moradias, institui-se como lastro deste banco o Fundo de Garantia por Tempo de Servio de todos os trabalhadores assalariados brasileiros. Isto , para a construo e venda de casas a particulares, mobiliza-se um bem comum a todos. Ou ainda, elege-se uma reduzidssima camada de futuros proprietrios pela movimentao de um bem gerado pelo trabalho de muitos.292 A Tabela 4 mostra a produo de habitaes e os valores investidos pelo BNH ao longo de sua existncia, especificando os governantes e as fontes de recursos, ento restritas ao FGTS e ao SBPE. As moradias construdas com verbas do Fundo de Garantia somam 2,5 milhes, nmero que ultrapassa em mais de 1 milho de unidades o total da produo reconhecidamente dirigida aos setores populares, o que expe o desvio desses recursos de sua destinao original, para o atendimento s camadas sociais mdias ou menos carentes.

291 292

AZEVEDO, Srgio de. A crise da poltica habitacional. P.89. BLAY, Eva Alterman. Habitao: a poltica e o habitante, in BLAY, Eva A (org.). A luta pelo espao. Petrpolis (RJ): Vozes, 1979. P.85.

140

Tabela 4 Histrico da Poltica Habitacional dos Governos Federais do Brasil Produo e Investimentos BNH (1964-1986)
ANO / PRESIDENTE
1964-1973 * 1974 GEISEL 1975 GEISEL 1976 GEISEL 1977 GEISEL 1978 GEISEL 1979 FIGUEIREDO 1980 FIGUEIREDO 1981 FIGUEIREDO 1982 FIGUEIREDO 1983 FIGUEIREDO 1984 FIGUEIREDO 1985 SARNEY 1986 SARNEY Total

QUANTIDADE (Unidades Habitacionais) FGTS SBPE TOTAL


520.000 35.937 77.417 164.353 209.709 279.516 274.238 366.808 198.514 282.384 32.685 43.551 42.987 44.350 2.572.449 454.000 60.268 64.512 109.410 58.004 58.133 108.985 260.534 266.884 258.745 44.562 42.807 34.652 62.312 1.883.808 974.000 96.205 141.929 273.763 267.713 337.649 383.223 627.342 465.398 541.129 77.247 86.358 77.639 106.662 4.456.257

FGTS
5.362.808 370.623 650.623 1.631.967 1.608.306 2.238.695 2.664.701 2.944.419 1.656.001 2.513.854 466.519 432.726 267.559 274.145 23.082.946

VALORES (R$1.000) SBPE


8.889.221 1.180.035 1.473.178 2.627.570 1.277.228 1.209.776 2.269.836 6.008.246 6.020.837 5.690.146 872.619 859.328 715.349 520.487 39.613.856

TOTAL
14.252.029 1.550.658 2.123.801 4.259.537 2.885.534 3.448.471 4.934.537 8.952.665 7.676.838 8.204.000 1.339.138 1.292.054 982.908 794.632 62.696.802

* Presidentes da Repblica: Castello Branco (1964-1967), Costa e Silva (1967-1969) e Mdici (1969-1974). Fonte: CEF. Relatrio da Vice-Presidncia de Desenvolvimento e Governo em 31/03/2004.

O ltimo ato da histria do BNH protagonizado pelo governo da nova repblica , comea com a realizao de um debate nacional sobre a Reformulao do Sistema Financeiro da Habitao transcorrido em 1986. Organizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil, coordenado pelo prprio Ministro do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), teve a participao de centenas de entidades ligadas ou interessadas na questo da moradia (sindicatos, associaes, partidos etc.) em reunies estaduais. Pouco depois de encerradas as discusses e aprovado o relatrio final que propunha uma profunda reestruturao em todo o sistema, o governo decretou a extino do BNH e transferiu suas funes para a Caixa Econmica Federal, contrariando uma das concluses mais importantes do debate: a de que a poltica habitacional deveria ser concentrada pelo Ministrio, e no por um banco. A habitao tinha sido levada de um banco especializado e um banco comercial, envolvido em inmeras outras reas de atividade. Pouco depois, o prprio MDU foi extinto e a questo habitacional devolvida ao Ministrio do Interior, a quem o BNH fora submetido por mais de vinte anos. O ocaso do regime militar e a redemocratizao se processam em uma conjuntura de redefinio das estratgias de poder e de acumulao do capital

141

internacional e de ascenso da ideologia neoliberal, aps as derrotas polticas e militares do imperialismo na dcada anterior, as crises do petrleo e da dvida externa. Tambm no Brasil, o capital monopolista buscava ampliar seu espao na repartio dos recursos fiscais, na explorao dos servios pblicos e na relao com a fora de trabalho, e para a consumao de seus interesses precisava reformar a ordem jurdica e adaptar o aparelho do Estado. O BNH representava alguns problemas para esse ajuste: era uma estrutura estatal poderosa, centralizada e de grande envergadura, que contrastava com as idias liberais e privatistas em voga nos crculos ligados ao empresariado; atuava com recursos financeiros captados dos trabalhadores e das camadas populares, no momento em que a ampliao da dvida externa era apresentada pelo capital como nica alternativa para o desenvolvimento. O BNH a despeito de todos os males decorrentes da subordinao da habitao popular aos interesses do grande capital, do consequente privilgio populao das faixas mdias e altas de renda e de seu papel de intrumento de concentrao de renda , tinha se convertido numa contestao ao mito da dependncia de financiamento externo para as polticas pblicas. Em meados da dcada de 1980, aps os acordos do governo brasileiro com o Fundo Monetrio Internacional, tornavam-se frequentes os emprstimos externos para projetos de infra-estrutura urbana, o que aprofundava a explorao econmica e reforava os mecanismos de controle poltico do capital financeiro internacional e de Estados imperialistas sobre o pas. Na rea do saneamento, ainda na vigncia do Planasa, em 1980, os recursos externos representavam 24% do total investido no setor, mas em 1992 ultrapassavam a marca de 60%,293 enquanto era desencadeado, com apoio do Banco Mundial, um projeto de modernizao dotado de 500 milhes de dlares apenas para a fase de estudos e experincias piloto. Em seu estudo O ajuste urbano, Pedro Fiori Arantes levanta 45 projetos urbanos do Banco Mundial (1971-2003) e 53 do BID Banco Interamericano de Desenvolvimento (1961-2003), no Brasil, envolvendo mais de 17 bilhes de dlares, com uma contrapartida financeira global superior metade dos

293

Aliana - Pesquisa e Desenvolvimento Ltda. (PMSS). Diagnstico do Setor de Saneamento: Estudo Econmico e Financeiro. Braslia: MPO/SPU/IPEA, 1995.

142

investimentos totais.294 A combinao de exigncias polticas e de contrapartidas financeiras para a concesso de emprstimos por parte dos organismos financeiros internacionais, possibilita a estes dirigir a aplicao de investimentos de valor muito superior aos crditos contratados, e mesmo interferir na geato pblica em sentido contrrio ao que sugere o culto das boas prticas de governo, expresso frequente no jargo neoliberal. Por exemplo, na discusso de acordos para o financiamento de infra-estrutura urbana com o Distrito Federal, durante a administrao de Cristovam Buarque (1995-1998), o Banco Mundial notificou os negociadores do governo de seu veto adoo do sistema de licitao de obras com fixao de preos mximos, implantado exatamente para dificultar o superfaturamento e os acordos entre empresas. A explicao era de que o Banco Mundial se guia pelo princpio da mais livre iniciativa.295 A experincia do Banco Nacional da Habitao, com todas as suas mazelas, demonstrou a possibilidade de o Brasil desenvolver um programa de moradia, dos maiores do mundo na poca, baseado exclusivamente em recursos dos trabalhadores e das camadas populares do pas. A poltica habitacional lanada em 1964 tambm sustentava em discurso os fins sociais do sistema BNH-SFH-SERFHAU e a universalizao da habitao, retrica contraditria com o primado absoluto do mercado defendido pela ofensiva privatista que crescia na nova repblica. Talvez mais por seus aspectos positivos que pelos negativos, o banco, antes celebrado pelo capital, tenha sido transformado, s vsperas de sua liquidao, no que Bolaffi e Cherkezian denominam o grande bode expiatrio dos males passados, presentes e futuros da Nao.296

294

ARANTES, Pedro Fiori. O ajuste urbano: as polticas do Banco Mundial e do BID para as cidades latino-americanas. So Paulo: Dissertao de Mestrado (FAU-USP), 2004. 295 O autor deste trabalho participou das negociaes com o Banco Mundial, em 1995, como presidente da Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil - Novacap. O sistema de licitao de obras institudo no governo do DF definia como mximo o preo resultante do oramento do rgo pblico contratante e como vencedora a empresa que oferecesse o maior desconto sobre esse valor. 296 BOLAFFI, Gabriel e CHERKEZIAN, Henry. BNH: bode expiatrio. P. 46.

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Captulo 6

Habitao popular sob a ideologia neoliberal

A fase ps-BNH, ou da poltica habitacional liberal, coloca-se num perodo historicamente marcado, nos primeiros tempos, pelo desfecho da transio conservadora e controlada do regime militar para a democracia burguesa, com o governo civil da nova repblica, o Congresso Constituinte e a realizao, em 1989, da primeira eleio direta para presidente da Repblica aps quase trs dcadas. Em seguida, pela ascenso do chamado neoliberalismo ao comando do Estado, pelo refluxo do movimento operrio e popular e das lutas de massas que tinham ressurgido no final dos anos 1970 e crescido na dcada de 1980. No plano internacional, caracterizado por eventos importantes, como a concluso da restaurao burguesa no Leste europeu e na Unio Sovitica, o aclaramento do carter capitalista do socialismo de mercado da China ps-Mao Tsetung e a emergncia dos Estados Unidos como nica superpotncia mundial aps os quarenta anos da chamada guerra fria. A hegemonia poltica, econmica e militar do capitalismo em nvel mundial, fundada sobre o poderio dos Estados Unidos e dos demais Estados imperialistas, estabeleceu-se dentro de uma continuada crise de superacumulao, que tem como uma das suas sadas tpicas a permanente promoo de guerras. Estas respondem necessidade de expanso dos capitais monopolistas pelo domnio de fontes de matrias-primas, de fora de trabalho barata, de mercados e reas de influncia estratgica, e atuam na recomposio do sistema econmico com a expanso das encomendas estatais ligadas sustentao e ao incremento do 144

militarismo.297 Mas essa conjuntura trouxe consigo, tambm, um movimento renovado de afirmao da viso de mundo do capital financeiro internacional, de seus projetos mais atuais para a economia, o Estado e a sociedade. Entre as interpretaes difundidas pelos idelogos do capital sobre os acontecimentos histricos do fim do sculo XX, esto interpretaes de que comprovariam a morte do comunismo, do socialismo, das idias igualitrias em geral, e o fim da era das revolues para a humanidade. A tese do fim da Histria formulada no incio do sculo XIX pelo filsofo idealista alemo Georg Hegel, entusiasmado com a sociedade que emergia da Revoluo Francesa de 1789 foi retomada, o capitalismo e a democracia burguesa sagrados como os sistemas econmico, social e poltico definitivos, e o liberalismo como o iderio capaz de aperfeiolos indefinidamente. O historiador ingls Perry Anderson, estudioso das transformaes ocorridas na poltica e na economia capitalistas aps a II Guerra Mundial, relata que esse novo liberalismo ou neoliberalismo teve seus fundamentos sistematizados no incio da dcada de 1940 pelo economista austraco Friederich Hayek: uma reao terica e poltica veemente contra o Estado intervencionista e de bem-estar (...), um ataque apaixonado contra qualquer limitao dos mecanismos de mercado por parte do Estado.298 Hayek concebe um capitalismo duro e livre de regras diz Anderson , dotado de um Estado forte para conter os sindicatos e o movimento operrio, para controlar os gastos sociais e contornar as intervenes sobre o mercado e os fluxos financeiros. Faz a defesa aberta da desigualdade como um valor positivo na realidade imprescindvel em si , que se realiza nas polticas governamentais de concentrao de renda via salrios, reduo de impostos sobre os altos rendimentos e a gerao massiva de desemprego para a conteno salarial e enfraquecimento do movimento sindical. Harvey registra que na concepo neoliberal o sucesso e o fracasso individuais so interpretados em termos de virtudes empreendedoras ou de falhas

297

Ver CAMPOS, Lauro. A crise completa: a economia poltica do no. So Paulo: Boitempo, 2001. 298 Ver ANDERSON, Perry. Balano do neoliberalismo. In SADER, Emir e GENTILI, Pablo. Psneoliberalismo: as polticas sociais e o Estado. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995. P. 9. Friedrich August Von Hayek (1899-1992) autor, entre outros livros, de O caminho da servido (Porto Alegre: Globo, 1977), e recebeu o Prmio Nobel de Economia em 1974.

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pessoais (...), em vez de atribudos a alguma propriedade sistmica (como as excluses de classe que se constumam atribuir ao capitalismo).299 Anderson afirma que a amplitude da difuso do neoliberalismo entre idelogos, lderes e governos do capitalismo mundial explica-se em parte pelo fato de suas teses originais terem respondido, de certa forma, aos problemas vividos pelo sistema nas grandes crises experimentadas desde 1973 (nas quais, pela primeira vez, a recesso combinava baixas taxas de crescimento e altas taxas de inflao), e servido sua ultrapassagem. Mais tarde, a dissoluo da Unio Sovitica e a supremacia absoluta do imperialismo estadunidense teriam reforado, nos crculos do capital, o prestgio do neoliberalismo, cujo iderio incorpora o anticomunismo mais intransigente.300 Segundo Anderson, o primeiro governo do capitalismo avanado a empenhar-se na aplicao dos preceitos do neoliberalismo foi o de Margareth Thatcher na Inglaterra, eleito em 1979, seguindo-se os de Reagan, nos Estados Unidos, e Helmut Khol, na Alemanha. Mas ele localiza a primeira experincia neoliberal sistemtica no mundo no Chile, sob a ditadura de Pinochet, que quase dez anos antes de Thatcher e de outros governos latino-americanos, iniciou programas de desregulao, desemprego massivo, represso sindical, redistribuio de renda em favor dos ricos, privatizao de bens e servios pblicos. A democracia em si mesma (...) jamais foi um valor central do neoliberalismo,301 esclarece Anderson. A ditadura poltica no tem nada de incompatvel, antes pelo contrrio uma auxiliar da liberdade de mercado,302 afirma Lauro Campos, referindo-se s idias de Hayek. O neoliberalismo exalta o livre mercado e a livre concorrncia como valores capitalistas de interesse geral inclusive para o proletariado e demais trabalhadores assalariados , num tempo de domnio absoluto dos monoplios sobre a economia e o Estado. Na realidade, um nmero muito reduzido de corporaes de porte gigantesco compete entre si em escala mundial, enquanto os Estados capitalistas cuidam de seus interesses e necessidades, socializando os custos econmicos e sociais desse trabalho (desde a promoo de guerras
299 300

HARVEY, David. O neoliberalismo: histria e implicaes. So Paulo: Loyola, 2008. P. 76. ANDERSON, P. Balano do neoliberalismo. P. 10. 301 Ibid. P. 19. 302 CAMPOS, L. A crise completa: a economia poltica do no. P. 293.

