Você está na página 1de 56

www.ResumosConcursos.hpg.com.

br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

Apostila de Direito Financeiro

Assunto:

DIREITO FINAN EIRO

Autor:

Prof.

L!I" F. MAIA

#isite o site do Prof. Maia $http://www.professormaia.com.br/)

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO


ORIGEM E SIGNIFICADO DA PALAVRA FINANAS
FINANAS PROVM DO TERMO FINATIO muito discutida pelos autores a origem do termo finanas, entendendo uns que o mesmo provm do latim medieval financia, indicando os diferentes meios necessrios para a realizao das despesas pblicas e a consecuo dos fins do Estado. utros autores defendem a tese, mais aceita, que a referida palavra emana, no latim medieval, do verbo finire, do qual surgiram o verbo finare e o termo finatio, sendo que este teve seu significado mudado atravs dos tempos. !ssim sendo, na "dade #dia, em um primeiro per$odo, designava deciso %udicial, depois multa fi&ada em %u$zo e, finalmente, os pagamentos e presta'es em geral. (osteriormente, por volta do sculo )"*, os neg+cios financeiros eram identificados com os neg+cios monetrios em geral, e, ao mesmo tempo, dava,se - palavra finanz o significado deprimente de intriga, usura e fraude. Em um terceiro per$odo, primeiro na .rana e depois em outros pa$ses, a palavra finanas passou a ser empregada unicamente em relao aos recursos e despesas do Estado e das comunas. /odavia, no 0mbito do direito, o termo finanas significa o fim das opera'es %ur$dicas, ou se%a, os pagamentos de somas em din1eiro. (or outro lado, a e&presso finanas pblicas refere,se aos din1eiros pblicos e, por e&tenso, - sua aquisio, administrao e emprego.

FINANAS PBLICAS
s autores discordam, no entanto, quanto - e&presso adequada a ser empregada. !lguns preferem o simples substantivo finana ou finanas, sem adio do ad%etivo pblica ou pblicas, por consider,lo suficiente para indicar 2o con%unto dos meios de riqueza de que se serve o Estado para a consecuo dos seus fins3. utros autores, no entanto, adotam a e&presso finana pblica ou finanas pblicas por entenderem que o termo finana ou finanas por si s+ insuficiente, porque significa somente assuntos de din1eiro e sua administrao, enquanto o termo finanas pblicas, em seu sentido moderno, pressup'e a e&ist4ncia de uma economia de din1eiro. /odavia, 5ug1 6alton recon1ece que, embora a despesa pblica consista, em regra, em pagamentos em din1eiro, e&istem 2duas espcies de receitas pblicas no e&pressas em din1eiro, que so7 a8 certos servios de pessoas no pagos em din1eiro9 e b8 o pagamento de certos impostos por outros meios que no em din1eiro. !lguns desses servios gratuitos so prestados voluntariamente aos poderes pblicos, outros por fora da lei. E&emplos dos primeiros, na "nglaterra, so servios para a magistratura e para empresas. E&emplos dos ltimos so os servios do %ri e as obriga'es que t4m todos os cidados, de acordo com a Common Law :;ei <ivil8, de a%udar na remoo da neve das ruas, na e&tino de inc4ndios e na a%uda - pol$cia na perseguio a assassinos e ladr'es. =ma forma mais importante de servios em muitas comunidades modernas o servio militar obrigat+rio. #as este pago, embora numa base muito mais >

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

bai&a do que seria necessrio, a fim de obter um montante igual de servio voluntrio pago3. .ace -s raz'es e&postas, entendemos ser o termo finana insuficiente para compreender a atividade financeira do Estado, pelo que deve vir acompan1ada do ad%etivo pblica.

EVOLUO DO CONCEITO DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO


PERODO CLSSICO ! atividade financeira do Estado deve ser e&aminada nos per$odos clssico e moderno das finanas pblicas, para que se possa sentir o desenvolvimento que sofreu em razo principalmente da evoluo do pr+prio conceito de Estado e das muta'es ocorridas no mundo econ?mico e social. perodo clssico, ligado ao Estado liberal dos sculos )*""" e )") (Estado de Polcia), caracteriza,se principalmente pelo princ$pio do no inter encionismo do Estado no mundo econ?mico, baseado em que as leis financeiras eram imutveis como as leis cient$ficas, pelo que os desa%ustes econ?micos se recomporiam por si s+. Leis financeiras so aquelas que disciplinam a atividade estatal no dirigir a economia privada, na obteno de recursos para atender -s suas necessidades e no presidir a redistribuio da riqueza privada. /al e&presso pode ser entendida sob os pontos de vista %ur$dico e econ?mico7 a8 sob o aspecto !"rdico, leis financeiras so as disposi'es bai&adas sobre a matria pelo poder legislativo9 b8 sob o aspecto econ#mico, so aquelas que a tcnica econ?mica constatou pela observao prolongada das causas e dos efeitos de determinadas situa'es de fato. Estado Liberal, segundo !. (arodi, teve sua concepo surgida de dupla influ4ncia7 2de um lado, o individualismo filos+fico e pol$tico do sculo )*""" e da @evoluo .rancesa, que considerava como um dos ob%etivos essenciais do regime estatal a proteo de certos direitos individuais contra abusos da autoridade9 de outro lado, o liberalismo econ?mico dos fisiocratas e de !dam Amit1, segundo o qual a interveno da coletividade no devia falsear o %ogo das leis econ?micas, benfaze%as por si, pois que esta coletividade era impr+pria para e&ercer fun'es de ordem econ?mica3. !ssim, o liberalismo entendia que tudo era do indiv$duo e para o indiv$duo, pugnava pelo livre comrcio e no admitia a interveno do Estado no dom$nio econ?mico. 6ava ao imposto um carter ne"tro, isto , no via na tributao um meio de modificar a estrutura social e a con%untura econ?mica, disso resultando a e&presso $finanas ne"tras% para caracterizar este primeiro per$odo das finanas pblicas. 6essa forma, o liberalismo defendia a total liberdade individual, que no podia ser constrangida, e que a interveno econ?mica do Estado era desastrosa por improdutiva, % que a iniciativa privada obtin1a mel1ores resultados. 6essa forma, o Estado devia abster,se de intervir no dom$nio econ?mico, dei&ando funcionar livremente as iniciativas individuais, a livre concorr4ncia e 2as leis do mercado3, bem como s+ recorrer a emprstimos em carter e&cepcional para B

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

fazer face -s despesas de guerra e para investimentos reprodutivos. 6esse modo, em razo do princ$pio do no,intervencionismo, o Estado limitava,se a desempen1ar o mnimo poss el de atividades, dei&ando tudo o mais para a iniciativa privada. !s atividades que o Estado e&ecutava eram apenas as que tin1am um carter de essencialidade, como as pertinentes - %ustia, pol$tica, diplomacia, defesa contra agresso e&terna e segurana da ordem interna, cu%a atribuio no podia cometer - iniciativa privada. corre que o Estado, no desempen1o de tais atividades, necessitava de recursos para fazer face -s despesas pblicas delas decorrentes, e os obtin1a do patrim?nio do particular atravs da tributao. bserve,se, no entanto, que a carga tributria incidia de maneira equivalente entre os contribuintes, ou se%a, todos suportavam o mesmo peso do tributo, pois o Estado no levava em considerao as condi'es e caracter$sticas pr+prias de cada contribuinte. !ssim sendo, a atividade financeira e&ercida pelo Estado somente visava obteno de numerrio para fazer face -s citadas despesas pblicas, isto , as finanas pblicas tin1am finalidades e&clusivamente fiscais. Caston Dze resumiu de maneira lapidar o alcance da atividade financeira desenvolvida pelo Estado no per$odo clssico, ao enunciar7 2"l E a des dpenses publiques9 il faut les couvrir3. !ssim, as despesas tin1am um tratamento preferencial sobre as receitas, uma vez que essas visavam apenas a possibilitar a satisfao dos gastos pblicos. Fesse per$odo, portanto, o tributo tin1a um fim e&clusivamente fiscal, porque visava apenas a carrear recursos para os cofres do Estado. PERODO MODERNO /odavia, a partir dos fins do sculo )"), comeou a ocorrer um alargamento das atribui'es do Estado, que dei&ou sua posio de mero espectador do que ocorria no dom$nio econ?mico e nele passo" a inter ir em conseqG4ncia principalmente7 a8 das grandes oscila'es por que passavam as economias, fazendo com que fossem de per$odos de grande euforia para per$odos de depresso, e vice,versa9 b8 das crises provocadas pelo desemprego que ocorria em larga escala nas etapas de depresso, gerando grandes tens'es sociais9 e8 dos efeitos cada vez mais intensos das descobertas cient$ficas e de suas aplica'es9 d8 dos efeitos originados da @evoluo "ndustrial com o surgimento de empresas fabris de grande porte, com o conseqGente agravamento das condi'es materiais dos trabal1adores. !p+s a (rimeira Crande Cuerra, agravaram,se os fatos com a deteriorao das finanas dos pa$ses direta ou indiretamente por ela afetados, com o aparecimento, ap+s 1H1I, das denominadas 2economias de guerra3, que se acentuaram entre 1H1I e 1H1J, e 1HBH e 1HIK, fazendo com que algumas na'es tivessem de preparar, se para o esforo blico atravs da mobilizao de todas as suas atividades econ?micas. Em conseqG4ncia das raz'es acima enunciadas, o Estado passou a intervir no dom$nio econ?mico e social, utilizando as finanas pblicas como instrumento dessa interveno, iniciando,se, assim, o c1amado per$odo moderno das referidas finanas. !o L&'tat()endarme dos liberais seguiu,se o *elfare +tate, encarregado de assegurar o bem, estar dos cidados. ! primeira grande caracter$stica das finanas dos dias de 1o%e o carter inter encionista do Estado atravs da utilizao dos tributos. Aeu outro trao marcante a preocupao com a personalizao do imposto, uma vez que o Estado dei&ou de tributar de forma igual a todos os contribuintes para, ao contrrio, levar em conta, sempre que poss$vel, na imposio da carga tributria, as qualidades de cada um. /ornou,se mais %usta a tributao, porque cada cidado passou a pagar imposto na medida de sua capacidade I

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

contrib"ti a, de sua aptido econ?mica de pagar tributos :<., art. 1IK, L 18. !ssim sendo, o Estado, para a soluo dos problemas econ?micos e sociais, passou a gozar de uma opo quanto -s medidas de que disp'e para alcanar o ob%etivo antes referido. !lm das medidas de ordem coercitiva e geralmente proibitivas, p?de obter o mesmo resultado atravs da utilizao do tributo com uma finalidade e,trafiscal, como instrumento de interveno, permitindo,l1e uma atividade menos coercitiva e mais respeitosa da liberdade dos indiv$duos. TRIBUTO COM FIM EXTRAFISCAL per$odo moderno , assim, caracterizado pelas finanas f"ncionais, isto , a atividade financeira do Estado orientada no sentido de influir sobre a con%untura econ?mica. (ode,se citar como e&emplo, no Mrasil, desta nova mentalidade do emprego das finanas pblicas, como instrumento de intervencionismo do Estado no mundo econ?mico e social, o que ocorreu com a indstria automobil$stica nacional. Aeu desenvolvimento era dese%ado pelo governo, e, em vez de simplesmente proibir,se a importao de autom+veis, recorreu,se -s finanas pblicas atravs de uma tributao mais onerosa sobre a citada importao, de modo a desestimul,la. 5odiernamente, verifica,se um fen?meno contrrio, porque o governo reduz progressivamente a al$quota sobre a importao de autom+veis estrangeiros, visando a facilitar sua entrada no mercado nacional e estabelecer uma competio mais saudvel com a indstria automobil$stica nacional, levando,a a reduzir seus preos. utro e&emplo que pode ser apontado diz respeito - tributao mais elevada de terras improdutivas ou mal utilizadas, forando o proprietrio rural a redistribu$,las ou dar, l1es a ocupao conveniente, ao invs de o Estado simplesmente recorrer ao seu poder de desapropriao. =m terceiro e&emplo do emprego do tributo com finalidade e&trafiscal relaciona,se com o emprstimo compuls+rio. art. 1K do </F permitia a sua cobrana para fazer face -s despesas de guerra e&terna e calamidade pblica, dando,l1e uma finalidade meramente fiscal, como mantido na <onstituio de 1HJJ :art. 1IJ, "8. /odavia, o mesmo dispositivo legal admitia ainda a instituio de emprstimo compuls+rio em razo de con%untura econ?mica que e&igisse a absoro temporria do poder aquisitivo, visando a retirar do mercado o e&cesso de din1eiro em circulao. Fesse caso o emprstimo compuls+rio tin1a uma finalidade e&trafiscal. ! <. de 1HJJ, no entanto, no recepcionou no art. 1IJ essa causa de instituio do emprstimo compuls+rio, devendo,se, portanto, entender que o inciso """ do art. 1K do </F foi pura e simplesmente derrogado pelo novo te&to constitucional. =m quarto e&emplo do tributo com fim e&trafiscal encontra,se no art. 1J>, L I , inciso "", da <.. art. 1J> disp'e sobre a pol$tica urbana e o seu L I faculta ao poder pblico municipal, mediante lei espec$fica para rea inclu$da no plano diretor :art. 1J>, L 18, e&igir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento. <aso o proprietrio do referido solo no atenda - e&ig4ncia, o (oder (blico municipal, por lei espec$fica, poder cobrar "(/= progressivo no tempo para a rea inclu$da no plano diretor, que ter, portanto, uma finalidade e&trafiscal. @egistre,se que quando o Estado utiliza o tributo com um fim e&trafiscal, isso no significa que desaparea a inteno de auferir receita, pois esta persiste, embora de forma secundria. K

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

<umpre ressaltar, tambm, que a atividade financeira do Estado difere da e&ercida pelo particular porque a riqueza para o Estado constitui apenas um meio para que possa cumprir sua finalidade de satisfao das necessidades pblicas, enquanto para o particular a riqueza constitui o fim por ele visado. FORMAS DE INTERVENCIONISMO EXTRAFISCAL #aurice 6uverger ensina as diversas formas que o Estado pode adotar para proceder ao intervencionismo fiscal, que so as seguintes7 a8 inter eno por a"mento o" dimin"io da car-a trib"tria -lobal mediante o aumento ou diminuio, em con%unto, da carga dos impostos, obtendo,se resultados econ?micos vlidos. !ssim, a diminuio da carga tributria produz uma bai&a de preo de revenda dos produtos e um aumento da disponibilidade dos particulares, gerando um desenvolvimento dos neg+cios9 % o aumento global dos impostos restringe o consumo pelos cidados evita que um e&cesso de disponibilidade monetria faa subir os preos pela desproporo. entre a oferta e a procura9 b8 inter eno mediante discriminao, caso em que se escol1em determinados tributos que incidam sobre dadas atividades, tributando,se gravosamente as que so consideradas pre%udiciais, e concedendo,se vantagens fiscais -quelas que devem ser protegidas, como a tributao aduaneira sobre determinados bens9 c8 inter encionismo por amp"tao atravs do aumento de impostos sobre rendas e 1eranas elevadas, ob%etivando,se amputar parte delas como forma de tentar igualar o n$vel de vida dos indiv$duos, tendo tal forma de interveno um efeito direto e uma finalidade social9 d8 inter encionismo por redistrib"io, pelo qual o Estado no s+ retira parte das riquezas dos contribuintes como tambm a redistribui mediante subveno ou outra classe de au&$lio aos grupos sociais de bai&a capacidade econ?mica.

NECESSIDADE PBLICA E SERVIO PBLICO


CONCEITO DE NECESSIDADE PBLICA (ode,se dizer que a atividade financeira do Estado isa a satisfazer .s necessidades pblicas e tem por ob%etivo estudar as formas pelas quais o Estado obtm as suas receitas e efetiva concretamente as suas despesas. /ecessidade pblica a necessidade que tem um interesse geral em determinado grupo social e satisfeita pelo processo do servio pblico. Entretanto, o mencionado conceito relativo, porque depende das circunst0ncias de tempo e de lugar, variando assim no tempo e no espao. 6isso resulta que a eleio das necessidades coletivas a serem satisfeitas pelo Estado deve atender a critrios eminentemente pol$ticos. ! necessidade pblica pode ser preferencial ou sec"ndria. ! necessidade pblica preferencial integra as necessidades bsicas, que so inerentes - vida social :p. e&., defesa e&terna, ordem interna e administrao da %ustia8, possui carter permanente, e algumas dessas necessidades so atendidas pelo Estado independentemente de solicitao pelo particular por ser seu cumprimento inerente - soberania estatal. (aralelamente, e&istem necessidades sec"ndrias decorrentes das idias pol$ticas dominantes em cada momento, tendo, em conseqG4ncia, um carter eventual.

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

CARACTERSTICAS DA NECESSIDADE PBLICA ! necessidade pblica possui duas caractersticas bsicas7 a sua no( indi id"alidade e a coao. ! no(indi id"alidade significa o modo de satisfao das necessidades pblicas, que diverso daquele pelo qual as necessidades individuais so atendidas. /oda necessidade pblica tem natureza coletiva, por ser uma soma de necessidades individuais. /odavia, nem toda necessidade coletiva corresponde a uma necessidade pblica, porque somente deve ser considerada como tal aquela necessidade que o Estado tem a atribuio de satisfazer. (or outro lado, a coao se e&plica pela forma coercitiva com que o Estado obtm dos particulares as riquezas que utiliza para a satisfao das necessidades pblicas. SERVIO PBLICO <onsidera,se ser io pblico o con%unto de pessoas e bens sob a responsabilidade do Estado ou de outra pessoa de direito pblico, atravs do qual o Estado pode cumprir os seus fins e atribui'es visando - satisfao das necessidades pblicas. Essas 1o%e cada vez mais se multiplicam em razo do crescente intervencionismo do Estado. s servios pblicos denominam,se -erais quando indivis$veis, isto , quando prestados indiscriminadamente - coletividade e independente de provocao, pelo que todos contribuem para o Estado, inclusive aqueles que no se%am beneficiados por sua prestao, sendo tal contribuio feita atravs de imposto :</F, art. 1N8. Aervios pblicos partic"lares so aqueles que t4m natureza divis$vel, que somente so prestados quando solicitados, e sua remunerao feita apenas por aqueles indiv$duos que deles se beneficiam diretamente. (ortanto, em regra, tal remunerao efetiva,se atravs do pagamento da espcie de tributo denominada ta&a :</F, art. OO e <., art. 1IK, ""8.

