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A VALIDADE NORMATIVA DA CONVENO DE CHICAGO DE 1944 QUE ORIENTA O PROCESSO DE INVESTIGAO DE ACIDENTES AREOS NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO LUZ

Z DE UMA INTERPRETAO CONSTITUCIONAL


Fbio Anderson de Freitas Pedro(1)

Sumrio: 1. Nota introdutria. 2. Uma breve anlise dos Tratados como fonte de Direito Internacional 3. O processo de Internalizao dos Tratados no Ordenamento Brasileiro. 4. A Conveno de Chicago de 1944 e o processo de investigao de acidentes areos. 5. Nota conclusiva. 6. Referncias Bibliogrficas. Resumo: Os tratados internacionais constituem fonte de direito internacional e aps processo de incorporao passam a vincular os Estados signatrios. A investigao de um acidente areo deve ter por meta estabelecer os possveis fatores que contriburam para o evento. Desde 1944 formou-se um consenso mundial sobre a necessidade de estabelecer um sigilo sobre relatrio de acidente ou incidente, com o objetivo de consolidar ambiente onde a cultura seja a da preveno e no a da represso. A anlise busca observar a validade normativa da Conveno de Chicago na investigao de acidentes e incidentes aeronuticos. Palavras chave: Tratados internacionais incorporao legislao nacional - Investigao de Acidente Areo. Abstract: International treaties are source of international law and go after the merger process to bind the signatory States. The investigation of a crash should have the goal to establish the possible factors that contributed to the event. Since 1944 global consensus was formed on the need to report confidentially every accident or incident, with the aim of creating legal framework to develop culture of prevention rather than repression. The analysis seeks to observe actual normative validity of the Chicago Convention in the investigation of aircraft accidents and incidents. Key word: International treaties - incorporation into national legislation - Air Accident Investigation

Uma vez tendo experimentado voar, caminhars para sempre sobre a Terra de olhos postos no Cu, pois para l que tencionas voltar. Leonardo Da Vinci

1. Nota introdutria O transporte areo tem repercusso direta e imediata na sociedade moderna, com a misso de transportar passageiros e cargas, de forma eficiente, no menor espao de tempo possvel e observando todos os aspectos de segurana envolvidos na atividade. O homem sempre observou a aviao com fascnio. Pode-se lembrar entre os contos mitolgicos a saga heroica de caro que juntamente com seu pai Ddalo engenhosamente criaram dois pares de asas brancas com a juno de cera e penas de gaivotas, com o escopo de livrarem-se do cativeiro imposto pelo Rei Minos.(MONTES, 1996. p.16). Ao redor do globo surgiu a preocupao de estabelecer padres gerais mnimos que elevassem a segurana no transporte areo. Independentemente do esforo isolado de alguns pases em estabelecer rgidos contornos sobre a atividade area, formou-se o consenso da necessidaRevista Brasileira de Direito Aeronutico e Espacial, dezembro 2012

de de normas internacionais sobre o transporte areo, inclusive sobre o processo de investigao a ser adotado no caso da ocorrncia de um infortnio como um acidente ou incidente areo (2).
(1) Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (RJ), Ps-Graduado em Direito Aeronutico pela Universidade Estcio de S (RJ), Mestrando em Direito pela Universidade Gama Filho (RJ). Professor do Curso de Direito do Centro Universitrio da Cidade do Rio de Janeiro (RJ). Professor da Ps-Graduao Lato Sensu do Centro Universitrio da Cidade do Rio de Janeiro (RJ). Professor do Curso de Administrao da Faculdade So Jos (RJ), Pesquisador. Advogado. Membro da Associao Brasileira de Direito Aeronutico e Espacial (RJ). Membro da Associao Latino Americana de Aeronutica (Houston E.U.A), Membro da Academia Brasileira de Direito Civil (MG). (2) De acordo com a (NSC 3- XX) Portaria EMAER n 16/CEN de 17 de maro de 2009, Acidente aeronutico corresponde a toda ocorrncia relacionada com a operao de uma aeronave, havida entre momento em que uma pessoa nela embarca com a inteno de realizar