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imperialistas s operaes de socorro financeiro subsidiado a bancos e empresas, como as que se deram nos Estados Unidos e na Europa na crise de 2008). A contradio do discurso com a prtica neoliberal anotada por Harvey ao falar de um episdio que envolve o postulado da no-interveno do Estado na economia: No plano internacional, os Estados neoliberais deram ao FMI e ao Banco Mundial, em 1982, plena autoridade para negociar o alvio da dvida, o que significou na verdade proteger da ameaa de falncia as principais instituies financeiras internacionais. difcil justificar essa prtica seguindo a teoria neoliberal, j que os investidores deveriam em princpio ser responsveis pelos seus prprios erros.303 Crtico do capitalismo e da economia poltica burguesa, Lauro Campos compara o pensamento neoliberal e sua ao a um mdico que possui um tratamento excelente, mas no se preocupa em fazer o diagnstico e receita a mesma farmacopia indefinidamente: Seu remdio a velha sangria: enxugar a base monetria, sangrar o Governo, sangrar as despesas pblicas, sangrar os salrios e vencimentos, sangrar a sade, a educao, na esperana de que o organismo depauperado, sobrevivente, encontre seus pontos racionais de equilbrio, seus automatismos naturais, sua prosperidade iluminista. Isto insano e desumano embora possa ser correto do ponto de vista da mecnica abstrata em que se apia a ideologia neoliberal.304 Para Nelson de Souza, o carter ideolgico do neoliberalismo, mencionado por Campos, indiscutvel: "O chamado neoliberalismo no uma teoria cientfica. Nem muito menos uma corrente de pensamento cientfico. No chega tambm a ser uma doutrina. uma ideologia mais propriamente, o elemento central da ideologia da oligarquia financeira que domina o mundo, na atual etapa do capitalismo".305 Anderson atribui ao neoliberalismo a condio de um movimento ideolgico, em escala verdadeiramente mundial, como o capitalismo jamais havia produzido no passado.306 Um movimento vitorioso como tal, ainda que fracassado do ponto de vista econmico, pois seus princpios e seu elenco de

303 304

HARVEY, D. O neoliberalismo: histria e implicaes. P. 83. CAMPOS, L. A crise completa: a economia poltica do no. P. 295. 305 SOUZA, Nelson Arajo de, O colapso do neoliberalismo, So Paulo: Global, 1995. P.9. 306 ANDERSON, P. Balano do neoliberalismo. P. 22.

147

medidas polticas e econmicas no tiveram xito em revitalizar de forma consistente e duradoura o capitalismo avanado. Nos anos 1990, a grande burguesia conduziu o neoliberalismo ao comando do Estado brasileiro, e assim foi desencadeado seu vasto programa de ajustes da economia e de adaptao do Estado (suas estruturas institucionais e sua legislao) aos interesses monopolistas, sob a orientao e a fiscalizao do Fundo Monetrio Internacional e do Banco Mundial. Durante os governos de Fernando Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso os mercados nacionais foram abertos s importaes, servios pblicos e de proteo social privatizados, programas bilionrios de apoio aos bancos e especulao financeira foram implementados, a dvida externa e a dvida pblica em geral elevadas a nveis inditos e, em garantia de seu pagamento, contidos os investimentos e gastos do Estado para a reserva de um percentual do produto interno, o supervit primrio. Os gastos governamentais diretos com pessoal foram reduzidos e ampliada a terceirizao no setor pblico, salrios e direitos trabalhistas perderam garantias legais, a reforma da previdncia social tornou as aposentadorias mais difceis, tardias e mal remuneradas. Confirmou-se, desse modo, a afirmao de Anderson de que os governos social-democratas tinham se mostrado os mais resolutos em aplicar polticas neoliberais: a social-democracia brasileira, em suas diversas representaes, constituiu o principal agente da modernizao neoliberal que, entre outros efeitos, fez da dcada de 1990 a de maior desemprego no pas em todo o sculo XX.307 Enquanto os salrios e os direitos trabalhistas foram sendo conduzidos para o campo da livre negociao entre patres e empregados pela poltica de desregulamentao do mercado de trabalho, foi aprofundado o direcionamento da politica federal de habitao para a esfera do mercado imobilirio e financeiro. A combinao dessas duas faces da orientao neoliberal no Estado resulta no agravamento acentuado do quadro da habitao popular no pas.

307

Ver POCHMANN, Marcio. O emprego na globalizao: a nova diviso do trabalho e os caminhos que o Brasil escolheu. So Paulo: Boitempo, 2001. P. 102.

148

Poltica salarial e trabalhista no liberalismo

Uma sucesso de planos econmicos iniciados no segundo ano do governo de Jos Sarney e invariavelmente decretados a pretexto do combate inflao , marcou os primeiros anos da restaurada democracia burguesa com frequentes intervenes voltadas conteno e ao confisco salarial, que impuseram aos trabalhadores perdas motivadoras de grandes mobilizaes. Os planos Cruzado I e II (1986), Bresser (1987) e Vero (1989), do perodo de Sarney, e os planos Collor I (1990) e Collor II (1991) atuaram nesse mesmo sentido, ora pela via do congelamento, ora pela via da modificao dos critrios, ndices e prazos de correo dos salrios. Nos anos seguintes, todos foram objeto de questionamentos na Justia do Trabalho, com grande percentual de sentenas favorveis aos trabalhadores, os planos Vero e Collor gerando tambm uma dvida bilionria do Estado com o Fundo de Garantia pelo fato de terem determinado a aplicao de reajustes inferiores aos ndices reais de inflao nos saldos das contas vinculadas. Como na ditadura, o Estado regulava a relao entre capital e trabalho na questo salarial, e continuava a faz-lo em favor da acumulao. Quando necessrio, usava a fora contra os trabalhadores, a exemplo da represso s manifestaes do final de 1986 contra o Plano Cruzado II, conjunto de medidas que derrubou o congelamento de preos estabelecido meses antes pelo Cruzado I, e no bojo do qual foi tambm extinto o BNH. O Cruzado I fora elemento decisivo para a vitria das foras polticas governistas nas eleies daquele ano, em que foram escolhidos governadores, deputados estaduais e os deputados federais e senadores que comporiam o Congresso Constituinte. A chegada de Fernando Collor Presidncia da Repblica, em 1990, numa eleio em que teve apoio macio do grande empresariado do pas e do capital internacional, foi o primeiro grande passo do movimento de conquista do Estado brasileiro pela ideologia neoliberal. Com seu programa de modernizao afinado com a frmula de ajustes econmicos do Consenso de Washington,308

308

Conjunto de diretrizes formulado em 1989 por instituies financeiras, como o Fundo Monetrio Internacional, o Banco Mundial e o Tesouro dos Estados Unidos, para a poltica econmica dos pases da Amrica Latina, segundo os interesses do capital financeiro mundial. Foi

149

Collor impulsionou as privatizaes, a abertura comercial, a reduo do quadro de funcionrios pblicos, a desregulamentao da questo salarial, estimulou as cmaras setoriais tripartites (governo e representaes de empresrios e trabalhadores), como esboo de um modelo de pacto social. Logo aps seu impeachment, o sucessor Itamar Franco editou a Lei n 8.542, em dezembro de 1992, definindo a livre negociao coletiva como fundamento da poltica nacional de salrios, e pouco mais de um ano depois lanou o Plano Real, que eliminou completamente as reposies perodicas automticas das perdas inflacionrias. O Estado j no iria administrar diretamente a questo salarial em favor do capital, mas antes de sair de cena para dar espao ao entendimento entre patres e empregados retirou ao salrio do trabalhador qualquer proteo, mesmo que formal, contra a inflao. O Programa de Estabilizao Econmica, ou Plano Real, foi institudo pela Medida Provisria n 434, de 28 de fevereiro de 1994, transformada pelo Congresso Nacional na Lei n 8.880, de 27 de maio de 1994. A exemplo do que ocorrera no Plano Cruzado, os salrios salrios foram convertidos para uma nova moeda, o Real, em 1 de julho de 1994, quatro meses depois de sua transformao inicial para a denominada Unidade Real de Valor (URV), realizada em 1 de maro com base na mdia dos quatro meses anteriores. Levantamentos realizados pelo DIEESE mostram que nos primeiros anos do Real, com a extino das reposies automticas, diminuiu rapidamente o nmero de categorias profissionais que conseguiam reajustar seus salrios de acordo com a variao integral do ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), calculado pelo IBGE. Em 1995, quando se deram as ltimas reposies automticas, 85% das categorias recuperaram o poder aquisitivo dos salrios negociados na data-base anterior. Em 1996, apenas 57% conseguem no mnimo o INPC; em 1997, so 53%; em 1998, so 65%; em 1999, so 50%; em 2000, so 67%, em 2001, so 64%.309 Na vigncia da livre negociao, o que tinha sido historicamente o patamar inicial das discusses entre os sindicatos de trabalhadores e as empresas passara a ser um ndice difcil de atingir, como mostra o Grfico 1.
adotado pelos Estados Unidos e o FMI como condicionante nas negociaes de emprstimos internacionais. 309 DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos. 8 anos de Plano Real. So Paulo: DIEESE, 2002.

150

Grfico 1 Distribuio dos reajustes salariais em comparao com o INPC/IBGE Brasil 1995-2001

Fonte: DIEESE. 8 anos de Plano Real.

Os efeitos do Programa de Estabilizao repercutiram na evoluo do rendimento mdio dos trabalhadores ocupados nas regies metropolitanas entre 1994 e 2001 (Tabela 5). exceo do Distrito Federal e de Porto Alegre, onde ocorreram elevaes de 5,7% e 10,8%, respectivamente, em todos os demais ocorreram quedas: 13,1% em So Paulo, centro industrial e econmico do pas; 14,1% em Belo Horizonte (1996-2001); 10,3% em Salvador (1997-2001); 16,1% em Recife (1998-2001).310 Tabela 5 Rendimento mdio real dos ocupados no trabalho principal Regies Metropolitanas 1994-2001 (Em R$ de dezembro de 2001)
Regies Metropolitanas So Paulo Porto Alegre Distrito Federal (1) Belo Horizonte Salvador Recife 1994 999 641 1.060 nd nd nd 1995 1.125 702 1.110 nd nd nd 1996 1.122 759 1.187 735 nd nd 1997 1.124 773 1.164 717 632 nd 1998 1.088 759 1.143 688 621 601 1999 1.027 731 1.160 656 577 543 2000 964 734 1.132 640 576 515 2001 879 710 1120 632 567 504

(1) Em valores de maro de 2002 Fonte: DIEESE. 8 anos de Plano Real.

A evoluo do salrio mnimo bastante representativa da situao de vida e de trabalho do brasileiro das camadas sociais de baixa renda, pois uma

310

DIEESE. 8 anos de Plano Real..

151

parcela significativa da fora de trabalho, das aposentadorias e penses paga por esse valor, que ainda influencia historicamente, de forma direta ou indireta, salrios e remuneraes de menor valor. Em 2002, por exemplo, os 21,6 milhes os trabalhadores que percebiam at um salrio mnimo equivaliam a 31,8% dos 68 milhes de ocupados do pas, proporo que crescia no Nordeste (a regio com maior quantidade e proporo de trabalhadores com salrio mnimo), onde 9,5 milhes representavam 56,3% do total de 16,9 milhes de ocupados. Mesmo no Sudeste, onde menor o percentual, os trabalhadores pagos com o mnimo somavam naquele ano 6,4 milhes, isto , 20,6% do total de assalariados da regio. O conjunto dos trabalhadores com remunerao de at dois salrios mnimos representava 42,3 milhes, 62,1% da fora de trabalho ocupada no Brasil, ou 13,7 milhes e 81% no Nordeste.311 Por outro lado, sendo o salrio mnimo fixado pelo governo federal, sua evoluo reflete a tendncia da economia em cada poca e a poltica salarial e trabalhista praticada por cada governo. Na fase dos governos neoliberais, o salrio mnimo atingiu os nveis mais baixos de sua histria. Em 1995, equivalia a R$255,03 mensais em valor corrigido para 2010, cerca da quarta parte do poder aquisitivo do salrio mnimo de 1964 e menos da quinta parte do salrio de 1957, de R$1.381,77, o mais elevado da histria. Entre meados dos anos 1950 e o incio da dcada seguinte (antes do golpe de 1964), teve poder aquisitivo prximo ao do salrio mnimo necessrio, aquele calculado nos termos do preceito constitucional de atendimento s necessidades bsicas do assalariado e de sua famlia. Quando o Plano Real entrou em vigor, em julho de 1994, o salrio mnimo nominal era de R$64,79 reais, ou 9,11 vezes menor que o salrio ento necessrio de R$590,33, calculado pelo DIEESE; em abril de 1995, o salrio nominal de R$70,00 era 11,61 vezes menor que o mnimo necessrio de R$812,78; em dezembro de 2002, o salrio nominal de R$200,00 voltara a ter o poder aquisitivo de 1991, mas era 6,89 vezes menor que o mnimo necessrio de R$1.378,19.312 A Tabela 6 expe a evoluo do salrio mnimo real para So Paulo, a queda a partir do golpe de 1964, o valor mais baixo em 1995.
311

DIEESE. 1 de Maio Dia do Trabalho: a questo do salrio mnimo Boletim Especial . So Paulo: maio de 2004. P. 5. Fonte dos dados indicada: IBGE/PNAD. 312 DIEESE. Salrio mnimo nominal e necessrio, in www.dieese.org.br/rel/rac/salmin (acesso em 31/06/2010). A referncia a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, Captulo II, Dos Direitos
Sociais, artigo 7, inciso IV, e as necessidades vitais bsicas consideradas so as de moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social.

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Tabela 5 Salrio Mnimo Real: Municpio de So Paulo (Valores em R$ de Junho/2010)


Ano 1940 1950 1957 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 Mdia com 13 1104,27 448,84 1381,77 1041,95 1004,76 856,51 810,26 792,97 763,04 776,55 743,13 729,81 668,79 613,77 Mdia sem 13 1.104,27 448,84 1.381,77 970,26 932,15 796,22 750,35 734,30 705,45 717,12 686,81 675,20 619,54 564,93 Ano 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 Mdia com 13 641,09 636,93 663,74 683,77 690,43 695,97 713,59 743,77 632,02 586,21 599,79 567,31 409,02 430,64 Mdia sem 13 592,13 588,23 611,83 631,78 632,23 638,57 649,92 679,46 578,78 533,72 546,27 528,55 377,13 392,51 Ano 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Mdia com 13 458,57 327,70 342,26 293,71 330,91 279,27 276,33 280,77 285,19 299,05 300,28 309,00 334,27 341,10 Mdia sem 13 418,06 305,28 315,75 275,40 305,70 260,94 255,03 258,96 263,07 275,41 277,60 285,27 308,79 316,03

Nota:: A tabela inclui informaes de 1940, ano da instituio do salrio mnimo, de 1950, quando se encerra o ciclo de congelamento do governo de Eurico Dutra, e de 1957, quando o salrio mnimo atinge seu maior valor real, alm dos anos referentes ao perodo estudado neste trabalho (1964 a 2002). Fonte: DIEESE (www.dieese.org.br). Elaborao: OCF.

A Tabela 7 converte o salrio mnimo em quantidade de alimentos em quatro momentos dentro de um intervalo de 44 anos, que cobre e ultrapassa o perodo estudado neste trabalho, pois so mantidos os dados referentes a 1959 e 2003 para referncia. O levantamento realizado pelo DIEESE considera os preos de produtos habitualmente consumidos pela populao em cada poca e, assim, procura avaliar a capacidade de consumo do trabalhador. As quantidades de todos os produtos caem acentuadamente de 1959 para 1986, depois as da carne e do feijo oscilam mas mantm-se mais ou menos estveis, a do arroz tem alguma recuperao, as do po e do leite continuam em queda. De qualquer modo, h um forte decrscimo na quantidade de alimentos que o salrio mnimo de 2003 compra, em comparao com o de 1959.