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

DESPESA PBLICA
CONCEITO DE DIREITO FINANCEIRO
(odemos conceit"ar o 6ireito .inanceiro como o ramo do direito pblico que estuda o ordenamento %ur$dico das finanas do Estado e as rela'es %ur$dicas decorrentes de sua atividade financeira que se estabelecem entre o Estado e o particular. !brange, pois, o 6ireito .inanceiro o est"do da despesa pblica, da receita pblica, do oramento pblico e do crdito pblico. 6a$ @icardo ;obo /orres ensinar que o 6ireito .inanceiro deve ser dividido nos seguintes ramos7 @eceita (blica :6ireito /ributrio, 6ireito (atrimonial (blico e 6ireito de <rdito (blico8, 6espesa (blica :6ireito da 6$vida (blica e 6ireito das (resta'es .inanceiras8 e 6ireito ramentrio. <omo veremos mais minudentemente no cap$tulo """, o Estado pode obter sua receita das seguintes formas0 a8 de suas pr+prias fontes de riqueza, se%a de seu patrim?nio, se%a do e&erc$cio de atividades industriais ou comerciais, 1ip+teses em que age no mesmo p de igualdade com o particular, sendo de direito privado a natureza de sua relao com o mesmo (receita ori-inria)1 b8 do patrim?nio do particular atravs de uma atuao que no pode ser por ele recusada, eis que o Estado, no desempen1o de tal atividade, age investido de seu poder de imprio, de sua soberania P e&emplo desta receita pblica 2 o tributo (receita deri ada). estudo e a disciplina da atividade desempen1ada pelo Estado relativa ao tributo :receita derivada8 constituem campo da atuao do 3ireito 4rib"trio P ramo do direito pblico que disciplina as rela'es %ur$dicas decorrentes da atividade financeira do Estado, que ocorrem entre o Estado, o particular, no que se refere - imposio, fiscalizao, cobrana e arrecadao dos tributos. .inalmente, deve,se esclarecer que o 6ireito .inanceiro, no quadro geral do direito, pertence ao campo do direito pblico e se constitui em um ramo cientificamente aut?nomo em relao aos demais ramos do direito, uma vez que possui institutos, princ$pios e conceitos %ur$dicos pr+prios e distintos dos e&istentes nos demais ramos. Esta autonomia do 6ireito .inanceiro % era recon1ecida pela <onstituio anterior :art. J, )*"", 2c38, ao conferir compet4ncia - =nio para legislar, dentre outras matrias, sobre normas gerais de direito financeiro. Entretanto, a teor do disposto no pargrafo, nico do citado art. J, tal compet4ncia no e&clu$a a dos Estados para legislar supletivamente sobre a mesma matria, com o que abrandava o princ$pio da r$gida repartio constitucional de compet4ncia entre os entes pol$ticos. ! <onstituio atual :art. >I, "8 manteve o recon1ecimento da citada autonomia do 6ireito .inanceiro e tambm do 6ireito /ributrio. A CONSTITUIO E O DIREITO FINANCEIRO ! <onstituio em vigor no se limita a disciplinar o 6ireito .inanceiro no referido art. >I, vez que dedica o cap$tulo "" do /$tulo *" :arts. 1NB a 1NH8 -s finanas pblicas, e isso sem pre%u$zo de igualmente regul,las em outras normas dispersas pelo seu te&to, a saber7 a8 arts. >1, >B e BQ, pertinentes - discriminao da despesa pblica9 b8 arts. >1, *"", >>, *" e IJ, "*, relativos - emisso de moeda e prescrio de medidas necessrias - sua estabilidade9 c8 art. B1, sobre a fiscalizao dos #unic$pios9 d8 arts. OQ a OK, a respeito da fiscalizao oramentria9 e8 art. HH, sobre o oramento do (oder Dudicirio9 f8 art. 1QQ, J

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

concernente - d$vida pblica9 e g8 arts. >11 a >1B, no que tange -s presta'es financeiras. (or outro lado, na indispensvel lio de @icardo ;obo /orres, deve,se entender por Constit"io 5inanceira material toda a <onstituio /ributria, abrangendo, ademais, 2o lado da despesa pblica, pelo que pertencem materialmente - <onstituio .inanceira as normas sobre oramento e sobre a estruturao da receita e da despesa pblica, emprstimos pblicos, financiamento dos direitos fundamentais, discriminao de despesas pblicas entre as diferentes esferas de governo, princ$pios constitucionais, como os da legalidade e da responsabilidade pelos gastos pblicos e o da eqGidade no conceder incentivos financeiros. <omp'e basicamente a <onstituio .inanceira material a limitao do poder financeiro do Estado ou, especificamente, a limitao do poder de -astar. ! <onstituio .inanceira, que RconstituiS o Estado .inanceiro, abrange, em suma, o 6ireito das (resta'es .inanceiras, o sistema de discriminao da despesa pblica, o 6ireito ramentrio e o 6ireito .inanceiro .ederado, todos em 1armonia com o 6ireito <onstitucional /ributrio3. .inalmente, relembre,se que, atualmente, a ;ei n I.B>Q, de 1O,QB,NI, fi&a normas -erais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da =nio, dos Estados, dos #unic$pios e do 6istrito .ederal, que continuam a vigorar no que no contrariem - <onstituio. Fo caso de alguma de suas regras conflitar com a lei constitucional, a mesma deve ser considerada pura e simplesmente revogada, sem necessidade de argGio de inconstitucionalidade.

CONCEITO DE DESPESA PBLICA


O CONCEITO DE DESPESA PBLICA DEVE ANTECEDER AO DA RECEITA PBLICA e&ame da despesa pblica deve anteceder ao estudo da receita pblica, pois no pode mais ser compreendida apenas vinculada ao conceito econ?mico privado, isto , de que a despesa deva ser realizada ap+s o clculo da receita, como ocorre normalmente com as empresas particulares. !lis, 1o%e em dia, os particulares recorrem ao emprstimo sempre que a receita se apresenta deficiente em relao - despesa. Estado tem como ob!eti o, no e&erc$cio de sua atividade financeira, a realizao de seus fins, pelo que procura a%ustar a receita - programao de sua pol$tica, ou se%a, a despesa precede a esta. /al ocorre porque o Estado cuida primeiro de con1ecer as necessidades pblicas ditadas pelos reclamos da comunidade social, ao contrrio do que acontece com o particular, que regula as suas despesas em face de sua receita. CONCEITO DE DESPESA PBLICA 6eve,se conceituar a despesa pblica sob os pontos de vista oramentrio e cientfico. !liomar Maleeiro ensina que a despesa pblica, sob o enfoque oramentrio, 2a aplicao de certa quantia em din1eiro, por parte da autoridade ou agente pblico competente, dentro de uma autorizao legislativa, para e&ecuo de um fim a cargo do governo3. !dotando,se um critrio e&clusivamente cientfico, parece,nos perfeito o conceito de @icardo ;obo /orres7 2a despesa pblica a soma de gastos realizados pelo Estado para a realizao de obras e para a prestao de servios pblicos3. H

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

(or outro lado, segundo #orselli, por despesa pblica deve,se entender a inverso ou distribuio de riqueza que as entidades pblicas realizam, ob%etivando a produo dos servios reclamados para satisfao das necessidades pblicas e para fazer face a outras e&ig4ncias da vida pblica, as quais no so c1amadas propriamente servios.

A DESPESA PUBLICA NOS PERODOS CLSSICO E MODERNO


PERODO CLSSICO Fo cap$tulo " e&plicamos que no per$odo clssico o Estado realizava o m$nimo poss$vel de despesas pblicas porque restringia as suas atividades somente ao desempen1o das denominadas atividades essenciais, em razo de ser encarado apenas como consumidor, dei&ando a maior parte das atividades para o particular. !ssim, a despesa pblica tin1a apenas a finalidade de possibilitar ao Estado o e&erc$cio das mencionadas atividades bsicas. #as, nos dias de 1o%e, ocorre uma anlise preponderante da natureza econ?mica das despesas pblicas, que so tambm utilizadas para outros fins, como o combate ao desemprego. Em suma, no per$odo clssico das finanas pblicas, em razo da preval4ncia da escola liberal, o Estado procurava comprimir as despesas aos seus menores limites, e era encarado apenas como consumidor. /al pol$tica se devia - absoluta supremacia da iniciativa privada e - teoria da imutabilidade das leis financeiras. !s despesas visavam apenas a cobrir os gastos essenciais do governo. PERODO MODERNO (or outro lado, na concepo moderna das finanas pblicas, o Estado funciona como um 6r-o de redistrib"io da ri7"eza, concorrendo com a iniciativa privada. Estado passa a realizar despesas que, embora no se%am teis sob o ponto de vista econ?mico, so teis sob o ponto de vista da coletividade, como, por e&emplo, as despesas de guerra, vigendo, pois, 1o%e, a regra de que a necessidade pblica faz a despesa.

ELEMENTOS DA DESPESA PBLICA


s elementos da despesa pblica so os seguintes7 a8 de nat"reza econ#mica0 o disp8ndio, incidente em um gasto para os cofres do Estado e em consumo para os beneficiados9 a ri7"eza pblica, bem econ?mico, representada pelo acervo originrio das rendas do dom$nio privado do Estado e da arrecadao dos tributos9 b8 de nat"reza !"rdica0 a a"torizao le-al dada pelo poder competente para a efetivao da despesa9 c8 de nat"reza poltica0 a finalidade de satisfao da necessidade pblica pelo Estado, o que feita pelo processo do servio pblico, como medida de sua pol$tica financeira. universal o princ$pio de que a escol1a do ob%etivo da despesa pblica envolve um ato poltico, referente - determinao das necessidades pblicas que devero ser satisfeitas pelo processo do servio pblico.

1Q

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

FORMAS DE EXECUO DA DESPESA PBLICA


Fos dias de 1o%e prevalece a regra da e&ecuo da despesa pblica em esp2cie, mas nem sempre foi assim, como passamos a demonstrar. !ntigamente, o Estado no rem"nera a a e&ecuo do servio pblico, que era feita gratuitamente, quando, sem ?nus para si, requisitava bens e servios. !ssim, encontramos como e&emplos desta % ultrapassada mentalidade do Estado as cor 2ias, que correspondiam ao trabal1o compuls+rio de servio pblico efetuado gratuitamente, a re7"isio para -"erra independente de indenizao e o sa7"e dos povos vencidos. Entretanto, posteriormente ocorreu uma pequena evoluo, e o Estado, apesar de continuar a no remunerar diretamente em din1eiro a prestao do servio pblico, passou, em contrapartida, a conceder 9onrarias :t$tulos 1onor$ficos8, prerro-ati as e pri il2-ios especiais aos que realizavam gratuitamente tal servio. E&istiam ainda outras formas de remunerao7 a8 iseno de tributos9 b8 autorizao para que o prestador do servio pblico recebesse o pagamento diretamente da parte por ele beneficiada, como ocorria no Mrasil <olonial com os %u$zes9 c8 ad%udicao, em favor do prestador do servio, em 1asta pblica, de receita em pagamento do mesmo. Fesse sistema, a pessoa que prestava determinado servio podia ficar com o direito de receber, em substituio ao Estado, a arrecadao de determinado tributo, lucrando com a diferena entre o que pagou e o que viesse a receber, vigorando tal sistema at o sculo )"). !tualmente, s+ e&cepcionalmente gratuita a prestao do servio pblico, como nos casos dos servios prestados pelos %urados dos /ribunais de Dri, dos servios eleitorais e dos servios dos membros do <onsel1o (enitencirio.

EFEITOS ECONMICOS DA DESPESA PBLICA


! despesa pblica produz efeitos na esfera econ#mica do pa$s, e para que se possa entender tal fen?meno deve,se partir da import0ncia do volume das despesas em relao renda nacional, sendo que nos Estados modernos a despesa pblica e&cede a BQT da renda nacional. !ssim, qualquer modificao nessa quantia, se%a aumento ou diminuio, tem um inevitvel efeito econ?mico. 5, no entanto, uma diferena entre os efeitos da variao da despesa pblica e os da receita pblica porque nesta as conseqG4ncias da variao do tributo nem sempre podem ser percebidas devido ao processo de repercusso :transfer4ncia da carga tributria do contribuinte de direito para o contribuinte de fato8 e ao mecanismo dos preos. /odavia, na despesa os efeitos da sua variao podem ser sentidos, uma vez que seu alcance pode ser facilmente determinado. ! distino entre os efeitos da despesa pblica nos pa$ses cu%a economia este%a no auge ou em crise pode ser facilmente demonstrada. Fo primeiro caso, o efeito da despesa pblica ser provavelmente inflacionrio, pois como os fatores produtivos % esto ocupados em sua totalidade, no se pode produzir mais. Em conseqG4ncia, a despesa pblica no aumenta a oferta nacional, mas, ao contrrio, sendo escassa a mo,de,obra, elevam,se os salrios, e este aumento de renda conduz a um aumento da renda global, mas no ao aumento da oferta correspondente, o que leva ao aumento dos preos. Fo segundo caso, em que os fatores de produo no atingiram o m&imo, o aumento da despesa pblica faz crescer a renda nacional, pois 1 maior demanda de trabal1o, maior nmero de pessoas recebem salrios, e a produo aumenta. Estes efeitos econ?micos da variao da despesa pblica ocorrem no s+ na 11

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

produo, como na circulao, na distribuio e no pr+prio consumo. Fa distribuio, um dos efeitos mais sentidos o salrio,fam$lia, que uma despesa que visa somente a atenuar as conseqG4ncias da desproporo da riqueza nacional. (or outro lado, se o Estado aumenta suas despesas ob%etivando elevar a renda dos particulares, ocorrer um aumento na rea do consumo, que acarretar um incremento da produo, pois, como se sabe, quanto maior for a capacidade econ?mica do cidado mais este consumir.

CRESCIMENTO PROGRESSIVO DA DESPESA PBLICA


5 uma tend4ncia universal no crescimento da despesa pblica, que ocorreu lentamente at a (rimeira Crande Cuerra, quando passou a acelerar,se consideravelmente. /odavia, o aumento das despesas pblicas fen?meno mais aparente 7"e real, pelo que a doutrina divide as causas do crescimento progressivo das despesas pblicas em causas aparentes e causas reais. CAUSAS APARENTES 1 , !s ca"sas aparentes so as seguintes7 a8 aria:es no alor da moeda em decorr4ncia da inflao, que determina a perda do seu poder aquisitivo, fazendo com que as cifras das despesas pblicas em determinado pa$s cresam assustadoramente no transcorrer do tempo. Entretanto, este aumento meramente aparente, pois, em face da citada desvalorizao, o Estado, na realidade, gastou o mesmo din1eiro para efetivao das mesmas despesas feitas anos atrs, como se pode observar no seguinte e&emplo7 em determinado ano o Estado gastou @U 1QQ.QQQ,QQ, enquanto no anterior 1avia gasto @U OK.QQQ,QQ, e no mesmo per$odo a moeda foi desvalorizada em >KT, o que demonstra a apar4ncia do aumento numrico das citadas despesas. !ssim, para se ter uma idia e&ata se o aumento numrico das despesas pblicas corresponde, na realidade, a um crescimento efetivo, deve,se proceder a uma correo das cifras encontradas em razo da desvalorizao da moeda9 b8 a e ol"o das re-ras da contabilidade pblica, substituindo,se o sistema de contabilizao de receitas l$quidas pelo de contabilizao das cifras brutas, com a incluso de todas as receitas e despesas do Estado em razo do princ$pio da universalidade, ao qual est submetido o oramento :<., art. 1NK, L K 8, far, - primeira vista, que se pense em um aumento poderoso das despesas pblicas, mas, em razo desta evoluo, ser uma elevao mais aparente que real9 c8 ane,a:es de territ6rios feitas por um Estado acarretam, sem sombra de dvidas, um aumento numrico das despesas pblicas, que tambm ser mais ilus+rio que verdadeiro porque com a citada ane&ao ocorre igualmente um incremento da receita pblica, pois um maior nmero de pessoas passar a ser tributado9 d8 a"mento da pop"lao de "m Estado, vegetativamenta ou pela entrada de imigrantes, faz crescer numericamente a despesa pblica, mas, em compensao, 1aver um aumento tambm da receita pblica9 e8 maior absoro das ati idades pri adas por parte do Estado em razo dos modernos conceitos econ?mico,sociais, gerando um aumento de despesa, mas tal crescimento da despesa ser tambm ilus+rio porque passando tais atividades para o Estado, este ver crescer sua receita, bem como o custo do servio pblico ser menor que a atividade at ento e&ercida pelo particular, em razo de o Estado no visar ao lucro. 1>

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

CAUSAS REAIS !liomar Maleeiro ensina que as ca"sas reais que determinam na realidade um aumento da despesa pblica so as seguintes7 a8 o incremento da capacidade econ#mica do 9omem contempor;neo, sobretudo devido ao aperfeioamento da tcnica de produo e, portanto, da produtividade, faz com que se gaste mais em servios pblicos9 tal ocorre pelo fato da possibilidade do gasto em servios pblicos estar ligada diretamente - capacidade econ?mica do grupo social, % que povo pobre, ou que produz pouco, por maiores que se%am seus problemas a %ustificarem servios pblicos, no pode dedicar a estes seno mesquin1a parte do que disp'e para o total de suas necessidades9 b8 a mel9oria do n el poltico, moral e c"lt"ral da 9"manidade sob o influ&o de idias,foras, que levam os indiv$duos a e&igir e a conceder a mais ampla e eficaz e&panso dos servios pblicos. !ssim, quanto maiores forem os n$veis acima, mais e mais o particular passa a e&igir do Estado em servios pblicos, como em conseqG4ncia do progresso da democratizao, fazendo com que um maior nmero de pessoas passe a participar da vida pol$tica do pa$s9 de um maior aprimoramento do sentimento de solidariedade 1umana, determinado maior e&ig4ncia ao Estado de um amparo mais efetivo aos invlidos, +rfos, menores desamparados, etc.9 do entendimento dos %uristas, segundo o qual o Estado deve indenizar os indiv$duos pre%udicados pelos servios pblicos, 1a%a ou no ao ou omisso por parte dos funcionrios pblicos, bem como os que foram pre%udicados por atos de 1ostilidade do inimigo em guerra9 c8 a c1amada -"erra total das gera'es contempor0neas, que abrange no s+ as lutas entre os grupos armados, mas tambm a aplicao total das foras econ?micas, morais e 1umanas, enfim, do pa$s na sorte do conflito. mesmo !liomar Maleeiro refere,se a uma quarta causa real do aumento progressivo das despesas pblicas, correspondente aos cios e erros dos -o ernantes, decorrentes de medidas demag+gicas e do padro tcnico e moral do pessoal de administrao, alm de outros erros de pequena monta, embora representem uma pequena parcela em comparao com as outras causas % enunciadas. (odemos acrescentar ao elenco feito pelo referido %urista uma outra causa real do aumento da despesa pblica, decorrente da corrupo que lavra atualmente nos (oderes E&ecutivo e ;egislativo, mormente com o desvio do din1eiro pblico, que vai para os bolsos de alguns governantes e congressistas, quando sua destinao era a satisfao das necessidades pblicas. /al comportamento odioso e reprovvel faz com que o Estado ten1a de gastar mais din1eiro para a satisfao das necessidades pblicas, cu%as dota'es oramentrias foram desviadas. ! classificao que apresentamos abai&o leva em conta os di ersos aspectos em relao aos quais a despesa pblica pode ser encarada9 a8 quanto . forma0 18 despesa em esp2cie, que constitui 1o%e a forma usual de sua e&ecuo, embora, como % se disse anteriormente, ainda e&istam alguns servios pblicos que no so remunerados pelo Estado9 >8 despesa em nat"reza, forma que predominava na antiguidade mas que 1o%e est praticamente abolida, embora ainda ocorra, como no caso de indenizao pela desapropriao de im+vel rural mediante t$tulos da d$vida pblica com clusula de correo monetria :<., art.1JI89 1B

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

b8 quanto ao aspecto econ#mico em -eral0 18 despesa real ou de ser io a efetivamente realizada pelo Estado em razo da utilizao de bens e servios particulares na satisfao de necessidades pblicas, 1avendo uma amputao desses bens ou servios do setor privado em proveito do setor pblico9 corresponde, pois, - vida dos servios pblicos e - atividade das administra'es, caracterizando,se pela contraprestao que feita em favor do Estado9 >8 despesa de transfer8ncia, que aquela que efetivada pelo Estado sem que receba diretamente qualquer contraprestao a seu favor, tendo o prop+sito meramente redistributivo, % que o din1eiro de uns se transfere para outros, como, por e&emplo, no pagamento de pens'es e de subven'es a atividades ou empresas privadas9 c8quanto ao ambiente0 18 despesa interna a feita para atender -s necessidades de ordem interna do pa$s e se realiza em moeda nacional e dentro do territ+rio nacional9 >8 despesa e,terna, que se realiza fora do pa$s, em moeda estrangeira e visa a liquidar d$vidas e&ternas9 d8 quanto - d"rao0 18 despesa ordinria, que visa a atender -s necessidades pblicas estveis, permanentes e periodicamente previstas no oramento, constituindo mesmo uma rotina no servio pblico, como, por e&emplo, a despesa relativa ao pagamento do funcionalismo pblico9 >8 despesa e,traordinria, que ob%etiva satisfazer necessidades pblicas acidentais, imprevis$veis e, portanto, no constantes do oramento, no apresentando, por outro lado, regularidade em sua verificao, e esto mencionadas na <onstituio .ederal :art. 1NO, LB8 como sendo as despesas decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, que por serem urgentes e inadiveis no podem esperar o processo prvio da autorizao legal9 B8 despesa especial, que tem por finalidade permitir o atendimento de necessidades pblicas novas, surgidas no decorrer do e&erc$cio financeiro e, portanto, ap+s a aprovao do oramento, embora no apresentem as caracter$sticas de imprevisibilidade e urg4ncia9 assim, dependem de prvia lei para a sua efetivao, sendo de se citar, como e&emplo, a despesa que o Estado obrigado a fazer em decorr4ncia de sentena %udicial9 e8 quanto - import;ncia de que se revestem7 18 despesa necessria aquela intransfer$vel em face da necessidade pblica, sendo sua efetivao provocada pela coletividade9 >8 despesa til aquela que, embora no se%a reclamada pela coletividade e no vise a atender necessidades pblicas prementes, feita pelo Estado para produzir uma utilidade - comunidade social, como as despesas de assist4ncia social9 portanto, - luz deste critrio, no se pode falar em despesa intil, e mesmo as despesas de guerra podem produzir uma utilidade, como a independ4ncia nacional e a realizao de unidade nacional, podendo, inclusive9 esta utilidade ser de carter econ?mico, pois o Estado quando evita ou limita uma invaso ao seu territ+rio, impede ou diminui um pre%u$zo econ?mico. f8 quanto aos efeitos econ#micos0 18 despesa prod"ti a, que, alm de satisfazer necessidades pblicas, enriquece o 1I