A imperiosa necessidade de impor regras para evitar acidentes e as medidas que devem ser adotadas para que no se repitam constitui uma preocupao e necessidade no s de carter local ou regional, e por uma cndida razo, o avio no est circunscrito ao territrio de sua bandeira, mas tem importante papel de fator de integrao entre os pases e continente seja no transporte de cargas ou passageiros. O presente ensaio tem por objeto investigar a validade normativa dos tratados internacionais como fonte de direito para nortear as condutas humanas. O processo de internalizao dos tratados prprio ao ordenamento ptrio atravs da observncia dos ditames previstos na Constituio brasileira. 2. Breve anlise dos Tratados como fonte de Direito Internacional. As relaes entre os Estados quer seja no campo do comrcio ou em relao polticas de cooperao internacional tem consolidado a importncia do direito internacional, que nas palavras de Celso Albuquerque Duvivier Mello a interdependncia cada vez maior entre os Estados tem feito com que os tratados se multipliquem na sociedade internacional (1992, p. 156). Os tratados Internacionais quanto ao nmero de Estados participantes podem ser classificados como bilaterais ou multilaterais. Em ambas as configuraes representam em ltima instncia a vontades dos Estados em realizar um contrato internacional, a fim de conjugar esforos na preservao do conjunto de valores, os quais foram considerados valiosos pelos signatrios e representam a vinculao jurdica obrigacional no plano internacional que deve ser respeitada por todos os envolvidos. No h que duvidar dos efeitos jurdicos vinculantes das Convenes, uma vez que existe o nimo de submeter-se aos termos e condies pactuados e sem este compromisso obrigacional resultante da vontade soberana das partes no faria sentido a prpria existncia do instituto. O Estado que tem em mira ser respeitado deve aplicar as normas consagradas em seu arcabouo legal, respeitar a dignidade da pessoa humana e honrar os compromissos formais que entabulou com pases ou organismos internacionais. A doutrina internacional traa uma distino entre os acordos que por sua natureza devem ser cumpridos, nesta categoria inserem-se as Convenes, e outras avenas, as quais, embora forjadas na esfera internacional, sejam lastreadas exclusivamente em indicativos morais nos quais no h apenas um verdadeiro compromisso, mas sim um pacto. Neste sentido temos a figura do gentlemens agreement (em ingls) ou arrangements (em francs).