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Tabela 7 Poder aquisitivo do Salrio Mnimo em quantidades de produtos Brasil (1959/1986/1995/2003)


Produtos Carne (Kg) Feijo (Kg) Arroz (Kg) Po (Kg) Leite (L) 1959 85 192 202 230 455 1986 25 68 97 109 298 1995 21 93 156 47 155 2003 29 78 134 48 186

Fonte: DIEESE. 1 de Maio Dia do Trabalho: a questo do salrio mnimo Boletim Especial . So Paulo: maio de 2004. Deflator: ICV-DIEESE

Alm dos ataques diretos sobre os salrios, a poltica neoliberal de desregulamentao do mercado de trabalho compreendeu um movimento articulado e continuado da classe dominante para a precarizao e a informalizao das relaes de trabalho. Uma das primeiras mudanas veio com a Lei n 8.949 de 1994, sancionada no final do governo de Itamar Franco, que altera a CLT para permitir que trabalhadores se organizem em cooperativas e prestem servios dentro de uma empresa sem caracterizao de vnculo empregatcio, logo, sem os direitos trabalhistas estabelecidos na legislao, acordos coletivos e convenes. Edgar Candido do Carmo analisa a atuao do governo de Fernando Henrique Cardoso na questo: Foi saliente o comprometimento da equipe governamental em favor da flexibilizao dos encargos sociais e de outras garantias legais dos trabalhadores constantes na Constituio e na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), bem como da flexibilizao das regras de contratao coletiva.313 A escalada da desregulamentao foi acelerada no final de 1996, quando o governo denunciou a Conveno 158 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) compromisso cuja ratificao havia confirmado menos de um ano antes , que estabelece a obrigatoriedade de o empresariado justificar formalmente qualquer demisso. A partir de ento, o governo se empenhou em promover inovaes, como o contrato de trabalho por tempo determinado, a jornada flexvel de trabalho (banco de horas) e o contrato de
313

CARMO, Edgar Candido do. A poltica habitacional no Brasil ps Plano Real (1995-2002) diretrizes, princpios, produo e financiamento: uma anlise centrada na atuao da Caixa Econmica Federal. Campinas: Tese de Doutorado (IE-UNICAMP). P. 74.

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trabalho em tempo parcial (no qual as frias anuais de 30 dias so reduzidas para 8 a 18 dias). A desregulamentao do mercado de trabalho foi encaminhada pelos governos neoliberais com relativo atraso, na avaliao de Armando Boito, por duas razes. A primeira delas, o fato de ser prioritrio atacar o protecionismo alfandegrio e a atividade produtiva do Estado, questes mais consolidadas no Brasil que a proteo legal ao trabalho, onde as facilidades antes vigentes para a demisso sumria de trabalhadores j representavam o desligamento cclico e peridico de grande parte do pessoal empregado. A segunda, a possibilidade de avanar na desregulamentao prtica, por meio do desrespeito dos capitalistas legislao, com cobertura governamental traduzida na precarizao ainda maior da historicamente deficiente fiscalizao das Delegacias Regionais do trabalho e na estigmatizao dos direitos sociais e da legislao trabalhista. Entre outros efeitos, o nmero de trabalhadores sem carteira assinada passou de 13,8 milhes para 15,5 milhes, e a ocupao informal de 53% para 58% do total da populao ocupada, nos cinco anos decorridos entre 1990 e 1995. Boito chama ateno para a amplitude da explorao do trabalho ao longo da dcada: cerca de 9,5 milhes de crianas e adolescentes, de cinco a dezessete anos, trabalhavam tanto no setor industrial e desenvolvido quanto no agrcola e atrasado em 1993, sujeitos a longas jornadas, situao de insalubridade, salrio inferior ao mnimo legal; ao mesmo tempo, crescia nas reas rurais a utilizao de formas de trabalho compulsrio prcapitalistas, como o barraco.314 O esforo da desregulamentao do mercado de trabalho no se processou apenas por intermdio do executivo e do legislativo federais. O judicirio contribuiu de maneira decisiva para sua implementao, respaldando a diretriz governamental. Em 1998, o Tribunal Superior do Trabalho (TST) completou o cancelamento de 28 dos 119 precedentes normativos que fundamentavam e orientavam a ao das Delegacias Regionais do Trabalho (DRTs) e os julgamentos dos Tribunais Regionais do Trabalho (TRTs) nos dissdios coletivos. As medidas, relacionadas no Quadro 1, revogaram

314

Ver BOITO JR. Armando. Poltica neoliberal e sindicalismo no Brasil. So Paulo: Xam, 1999. P. 93 a 96.

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remuneraes, clusulas sociais e garantias das atividades sindicais consolidados como direitos dos trabalhadores. Quadro 1 Principais Precedentes Normativos cancelados pelo TST
N do Precedente 19 Descrio Cursos e Reunies Obrigatrias: assegurava que o tempo gasto em cursos e reunies obrigatrios, fora do horrio normal, fosse remunerado como hora extra. Empregado Acidentado. Garantia no Emprego: no h mais clusula que assegure ao empregado vtima de acidente de trabalho os 180 dias de estabilidade no emprego. Mo-de-Obra Locada: excluso do precedente que probe a contratao de mo-de-obra locada, ressalvando os casos previstos em lei. Horas Extras. Adicional: cai a clusula que assegura o pagamento das horas extras com o adicional de 100% sobre a hora normal. Comisses Internas de Preveno de Acidentes (Cipas). Suplentes. Garantia de Emprego: excluso de precedente que concede a garantia de emprego aos suplentes das Cipas, disposta no artigo 165 da CLT. Aviso Prvio de sessenta dias: queda da clusula que concede aviso prvio de sessenta dias aos empregados dispensados sem justa causa. Trabalho Noturno. Adicional de 60%: cai a garantia de remunerao do trabalho noturno com adicional de 60% sobre o valor da hora normal. Nova Funo. Salrio: o precedente assegurava ao empregado designado ou promovido o direito de receber integralmente o salrio da nova funo. Contagem do Tempo Gasto com Transporte: deixa de haver a garantia de incorporao do tempo gasto no trajeto do trabalhador em sua jornada laboral.

30

35 43 51

76 90 99

114

Fonte: DIEESE. 5 anos de Plano Real. 1999, baseado em Boletim do DIAP Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Julho/1998).

Segundo os capitalistas, seus idelogos e representantes polticos, a desregulamentao do mercado de trabalho seria fundamental para reduzir os custos de produo e de operao e, assim, viabilizar a competitividade da economia brasileira no plano internacional. Seu argumento de propaganda, uma verso do discurso ideolgico desenvolvimentista, era de que a flexibilizao da legislao e das normas trabalhistas resultaria em crescimento do emprego e elevao da renda dos trabalhadores. Deu-se exatamente o contrrio, pois com o aprofundamento da explorao do trabalho e o incremento do processo de acumulao, o desemprego bateu todos os recordes na dcada de 1990 e transformou-se no que Pochmann classifica de epidemia, alimentada alm do mais pelos efeitos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio:

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(...) a incomparvel facilidade empresarial em demitir e contratar mode-obra no Brasil possibilita constantemente o sensvel e imediato ajuste na quantidade de emprego e no custo do trabalho (emprego mais rendimento) dinmica econmica. Dessa forma, o funcionamento do mercado de trabalho brasileiro mostra-se extremamente desfavorvel aos trabalhadores, principalmente com a existncia de contratos de trabalhos flexveis, proporcionados pelo FGTS, que permitem o registro de taxa de demisso superior a 1/3 dos empregados no setor formal.315 Os grficos 2 e 3, reproduzidos abaixo, ilustram o crescimento do desemprego no Brasil, nos anos 1980 e 1990. Grfico 2 Brasil: evoluo dos ndices de emprego, da produo e da importao na indstria de transformao (1985-1999)

Dezembro 1985 = 100 / 1999: estimativa Fonte: POCHMANN, M. O emprego na globalizao.

315

POCHMANN, M. O emprego na globalizao. P. 126.

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Grfico 3 Brasil: evoluo do ndice de desemprego (1980-1999)

1980 = 100 Fonte: POCHMANN, M. O emprego na globalizao.

A articulao das novas e velhas medidas de desregulamentao do trabalho com o processo de racionalizao das empresas, que envolveu a terceirizao, e a poltica econmica de abertura do mercado e corte de investimentos estatais, resultou em reduo e degradao do emprego, alm da forte compresso salarial. A taxa de desemprego variou de 6% a 9% e 3,3 milhes de postos de trabalho formais desapareceram,316 e s na industria de transformao foram eliminados 1,4 milho de empregos em dez anos, de modo que em 1999 o Brasil possua 3,1% da fora de trabalho e 6,6% do desemprego mundial 7,6 milhes de desempregados, nmero superior ao de pases bem mais populosos, como China e Estados Unidos. Entre 1986 e 1994, o pas saltou da dcima terceira posio no ranking do desemprego mundial para figurar entre as quatro naes com mais trabalhadores sem ocupao.317 Em seu balano de oito anos do Plano Real, o DIEESE calcula que a taxa de desemprego total anual na Regio Metropolitana de So Paulo, cujo mnimo era de 13,2% em 1995, havia atingido o mximo de 19,4% em 2002; o tempo mdio de procura por emprego, que era de 22 semanas em 1995, tinha chegado a 48 semanas em 2000 e 2001.318

316 317

Ver CARMO, E. C. A poltica habitacional no Brasil ps Plano Real (1995-2002). P. 75. Ver POCHMANN, M. O emprego na globalizao. P. 100 e 101. 318 Ver DIEESE. 8 anos de Plano Real.

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A represso ao movimento operrio e dos trabalhadores A implementao das polticas do neoliberalismo pelo Estado brasileiro se faz com amplo emprego da represso contra os movimentos de trabalhadores e das camadas populares, j sob respaldo e regulao da ordem democrtica burguesa estabelecida no final dos anos 1980 e de suas instituies. So episdios emblemticos desse processo, a greve da Companhia Siderrgica Nacional (CSN) em Volta Redonda, em novembro de 1988; a greve nacional da Petrobrs, em 1995; o massacre da Novacap e a represso greve do Servio de Limpeza Urbana, em Braslia, respectivamente em 1999 e 2000; as chacinas de trabalhadores rurais sem-terra de Corumbiara, 1995, e Eldorado dos Carajs, 1996. A represso greve da CSN, um ms depois de promulgada a nova Constituio, constitui o marco primordial da histria da violncia policial e militar contra as lutas operrias e populares encetada sob o manto do Estado democrtico de direito: foras do Exrcito, mandadas pela Justia para desalojar os grevistas que ocupavam a usina, assassinaram trs operrios e feriram dezenas, motivando amplo apoio e solidariedade aos trabalhadores no Brasil e no exterior e expondo a identificao da democracia restaurada com os interesses do capital. A paralisao de 17 dias teve a participao de mais de 20 mil empregados, vrias de suas reivindicaes terminaram atendidas,319 e, por outro lado, ensejou as primeiras cogitaes, no governo de Sarney, sobre a privatizao da (ento estatal) CSN, consumada cinco anos mais tarde por Itamar Franco. Em maio de 1995, no incio do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, o Exrcito voltou a ser acionado para ocupar quatro refinarias na greve nacional da Petrobrs.320 O movimento veio a terminar com 73 trabalhadores da empresa demitidos (vrios deles dirigentes sindicais, teoricamente estveis), cerca de mil outros punidos com suspenses de at 29 dias, os sindicatos condenados pelo TST a pagar multas de cem mil reais por dia de paralisao, um tipo de pena

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As reivindicaes dos trabalhadores da CSN eram, entre outras: reposio de perdas salariais causadas pelo Plano Bresser (1987) e pela inflao do ano, jornada de trabalho de seis horas, reintegrao de demitidos de movimentos anteriores, eleio pelos trabalhadores da comisso interna de preveno de acidentes (CIPA), o fim de perseguies movidas pela direo da empresa contra empregados. 320 As refinarias de Paran (REPAR), Paulnia (REPLAN), Mau (RECAP) e So Jos dos Campos (REVAP) foram ocupadas por tropas e blindados do Exrcito.

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condenado pela OIT. O governo pretendeu aplicar uma retaliao exemplar luta dos petroleiros, que por um ms confrontou elementos centrais de sua politica neoliberal: alm de cobrar o pagamento de reposio salarial j negociada, articulava-se com outras categorias contra a quebra dos monoplios do petrleo e das telecomunicaes concluda em pouco tempo , e contra as privatizaes em geral. A derrota da greve da Petrobrs assinala o incio de um tempo de recuo das lutas dos trabalhadores e de fortalecimento da poltica neoliberal, cuja implementao se tornou mais agressiva, inclusive nos estados, no Distrito Federal e municpios. Em Braslia, no final de 1999, no governo de Joaquim Roriz, um trabalhador da empresa estatal local Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil (Novacap) foi assassinado, dois outros mutilados e dezenas feridos pela polcia, na represso a uma manifestao contra a retirada de direitos e a negativa de negociaes salariais, num incidente de repercusso internacional. No ano seguinte, um trabalhador foi assassinado pela polcia em greve do Servio de Limpeza Urbana (SLU), que, alm de reajuste dos salrios, tinha entre suas motivaes a resistncia privatizao do setor, realmente efetivada poucos meses depois.321 A recusa de melhorias salariais e trabalhistas aos servidores e empregados e as privatizaes de empresas e servios pblicos eram objeto de acordo, firmado entre o governador Roriz e o presidente Fernando Henrique Cardoso, que condicionava a transferncia de recursos financeiros federais para a capital aplicao das medidas prescritas. O primeiro desses protocolos de acordo foi assinado em 1997, pelo governador Cristovam Buarque, do Partido dos Trabalhadores (PT). A histrica violncia contra os trabalhadores rurais tambm se acentuou na conjuntura 1.400 mortos entre 1985 e 2005, um a cada cinco dias322 , com o Estado, em seu conjunto, atuando articulada e claramente em apoio concentrao da propriedade, ao latifndio e aos grileiros tradicionais, ao
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No incidente conhecido como Massacre da Novacap, em dezembro de 1999, o jardineiro Jos Ferreira da Silva, de 32 anos, foi morto a tiros pela Polcia Militar, e dois trabalhadores perderam um dos olhos, atingidos por balas de borracha. Em outubro de 2000, o gari e dirigente do Sindicato dos Servidores e Empregados do Governo do DF Gildo da Silva Rocha, 33 anos, foi assassinado a tiros, pelas costas, por policiais civis, quando participava de piquete na madrugada, na cidade satlite de Ceilndia, durante greve do SLU. 322 Ver NEPOMUCENO, Eric. O massacre: Eldorado dos Carajs: uma histria de impunidade. So Paulo: Planeta do Brasil, 2007. P. 37.

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agronegcio e pecuria extensiva, grande minerao. Alm do assassinato do seringalista Chico Mendes, no Acre, em dezembro de 1988, somente duas chacinas de camponeses sem-terra executadas pelas polcias militares estaduais em Corumbiara, Rondnia, em agosto de 1995, e Eldorado dos Carajs, no Par, em abril de 1996, totalizaram mais de trs dezenas de mortos entre os trabalhadores. As invases de terras e reservas indgenas por empresrios, latifundirios, extratores de madeira e garimpeiros ilegais, acobertados por governos de todos os nveis e frequentemente protegidos por decises judiciais, alimentaram a multiplicao dos conflitos no campo. A poltica salarial e trabalhista neoliberal abalou no apenas pela represso , a mobilizao dos trabalhadores e sua resistncia aos ataques contra seus direitos e salrios, dificultando as greves e campanhas salariais de massa, especialmente aps a instituio do Plano Real. Segundo o DIEESE, em 1994 as greves comearam a se deslocar do mbito das categorias profissionais ou ramos de atividade econmica para o mbito das empresas isoladas. Seu nmero cresceu em 1996, para reduzir-se expressivamente nos dois anos seguintes, em razo da recesso e do aumento das taxas de desemprego. Tambm mudam as motivaes que levam os trabalhadores a realizar greves: nos dois primeiros anos, a principal razo das paralisaes eram reivindicaes salariais, mas a partir de 1996 a causa maior passou a ser o descumprimento de direitos trabalhistas por parte das empresas.323 Os movimentos de trabalhadores de carter poltico foram se tornando raros, as greves assumiram carter cada vez mais corporativo, com pautas especficas e mobilizaes isoladas, e mesmo a luta econmica se colocava na defensiva.