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

patrim?nio do Estado ou aumenta a capacidade econ?mica do contribuinte, como as despesas referentes - construo de portos, estradas de ferro, etc.9 >8 despesa improd"ti a aquela que no gera um benef$cio de ordem econ?mica em favor da coletividade9 g8 quanto - mobilidade0 18 despesa fi&a aquela que consta do oramento e obrigat+ria pela <onstituio, no podendo ser alterada a no ser por uma lei anterior, e no pode dei&ar de ser efetivada pelo Estado9 >8 despesa ari el aquela que no obrigat+ria pela <onstituio, sendo limitativa, isto , o (oder E&ecutivo fica obrigado a respeitar seu limite, mas no imperativa9 da$ o Estado ter a faculdade de realiz,la ou no, dependendo de seus critrios administrativo e de oportunidade, sendo de se citar, como e&emplo, um au&$lio pecunirio em favor de uma instituio de caridade, no gerando, por outro lado, direito sub%etivo em favor do beneficirio9 18 quanto - compet8ncia0 18 despesa federal, que visa a atender a fins e servios da =nio .ederal, em cu%o oramento est consignada9 >8 despesa estad"al, que ob%etiva atender a fins e servios do Estado, estando fi&ada em seu oramento9 B8 despesa m"nicipal, que tem por finalidade atender a fins e servios do #unic$pio, sendo consignada no oramento municipal9 i8 quanto ao fim7 18 despesa de -o erno a despesa pblica pr+pria e verdadeira, pois se destina produo e - manuteno do servio pblico, estando enquadrados nesta categoria os gastos com os pagamentos dos funcionrios, militares, magistrados, etc., - aplicao de riquezas na realizao de obras pblicas e emprego de materiais de servio e - conservao do dom$nio pblico9 >8 despesa de e,erccio a que se destina - obteno e utilizao da receita, como a despesa para a administrao do dom$nio fiscal :fiscalizao de terras, de bosques, das minas, manuteno de fbricas, etc.8 e para a administrao financeira :arrecadao e fiscalizao de receitas tributrias, servio de d$vida pblica, com o pagamento dos %uros e amortizao dos emprstimos contra$dos8. CLASSIFICAO DA LEI N 4.32 !"4 .inalmente, deve ser mencionada a classificao adotada pela Lei n <.=>?, de @AB?=BC<, que estatui normas de direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da =nio, Estados, #unic$pios e 6istrito .ederal, tendo a referida lei procedido - classificao com base nas diversas cate-orias econ#micas da despesa pblica7 "8 3espesas correntes so aquelas que no enriquecem o patrim?nio pblico e so necessrias - e&ecuo dos servios pblicos e - vida do Estado, sendo, assim, verdadeiras despesas operacionais e economicamente improdutivas7 a8 3espesas de c"steio so aquelas que so feitas ob%etivando assegurar o funcionamento dos servios pblicos, inclusive as destinadas a atender a obras de 1K

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

conservao e adaptao de bens im+veis, recebendo o Estado, em contraprestao, bens e servios :art. 1>, L1>, e art. 1B87 1. (essoal civil >. (essoal militar B. #aterial de consumo I. Aervios de terceiros K. Encargos diversos b8 3espesas de transfer8ncias correntes so as que se limitam a criar rendimentos para os indiv$duos, sem qualquer contraprestao direta em bens ou servios, inclusive para contribui'es e subven'es destinadas a atender - manifestao de outras entidades de direito pblico ou privado, compreendendo todos os gastos sem aplicao governamental direta dos recursos de produo nacional de bens e servios :art. 1>, L >, e art. 1B87 1. Aubven'es sociais >. Aubven'es econ?micas B. "nativos I. (ensionistas K. Aalrio,fam$lia e !bono familiar N. Duros da d$vida pblica O. <ontribui'es de (revid4ncia Aocial J. 6iversas transfer4ncias correntes ""83espesas de capital so as que determinam uma modificao do patrim?nio pblico atravs de seu crescimento, sendo, pois, economicamente produtivas, e assim se dividem7 1. 3espesas de in estimentos so as que no revelam fins reprodutivos :art. 1>, L I>, e art. 1B87 " , bras pblicas "" , Aervios em regime de programao especial """ , Equipamentos e instala'es "* , #aterial permanente * , (articipao em constituio ou aumento de capital de empresas ou entidades industriais ou agr$colas >. 3espesas de in ers:es financeiras so as que correspondem a aplica'es feitas pelo Estado e suscet$veis de l1e produzir rendas :art. 1>, L K, e art. 1B87 " , !quisio de im+veis "" , (articipao em constituio ou aumento de capital de empresas ou entidades comerciais ou financeiras """ , !quisio de t$tulos representativos de capital de empresas em funcionamento "* , <onstituio de fundos rotativos * , <oncesso de emprstimos *" , 6iversas invers'es financeiras B. 3espesas de transfer8ncias de capital so as que correspondem a dota'es para investimentos ou invers'es financeiras a serem realizadas por outras pessoas %ur$dicas de direito pblico ou de direito privado, independentemente de contraprestao direta em bens ou servios, constituindo essas transfer4ncias au&$lios ou contribui'es, segundo derivem diretamente da lei de oramento ou de lei especial anterior, bem como dota'es para amortizao da d$vida pblica :art. 1>, L N, e art. 1B87 " , !mortizao da d$vida pblica "" , !u&$lios para obras pblicas 1N

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

""", !u&$lios para equipamentos e instala'es "* , !u&$lios para invers'es financeiras * , utras contribui'es

PRINCPIO DA LEGALIDADE DA DESPESA PBLICA


NOO GERAL ! despesa pblica somente pode ser realizada mediante pr2 ia a"torizao le-al, conforme prescrevem os arts. 1NK, L J, e 1NO, ", "", *, *" e *"" da <onstituio .ederal. /al regra aplica,se inclusive -s despesas que so ob%eto de crditos adicionais e visam a atender a necessidades novas, no previstas :crditos especiais8, ou insuficientemente previstas no oramento :crditos suplementares8, em razo do disposto no art. 1NO, *, da <.. !s despesas ordinrias so aquelas que visam a atender a necessidades pblicas estveis, permanentes, que t4m um carter de periodicidade, e se%am previstas e autorizadas no oramento, como o pagamento do funcionalismo pblico. 6a$, se tais despesas no foram previstas, ou foram insuficientemente previstas, a sua e&ecuo depender tambm da prvia autorizao do (oder ;egislativo. /al e&ig4ncia %ustifica,se plenamente, pois caso o (oder E&ecutivo pudesse livremente aumentar as despesas a votao do oramento pelo (oder ;egislativo no passaria, segundo Caston DVze, de uma formalidade meramente ilus+ria. O PRINCPIO DA LEGALIDADE E AS DESPESAS EXTRAORDINRIAS Entretanto, a e&ig4ncia da prvia autorizao legal no se aplica -s despesas e,traordinrias porque, sendo urgentes e imprevis$veis, no admitem delongas na sua satisfao, como as decorrentes de calamidade pblica, comoo interna e guerra e&terna :<., art. 1NO, L B8. Festes casos, a autoridade realizar a despesa, cabendo ao (oder ;egislativo ratific,la ou no :;ei n I.B>QWNI, art. II8. bserve,se que a autoridade pblica deve ter muito cuidado na efetivao de tais despesas, uma vez que ficar su%eita a san'es, caso realize uma despesa considerando,a como e&traordinria, sem que a necessidade pblica atendida se revista das caracter$sticas e&igidas. <omo um corolrio do princ$pio da legalidade da despesa pblica, a autoridade somente pode efetivar a despesa se for competente para tal e se cin%a ao limite e fim previstos na lei. A NO#OBSERV$NCIA DO PRINCPIO DA LEGALIDADE DA DESPESA PBLICA ! no(obser ;ncia do princ$pio da legalidade da despesa pblica far com que o (residente da @epblica, os #inistros de Estado, os Covernadores, os Aecretrios e os (refeitos incidam na prtica de crime de responsabilidade, nos termos do art. JK, *"", da <onstituio .ederal, e art. 1Q, itens >, B e I, art. 11, itens 1 e >, e art. OI da ;ei n 1.QOH, de 1Q,QI,KQ. Esta lei define os citados crimes e regula o respectivo processo de %ulgamento, conforme o pargrafo nico do art. JK da <onstituio. 6este modo, as aludidas autoridades incorrero no mencionado crime, ficando su%eitas - pena de perda do cargo e inabilitao at cinco anos para o e&erc$cio de qualquer funo pblica, sem pre%u$zo da responsabilidade penal cab$vel.

1O

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

! ;ei n 1.QOH no inclu$a os (refeitos entre as autoridades su%eitas ao crime de responsabilidade, o que foi feito pela ;ei n B.K>J, de QB,Q1,KH. /odavia, essa lei foi revogada pelo 6ecreto,lei n >Q1, de >O,Q>,NO, que passou a disciplinar a matria. s atos, cu%a inobserv0ncia acarreta as san'es antes referidas, so os seguintes7 a8 e&ceder, ou transportar, sem autorizao legal, as verbas dos oramentos9 b8 realizar o estorno de verbas9 c8 infringir, patentemente e de qualquer modo, dispositivo da lei oramentria9 d8 ordenar despesas no autorizadas por lei, ou sem observ0ncia das prescri'es legais9 e8 abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as formalidades legais. !s demais autoridades e funcionrios pblicos incorrero nas penas do art. B1K do <+digo (enal se derem -s verbas ou rendas pblicas aplicao diversa da estabelecida em lei. <onsidera,se funcionrio pblico, para os efeitos penais, aquele que, mesmo em carter transit+rio ou sem remunerao, e&ercer cargo, emprego ou funo pblica, inclusive em entidade paraestatal :art. B>O da ;ei (enal8.

O LIMITE DAS DESPESAS PBLICAS


PERODO CLSSICO =m problema que ense%ou soluo diferente pelos financistas clssicos e pelos financistas modernos o de se saber se o crescimento das despesas pblicas deve ter um limite que, se ultrapassado, colocaria em risco a estrutura do Estado, e, resolvido este problema, qual deve ser este limite. s clssicos, como visto anteriormente, ligados - idia do Estado ;iberal, entendiam que o Estado no devia intervir no dom$nio econ?mico pelas seguintes raz'es7 a8 a iniciativa privada desempen1aria mel1or as atividades econ?micas9 b8 a atividade econ?mica por parte do Estado era considerada economicamente improdutiva por no gerar riquezas, % que o Estado somente consumia e no produzia. !ssim, os clssicos ac1avam que o Estado devia se limitar ao desempen1o apenas das tarefas que, por sua natureza, no podiam ser delegadas ao particular :%ustia, diplomacia, segurana, etc.8, pelo que o Estado deveria gastar o m$nimo poss$vel. 6essa forma, pugnavam os clssicos pela fi&ao de um limite nos gastos pblicos, embora nunca ten1am definido o seu n$vel, o que #aurice 6uverger e&plica pela confuso que eles faziam entre despesa pblica e carga pblica, pela idia que esta apresenta de constituir um fardo, um peso sobre a coletividade, o que, segundo o mesmo autor, ine&ato porque se o indiv$duo paga tributos, ele recebe contrapresta'es por meio de servios que o Estado l1e fornece. PERODO MODERNO s financistas modernos pensam diferentemente por no aceitarem que deva e&istir um limite global para o crescimento das despesas pblicas, %ustificando,se tal pensamento pelas seguintes raz'es. Em primeiro lugar, porque tal problema mais pol$tico que econ?mico, uma vez que uma escol1a eminentemente pol$tica saber se e&iste perigo para a liberdade individual quando o Estado enfei&a em suas mos toda atividade econ?mica, atingindo a despesa pblica 1QQT da renda nacional uns podem entender que tal perigo e&iste, enquanto outros podem ver tal perigo apenas quando a e&plorao dos meios de 1J

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

produo est nas mos dos particulares. Em segundo lugar, porque interessa mais se saber de que forma feita a repartio das despesas pblicas, pois, 1odiernamente, os financistas preocupam,se mais com o contedo da despesa pblica do que com seu aspecto numrico, por no terem as vrias despesas pblicas o mesmo significado econ?mico9 por e&emplo, a despesa pblica relativa - compra de armas no gera o mesmo benef$cio econ?mico que a despesa pblica pertinente - construo de uma barragem que produzir eletricidade, isto sem falar que uma despesa pblica pode no criar uma utilidade econ?mica mas proporcionar benef$cios sob o ponto de vista geral da coletividade. s financistas modernos, em conseqG4ncia, s+ admitem o limite da despesa pblica para algumas categorias da despesa pblica, que, segundo o mesmo 6uverger, so as seguintes7 a8 despesas de mera administrao9 b8 despesas improdutivas de transfer4ncia, isto , as transfer4ncias de um setor produtivo para um setor menos produtivo9 c8 as substitui'es onerosas, consistentes nas atividades que o Estado desempen1a e cu%a gesto mais onerosa que uma atividade privada correspondente, caso em que, sob os pontos de vista econ?mico e financeiro, esta atividade deveria ser restitu$da ao setor privado. Xuanto ao problema de se saber se o Estado deve gastar muito ou pouco, E. MurYe leciona o seguinte7 2#era parcim?nia no economia. 6espesas, mesmo grandes, podem constituir parte essencial da verdadeira economia. Economia uma virtude distributiva e no consiste em poupana, mas em seleo. ! parcim?nia no e&ige previd4ncia, sagacidade, poder de combinao, comparao, %ulgamento. mero instinto pode produzir com perfeio essa falsa economia. ! outra economia tem vistas mais largas. E&ige senso de discernimento e esp$rito firme, sagaz3. !ssim, o que interessa no a fi&ao de um limite para a despesa pblica, ainda mais porque o n$vel desse limite ter sempre um sentido relativo. importante apurar de que maneira ser efetivada a depesa pblica, no se devendo olvidar, como ensina 5. 6alton, que na base das finanas pblicas 1 um princ$pio que deve estar sempre presente, o (rinc$pio do #aior Meneficio Aocial. !ssim, 2o mel1or sistema de finanas pblicas o que assegura maior beneficio social como resultado das opera'es que leva a efeito3, uma vez que estas opera'es geram muta'es no vulto e na natureza da riqueza produzida, bem como na distribuio dessa riqueza entre indiv$duos e classes. Em continuao, o mencionado autor ressalta que tais opera'es s+ se %ustificam se essas muta'es forem socialmente benficas em seus efeitos con%untos. O LIMITE DA DESPESA PBLICA E A CONSTITUIO FEDERAL DE %&'' ! <onstituio de 1HJJ demonstra que o constituinte se preocupou com o problema do limite da despesa pblica. !ssim, o art. 1NH revela a preocupao do constituinte com a limitao de despesa com pessoal ativo e inativo da =nio, dos Estados do 6istrito .ederal e dos #unic$pios, que no poder e&ceder os limites estabelecidos em lei complementar. (or outro lado, a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos ou altera'es de estruturas de carreiras, bem como a admisso de pessoal, a qualquer t$tulo, pelos +rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive funda'es institu$das e mantidas pelo (oder (blico, s+ podero ser feitas se atendidos os pressupostos constantes dos incisos " e "" do art. 1NH da <.. (or sua vez, o art. BJ do !6</ estabelece que at 2a promulgao da lei complementar referida no art. 1NH, a 1H

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

=nio, os Estados, o 6istrito .ederal e os #unic$pios no podero despender com o pessoal mais do que sessenta e cinco por cento do valor das respectivas receitas correntes3. pargrafo nico do mesmo art. BJ determina que os mencionados entes pol$ticos, quando a respectiva despesa de pessoal e&ceder o limite previsto no cap"t do artigo, devero retornar -quele limite, reduzindo o percentual e&cedente - razo de um quinto por ano.

>Q

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

R()(*+, P-./*),
s recursos financeiros canalizados para os cofres pblicos ostentam, na prtica, natureza e contedo bastante diversificados. Fem sempre derivam da atividade impositiva do Estado , campo de abrang4ncia do 6ireito /ributrio , podendo resultar de contratos firmados pela administrao, com carter de bilateralidade. =ns e outros devem ser tidos como receitas pblicas, cu%o estudo amplo sens", pertence ao campo do 6ireito .inanceiro, e mais remotamente, ao da <i4ncia das .inanas. (or isso, ao definirmos o 6ireito .inanceiro como ramo do 3ireito Ddministrati o 7"e re-"la a ati idade desen ol ida pelo Estado na obteno, -esto e aplicao dos rec"rsos financeiros, referimo,nos - receita pblica como um dos cap$tulos dessa disciplina7 %ustamente aquele que versa sobre a captao de recursos financeiros.

CLASSIFICAO DAS RECEITAS


5 uma corrente de opinio que entende por receita pblica toda soma de din1eiro arrecadada pelo Estado, se%a a t$tulo de tributo ou renda da atividade econ?mica :insuscet$veis de restituio8, se%a a t$tulo de cauo, fiana ou emprstimo pblico :restitu$veis8. Fo obstante, mais razovel a corrente doutrinria que diferencia entrada de receita. !quela, indistinta, compreendendo quaisquer import0ncias recol1idas ao tesouro, su%eitas ou no - restituio. ! designao receita fica reservada, to,somente, -s import0ncias arrecadadas em carter definitivo, vale dizer, no restitu$veis. ! esta ltima corrente nos filiamos, sem dei&ar de ressaltar que as classifica'es, no mais das vezes, traduzem violenta fico contra a realidade das coisas, pois no e&aurem as 1ip+teses ocorrentes na prtica, alm do que, como % disse, so flutuantes e arbitrrias, destitu$das de rigorismo cient$fico. 6e qualquer modo, unicamente para fins didticos e procurando no incorrer na atecnia do desmedido casu$smo, podemos esboar, em forma grfica, o seguinte quadro das receitas pblicas7
", Entradas ou "ngressos (atrimoniais :preo quase privado8 a8 riginrias

@eceitas (blicas (amplo sens")

empresariais :preo pblico8 "", @eceitas (stricto sens") impostos b8 6erivadas /ributos ta&as contribuio de mel1oria

Entrada ou in-resso todo din1eiro recol1ido aos cofres pblicos, mesmo su%eito restituio. ! noo compreende as import0ncias e valores realizados a qualquer t$tulo. !ssim, os tributos :impostos, ta&as, e contribuio de mel1oria8 e as rendas da atividade

>1

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

econ?mica do Estado :preos8, no restitu$veis, so ingressos ou entradas. Z semel1ana, as fianas, cau'es, emprstimos pblicos, posto que restitu$veis. Eeceita a quantia recol1ida aos cofres pblicos no su%eita a restituio, ou, por outra, a import0ncia que integra o patrim?nio do Estado em carter definitivo. Fa lio de !liomar Maleeiro receita pblica 2 a entrada 7"e, inte-rando(se no patrim#nio pblico sem 7"ais7"er reser as, condi:es o" correspond8ncia no passi o em acrescer o se" "lto como elemento no o e positi o. !ssociando os princ$pios e&postos, conclu$mos que toda receita :em sentido estrito8 entrada, mas a rec$proca no verdadeira. <orrentio, na doutrina, a diviso das receitas em dois grandes grupos, como ser versado a seguir.