A distino entre tratado internacional e gentlemens agreement sugerida pelo prprio nome deste ltimo tem sido feita considerao inicial no do teor do compromisso, mas da qualidade dos atores. Quase tudo se tem escrito a respeito induz ao abandono da pesquisa dos efeitos jurdicos, em favor da apurao pretensamente mais simples, de quais sejam as partes pactuantes. Assim, afirma-se que o gentlemens agreement no um tratado pela razo elementar de que os contratantes no so pessoas jurdicas de direito internacional. No so Estados. So pessoas humanas, investidas em cargos de mando, e hbeis para assumir externamente - sobretudo em matria poltica prospectiva compromisso de pura ndole moral, cuja vitalidade no ultrapassar aquele momento em que uma dessas pessoas deixe a funo governativa (REZEK, 2010, p.19) O tratado ou Conveno, em sua essncia representa um ato jurdico onde um vnculo jurdico pode ser criado, modificado ou mesmo extinto (PEDERNEIRAS, 1953, p. 284). Neste sentido o descumprimento no todo ou parte sujeitam o Estado inadimplente a sanes internacionais. O tratado ou Conveno tem um longo iter a ser trilhado, identificamos sua gnesis como a fase negocial, esta etapa pode ser conduzia diretamente pelo Presidente da Repblica ou por um agente por ele credenciado, como preceitua a Constituio Federal Brasileira em seu artigo 84 (3). A idia de criar a figura do plenipotencirio (4) surgiu da dificuldade de reunir com frequncia os chefes de Estado para participar de reunies de negociao deixando
um vo, at o momento em que todas as pessoas tenham dela desembarcado e, durante o qual, pelo menos uma das situaes abaixo ocorra: uma pessoa sofra leso grave ou morra como resultado direito de a) estar na aeronave; b) Contato direto com qualquer parte da aeronave, incluindo aquelas que dela tenham se desprendido; c) submetida exposio direta de sopro de hlice, rotor ou escapamento de jato. A aeronave sofra dano ou falha estrutural que: a) afete adversamente a resistncia estrutural, o seu desempenho ou as suas caractersticas de vo; e b)normalmente exija a realizao de grande reparo ou a substituio do componente afetado. A aeronave seja considerada desaparecida ou completamente inacessvel. (3) Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da Repblica: VII - manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos; VIII - celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; (4) O plenipotencirio agente credenciado pelo chefe do Executivo para discutir os termos de tratado, defendendo os interesses do Estado que representa.
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de lado suas obrigaes na conduo diuturna de seus Estados. Por outro lado, havia a preocupao com a imediata vinculao dos Estados aos termos dos tratados se fossem diretamente negociados pelo chefe de Estado sem a necessria discusso no plano interno de acordo com o ordenamento jurdico de cada Estado. Hodiernamente, j se assenta na doutrina majoritria do Direito Internacional Pblico que o Estado no est vinculado s obrigaes derivadas do tratado ou conveno em razo de sua mera participao na fase negocial, ainda que o Chefe do Executivo tenha participando dos debates. Isto porque, em grande parte dos sistemas jurdicos nacionais, o brasileiro includo, h a necessidade de consulta do Poder Legislativo aps a assinatura do tratado ou conveno, para que ocorra a ratificao. Portanto para que o Brasil se obrigue aos termos e condies no todo ou parte de tratado, exaustivo debate realizado sobre o interesse ou no do pas filiar-se a determinada pratica internacional. A justificativa deste complexo processo de aderncia a uma normativa internacional se justifica em razo de representar um ato jurdico por excelncia e compromissos formais a que os Estados se sujeitam voluntariamente. (PEDERNEIRAS, 1953, p. 284) Percebemos que o voluntarismo da participao de um Estado a tratado que esteja formao ou mesmo em aderir a tratado j existente, acarreta o mximo grau de responsabilidade no cumprimento de seus termos. No havendo vicio de vontade por erro, dolo, ou coao, no parece razovel diante dos postulados de boa-f que presidem as relaes intersubjetivas humanas, e tambm das pessoas jurdicas de direito publico internacional, escusas ao estrito cumprimento aos termos e condies estabelecidos. Para alguns doutrinadores do direito internacional, o fundamento dos tratados internacionais, isto , de onde eles tiram sua obrigatoriedade, est na norma pacta sunt servanda, que um dos princpios constitucionais da sociedade internacional e que teria seu fundamento ltimo no direito natural. (MELLO, 1992, p. 165) Convm lembrar, que boa parte dos tratados e convenes comporta a hiptese de manifestao de reserva (5) por parte dos Estados, portanto definitivamente o descumprimento de tratado representa um desrespeito a toda a comunidade internacional. Haja vista, que os Estado tem o direito de exercitar como reflexo de poder soberano, a chamada denuncia ao tratado, a fim de que cessem seus compromissos na rbita internacional, se considerar,
(5) Quando um Estado declara que tem reservas a uma ou mais disposies do tratado, isto significa dizer que esta dando cincia a comunidade internacional que no estar vinculado aos termos e compromissos emanados especificamente em sua reserva, comprometendose porm a todos os demais termos da avena internacional.
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que as diretrizes no se amoldam aos interesses do Estado. 3. O processo de Incorporao dos Tratados ao Ordenamento Brasileiro Cada pas tem seu sistema legislativo de recepo do Direito Internacional, incorporando-o ao seu direito. No Brasil, essa incorporao processa-se por dois decretos. Primeiramente, h necessidade de ser o tratado aprovado pelo Congresso Nacional, graas a um decreto legislativo. Insta frisar, que embora o Presidente da Repblica tenha sido ungido como representante do Estado perante a comunidade internacional, no tem poder de fazer valer um tratado em nosso pas sem que haja a anuncia do Congresso Nacional, como um imperativo categrico de validade exposto em nossa Constituio Federal, portanto que o Presidente considere adequado ou oportuno a participao na elaborao do tratado ou sua adeso dever promover a necessria discusso poltica para formar o convencimento do Poder Legislativo de participar de um tratado bilateral ou multilateral. Por outro lado, a manifestao favorvel do Poder Legislativo sobre um tratado, no importa necessariamente na formalizao da ratificao do tratado. Diante da distribuio democrtica das atribuies outorgadas aos poderes da Repblica, compete exclusivamente ao Presidente da Repblica a deciso sobre a ratificao do instrumento internacional havendo evidentemente prvia autorizao legislativa para a ratificao. Como o processo legislativo em regra, desenvolvido durante um longo arco temporal, eventualmente o ocupante do poder executivo pode ter sido substitudo, e entender que no h interesse diante das polticas adotadas ou planejadas de observar determinado compromisso internacional, ou ainda mesmo que no tenha ocorrido alterao da presidncia, fica a critrio do Presidente definir se oportuno e conveniente ratificar o tratado. Em caso afirmativo editar um Decreto a fim de dar publicidade aos termos do tratado e que inicia sua vigncia em nosso pas. Os tratados no operam no plano interno dos pases efeitos retroativos, portanto todos os praticados antes da ratificao do tratado e de sua incorporao ao nosso sistema legislativo sero considerados atos jurdicos perfeitos. Uma questo que suscita maior reflexo reside na necessidade ou no da edio de uma norma com o escopo de regulamentar e dar efetividade aos tratados em nosso pas. Esta questo foi objeto de estudos em outros pases, Celso Mello lembra que foi a Corte Suprema Norte Americana a primeira a debruar-se o tema, surgindo em