A poltica neoliberal e a concentrao da renda A combinao de reajustes de salrios em nveis inferiores aos da inflao e queda dos rendimentos mdios com a derrubada de direitos e garantias trabalhistas e o desemprego sem precedentes (de fato, em crescimento desde a
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DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos. 5 anos de Plano Real. So Paulo: DIEESE, 1999.

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dcada de 1980) gera logicamente um forte aprofundamento da desgualdade econmica e social. Ainda que na virada do sculo o governo federal tenha promovido alguma recuperao do salrio mnimo, a concentrao da renda no pas evolui rpida e firmemente, como demonstrado pelos clculos do DIEESE, realizados com base em dados do IBGE (Grfico 4). GRFICO 4 Brasil: evoluo da distribuio funcional da renda* (1993-2003)

Fonte: DIEESE. Os salrios num contexto de baixa inflao. Nota Tcnica n 36. So Paulo: outubro de 2006. Baseado em dados do IBGE. * Considerados apenas os rendimentos do trabalho e do capital, excludos os rendimentos de autnomos e os impostos lquidos.

A participao dos rendimentos do trabalho na renda nacional (historicamente baixa em comparao a outros pases) caiu 9,5% entre 1993 e 2003, enquanto o excedente operacional bruto, correspondente grosso modo ao lucro empresarial, aumentou sua participao em 8 pontos percentuais. Inverteu-se a relao entre a massa de salrios e a dos lucros: os salrios representavam perto de 55% da renda em 1993, chegam a 2002 com 45% e sua participao cai ainda mais no ano seguinte; os lucros representavam pouco mais de 40% em 1993, chegam a 2002 como uma percentagem superior a 50% e sua participao cresce em 2003. Considerando outras espcies de rendimentos (trabalho autnomo e impostos sobre a produo e importano), o percentual correspondente

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remunerao do trabalho cai de 44% para 36% do Produto Interno Bruto, entre 1992 e 2002, enquanto os lucros do capital vo de 38% a 42% do PIB.324 Para chegar a esse resultado, a poltica de desregulamentao do mercado de trabalho parte da poltica econmica geral praticada pelos governos neoliberais dos anos 1990 , contou com os efeitos do j consolidado Fundo de Garantia do Tempo de Servio.

Os efeitos da quebra da estabilidade e do regime do FGTS

A quebra da estabilidade no emprego e sua substituio pelo regime do Fundo de Garantia do Tempo de Servio, que entrou em vigor em 1967, com a Lei 5.107, tornou-se, da em diante, um elemento decisivo da estratgia de poder e de acumulao do capital monopolista e do imperialismo, consolidando a implementao continuada da poltica de compresso salarial. No regime militar, a implantao do FGTS contribuiu para a imposio, pelo Estado, da disciplina do trabalho que viabilizou todo o processo de acumulao predatria; sob o liberalismo, na democracia burguesa, a ao do Fundo contribuiu para a imposio da desregulamentao dos reajustes salariais, a eliminao das reposies automticas das perdas inflacionrias e a flexibilizao dos direitos trabalhistas, com todos os efeitos sobre as condies de trabalho e de vida dos assalariados. um instrumento institucional e financeiro que minimiza as dificuldades para a demisso do trabalhador e d ao patro controle praticamente absoluto sobre o emprego e o empregado. O FGTS, fundo social operado pelo governo federal, formado pelo recolhimento mensal, pelas empresas, do valor equivalente a 8% dos salrios dos empregados, em contas individuais vinculadas a cada um deles, para cobertura de suas indenizaes em caso de dispensa. No sistema anterior, o empregado recebia indenizao equivalente a um salrio por ano de trabalho, caso demitido, e
324

DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scioeconmicos. Anurio dos Trabalhadores: 2000-2001. So Paulo: DIEESE, 2001, e Anurio dos Trabalhadores: 2005. So Paulo: DIEESE, 2005.

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adquiria estabilidade no emprego aps 10 anos de trabalho, quando ento sua indenizao era duplicada. A troca do regime da estabilidade para o do FGTS significou a instabilizao do emprego, a facilitao das demisses, e assim, mais um obstculo apresentao de reivindicaes individuais ou coletivas, realizao de greves, organizao das lutas e movimentos dos trabalhadores. A mudana consolidou-se rapidamente na economia, pois embora legalmente o regime da estabilidade continuasse a existir, a contratao do candidato ao emprego passou a depender, na prtica, da opo formal do trabalhador pelo sistema do FGTS. O Fundo de Garantia foi integrado ao quadro institucional das relaes de trabalho no Brasil na Constituio Federal, em 1988, como um dos direitos sociais dos trabalhadores urbanos e rurais. Defendido desde o incio pelo empresariado, o FGTS comps, com a represso policial ao proletariado e os demais trabalhadores, um instrumento da poltica de conteno salarial e dos interesses de acumulao do capital monopolista. O FGTS teve seus recursos dirigidos para o financiamento da politica de habitao popular, como uma pea, ao mesmo tempo, do projeto de desenvolvimento econmico do regime militar e de sua poltica de atrao das massas populares. Nessa condio, de acordo com dados da Caixa Econmica Federal, at o final de 2002 suas aplicaes foram de 50,6 bilhes de reais (em valores de 2004), para a produo total de 4,78 milhes de unidades de moradia. Comparado ao desempenho do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (financiador das camadas mdias), que aplicou 78,7 bilhes de reais para construir 2,86 milhes de moradias , o FGTS emprestou menos para produzir muito mais, o que se explica pelo valor unitrio bem menor das habitaes populares. Em 2002, o ativo total do FGTS era de 139 bilhes de reais, equivalente a 9,4% do Produto Interno Bruto do Brasil, e o nmero de contas ativas superior a 63 milhes, mas no ano 2000, um depsito feito na conta vinculada de um trabalhador em 1967 valia menos da sexta parte de seu valor original em razo do acmulo de reajustes inferiores inflao.325 Mrio Henrique Simonsen, um dos mentores da poltica econmica do regime militar, enaltece o FGTS na questo trabalhista o problema das
325

Ver DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scioeconmicos. FGTS: Seguro e fomento socieconmico (Nota Tcnica n 49). So Paulo: DIEESE, 2007

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indenizaes e da estabilidade foi solucionado com uma das mais brilhantes invenes dos responsveis pela formulao do novo modelo brasileiro de desenvolvimento: o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (...), as empresas podem despedir a qualquer momento os seus empregados sem que lhes deva qualquer indenizao (salvo o ms de aviso prvio).326 Tambm o exalta em relao poltica habitacional, ao dizer que o Fundo de Garantia resolveu mais um problema fundamental para a economia brasileira: o de suprir os recursos bsicos para o financiamento do sistema de habitao.327 O advogado trabalhista Ulisses Riedel, fundador do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP), tem posio absolutamente contrria de Simonsen. Para ele, a estabilidade era a garantia mais importante do direito ao trabalho, e sua derrubada em 1967 somente ocorreu porque os trabalhadores no estavam em condies de opor resistncia. Com a entrada em vigor do FGTS tiveram suas condies de luta ainda mais debilitada: Houve um baque muito grande na luta sindical, com repercusso inclusive na acelerada perda do poder aquisitivo do salrio mnimo.328 Ele relata que desde 1956, aproximadamente, j era grande a presso norte-americana sobre o governo brasileiro para a mudana do regime de emprego, de maneira que quebrar a estabilidade tornou-se um dos objetivos mais importantes do golpe militar. Os grandes capitais estrangeiros estavam transferindo linhas de produo para o Brasil, e o argumento dos seus representantes era o de que a liberdade para demitir sem justificativa traria empresas para o Brasil, garantiria outros empregos novos naturalmente, e em maior quantidade. O ex-presidente da Associao Brasileira de Advogados Trabalhistas (ABRAT), Nilton Correia, considera que a mudana no regime de emprego e a alta rotatividade que o FGTS introduziu acirra a concorrncia entre trabalhadores e contribui para quebrar a solidariedade necessria a um movimento sindical forte. Em sua opinio, o Fundo de Garantia o mecanismo mais desagregador que existe contra a classe trabalhadora e, ao mesmo tempo, o mais enriquecedor da classe empresarial.329 Segundo Correia, estabeleceu-se no pas uma cultura
326 327

SIMONSEN, M. H. A imaginao reformista. P. 129. Ibid. P.130. 328 Entrevista de Ulisses Riedel ao autor em 03/06/2009. 329 Entrevista de Nilton Correia ao autor em 27/04/2009.

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antiestabilidade, de cunho empresarial, segundo a qual a permanncia prolongada em um emprego estimularia a picaretagem e iria contra a produtividade um mito do tipo Custo Brasil, diz. O advogado relata tambm que depois de o saque do FGTS ter sido franqueado para financiamento dos processos de privatizao promovidos por Fernando Henrique, passaram a tramitar no Congresso Nacional inmeros projetos de lei destinados a facilitar a utilizao dos recursos do Fundo em outros empreendimentos. Correia considera que o golpe de misericrdia na estabilidade do emprego foi dado pela Constituio de 1988, que acabou com o no-optante do FGTS: Com aquela que Ulysses Guimares chamou de Constituio Cidad, finda, em carter absoluto, o regime da estabilidade, conclui. A atitude do movimento sindical frente ao FGTS acompanha sua histria a partir do golpe militar. No momento da criao do Fundo, os sindicatos encontravam-se com suas lideranas perseguidas, estavam sob interveno, sob vigilncia policial-militar ou sob a direo de pelegos remanescentes do perodo dos governos populistas ou criados pela ditadura , e os protestos foram contidos. Quando posturas mais combativas adquiriram expresso no movimento sindical, a quebra da estabilidade j contava mais de dez anos e na prtica estava decidida. As resolues da I Conferncia Nacional da Classe Trabalhadora (I CONCLAT), realizada na Praia Grande (So Paulo), em agosto de 1981, o demonstram: reivindica-se a coexistncia do FGTS com a estabilidade, a equivalncia entre a indenizao e os depsitos fundirios, a gesto dos trabalhadores sobre o Fundo, a possibilidade de utilizao do FGTS como peclio ou penso para atendimento das necessidades dos trabalhadores, a possibilidade de levantamento dos depsitos nos casos de pedidos de demisso. Nessa poca, um depsito feito na conta vinculada de um empregado no ano de 1967 j tinha perdido mais da metade do valor real, mas de qualquer forma, o fato de os trabalhadores estarem se organizando para lutar por melhores salrios, direitos e liberdade poltica significava, de certa forma, uma derrota do FGTS, pelo menos em sua funo intimidatria. No incio dos anos 1990 poca de novas discusses sobre pacto social, das cmaras setoriais e outras iniciativas na mesma linha as trs maiores centrais sindicais (a Central nica dos Trabalhadores CUT, a Fora 166

Sindical FS, e a Confederao Geral dos Trabalhadores CGT) estavam integradas ao Conselho Curador do FGTS, que decide sobre os investimentos com os recursos do Fundo. Na dcada de 2000, o Conselho Curador passou a contar com 16 membros, quatro representantes de centrais sindicais (incorporada a Social-Democracia Sindical SDS), quatro do empresariado e oito indicados pelo governo. O Fundo democratizado mantinha-se um instrumento da poltica econmica e de oportunidades para o empresariado, dado que a experincia, a disponibilidade de meios e a capacidade de articulao destes com os governos significam na prtica seu controle pelo capital. Soma-se a esses fatores a crescente ascendncia da classe dominante sobre as representaes sindicais e sua influncia ideolgica no movimento sindical, induzindo-o moderao, reforando as formas modernas de colaborao de classes, como o sindicalismo de resultados, o sindicalismo participativo, o sindicalismo proativo, as prticas tipicamente burguesas (burocrticas) de relao com os trabalhadores, estimulando a corrupo.330 elucidativa das formas de emprego dos recursos do FGTS na moderna poltica habitacional, a pesquisa de Benny Schvasberg sobre o Plano Empresrio Popular da Caixa Econmica Federal em Braslia, demonstrando como os financiamentos concedidos a empresas de construo civil para a produo e venda de habitaes, tornam-se meios de transferncia de renda dos trabalhadores para o capital. E, de modo particular, sua observao de que os trabalhadores, pela fragilidade ou inexistncia de formas de controle sobre a destinao social e apropriao dos recursos do FGTS para programas de habitao e urbanizao popular, demonstraram-se impotentes para efetivamente exercer um controle sobre a liberao e alocao de tais recursos, em ltima anlise, seu prprio patrimnio.331 Os estudos do Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Scio-Econmicos DIEESE, que atualiza periodicamente os clculos das contas
330

Ver BOITO JR. A. Poltica neoliberal e sindicalismo no Brasil, especialmente o Captulo V Condies histricas da mudana do sindicalismo brasileiro. Sobre a evoluo das posies de fundo no movimento sindical, especialmente do chamado novo sindicalismo, ver as resolues da I CONCLAT e dos congressos da Central nica dos Trabalhadores (CUT), parcialmente disponveis no site daquela central na internet, www.cut.org.br. 331 SCHVASBERG, Benny, Habitao e urbanizao popular: os recursos do trabalhador? A apropriao da "fonte de Manon" em Braslia, in PAVIANI, Aldo, org., Braslia: moradia e excluso, Braslia: Editora UnB, 1996. P.162.

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do FGTS em face da inflao, mostram que, um depsito feito no Fundo em 1967 tinha sido reduzido a aproximadamente 16% de seu valor original em abril de 2000, aps passar pelas correes monetrias fixadas pelos oito governos do perodo, e especialmente pelos planos econmicos de Sarney e Collor (Grfico 5). Grfico 5 Valor real do FGTS deflacionado pelo IGP-DI (1967-2000)

N ndice (Janeiro 1967): 100 Fonte: DIEESE, baseado em dados da Caixa Econmica Federal (CEF) e da Fundao Getlio Vargas (FGV).

O estudo do DIEESE expe dois lados articulados do FGTS. Do lado de seu papel econmico-trabalhista, relativo s reservas (saldos das contas vinculadas) de cada trabalhador, para resgate em caso de demisso, de aposentadoria e outras situaes previstas na lei, tem-se a enorme desvalorizao do fundo resultante de atos dos governos (isto , do Estado) que fixaram sua correo ao longo de mais de anos. Do lado, tambm econmico, do financiamento da poltica de habitao popular, tem-se o derretimento do fundo como um todo fenmeno associado ao primeiro , ou seja, a diminuio da sua capacidade de aplicao na produo de moradias. 168

No final dos anos 1990, em meio grande quantidade de decises judiciais favorveis reposio das perdas das contas do FGTS derivadas dos redutores aplicados aos saldos pelos planos Vero e Collor I (1989 e 1990), discutia-se se a responsabilidade seria dos bancos, da CEF ou da Unio. Obedecendo a uma deciso do Supremo Tribunal Federal e a uma lei aprovada pelo Congresso em 2001, o governo dispendeu mais de 40 bilhes de reais para aplicar a correo de 68,9% a todas as contas existentes em janeiro de 1989 e abril de 1990. O nvel do confisco de todos aqueles anos foi to alto, que mesmo com a correo bilionria o saldo passou a corresponder a 27,31% do valor de 1964, isto , a incorporar uma perda de mais de 70%.332 Com o papel multifacetado que desempenha, o FGTS um elo emblemtico, que articula as relaes salariais, de trabalho e a questo habitacional com a estratgia de poder e acumulao do capital monopolista na sociedade brasileira. Sua histria resume as contradies do tratamento historicamente imprimido pelo Estado brasileiro questo da habitao popular.