RECEITAS ORIGINRIAS
!s receitas originrias , tambm nomeadas de direito privado , so aquelas cu%o processo de formao assemel1a o da relao %ur$dica privada, caracterizada pela autonomia das vontades do Estado e do particular. ! designao ori-inria se deve - fonte de produo de tais receitas, pois tem origem no pr+prio patrim?nio pblico ou na atuao do Estado como ente produtor de bens e servios. 6ecorrem da alienao de bens pblicos ou da e&plorao econ?mica, e&emplificao que nos permite subdividi,las em patrimoniais e empresariais. @eceitas originrias patrimoniais so as que prov4m da alienao de bens do dom$nio pblico, como as rendas de arrendamento, locao, venda de bens pblicos m+veis ou im+veis. !s receitas patrimoniais, na tradio terminol+gica financeira, classificam,se como preos, convencionando,se, na doutrina, particulariz,las como preos 7"ase(pri ados. (or sua vez, o segundo grupo de receitas originrias , ditas empresariais ( porque realizadas pelas empresas privadas, decorrem da atividade propriamente econ?mica do Estado, relacionada com a produo de bens e servios. Ao as receitas dos empreendimentos industriais, comerciais, agr$colas :produo de bens8, alm dos ligados aos setores de transportes e comunica'es :produo de servios8. Fa classificao dos preos proposta por ;uigi Einaudi, as receitas originrias empresariais, como concebemos, so designadas preos pblicos ou tarifas. s e&emplos desse tipo de receita so os mais diversificados, a saber, tarifas de estradas de ferro9 tarifas postais9 tarifas das empresas de transportes coletivos, aludindo,se, comumente, a preos de monop6lio quando a entrada proven1a de industrializao, ou de prospeco do subsolo, como o caso da venda de produtos derivados do petr+leo, a cargo da (etrobrs. Feste ponto, cabe assinalar que alguns autores equivocadamente incluem entre as receitas originrias os bens do dom$nio pblico, tais como a 1erana %acente, os bens im+veis doados aos entes pblicos, as terras devolutas. #uito importa suprimir do 0mbito da nossa disciplina toda matria que no constitua seu ob%eto. Ae o 6ireito .inanceiro somente se ocupa da obteno, gesto e aplicao de recursos monetrios, refoge a seu campo de ao o estudo dos bens do dom$nio pblico, tema que mais convm e se a%usta - rea do 6ireito !dministrativo. Fem se recusa, por outro lado, que os bens do dom$nio pblico possam constituir fontes de receitas, o que necessariamente ocorre quando so vendidos, arrendados ou locados, despontando, ento, como receitas patrimoniais. #as a considerao bastante >>

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

diversa, pois, como intuitivo, envolve a destinao de tais bens.

RECEITAS DERIVADAS
<ontrapondo,se - originrias, as receitas derivadas, ou de direito pblico, so aquelas embasadas na atividade financeira coercitiva do Estado. Ae naquelas a bilateralidade a regra, estas derivam do comando unilateral de vontade do Estado. .undamentam,nas o !"s imperii, o poder impositivo estatal, e c1amam, se derivadas porque so obtidas dos particulares, envolvendo o patrim?nio al1eio e no pr+prio do Estado. Enquanto as receitas pblicas, em sentido amplo, constituem um cap$tulo do 6ireito .inanceiro, o estudo das receitas derivadas pertence, especificamente, ao campo do 6ireito /ributrio e so representadas pelos tributos arrecadados pelos entes pblicos.

>B

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

Tributos nomen 2tributo3 designa, genericamente, as imposi'es legais institu$das, pelo Estado, para obteno de recursos financeiros. Auas espcies mais representativas so os impostos, as ta,as e a contrib"io de mel9oria. Esta, a diviso tripartida dos tributos, consagrada na legislao ptria. Fo cap$tulo pr+&imo, iremos tratar, longamente, de cada espcie, analisando a estrutura conceitual de impostos, ta&as e contribuio de mel1oria. /odavia, para fi&ao preliminar das diferenas fundamentais, podemos, em f+rmula prtica, assinalar que os impostos so imposi:es le-ais 7"e independem de at"ao estatal referida ao obri-ado. !ssim, qualificamos como imposto toda imposio legal institu$da sem qualquer relacionamento com servios prestados aos contribuintes. 6iversamente, as ta,as so imposi:es le-ais 7"e dependem de at"ao estatal diretamente referida ao obri-ado. ! noo sup'e, necessariamente, uma compensao por servios pblicos prestados ou postos - disposio daqueles que se obrigam ao pagamento. *4,se, assim, que as ta&as t4m natureza compensat+ria, equivalendo a uma contraprestao de servios. (or ltimo, entende,se por contrib"io de mel9oria a imposio le-al 7"e depende de at"ao estatal indiretamente referida ao obri-ado. Ae a ta&a a compensao de servios pblicos, o s"bstrat"m da contribuio de mel1oria a obra pblica. A+ indiretamente a atuao estatal :obra pblica8 se relaciona com o obrigado. 6iretamente, consulta os interesses da coletividade. OUTRAS ESPCIES TRIBUTRIAS !liomar Maleeiro inclui, entre as receitas derivadas, as multas fiscais, as repara'es de guerra e as contribui'es parafiscais. ! incluso das multas fiscais no nos parece acertada, porque no podem ser tidas, rigorosamente, como receitas. Ciannini, com insupervel mestria e para contrast,las com as receitas, assinala que as multas no se preordenam - obteno de receita, e ainda que traduzam uma vantagem econ?mica ao ente pblico, visam, somente, a infligir um sacrif$cio ao transgressor da lei. (or outro lado, as repara'es de guerra , a que se submetem, no trmino dos conflitos, os pa$ses vencidos, em benef$cio dos vencedores , tambm no podem ser equiparadas aos tributos, porque impostas a t$tulo de indenizao por danos causados. !lm de prevalecer, in cas", a razo do mais forte. <om relao -s contribui'es parafiscais , recti"s, contribui'es sociais , embora ostentem natureza tributria, devem ser e&clu$das do quadro das receitas derivadas porque so institu$das em benef$cio de entes diversos do Estado :paraestatais, semipblicos8, que se no confundem com as pessoas %ur$dicas de direito pblico interno :=nio, Estados, membros e #unic$pios8. .inalmente, um destaque especial para o emprstimo compuls+rio. (articipa da natureza do tributo, configurando prestao pec"nirio restit" el :v. cap. ")8. Ae pertence ao g4nero tributo deveria ser classificado como receita derivada. Fo obstante, restitu$vel, o que significa7 ap+s determinado tempo e sob certas condi'es, o Estado obrigado a restitu$,lo ao contribuinte que o recol1eu compulsoriamente. D vimos que as receitas se particularizam por no serem pass$veis de restituio. (ara contornar tais dificuldades, !liomar Maleeiro observa que o emprstimo compuls+rio tem o carter de receita 1$brida7 mista de emprstimo :e como tal ingresso8 e >I

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

imposto :receita derivada8.

RECEITAS ORDINRIAS E EXTRAORDINRIAS


!s receitas pblicas podem, ainda, ser classificadas sob o aspecto oramentrio. ramento o ato de previso e autorizao das receitas e despesas anuais do Estado. Aob este aspecto, dividem,se em receitas ordinrias e e&traordinrias. @eceitas ordinrias so as receitas peri+dicas, de carter constante, que se renovam de ano a ano na pea oramentria. !ssim, todos os tributos especificados na pea oramentria constituem receitas ordinrias. @eceitas e,traordinrias so aquelas inconstantes, espordicas, -s vezes e&cepcionais, e que, por isso, no se renovam de ano a ano na pea oramentria. <omo e&emplo mais t$pico, costuma,se citar o imposto e&traordinrio, previsto no art. ON do <+digo /ributrio Facional, e decretado, em circunst0ncias anormais, nos casos de guerra ou sua imin4ncia. !s receitas patrimoniais devem, tambm, ser consideradas como e&traordinrias, sob o aspecto oramentrio.

TEORIA DOS PREOS


!s import0ncias que o Estado recebe , provenientes da produo de bens ou servios, ou ainda, da alienao de bens pblicos :receitas originrias8 , so designadas preos. (ara diferenci,los dos tributos basta realar que estes pertencem ao quadro das receitas que derivam da atividade financeira coercitiva do Estado, ditas receitas deri adas. !s atividades e os servios prestados pelo Estado que vinculam a formao dos preos so os mais diversificados, entre outros7 transporte ferrovirio, rodovirio, areo, distribuio de energia eltrica, gs, rede de telefone etc. que se observa, em primeira apro&imao, que tais servios e atividades traduzem aut4ntica forma de interveno estatal na economia privada, ditada pela supremacia do interesse pblico, e, no raro, pela omisso ou insufici4ncia da iniciativa privada. 6e qualquer forma, so servios considerados impr+prios do Estado, desempen1ados pelo (oder (blico, porque repugna - consci4ncia pol$tica e social sua e&plorao por particulares. CLASSIFICAO DE EINAUDI ;uigi Einaudi, o grande financista e estadista italiano, nos legou uma das mais tradicionais formula'es das receitas pblicas. Aegundo Einaudi, as receitas passam pela seguinte gradao7 a8 preo quase, privado9 b) preo pblico9 c) preo pol$tico9 d) contribuio de mel1oria9 e) imposto. <onsidera que as receitas se oferecem, inicialmente como um fen?meno econ?mico :preo quase,privado, preo pblico e pol$tico transformando,se, gradativamente, em fen?meno financeiro :contribuio de mel1oria e imposto8. Festa ordem de idias, medida que fl: distanciamos da noo de preo, mais nos apro&imamos do seu contrrio que o tributo. Em apertada s$ntese, a classificao dos preos sugerida por Einaudi a seguinte7 $a) preo 7"ase(pri ado0 forma,se no regime de concorr4ncia com a economia privada. E a import0ncia que o Estado recebe pela alienao de bens pblicos. Fo >K

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

quadro das receita encontra correspond4ncia com a patrimonial. nde 1 preo quase,privado, em regra, 1 lucro9 b) preo pblico0 fi&ado para s+ cobertura dos servio prestados, a import0ncia que o Estado recebe em decorr4ncia de sua atuao no campo econ?mico. <orresponde, portanto, receita originria empresarial. <ostuma,se afirmar que onde 1 preo pblico no 1 lucro9 c)preo poltico0 insuficiente para cobertura das despesas a import0ncia que o Estado recebe das empresas pblica deficitrias, cu%os servios so mantidos em razo de interesse pblico relevante. <aracter$stica essencial, portanto, a e&ist4ncia de pre%u$zo. /irante o assinalado aspecto deficitrio, o preo pol$tico , em tudo, semel1ante ao preo pblico, tratando,se, da mesma sorte, de receita empresarial3. CLASSIFICAO DE SELIGMAN notvel a semel1ana da classificao de Einaudi com aqueloutra engendrada por Aeligman. (ara Aeligman, o estudo da receita pblica o da transformao do preo privado, fen?meno t$pico da economia privada, em tributo, fen?meno t$pico da economia pblica. (or isso, considera que a receita passa pela seguinte gradao7 a ) preo quase, privado9 b8 preo pblico9 c8 ta&a9 d8 contribuio de mel1oria9 e8 imposto. (artindo desta formulao e pondo em confronto, de um lado, a vantagem do particular :interesse particular8 e, de outro, o interesse pblico, assinala que no preo quase,privado s+ 1 interesse do particular, ine&istindo interesse pblico. !o revs, em se tratando de imposto, s+ 1 interesse pblico, ine&istindo interesse particular. ! ta&a representa o ponto de equil$brio resultante da interpenetrao dos interesses opostos.

>N

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

ORAMENTO PBLICO

NOO GERAL
IMPORT$NCIA DO ORAMENTO Fo preciso se c1amar a ateno para a import;ncia do oramento na vida pol$tica e administrativa de um pa$s como o plano das suas necessidades monetrias, em um determinado per$odo de tempo, aprovado e decretado pelo (oder ;egislativo como seu +rgo de representao popular. !ssim, o oramento e&erce grande influ4ncia na vida do Estado, pois se for deficiente, ou mal,elaborado, produzir refle&os negativos na tarefa da consecuo de suas finalidades. CONCEITO DE ORAMENTO !liomar Maleeiro conceitua o oramento, nos pa$ses democrticos, como sendo 2o ato pelo qual o (oder ;egislativo prev4 e autoriza ao (oder E&ecutivo, por certo per$odo e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela pol$tica econ?mica ou geral do pa$s, assim como a arrecadao das receitas % criadas em lei3. /al conceito dei&a claro que o oramento comp'e,se de duas partes distintas0 despesas e receitas. (oder ;egislativo autoriza o plano das despesas que o Estado ter de efetuar no cumprimento de suas finalidades, bem como o percebimento dos recursos necessrios - efetivao de tais despesas dentro de um per$odo determinado de tempo.

>O

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

ORIGEM 0IST1RICA DO ORAMENTO


.i&a,se no art. 1> da Fa-na Carta, imposta ao (r$ncipe Doo, con1ecido na 1ist+ria como Doo,sem,/erra, em 1>1K, na "nglaterra, a origem do oramento. referido pr$ncipe, como se sabe, notabilizou,se pela arbitrariedade de seu governo, inclusive e especialmente pelas e&ig4ncias tributrias violentas e e&torsivas, o que provocou a reao dos bar'es ingleses, impondo,l1e a #agna <arta, documento restritivo de seus poderes reais. art. 1> do referido documento prescrevia que nen1um tributo podia ser estabelecido sem o prvio consentimento do <onsel1o dos <omuns do @eino, ou se%a, o cidado s+ estaria obrigado a pagar os tributos se a sua cobrana tivesse sido previamente aprovada e autorizada pelo referido <onsel1o. .oi esta, sem dvida, a primeira conquista em defesa dos direitos individuais do povo contra os abusos da autoridade pblica e que serviu de ponto de partida para outras medidas. #as tarde, a <0mara dos <omuns e&igiu tambm do (oder @eal o direito de con1ecer a aplicao dos recursos autorizados, ob%etivando, assim, o controle e a fiscalizao da aplicao dos din1eiros pblicos. ! concepo inicial do oramento, como resultado pol$tico da crescente reao dos +rgos de representao popular contra o e&cessivo poder tributrio dos soberanos, desenvolveu,se progressivamente na "nglaterra nos sculos )*"" e )*""", e % no sculo )") 1avia se propagado na .rana e em outros pa$ses do continente. !ssim, o princ$pio surgido do art. 1> da #agna <arta foi, posteriormente, consagrado na "nglaterra, em 1N>J, na Petition of Ei-9ts e na 3eclarao de 3ireitos de 1NJH, resultante da revoluo de 1NJJ, da qual o (arlamento saiu vencedor de sua luta contra a monarquia. ! mesma 6eclarao considerou ainda como ilegal o fato de o Estado manter, sem o consentimento do (arlamento, um e&rcito permanentemente em tempo de paz. (or outro lado, estabeleceu,se tambm a regra de que todos os anos o (arlamento e&aminaria, discutiria e votaria as despesas militares para o e&erc$cio seguinte. !ssim, a partir de 1JBQ, foram igualmente submetidas ao controle do (arlamento as denominadas despesas de servios civis, ou se%a, as relativas aos 1onorrios dos %u$zes, dos embai&adores e de outros membros do servio civil, as referentes -s pens'es concedidas pela <oroa e aos servios de manuteno da <asa @eal e do governo civil. Enfim, em seguida, ficaram sob o controle do (arlamento todas as outras despesas pblicas. Fa .rana, a @evoluo de 1OJH resultou da aceitao pelos Estados Cerais da convocao feita por ;u$s )*" para a obteno de novos impostos, tendo a <onstituinte de 1OJH estabelecido o princ$pio da periodicidade da votao e autorizao pelo (oder ;egislativo para a arrecadao dos impostos. (osteriormente, o mesmo princ$pio foi acol1ido pela <onstituio de 1OH1, onde tambm se atribuiu ao mesmo (oder a compet4ncia e&clusiva para fi&ar as despesas pblicas. ! origem do oramento deve,se a raz'es de natureza poltica e no financeira, porque, nos Estados =nidos a mesma e&ig4ncia descabida de impostos foi o ponto de partida para a luta que se travou pela sua independ4ncia e que culminou com a 26eclarao de 6ireitos3, do <ongresso de .iladlfia, em 1OJO. Fo Mrasil, a <onstituio de 1J>I, em seu art. BN, n[ 1, depois de cometer - <0mara dos 6eputados a iniciativa privativa das leis sobre impostos, disp?s, no art. 1O>, que, anualmente, o #inistro da .azenda submeteria - referida <0mara um balano geral da receita e despesa do /esouro Facional do ano antecedente e tambm o oramento geral de todas as despesas pblicas do ano futuro e da import0ncia de todas as contribui'es e recursos pblicos. /ais balanos e oramentos apresentados pelo #inistro da .azenda se baseavam em oramentos que l1e fossem fornecidos pelos outros #inistrios, referentes -s >J

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

despesas e receitas de suas reparti'es. Entretanto, face - no e&ecuo do disposto no referido art. 1O>, somente em 1IW1>W1J>O surgiu nossa primeira lei oramentria.

ASPECTOS POLTICO2 ECONMICO E 3URDICO DO ORAMENTO


oramento, alm do aspecto contbil, contm elementos pol$tico, econ?mico e %ur$dico. ASPECTO POLTICO DO ORAMENTO aspecto poltico reside no fato de funcionar atravs do oramento 2o %ogo de 1armonia e interdepend4ncia dos (oderes, especialmente nos regimes presidenciais3.B (oder ;egislativo autoriza recursos e despesas - administrao, corporificada no (oder E&ecutivo. /odavia, o (oder ;egislativo fica com a capacidade de frear os e&ageros e e&cessos que o (oder E&ecutivo possa realizar na efetivao das despesas pblicas ou nas e&ig4ncias fiscais. !lm disso, o oramento est vinculado - deliberao do <ongresso Facional e - sano do (residente da @epblica, quanto - escol1a dos meios financeiros e das necessidades pblicas a serem satisfeitas. (or outro lado, o oramento permite ao povo con1ecer a aplicao autorizada dos fundos pblicos, assegurando, desta forma, o controle permanente, supremo e definitivo da opinio pblica. 6a$ Caston DVze lecionar que a publicidade das finanas pblicas %untamente com o debate contradit+rio constituem uma vantagem inestimvel e insubstitu$vel da interveno dos +rgos de representao popular na matria oramentria. !demais, no se esquea que o oramento, depois da <onstituio, o ato mais importante da vida de uma nao. ASPECTO ECONMICO DO ORAMENTO aspecto econ#mico do oramento revela,se da maior import0ncia. !ssim, o oramento apresenta e7"ilbrio quando, durante sua vig4ncia, despesas e receitas apresentam somas iguais, d2ficit quando as despesas e&cedem -s receitas e s"per it quando as receitas sobrepu%am as despesas. PER ODO CLSSICO s clssicos viam no d2ficit oramentrio graves perigos para o Estado, eis que o obrigava a recorrer a emprstimos ou - emisso de moeda, que poderia lev,lo - bancarrota ou - inflao. Fo primeiro caso porque no momento de amortizar os emprstimos teria de aumentar as despesas dos oramentos posteriores, originando um d2ficit cada vez maior, determinando a assuno de novos emprstimos. Ae no conseguisse obter novos emprstimos, renunciaria -s amortiza'es dos emprstimos % feitos, caindo em estado de bancarrota. Fo segundo caso, os clssicos consideravam como perigosa a inflao, quando o Estado, para fazer face ao desequil$brio oramentrio, via,se na conting4ncia de emitir papel,moeda, aumentando o meio circulante sem fazer crescer o quantitativo de bens consum$veis. "sso acarretaria a depreciao da moeda, a ma%orao dos preos, e, em conseqG4ncia, elevaria as despesas pblicas e o dficit oramentrio, caso em que o Estado teria de realizar novas emiss'es produzindo a espiral inflacionria. s clssicos tambm desaprovavam o s"per it oramentrio por consider,lo inconveniente sob os pontos de vista pol$tico e econ?mico. (oliticamente porque se o >H

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

oramento apresentasse supervit, isto significaria que os (arlamentos teriam a tend4ncia de utilizar o supervit na realizao de despesas demag+gicas e desnecessrias, que iriam onerar as gera'es futuras. (or outro lado, o inconveniente econ?mico residiria em que as quantias entesouradas seriam subtra$das - economia, esterilizando uma parte do poder de compra, freando, assim, a economia. (ugnavam, desta maneira, os clssicos pelo e7"ilbrio oramentrio baseados na idia de que o oramento do Estado estava isolado da vida econ?mica, na qual influiria somente em carter negativo no caso de dficit do oramento. #aurice 6uverger ensina que a doutrina clssica e&agerava os perigos do dficit oramentrio e as vantagens do equil$brio oramentrio. "sso porque se o Estado recorre a emprstimos e emprega as somas assim obtidas em invers'es produtivas, que incrementam a produo geral do pa$s, ocorrer um acrscimo da renda nacional superior ao aumento da d$vida pblica. seu peso real no aumenta, mas, ao contrrio, se reduz, sendo fcil ao Estado assegurar a amortizao do emprstimo pelo crescimento das receitas tributrias, que resulta naturalmente da elevao da produo e das rendas. !lm disso, o fato de o Estado recorrer - emisso, como forma de financiar o dficit oramentrio, por si s+ no determinar necessariamente o fen?meno da inflao. (or outro lado, a inflao tambm no apresenta perigo to grave porque, efetuando,se invers'es produtivas, 1aver um aumento da produo de bens de consumo de forma tal que se compense o crescimento do meio circulante, no aumentando os preos. PER
ODO