1887 a expresso self executing muito embora a doutrina de Marshall j utilizar esta expresso em 1829 para aquele instrumento normativo que operava por si mesmo. Os doutrinadores posteriores que criaram distino self executing and non self executing treaties A prtica tem consagrado o critrio de Marshall, mas reconhece que em alguns casos pode ser necessria a implantao pela legislao. (MELLO, 1992, p. 169). O Estado nos limites de seu territrio exerce em plenitude sua soberania, neste sentido quando os termos do tratado no ensejar uma normatizao complementar ou carecer de regulamentao de cunho processual sua eficcia self executing treaties, ou seja, a partir do Decreto executivo que incorpora o tratado a nosso ordenamento. Por outro lado sendo um tratado um enunciado principiolgico, ou que exija uma regulamentao para sua plena efetividade, ser non self executing treaties. Sobre a teoria da incorporao, Celso Mello assevera que Para que uma norma internacional seja aplicada no mbito interno do Estado preciso que este faa primeiro a sua transformao em direito interno, incorporando-a ao seu sistema jurdico. isto uma consequncia da completa independncia entre as duas ordens jurdicas, o que significa que o tratado no um meio em si de criao do direito interno. Ele um convite ao Estado para um ato particular de vontade do Estado, distinto de sua participao no desenvolvimento jurdico internacional (1992, p. 83). Este processo de transformao da norma internacional em norma nacional confere a vigncia dos postulados bilaterais ou multilaterais que se tornam necessrios em razo do grau de inter-relao dos mercados. Ao tratar do tema Marcelo Varella ressalta que o Brasil tem consagrado em sua jurisprudncia o sistema dualista moderado (6), embora a Constituio Brasileira no determine a obrigatoriedade da edio de um Decreto Executivo, a doutrina e a jurisprudncia assentaram este procedimento, que atravs de sua promulgao e publicao, marcam o inicio da efetividade dos tratados em nosso pas. (2011, p. 86) No Brasil, os tratados ingressam no ordenamento jurdico com uma hierarquia infraconstitucional, com efetividade em todo o territrio nacional. Exceto os tratados que versam sobre direitos humanos, que ratificados com o mesmo procedimento das emendas constitucionais, tem uma hierarquia privilegiada e para sua modificao ou extino torna-se necessria a edio de uma emenda constitucional, no tem validade uma Lei Federal para alterarlhe o teor.

4. A Conveno de Chicago e o Processo de Investigao de Acidentes Areos Os dispositivos contidos na Conveno de Chicago tm tratado com nfase todos os aspectos da segurana operacional, no somente os de seu texto como os includos em diversos anexos, onde se destaca o de nmero 13, dedicado inteiramente a investigao de acidentes. Outros documentos, normativos e de apoio, tm transformado a segurana operacional em matria dinmica e de elevado interesse internacional. Essa natureza dinmica e evolutiva foi bem salientada por Jiefang Huang (2009. Pg. 7) A segurana tambm dinmica e no um conceito esttico. Tem sentido temporal forte. O que ontem era considerado seguro ou inseguro pode no ser assim hoje. Os Estados e entre eles o Brasil devidamente representado por uma delegao de experts em aviao, participaram de todos os debates sobre a matria desde a origem, sendo o que mais interessa em particular neste estudo o Anexo 13 da Conveno de Chicago. A segurana na aviao deve ser tratada no aspecto preventivo, onde incumbe Autoridade Pblica competente estabelecer um conjunto normativo baseado em critrios tcnico-objetivos, a serem observados por todos os setores envolvidos na atividade aeronutica, e fiscalizar diligentemente o adequado cumprimento das normas aplicveis. Ao dispor sobre a segurana na aviao, o referido Anexo 13 orienta o processo de investigao como um importante elemento na preveno de novos acidentes, bem como visa instituir a chamada cultura da segurana (7). Os estudiosos da aviao so unssonos em afirmar que os acidentes ou incidentes areos esto ligados em geral a uma cadeia de possveis fatores contributivos, sendo assim no se considera uma nica causa responsvel pelo acidente, mas sim toda e qualquer possibilidade deve ser estudada, ainda que no tenha efetivamente contribudo para o acidente, mas ser tratada como fator que pode ter causa com o acidente. Cada Estado signatrio da Conveno de Chicago incorpora ao seu conjunto normativo os compromissos internacionais assumidos por fora do Tratado celebrado. Como j se teve a oportunidade de tratar neste ensaio, a