A poltica habitacional no ps-BNH

Os 16 anos de poltica habitacional federal que se seguem extino do Banco Nacional da Habitao, entre 1986 e 2002, poderiam ser tomados como dois perodos distintos, caso a ao governamental nesse campo fosse analisada sob uma perspectiva puramente setorial. Nessa linha, os primeiros dez anos do ps-BNH configuram uma fase de paralisia quase total dos programas habitacionais, de desarticulao e vazio institucional, em que nem continuada a poltica anterior, nem estabelecida outra para substitu-la. Nos anos seguintes, Fernando Henrique Cardoso esfora-se para aplicar uma Poltica Nacional de Habitao coerente com a orientao neoliberal geral imprimida a seu governo, baseada essencialmente no estmulo ao mercado da moradia, com aes de perfil
332

DIEESE. FGTS: Seguro e fomento socieconmico (Nota Tcnica n 49). So Paulo: DIEESE, 2007, A perda do valor do Fundo de Garantia por Tempo de Servio. So Paulo: DIEESE, 2000.

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assistencialista focalizadas na populao de mais baixa renda. Continuavam vivos e operantes, todavia, os elementos centrais institudos pelo Plano Nacional da Habitao de Castello Branco: o crdito de longo prazo para a casa prpria, custeada pelos recursos bilionrios da poupana compulsria e voluntria da populao (FGTS e cadernetas do SBPE).

O quadro institucional da habitao No plano institucional, foi relevante para a poltica habitacional a descentralizao poltico-administrativa, introduzida pela Constituio de 1988, a partir da qual os municpios, como entes federativos, adquiriram mais poderes e recursos. Com a descentralizao, estabeleceu-se nova diviso de atribuies entre Unio, estados e municpios. A Unio passou a deter a competncia para definir polticas e diretrizes gerais para toda a rea de desenvolvimento urbano; a Unio, os estados e os municpios passaram a ter, como funo comum, a promoo dos programas setoriais; os municpios conservaram a atribuio da administrao local e da prestao dos servios pblicos. Entre 1975 e 1993, a receita disponvel para os municpios cresceu 95,3%, para os estados cresceu 20,09% e, para a Unio, diminuiu 19,3%. Em relao receita pblica, o peso das prefeituras aumentou de um tero para a metade do conjunto dos recursos financeiros, entre 1988 e 1993.333 Situao bastante diferente da que vigia nos primeiros anos do regime militar, quando o municpio controlava 15% da arrecadao efetuada em seu territrio, 30% cabiam ao estado, e 55% Unio.334 O Relatrio Brasileiro sobre os Assentamentos Humanos, produzido em conexo com a Poltica Nacional de Habitao de Cardoso e apresentado Conferncia Habitat II, realizada na Turquia em 1996, reconhece o vazio deixado pelo fechamento do BNH na poltica urbana e habitacional, que atribuiu s sucessivas mudanas no quadro institucional desde 1986. Em quatro anos, o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), criado em 1985, transformou-se em Ministrio da Habitao, Desenvolvimento Urbano e
333

Ver PEREIRA, Dilma S.P. e FRANCISCONI, Jorge Guilherme, Agenda da Unio para o desenvolvimento urbano. Braslia: IPEA/SEPLAN/PR World Bank, 1994 (mimeo). 334 Ver SCHMIDT, B.V. e FARRET, R.L. A questo urbana.

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Meio Ambiente (MHU); em seguida em Ministrio da Habitao e Bem-Estar Social (MBES), extinto em 1989, quando a questo urbana voltou ao Ministrio do Interior. As funes antes concentradas no BNH foram pulverizadas por vrios rgos federais, mas coube realmente Caixa Econmica Federal o papel de coordenar a poltica habitacional, inclusive absorvendo o corpo de funcionrios do banco extinto e recebendo os recursos financeiros permanentes do FGTS e do SBPE. O Conselho Monetrio Nacional, com o Banco Central, assumiu a funo de rgo normativo e fiscalizador do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo, o que, segundo Bonduki, significou sua converso definitiva em instrumento de poltica monetria e a sua submisso a um controle to rgido que dificultou e limitou a poltica habitacional.335 Outra mudana extremamente representativa do interesse do capital financeiro nos negcios da habitao e do poder dos grandes bancos sobre o Sistema Financeiro da Habitao se deu na esteira da extino do BNH: a chamada conglomerao das sociedades de crdito imobilirio (SCIs) no final dos anos 1980. Em outras palavras, a absoro, por parte dos bancos comerciais, daquelas instituies, criadas pela mesma lei que instituiu o BNH. O episdio um momento especial do processo de centralizao de capitais realizado no SFH em favor do sistema bancrio, que tomou conta do negcio das letras imobilirias e das cadernetas de poupana com o apoio poltico e financeiro do Estado. O primeiro passo foi a quebra da limitao do nmero de entidades autorizadas a operar no ramo e sua abertura aos bancos, procedida aps a extino do BNH; o segundo passo foi o a intervenincia do FGDLI o Fundo de Garantia dos Depsitos e Letras Imobilirias, que assumiu o pagamento aos bancos do valor referente s antigas contas das SCIs. No final da dcada de 1980 todas as sociedades e as associaes de poupana e emprstimo (as SCIs e as APEs, operadoras de poupana) tinham passado a bancos os seus depositantes, parte dos funcionrios e pontos de captao. Dez anos depois, eram 49 as instituies que trabalhavam com carteiras de crdito imobilirias, 26 delas vinculadas a bancos privados e 23 a bancos estaduais.336 Depois de o trabalhoso e abalado ainda que volumoso FGTS ser passado integralmente para a Caixa Econmica, a
335 336

Ver BONDUKI, N. Poltica habitacional e incluso social no Brasil. P. 76. GONALVES, Jos Pereira. Acesso ao financiamento para moradia pelos extratos de mdia e baixa renda a experincia brasileira recente. P.24.

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conglomerao era um preparativo importante na configurao da estrutura institucional para os novos tempos da poltica habitacional, na qual o mercado teria papel central. Sob a presidncia de Sarney, a maior produo de moradias deu-se exatamente nos dois anos subseqentes extino do BNH, e especialmente na rea da habitao popular. A duplicao da produo de moradias financiadas pelo FGTS, em 1987 e 1988, em relao aos dois anos anteriores, seguida de uma acentuada queda em 1989, ltimo ano daquele governo. Conforme dados da Caixa Econmica Federal, o total de habitaes financiadas com recursos do FGTS no governo Sarney 317.217 unidades , sequer se aproxima do recorde de 366.808 unidades produzidas apenas no ano de 1980, durante o governo Figueiredo. Os investimentos com recursos do FGTS, entre 1985 e 1989, equivaleram a aproximadamente 2,2 bilhes de reais, em valores atualizados para 2004, enquanto os de 1980 haviam sido um pouco superiores a 2,9 bilhes. Em compensao, com os recursos da poupana (SBPE), ou seja, para as camadas de renda mdia, Sarney investiu 12,9 bilhes de reais no financiamento de 478.892 moradias em todo o seu governo, enquanto Figueiredo investiu 21,7 bilhes para 982.517 moradias. Para as camadas de mdia renda, o valor unitrio mdio das habitaes financiadas pelo SFH no governo Figueiredo foi de 23,1 mil reais, enquanto no governo Sarney, de 26,9 mil reais, aproximadamente 16,5% maior; para as camadas de baixa renda o valor caiu mais de 10%.337 No governo Collor, observados apenas os nmeros de produo, ocorre uma retomada do financiamento da habitao popular (FGTS): 169 mil unidades em 1990 e 356 mil unidades em 1991, com investimentos de 2,0 bilhes de reais e 5,7 bilhes, respectivamente; para as camadas mdias (SBPE), 75 mil unidades em 1990 e 41 mil em 1991, com investimentos de 2,6 bilhes e 1,0 bilho, respectivamente. Em 1992, ano da crise final do governo e do impeachment do presidente, no houve produo e financiamento com recursos do FGTS, ou seja, no houve nenhum atendimento para as camadas de baixa renda da populao. No mesmo ano, com os recursos do SBPE houve um acrscimo de 20 mil moradias para todo o pas em relao a 1991: 64.887 unidades, com investimento de 4,15
337

Ver Caixa Econmica Federal. Relatrio da Vice-Presidncia de Desenvolvimento Urbano e Govern, em 31/03/2004.

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bilhes de reais, ao custo unitrio mdio de 64 mil reais, mais de duas vezes superior ao registrado no governo Sarney. A atuao do governo de Collor na rea da habitao no fugiu s caractersticas gerais de sua gesto. Como afirma Santos, durante o governo Collor (1990-1992), o quadro de crise das polticas pblicas na rea de habitao se agravou, foi marcado por mudanas superficiais no SFH (como a facilitao da quitao dos imveis e a mudana no mecanismo de correo das prestaes) e por programas na rea da habitao popular caracterizados pela m utilizao dos recursos pblicos.338 Dentro do chamado Plano de Ao Imediata para a Habitao, o governo contratou a empresas privadas a construo de 245 mil unidades habitacionais no prazo de 180 dias, condies que se transformaram em 210 mil moradias construdas em 18 meses. De toda a produo de mais de 525 mil habitaes financiadas com recursos do FGTS no governo Collor, perto de 50 mil unidades ainda no tinham sido comercializadas ou mesmo concludas em 1996, e muitas somente seriam vendidas por valor inferior ao de custo por razes tcnicas. Alm disso, segundo Gonalves, o volume de operaes contratadas comprometeu o oramento do Fundo de Garantia para os anos seguintes.339 Fagnani relata que em decorrncia dessa pilhagem, o Conselho Curador do FGTS determinou a suspenso, por tempo indeterminado, da concesso de novos emprstimos, at que o patrimnio do fundo fosse recomposto,340 o que de fato s viria a ocorrer timidamente em 1995, com Fernando Henrique Cardoso. Os programas habitacionais do perodo de Itamar Franco, entre o final de 1992 e 1994, viveram a limitao herdada do antecessor, de quem, afinal, fora vice-presidente: em seu governo no foi dispendido um nico centavo dos recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio, e tampouco produzida uma nica unidade de moradia popular. Nos dois anos finais, aplicou perto de 5,3 bilhes de reais de recursos do SBPE no financiamento de 115 mil habitaes, com um valor mdio de 45,8 mil reais por unidade. Para Santos, a gesto de Itamar teve aspectos positivos na poltica habitacional, como a transparncia, a introduo de mecanismos de controle social, a concluso de obras inacabadas,
338 339

SANTOS, C. H. M. Polticas federais de habitao no Brasil: 1964/1998. P. 21. GONALVES, J. P. Acesso ao financiamento para moradia pelos extratos de mdia e baixa renda a experincia brasileira recente. P.28. 340 FAGNANI, E. Populao e bem-estar social no Brasil. P.16.

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a substituio do antigo Plano de Equivalncia Salarial por um sistema de amortizao baseado no comprometimento da renda, mudanas (que) entretanto, no tiveram flego para reverter o quadro de crise estrutural do sistema.341

O neoliberalismo na poltica habitacional de Fernando Henrique Cardoso No governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) os preceitos da ideologia neoliberal foram aplicados amplamente poltica habitacional, sob influncia dos modelos de ajustes estruturais patrocinados pelo capital financeiro por intermdio de seus organismos internacionais,342 em acordo com os quais a poltica econmica brasileira era concebida e executada. Seus documentos fundamentais foram: Poltica nacional de habitao, lanado poca da 2 Conferncia das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (Habitat II), realizada em Istambul em maio de 1996, na qual a delegao oficial do Brasil foi chefiada por Ruth Cardoso;343 e Poltica de habitao: aes do governo federal, da Secretaria de Poltica Urbana do Ministrio do Planejamento e Oramento (SEPURB-MPO), de 1998, ano da eleio presidencial em que Cardoso seria reeleito. A proposta central era apoiar a poltica habitacional no mercado com fundamento na idia de que seus mecanismos podem cuidar eficientemente da proviso de moradias para a maior parte da populao brasileira , combinada a uma interveno focalizada do Estado para atender as camadas sociais de mais baixa renda. O questionamento do modelo do Sistema Financeiro da Habitao foi ponto de partida da proposio do governo. Os diagnsticos oficiais apontavam o esgotamento da antiga poltica habitacional em funo das dificuldades de captao de recursos pelas fontes tradicionais, principalmente o Fundo de Garantia do Tempo de Servio; seu carter regressivo, pelo fato de ter subsidiado
341 342

SANTOS, C. H. M. Polticas federais de habitao no Brasil: 1964/1998. P. 22. Sobre os organismos financeiros internacionais do ps-II Guerra Mundial (Sistema de Bretton Woods), ver BAUMANN, Renato. O sistema monetrio internacional, in GONALVES, Reinaldo, BAUMANN, Renato, CANUTO, Otaviano e PRADO, Luiz Carlos Delorme. A nova economia internacional uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Campus, 1998. 343 Ruth Cardoso (1930-2008), antropologa, esposa do presidente Fernando H. Cardoso, em cujo governo presidiu o Programa Comunidade Solidria, de combate fome e pobreza (Decreto n 1.366/1995)

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principalmente as camadas de renda mdia e alta; sua insuficincia, por responder por menos de 20% da produo total de moradias do pas at ento; sua alta centralizao e a falta de controle social sobre os programas e respectivos investimentos.344 No incio do segundo mandato de Cardoso, em julho de 1999, a recm-criada Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano (SEDU-PR) apresentou o Plano de Ao para o Desenvolvimento Urbano. O projeto contestava a adoo do crdito para a casa prpria como forma exclusiva de acesso moradia e advertia que a capitalizao negativa experimentada pelo FGTS desde 1997 no tinha perspectiva de reverso (os saques superavam a arrecadao, com o desemprego acentuado no Plano Real). A crtica tambm atingia questes situadas fora da alada imediata do governo federal, como a ausncia de poltica fundiria urbana capaz de ampliar o acesso terra, as decises judiciais que provocavam desequilbrio no SFH, os altos custos cartoriais e os prazos longos para aprovao de projetos e concesso de habite-se, que encarecem a legalizao de empreendimentos, com maior impacto para as famlias de baixa renda.345 Entretanto, a poltica habitacional de Cardoso no rompeu com o modelo configurado em 1964 em torno do Banco Nacional da Habitao, e sim o adaptou, mantendo suas caractersticas estruturais e exacerbando o perfil empresarial, concentrador de renda e socialmente excludente. A subordinao ao mercado imobilirio, indstria da construo e ao capital bancrio foi reforada, o crdito de longo prazo para a aquisio da casa prpria mantido como forma quase exclusiva de provimento da moradia. O Fundo de Garantia e as cadernetas de poupana continuaram a ser os principais financiadores da habitao, ainda que tenham sido agregadas novas fontes financeiras, como os recursos do Oramento Geral da Unio, recursos prprios da Caixa Econmica Federal, de emprstimos externos, do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), e nos ltimos anos de governo, do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT, alimentado pelo Programa de Integrao Social PIS) e do Programa de Subsidio Habitao de Interesse

344

Ver SEPURB-MPO. Poltica nacional de habitao. Braslia: SEPURB, 1996; SEPURBMPO. Poltica de habitao: aes do governo federal: jan/95 a jun/98. Braslia: SEPURB, 1998; e SANTOS, C. H. M. Polticas federais de habitao no Brasil: 1964/1998. P. 22. 345 SEDU-PR. Poltica de Habitao: Aes do Governo Federal. Braslia: SEDU-PR, 1999. P. 12.