MODERNO

6esta forma, os financistas modernos entendem que o equil$brio oramentrio est propriamente ligado - vida econ?mica do pa$s e, em face dos problemas do mundo moderno, no tem muita import0ncia a preval4ncia das despesas sobre as receitas em um determinado per$odo de tempo. !ssim, o que importa mais o equil$brio econ?mico em geral, pois pode, inclusive, acontecer de o Estado ter um equil$brio oramentrio, mas apresentar um desequil$brio em seu balano de pagamento porque as importa'es superam as e&porta'es. Feste caso deve,se aumentar as despesas, ainda que 1a%a dficit, e no se procurar manter o equil$brio oramentrio contbil. 6eve,se registrar que at a (rimeira Crande Cuerra #undial no era comum os oramentos apresentarem dficits, mas, posteriormente, com a guerra, o equil$brio oramentrio tornou,se imposs$vel por longo tempo, apesar dos esforos de alguns pa$ses, como a "nglaterra, em alcan,lo, enquanto, outros, como a .rana, diante da facilidade para obter novas formas de financiamento, prolongavam e agravavam o desequil$brio oramentrio. desequil$brio oramentrio agravou,se com a crise econ?mica de 1H>H, pois a queda dos preos, aliada - diminuio da produo e ao crescimento do desemprego, fez diminuir em muito a receita, enquanto a despesa aumentava em razo de o Estado ter de intervir nos dom$nios econ?mico e social para poder satisfazer as novas necessidades pblicas. (or outro lado, todos os esforos para a obteno do equil$brio oramentrio acabaram por esbarrar na luta ob%etivando o rearmamento dos Estados e na deflagrao da Aegunda Crande Cuerra. .inalmente, como muito bem observa 5ug1 6alton, a nova maneira de encarar a pol$tica oramentria deve,se mais a \eEnes que a qualquer outro autor, da$ a %ustia de se falar na denominada re ol"o GeHnesiana. Esta defendia a tese que a "nglaterra devia realizar uma grande despesa de emprstimo para desenvolvimento, insistindo em um BQ

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

desequil$brio oramentrio imediato, para ser equilibrado posteriormente com a mel1oria da situao financeira. /odavia, @icardo ;obo /orres revela que nos ltimos anos, 2como conseqG4ncia do e&cessivo endividamento dos Estados, volta,se a recomendar o equil$brio oramentrio, como ponto de partida para o equil$brio econ?mico3. NATURE4A 3URDICA DO ORAMENTO DIVERG!NCIAS DOUTRINRIAS 6iscute,se, na doutrina sobre a nat"reza !"rdica do oramento, prevalecendo a respeito quatro entendimentos distintos. ! primeira corrente, nascida do pensamento do %urista e economista alemo 5oennel, entende que o oramento sempre uma lei porque emana de um +rgo que eminentemente legiferante, o (oder ;egislativo. /em, assim, o oramento todo o aspecto formal e e&terno de uma lei, embora de vig4ncia determinada, geralmente de um ano, e&aurindo,se pelo simples decurso do prazo, sem necessidade de revogao e&pressa. E elaborado como as outras leis, ou se%a, mediante a apresentao de um pro%eto, que discutido, sofre emendas, pareceres de comisso e vai - aprovao final, sano e publicao. 5oennel entende que tudo aquilo que revestido sob a forma de lei constitui um preceito %ur$dico, pois a forma de lei traz em si mesma o contedo %ur$dico, tendo esta forma o poder de transformar em preceito %ur$dico tudo aquilo que ela reveste. Esta idia encontrou resist4ncia na pr+pria !leman1a, principalmente por parte de ;aband, que a respeito diz o seguinte7 2 verdade que a forma de lei no poderia fazer do oramento uma lei, tomando esta palavra em seu sentido material, porque a utilizao desta forma em nada altera o contedo do oramento e no supre a aus4ncia do preceito %ur$dico7 porm, no obstante, disso no se infere que o emprego da forma legislativa carea em absoluto de efeito %ur$dico3. 6a$ que uma segunda corrente doutrinria adotou o critrio de classificar as leis de acordo com seu contedo !"rdico e no segundo o +rgo de onde emanam. !ssim, entende que o oramento apresenta e&trinsecamente a forma de uma lei, mas seu contedo de mero ato administrati o. Entretanto, #aEer entende que se deve empregar a e&presso operao administrati a, pois quando se fala, no caso, em ato administrativo, no se pretende referir,se a este em seu sentido tcnico, mas para dar a entender que a lei do oramento no constitui uma regra de direito. ! terceira corrente, liderada por ;on 6uguit, considera o oramento, em algumas de suas partes como um simples ato administrati o. !ssim deve ser considerado na parte em que trata das despesas, por conter meras autoriza'es concedidas pelo (oder ;egislativo ao (oder E&ecutivo, para que este as efetue. 6a mesma forma na parte em que cuida das receitas denominadas originrias, isto , as que se originam de propriedades pertencentes ao Estado, que as e&plora com o fim de lucro. #as o oramento deve ser considerado lei na parte em que autoriza a cobrana e a arrecadao dos tributos, porque e com esta autorizao que se torna compuls+rio o seu pagamento pelos contribuintes. ! quarta corrente, na qual se destaca Caston DVze, defende a tese que o oramento em nen1uma de suas partes pode ser entendido como uma lei, considerada em sua subst0ncia, embora ten1a o aspecto formal e a apar4ncia de lei, pois seu te&to desdobra,se em artigos, em pargrafos e em incisos. Fo lei, no pelo fato de ter vig4ncia por um per$odo determinado, pois isto no l1e tira o carter de lei, eis que e&istem leis de vig4ncia B1

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

transit+ria, mas sim em razo de sua subst0ncia. !ssim, DVze concorda com 6uguit em no considerar como lei as partes do oramento pertinentes -s autoriza'es para efetivao de despesas e para a arrecadao das receitas originrias. Entretanto, dele diverge porque tambm no entende como lei a parte relativa - autorizao para cobrana e arrecadao dos tributos, por se tratar, no caso, de mero ato(condio. DVze defende tal ponto de vista porque o tributo institu$do anteriormente ao oramento atravs de uma lei espec$fica, mas a obrigatoriedade para o contribuinte pagar o tributo fica dependendo do implemento de uma condio, correspondente a uma autorizao anual dada atravs do oramento para a cobrana e arrecadao dos tributos. Esta obrigatoriedade % e&iste com o surgimento da lei que cria o tributo, mas s+ com o implemento da condio, pertinente - autorizao anual dada atravs do oramento que o tributo se torna devido pelo contribuinte. <omo se observa, a tese de DVze calcada no princ$pio da anualidade tributria, pelo que somente pode ser considerada nos sistemas %ur$dicos positivos que adotam o referido princ$pio. DIREITO BRASILEIRO" LEI FORMAL NO SISTEMA CONSTITUCIONAL VIGENTE Entre os nossos %uristas pontificava o entendimento de !liomar Maleeiro a respeito da natureza %ur$dica do oramento - luz da <onstituio de 1HNO. !ssim, considerando que o art. @I?, L >H, da referida <onstituio, consagrava o princ$pio da anualidade tributria, e&igindo prvia autorizao oramentria para a cobrana de tributos, Maleeiro entendia que o oramento era um verdadeiro ato,condio. /odavia, o princ$pio da anualidade tributria no foi consagrado na Emenda n 1, de 1HNH, - <arta de 1HNO, substitu$do que foi pelo princ$pio da anterioridade da lei fiscal :art. 1KB, L >H8. Esse ltimo princ$pio foi mantido pela <onstituio atual :art. 1KQ , """, b), que, portanto, no mais e&ige a prvia autorizao oramentria para a cobrana de tributos, mas sim que a lei tributria que institua ou ma% ore o tributo ten1a sido publicada em ano anterior ao do in$cio do e&erc$cio financeiro onde vai ocorrer a cobrana. !ssim, o oramento no pode mais ser considerado como ato,condio. (or outro lado, o art. 1NK , L J>, da <onstituio em vigor, pro$be a insero no oramento de dispositivo estran1o fi&ao da despesa e - previso da receita. 6essa forma, parece,nos claro que o oramento deve ser considerado no novo te&to constitucional como lei formal. , portanto, ato %ur$dico, pois tem o claro ob%etivo de limitar o oramento - sua funo formal de ato governamental, cu%o prop+sito autorizar as despesas a serem realizadas no ano seguinte e calcular os recursos provveis com que tais gastos podero ser realizados, mas no cria direitos sub%etivos. !demais, o oramento, por no ser lei em sentido material, no cria os tributos, mas apenas os calcula, sendo os tributos institu$dos por outras leis totalmente distintas da lei do oramento. !lm disso, as c1amadas despesas variveis no criam para o Estado a obrigao de efetiv,las, por no conferirem direito sub%etivo -s pessoas que iriam ser beneficiadas com sua realizao. @esumindo, entendemos que o oramento lei formal, que por ser disciplinada pela <onstituio em seo diferente daquela pr+pria das leis, deve tambm ser considerada lei especial, mas seu contedo de mero ato de administrao. "sso porque fi&a as despesas pblicas e prev4 as receitas pblicas, no podendo versar sobre outra matria que no se%a a oramentria.

B>

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

PRINCPIOS DE DIREITO ORAMENTRIO


oramento deve atender a determinados princ$pios, que ob%etivam proporcionar uma maior facilidade no controle de sua e&ecuo, sendo considerados fundamentais os a seguir enunciados7 a8 unidade9 b8 universalidade9 c8 anualidade9 d8 proibio de estorno9 e8 no,vinculao de receita pblica9 f8 e&clusividade de matria oramentria. PRINCPIO DA UNIDADE ! concepo tradicional do princpio da "nidade significava que todas as despesas e receitas do Estado deviam estar reunidas em um s+ documento, permitindo a sua apreciao em con%unto. "sso visava a facilitar o seu controle e o real con1ecimento da situao financeira do Estado, % que, com a adoo deste princ$pio, evitar,se,iam as dissimula'es econ?micas e as manobras visando - ocultao de despesas em contas especiais. ! <onstituio de 1HJJ deu uma concepo mais moderna ao princ$pio da unidade, ao dispor, no L K>, do art. 1NK, que a lei oramentria compreende7 a8 o oramento fiscal9 b8 o oramento de investimento9 c8 o oramento da seguridade social. !ssim, no se pode mais dizer que o referido princ$pio implica na e&ist4ncia de um documento nico, mas sim que os diversos oramentos se%am 1arm?nicos entre si. oramento fiscal refere,se aos (oderes da =nio, seus fundos, +rgos e entidades de administrao direta e indireta, inclusive funda'es institu$das e mantidas pelo (oder (blico. oramento de investimento diz respeito -s empresas em que a =nio, direta ou indiretamente, deten1a a maioria do capital social com direito a voto. (or sua vez, o oramento da seguridade social abrange todas as entidades e +rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e funda'es institu$dos e mantidos pelo (oder (blico. art. 1HK da <. estabelece os seguintes meios de financiamento da seguridade social7 a8 recursos provenientes dos oramentos da =nio, dos Estados, do 6istrito .ederal e dos #unic$pios9 b8 contribui'es sociais dos empregadores, incidente sobre a fol1a de salrios, o faturamento e o lucro9 dos trabal1adores e sobre a receita de concursos de progn+sticos. CRDITOS ORAMENTRIOS E ADICIONAIS Cr2dito oramentrio a dotao inclu$da no oramento para atender -s despesas do Estado. "ne&istindo ou revelando,se insuficiente o crdito oramentrio, o (oder ;egislativo pode autorizar os cr2ditos adicionais. s cr2ditos e,tra(oramentrios ou adicionais so considerados e&ceo ao princ$pio clssico da unidade, porque cont4m autorizao do (oder ;egislativo para efetivao de despesas no previstas ou insuficientemente prevista na lei oramentria anual. ! <onstituio a eles se refere no art. 1NO, inciso *, e seus LL > e B, e a sua regulamentao encontra,se nos arts. IQ e IN da ;ei n I.B>Q, de 1HNI e no art. O> do 6ecreto,lei n >QQ, de 1HNO. /ais crditos correspondem - autorizao de despesas no,computadas ou BB

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

insuficientemente dotadas na lei oramentria e obedecem - seguinte classificao7 a8 s"plementares so os destinados a reforo de dotao oramentria que se mostrou insuficiente para atender -s despesas e&igidas pelo interesse da !dministrao, e no podem e&ceder - quantia fi&ada como limite pela lei oramentria, quando esta o estabelece :<., arts. 1NO, *, e 1NK, L J89 b8 especiais so os destinados -s despesas para as quais no 1a%a dotao oramentria espec$fica, e visam a satisfazer necessidades novas, surgidas no decorrer do e&erc$cio financeiro :<., art. 1NO, *89 c8 e,traordinrios so os destinados a atender despesas urgentes e imprevis$veis, como em caso de guerra, subverso interna ou calamidade pblica :<., art. 1NJ, L B8. @essalte,se que os crditos e&traordinrios podem ser autorizados por medida provis+ria em razo de remisso feita pelo L B do art. 1NO ao art. N> da <onstituio. /rata,se de e&ceo ao princ$pio pelo qual somente a lei formal pode aprovar os oramentos e os crditos adicionais. s crditos suplementares e especiais dependem de prvia autorizao legislativa e da indicao da e&ist4ncia de recursos dispon$veis para atender -s despesas :art. 1NO, * da <.8, e a sua abertura se d por decreto do (oder E&ecutivo. ! autorizao para abertura dos crditos suplementares pode vir embutida na pr+pria lei oramentria :<., art. 1NK, L J, e ;ei n I.B>Q, art. O>2 "8 Feste caso, o E&ecutivo independer de uma lei especial autorizativa, ficando, no entanto, obrigado a respeitar o limite estabelecido pela lei oramentria para a abertura dos mencionados crditos. ! abertura dos crditos e&traordinrios, dadas as caracter$sticas especial$ssimas das raz'es que a determinam, independe da prvia autorizao legislativa e prescinde da e&ist4ncia de recursos dispon$veis para atender -s despesas. Entretanto, o E&ecutivo deve, ap+s sua abertura, deles dar imediato con1ecimento ao (oder ;egislativo, para que este possa %ulgar o ato do E&ecutivo, evitando,se, assim, a ocorr4ncia de abusos. !centue,se, ainda, que os crditos adicionais s+ devem vigorar no e&erc$cio financeiro em que foram abertos, permitindo, no entanto, o L > do art. 1NO da <. que os crditos especiais e e&traordinrios, cu%o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses do mencionado e&erc$cio, e desde que reabertos nos limites de seus saldos, possam vigorar at o trmino do e&erc$cio financeiro subseqGente, sendo incorporados ao oramento deste ltimo. PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE Entende,se pelo princpio da "ni ersalidade que na lei oramentria devem ser inclu$das, por seus valores brutos, todas as despesas e receitas da =nio, inclusive as relativas aos seus fundos, +rgos e entidades da administrao direta e indireta, bem como funda'es institu$das e mantidas pelo (oder (blico :<., art. 1NK, L I e ;ei n I.B>QWNI, art. N8. /al princ$pio visa, assim, a proporcionar maior clareza ao oramento, facilitando a sua compreenso e possibilitando que retrate fielmente as finanas do estado. <omo se pode ver, so bem distintos os princ$pios da unidade e universalidade oramentria. primeiro, em sua concepo atual, determina uma integrao entre os diversos oramentos, compreendendo as despesas e receitas de todos os (oderes, +rgos e fundos. (elo segundo deve constar do oramento o produto bruto das despesas e receitas, sem compensa'es ou dedu'es.

BI

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

PRINCPIO DA ANUALIDADE @esulta do princ$pio da an"alidade que o oramento deve ser elaborado para um per$odo determinado, que, na maioria dos Estados, corresponde ao prazo de um ano. Este prazo no fi&ado arbitrariamente porque representa uma unidade de tempo natural e corresponde a uma medida normal das previs'es 1umanas. ! vig4ncia peri+dica do oramento fundamenta,se principalmente nas seguintes raz'es7 a8 a previso oramentria no pode ter uma e&ist4ncia ilimitada, sob pena de ficar fora do alcance da capacidade 1umana9 b8 sendo peri+dico o oramento, 1 um maior controle quanto - sua e&ecuo9 c8 o contribuinte est mais protegido, eis que, periodicamente, se pode fazer uma reviso da carga tributria e adapt,la -s necessidades do Estado, que, como se sabe, variam no tempo e no espao. art. 1NK, L H2 ", da <., reza que cabe - lei complementar dispor sobre o e&erc$cio financeiro. art. BI da ;ei n I.B>QWNI disp'e que o e&erc$cio financeiro coincidir com o ano civil. ! ;ei n I.B>Q, em seu art. >, prescreve e&pressamente que a lei do oramento obedecer aos princ$pios da unidade, universalidade e anualidade, verdadeiros c0nones das finanas clssicas. !tente,se que o princ$pio da anualidade oramentria no se confunde com o princ$pio da anualidade trib"tria. Esse significava que o tributo s+ poderia ser cobrado em um e&erc$cio se 1ouvesse prvia autorizao oramentria, e dei&ou de e&istir no nosso direito a partir da Emenda n 1, de 1HNH, - <arta de 1HNO. .oi substitu$do pelo princ$pio da anterioridade da lei fiscal :<., art. @I?, """, b), que veda a cobrana de tributos no mesmo e&erc$cio financeiro em que 1a%a sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. !ssim, no mais se e&ige a prvia autorizao oramentria. PRINCPIO DA PROIBIO DE ESTORNO DE VERBAS princ$pio da proibio de estorno de erbas est contido no inciso *" do art. 1NO da <., quando veda a transposio, o remane%amento ou a transfer4ncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um +rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa. estorno de verbas, que era admitido anteriormente - <onstituio de 1HBI, consistia no recurso utilizado pela !dministrao para fazer face - car4ncia ou insufici4ncia de verbas, mediante a transfer4ncia das sobras de determinadas verbas para suprir as dota'es esgotadas ou insuficientes. ! <onstituio de 1HBO :art. NH, L >8 conferiu ao (residente da @epblica poderes para autorizar o estorno de verbas, mas somente quanto a servios da mesma espcie. !tualmente, repita,se, vedada a utilizao de tal processo, eis que o (oder E&ecutivo, no caso de estouro ou insufici4ncia de verbas, pode recorrer ao crdito suplementar, depois de previamente autorizado pelo (oder ;egislativo e desde que preenc1a os requisitos estabelecidos pela ;ei n I.B>Q sobre a matria.