(6) Os dualista reconhecem duas ordem jurdicas independentes, uma no plano interno e outra no plano internacional. Para que as normas internacionais tenham validade devem ser incorporadas atravs da existncia de uma norma interna que lhe d publicidade e exigibilidade. (7) A cultura da segurana representa o estimulo a que todos os envolvidos com a atividade aeronutica possam contribuir com o processo investigativo, relatando o que tiverem conhecimento a comisso responsvel pela investigao, sendo assegurado o sigilo em seus reports.
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Constituio da Repblica Federativa do Brasil dispe que atribuio do Presidente da Repblica estabelecer a validade do compromisso em nosso Estado, o que foi feito com a promulgao e publicao do Decreto nmero 21.713 de 27 de agosto de 1946. Neste diapaso fica extreme de dvidas a validade da incorporao ao ordenamento brasileiro das obrigaes assumidas em razo da Conveno de Chicago de 1944, portanto esta fonte de Direito Internacional Pblico , a partir de 1946, o elemento de validade do processo de investigao de acidentes areos no Brasil, no dependendo de outras normas para sua efetiva utilizao em nosso Estado. Ao revs, negar validade a Conveno de Chicago de 1944 e a seus anexos representa uma ofensa ao Direito Internacional e conspira para o descrdito de nosso pas no cenrio internacional. 5. Nota Conclusiva Os Estados no exerccio de sua soberania tm como um de seus deveres zelar pela segurana de todos, o que leva a prpria constituio de seus objetivos. A segurana, no est limitada ao exerccio do Poder de Polcia repressivo de condutas antijurdicas. A manuteno de espao areo seguro, contempla a ideia de bem estar geral, uma vez que corresponde a um interesse difuso a ser protegido. O Brasil ao assinar a Conveno de Chicago de 1944, e ao ratificar o referido diploma internacional aps manifestao positiva do Congresso Nacional de forma voluntria e soberana internalizou esta fonte de direito internacional ao seu prprio ordenamento tem em sintonia com os postulados de direito pblico internacional e direito constitucional como norma cogente em razo do vinculo obrigacional que deriva deste ato formal. O processo de investigao de um acidente ou incidente areo conduzido pela autoridade aeronutica competente, possui uma relevncia metaindividual e, portanto

deve ser compreendido como um importante elemento da segurana area, na medida em que sua compreenso poder contribuir para que outros acidentes sejam evitados. A diretriz orientada pela Conveno de Chicago, em especial em seu anexo 13 tem uma indicao especifica que o fomento de uma cultura de preveno de novos acidentes, portanto dotada de self execution treaties no dependendo de outras regras jurdicas para sua utilizao sob pena de desprestigio do prprio instrumento internacional. O Brasil hoje pas de peso e ouvido no contexto das relaes internacional, sendo desde longo tempo includo no rol das potncias aeronuticas e almeja um assento efetivo no Conselho de Segurana da ONU, o que demonstra o valor da percepo da importncia do Direito Internacional e do reconhecimento das responsabilidades oriundas de um mundo cada vez mais globalizado. 6. Referncias HUANG, Jiefang. Aviation Safety trough the Rule of Law. The Netherlands: Kluwer Law International, 2009. MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Pblico volume I. 9. ed. So Paulo: Renovar, 1992. PEDERNEIRAS, Raul. Direito Internacional Compendiado. 12 ed. rev. amp. por Oscar Tenrio. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1953. REZEK, Jos Francisco. Direito Internacional: curso elementar. 12. ed. So Paulo: Saraiva, 2010. ROLLO, V. Foster. Aviation Law: an introducion. 4. ed. Maryland: Maryland Historial Press, 1994. ROQUE, Sebastio Jos. Direito Internacional Pblico. So Paulo: Hemus, 1997. VARELLA, Marcelo D. Direito Internacional Pblico. 3 ed. So Paulo: Saraiva, 2011.

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