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Social (PSH). Como nos tempos do BNH, a ao governamental foi dividida em trs frentes bsicas, definidas segundo critrios de renda familiar, Uma das frentes cuidou do incremento dos negcios com moradias, com o objetivo de alargar o mercado entre os estratos das camadas mdias com maior poder aquisitivo (renda superior a doze salrios mnimos) por meio da ampliao do financiamento e da facilitao da produo e da comercializao de imveis. Nessa linha foi institudo o Sistema Financeiro Imobilirio (SFI), regulamentado pela Lei n 9.514/97, e desenvolvidas propostas de reformas nas legislaes ambiental e de uso do solo urbano que demonstravam, na opinio de Cludio H. Santos, no haver no governo uma viso ingnua acerca do funcionamento eficiente dos mercados habitacionais brasileiros.346 O SFI visava, em ltima instncia, tornar solvvel a demanda potencial das camadas mdias por imveis para uso prprio ou para investimento, com o emprego seguro de recursos prprios dos bancos privados: o sistema no condicionava o crdito compra do primeiro imvel ou de imvel residencial, e ao mesmo tempo introduzia novas modalidades de garantia para os emprstimos. Entretanto, os juros elevados e o dispositivo da alienao fiduciria (que facilita a retomada do imvel em caso de inadimplncia, como nos emprstimos para compra de veculos) representaram motivos fortes para a rejeio do sistema pelas entidades de muturios e consumidores. J as reformas na legislao do uso do solo e ambiental, pretendidas pelo governo de Cardoso, procuravam remover dispositivos jurdicos que, na viso do capital imobilirio e da construo civil, representavam obstculos ao desenvolvimento urbano e ao livre negcio. Um de seus alvos preferenciais era a Lei do Parcelamento (Lei n 6.766/79), que estaria ultrapassada em suas exigncias aos loteadores e incorporadores, a exemplo daquelas referentes a dimenses mnimas de terrenos e ao provimento de infraestrutura bsica. Na frente orientada para o pblico de renda mensal entre trs e doze salrios mnimos, a proposta da poltica habitacional baseada no mercado imobilirio (ou em seu apoio) foi consumada basicamente por meio do programa Carta de Crdito. Entre 1995 e 2003, o Carta de Crdito consumiu cerca de 85% dos recursos destinados aos investimentos em moradia pelo FGTS que em
346

SANTOS, C. H. M. Polticas federais de habitao no Brasil: 1964/1998. P. 27.

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1997 voltou a ser a mais importante fonte financeira da habitao , e tambm a maior parte dos recursos prprios da Caixa Econmica Federal. Em sua origem, no governo Collor, o programa tinha como organismos centrais as agncias e companhias habitacionais estaduais e municipais (antigas COHABs), que originavam os projetos encaminhados ao governo federal, promoviam sua execuo, a comercializao e a concesso do crdito, de forma semelhante operada pelo BNH. O programa foi relanado por Fernando Henrique Cardoso com adaptaes, a primeira delas a criao da modalidade associativa, que abria espao participao de sindicatos, cooperativas, associaes, condomnios e tambm a entidades privadas da rea habitacional. Mais tarde, foram introduzidas mudanas destinadas a atrair novas adeses, como a dilatao do prazo para concretizao da compra, a reduo da multa por atraso ou desistncia, a ampliao do limite de financiamento em 60% (de 300 salrios mnimos para um valor equivalente a 480 salrios mnimos), a reduo da exigncia aos participantes de opo pelo FGTS. Os juros cobrados variavam de 3% a 9% ao ano, o comprometimento permitido da renda familiar ia de 17% a 30%, o prazo de pagamento podia chegar a vinte anos. Principal programa habitacional da gesto de Cardoso, quando as contrataes efetivadas oscilaram entre 60% e 84% dos oramentos disponveis,347 o Carta de Crdito continuou a ser implementado no governo de Lula da Silva. Tecnicamente, a Carta de Crdito constitua uma promessa de concesso de crdito ao muturio final, contemplando, alm da compra do imvel residencial pronto (novo ou usado), a compra de lotes urbanizados, a construo, concluso, ampliao, reforma e melhoria das moradias, a aquisio de materiais de construo. Seu princpio era fomentar o mercado imobilirio e de construo em geral a partir da demanda espontnea dos consumidores, isentando o governo de responsabilidades quanto a projetos, obras e demais encargos tpicos do antigo modelo de produo de conjuntos residenciais do BNH. O capital privado recebia recursos para novos empreendimentos, para a comercializao de seus estoques de casas e apartamentos, e liberdade para impor seus padres de arquitetura e urbanismo, de engenharia, de equipamentos urbanos, de localizao, frequentemente apoiado por organizaes de candidatos moradia influenciadas
347

CARMO, E. C. A poltica habitacional no Brasil ps Plano Real (1995-2002).

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ou mesmo controladas por completo por empresas do setor. Para Bonduki, a concentrao da poltica habitacional no programa Carta de Crdito, com sua proposta de demanda espontnea, acarreta ainda problemas de outra ordem: As alteraes promovidas, embora primeira vista pudessem expressar uma renovao na maneira como a questo da habitao passou a ser tratada pelo governo federal, rompendo a rgida concepo herdada dos tempos do BNH, de fato no conseguiram alavancar uma nova poltica e acabaram por gerar um conjunto de efeitos perversos, do ponto de vista social, econmico e urbano. O financiamento para aquisio de imvel usado, que absorveu 42% do total de recursos destinados habitao (cerca de R$ 9,3 bilhes), um programa com escasso impacto, no gerando empregos e atividade econmica. O financiamento para material de construo, embora tenha o mrito de apoiar o enorme conjunto de famlias de baixa renda que auto-empreeende a construo da casa prpria e de gerar um atendimento massivo (567 mil beneficiados no perodo, a de maior alcance quantitativo), tende a estimular a produo informal da moradia, agravando os problemas urbanos. Ademais, o baixo valor do financiamento e a ausncia de assessoria tcnica no permitem que as famlias beneficiadas alcancem condies adequadas de habitabilidade.348 Para essa mesma faixa de interveno foi institudo em 1999 o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), leasing direcionado a famlias de renda mensal at seis salrios mnimos, com contrato de 15 anos, ao fim do qual havia as opes de compra, de continuidade da locao ou devoluo do imvel. O Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) teve previso de vrias fontes para financiar o programa, mas seu principal alimentador foi mesmo o FGTS, responsvel por 80% dos trs bilhes de reais destinados para o incio da operao. Em quatro anos, o PAR realizou investimento total de R$1,892 bilho e produziu mais de 88.500 unidades habitacionais, a R$21 mil cada , em valores de 2004.349 A frente de aes governamentais ditas focalizadas nos contingentes sociais com renda familiar at trs salrios mnimos materializou-se principalmente nos programas Pr-Moradia, financiado por recursos do Fundo de Garantia, e o Habitar-Brasil, financiado pelo Oramento Geral da Unio (OGU), com projetos aprovados, respectivamente, pelo Conselho Curador do FGTS e pelo Congresso Nacional. Os financiamentos tinham contrapartidas dos estados e
348 349

BONDUKI, N. Poltica habitacional e incluso social no Brasil. P. 79. CAIXA ECONMICA FEDERAL. Relatrio da Vice-Presidncia de Desenvolvimento e Governo em 31/03/2004. Braslia: CEF, 2004.

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municpios, que deveriam restituir os recursos do Pr-Moradia, enquanto os do Habitar-Brasil eram concedidos a fundo perdido, sem retorno, condio que, segundo Santos, lhe possibilitou melhor desempenho.350 A esses programas somou-se depois, com o mesmo escopo, o Habitar-Brasil BID, que agregou recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento e tambm do FGTS. Nessa linha de atuao, as aplicaes foram concentradas fundamentalmente em obras de urbanizao e infra-estrutura em reas degradadas, s quais se associava a produo habitacional, em parte com o carter de recuperao e melhoria de moradias. O Pr-Moradia devia destinar 60% dos seus recursos aos municpios das regies metropolitanas ou queles agregados a cidades de grande e mdio porte com alto crescimento populacional, e 25% aos locais de concentrao de pobreza selecionados pelo programa assistencial Comunidade Solidria, do governo federal. O balano da CEF registra cerca de 156 mil unidades habitacionais atendidas pelo Pr-Moradia ao custo de 1,2 bilho de reais dois teros dos quais aportados pelo FGTS, e um tero pelos municpios , quase totalmente dispendidos entre 1995 e 1998, perodo em que a meta de investimentos era de 3,4 bilhes de reais, para a cobertura de 400 mil famlias. Contudo, em 1999, nova regulamentao das dvidas do setor pblico em face da crise dos mercados financeiros mundiais (incluindo a exigncia de supervit primrio positivo no ano antecedente) restringiu o crdito para os municpios e praticamente paralisou o programa. Carmo assinala que o ajustamento das contas do setor pblico foi realizado, parcialmente, com o sacrifcio de um dos principais programas habitacionais endereados para a populao de baixa renda, e que municpios mais pobres, que mal tinham condies de apresentarem as contrapartidas propostas, no poderiam, com tantas restries, sequer se habilitar a participar do programa.351 O Habitar-Brasil alcanou uma produo total de 280 mil unidades habitacionais entre 1996 e 1999, das quais 170 mil localizadas na regio Nordeste, com investimentos de cerca de 1,1 bilho de reais. Depois disso, seu sucessor, o programa Morar Melhor, tambm operou com verbas do OGU na construo de
350 351

SANTOS, C. H. M. Polticas federais de habitao no Brasil: 1964/1998. P. 24. CARMO, E. C. A poltica habitacional no Brasil ps Plano Real (1995-2002). P. 150.

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habitaes com infra-estrutura bsica, urbanizao, regularizao fundiria e recuperao ambiental, e na produo de lotes urbanizados, mas sua produo no passou de 109 mil unidades em trs anos. O Habitar-Brasil BID, contratado em 1998, produziu cerca de 27 mil habitaes entre os anos de 2000 e 2002, com o aporte de 250 milhes de dlares do BID e contrapartida brasileira de 40% do oramento total do projeto. Entre os anos de 2000 e 2002 entraram em operao dois novos programas habitacionais. O INCRA-FGTS, resultante de acordo entre o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria e a Caixa Econmica Federal, financiava materiais de forma subsidiada para a construo de habitaes em assentamentos rurais, sob regime de mutires. Gerou cerca de 67 mil moradias, menos da metade da previso anunciada de 151 mil unidades. O Programa de Subsdio Habitao (PSH) empregava recursos do OGU para complementao financeira na aquisio de moradias pela populao de mais baixa renda, e operou por um ano, dispendendo cerca de R$ 135 milhes em 17 mil unidades residenciais. A Tabela 8 mostra a produo dos programas dirigidos populao de renda familiar de at trs salrios mnimos mensais durante o governo de Cardoso. Expe a retrao dos programas federais decorrente da conteno dos gastos pblicos imposta pelo ajuste da poltica econmica em 1999, aps o qual a produo dirigida a essa camada social no voltou sequer aos j rebaixados nveis de 1997 e 1998. As 656.401 habitaes populares produzidas entre 1995 e 2002 cuja contagem engloba, como se sabe, obras de recuperao, reformas e melhorias e equivalem quarta parte da produo habitacional total realizada no mesmo perodo com recursos prprios ou administrados pela Unio, sob as diversas modalidades de financiamento.352

352

CEF. Relatrio da Vice-Presidncia de Desenvolvimento e Governo em 31/03/2004.

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Tabela 8 Financiamentos habitacionais para a populao de baixa renda por programa 1995-2002
Programas INCRA-FGTS PSH Pr-Moradia Habitar Brasil Habitar Brasil BID Morar Melhor Total Ano 1995
12.466 12.466

1996
46.023 50.875 96.898

1997
19.876 105.716 -

1998
69.690 68.535 -

1999
54.768 54.768

2000
11.584 4.830 2.475 36.792 55.681

2001
55.550 10.644 45.236 111.430

2002
16.972 3.623 13.622 27.124 61.341

Total
67.134 16.972 156.508 279.894 26.741 109.152 656.401

125.592 138.225

Fonte: CEF, apud CARMO, E. C. A poltica habitacional no Brasil ps Plano Real (1995-2002). Adaptado por OCF.

O predomnio do programa Carta de Crdito no governo de Cardoso est associado primazia da lgica bancria e ao redirecionamento dos recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio para o financiamento quase exclusivo da habitao das camadas sociais de melhor situao econmica, seguindo tendncia crescente desde o BNH. A Tabela 9 resume as aplicaes do FGTS por programa entre 1995 e 2003. O perodo ultrapassa o final do governo de Cardoso, porm o perfil e os nmeros da ao governamental em 2002, ltimo ano de seu mandato, e em 2003, primeiro ano do governo de Lula da Silva, so bastante prximos respectivamente, R$3,02 bilhes de investimentos para a produo de 197 mil unidades, e R$2,83 bilhes para 185 mil unidades, com quedas significativas apenas nas aplicaes minoritrias com recursos do OGU e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).353

353

CEF. Relatrio da Vice-Presidncia de Desenvolvimento e Governo em 31/03/2004.

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Tabela 9 Contrataes do FGTS por programa 1995-2003


Programa/Modalidade PAR Pr-Moradia Apoio Produo Carta de Crdito Associativa Imvel Usado M. Construo Carta de Crdito Imvel Novo Individual Outros Total C.C.I. Total Valor Contratado (R$ milhes) 2.344 884 55 4.109 9.284 2.095 1.418 2.086 14.883 22.275 Valor Contratado (%) 10,53 3,97 0,25 18,45 41,68 9,40 6,36 9,36 66,80 100,00 Nmero de Habitaes (1.000) 106 4 180 523 567 74 222 1.386 1.676 Nmero de Habitaes (%) 6,32 0,24 10,74 31,21 33,83 4,42 13,24 82,70 100,00

Fonte: Via Pblica 2004, apud BONDUKI, N. Poltica habitacional e incluso social no Brasil. Revisado por OCF.

A Tabela 10 mostra que a camada social com renda familiar at trs salrios mnimos teve apenas 8,5% dos contratos habitacionais cobertos pelo Fundo de Garantia do Tempo de Servio, e no programa dominante, o Carta de Crdito, suas contrataes representaram 1,9% da modalidade associativa e 6,2% da modalidade individual. O segmento com renda entre 5 e 10 salrios mnimos somou 50,4% do total, o de renda superior a 10 salrios mnimos mensais firmou 28,5% dos contratos habitacionais. Cada contrato, a princpio, refere-se a uma unidade de habitao. Tabela 10 Contrataes do FGTS por faixa de renda (percentuais das unidades) 1995-2002
Programa PAR Pr-Moradia Apoio Produo Carta Crdito Associativa Carta Crdito Individual Total At 3 SM 100,0 1,9 6,2 8,5 Faixas de Renda 3 a 5 SM 5 a 10 SM 100,0 13,9 34,5 15,1 50,1 12,6 50,4 > 10 SM 100,0 49,7 28,6 28,5 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

SM = salrios mnimos Fonte: Via Pblica 2004, apud BONDUKI, N. Poltica habitacional e incluso social no Brasil. Revisado por OCF.