BK

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

PRINCPIO DA NO#AFETAO DA RECEITA princ$pio da no(afetao da receita est e&pressamente consagrado no inciso "* do art. 1NO da <. quando veda a vinculao de receita de impostos a +rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 1KJ e 1KH, a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. >1>, a prestao de garantias -s opera'es de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 1NK, L J , e bem assim a prestao de garantia ou contragarantia - =nio e para pagamento de dbitos para com esta :L I do art. 1NO, que foi inserido pela E< n BWHB8. @egistre,se que a referida vedao constitucional prende,se apenas aos impostos, permitida, portanto, a vinculao quanto -s demais espcies de tributo. PRINCPIO DA EXCLUSIVIDADE DA MATRIA ORAMENTRIA utro princ$pio a ser acatado pelo oramento o da e,cl"si idade da mat2ria oramentria, pelo qual s+ pode constar do oramento matria pertinente - fi&ao da despesa e - previso da receita, conforme determina o art. 1NK, L J da <.. Esto assim vedadas as denominadas 2caudas oramentrias3, que consistiam em medidas geralmente de carter pol$tico,demag+gico que eram introduzidas no oramento sem que se relacionassem com a matria oramentria. Fo 1 dvida que, adotando o princ$pio acima referido (oramento s6 cont2m oramento), a <onstituio limitou a compet4ncia do <ongresso Facional no e&ame, discusso e deliberao da matria oramentria. Entretanto, o L J do art. 1NK da <. e,cet"o" do mencionado princ$pio as seguintes medidas7 a8 autorizao para abertura de crditos suplementares9 b8 opera'es de crdito, ainda que por antecipao da receita, nos termos da lei. s cr2ditos s"plementares, como visto antes, so os que se destinam a suprir dota'es oramentrias insuficientes. /al ocorre por ato do (oder ;egislativo, autorizando o E&ecutivo a abrir, por decreto, os necessrios crditos, respeitado o limite que porventura for estabelecido pela lei, oramentria ou especial, e condicionado - e&ist4ncia de fundos dispon$veis para fazer - despesa pretendida. Dustifica,se a e&ceo feita pelo dispositivo constitucional porque a autorizao para abertura dos crditos suplementares , em verdade, matria oramentria. !s opera:es de cr2dito por antecipao de receita visam a cobrir um eventual dficit de cai&a. "sso geralmente ocorre no in$cio do e&erc$cio financeiro, quando as receitas tributrias arrecadadas se mostram ainda insuficientes para atender as despesas iniciais. 6a$ o E&ecutivo ficar autorizado a efetuar as opera'es de crdito necessrias, como obteno de emprstimos, a t$tulo de antecipao da receita oramentria, para poder prover as referidas despesas. !ssim, tal autorizao relaciona,se, na realidade, com a matria oramentria. Dos !fonso da Ailva esclarece que tais opera'es de crdito por antecipao da receita somente dei&aro de acontecer quando se fizer a denominada consolidao oramentria, qual se%a, a unificao, numa cai&a nica do /esouro, das receitas pblicas de todos os poderes, autarquias, empresas pblicas e +rgos aut?nomos. 6este modo, por, se, fim a essa situao esdr&ula de ter o /esouro de realizar as referidas opera'es para suprir sua cai&a, enquanto as cai&as especiais de outros +rgos, empresas e autarquias, apresentam disponibilidade de recursos que poderiam ser utilizadas para fazer face -quele

BN

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

dficit eventual. de se aduzir ainda que a lei oramentria poder conter autorizao ao E&ecutivo para realizar, em qualquer m4s do e&erc$cio financeiro, opera'es de crdito por antecipao da receita, para atender - insufici4ncia de cai&a, dispensando,se, assim, autorizao por lei espec$fica. @egistre,se tambm que a <onstituio vigente silenciou quanto ao modo pelo qual se deve cobrir o dficit oramentrio, se e&istente, embora, em seu art. IJ, )"*, d4 ao <ongresso Facional, com a sano do (residente da @epblica, atribuio para dispor sobre moeda e seus limites de emisso. /al omisso no ocorreu nas <onstitui'es de 1HNO :art. NB, ""8 e de 1HIN :art. OB, ""8, que e&cetuaram do princ$pio da e&clusividade da matria oramentria o modo pelo qual se cobriria o mencionado dficit oramentrio. PRINCPIO DA RESERVA DA LEI utro princ$pio que deve ser apontado o da reser a da lei, pelo qual os oramentos e os crditos adicionais s+ podem ser aprovados por lei formal. Entretanto, a <onstituio atual :art. 1NO, L B8 e&cetua do referido princ$pio os crditos e&traordinrios, que podem ser autorizados atravs de medida provis+ria :art. N>8 em razo da urg4ncia que se revestem. !note,se ainda que o art. 1NK, L H da <., e&ige lei complementar para7 a8 dispor sobre o e&erc$cio financeiro, a vig4ncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual9 b8 estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condi'es para a instituio e funcionamento de fundos. O5+6,7 V(8,9:(7 C;<7+*+5)*;<,*7 E= M,+>6*, O69,=(<+?6*, !lm dos princ$pios antes mencionados, a <onstituio :art. 1NO8 prescreve ainda as seguintes eda:es0 a8 o in$cio de programas ou pro%etos no inclu$dos na lei oramentria anual9 b8 a realizao de despesas ou a assuno de obriga'es diretas que e&cedam os crditos oramentrios ou adicionais9 c8 a realizao de opera'es de crdito que e&cedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo (oder ;egislativo por maioria absoluta9 d8 a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes9 e8 a concesso ou utilizao de crditos ilimitados9 f8 a utilizao, sem autorizao legislativa espec$fica, de recursos dos oramentos fiscal e de seguridade social para suprir necessidades ou cobrir dficit de empresas, funda'es e fundos, inclusive dos mencionados no art. 1NK, L K9 g8 a instituio de fundos de qualquer natureza, sem prvia autorizao legislativa.

EVOLUO DA CONCEPO DE ORAMENTO


A CONCEPO CLSSICA DE ORAMENTO NA CONSTITUIO DE %&4" ! <onstituio de 1HIN adotou a concepo clssica de oramento como um ato de previso e autorizao das receitas e despesas pblicas, que ob%etivava e&clusivamente permitir aos +rgos de representao popular o controle das atividades do (oder E&ecutivo. !ssim, o oramento era encarado como um mero documento financeiro. s elementos que definiam o oramento clssico eram o seu carter financeiro e os BO

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

princ$pios de equil$brio oramentrio e de anualidade. !lm desses princ$pios, e&istiam ainda os da unidade, universalidade e no,afetao das receitas, embora relacionados no com a concepo do oramento mas com as suas forma e contedo. A IMPORT$NCIA DA LEI NA 4.32 2 DE %&"4 E AS CONSTITUI@ES POSTERIORES ! ;ei n I.B>Q, de 1O,QB,NI, apesar de ter mantido a concepo clssica do oramento, assimilou tambm as novas tcnicas oramentrias. !demais, inovou tambm na classificao das contas pblicas ao efetiv,;a com base em atributos econ?micos, pelo que estabeleceu a diviso das receitas pblicas em correntes e de capital. !lm disso, em seu art. IO, prescreve que, promulgada a lei oramentria e respeitando os limites nela fi&ados, o (oder E&ecutivo deve aprovar um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada unidade oramentria fica autorizada a utilizar, obedecidos os seguintes ob%etivos na fi&ao das mencionadas cotas :art. IJ87 a8 assegurar -s unidades oramentrias, em tempo til, a soma de recursos necessrios e suficientes - mel1or e&ecuo do seu programa de trabal1o9 b8 manter, durante o e&erc$cio, na medida do poss$vel, o equil$brio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao m$nimo as eventuais insufici4ncias de tesouraria. @essalte,se que as mencionadas cotas trimestrais podem ser alteradas durante o e&erc$cio, observados o limite de dotao e o comportamento da e&ecuo oramentria, conforme disp'e o art. KQ. !ssim, com a elaborao do aludido quadro de cotas trimestrais, ser mel1or o aproveitamento da aplicao do din1eiro, uma vez que o per$odo administrativo fica dividido em quatro etapas. (or outro lado, coube - ;ei n I.B>Q instituir o denominado oramento(pro-rama, embora s+ posteriormente, atravs do 6ecreto,lei n >QQ, de >K,Q>,NO, viessem a ser fi&adas regras tomando mais e&eqG$vel a sua adoo. oramento,programa corresponde ao performance b"d-et dos Estados =nidos e consiste em um 2oramento funcional3, isto , baseado 2nas fun'es, atividades e pro%etos , ou se%a, um plano de trabal1o e&presso pelo con%unto de a'es a serem desenvolvidas :programa8 e pela especificao dos recursos necessrios - sua e&ecuo :oramento8. oramento,programa est disciplinado basicamente no t$tulo """ do 6ecreto,lei n >QQ e, nos termos de seu art. 1N, deve ser elaborado anualmente, bem como pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizada no e&erc$cio seguinte que servir de roteiro e&ecuo coordenada do programa anual. Fa sua elaborao sero considerados, alm dos recursos consignados no ramento da =nio, os recursos e&tra,oramentrios vinculados - e&ecuo do programa do Coverno. !demais, toda a atividade dever a%ustar,se - programao governamental e ao oramento,programa, e os compromissos financeiros s+ podero ser assumidos em conson0ncia com a programao financeira do desembolso. *erifica,se, assim, que a funo do oramento,programa acompan1a necessariamente a funo de plane%amento, sendo, portanto, um verdadeiro instrumento de direo da ao administrativa do Coverno, visando a atingir o desenvolvimento econ?mico,social do pa$s. !ssim, o oramento,programa traduz as realiza'es do Coverno. Entretanto, a import0ncia da ;ei n I.B>Q decorre tambm de outras regras que estabeleceu, como, por e&emplo, a do art. >B, que versa sobre as previs'es plurianuais.

BJ

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

referido dispositivo determina que as receitas e despesas de capital sero ob%eto de um Xuadro de @ecursos e de !plicao de <apital, aprovado por decreto do (oder E&ecutivo, abrangendo, no m$nimo, um tri4nio. 6isp'e mais o seu pargrafo nico que o citado Xuadro deve ser anualmente rea%ustado, acrescentando,l1e as previs'es de mais um ano, de modo a assegurar a pro%eo cont$nua dos per$odos. 6a$ ter a <onstituio de 1HNO, em seu art. NB, pargrafo nico, prescrito que 2as despesas de capital obedecero ainda a oramentos plurianuais de investimento, na forma prevista em lei complementar3. ! Emenda n 1, de 1HNH, - <arta de 1HNO, em seu art. NQ, pargrafo nico, manteve a referida regra do pargrafo nico do art. NB do te&to constitucional anterior. (or outro lado, dedicou aos ramentos (lurianuais de "nvestimento o art. NK e seus pargrafos. O ORAMENTO NA CONSTITUIO DE %&'' ! <onstituio atual, em seu art. 1NK, ao versar sobre o plane%amento oramentrio, determina que leis de iniciativa do (oder E&ecutivo estabelecero7 a8 o plano plurianual b8 as diretrizes oramentrias9 c8 os oramentos anuais. plano plurianual deve contes, de forma regionalizada, as diretrizes, os ob%etivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada :art. 1NK, L 18. art. 1NK, L H2 reserva - lei complementar dispor sobre o e&erc$cio financeiro, a vig4ncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. (or sua vez, o art. 1NK, L O2 determina a compatibilizao do oramento fiscal e do oramento de investimento das empresas estatais com o plano plurianual. !demais, nos termos do L I do art. 1NK, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na <onstituio devem ser elaborados tambm em conson0ncia com o mencionado plano plurianual. ! lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o e&erc$cio financeiro subseqGente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as altera'es na legislao tributria e estabelecer a pol$tica de aplicao das ag4ncias financeiras oficiais de fomento :art. 1NK, L >, da <.8. Aabe,se que uma das caracter$sticas das finanas pblicas modernas consiste na depend4ncia do oramento em relao - economia. (or outro lado, no se descon1ece que o Estado moderno se encontra diante de tarefas cu%a e&ecuo se estende por vrios anos, embora o seu custo global deva ser previsto, avaliado e decidido em bloco antes de sua realizao. 6a$ a <onstituio atual, em seu art. 1NO, L 1, dispor que nen1um investimento, cu%a e&ecuo ultrapasse um e&erc$cio financeiro, poder ser iniciado sem prvia incluso no oramento plurianual de investimento, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. Dos !fonso da Ailva assim e&plica a concepo moderna do oramento7 2#odernamente, com a aplicao da interveno estatal na ordem econ?mica e social, o oramento passou a ter novas fun'es, passou a ser um instr"mento de pro-ramao econ#mica, de pro-ramao da ao -o ernamental, em conson0ncia com a economia global da comunidade a que se refere. *isa a influir na economia global do pa$s. um instrumento de pol$tica fiscal, quando procura criar condi'es para o desenvolvimento nacional, estadual ou municipal, conforme se trate de oramento federal, estadual ou municipal. E&atamente porque o oramento tem 1o%e essa funo primordial , realizar "m pro-rama de -o erno ( que os oramentos pblicos, no Mrasil, devem seguir orientao uniforme em todas

BH

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

as esferas governamentais, para que se possa, em cada e&erc$cio financeiro, verificar numa consolidao dos resultados oramentrios qual a contribuio que eles trou&eram para o desenvolvimento do pa$s3.

ELABORAO DOS PRO3ETOS ORAMENTRIOS E SUA TRAMITAO NO CONGRESSO NACIONAL


INICIATIVA DO PRESIDENTE DA REPBLICA ! lei oramentria tem sua origem na proposta oramentria, cu%a elaborao cabe ao Poder E,ec"ti o porque quem administra, con1ecendo, portanto, mel1or as suas necessidades. (or outro lado, ningum mel1or que o (oder E&ecutivo para dizer onde se deve buscar os recursos de que carece, e, alm do mais, tem - sua disposio os funcionrios que l1e podem fornecer os dados corretos referentes - situao financeira do pa$s. ! compet4ncia do (oder E&ecutivo para elaborao da proposta oramentria est consagrada universalmente, no tendo vingado as e&peri4ncias feitas nos Estados =nidos e na .rana no sentido de atribu$,la ao (oder ;egislativo. /odavia, 1 quem defenda esta ltima orientao sob o fundamento de preservar a plena compet4ncia do <ongresso Facional na parte mais necessria aos reclamos da coletividade e porque os representantes do povo so os que mais con1ecem as necessidades da comunidade social. Entretanto, parece,nos mais correta a atribuio de tal iniciativa ao (oder E&ecutivo, conforme, alis, determina o art. 1NK da <onstituio .ederal, em conson0ncia com o art. JI, ))""".

IQ

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

NA AUSANCIA ADCT

DE LEI COMPLEMENTAR PREVALECEM AS NORMAS DO ART.

3B # C 22

DO

! <onstituio de 1HJJ, no inciso "do L H do art. 1NK, estabelece que cabe - lei complementar dispor sobre o e&erc$cio financeiro, a vig4ncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. Enquanto no for aprovada a referida lei complementar, devem ser obedecidas as seguintes normas do L > do art. BK, do !to das 6isposi'es <onstitucionais /ransit+rias, aplicvel no caso em tela7 a8 o pro%eto do plano plurianual, para vig4ncia at o final do primeiro e&erc$cio financeiro da mandato presidencial subseqGente, ser encamin1ado at quatro meses antes do encerramento do primeiro e&erc$cio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa9 b8 o pro%eto de lei de diretrizes oramentrias ser encamin1ado at oito meses e meio antes do encerramento do e&erc$cio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro per$odo da sesso legislativa9 c8 o pro%eto de lei oramentria da =nio ser encamin1ado at quatro meses antes do encerramento do e&erc$cio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. 0IP1TESE DE PRORROGAO DO ORAMENTO ANTERIOR ! <onstituio de 1HNH dispun1a, no art. NN, que o pro%eto de lei oramentria anual devia ser enviado pelo (residente da @epblica, ao <ongresso Facional, at quatro meses antes do in$cio do e&erc$cio financeiro seguinte. E se, at trinta dias antes do encerramento do e&erc$cio financeiro, o (oder ;egislativo no o devolvesse para sano, seria promulgado como lei. ! <onstituio atual silencia quanto - 1ip+tese de o (oder ;egislativo no devolver o pro%eto de lei oramentria anual no prazo referido no inciso """ do art. BK antes citado, por no t4,lo votado at o in$cio do e&erc$cio financeiro seguinte. /odavia, a ;ei n O.JQQ, de 1Q,O,JH :;ei de 6iretrizes ramentrias8, em seu art. K2 determina a prorrogao do oramento anterior, na razo de 1W1> das dota'es, at que o novo ven1a a ser publicado. APRECIAO EM CON3UNTO PELAS DUAS CASAS DO CONGRESSO NACIONAL 6ispondo da mesma forma que a <onstituio anterior, o art. 1NN da <. de 1HJJ prescreve que os pro%etos oramentrios devem ser apreciados pelas duas <asas do <ongresso Facional, na forma do regimento comum, e l+gico que a votao deve ser em con%unto. COMPETANCIA DA COMISSO MISTA 6isp'e o L 1 do art. 1NN da <onstituio de 1HJJ que o <ongresso Facional dever constituir uma Comisso Fista de Aenadores e 6eputados, de natureza permanente, para e&aminar e emitir parecer sobre os pro%etos oramentrios. (rescreve o L > do mesmo dispositivo legal que qualquer emenda deve ser apresentada na mencionada <omisso, que emitir parecer, para ser apreciada, na forma regimental, pelo (lenrio das duas <asas do <ongresso Facional. ! <onstituio anterior :art. NN, L B 8 considerava conclusivo e final o parecer da referida <omisso, somente admitindo a votao em plenrio de emenda aprovada ou re%eitada na <omisso, em 1avendo requerimento assinado por um tero dos I1

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

membros da <0mara dos 6eputados e mais um tero de membros do Aenado. (ela <onstituio atual, como se disse anteriormente, cabe - <omisso #ista apenas dar parecer sobre a emenda, pois a apreciao caber ao (lenrio das duas <asas do <ongresso. COMPETANCIA LIMITADA PARA A APRESENTAO DE EMENDAS Fo que concerne - apresentao de emendas ao pro%eto de lei oramentria anual, parece,nos que o sistema da <onstituio anterior restringia em demasia a funo do (oder ;egislativo. /anto que Dos !fonso da Ailva, comentando o art. NK, L 1 , da referida <onstituio, afirma7 2no podero ser transpostas, mediante emendas, verbas de um programa para outro. <omo os programas so feitos por funo de governo, isso quer dizer que no poder, por meio de emendas, suprimir,se, por e&emplo, parte da dotao consignada para a compra, digamos, de um camin1o ou para a realizao de obras pblicas :estradas, pontes, etc.8, a fim de ser destinada ao programa de bem,estar social, pois, ento, estar,se,ia modificando as dota'es pr+prias de um +rgo, como de programas, como alterando a natureza e o ob%etivo da despesa3. 6esta forma, era muito pequena a possibilidade de emendas ao pro%eto de lei oramentria, como se poder ver de outro trec1o do trabal1o do ilustre (rofessor da .aculdade de 6ireito da =niversidade .ederal de #inas Cerais, a saber7 2(oder,se,, dentro do mesmo programa, realmente, emend,lo, mudando verba de um item para outro dentro do mesmo elemento da despesa :pessoal, material de consumo, transfer4ncias correntes9 obras pblicas, material permanente, equipamentos e instala'es, etc.8. Fo ser leg$tima a sugesto de emenda que transpon1a verba do elemento pessoal para o elemento material de cons"mo, ou vice,versa, nem de obras pblicas para material permanente, ou vice,versa. #as, dentro do elemento material permanente podero ser feitas transposi'es, por e&emplo, visando evitar a compra de uma mesa, para destinar a verba prevista compra de li ros ou estantes1 mas isso no fcil, porque as propostas oramentrias no descem a tais mincias3. (rof. /1eot?nio #onteiro de Marros .il1o, quando em palestra realizada no "nstituto Mrasileiro de 6ireito .inanceiro, mostrou o acerto de se estabelecer uma limitao - compet4ncia do <ongresso Facional em matria oramentria, pelas seguintes raz'es7 2E se me pedissem uma opinio a respeito da escol1a feita pelo nosso legislador constituinte eu responderia que estou de acordo com a mesma, porque se visa, com o regime de compet4ncia limitada, - restrio de demagogia atravs do plano oramentrio. avultada a possibilidade de que o legislador, levado pelo dese%o de conquista de popularidade, pelo dese%o de vit+ria num pleito ou por outros motivos igualmente inferiores e subalternos, apresente - proposta oramentria emendas que so contra o interesse nacional, embora se%am a favor do interesse demag+gico de determinadas pessoas ou de determinados grupos ou regi'es. regime de compet4ncia limitada do <ongresso se no elimina completamente essa possibilidade, pelo menos a atenua grandemente e evita, em boa parte, os males que da$ podem decorrer3. ! <onstituio em vigor manteve a compet4ncia limitada do (oder ;egislativo quanto - apresentao de emendas ao pro%eto de lei oramentria anual, embora a rigidez se%a menor que o sistema da <onstituio anterior. !ssim, o L B do art. 1NN s+ admite a aprovao de emendas ao pro%eto de lei do oramento anual, desde que as mesmas atendam, de forma cumulativa, aos seguintes requisitos7 a8 se%am compat$veis com o plano I>

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias9 b8 indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, e&clu$das as que incidam sobre dota'es para pessoal e seus encargos, servios da d$vida e transfer4ncia tributrias constitucionais para Estados e #unic$pios e 6istrito .ederal9 c8 se%am relacionadas com a correo de erros ou omiss'es ou com os dispositivos do te&to do pro%eto de lei. (or outro lado, nos termos do L I do art. 1NN, as emendas ao pro%eto de leis de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompat$veis com o plano plurianual. Em se tratando de emendas ao pro%eto de lei ao plano plurianual, aplica,se a regra do inciso " do art. NB, que admite aumento da despesa prevista nos pro%etos de iniciativa e&clusiva do (residente da @epblica, ressalvado o disposto no art. 1NN, LL B e I. (or sua vez, o L O do art. 1NN manda aplicar aos pro%etos oramentrios referidos no artigo, no que no contrariar o disposto na Aeo "", as demais normas relativas ao processo legislativo :arts. NB a NJ8. .inalmente, o L J do mesmo art. 1NN prescreve que os recursos que, em decorr4ncia de veto, emenda ou re%eio do pro%eto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes, podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e espec$fica autorizao legislativa. *erifica,se que o referido dispositivo admite e&pressamente a possibilidade de re%eio do pro%eto de lei oramentria, o que fortalece o (oder ;egislativo, e d a soluo para o problema, em ocorrendo a 1ip+tese.

EXECUO DO ORAMENTO
(ublicada a lei oramentria, os +rgos pblicos competentes devero tomar imediatamente as medidas iniciais pertinentes - sua e&ecuo, especialmente quanto denominada 2programao3, conforme preceituam o art. OQ do 6ecreto,lei n >QQ, de >K, Q>,NO, e os arts. IO a KQ da ;ei n I.B>Q. FASES DA EXECUO processo da despesa pblica obedece a 7"atro fases, que so as seguintes7 1. Empen9o o ato proveniente de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente de implemento de condio, no podendo 1aver realizao de despesas sem prvio empen1o. !ssim, o empen1o uma medida preliminar, correspondente - deduo em uma determinada dotao oramentria da parcela relativa ao pagamento de uma conta, e no pode e&ceder o limite do crdito concedido no oramento. (ara cada empen1o que for efetuado deve ser e&tra$do, salvo as e&ce'es previstas em lei, um documento denominado 2nota de empen1o3, que dever conter os seguintes requisitos7 nome do credor, especificao e import0ncia da despesa e a deduo da verba correspondente. >. Li7"idao da despesa a verificao do direito adquirido pelo credor mediante o e&ame dos documentos e t$tulos comprobat+rios do respectivo crdito, para que se apure o que se paga, por que se paga, quanto se paga e a quem se paga. 6everia esta fase do processo da despesa pblica ter outra denominao para no se confundir com o pagamento, que, na realidade, o ato que liquida a despesa. B. Jrdenao o despac1o da autoridade competente que, ap+s a realizao de

IB

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

empen1o e da liquidao, determina o pagamento da despesa. I. Pa-amento da despesa o ato pelo qual o Estado recebe a quitao de sua obrigao e se processa atravs de via bancria, mediante ordem bancria ou c1eque nominativo :art. OI, 6ecreto,lei n >QQ8. PAGAMENTOS DEVIDOS PELA FA4ENDA PBLICA. PRECAT1RIOS s pagamentos devidos pela .azenda .ederal, Estadual ou #unicipal, em virtude de sentena %udiciria, devero ser feitos com observ0ncia da ordem de apresentao dos precat+rios, conforme determinam o art. 1QQ da <onstituio .ederal e o art. NO da ;ei n I.B>Q. /rata,se de regra que se constitui em medida moralizadora da administrao pblica no Mrasil e sua infrao implica processo por crime de responsabilidade pblica. !ssim, transitada em %ulgado sentena condenando a .azenda (blica a qualquer pagamento, dever a parte vencedora requerer a e&pedio do precat+rio e apresent,lo autoridade competente. #ilton .laYs leciona que vocbulo sentena referido no art. 1QQ da <. deve ser entendido no seu sentido lato :deciso %udicial8 e no no sentido estrito do art. 1N>, L 1 do <(<, porque7 2 utro entendimento, inclusive, levaria ao contra,senso de no serem e&eqG$veis contra a .azenda as decis'es dos tribunais, em causas de compet4ncia originria, porquanto, sem sentena precedente, foram proferidas em ac6rdos...%. Precat6rio a requisio de pagamento, ou se%a, a autoridade competente determina a sa$da da verba para o pagamento da d$vida ob%eto da condenao da .azenda (blica. /al autoridade o (residente do /ribunal que proferiu a deciso e&eqGenda. ! <onstituio, em seu art. 1QQ, prescreve que, - e&ceo dos crditos de natureza aliment$cia, os pagamentos devidos pela .azenda .ederal, Estadual ou #unicipal, em virtude de sentena %udiciria, far,se,o e&clusivamente na ordem cronol+gica de apresentao dos precat+rios e - conta dos crditos respectivos, proibida a designao de casos ou de pessoa nas dota'es oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este fim. (ara viabilizar os mencionados pagamentos, o L 1 do art. 1QQ considera obrigat+ria a incluso, no oramento das entidades de direito pblico, de verba necessria ao pagamento de seus dbitos constantes de precat+rios %udicirios, apresentados at 1> de %ul1o, data em que tero atualizados seus valores, fazendo,se o pagamento at o final do e&erc$cio seguinte. (or outro lado, o L > do art. 1QQ estabelece que as dota'es oramentrias e os crditos abertos sero consignados ao (oder Dudicirio, recol1endo,se as import0ncias respectivas - repartio competente, cabendo ao (residente do /ribunal que proferir a deciso e&eqGenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do dep+sito, e autorizar, a requerimento do credor e e&clusivamente para o caso de preterimento de seu direito de preced4ncia, o seqGestro da quantia necessria - satisfao do dbito. RESTOS A PAGAR E SUPRIMENTO DE FUNDOS <onstituem restos a pa-ar as diferenas empen1adas durante o e&erc$cio, mas que no foram pagas at B1 de dezembro, ficando, portanto, o pagamento transferido para o e&erc$cio seguinte de acordo com verbas previstas no oramento. 6eterminadas despesas definidas em lei, em regra de valor pequeno e que se destinem a determinados fins, e que no possam subordinar,se ao processo normal de aplicao, podero ser ob%eto de adiantamento ao servidor, para que as realize :;ei n

II

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

I.B>QWNI , art. NJ8. 6ecreto,lei n >QQWNO, em seu art. OI, L B, constitui a figura do s"primento de f"ndos, que em casos e&cepcionais, quando 1ouver despesa no atend$vel pela via bancria, pode ser autorizado pelas autoridades ordenadoras, de prefer4ncia, agentes afianados, fazendo,se os lanamentos contbeis necessrios e fi&ando,se prazo para comprovao dos gastos. ! ;ei n I.B>Q e o 6ecreto,lei n >QQ, % mencionados, cont4m normas a respeito dos processos da efetivao da despesa e do procedimento da receita, complementadas pelo @egulamento Ceral de <ontabilidade (blica.

CONTROLE E FISCALI4AO DA EXECUO ORAMENTRIA 24


RA4@ES DE CONTROLE E FISCALI4AO DO ORAMENTO ! e&ecuo do oramento pblico deve ser ob%eto de um controle, que se afigura indispensvel por raz'es pol$tica e financeira. Aob o ponto de vista poltico para que se verifique a aplicao da deciso do <ongresso em matria oramentria, impedindo, assim, que o (oder E&ecutivo e&ceda os crditos que l1e foram concedidos ou no perceba as receitas autorizadas pelo oramento. Aob o aspecto financeiro para evitar os desperd$cios e as dilapida'es do patrim?nio pblico. Entretanto, o controle da e&ecuo do oramento deve ser feito de forma a no retardar ou paralisar as opera'es da e&ecuo oramentria para no pre%udicar as finanas pblicas e a vida do Estado. T*D;7 8( C;<+6;/( ! fiscalizao da e&ecuo do oramento pode ser realizada de tr4s modos diferentes, tomando,se por base os sistemas adotados7 a8 parlamentar, de origem inglesa9 b8 %udicirio, criado pela .rana9 c8 pol$tico,partidrio, surgido na @ssia. TIPO INGLAS Fa "nglaterra, o controle e&ercido pelo (arlamento atravs de um funcionrio eleito pela <oroa, denominado Comptroller )eneral, que dotado de plenos poderes para o e&erc$cio de suas fun'es de acompan1ar e controlar a e&ecuo oramentria, sendo demiss$vel apenas pelo (arlamento. .indo o e&erc$cio, o que ocorre em B1 de maro, o referido funcionrio elabora um relat+rio pertinente - e&ecuo oramentria e o envia - <0mara dos <omuns, porque este o +rgo que autoriza as despesas e receitas, pelo que deve tambm control,las. Fa citada <0mara, o estudo do @elat+rio feito pela <omisso de <ontas (blicas (P"blic Dcco"ntin- Committee), composta de 1K deputados e, por tradio, geralmente presidida por um membro da posio (arlamentar, sendo o seu parecer dirigido ao (lenrio da referida <0mara para aprovao ou re%eio das contas. Este sistema ingl4s foi adotado, dentre outros pa$ses e com algumas modifica'es, pelos Estados =nidos, e se baseia no critrio da amostragem, eis que o Comptroller )eneral, nomeado por 1K anos pelo (residente, escol1e, eventualmente, um setor da IK

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

administrao para ser ob%eto de um e&ame profundo e apurado, denominado test a"dit. 6a$ ter a vantagem de realizar de surpresa uma verdadeira per$cia, o que leva a administrao a ter sempre em dia as suas contas, prevendo, a qualquer momento, a ao fiscalizadora do Comptroller )eneral. TIPO FRANCAS sistema oriundo da .rana desde a ;ei de 1N,QH,1JQO, que, alis, se deve a Fapoleo ", comete ao (oder Dudicirio a aludida fiscalizao oramentria. /al +rgo, Co"r des Comptes, cu%as atribui'es esto definidas pela ;ei de >>,QN, N>, foi criado para se p?r fim a dois problemas que impediam uma real fiscalizao7 o primeiro, correspondente - demasiada demora para o envio das contas aos (arlamentos, e o segundo referente a no 1aver continuidade de ao dos citados (arlamentos at a @evoluo .rancesa, eis que se reuniam esporadicamente. ! principal vantagem de se cometer a um +rgo do (oder Dudicirio o controle e a fiscalizao da e&ecuo oramentria est na independ4ncia do +rgo encarregado, que realiza seu trabal1o livre das influ4ncias pol$ticas dos (oderes E&ecutivo e ;egislativo. !s decis'es da Co"r des Comptes a respeito das contas a ela submetidas so definitivas, e este sistema apresenta a caracter$stica de que os responsveis pelos gastos pblicos so os pagadores das despesas e no os ordenadores, pelo que aqueles e&ercem um verdadeiro controle regressivo sobre estes. (or outro lado, o referido /ribunal no possui funo %udicante quanto aos administradores, % que %ulga ob%etiva e no sub%etivamente, ou se%a, e&amina a regularidade das contas e no a responsabilidade do pagador da despesa pblica. Entretanto, caso as contas se%am %ulgadas irregulares por e&cesso de despesas ou insufici4ncia de recursos, porque se gastou mais do que se deveria gastar ou se arrecadou menos do que se deveria fazer, o contador, caso no consiga se e&imir da responsabilidade, pode ser compelido a pagar ao Estado o montante do dbito. !nualmente, o mencionado /ribunal elabora um @elat+rio Ceral sobre as contas, dirigido ao (residente da @epblica, do mesmo constando as irregularidades encontradas, sendo o relat+rio publicado no Dornal ficial. SISTEMAS ITALIANO E BELGA sistema preconizado pelos franceses serviu de modelo para a "tlia e a Mlgica, que, no entanto, adotaram caracter$sticas pr+prias. ! "tlia, ao contrrio do sistema fle&$vel franc4s, decorrente da fiscalizao a posteriori, adotou um controle e&cessivamente r$gido, ao e&igir o registro a priori, alm de conceder ao /ribunal de <ontas (Corte dei Conti) o poder de veto absoluto sobre os documentos que l1e so apresentados. (or outro lado, o citado /ribunal %ulga tambm os ordenadores da despesa e no somente os pagadores. #ais feliz foi o sistema adotado pela Mlgica, e&igindo o registro a priori para efetivao das despesas, mas concedendo ao seu /ribunal e <ontas um poder apenas relativo de veto. "sso porque se o mesmo recusar o registro, poder o #inistrio interessado na realizao da despesa ou na vig4ncia do contrato recorrer da citada deciso para o <onsel1o de #inistros. Esse poder manter o veto do /ribunal ou determinar,l1e a realizao do registro, o que ser feito sob protesto. terceiro tipo de fiscalizao oramentria era pr+prio do sistema sovitico, eis que o controle do oramento era feito por um +rgo do partido, denominado EabGrin. IN

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

CONSTITUIO DE %&'' ! <onstituio atual disciplina a fiscalizao contbil, financeira e oramentria, operacional e patrimonial na Aeo ") do <ap$tulo 1, que versa sobre o (oder ;egislativo :arts. OQ a AI). MODOS DE FISCALI$AO ! referida fiscalizao deve ser feita atravs de dois modos0 mediante controle e&terno pelo <ongresso Facional, e pelo sistema de controle interno de cada (oder. controle e&terno ser e&ercido com o au&$lio do /ribunal de <ontas da =nio, cu%as atribui'es esto enumeradas no art. O1. controle interno ser mantido pelos (oderes ;egislativo, E&ecutivo e Dudicirio nos termos do art. OI. FUN%ES DO TRIBUNAL DE CONTAS @esulta do disposto no art. O1 da <. que o /ribunal de <ontas possui duas f"n:es0 a8 de fiscalizao, como as relativas - apreciao das contas do (residente da @epblica9 b8 de %urisdio, como %ulgar as contas dos administradores e demais responsveis por din1eiro, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, inclu$das as funda'es e sociedades institu$das e mantidas pelo (oder (blico federal, as contas daqueles que derem causa a perda, e&travio ou outra irregularidade de que resulte pre%u$zo ao errio pblico. <abe ao <ongresso Facional, como compet4ncia e&clusiva sua, %ulgar anualmente as contas prestadas pelo (residente da @epblica :art. IH, ")8. /al compet4ncia l1e atribu$da, e no ao /ribunal de <ontas, porque, ao lado da funo %udicante, sobressai tambm o aspecto pol$tico de maior relev0ncia. !demais, a <onstituio no comete ao <ongresso Facional o %ulgamento das contas dos administradores e demais responsveis por din1eiros, bens e valores pblicos, porque se o fizesse estaria condenado - inocuidade tal poder, face as inmeras e e&plicveis dificuldades que e&istiriam para que o <ongresso pudesse e&ercer tal atribuio. ASPECTOS DA FISCALI$AO ! fiscalizao, a teor do disposto no art. OQ da <., deve abranger os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade, bem como aplicao das subven'es e renncia de receitas. Le-alidade significa ter o ato assento em lei. Economicidade quer dizer controle de efici4ncia na gesto financeira. Le-itimidade significa o controle do resultado da e&ecuo oramentria, para apurar se o din1eiro pblico foi ou no bem aplicado em face da coletividade. +"b en:es so transfer4ncias destinadas a cobrir despesas de custeio de +rgos pblicos ou privados :art. 1>, L B, da ;ei n I.B>QWNI8. SISTEMAS DE CONTROLE POSTERIOR E CONCOMITANTE *erifica,se do e&ame das atribui'es do /ribunal de <ontas :art. O1 da <.8 que a nossa <onstituio adota os sistemas de controle posterior e concomitante :art. O>8, realizando,se a fiscalizao sem pre%u$zo ou retardamento dos servios que incumbem administrao. !ssim, os incisos ") e ) do art. O1 permitem ao /ribunal de <ontas assinar IO

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

prazo para que o +rgo ou entidade adote as provid4ncias necessrias ao e&ato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade, bem como sustar, se no atendido, a e&ecuo do ato impugnado, comunicando a deciso - <0mara dos 6eputados e ao Aenado .ederal. Fo caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo <ongresso Facional, que solicitar, de imediato, ao (oder E&ecutivo as medidas cab$veis. Ae o <ongresso Facional ou (oder E&ecutivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as medidas antes referidas, o /ribunal decidir a respeito :LL 1 e > do art. O1 da <.8. COMPOSIO DO TRIBUNAL DE CONTAS /ribunal de <ontas da =nio deve ser inte-rado por nove #inistros, que devem preenc1er os requisitos do L 1 do art. OB da <., a saber7 a8 mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade9 b8 idoneidade moral e reputao ilibada9 c8 not+rios con1ecimentos %ur$dicos, contbeis, econ?micos e financeiros ou de administrao pblica9 d8 mais de dez anos de e&erc$cio de funo ou de atividade profissional que e&i%a os con1ecimentos anteriormente mencionados. ! escol1a dos #inistros do /ribunal de <ontas da =nio deve ser feita da seguinte forma7 a8 um tero pelo (residente da @epblica, com aprovao do Aenado .ederal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do #inistrio (blico %unto ao /ribunal, indicados em lista tr$plice pelo /ribunal, segundo os critrios de antiguidade e merecimento9 b8 dois teros pelo <ongresso Facional :L > do art. OB da <.8. CONSEL&OS DE CONTAS DOS MUNIC
PIOS

.inalmente, o art. OK da <. estatui que as normas estabelecidas na referida Aeo ") aplicam,se, no que couber, - organizao, composio e fiscalizao dos /ribunais de <ontas dos Estados e do 6istrito .ederal, bem como dos /ribunais e <onsel1os de <ontas dos #unic$pios. ! e&ata compreenso do art. OK da <. somente poss$vel atravs da sua interpretao em con%unto com a norma constante do L I do art. B1. 6essa e&egese resulta o seguinte7 a8 o art. B1, L I veda $a criao de tribunais, consel1os ou +rgos de <ontas #unicipais39 b8 a refer4ncia feita pelos L 1 do art. B1 e art. OK a <onsel1os, /ribunais de <ontas dos #unic$pios e +rgos de <ontas #unicipais significa to,somente que a <onstituio respeitou a mantena dos +rgos que % e&istiam ao tempo da sua promulgao.

IJ

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

CRDITO PBLICO
NOO GERAL
ORIGEM ETIMOL1GICA DO TERMO CRDITO ! palavra crdito se origina do latim credit"m, que, por sua vez, advm do verbo credere, isto , ter confiana. !ssim, crdito a confiana que os 1omens t4m uns nos outros e sua import0ncia demonstrada pela tradicional sentena de 6em+stenes7 2"gnorante aquele que descon1ece que o crdito o maior capital dentre todos os que nos proporcionam a aquisio da riqueza3. ELEMENTOS DO CRDITOE CONFIANA E PRA4O !ssim, a base do crdito a confiana que o credor deposita na pessoa a quem concede o crdito de que a mesma l1e restituir o capital mutuado. Esta confiana tem de ser entendida sob os pontos de vista s"b!eti o e ob!eti o. Aignifica, pelo primeiro aspecto, que o devedor merece f, ou mel1or, possui os requisitos morais bsicos que fazem a pessoa do credor ter a certeza de que ele aplicar a sua capacidade econ?mica no cumprimento de sua obrigao, correspondente - devoluo da quantia que l1e foi mutuada. Encarada sob o aspecto ob!eti o, a confiana compreende a certeza que o credor tem de que o devedor economicamente capaz de liquidar o dbito que assumiu. !lm do elemento confiana, um outro elemento deve ser ressaltado, o tempo, que corresponde ao per$odo que decorre entre a prestao atual por parte de quem concede o crdito e a prestao futura a ser cumprida por quem dele se beneficiou e consistente na sua devoluo. !ssim, para alguns o crdito consiste em uma troca de um valor presente por um valor futuro, enquanto para outros seria a permisso de usar o capital de outrem. (or outro lado, a e&presso pblico 2 empregada para caracterizar a pessoa do Estado como sendo a que se utiliza daquela confiana para obter recursos do particular contra a promessa de restitu$,los decorrido certo tempo. CONCEITO DE CRDITO PBLICO (odemos, agora, conceituar cr2dito pblico como sendo a faculdade que tem o Estado de, com base na confiana que inspira e nas vantagens que oferece, obter, em emprstimo, recursos de quem deles disp'e, assumindo, em contrapartida, a obrigao de restitu$,los nos prazo e condi'es fi&ados. Fo 1 dvida que no basta a confiana que o Estado inspira para que obten1a, por emprstimo, os recursos de que necessita, pois necessrio ser que acene ao possuidor do capital com o oferecimento de vantagens tais que o sensibilize a fornecer o crdito. crdito pblico, desta maneira, consiste em um processo de que o Estado lana mo para obter recursos de que carea para a satisfao de suas necessidades, quando se mostra insuficiente o processo de utilizao do tributo. s recursos auferidos pelo Estado em decorr4ncia de emprstimo recebido no constituem receita pblica, mas sim mera entrada ou in-resso, eis que no integram, de forma permanente, o patrim?nio do Estado face - obrigao de sua restituio. !ssim,

IH

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

como % foi visto anteriormente, receita pblica a entrada que, integrando,se no patrim?nio pblico sem quaisquer reservas, condi'es ou correspond4ncia no passivo, vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo. Entretanto, a ;ei n I.B>Q d ao termo receita um sentido amplo, compreendendo toda a entrada de recursos nos cofres do Estado, pelo que, sob o ponto de vista legal, o emprstimo considerado como receita de capital :L I do art. 118.