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A repartio dos recursos do Fundo de Garantia mostrou-se ainda mais concentradora que a distribuio da produo habitacional, pois os preos mais baixos das habitaes populares resultam em valores mais baixos para os respectivos financiamentos. Na Tabela 11, dados da CEF demostram que, entre 1996 e 2002, a parcela da populao com renda at trs salrios mnimos contratou menos de 5% do valor aplicado pelo FGTS, enquanto mais de 81% couberam ao segmento com renda superior a cinco salrios mnimos. Por outro lado, em 1999 o contingente de renda at trs salrios mnimos representava cerca de 65% dos 42 milhes de assalariados brasileiros, enquanto o de renda superior a 10 salrios mnimos mensais somava 6% dos trabalhadores.354 Como o Fundo de Garantia composto pelas contribuies do conjunto dos empregados contratados sob o regime da Consolidao das Leis do Trabalho, a distribuio desproporcional dos seus recursos significa que, no fim das contas, os trabalhadores de menores salrios financiaram a habitao de segmentos da populao de renda mais elevada. Tabela 11 Distribuio dos financiamentos do FGTS por faixa de renda (percentuais dos valores) 1996/2002
Ano 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total At 1 SM 0,22 0,06 0,11 0,09 0,86 4,65 0,13 1,02 Faixas de Renda 1 A 3 SM 3 A 5 SM 2,04 22,27 1,77 8,02 5,44 14,37 2,82 11,55 3,61 13,43 4,09 16,81 5,22 18,11 3,73 13,92 > 5 SM 75,47 90,15 80,08 85,53 82,10 74,45 76,54 81,33 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Fonte: CEF, apud CARMO, E. C. A poltica habitacional no Brasil ps Plano Real (1995-2002). Revisado por OCF.

354

Ver, sobre a distribuio dos assalariados por faixa de rendimentos, DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos. Anurio dos Trabalhadores: 2000-2001. So Paulo: DIEESE, 2001. P. 84. Os dados citados incluem funcionrios pblicos civis e militares e empregados domsticos, setores no participantes do Fundo de Garantia, o que impede o estabelecimento de uma equivalncia exata entre os percentuais das faixas de renda do contingente de assalariados e dos contribuintes do FGTS. Trata-se, portanto, de uma referncia indicativa.

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O governo de Fernando Henrique Cardoso ps termo ao Fundo de Garantia como financiador da habitao popular funo que desempenhava com limitaes importantes desde a origem, na ditadura , e promoveu seu deslocamento em direo a segmentos sociais de renda mais elevada. No regime militar, o FGTS j tinha sido aberto ao pblico de renda superior ao limite inicial de trs salrios mnimos mensais, mas a social-democracia levou essa proposta ao extremo, e no s estendeu a abertura s faixas de renda superior a dez salrios mnimos, como excluiu a populao mais pobre dos financiamentos. Os contingentes com renda de at trs salrios mnimos foram confinados no crculo dos programas de natureza assistencialista, nem sempre voltados para a habitao propriamente, sustentados por verbas fiscais por vezes empregadas a fundo perdido, mas geralmente insuficientes e frequentemente contingenciadas pela poltica econmica. A redefinio do campo e da forma de atuao do FGTS foram elementos centrais da poltica habitacional de mercado, cujo objetivo prioritrio claro foi revigorar o negcio da moradia para o capital privado, contornando o impasse gerado pela piora das condies econmicas dos trabalhadores nas dcadas de 1980 e 1990. A compresso salarial e o desemprego elementos necessrios da estratgia de acumulao instaurada no pas inviabilizavam a continuidade da poltica de crdito para a casa prpria nas bases estabelecidas 30 anos antes pelo regime militar, o que j tinha levado prpria liquidao do BNH. De 1986 a 1995, o salrio mnimo caiu de 528 reais a 255 reais (em 1982 era de 679 reais) em valores corrigidos para junho de 2010,355 e o ndice de desemprego quase triplicou entre 1986 e 1992,356 provocando a retrao geral de gastos entre os trabalhadores e as camadas populares. Os recursos do FGTS passaram ento a financiar a ida dos estratos superiores desses setores ao mercado imobilirio e da construo, no modo mais flexvel e com garantia governamental para o empresariado. Com isso, o prprio Fundo foi revigorado como instrumento de transferncia de renda dos trabalhadores para o capital, tanto o bancrio quanto o imobilirio e o da indstria da construo e correlatos. A forma concreta dessa

355 356

Ver DIEESE. Municpio de So Paulo: Salrio Mnimo Real. Ver POCHMANN. M. O emprego na globalizao.

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operao foi a grande expanso experimentada pelo programa Carta de Crdito, to logo as operaes do FGTS foram retomadas. As limitaes das chamadas aes focalizadas na populao de baixa renda esto expressas claramente nos nmeros dos investimentos habitacionais a fundo perdido custeados com recursos do Oramento Geral da Unio. Mesmo tratando-se, em geral, de programas de urbanizao, e no especificamente de habitao, aqueles programas teriam, segundo dados oficiais, gerado cerca de 476 mil unidades de moradia (6% da produo federal total), com investimentos de 1,69 bilhes de reais em sete anos (1,2% do investimento federal total), segundo dados oficiais.357 As 656 mil unidades construdas, recuperadas ou melhoradas pelo conjunto dos programas do governo Cardoso ligados moradia popular equivalem, por sua vez, dcima parte do dficit habitacional quantitativo total do pas, estimado a partir do Censo de 2000, e a 12% do dficit referente populao com renda de at trs salrios mnimos mensais. So nmeros irrisrios diante do quadro da habitao popular no pas, porm coerentes com a tradio da poltica habitacional no Brasil e com os preceitos do neoliberalismo no poder. Fagnani calcula que os recursos do OGU aplicados a fundo perdido em habitao popular entre 1993 e 2002 cerca de 2,2 bilhes de reais equivalem a menos de 3% do supervit primrio gerado pelo Pas em um nico ano, menos que o aumento da dvida interna gerado por um aumento de 0,5% na taxa de juros pelo Banco Central, ou a alguns poucos dias de pagamento de juros da dvida (que em 2005 consumia 500 milhes de reais por dia).358 As aes e polticas pblicas compensatrias dirigidas aos setores mais carentes da populao representam, assim, meras formas baratas de preveno de crises polticas e sociais, nos termos enunciados por Boito Jr: o princpio neoliberal da focalizao no significa, ao contrrio do que pretendem os idelogos, dar mais a quem tem menos, mas, sim, devolver pouco queles de quem os governos neoliberais tiram mais.359 Um histrico consolidado da produo e investimentos das polticas habitacionais federais entre 1964 e 2002, com dados da CEF relativos aos perodos do BNH e posterior, isto , das fases intervencionista e liberal da ao governamental, apresentado a seguir na Tabela 12.
357 358

Ver CEF. Relatrio da Vice-Presidncia de Desenvolvimento e Governo em 31/03/2004. Ver FAGNANI, E. Populao e bem-estar social no Brasil. P. 21. 359 BOITO JR. Armando. Poltica neoliberal e sindicalismo no Brasil. P.82.

185

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O perodo de 22 anos de comando do BNH refere-se a uma populao nacional que cresce de 80 milhes a 135 milhes de habitantes, em nmeros aproximados, e a uma produo governamental total de habitaes de 4,456 milhes de habitaes, com investimento de 62,697 bilhes de reais. Em 16 anos de perodo ps-BNH, o Brasil chega, em 2002, uma populao de pouco mais de 170 milhes de habitantes, e a produo governamental totaliza 4,033 milhes de habitaes, com investimento de 78,948 bilhes de reais. O total geral desses 38 anos de poltica habitacional de 8,489 milhes de habitaes, com 141,645 bilhes de reais em investimentos.360 Note-se, na Tabela 12, que no ps-BNH o FGTS e o SBPE continuam sendo as principais fontes de financiamento da habitao, respondendo por 35% e 49% das aplicaes, respectivamente (84% em conjunto), e por 55% e 24% (79% em conjunto) da produo total. A partir do segundo ano de governo de Fernando Henrique Cardoso d-se a incidncia das novas fontes de financiamento (CEF, OGU, FAT, FAR e PSH), com aplicaes de 12,348 bilhes de reais e produo de 848 mil habitaes, 16% e 21% dos respectivos totais. Os valores unitrios dos financiamentos em cada perodo se alteram significativamente: na fase BNH, o valor mdio financiado por habitao pelo FGTS de cerca de 9 mil reais, no ps-BNH prximo de 12,5 mil reais; no caso do SBPE, o valor mdio para a fase BNH de 21 mil reais, para o ps-BNH de 40 mil reais. A produo de habitaes populares pelo BNH para os segmentos sociais de renda at trs salrios mnimos foi de cerca de 1,5 milho, correspondente a 33,3% da produo total, ou 58% da produo financiada pelo FGTS; do ps-BNH, considerado somente o perodo de governo de Cardoso, essa produo foi de aproximadamente 656 mil habitaes, equivalente a 25% do total (financiamento do OGU e FGTS). Em ltima instncia, Cardoso estendeu ao conjunto da poltica habitacional os instrumentos, critrios e prticas que desde os tempos do BNH pautavam os programas cobertos pelo Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo, mais adaptados ao esprito da livre iniciativa e ao jogo do mercado que os projetos sustentados pelo FGTS. Mas o vasto contingente social
360

Ver CEF. Relatrio da Vice-Presidncia de Desenvolvimento e Governo em 31/03/2004. Todos os valores monetrios esto atualizados para 2004 pela CEF.

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proletarizado, excludo da ao governamental ou espoliado por ela exatamente o contingente mais atingido tambm pela intensificao contnua da explorao do trabalho , passou a experimentar uma deteriorao notvel das suas condies de habitao, ainda mais acentuada e acelerada que a dos perodos anteriores.

Sobre o dficit habitacional

Como advertia Bolaffi, ao avaliar a atuao do BNH em meados da dcada de 1970, o conceito de dficit habitacional no possibilita um tratamento realista das condies de habitao da populao numa sociedade capitalista, pois pressupe uma demanda no atendida por moradia que realmente no existe como tal na perspectiva da economia de mercado.361 Em outras palavras, a idia de dficit conduz concepo dos setores sociais que vivem em situao de penria (ou de carncia) de habitao como contingentes de consumidores no atendidos por uma produo insuficiente de casas e apartamentos, quando na verdade constituem contingentes sem condies econmicas de acesso a alojamento adequado. Entretanto, desde o regime militar, propagandear o dficit habitacional em nmeros inconsistentes, estabelecidos margem de qualquer rigor conceitual, tornou-se habitual entre os governos brasileiros como recurso para justificar a poltica baseada na soluo nica de construo em massa de moradias e de crdito para a casa prpria, com todos os seus efeitos colaterais. O governo de Castello Branco, por exemplo, anunciou a existncia de um dficit de oito milhes de moradias, que prometeu eliminar em quatro anos ao lanar seu Plano Nacional da Habitao em 1964. Porm, segundo revelaria mais tarde o ex-presidente do BNH Mrio Trindade, tratava-se de um nmero arbitrado, uma estimativa majorada a partir da constatao do Censo de 1960 de que metade das 13 milhes de moradias existentes no pas (6,5 milhes) no dispunha de instalaes sanitrias e outros equipamentos bsicos.362 Menos de
361 362

Ver BOLAFFI, G. Habitao e urbanismo. P. 52. TRINDADE, M. Habitao e desenvolvimento. P. 251.

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nove anos depois, em 1973, quando a produo total do BNH sequer tinha atingido um milho de habitaes (das quais apenas 520 mil para a faixa popular), o governo de Garrastazu Mdici lanou o Plano Nacional da Habitao Popular (PLANHAP) com o anncio de que eliminaria o (novo) dficit habitacional da populao de renda at trs salrios mnimos construindo dois milhes de moradias em dez anos.363 J no governo civil de Jos Sarney, em meados dos anos 1980 quando a populao brasileira havia crescido mais de 20% em relao a 1973, e o BNH fechava sua produo popular em no mais que 1,5 milho de habitaes , o relatrio oficial de abertura do debate sobre a reformulao do Sistema Financeiro da Habitao calculava o dficit habitacional urbano em cerca de 1,2 milho de moradias. A estimativa da Caixa Econmica Federal, em 1991, era de 8,9 milhes de moradias, denunciando a incoerncia dos levantamentos governamentais.364 A superestimao do dficit sempre serviu tambm de instrumento do capital privado em seus esforos para estimular a ampliao dos recursos despejados na indstria e do comrcio de imveis residenciais. No debate sobre o SFH, em 1986, os nmeros do governo foram contestados pelo Conselho Nacional de Corretores de Imveis, com uma estimativa total dez vezes maior, de 15 milhes de unidades, claramente influenciada por interesses corporativos e empresariais.365 Em 1994, o Instituto de Desenvolvimento e Apoio Construo (IDACON), entidade privada ligada indstria da construo, estimava que o dficit brasileiro superava 12 milhes de unidades, 77% delas relativas s famlias com renda at trs salrios mnimos, e que chegaria a 18,4 milhes de moradias no ano 2000.366 A falta de clareza de objetivos e de uniformizao dos critrios nos levantamentos alimenta as disparidades, mas em geral a noo de dficit habitacional, tanto nas verses governamentais quanto nas empresariais, esteve mais ligada ao interesse de dimensionamento do mercado para o financiamento e a construo de moradias que a qualquer outro parmetro.

363 364

Ver BNH. PLANHAP. Ver FUNDAO JOO PINHEIRO CEPS. Dficit habitacional no Brasil Sntese. Belo Horizonte: FJP-CEPS; PNUD-SEPURB-MPO, 1995. P. 1. 365 GRUPO DE TRABALHO DA REFORMULAO DO SFH (GTR/SFH). Reformulao do Sistema Financeiro da Habitao. So Paulo: Projeto, 1986. P. 5 e 23. 366 Ver FJP CEPS. Dficit habitacional no Brasil Sntese. P. 1.

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Somente na dcada de 1990, quando a Fundao Joo Pinheiro (FJP), rgo do governo de Minas Gerais, assumiu a avaliao do quadro habitacional a partir de dados dos Censos Demogrficos e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE, a questo comeou a ser estimada de forma sistemtica. O relatrio da Fundao referente ao ano 2000 assinalava, alis: Com ela [sua metodologia] superaram-se os nmeros mticos de dficits globais de 10 mihes, 12 milhes ou 15 milhes de unidades do incio da dcada passada, que, colocados desta forma genrica sugeriam implicitamente para a opinio pblica a necessidade de um nmero absurdo de novas construes.367 O documento de 1991 j advertia sobre a difuso de nmeros mticos de 10 a 12 milhes repetidos por autoridades governamentais, estudiosos e empresrios ligados ao setor imobilirio.368 A essncia do mtodo da FJP foi a diferenciao do quadro do dficit habitacional do quadro da inadequao dos domiclios, o primeiro relacionado necessidade quantitativa de novas moradias (ampliao do estoque), o segundo qualificao das moradias existentes. Independentemente da controvrsia de fundo relativa ao conceito de dficit e de concluses geralmente otimistas da FJP sobre a evoluo da situao do alojamento no pas e os resultados das aes governamentais, a divulgao regular das alteraes metodolgicas procedidas d aos seus estudos credibilidade antes inexistente nas estatsticas habitacionais e possibilita ainda que as informaes sejam trabalhadas sob outras perspectivas conceituais.369 A degradao do quadro da habitao no Brasil, especialmente entre as camadas sociais populares, incontestvel. Na anlise dos dados do Censo de 1991 pela Fundao Joo Pinheiro, o aumento do dficit nos onze anos desde 1980 teria sido de mais de 12%, ndice prximo ao do crescimento da populao do pas. O dficit referente a 1991, englobando as deficincias do estoque existente moradias sem condies de habitabilidade, domiclios rsticos e improvisados, o incremento quantitativo necessrio decorrente da coabitao familiar , totalizava 4.988.371 unidades, sendo 3.357.583 urbanas e 1.630.788 rurais. Nas reas metropolitanas concentravam-se 1.243.315 unidades (25% do

367 368

FJP - CEI. Dficit habitacional no Brasil 2000. P. 180. FJP CEPS. Dficit habitacional no Brasil Sntese. P.1. 369 Ver FJP CEI. Dficit habitacional no Brasil 2005.