TCNICA DO CRDITO PBLICO


Estado pode obter crdito pblico quer contraindo emprstimos a entidades pblicas ou privadas, nacionais, estrangeiras ou internacionais, quer atravs da emisso de t$tulos colocados %unto a tomadores privados de um determinado mercado. CONCEITO DE EMPRSTIMO PBLICO !ssim, empr2stimo pblico a operao pela qual o Estado recorre ao mercado interno ou e&terno em busca de recursos de que carea, face, normalmente, - insufici4ncia da receita fiscal, assumindo a obrigao de reembolsar o capital acrescido de vantagens, em determinadas condi'es por ele fi&adas. EMPRSTIMO PBLICO E IMPOSTO emprstimo distingue,se do imposto porque este, independente de ser obtido compulsoriamente, no oferece promessa de devoluo, enquanto o emprstimo depende da vontade do mutuante em subscrever o emprstimo e se subordina - condio de devoluo. !ssim, tal distino fundamenta,se em considerar no emprstimo um carter voluntrio, contratual, enquanto o imposto tem um carter de coercitividade. NATURE4A CONTRATUAL DO EMPRSTIMO PBLICO <onsideramos um ponto indiscut$vel que o emprstimo pblico encerra um carter contratual, apesar de alguns autores negarem tal feio contratual sob o fundamento de que o emprstimo pblico uma obrigao unilateral assumida pelo Estado, cu%a fonte direta no a vontade das partes, mas a lei. Fo concordamos com tal entendimento porque, apesar de o emprstimo pblico decorrer de uma lei, o Estado fica impedido de alterar o seu regime que, depois de estabelecido, obriga a ambos os contratantes, o Estado e o particular. #aurice 6uverger, apesar de no discrepar do entendimento da quase totalidade dos autores a respeito do carter contratual do emprstimo, c1ama ateno para o fato de que tal carter por vezes se atenua, e afirma que a diferena entre o privado e o pblico ainda menos importante do que parece ao primeiro e&ame, pelas seguintes raz'es7 a8 quanto aos limites do carter contratual, enquanto o emprstimo privado tem suas condi'es fi&adas em conseqG4ncia de comum acordo entre as partes, no emprstimo pblico o Estado fi&a, unilateral,mente, as suas condi'es, cabendo, quando muito, ao subscritor aceit,lo ou recus,lo em bloco, ou se%a, sem poder discutir as suas condi'es9 assim, caso se entenda que o emprstimo pblico um contrato, ter,se, de admitir que um contrato especial porque somente uma de suas partes, o Estado, fi&a as suas condi'es, e a aceitar,se, como pretendem alguns, que seria um 2contrato de adeso3, e e&istindo este nas rela'es entre particulares, como na venda a preo marcado e nas condi'es KQ

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

determinadas pelo vendedor, ser indiscut$vel que a noo de contrato livremente a%ustado mais te+rica que prtica, pelo que desapareceria o aspecto voluntrio que serve de base para distinguir o emprstimo pblico do imposto9 b8 no que diz respeito -s e&ce'es ao carter contratual e voluntrio do emprstimo, elas se apresentam de modo absoluto nos emprstimos obrigat+rios e so mais relativas e mais limitadas nos emprstimos quase,obrigat+rios, a saber7 nos emprstimos obrigat+rios, em que cada cidado deve subscrever uma parcela do emprstimo proporcional - sua renda ou - sua fortuna, estaremos diante no de um emprstimo mas de um imposto e&traordinrio, embora com a obrigao de o Estado devolv4,lo em certo prazo, enquanto que nos emprstimos semi,obrigat+rios, quando o cidado praticamente coagido a subscrev4,los, como no tempo de guerra, em que sofre os efeitos da propaganda e da presso social sobre ele e&ercida, o carter voluntrio do emprstimo fica grandemente atenuado. O.6*F,9G; 8; E7+,8; 8( D(H;/H(6 ; E=D6>7+*=; (or outro lado, em relao - obrigao que decorre do emprstimo para o Estado de devolver o seu valor nas condi'es fi&adas, 6uverger demonstra que ela pode desaparecer ou diminuir. 6iz,se que desaparece, nos Estados modernos, com a desvalorizao da moeda em conseqG4ncia da inflao acelerada, como ocorreu na !leman1a, em 1H>>, quando o marco ficou praticamente reduzido a zero, com o que o Estado alemo p?de reembolsar sua d$vida fi&ada em marcos com um papel,moeda despido de qualquer valor, sem que, %uridicamente, ten1a rompido sua obrigao de devoluo. ! referida obrigao pode tambm se reduzir de duas formas7 a8 ol"ntariamente, quando o Estado pede aos tomadores do emprstimo pblico uma reduo das vantagens dadas, conferindo,l1es uma opo de reembolso imediato ou a reduo das citadas vantagens9 b8 comp"lsoriamente, que s+ ocorre raramente, e resulta, na maioria das vezes, de uma desvalorizao da moeda, conseqG4ncia de uma inflao menos acelerada que a referida acima, como quando os preos se elevam, por e&emplo, de trinta por cento em relao . data da subscrio do emprstimo, pelo que s+ se poder comprar com a mesma quantidade de din1eiro e&istente na poca da subscrio bens que custem no momento do resgate trinta por cento menos, embora o Estado continue a pagar a mesma quantia de %uros aos subscritores e a l1es reembolsar a mesma quantidade nominal, fazendo com que eles, com as mesmas quantias, s+ possam adquirir trinta por cento menos de bens que eles poderiam faz4,lo quando da subscrio, tudo se passando, assim, como se a contrapartida de devoluo por parte do Estado ficasse reduzida de trinta por cento. CLASSIFICAO DO EMPRSTIMO PBLICO emprstimo pblico pode ser classificado dos seguintes modos7 18 em relao . forma de que se utiliza o Estado para sua obteno, os emprstimos podem ser7 a8 ol"ntrios, quando o Estado no se vale de qualquer coao para a sua subscrio, pois recorre ao mercado de capitais em busca dos recursos de que carece, podendo o contribuinte livremente optar em realizar ou no tal subscrio9 b8 semi(obri-at6rios ou patri6ticos, em que o Estado ainda no obriga a sua subscrio mas se utiliza, em determinadas situa'es especiais, como no tempo de guerra, de uma coao indireta, como a que resulta da propaganda, do apelo ao patriotismo dos cidados e da presso social sobre eles e&ercida9 K1

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

>8 em relao - origem do emprstimo, este pode ser7 a8 interno, quando o Estado o obtm em seu pr+prio territ+rio, dentro de suas pr+prias fronteiras, pouco importando que proven1a de cidados nacionais ou estrangeiros, ou b8 e,terno, que o obtido no e&terior9 B8 em relao ,; prazo em que o emprstimo ser resgatado, ele se divide em emprstimo a prazo lon-o ou a prazo c"rto, e&istindo, ainda, os denominados emprstimos perptuos, que no apresentam data de resgate, ficando o Estado obrigado apenas a pagar, anualmente, uma renda ou %uro aos subscritores9 I8 quanto - compet8ncia da pessoa %ur$dica de direito pblico para a utilizao do emprstimo pblico, o mesmo divide,se em federal, estadual e municipal. FASES DO EMPRSTIMO PBLICO emprstimo pblico compreende d"as fases distintas, a emisso e a d$vida pblica. ! emisso corresponde ao seu lanamento, pelo qual o Estado e&terioriza seu dese%o de obter crdito e indica as condi'es em que se far a subscrio, principalmente as vantagens que dela decorrero para os subscritores. ! emisso pode ser direta, se o Estado lana, por conta pr+pria, o emprstimo, servindo,se de subscrio, em que so estipuladas as condi'es da operao, ou mandando vender os t$tulos respectivos no /esouro, nos bancos ou na Molsa. indireta se o emprstimo lanado por meio de terceiros, % por fora de concesso da emisso a um capitalista, % por ad%udicao da mesma a quem oferecer mais vantagens e garantias. Feste ltimo caso, os concessionrios ou ad%udicatrios respondero pelo levantamento do capital necessrio ou pela colocao dos t$tulos. AS CONDI@ES DO EMPRSTIMO PBLICO !s condi:es do emprstimo pblico t4m papel relevante para sua subscrio. "sso porque no emprstimo particular o %uro o nico interesse oferecido ao mutuante, mas no emprstimo pblico o Estado deve tratar de oferecer outras vantagens para o sucesso da operao a que recorre, como, por e&emplo, garantias contra a variao do valor da moeda, a fim de que o subscritor, quando do reembolso, no receba menos din1eiro que o emprestado. !s mencionadas anta-ens podem ser assim resumidas7 a8 colocao dos t$tulos 2abai&o do par3, como quando seu valor nominal de 1QQ, mas o Estado o lana por JQ, obrigando,se, no entanto, a reembolsar o mutuante pelo seu valor nominal9 b8 lanamento do t$tulo 2ao par3, ou se%a, por seu valor nominal, obrigando,se o Estado a pagar ao mutuante quantia maior que ele emprestou9 c8 obrigao do Estado, atravs da realizao de sorteios peri+dicos, reembolsar imediatamente os subscritores que forem premiados, sem esperar pelo decurso do prazo fi&ado, correspondendo aos denominados emprstimos de loterias9 d8 concesso de direito aos subscritores de pagarem tributos ou outras d$vidas com os t$tulos representativos do emprstimo, tomando por base seus valores nominais, que, se forem inferiores aos estabelecidos na Molsa, beneficiaro os mutuantes9 K>

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

e8 concesso de privilgios fiscais aos mutuantes, como iseno fiscal dos rendimentos produzidos pelos t$tulos quanto ao %uro ou quanto - sua renegociao9 f8 atribuio de determinadas vantagens %ur$dicas aos t$tulos, como, por e&emplo, sua impen1orabilidade. GARANTIAS DO EMPRSTIMO PBLICO /odavia, no basta somente que o Estado oferea vantagens ao subscritor do t$tulo, pois deve tambm garantir,l1e no s+ o reembolso do capital mutuado, como igualmente que este no ser afetado pela desvalorizao da moeda. /ais -arantias consistem basicamente no seguinte7 a8 garantias reais, muito usadas na "dade #dia, quando o Estado dava em 1ipoteca, em favor do mutuante, castelos, terras, etc., estando 1o%e em desuso9 b8 garantias dadas por terceiro de que o mutuante receber o capital mutuado caso o Estado no 1onre seu compromisso, modalidade esta que tambm no mais usada9 e8 garantias vinculadas, quando determinada renda do Estado, geralmente de ordem fiscal, fica vinculada ao pagamento do emprstimo9 d8 garantias de c0mbio, consistentes em uma clusula inserida nos contratos de emprstimo, pela qual, tendo em vista que geralmente os mutuantes t4m mais confiana no valor da moeda estrangeira que no da nacional, o Estado se obriga a reembolsar ao mutuante o capital emprestado, tomando por base, na poca do reembolso, o valor de determinada moeda estrangeira9 e8 insero nos contratos da denominada 2clusula ouro3, pela qual o Estado vincula o pagamento da d$vida pblica ao valor internacional do ouro que vigora na data do pagamento9 f8 garantia e&istente nos emprstimos 2inde&ados3, em que o valor do emprstimo fica vinculado ao preo de determinados produtos ou servios, como carvo, eletricidade, ferrovirio, etc. !s tr4s primeiras garantias visam a dar segurana ao mutuante de que ele receber o capital fornecido ao Estado, enquanto as demais visam a prevenir os efeitos da desvalorizao da moeda. AMORTI4AO DO EMPRSTIMO s modos clssicos de resgate dos emprstimos pblicos, conforme !liomar Maleeiro, so os seguintes7 2a8 simultaneamente7 todos os t$tulos so resgatados duma s+ vez na data do vencimento9 b8 em srie por sorteios peri+dicos9 o /esouro, a partir de certa data, sorteia todos os anos uma srie de t$tulos para resgate, at que se e&tinga toda a obrigao9 e8 anuidades terminveis7 %uros e amortiza'es so pagos ao longo de um per$odo em presta'es iguais at completa liquidao da d$vida, de sorte que, na marc1a do tempo, a parcela do capital restitu$do cada vez maior, segundo a /abela (rice9 d8 rendas vital$cias7 forma europia antiga em que o /esouro se obrigava a pagar uma prestao at o fim da vida do subscritor, e&tinguindo,se a d$vida com a morte deste ou do beneficirio9 e8 pelos saldos oramentrios7 o /esouro, a seu critrio, compra os t$tulos em Molsa, o que naturalmente s+ l1e interessa fazer por cota'es inferiores ao valor nominal3.

KB

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

CONVERSO DO EMPRSTIMO Co'()ito Con erso a alterao feita pelo Estado, ap+s a emisso, de qualquer das condi'es fi&adas para a obteno do crdito pblico, ob%etivando diminuir a carga anual do encargo que ele tem de suportar, em contrapartida - subscrio. ! converso deve ser e&aminada sob seus aspectos %ur$dico e econ?mico, financeiro. As*)(to +ur,-i(o Xuanto ao aspecto %ur$dico, distinguem,se normalmente tr4s tipos de converso7 a8 forada , em que o Estado imp'e ao mutuante a substituio do t$tulo primitivo por um novo, que oferece menor vantagem que o anterior, podendo tal imposio ser feita indiretamente, quando, por e&emplo, o Estado no obriga a referida substituio, mas decreta a caducidade dos t$tulos que no forem substitu$dos9 tal modalidade de converso atenta contra o direito adquirido do mutuante e repelida nos pa$ses em que os tribunais controlam a constitucionalidade das leis9 b8 fac"ltati a, em que o Estado concede ao mutuante, sem qualquer coao direta ou indireta, o direito de escol1er entre continuar com seu t$tulo primitivo ou receber, em substituio, um novo t$tulo que no l1e retire qualquer vantagem do anterior, como, por e&emplo, o t$tulo novo concede ao Estado um prazo maior de resgate em troca de uma vantagem de %uro maior em favor do mutuante9 c8 obri-at6ria, em que o Estado concede tambm ao mutuante um direito de opo, consistente em aceitar a substituio de seu t$tulo por um outro que l1e oferea uma vantagem menor ou ser reembolsado do valor do t$tulo anterior. ASPECTO ECON.MICO/FINANCEIRO Aob o ponto de vista econ#mico e financeiro, para que a converso obten1a sucesso, necessrio se torna que os novos t$tulos oferecidos, em substituio, pelo Estado, concedam vantagem menor que aquela que este%a sendo, no mesmo momento, concedida por outros t$tulos vendidos na Molsa. 6o contrrio, o mutuante preferir o reembolso que l1e permitir, de imediato, comprar na Molsa os referidos t$tulos para ser beneficiado por um interesse maior. REPDIO DA DVIDA (or outro lado, ocorre o repdio da d$vida quando o Estado, independentemente da vontade do subscritor do emprstimo, cancela a d$vida ou altera as suas condi'es, impondo novas condi'es que l1e paream mais favorveis, podendo o repdio se referir ao capital ou ao %uro. ! des anta-em do repdio consiste em desmerecer a confiana que o subscritor 1avia depositado no Estado, o que pode trazer dificuldades no caso do Estado necessitar de novos emprstimos.

DVIDA PBLICA

KI

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

SENTIDOS LATO E ESTRITO DA EXPRESSO ! e&presso d ida pblica pode ser considerada em dois sentidos diversos. Em sentido lato, compreende todas as obriga'es do Estado para com seus credores, se%a qual for a sua origem, como cauo, dep+sito, prestao de servios, fianas, pens'es, aposentadorias, fornecimento de bens, sentenas %udiciais ordenat+rias de pagamentos ou emprstimos. Em sentido estrito, no entanto, a d$vida pblica aquela cu%a obrigao de pagamento decorra apenas de emprstimos. Fo caso, interessa,nos somente a d$vida pblica entendida estritamente. CLASSIFICAO ! d$vida pblica admite vrias classifica:es, que variam em razo do aspecto que se pretenda p?r em relevo. D
VIDA INTERNA E

EXTERNA

<onsiderando,se a sua ori-em territorial, a d$vida pblica denominada interna quando decorre de obrigao assumida no pr+prio territ+rio do Estado, inclusive mediante colocao de t$tulos no mercado de capitais atravs do Manco <entral :<., art. 1NI8, pouco importando que os credores se%am nacionais ou estrangeiros. 6iz,se e,terna a d$vida pblica em que a obrigao foi assumida pelo Estado fora dos limites de seu territ+rio. D
VIDA

ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA

! d$vida pblica pode ser classificada ainda em razo da necessidade o" no de lei especial. !ssim, d$vida administrati a a que depende de lei especial e resulta do simples desempen1o das finalidades pr+prias dos ramos da administrao. (or outro lado, d$vida pblica financeira a que resulta de emprstimo pblico devidamente autorizado por lei especial. NA CONSTITUIO DE %&'' ! <onstituio atual, em seu art. >I, ", confere - =nio, aos Estados e ao 6istrito .ederal compet4ncia para legislar concorrente,mente sobre direito financeiro, observadas as seguintes regras7 a8 no 0mbito da legislao concorrente, a compet4ncia da =nio limitar,se, a estabelecer normas gerais9 b8 tal compet4ncia no e&clui a compet4ncia suplementar dos Estados9 c8 ine&istindo lei federal sobre normas gerais, os Estados e&ercero a compet4ncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades9 d8 a superveni4ncia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que l1e for contrrio. (or sua vez, o art. 1NB :incisos " a "*8 prescreve que lei complementar dispor sobre finanas pblicas9 d$vida pblica e&terna e interna, inclu$da a das autarquias, funda'es e demais entidades controladas pelo (oder (blico9 concesso de garantias pelas entidades pblicas, e emisso e resgate de t$tulos da d$vida pblica. *ersando ainda sobre matria de crdito pblico, a <onstituio de 1HJJ disp'e ainda o seguinte7 a8 compet4ncia do <ongresso Facional, com a sano do (residente da @epblica, para dispor sobre moeda, seus limites de emisso, e montante da d$vida mobiliria federal KK

www.ResumosConcursos.hpg.com.br
Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

:art. IJ, )"*89 b8 compet4ncia privativa do Aenado .ederal para autorizar opera'es e&ternas de natureza financeira, de interesse da =nio, dos Estados, do 6istrito .ederal, dos /errit+rios e dos #unic$pios9 fi&ar, por proposta do (residente da @epblica, limites globais para o montante da d$vida consolidada da =nio, dos Estados, do 6istrito .ederal e dos #unic$pios9 dispor sobre limites globais e condi'es para as opera'es de crdito e&terno e interno da =nio, dos Estados, do 6istrito .ederal e dos #unic$pios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo (oder (blico .ederal9 dispor sobre limites e condi'es para a concesso de garantia da =nio em opera'es de crdito e&terno e interno9 estabelecer limites globais e condi'es para o montante da d$vida mobiliria dos Estados, do 6istrito .ederal e dos #unic$pios :art. I>, incisos * a ")89 c8 vedao de prestao de garantias -s opera'es de crdito por antecipao da receita :art. 1NO, "*8. (or outro lado, o art. BI, *, a, permite que a =nio possa intervir nos Estados e no 6istrito .ederal para reorganizar as finanas da unidade da .ederao que suspender o pagamento da d$vida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior. 6a mesma forma, o art. BK, ", estatui que o Estado no intervir em seus #unic$pios, nem a =nio nos #unic$pios localizados em /errit+rio .ederal, e&ceto quando dei&ar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a d$vida fundada.

. F/EA M"M;" C@]."<!A7 a8!/"*"6!6E ."F!F<E"@! 6 EA/!6 9 6EA(EA! (=M;"<!9 (=M;"< E <@6"/ (=M;"< 7 ,2#!F=!; 6E 6"@E"/ ."F!F<E"@ E 6"@E"/ /@"M=/]@" 3 autor7;uiz EmEgdio .ranco da @osa Dunior Editora7 @enovar b8@E<E"/! (=M;"<! 2 <=@A 6E 6"@E"/ /@"M=/]@" 3 !utor7 _elmo 6enari Editora7 .orense

@^!#EF/

KN