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dficit total), das quais 30% localizados na regio metropolitana de So Paulo.370 Em 2000, o dficit habitacional quantitativo j alcanava 6.656.526 unidades 83,2% situados na faixa de renda familiar de at 3 salrios mnimos mensais e 92,6% na faixa de at 5 salrios mnimos mensais , correspondentes a domiclios improvisados, rsticos, com nus excessivo de aluguel e ocupados por mais de uma famlia, estes ltimos em nmero aproximadamente 20% maior que o de 1991. As moradias inadequadas correspondiam aos domiclios depreciados (836.669 unidades), sem unidade sanitria interna (1.446.701 unidades), com inadequao fundiria urbana (1.508.744 unidades), adensamento excessivo (2.024.939 unidades) e carncia de infra-estrutura bsica (10.261.076 unidades) nmeros que no podem ser somados, visto que uma mesma habitao pode conter mais de um tipo de inadequao. A evoluo do dficit entre 1991 e 2000 foi de 1.165.148 unidades, considerado o ajuste de uniformizao de critrios entre as duas medies, com a incluso do nus excessivo de aluguel (mais de 30% da renda para famlias com at trs salrios mnimos de remunerao) e a excluso dos imveis residenciais depreciados, que levou o quantitativo de 1991 a 5.374.380 unidades habitacionais e o de 2000 a 6.539.528. Essa variao representou um acrscimo total de 21,7%, ou uma taxa de crescimento de 2,2% ao ano, em nove anos de governos neoliberais. O dficit habitacional urbano cresceu em cerca de 1,5 milho de moradias, refletindo a elevao do grau de urbanizao do pas.371 O Censo de 2000 revelou tambm a existncia de mais de 6 milhes de domiclios vagos em todo o pas, cerca de 90% do dficit habitacional, isto , dos 6,7 milhes de novas moradias requeridas para atender as necessidades dos brasileiros mais carentes. Os 4,6 milhes de domiclios vagos localizados nas cidades brasileiras representavam 88% do dficit habitacional urbano. A esses somavam-se ainda 2 milhes de imveis classificados como domiclios temporrios (hotis, penses, alojamentos, casas de praia, de chcaras e de frias). A existncia de tantos domiclios vagos no uma situao anmala, como se pode ler da afirmao de David Harvey de que o capitalismo d ao possuidor do solo o poder de retir-lo do mercado at que as condies
370 371

Ver FJP CEPS. Dficit habitacional no Brasil Sntese. P. 43 e 44. Ver FJP CEI. Dficit habitacional no Brasil 2000. P. 167 e 175.

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econmicas permitam utiliz-lo na gerao de um excedente.372 A contradio remete diretamente a Engels e sua convico de que a sociedade burguesa, h 140 anos, j contava construes suficientes para remediar toda a penria de moradia. Sem deixar de relativizar esses nmeros sua localizao, seu estado, a reproduo da demanda social e outras variveis fcil concluir da informao sobre os domiclios vagos que a sociedade brasileira tem plena capacidade material de atender s necessidades de habitao de sua populao, ou est bastante prxima de t-la. A relao entre dficit e domiclios vagos uma verdadeira denncia de que o obstculo ao alojamento da populao no est ou no est tanto na falta de moradias, e sim na sua distribuio, na concentrao da propriedade, da riqueza e da renda, que a poltica habitacional vem ajudando a reproduzir ao longo de dcadas.

372

HARVEY, D. A justia social e a cidade. P. 158.

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Concluso

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Concluso

A histria das polticas de habitao dos governos brasileiros entre 1964 e 2002 atravessa fases que podero receber inmeras denominaes, a depender do corte conceitual empregado: BNH e ps-BNH, intervencionismo e liberalismo, ditadura e democracia, cada uma separada de seu par em algum momento de meados dos anos 1980. O BNH foi liquidado no final de 1986; a prtica intervencionista se encerrou formalmente na extino do Banco, ainda que o liberalismo somente tenha se consolidado como linha de ao governamental dez anos depois. A ditadura militar transitou para a democracia burguesa em 1985, a liberdade poltica foi ampliada, voltaram as eleies diretas. Todavia, a marca das polticas habitacionais naquele perodo foi a linha da difuso da casa prpria por meio do crdito de longo prazo, sustentado por recursos captados dos prprios trabalhadores e das camadas populares via Fundo de Garantia do Tempo de Servio e cadernetas de poupana, inicialmente sob comando do Banco Nacional da Habitao, posteriormente da Caixa Econmica Federal. A hiptese proposta est confirmada. As polticas habitacionais implementadas do governo de Castello Branco ao de Fernando Henrique Cardoso no s foram incapazes de eliminar a penria de habitao na sociedade brasileira, como na verdade concorreram, em articulao com o conjunto das aes governamentais, para sua reproduo ampliada. So pontos de confirmao, resumidamente: 1) Os nmeros do dficit habitacional (ou das necessidades habitacinais) e outros indicadores do quadro da habitao no Brasil mostram claramente que o problema da penria (ou da carncia e escassez) se reproduziu com intensidade e velocidade crescentes em todo o perodo abordado; 2) As polticas habitacionais reproduziram, em sua atuao, as desigualdades prprias da estrutura da sociedade brasileira concentraram recursos e produo nos estratos sociais mais elevados e segregaram gradual e sistematicamente os segmentos de mais baixa renda, a ponto de exclu-los de forma quase total dos 194

financiamentos do FGTS (para o qual, em princpio, contribuem), sem que os programas ditos focalizados dessem conta das suas necessidades de moradia. Em todo o perodo prevaleceram os critrios financeiros (a lgica bancria); 3) A interdependncia entre as polticas habitacionais e as polticas salariais e trabalhistas cuja expresso maior o FGTS torna as primeiras colaboradoras do arrocho movido pela classe dominante contra os trabalhadores, agentes indiretos da decadncia das condies econmicas dos trabalhadores e das camadas populares, da degradao das suas condies de vida e de habitao. Apesar de todo o discurso social que a cerca, a poltica habitacional foi pautada pelos interesses polticos, econmicos e ideolgicos do capital, sendo a proclamada soluo do problema da habitao e o fim do dficit habitacional, objetivos rigorosamente secundrios. As polticas habitacionais, s quais a burguesia atribui grande diversidade de papis, foram, portanto, examinadas sob dois ngulos diferentes, uma vez que as condies de habitao dos trabalhadores e das massas populares constituem aspectos das suas condies materiais de vida. Um deles diz respeito ao provimento de moradias propriamente dito, seu desempenho ou eficcia como poltica setorial. O outro o de seu papel poltico e econmico diante das relaes entre capital e trabalho, no caso concreto da sociedade brasileira atual, de seu papel no movimento de intensificao da explorao do trabalho empreendido via compresso salarial e excluso de direitos e conquistas trabalhistas e sociais. De qualquer modo, a interveno governamental na questo da habitao se d pelo conjunto de aes que interferem nas condies materiais de vida da populao trabalhadora. No primeiro ngulo, o da poltica setorial, o modelo de crdito para aquisio da casa prpria apoiado em recursos do Fundo de Garantia e das cadernetas de poupana revelou-se, ao longo das quatro dcadas, excludente e concentrador. Se a captao foi ampla, especialmente em relao ao compulsrio FGTS (no princpio, o fundo financiador da habitao popular para a populao de renda at trs salrios mnimos), a distribuio dos recursos sempre foi escassa e seletiva. Os investimentos concentraram-se historicamente no financiamento s camadas sociais de renda mais alta, sob o argumento do retorno dos investimentos. Isso fica patente no balano final da atividade do BNH, revelando que somente a tera parte dos emprstimos concedidos foi destinada habitao 195

popular, isto , populao de renda at trs salrios mnimos aproximadamente 1,5 milho de habitaes populares dentro do total de 4,5 milhes. Mas no governo de Cardoso, a distribuio foi ainda mais desproporcional: somente 25% da produo foram voltados para as camadas populares, um percentual ainda menor retratava a repartio dos recursos.; o pblico de renda at trs salrios mnimos foi excludo dos programas de crdito e jogado na esfera dos programas assistencialistas ditos focalizados. Os recursos do FGTS passaram a financiar a moradia de camadas de condio econmica muito superior. A linha de Cardoso foi dar encaminhamento a uma poltica habitacional de mercado isto , de apoio aos capitais privados com recursos pblicos , baseada no programa Carta de Crdito, de perfil extremamente liberal. Encargos da poltica habitacional foram transferidos a estados, municpios, cooperativas e organizaes de candidatos moradia, o executivo federal distanciou-se do acompanhamento da produo, as empresas privadas adquiriram maior influncia e poder de interveno. Um comentrio feito por Srgio de Azevedo sobre os resultados do BNH, j citado neste trabalho, aplica-se na verdade a todo o perodo abordado: a poltica habitacional teve um carter redistributivo s avessas, pois o sistema financeiro formado de recursos sub-remunerados, oriundos de pequenos poupadores e dos assalariados, mas seus programas concentram-se nos segmentos da populao com maior capacidade de pagamento. Trata-se de uma consequncia e, ao mesmo tempo, de um elemento importante de reforo da concentrao da renda e da propriedade no pais, no qual a parcela mais rica, de 1% da populao, detm a mesma quantidade de recursos que os 50% mais pobres.373 No h dvida de que o grosso da populao mais atingida pela carncia e escassez de moradia est alijada da poltica habitacional. Uma das ironias recorrentes da poltica habitacional brasileira a contradio entre o discurso da prioridade moradia popular e a incapacidade dos programas governamentais de atender de maneira eficaz exatamente os setores mais carentes. Do ponto de vista imediato, este problema est vinculado pre valncia da linha baseada no crdito para aquisio da casa prpria, refere-se dificuldade de acesso aos financiamentos, dificuldade de pagar as prestaes. A
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Veja, edio 1.735, de 23/01/2002. Matria de Ricardo Mendona, O paradoxo da misria.

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contradio torna-se mais aguda quando se evidencia que a poltica habitacional concorre para a degradao das condies de vida dos trabalhadores por seu vnculo estrutural com as polticas governamentais de conteno salarial, de ataques s conquistas trabalhistas e aos direitos sociais. Assim, o segundo ngulo de anlise proposto para a poltica habitacional exatamente o que parte da constatao de que ela desempenhou um papel essencial para a implementao de medidas de superexplorao do trabalho, vinculadas realizao da estratgia de acumulao acelerada e predatria do capital monopolista no Brasil. A habitao popular responsvel, desde a origem, pela sustentao do Fundo de Garantia do Tempo de Servio, que sempre concentrou na rea da moradia as aplicaes necessrias sua reproduo (cerca de 75% das contrataes feitas em 2002, ou 3,1 bilhes de reais, para o investimento total de 4,3 bilhes de reais). Depois de servir quebra do regime da estabilidade, em 1966, o FGTS atua h mais de 40 anos como um flexibilizador do emprego, um facilitador das demisses e da rotatividade, tendo constitudo fator fundamental tanto para o arrocho militarizado da ditadura quanto para o desemprego recorde dos anos 1990 no Brasil. O FGTS funciona como um elemento permanente de presso sobre os salrios em geral e sobre as condies de trabalho, pois na verdade um inibidor de reivindicaes individuais ou coletivas, de movimentos e greves. Opera como um verdadeiro exrcito de reserva virtual. Em segundo lugar, as polticas habitacionais tiveram, sobretudo nos primeiros tempos da ditadura, um papel de anestsico ou de compensao (imginria) ante o arrocho salarial e a excluso de direitos trabalhistas impostos pela fora. O salrio no era reajustado conforme a inflao, muito menos aumentado, seu poder aquisitivo caa rapidamente, a demisso estava mais fcil e barata para os empregadores, no havia liberdade sequer para reclamar. Mas, em troca, estava colocada a perspectiva da casa prpria financiada em 20, 25, 30 anos, pelo menos em tese, uma possibilidade de melhoria das condies de vida e de algum ganho patrimonial. Este papel continuou a ser desempenhado pela poltica habitacional no ps-BNH, perodo dos governos neoliberais, quando a compresso salarial deixou de ser aplicada por decretos, pela fora do Estado, para tornar-se concretizar-se na livre negociao com os empresrios. Isso,

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apesar do descrdito que se abateu sobre a maioria dos programas de moradia popular do governo federal na dcada de 1990. As polticas habitacionais da era intervencionista foram aparentemente mais organizadas e efetivas, as da era liberal mais frouxas e fluidas. Mas ambas atuaram sobre as mesmas bases do crdito de longo prazo para a casa prpria, alimentado por recursos captados dos trabalhadores, desempenharam o mesmo papel dentro da estratgia de poder e de acumulao do capital. Com procedimentos um pouco diferentes de uma fase para outra, caracterizaram-se ambas por reunir imensa quantidade de recursos para transferi-los ao capital privado (construtoras, bancos e outros agentes financeiros, prestadores de servios e outros). Os investimentos com recursos fiscais a fundo perdido e a instituio de subsdios para o atendimento das camadas sociais mais atingidas pela carncia e pelo dficit de habitaes esto entre as propostas, ou cobranas, mais insistentemente repetidas por parte dos crticos da poltica habitacional brasileira. Faz sentido, considerada a dificuldade de ingresso dos segmentos sociais pauperizados nos programas de crdito. Entretanto, h experincias como a do Habitar Brasil, programa concebido no esprito da focalizao de Fernando Henrique Cardoso, que dirigido a obras de urbanizao em reas degradadas habitadas por populaes de baixa renda. Implementado de forma pontual e dispersa, serve mais valorizao de terras e induo mudana da populao para outros lugares que melhoria das condies de moradia. Dentre as idias hoje incomuns para a habitao popular, talvez a da habitao como servio pblico, defendida por arquitetos progressistas no perodo de Vargas, tenha sido a mais avanada no tratamento da questo da moradia dos trabalhadores e das camadas populares. Baseada na moradia estatal de aluguel, constitui uma espcie de tentativa de adaptao de uma soluo socialista a uma sociedade capitalista, que contornaria parcialmente o carter de mercadoria da habitao. Por outro lado, mantm a populao trabalhadora submetida ao controle e aos desgnios do Estado burgus, sujeita ao arbtrio dos governantes e ao clientelismo, em condio comparvel do morador de uma gigantesca vila operria. Aps os IAPs, cujos imveis tiveram sua venda determinada pela Lei 4.380, no lanamento do PNH de 1964, a experincia de 198

habitao estatal de Braslia tambm foi encerrada completamente, trinta anos depois da inaugurao da cidade como capital do pas, com a venda dos apartamentos e casas funcionais a seus ocupantes. Terminou em fomento da casa prpria. Vinculada estratgia de poder e de acumulao do capital monopolista (grande burguesia), a poltica habitacional concorre direta e indiretamente, para a reproduo da superexplorao do trabalho, para a degradao das condies de vida dos trabalhadores e das camadas populares, para a deteriorao de suas condies de moradia e de seu hbitat. difcil medir os prejuzos que as polticas habitacionais, de Castello Branco a Fernando Henrique, causaram populao trabalhadora em relao s suas condies gerais de habitao. Mas todos os indicadores como dficit, necessidades habitacionais, favelamento etc. mostram resultados profundamente negativos, sempre associados queda do poder aquisitivo dos assalariados, concentrao em poder da classe dominante da renda e da riqueza produzidas, e espoliao produzida no prprio provimento da habitao pelo Estado. Na verdade, isto significa to somente a confirmao da incapacidade do modo de produo capitalista de eliminar os males sociais que ele prprio engendra, entre os quais o da carncia e da escassez de habitao dos trabalhadores.

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